XIII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

25 a 29 de maio de 2009
Florianpolis - Santa Catarina - Brasil

O DESAFIO DO PARCELAMENTO DO SOLO A PARTIR DO PERIURBANO: COMPOSIO DO

PREO DA TERRA NA MUDANA DE USO DO SOLO RURAL PARA URBANO

Paula Freire Santoro (FAUUSP/Instituto Plis) - paulasantoro@uol.com.br

Doutoranda FAUUSP em Habitat, urbanista do Instituto Plis

Nabil Bonduki (FAUUSP) - nbonduki@hotmail.com

Professor FAUUSP, urbanista

O desafio do parcelamento do solo a partir do periurbano:

a composio do preo da terra na mudana de uso do solo rural para
urbano
Resumo
Baseado em pesquisa sobre a abertura de loteamentos nas franjas urbanas em trs municpios do
Estado de S. Paulo, o texto visa debater a formao do preo da terra na mudana de uso do solo
rural para urbano, buscando quantificar a valorizao nas reas de expanso. Objetiva-se criar
bases empricas para avaliar se ocorre, de fato, como a literatura vem afirmando h dcadas, uma
supervalorizao no preo das terras rurais, que so calculados em hectares, medida que a
cidade se expande e a terra passa a ser comercializado por m2. O trabalho, realizado no mbito
do Programa de Polticas Pblicas da FAPESP em parceria com esses municpios, objetiva, ainda
contribuir para aperfeioar os procedimentos de parcelamento do solo, de forma a criar
instrumentos para distribuir de forma socialmente mais eqitativa a valorizao assim obtida, alm
de subsidiar a melhoria, do ponto de vista urbanstico-ambiental, da insero dos loteamentos na
mancha urbana.

O desafio do parcelamento do solo a partir do periurbano:

a composio do preo da terra na mudana de uso do solo rural para
urbano1
O processo de expanso das cidades brasileiras no tem sido objeto de pesquisas empricas
aprofundadas e especficas, particularmente no que se refere ao processo de valorizao da terra
que ocorre com a transformao do solo rural em urbano. No entanto, consolidou-se na literatura
um discurso, que se tornou tradicional, que reitera a idia de que, medida que a mancha urbana
vai se aproximando, terras que tinham seus preos calculados em alqueires ou hectares passam a
ser comercializados por metros quadrados, e os valores multiplicam-se.
Esta descrio adqua-se bastante bem a uma realidade de crescimento populacional e fsico
explosivo, como aquela experienciada por um grande nmero de cidades brasileiras at a dcada
de 1980, fruto de processo de intensa urbanizao do pas, no mbito da passagem da economia
agrrio exportadora para a urbano industrial, impulsionada pelo Estado (Oliveira, 1972). O
processo de urbanizao acelerada pelo qual passou o pas, alm de promover a transferncia
populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte do fluxo migratrio em poucos
territrios, geralmente grandes cidades ou metrpoles.
Como aponta Martine (1994), a dcada de 80 aponta para uma mudana significativa do padro
de urbanizao, com uma reduo significativa do mpeto da concentrao populacional em
grandes cidades, com declnio relevante da migrao rural-urbana e inter-regional (Martine, 1994,
p.43)2. Por outro lado, os processos de expanso urbana, com freqentes processos de
espraiamento, sinalizam um processo de continuidade de expanso fsica das reas urbanas,
muitas vezes desassociada de crescimento populacional3, que se d sobre o que aqui est se
chamando de periurbano.
Embora a produo das diversas modalidades de solo urbano seja bastante atraente para
proprietrios de terras e empreendedores, esta tem implicaes bastante distintas para o Estado.
A expanso da mancha urbana significa para as prefeituras a necessidade de extenso de
servios urbanos como as redes de saneamento, iluminao pblica e coleta de resduos slidos;
a demanda pela edificao de novos equipamentos como escolas, postos de sade, creches,
reas verdes; um aumento nos custos de varrio e manuteno de espaos pblicos, a
necessidade de expanso das redes de transporte coletivo; entre tantos outros.
Muitas vezes, a abertura de novos parcelamentos perifricos ocorre simultaneamente com
dinmicas de esvaziamento populacional, subutilizao e deteriorao do parque edificado de
reas centrais, esvaziando reas onde o Estado j investiu e infra-estruturou. Alm disto, novos
parcelamentos perifricos quase nunca esto vinculados escassez de imveis urbanos, sendo
comum verificar casos onde h diversos lotes vazios ao mesmo tempo que a produo de novos
lotes intensa4. Dinmicas que seguem a lgica do mercado imobilirio capitalista.
Ao mesmo tempo, os anos recentes tm sido de significativas transformaes no campo das
2

regulamentaes. Com a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (Lei Federal no

10.257/01), os municpios tm no apenas o direito, mas o dever de intervir em processos
especulativos que resultem em valorizaes excessivas da terra, assim como dispe de
instrumentos que permitam a recuperao de parte dessa valorizao, como a outorga onerosa de
mudana de uso. No entanto, o crescimento urbano promovido pela abertura de novos
loteamentos, ainda regido pela legislao de parcelamento do solo urbano, a Lei Federal no
6.766/79, que, em tese, pode contribuir para a recuperao dessa valorizao excessiva obtida de
forma privada o que de fato nunca ocorreu pois atravs dela que o Estado permite a
expanso urbana ao autorizar a possibilidade de urbanizar. Justamente essa lei est em processo
de reviso atualmente, cujo Projeto de Lei n. 3.057/00 tramita h anos na Cmara dos Deputados.
Considerando este contexto, este texto e a pesquisa que lhe d suporte partem de duas
premissas: por um lado, a literatura e o senso comum convergem para a hiptese que, do ponto
de vista dos valores da terra, os processos de urbanizao no Brasil resultam em ganhos
significativos ou at mesmo abusivos para os proprietrios da terra; por outro, em anos recentes,
verifica-se que o tema tem sido objeto de poucos estudos empricos que procurem quantificar e
qualificar tais valorizaes.
Dessa forma, pretende-se criar bases empricas para avaliar se ocorre, de fato, como a literatura
vem afirmando h dcadas, esta supervalorizao no preo das terras rurais medida que a
cidade se expande e a terra passa a ser comercializado por m2 tendo por base pesquisa sobre a
abertura de doze loteamentos nas franjas urbanas nos municpios de Suzano, So Carlos e
Catanduva, todos no Estado de S. Paulo. O trabalho, realizado por uma parceria entre a
FAU_USP, o Instituto Plis e as prefeituras envolvidas, no mbito do Programa de Polticas
Pblicas da FAPESP, objetiva, ainda, capacitar os gestores municipais e debater com os
responsveis alternativas para aperfeioar os procedimentos de parcelamento do solo, de forma a
criar instrumentos para distribuir de forma socialmente mais eqitativa a valorizao assim obtida,
alm de subsidiar a melhoria, do ponto de vista urbanstico-ambiental, da insero dos
loteamentos na mancha urbana, de forma condizente com as necessidades fundirias das
cidades.

