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A la memoria
John Robert
de
LA ECONOMIA POLITI~
DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES
con la colaboracin de
JEAN
M. GILPIN
Traduccin de
CRISTINA PIRA
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Robert Gilpin
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os al GATT
tinuacin de la Segunda Guerra Mundial, sucesivas rondas de ne:iones comerciales dentro del marco del GATT llevaron a una
>rosa disminucin de las barreras arancelarias y a un gran crec del comercio mundial. Como consecuencia de numerosas negones del GATT en el perodo de la temprana posguerra (la Ronda
1 de 1960-1962 y, la ms importante de todas, la Ronda Kennedy
2-1967), el comercio de mercancas de los paises industriales cre1tre 1950 y fines de 1975, a un promedio del 8 por ciento anual, es
dos veces ms que la tasa de crecimiento de su producto bruto
o (4 por ciento) (Cline, 1983, pg. 5). La creciente red del coo internacional comenzaba a incorporar las economas nacional$
sistema de interdependencia econmica y llevaba a algunos oblores a especular que, inexorablemente, estaba emergiendo una
ma mundial estrechamente integrada. Entonces comenz a cam equilibrio entre las fuerzas de la liberalizacin y del nacionalismo
mico; as, hacia mediados de los aos setenta, el nacionalismo eco
:o haba comenzado a inclinar la balanza en contra de la liberali
1 comercial, por lo cual se hizo ms lento el crecimiento del
cio.
1 liberalizacin comercial ya se haba puesto a la defensiva en
1os cincuenta, con la formacin de la Comunidad Econmica Eu( CEE). Estados Unidos inici la Ronda Dillon para contrarrestar
enaza del arancel externo de la CEE y de la Poltica Agr!cola Co(PAC) de subsidios a la produccin. El acercar.t\iento sectorial o
-por-punto de estas negociaciones, sin embargo, dio magros resulCuando las reducciones arancelarias de comienzos de los aos
:a empezaron a tropezar con sectores industriales clave y con los
ses de grupos poderosos, qued claro que era necesario un nuevo
uniento a la reduccin tarifara (Scammell, 1983, pg. 172) ..
n la Ronda Kennedy, que termin en 1967, se emple un nuevo
'.o de negociacin de aranceles; produjo una reduccin generaliie aranceles del 35 por ciento en 60.000 productos, incorpor un
io antidmping y suministr ayuda alimentaria a los pases me;sarrollados. Sin embargo, la ronda fall en tres aspectos impor: no se ocup del creciente problema 'de las barreras no-arancelaie los problemas especiales de los Pases Menos Desarrollados
) y del problema del comercio agrcola (ScammelI, 1983, pg. 172).
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de Tokio signific el primer intento sis mtico en el rea
cial or resolver el conflicto que se estab desarrollando entre
::iente l terdependencia de las economas cionales y Ja tendencia
vez ms fUSada, por parte de los gobie os, a intervenir en sus
mas, con
fin de promover objetivos/econmicos y el bienestar.
.o (Whltman, 1977, pg. 9). La rond/ tambin se ocup de una
nte lista de qu 'as norteamericanao/contra sus principales socios
'dales. Estados
'dos tambin ~uera refirmar las reglas que
n las polticas inte~s
y elim.in'r la discriminacin de las expores norteamericanas p parte f1el Mercado Comn y de los japo(Krasner, 1979).
/
1 ~mplia lista de temas cll~J:itidos en la Ronda de Tokio, inclua
:Uientes:
Violaciones del principif de o discriminacin o de la Nacinavorecida a travs de ~eglos comerciales preferenciales (por
lo, la Convencin de Lom entre l CEE y ciertos PRI) y el resul-
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tricciones a las importaciones en caso~ ~erio dao a la industria
.al (artculo xrx o1provisin de "salvaguard~'
del GATT) y al cre"restricciones vouso de "acuerdos de mercado ordenados"
aS de las expqftaciones" (Hindley, 1980);
,.
Reducciones/generalizadas de aranceles y remo~n de barreras
ncelarias; /
\
Comercio .liberalizado de productos agrcolas e incremento de
;ibilidades/de acceso al Mercado Comn y al Japn p'ara los proagrcolas norteamericanos;
\
Consid'racin de acuerdos de productos bsicos en el b~o del
granos rruesos, productos lcteos y carnes;
EstaMI~cimiento de cdigos de conducta en una serie de eas;
La
Winham (1986).
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Todos estos contecimientos alteraron drsticamente el entorno internacional favorable caracterizado por un crecimiento econmico moderado, tasas de inters relativamente bajas, y buenos mercados ex:portadores, que exista cuando se contrajo gran parte de la deuda~
Por cierto, las economas desarrolladas siempre han tomado prstamos de economas an ms avanzadas, para financiar importaciones y
proyectos de desarrollo. En el siglo XIX, el capital europeo y britnico
financi las inversiones de infraestructura de Estados Unidos y otras
.,tierras recientemente establecidas"; estas tierras, a su turno, se convirtieron en grandes importadores de manufacturas britnicas y europeas.