Uma breve reviso bibliogrfica sobre o processo de expanso perifrica

A bibliografia que trata especificamente do periurbano ou do processo de transformao de reas
rurais em urbanas escassa. Dessa forma, essa reviso bibliogrfica aborda principalmente
alguns grupos de pesquisadores organizados sobre temas correlatos: os que tratam do acelerado
processo de urbanizao das cidades brasileiras, seja atravs do crescimento populacional, cujos
trabalhos so principalmente de demgrafos, seja atravs do crescimento urbano fsico-territorial,
abordado principalmente nos estudos a partir da dcada de 70 que tratavam do crescimento da
periferia nas metrpoles; os que abordam o parcelamento do solo, atravs de textos sobre a
legislao federal de parcelamento do solo (Lei Federal no 6.766/79 e Decreto 58); e por fim, os
que tratam do tema do mercado de terras na transformao do rural para o urbano.
3

So muitos os autores que tratam do acelerado processo de urbanizao do Brasil, baseados

geralmente em crescimento populacional obtido atravs de censos ou pesquisas do gnero5.
Esses afirmam que o pas, desde a dcada de 70 possui populao majoritariamente urbana que
rural, em um crescimento acelerado: em 1960, 44,7% da populao era urbana, 55,3% rural e o
pas possua aproximadamente 31 milhes de habitantes; em 1970, 55,9% era urbana, 44,1%
rural; em 2000, 81,2% urbano, 18,8% rural e o pas possui cerca de 169,5 milhes6.
Outros autores apresentam uma concepo conceitual diversa, como Jos Eli da Veiga (2002)
que afirma que no somos to urbanos e prope uma metodologia de anlise do censo que
reduziria nossa urbanidade para quase 70%7. Embora discorde das anlises baseadas
estritamente nas divises do censo, ainda reafirma que somos urbanos, embora destaque que h
toda uma populao que vive em um espao de difcil conceituao, nem rural, nem urbano.
Berta Becker (2007) afirma que ainda continuamos urbanos. No entanto, o nosso crescimento j
foi mais acelerado nas dcadas entre 50 e 70, e agora diminui o ritmo; e tambm nossas cidades
esto crescendo de forma diferente, muitas vezes associada inclusive ao desenvolvimento
agrrio, com dados da Amaznia8. Argumenta que, apesar das crticas aos dados que
demonstram a grande urbanizao em ncleos pouco povoados, urbanizao medida tambm
pela veiculao dos valores urbanizados pela sociedade. Essa urbanizao de regies
predominantemente rurais tem chamado a ateno do mundo, de atores internacionais, e tambm
de gegrafos e planejadores do territrio. A esses, interessa saber como estamos crescendo e
continuamos crescendo com a abertura de manchas urbanas sobre reas rurais9, mas tambm
com aberturas de manchas rurais produtivas sobre reas preservadas.
Para urbanistas, gegrafos, economistas, e profissionais que planejam o territrio, relevante a
compreenso sobre como os municpios esto crescendo. Algumas questes precisam ser melhor
respondidas: se alguns municpios ficaro mais urbanos, como coloca Veiga (2002), quais sero
os agentes desse processo de transformao? Eles esto agindo a partir de quais estratgias?
Como os planejadores proporo polticas territoriais para lidarem com essas estratgias? Como
habilitar novos espaos urbanizados embora muitas vezes a criao de novas reas urbanas
esteja atendendo mais a interesses imobilirios, do que a necessidade de espao para comportar
um crescimento populacional considerando, ainda, a necessria preservao do meio ambiente
e dos mananciais?
Na dcada de 70, houve uma significativa produo de literatura sobre o crescimento perifrico,
literatura essa que reconhecia nossa urbanizao veloz e horizontal, e a caracterizava. Diversos
aos autores construram, debateram (e hoje somam-se a outros que revem) uma base terica
centrada no chamado padro perifrico de crescimento baseado em loteamento perifrico-casa
prpria-auto-construo, principalmente sobre a metrpole paulistana (Bonduki, 1998; Maricato,
1996; Rolnik, 1997; Kowarick, 1990), estimulado por trabalhos importantes dos que debruaramse na dcada de 70 sobre a periferia de So Paulo (Bonduki & Rolnik, 1979; Maricato, 1976;
Sampaio & Lemos, 1978). Os trabalhos posteriores de Bonduki (1998) e Rolnik (1997) abordam a
relao desse crescimento com a poltica, as leis e o planejamento urbano e habitacional em So
4

Paulo. Nessas pesquisas o ator principal era o Estado, sua ausncia, e suas polticas. Alm do
Estado, as organizaes de classe e fundos de penso, que viabilizou muitas novas frentes de
urbanizao associando lote e conjuntos habitacionais, muitas vezes com arquitetura moderna.
Atribui-se esses e outros autores contemporneos a construo da idia do binmio centroperiferia10: centro bem servido de infra-estrutura, esvaziando-se de populao em contraposio
periferia desestruturada, sem oferta de trabalho, com loteamentos e conjuntos habitacionais. Essa
forma de crescimento muitas vezes transposta para cidades mdias, cujos processos de
periferizao seguem os mesmos passos j experimentados por So Paulo.
Lungo (2003, p. 18) coloca que, durante o governo militar aps a dcada de 1960, se impulsionou
uma poltica habitacional sem existir uma poltica urbana. Nos textos que reconhecem a expanso
urbana para construir habitao, como faz Lungo, muito comum a associao da expanso
perifrica baseada na oferta de lotes para auto-contruirem ou mesmo da construo via Estado
de conjuntos habitacionais e das altas taxas de crescimento populacional nas cidades, com a
industrializao crescente. Isso no apenas em So Paulo, mas tambm em outras cidades
mdias do Estado como Sorocaba, Piracicaba, Campinas, regio do Grande ABC, cujos autores
reconstrem os discursos urbansticos similares, baseados na ampliao da mancha urbana de
forma no-planejada, privada e informal.
Fins da dcada de 90, h um refinamento do debate sobre o crescimento urbano sobre a periferia,
nas metrpoles. Surgem autores como Marques & Torres (2005) que revisam a literatura que
entendia as desigualdades territoriais como reflexo das desigualdades produzidas no mercado de
trabalho urbano industrial e que compreendem o espao metropolitano como territorialmente
homogneo, caracterizado por uma grande e precria periferia (Marques & Torres, 2005, p.10). A
partir dessa reviso e da anlise atual do territrio paulistano e suas dinmicas, os autores
buscam tambm compreender a pobreza e a desigualdade social, mas superando a base da
anlise anterior, macronarrativa, propondo uma anlise que reconhece, dentro da homogeneidade
da pobreza, que h uma maior complexidade do espao urbano e este parece ser constitutivo da
situao social em que se encontram os diversos grupos sociais na cidade, em especial os mais
pobres11.
Se o Estado era um dos atores urbanizadores na dcada de 30, houve uma mudana
considervel no ator que ir produzir o crescimento urbano com as mudanas no mundo industrial
e no papel do Estado como provedor de moradia (presente desde a dcada de 30). Verssimo
(2005, p.10) ao introduzir o tema dos loteamentos irregulares no Rio de Janeiro, associa o
surgimento desses novos atores com a sada do Estado como provedor de infra-estrutura, na
metade do sc. XX, e a criao ou exigncia da proviso privada da infra-estrutura, posio que
posteriormente ser associada a criao de legislao sobre parcelamento do solo, a exemplo da
Lei Federal no 6.766/79. A transferncia de responsabilidade para o empreendedor privado no
garantiu que o processo de expanso passasse a ser essencialmente formal e privado. E
frequente a existncia de loteamentos privados espera do poder pblico completar a infraestrutura, como veremos mais para frente na pesquisa de campo e levantamento de dados desse
5

trabalho.
O processo de construo da Lei Federal no 6.766/79 (e Decreto 58), que trata do parcelamento
do solo, descrito por Llia Passos (1983), aconteceu com francos interesses contrrios a uma
legislao federal que instrumentalizasse os municpios para o controle da expanso urbana. H
uma srie de autores que trabalharam a relao do crescimento urbano com a lei federal de
parcelamento do solo, dentre eles Feldman (2001), Leonelli (2003), Quinto Jr. (2003), Alves
(2001).
A privatizao do processo de parcelar associada a possibilidade de ampliao de permetros sem
controle nacional colaborou para que a expanso urbana acontecesse sobre novos territrios. J
nas dcadas de 60 e 70, o fenmeno da urbanizao precria nas franjas urbanas expande-se e
ganha dimenses metropolitanas. Ganhou maior impulso em municpios com grande estoque
habitacional e disponibilidade de reas baratas. Esses municpios, que concentram populao de
baixa renda sem oferecer empregos na escala necessria, ficaram conhecidos como municpios
dormitrios12.
A precarizao no exclusiva das grandes cidades e metrpoles, embora nessas, o impacto
parece mais forte, rpido e crescente. Sobre cidades como So Paulo e Rio de Janeiro vo se
debruar os autores que estudam o crescimento urbano a partir do vis da formalidade precria
promovida pelo Estado (Slomiansky, 2005) ou da informalidade dos loteamentos precrios
(Verssimo, 2005). Os que enfocam a informalidade tm como objetivos entender os processos
que geram informalidade, como se forma esse mercado, como se d a mobilidade, prevenir a
irregularidade, elaborar polticas corretivas urbansticas, jurdicas e sociais (Fernandes & Alfonsin,
2004; Abramo, 2003; Baltrusis, 2005; Saule Jr., 1997).
At esse momento, podemos concluir que so muitos os autores que tratam, desde a dcada de
70, do acelerado processo de urbanizao do Brasil, e esse crescimento associava crescimento
populacional, com industrializao e urbanizao intensa atravs da aberturas de novos
loteamentos urbanos sobre terra barata para moradia proletria auto-construda ou conjuntos
habitacionais estatais. A anlise desse fenmeno mostrou que as cidades cresceram para abrigar
a populao, sem que tivessem uma poltica urbana que privilegiasse o acesso terra urbanizada
para classes sociais com menor renda. A formao da cidade capitalista industrial selvagem foi
muito estudada e questionada, na sua dualidade centro-periferia ou na tese da homogeneizao
da periferia, que no tem mais sentido nas metrpoles de hoje, cuja periferia parece consolidar-se,
abrigando uma diversidade muito expressiva.
Este texto vai justamente debruar-se sobre uma das teses que compe essa corrente de
interpretao do crescimento urbano que coloca que a corrente de economistas urbanos13 que
estudam o mercado de terras e que afirmam que sobre as terras baratas da franja urbana que
o lugar mais interessante para a abertura de novos loteamentos habitacionais. Para esses, na
mudana de uso rural para urbano h uma grande valorizao da terra, que corresponde maior
valorizao da vida de um terreno (Borrero, 2002; Biderman, 2007). Nesta linha de pensamento,
os atores principais desse processo de urbanizao so os agentes, que produzem solo apenas
6

parcialmente urbanizado: o promotor, gerente, construtor, vendedor, os investidores, entidades

financeiras e fiduciarias, associaes imobilirias, grmios de setor (avaliadores, construtores, etc)
e o proprietrio do lote (Borrero, 2007).
sobre esse enfoque que este texto e a pesquisa que lhe d base se detm, procurando
apresentar dados empricos que, se por um lado sustentam essa argumentao, mostram que a
valorizao no to rpida e fcil, e qui, no ela que opera a deciso por urbanizar; nesta
perspectiva, necessrio comparar rentabilidades do urbano e do rural para compreender a
urbanizao. Os resultados mostram que ainda h um vasto campo a investigar e detalhar para
qualificar melhor o processo que gera essa valorizao e definir efetivamente quem se apropria de
cada parte dela. E, por outro lado, a investigao revela ainda, que esse processo de crescimento
do periurbano com habitao precria ainda no presente em muitas cidades mdias e
pequenas, apontando a necessidade de pesquisas mais especificas para se sair da generalidade
e aprofundar o conhecimento do tema.

Estudo sobre formao do preo da terra em loteamentos em trs municpios

paulistas Catanduva, Suzano e So Carlos
Com o objetivo de avaliar a valorizao da terra na mudana do rural para o urbano, foi
desenvolvida uma metodologia para estudar a formao do preo da terra em loteamentos em
trs municpios paulistas Catanduva, Suzano e So Carlos. A escolha destes municpios buscou
dar uma carter mais amplo ao estudo e consolidar uma metodologia capaz de garantir a leitura e
interpretao de valorizaes fundirias em uma diversidade de situaes territoriais: Catanduva,
municpio cujo limite urbano fortemente marcado pelas plantaes de cana muito rentveis14;
Suzano, municpio que compe a Regio Metropolitana de So Paulo e sofre intensamente sua
influncia15; So Carlos, municpio de importncia regional, de porte mdio, cujo mercado de
loteamentos para casas de alto e mdio padro ativo para cumprir uma funo habitacional16.
Esses configuram diferentes interesses pela utilizao das terras da franja urbana, possivelmente
configurando periurbanos espacialmente diversos.
Entende-se por periurbano a fronteira urbana, limite entre rea urbana e rural, um ponto de difcil
leitura, onde geralmente no h uma linha clara de inflexo, mas sim um espao onde ora h mais
caractersticas rurais, ora h mais caractersticas urbanas. Esse espao, nesse trabalho foi
denominado tambm franja urbana e, em pesquisas de outros autores, recebe diferentes
denominaes a partir de um vis temtico: a fronteira urbana, o rurbano, contorno, borda.

Consideraes preliminares sobre o tema

Como j afirmamos, so inmeros os autores que afirmam que h uma relevante valorizao da
terra na mudana de solo rural para urbano na Amrica Latina. Borrero (2000a, p.46-48) um dos
autores que destaca a importncia do comportamento estrutural no caso da anlise da valorizao
da terra. Ele coloca que a terra urbana latinoamericana sempre se valoriza pois a demanda
7

geralmente aumenta para respoder s exigncias da economia urbana e da populao. E essa

valorizao se d de forma diferente em cada espao, de acordo com a curva de Gompertz, como
o exemplo do grfico 1.
Grfico 1 esquema terico do comportamento secular de valorizao do solo urbano

Fonte: Borrero, 2000b, p. 39.

Esse grfico permite que seja aferida uma grande valorizao no processo de expanso urbana,
no processo de habilitao da terra para usos urbanos, onde anteriormente era considerado rural.
Grfico 2 comportamento estrutural

Fonte: Borreiro, 2000, p.27.