A pesar de incumplimientos y momentos de pnico ocasionales, las ganancias por las exportaciones de inversiones productivas permitieron
que la mayora de los deudores pagaran sus obligaciones. Tanto los acreedores como los deudores se beneficiaron.
El endeudamiento como tal no presenta problemas, siempre que el
financiamiento se utilice de manera productiva, la economa mundial
est en crecimiento y las economas acreedoras estn abiertas a las
exportaciones de los deudores. En tales circunstancias, los deudores no
tienen dificultades para pagar sus deudas. Por desgracia, estas condi.ciones ideales no se dieron en los aos treinta, por lo que el sistema
se derrumb. En el ltimo cuarto del siglo, las condiciones tampoco
aseguran la solucin del problema de la deuda. Por el contrario, los rasgos estructurales de la economa internacional, as como ciertos acontecimientos, han agravado el problema, haciendo ms difcil su resolucin. Como resultado, existe una constante y peligrosa inestabilidad
financiera internacional.
El centro del problema (al menos desde la perspectiva de las na-dones acreedoras) es el gran endeudamiento de relativamente pocos
pases, los cuales son potencialmente inestables, tanto econmica como
polticamente. Los tres mayores deudores latinoamericanos (Argentina
Brasil y Mxico) deban aproximadamente U$S 260 mil millones en 1985;
el 40 por ciento de los U$S 400 mil millones de la deuda total de Amrica Latina corresponde a bancos norteamericanos. La mayora de estos
deudores tienen graves dificultades para cumplir con los pagos de sus
intereses, debido, en gran parte, a la combinacin de menores ganancias
por sus exportaciones y tasas de inters ms altas; por ejemplo, a mediados de los aos ochenta, los pagos de intereses alcanzaban a casi el
40 por ciento de las ganancias anuales que la regin obtiene por sus
exportaciones (Kuczynski, 1985). Slo en 1985, Brasil y Mxico deban
pagar U$S 24 millones de intereses por su deuda (Ne1v York Times 3
de octubre, 1985, pg. D6).
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Mxico se ha convertido en el caso ms desesperado. Entre 1979 v
1986, su endeudamiento bruto externo aument de aproximadament~
USS 40 mil millones a aproximadamente U$S 100 mil millones. Su economa result gravemente daada por la alta inflacin y por el xodo
de enormes cantidades de capital. Afectada por el gra\e terremoto de
1985 y por el colapso de los precios energticos, Mxico se encontr con
que su situacin financiera pasaba de la iliquidez a la insolvencia na-
dona!. Solamente el co ti
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otros ,pases ha
d.d n nuo apoyo fmanc1ero norteamericano y de
Mxico se h~ con.Je~td o mantener. la economa mexicana. En efecto,
Muchos de los de a en un puI?Ilo de su poderoso vecino del norte.
por problemas causadu ores se viere~ daados, al igual que Mxico,
impuestos excesivos os por ellos . mismos. ~n algunas naciones, los
capital" de 1 d Y ~l mal mane1o econmico produjeron "fugas de
mi es e millones de dla
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dichas fugas de capital
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res, segun a gunas estimaciones,
tamos contrados por d:11va1en. un 80 100 por ciento de los prsbrecidos pidieron ptsta~o~s nac10x:ies. ~ mei;iudo, estos pases empotados y para indust . T
para. fmanciar bienes de consumo imporrpido, dado el est~ izarse a un ntmo que luego pareci excesivamente
de inversin se e1igier~ genef'1L de sus ~conomfas; demasiados proyectos
inflacin interna extr n ~ . mayona de los deudores tienen tasas de
el ajuste econmico ao; .d anarnente altas, lo cual hizo an ms difcil
ciente nmero d
_exig1 o por sus acreedores Y por el FMI El cree prestamos reproirram d
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que sus polticas fiscales fueron vitales en la determinacin y el agravamiento de la crisis? 5) Se puede encontrar la solucin combinando
de alguna manera todas las propuestas anteriores? Estos y otros temas
altamente polticos han estado presentes en las discusiones econmicas
y tcnicas sobre medidas tales como la reduccin de las tasas de inters, la vinculacin de los pagos con las ganancias obtenidas de las exportaciones o el aflojamiento de los plazos de pago, y en las numerosas
y a menudo cambiantes propuestas para resolver el problema de la
deuda.
Se resuelvan de la manera que se resuelvan estos temas en el
futuro, se pueden sacar algunas conclusiones respecto de las consecuencias econmicas y polticas del problema de la deuda. Dejando de
lado las circunstancias especiales que se dan en el caso de Israel y los
pases africanos, en realidad hay tres problemas diferentes respecto de
la deuda. Uno es el problema de los pases del bloque oriental, otro es el
de los PRI asiticos y un tercero el de los grandes deudores latinoamericanos. Estos problemas especficos y la diversidad de intereses implcitos en cada uno, hacen difcil que se pueda encontrar o se vaya a
encontrar una solucin universal o multilateral. Por el contrario, las
soluciones (o mejor, lo que pasa por ser una solucin) se han alcanzado
a travs de negociaciones bilaterales o, a menudo, regionales, sobre la
base de una consideracin caso por caso.