O grfico 2 representa um perodo de vida de um terreno, mostra que entre o ponto A e B h a

mais alta valorizao. Essa etapa, de acordo com o autor, corresponde valorizao na mudana
do solo rural para urbano. Embora haja outros movimentos de valorizao possveis, como a
reabilitao ou renovao urbana, ainda na habilitao do solo para usos urbanos onde se d a
curva mais acentuada. O que o grfico mostra, o que senso comum afirma: que, do ponto de
vista dos valores da terra, os processos de urbanizao no Brasil significaram historicamente
ganhos significativos para os proprietrios de terra. Essas grandes valorizaes parecem ser uma
constante, perpassando as diversas modalidades de urbanizao, que refletem tambm a
participao dos diferentes agentes de produo da cidade em uma gama variada de aes: as
subdivises em glebas menores; os loteamentos regulares para as classes mdia-alta ou alta; os
condomnios fechados; os loteamentos de chcaras; os precrios loteamentos irregulares ou
clandestinos dos pobres; entre outros.
Embora o senso comum e uma observao superficial torne esta concluso uma obviedade,
8

esses ganhos imobilirios so raramente quantificados ou qualificados de forma sistemtica. A

pesquisa, que ainda est em andamento prope obter dados que permita auferir essas
valorizaes. Neste sentido, o trabalho busca quantificar e qualificar um processo que,
reconhecido por diversos autores, no foi aprofundado pela literatura brasileira e, pior, nunca foi
dimensionado de forma emprica para ilustrar o quo realmente grande essa valorizao.
Com este objetivo, elaborou-se uma metodologia de trabalho baseada em entrevistas aos
loteadores, proprietrios e tcnicos do poder pblico; levantamentos em imobilirias e visitas de
campo. Como resultado, construiu-se fichas sntese da histria de 12 loteamentos17, com dados
quantitativos e qualitativos e uma representao do processo de ocupao dos loteamentos,
mtodo que informou muito sobre os processos de valorizao da terra, de colocao de infraestrutura progressiva, de modo a incorporar o elemento tempo. Em termos metodolgicos, as
visitas de campo foram muito importantes para compreender os dados e, verificar que as fontes
documentais nem sempre correspondem realidade construda.

Tipologia de loteamentos identificada na pesquisa

A observao dos 12 loteamentos pesquisados18 permitiu a identificao de uma tipologia de
parcelamentos encontradas no periurbano, com trs tipos bsicos. O primeiro, denominado de
baixo padro corresponde a loteamentos aprovados pela prefeitura, mas implantados
irregularmente19 (por exemplo, no obedece ao projeto aprovado ou a titulao dos lotes no est
resolvida, entre outras irregularidades). O tempo de implementao da infra-estrutura ou foi muito
grande, ou essa no foi sequer terminada. Quase sempre, nesses casos, o poder pblico assume
parte dos nus da urbanizao, completando-a. A venda do lote, na totalidade dos casos
estudados, d-se de forma parcelada pelo empreendedor, geralmente vinculada a parcelas que
correspondem ao salrio mnimo, resultando em preos finais muito altos. Nesses casos, o
mecanismo do caucionamento dos lotes pelos empreendedores muito utilizado. Eles
renegociam com a prefeitura a mudana de lote caucionado, para comercializarem primeiro os
melhores lotes, deixando nus da venda dos menos valorizados caucionados para o pagamento
de infra-estrutura. O comprador, imediatamente logo aps a compra, inicia a construo, no se
verificando um processo especulativo com o lote (tambm por isso o consumidor quer pagamento
parcelado). No necessrio muito investimento inicial, o que estimula empreendedores iniciantes
sem recursos ou experincia.
O segundo tipo corresponde a loteamentos que podem ser denominados de mdio padro que
se caracterizam como parcelamentos aprovados na prefeitura e implantados regularmente20. Em
geral, a infra-estrutura colocada logo na abertura, em alguns casos em etapas, mas
completada de foram integral. Em alguns casos, quando o loteamento no terminado, o poder
pblico assume custos perifricos da urbanizao, correspondentes por exemplo ao asfaltamento
de uma rua, acabamentos das caladas, entre outros. O adquirente deste tipo de lote compra em
parcelas, mas tambm vista. Muitos compram para construir imediatamente, embora exista
9

tambm os que optam por edificar no futuro ou revender. Os empreendedores utilizam-se do

mecanismo do caucionamento dos lotes. No necessrio muito investimento inicial, se
comparado com os loteamentos de alto padro.
O terceiro tipo do loteamento de alto padro, conhecido como condomnio fechado, modalidade
que vem sendo adotada de forma crescente21. Por serem de alto padro, possuem consumidores
exigentes que, geralmente, para decidirem por esse investimento, exigem que o loteamento esteja
aprovado na prefeitura, implantado regularmente, com toda a infra-estrutura completa e contando,
ainda, com diferenciais. O adquirente compra vista ou em parcelas, com o objetivo de construir
imediatamente ou no futuro, ou mesmo para revender. Nos loteamentos visitados frequente
verificar muitos lotes ainda vazios. Para esses casos, no h uso do mecanismo do
caucionamento dos lotes pelos empreendedores, a infra-estrutura feita integralmente e as
vendas iniciam-se logo depois. Por isso, necessrio um forte investimento inicial22.

Resultados preliminares da pesquisa

A pesquisa tem revelado informaes muito interessantes e ilustrativas sobre o processo de
parcelamento nas franjas urbanas.
O histrico dos loteamentos permite alguns comentrios gerais. Sobre o tempo de implantao,
verificou-se processos que duram entre quatro e dezoito anos, considerando que cinco dos doze
loteamentos estudados ainda no possuem infra-estrutura completa. Da conclui-se que o
processo de implantao um loteamento no se d em dois anos, como prev a Lei Federal no
6.766/79, mas sim um processo que dura, no mnimo, quatro anos. A data de aquisio da gleba,
que tinha como objetivo obter o preo inicial da terra rural para comparar com o quanto valorizou,
foi uma difcil de se obter, principalmente porque ou os terrenos j pertenciam famlia, ou porque
foram resultado de parcerias entre proprietrios e loteadores, cujo valor no foi informado. Essa
dificuldade exigiu estudos sobre o preo da terra rural nesses municpios23. Em vrios dos casos a
ocupao acontece antes da atualizao do permetro urbano, criando uma presso pela sua
ampliao.
Em termos de reas e uso do solo, observa-se que h diferentes tamanhos de lotes: Catanduva,
com lotes predominantemente de 250m2, para classe mdia, mdia alta; Suzano, com lotes
predominantemente de 300m2, que hoje j encontram-se desdobrados em dois lotes de 150m2,
para mdia e baixa renda; e So Carlos, com grandes lotes, entre 500 e 600m2, seguindo um
padro mais para alta renda. Sobre o tamanho dos lotes, percebe-se que eles so prticamente o
dobro do que prope a Lei Federal no 6.766/79 como lote mnimo de 125m2 para habitao social,
ou seja, so lotes que facilmente podem ser desdobrados. Pelas porcentagens calculadas,
mesmo considerando as legislaes municipais, as propores so prximas: 20% para
circulao, 10% para rea verde, 5% para rea institucional, sendo o restante utilizado para uso
residencial ou comercial. Verifica-se, portanto, que h uma clara aplicao das disposies da Lei
Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal no 6.766/79), em busca do mximo aproveitamento
comercial, conforme pode ser verificado na Tabela 1.
10

Em relao s condies da infra-estrutura, as informaes documentais ou obtidas nas

entrevistas no so confirmadas no levantamento de campo. Em geral, a resposta afirmativa em
relao existncia de infra-estrutura, embora, no momento da visita de campo percebe-se a
inexistncia de pavimentao e de drenagem. Nenhum dos loteamentos tem o esgoto coletado e
tratado, sendo que, muitas vezes, o municpio no possui estao de tratamento (ex. So Carlos).
Em termos de servios pblicos e sociais no loteamento, nenhum possui e muitos esto em reas
desprovidas de qualquer benfeitoria.
A infra-estrutura feita paulatinamente e, por isso, possui relao intrnseca com o processo de
caucionamento dos lotes. Verificou-se que quase metade dos loteamentos estudados no tiveram
sua infra-estrutura integralmente implantada e j tinham todos os lotes vendidos, de forma legal.
Por outro lado, os valores resultantes da venda dos lotes caucionados, nos parcelamentos que
ainda no tinham infra-estrutura completa, no cobririam os custos necessrio para a sua
implantao.
Mesmo nos casos onde a prefeitura exigiu que fosse hipotecado o valor da infra-estrutura antes
mesmo da abertura do loteamento, como uma forma de garantir que houvesse fundos pblicos
para cobrir sua eventual no implementao, isto est inteiramente garantido. Os loteadores
utilizam o expediente de omitir os valores reais da infra-estrutura, reduzindo-os para que a
hipoteca no chegasse a valores que tornassem o loteamento um negcio pouco rentvel e
desinteressante para o empreendedor, de modo que tambm neste caso no esto garantidos os
fundos pblicos necessrios para a complementao da infra-estrutura caso o loteador seja
omisso.
No que tange a densidade de ocupao com construo de casas, notrio que os loteamentos
de baixo padro, principalmente os informais e irregulares esto mais densamente ocupados24.
Em relao aos preos, em termos gerais e ainda preliminares, pode-se afirmar que:
(1) o preo da gleba antes do parcelamento merece aprofundamentos tericos considerando que
h uma valorizao do preo da terra rural, essencialmente nos casos onde essa terra
produtiva. Nesses casos, a concorrncia entre usos pressiona os preos para o alto, tanto para
usos rurais, como urbanos. Estudos atuais desenvolvidos para melhorar a aferio de preos
rurais mostram que em Catanduva, por exemplo, o preo da terra rural pode variar entre R$10,00
e 0,02 por metro quadrado, e em mdia, correspondem a R$0,60 por metro quadrado25. Os
corretores nas imobilirias urbanas consideram como preo rural, geralmente o valor de R$1,00
por metro quadrado, que corresponde ao preo do metro quadrado rural no produtivo (Borrero,
2002).

11

Fonte: Instituto Plis, 2007.

Descrio
rea da gleba (m2)
rea no urbanizvel (m2)
rea de circulao (vias) (m2)
rea uso residencial (m2)
rea uso institucional (m2)
rea uso comercial (m2)
rea estacionamento (m2)
rea verde - parques, jardins (m2)
TOTAL
N. de lotes
rea mdia dos lotes

Descrio
rea da gleba (m2)
rea no urbanizvel (m2)
rea de circulao (vias) (m2)
rea uso residencial (m2)
rea uso institucional (m2)
rea uso comercial (m2)
rea estacionamento (m2)
rea verde - parques, jardins (m2)
TOTAL
N. de lotes
rea mdia dos lotes

Descrio
rea da gleba (m2)
rea no urbanizvel (m2)
rea de circulao (vias) (m2)
rea uso residencial (m2)
rea uso institucional (m2)
rea uso comercial (m2)
rea estacionamento (m2)
rea verde - parques, jardins (m2)
TOTAL
N. de lotes
rea mdia dos lotes

20,00
18,56
53,70
5,00
0,00
0,00
2,73

Residencial Damha II
490.484,00
0,00
122.925,00
258.373,00
0,00
0,00
12.645,00
96.541,00
490.484,00
510
600

%
Vila Ftima
471.070,00
365.153,79
0,00
0,00 Tericamente, toda a gleba
110.902,28 24,07
69.862,07
275.921,94 59,87
214.266,87
23.657,00
5,13
3.696,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
50.352,78 10,93
48.164,86
460.834,00
335.989,80
892
799
300
300

%
Agudo Romo II
825.761,20
239.407,67
0,00
0,00
0,00
220.241,48 26,67
55.063,76
478.544,74 57,95
112.058,98
41.290,70
5,00
2.199,00
1.560,04
0,19
31.057,00
0,00
0,00
0,00
84.124,24 10,19
24.031,93
825.761,20
224.410,67
1.612
452
250
250

SO CARLOS
Parque Faber Castel II
162.158,99
32.437,57
30.102,56
87.074,09
8.112,37
0,00
0,00
4.432,20
162.158,79
158
500

SUZANO
Jardim Varan

CATANDUVA
Cidade Jardim

Tabela 1 - rea do terreno e uso do solo por loteamento estudado

0,00
25,06
52,68
0,00
0,00
2,58
19,68

0,00
20,79
63,77
1,10
0,00
0,00
14,34

0,00
24,54
49,93
0,98
13,84
0,00
10,71

%
Jardim Brasil
286.440,00
0,00
0,00
68.438,98 23,89
180.135,82 62,89
7.865,20
2,75
0,00
0,00
0,00
0,00
30.000,00 10,47
286.440,00
395
300

12

Jd Social Antenor Garcia

%
447.240,00
0,00
0,00
100.304,54 20,45
262.928,27 53,61
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
363.232,81
1.654
150

Jardim Leblon

4,14
20,06
60,75
5,02
0,00
0,00
10,03

%
Jardim Quaresmeira
%
389.491,00
140.000,00
11.000,00
2,82
8.327,00
5,95
83.364,00 21,40
30.652,76 21,89
257.237,00 66,04
86.879,00 62,06
7.890,00
2,03
7.024,04
5,02
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
30.000,00
7,70
7.116,91
5,08
389.491,00
139.999,71
765
416
300
175

Sebastio de Moraes
Residencial Acapulco
174.724,00
165.371,00
0,00
0,00
6.838,29
44.237,07 25,33
33.107,27
104.227,13 59,67
100.284,14
8.736,50
5,00
8.278,32
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17.472,50 10,00
16.562,98
174.673,20
165.071,00
397
265
250
360