Aunque el problema de los deudores de~ bloque oriental no ha
significado una grave amenaza para la estabilidad del sistema financiero
internacional, ha tenido importancia, pues puso en evidencia el fracaso,
al menos por el momento, en el intento de reintegrar a estas naciones
en la economa mundial. Dichas economas adoptaron una estrategia
de rpida modernizacin tecnolgica, pidiendo capital' prestado para
comprar tecnologa occidental y luego pagar la deuda exportando bienes manufacturados. Por desgracia, en demasiados casos utilizaron ei
capital prestado y la tecnologa importada de manera ineficiente, como
se ve en el caso de Polonia. Los PRI asiticos siguieron una estrategia
similar de industrializacin endeudada, pero su tctica tuvo xito y sus
m~rcaderas superiores pronto desplazaron a los productos de Europa
Oriental de los mercados mundiales (Poznanski, 1985). Aunque los pases del bloque oriental seguirn .tomando prstamos en los mercados
de capital occidentales, son remotas las perspectivas de que nuevamente
s~ conviertan en participantes importantes dentro del amplio sistema
fmanciero y comercial mundial.
.El problema de la deuda de los PRI asiticos es ms manejable
debido a la baja proporcin que significa la deuda dentro del PBI. Por
ejemplo, no ha causado preocupacin el pago de los servicios y eleventual de la deuda por parte de Corea del Sur, porque tanto en ese pas
como en otros PRI asiticos, la estrategia de la industrializacin endeudada ha funcionado muy bien. El prstamo neto a muchos de estos
pases, de hecho se reanud a mediados de los aos ochenta. Sin embargo, en Estados Unidos, el principal sostenedor internacional de estos
paises, ha habido grandes reservas respecto de una estrategia de desarro-
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s~stitucin de las importaciones ~ una poltica orientada hacia el extenor, dndoles un mayor papel a las empresas multinacionales,
~n los aos ochenta, muchos deudores estaban pagando un alto
precio a costa de sus economas y del bienestar de sus pueblos, a raz
d~ los programas de austeridad impuestos por el FMI. Aunque los .gobiernos d:udores se resistieron con todas sus fuerzas a estos programas
d.e austeridad y no fueron siempre tan austeros como ellos mismos 4e
cian, los programas alimentaron sentimientos antinorteamericanos v
amenazaron con destruir el tambaleante avance de Amrica Latina hacia
la democracia poltica. Adems, dichos programas no fueron verdaderament~ efectiv<?S porque la deuda total creca ms rpido que las
ganancias obterudas por las exportaciones y que la capacidad de los
d:Udores inclusive para pagar los servicios de la deuda (BogdanowiczBmdert, 1985/86, pg. 272). Obviamente, estas circunstancias amenazadoras requeran un nuevo acercamiento an ms radical.
En el encuentro anual del FMI-Banco Mundial en Sel, Corea del
Sur, en octubre de 1985, Estados Unidos respondi al lento ritmo de
los programas de ajuste y a la creciente preocupacin respecto de sus
consecuencias polticas y plante lo que se registr como un nuevo
a~er.camie.nto al problema. El llamado plan Baker propona una negoc1ac1n triple entre los deudores, las naciones acreedoras y los grandes
bancos comerciales, con el fin de alcanzar una solucin a travs del
c:recimiento econmico, ms que a travs de la austeridad. Los deudores
~oma~an medidas tendientes a abrir sus economas al comercio y a la
mvers1n extranjera directa, reducir el papel del Estado en la econo'.na
a travs de "privatizaciones" y adoptar polticas orientadas hacia el
"aspecto de oferta" del mercado. Las naciones acreedoras estimularan
sus economas y 1as abriran a las exportaciones de los deudores, aumentara el papel del Banco Mundial en la ayuda a los deudores e
incrementaran el financiamiento de los deudores, especialmente en el
cc:so de los ms pobres {principalmente pases africanos). Los bancos
comerciales prestaran miles de millones de dinero nuevo a los deudores, con el fin de facilitar el paso a las nuevas polticas v de incrementar
la tasa de crecimiento giobal.
..con esta accin, Estados Unidos reconoci por primera vez que la
cns1s de la deuda era un problema econmjco y poltico de 1argo plazo,
e! cual amenazaba tanto el desarrollo de los PMD como la recuperacin
econmica mundial (Bogdanowicz-Bindert, 1985/86, pg. 259). El plan
reconoca la necesidad de que Estados Unidos ejerciera de manera ms
firme el liderazgo y de que se les inyectara grandes cantidades de capita! externo a los pases deudores para estimular sus economas deprimidas. El problema acerca de cmo se ejercera este liderazgo y de
c1:1o se ~arfa disponible este capital en momentos en que Estados
Umdos mismo estaba pasando de estatus de nacin acreedora al de
nacin deudora y en que el mundo tena una aguda escasez de capital
se dej sin resolver.
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De igual importancia, sin embargo, era el hecho de que el plan
Bake: tambin revel lo que Estados Unidos y otros acreedores no
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