A literatura latino-americana sobre preos da terra rurais confirma esses valores. Borrero
(2002) afirma que o preo da gleba rural produtiva (utiliza como exemplo o cultivo de flores),
chega, no mximo, a US$2,00 (R$ 4,50) por m2, e que a terra rural em geral pode ser
aferida em valores prximos a US$1,00 ou US$0,50 (R$ 2,25 a R$1,12) por m2.
A questo de auferir o preo da terra rural parece ser um tema de difcil compreenso para
quem observa a composio dos preos, e deve ser bem conceituado. O preo da gleba
que est sendo considerada nos clculos o preo da terra rural, antes inclusive de estar
dentro do permetro urbano. Isso ocorre principalmente pois so terras que no foram recm
compradas,

geralmente

herdadas

ou

obtidas

atravs

de

parcerias

proprietrio-

empreendedor. No caso de glebas compradas recentemente, os valores aparecem como

mais altos e a composio do preo da terra muda consideravelmente. Os preos das
glebas oscilaram entre R$1,00 e R$8,00 por m2, sendo que os mais altos foram os pagos
por loteamentos de alto padro, possivelmente j incorporando valorizao pela localizao
ou pelas possibilidades de projeto26.
(2) O preo de um lote antes da chegada da infra-estrutura no loteamento o mais baixo
dos preos. De acordo com alguns dos entrevistados, mesmo considerando que ter infraestrutura, os consumidores que no vem no pagam pela promessa. Embora nos
loteamentos informais de baixo padro, os preos incorporam a expectativa da chegada da
infra-estrutura, mas no chegam totalmente aos valores dos preos formais, considerando
que ela ainda no existe.
(3) Verificou-se que ocorre muitas permutas por lotes, no incio do loteamento, tanto formal
como informal. No parcelamento informal, o empreendedor doa lotes para que inicie a
ocupao; o formal, permuta lotes para pagar os custos com infra-estrutura. Nesse ltimo
caso, os lotes so vendidos baratos, pois os trabalhadores querem receber o dinheiro pelo
seu trabalho. No caso de Catanduva, por exemplo, um vereador conta que comprou esses
lotes e assim conseguiu ter ganhos significativos com a revenda de lotes. Isso mostra que,
alm do proprietrio e empreendedor, que muitas vezes dividem a rentabilidade obtida com
a valorizao da terra, h outros atores que tambm incorporam essa valorizao, em
diferentes momentos. Isto mostra a importncia de se detalhar a implementao da infraestrutura e a valorizao da terra, tentando identificar esses atores.
(4) Alguns entrevistados afirmaram que h ntida diferenciao de preos em relao
localizao do lote dentro do parcelamento. No entanto, na estratgia de venda mais comum
o empreendedor estabelecer preos iguais e admite vender mais rapidamente os melhores
localizados pois consideram que atribuir diferentes valores prejudica a imagem do
loteamento27.
13

(5) O financiamento da compra uma questo importante, que altera os preos dos lotes.
As famlias de baixa renda tm a alternativa de compra prazo, obtida a partir de
emprstimos de empresas privadas, agilizando a aquisio. Esse processo, ao mesmo
tempo que permite o acesso e viabiliza a compra, aumenta o valor total pago, incorporando
os juros e correes. Os ganhos sobre o valor do lote para a empresa que empresta d-se
de duas formas: a partir do aumento do valor bruto de compra do lote, de taxas bancrias
(juros e taxas mensais) e de investimentos com esses valores. Alguns depoimentos
mostraram que inadimplncia baixa e j est incorporada ao preo final (consideram
geralmente 20% de inadimplncia). Na pesquisa, notou-se que a empresa que faz o
emprstimo financiado um ator importante no processo de vendas. Estes agentes
freqentemente substituem os bancos nessa ao, sendo que o controle fiscal sobre suas
rentabilidades diferente dos bancrios. Esse tema mereceria uma reflexo em termos de
polticas pblicas.
(6) Verificou-se que h poucos lotes para revenda, ou seja, lotes que j foram vendidos uma
vez, ao menos nessa amostra da pesquisa. Esses lotes vendidos e reofertados ao mercado
tm valores que competem com os lotes do empreendedor ainda no vendidos e algumas
vezes parecem colaborar para baixar os preos ofertados, tirando o monoplio dentro do
loteamento, em um efeito positivo para o consumidor. Embora nas cidades pesquisadas a
revenda de lotes pareceu pouco significativa, o Loteamento Jardim Acapulco em Catanduva
est demorando mais tempo para ser ocupado, eventualmente sinalizando uma espera por
valorizao e ganhos com a revenda do lote.
(7) Os preos finais de venda dos lotes ficaram entre R$ 30,00 e R$241,00 por metro
quadrado. Geralmente os mais altos corresponderam aos lotes de alto padro, mas h
excees de mdio e baixo padro com valores relativamente altos28.
Os custos que o loteador arca para parcelar ou no foram informados ou no so
plenamente

confiveis.

assunto

merece

alguns

comentrios.

Os

custos

de

comercializao equivalem a uma porcentagem do valor de venda do lote, destinado,

geralmente, para o corretor envolvido, com valores variando, de cidade para cidade e
algumas vezes de loteamento para loteamento, entre 2% (Catanduva) e 5% (outros
municpios), Os custos de administrao considerados como abertura de empresa,
escritrio, segurana, etc. no foram citados pelos entrevistados, considerados custos
pouco significativos. Os custos do processo de aprovao tambm raramente apareceram e
quando apareceram, os valores soaram como exorbitantes, mostrando influncias do
momento poltico em que a dificuldades legais para se parcelar tm mobilizado o setor.
Conclui-se da que esses custos raramente so considerados como relevantes, mas o
tempo de aprovao altera essa percepo. Manter a administrao de uma empresa
imobiliria trmite necessrio para aprovao, registro e venda dos lotes de um novo
14

parcelamento por um tempo que pode chegar a dez anos custoso. Este custo se traduz
em custos financeiros que no podem deixar de ser calculados, pois o recurso fica investido
no loteamento.
Para compreender o quanto custoso o processo de aprovao nas cidades pesquisadas,
procurou-se decifrar os processos de aprovao e analisar as leis municipais, com nfase
na sua relao com a Lei Federal no 6.766/79 e com os procedimentos necessrios para a
implementao dos loteamentos. Em termos gerais, foram identificadas leis e/ou
procedimentos desconectados do acompanhamento da gesto real. Diferentemente do que
muitos supem sobre o licenciamento de loteamentos, existe um corpo de tcnicos
experiente que cuida da aprovao e dos processos internos s municipalidades. Mas,
como tudo na administrao, estes processos esto suscetveis s mudanas de gesto, s
decises polticas que atropelam os tempos normais, que criam excees, que estabelecem
acordos, criando expectativas. Os dribles na legislao so freqentes, permitindo, por
exemplo, a implantao de condomnios fechados em rea rural.

Sobre formao do preo da terra e rentabilidade

O trabalho buscou compor o preo do terreno construindo uma simulao de fluxo de caixa
da implementao do loteamento, considerando o nmero de prestaes, valor do sinal,
fluxo de pagamentos realizados pelas obras de infra-estrutura29. Com base nos estudos de
Borrero (2002) foram definidos os seguintes percentuais aplicados sobre o total das vendas:
gastos com servios de corretagem; gastos com a administrao do empreendimento (10%);
remunerao do promotor (idia/promoo/gerenciamento) (5%); retorno financeiro
esperado pelo empreendedor (15%). Em sntese, foram compostos os preos do terreno
considerando os valores apontados no grfico 3.
Grfico 3 Definio de mais-valia no grfico de preo do terreno

Os preos obtidos geralmente ultrapassam a soma desses valores. Nesses casos,

consideramos essa diferena entre o valor total obtido no preo da terra e os custos e
retorno esperado, como mais-valia fundiria30. O resultado obtido foi que nem sempre a
expectativa de mais-valia incorporada, pois ela no capaz de suportar os custos
15

acrescidos,

assumindo

um

valor

negativo.

Alm

disso,

metodologia

permitiu

estabelecermos cenrios e compararmos a mais-valia esperada pelo loteador, em relao

infra-estrutura.
Aplicando a mesma metodologia para os casos de Catanduva, Suzano e So Carlos,
desenvolvemos uma primeira simulao. O fluxo de caixa de pagamento da infra-estrutura
est baseado em custos e cronograma de implementao de infra-estrutura previsto para 2
anos no total, informados por um loteador Prefeitura. A partir dos valores auferidos na
realidade, estabelecemos percentuais de custo de cada infra-estrutura e dividimos a sua
execuo no tempo de dois anos, aplicados para cada loteamento, conforme mostrado na
Tabela 2.
TABELA 2 Custo da infra-estrutura de um loteamento
custos infra-estrutura aproximados a partir de planilha enviada por um loteador
Prazo em meses
infra-estrutura
valores auferidos
%
1 2 3 4 5 6 7
terraplenagem
175000 16%
drenagem
35000
3%
abastecimento gua
105000
9%
esgoto
200000 18%
rede eltrica
144000 13%
guias e sarjetas
71000
6%
pavimentao
200000 18%
paisagismo e recuperao
190000 17%
TOTAL
1120000 100%

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

20 21

22

23

Fonte: Clculo realizado pelos autores a partir de uma planilha obtida junto a um loteador.

Para cada caso, foi considerada a situao de infra-estrutura atual. Por exemplo, no caso do
Loteamento Cidade Jardim, que est apenas 30% pavimentado, os custos com a
pavimentao do que falta no foram incorporados. Para simular as vendas, foram
escolhidos cinco tipos:
Tipo
1 boa

% vendido

forma
100% 100% vendido vista em 3
meses

2 mdia/boa

80% 50% vendido vista

30% prazo

3 mdia

50% 10% vendido vista

40% a prazo

4 mdia/ruim

50% 50% vendido prazo

5 ruim

10% 10% vendido vista

Os resultados obtidos para trs loteamentos loteamento de alto padro Parque

Residencial Damha II em So Carlos/SP, loteamento de mdio padro Sebastio de Moraes
em Catanduva/SP e loteamento de baixo padro Vila Ftima em Suzano/SP, cada um de
uma tipologia, esto resumidos no grfico 4.

16

24

Grfico 4 composio do preo em trs loteamentos pesquisados

Concluses preliminares sobre as simulaes

Primeira concluso aps as simulaes que, se considerarmos a execuo total da infraestrutura com a manuteno da capacidade de pagamento existente para os lotes no prazo
de 2 anos, os empreendimentos no seriam muito rentveis. Ou seja, os resultados
levantam uma hiptese preocupante: o loteador j trabalha desde oplanejamento do
empreendimento com a idia de que a infra-estrutura ser inacabada e de que a implantar
a medida que essa garante suas vendas; alm disto, utiliza outras formas de obteno de
lucro, financeiras, para compensar custos31.

17

O contrrio tambm ocorre em outras situaes: quando a infra-estrutura incompleta e os

lotes so vendidos rapidamente por serem mais baratos, a mais-valia aumenta e
facilmente incorporada32. Neste caso, de acordo com a metodologia utilizada, a mais-valia
tambm fica positiva com o tempo, considerando os ganhos com o financiamento a longo
prazo33.
Em termos de rentabilidade, a demora no processo dificulta os clculos e, quanto mais
extenso o tempo, diminui a rentabilidade, pois os gastos com administrao aumentam. Se
for considerado o perodo entre a data do primeiro custo at o ltimo ganho, ele muito
extenso. O calculo de rentabilidade, precisa ser calculado considerando-se todo esse tempo.
Por outro lado, existe uma grande diferena de custos de infra-estrutura instalada entre os
loteamentos34.
Os nmeros mostram que h uma relao de custo benefcio que muito parecida nos
loteamentos de mdio e alto padro. J os loteamentos feitos irregularmente so os mais
rentveis, pois os gastos com infra-estrutura (custos) so baixos ou praticamente nulos e os
preos de venda so similares aos de lotes de baixa renda na regio. Alm disso, em geral,
incorporam a expectativa de regularizao, j anunciada pela gesto municipal.

Observaes sobre os casos

O processo de pesquisa trouxe informaes interessantes para o debate sobre a
implementao de loteamentos, que so conhecidas e que podem ser objeto de novas
investigaes.
Para iniciar a implantao de um loteamento no necessrio muito investimento inicial. Ou
o prprio loteador j o dono da terra, ou estabelece uma parceria com o dono da gleba, que
entra com a terra em troca de lotes. A mesma idia de troca e parceria ocorre no pagamento
da infra-estrutura aos que trabalharam na sua implantao. Estes lotes so vendidos muito
baratos pois esses ltimos esto interessados no seu pagamento. Quem recompra o lote
incorpora a valorizao obtida com a chegada paulatina da infra-estrutura. O prprio
processo de caucionamento de lotes exige que esses sejam registrados e permite a venda
dos que no esto caucionados, criando um mercado de terrenos antes mesmo do incio da
chegada de infra-estrutura.
O processo de aprovao no garante o trmino da infra-estrutura (alis, o que parece
garantir o poder de exigncia do consumidor), ao contrrio. A aprovao com o
caucionamento de lotes (como ocorre em Catanduva, por exemplo) segura lotes
hipotecados enquanto a infra-estrutura no terminada. Apenas quando a infra-estrutura for
implantada integralmente, as vias sero doadas ao poder pblico, permitindo que esse faa
alguma interveno. Antes disso, as vias permanecem em nome da imobiliria, portanto no
podem sofrer interveno pelo poder pblico. Na maioria dos loteamentos essa infra18

estrutura nunca terminada e a populao segue exigindo que o poder pblico traga a infraestrutura, incompreendendo o papel do empreendedor nessa proviso.
Essa lgica, de uma certa forma, garante que o promotor antecipe o trmino da infraestrutura pelo Estado e incorpore os valores de venda de lote, desconsiderando alguns
gastos com infra-estrutura. Como foi mostrado, na simulao das rentabilidades, os casos
escolhidos mostram que os loteadores parecem j contar com a realizao de apenas parte
da infra-estrutura.
Outro aspecto interessante que, para implantar um loteamento, no necessrio j ser
promotor imobilirio. Muitos dos entrevistados so loteadores de um loteamento s. o
caso dos empreendimentos em Catanduva, alguns irregulares em Suzano e So Carlos. No
entanto, os loteamentos pesquisados em Suzano, em grande parte, possuam loteadores
com escritrios em So Paulo, e possuam negcios em outros municpios da regio
metropolitana.
Para comprar um lote, no preciso ter dinheiro, mas crdito. O mercado para comprar
vista parece escasso, sendo inexistente em cidades como Catanduva, que no tem um
mercado de lotes para alta renda. Nesse sentido, o financiamento fundamental e ele
feito geralmente com o empreendedor e no com bancos, diferentemente da imagem que se
tem dos financiamentos habitacionais. A baixa renda somente acessa a terra pagando
prazo, seja para o loteador formal ou informal. E o terreno tambm voltil: troca-se
terrenos por tudo, at por automveis (Cidade Jardim/Catanduva).
Alm do proprietrios, outros atores incorporam a valorizao. Se retomarmos o grfico 2
desse texto, proposto por Borrero (2007), e colocssemos os atores envolvidos na
valorizao da terra nos estudos de caso levantados, sobre o trecho A-B, verificaramos que
as diversas transaes do lote, antes da infra-estrutura estar pronta, depois para o
pagamento do trabalho (no caso dos lotes doados), entre outras, vai repartindo a
valorizao no tempo e entre os atores, permitindo diferentes apropriaes da valorizao. A
complexa produo de um solo servido mostrou, a partir das entrevistas dos casos, que no
h uma correspondencia exata das fases a determinados atores. Ou seja, a valorizao
apropriada por diversos atores.
Existem rentabilidades que se somam, ou seja, a idia de liquidez e rapidez na venda dos
lotes que pode ser associada a fazer o dinheiro girar, eventualmente atravs de
investimento com outras rentabilidades, como o bancrio. E, por outro lado, rentabilidades
da terra que concorrem, como no caso de Catanduva, onde a terra rural est valiosa, pois o
mercado da produo agrcola de cana est em alta35. O hiato entre terras valorizadas rurais
e terras valorizadas urbanas, pelo potencial de serem ora plantaes de cana, ora
loteamentos urbanos um espao fundamental para entender a dinmica do mercado de
terras e a competio entre rentabilidade urbana e rural produtiva.
19

Reflexes em relao ao parcelamento do solo

Os loteamentos estudados mostram que h uma retrao no papel do Estado como
urbanizador. Se na dcada de 30 o Estado era um dos atores urbanizadores, h uma
mudana considervel no ator que ir produzir o crescimento urbano com as mudanas no
mundo industrial e no papel do Estado como provedor de moradia, de certa forma coroada
com a aprovao da Lei Federal no 6.766/79, que exige a proviso privada da infra-estrutura.
A lei reflete o carter privatista e rentista dos processos de urbanizao.
Os casos estudados mostram que a transferncia de responsabilidade para o empreendedor
privado no garantiu que o processo de expanso passasse a ser essencialmente formal e
privado. Mesmo assim, freqente a existncia de loteamentos privados espera do poder
pblico completar a infra-estrutura.
Ao Estado, ficou o papel de regulao estabelecimento de leis, parmetros construtivos e
de uso do solo e planejamento territorial e a gesto controle de aprovao e fiscalizao.
Embora seja perceptvel um movimento geral em busca da melhoria do patamar de
qualidade urbanstica em novos parcelamentos, por parte dos gestores, h pouca iniciativa
estatal. E, por outro lado, at o presente momento, a gesto real da aprovao e
fiscalizao no tem garantido o trmino da infra-estrutura e a qualidade. Nos casos onde a
qualidade urbanstica melhor, isso acontece porque o empreendimento dirigido para uma
faixa de renda que exige isso, os tipos de mdio e alto padro.
Nota-se uma estreita relao entre loteamentos e poder poltico, que se traduz em uma
relao promscua entre os atores, polticos e empreendedores. Principalmente no caso de
Catanduva, isso ficou evidente: nas entrevistas evidenciou-se que o loteador do Cidade
Jardim/Catanduva tinha contato com o prefeito da poca, com quem fez um acordo tcito
para a instalao da infra-estrutura pela Prefeitura; outra entrevista mostrou que a
ampliao do permetro foi realizada em funo de expectativa de parcelamento; muitos
loteadores que so ex-prefeitos e muitos prefeitos continuam a ser loteadores...
Considerando os casos estudados, o que est no debate : como evitar que o poder pblico
arque com os custos de instalao de infra-estrutura? Como recuperar a valorizao obtida
de forma privada para a coletividade? Como evitar a irregularidade, se eles so os
loteamentos mais rentveis? Como capacitar os compradores?
Certamente essas questes levam a uma necessria reflexo sobre o papel do Estado, que
apontam para a necessidade de um Estado mais pr-ativo; que entenda o loteamento como
um negcio que deve ser regulado; que paute a poltica e no apenas se submeta aos
interesses do mercado; que revise o papel clientelista e regularizador de loteamentos e aja
de forma preventiva e no remediativa.

20

Nesse sentido, espera-se que haja o reconhecimento de que os custos da implantao de

infra-estrutura tm sido divididos entre poder pblico e mercado privado, e que sejam
propostas parcerias e processos negociados onde haja projeto urbano, traduzindo os
desejos dos cidados e o cumprimento da funo social da propriedade. preciso tambm
que o poder pblico reconhea que as reas verdes, livres e institucionais no esto
produzindo espaos pblicos e cidados. necessrio que o poder pblico no fique com
os restos das glebas, mas que defina equipamentos e servios para esses espaos,
inclusive pensando como o setor privado pode colaborar na viabilizao desses. Espera-se
que os processos de aprovao sejam mais geis e no precisem ser negociados ou objeto
de intervenes polticas clientelistas, para no dizer corruptas.
Para pensar a regulao do territrio, preciso compreender o mercado de terras e a noo
de que o ato de aumentar o permetro urbano seja atravs de zoneamento no plano diretor
ou lei municipal altera os valores da terra, geralmente (no sempre, pois existem usos
agrcolas produtivos muito rentveis e competitivos) aumentando esse valor. preciso
tambm considerar que essa valorizao se d no momento da alterao, e esse o
momento de iniciar a recuperao da valorizao, por exemplo atravs de cobrana de IPTU
nas reas de expanso previstas. Em sntese, antes de aumentar o permetro urbano
preciso refletir: necessrio? No possvel otimizar as reas infra-estruturadas?
possvel induzir a ocupao de lotes vazios ou subutilizados?
Nesse sentido, importante definir as reas de expanso urbana. A experincia
internacional do planejamento territorial mostra que so muitos os pases que planejam sua
expanso urbana (Alemanha, Inglaterra e Espanha consideram percentuais de destinao
de reas para habitao como parte das obrigaes urbansticas do parcelador). A
Colmbia, por exemplo, prev que cada ampliao de permetro deve ser feita com planes
parciales com reajuste de terras que medem e repartem os custos e benefcios da
urbanizao com objetivo de construir pedaos de cidade nas reas de expanso.
necessrio repensar a Lei Federal no 6.766/79 e intervir no processo de debate em trmite
no legislativo federal. Esse trabalho pretende estar colaborando para essa discusso. Se se
aferiu, a partir dos estudos de caso, que o que a lei prev diferente do que produzido,
faz-se necessrio, por exemplo, repensar o mecanismo do caucionamento e sua relao
com a no complementao da infra-estrutura, assim como reconhecer o processo de
desmembramento e sua relao com a regularizao fundiria; entre outros.
preciso tambm repensar a relao da lei federal de parcelamento com o Estatuto da
Cidade (Lei Federal no 10.257/01). O Estatuto exige a recuperao da valorizao da terra e
redistribuio, entendida como gesto social da valorizao da terra. Prev em suas
diretrizes: a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
21

urbanizao (art.2, IX); e recuperao dos investimentos do poder pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, XI).
Podemos considerar que a lei de parcelamento vigente, ao propor reas verdes,
institucionais, est propondo formas de recuperao da valorizao da terra obtida de forma
privada para a coletividade, fazendo a gesto social da valorizao da terra. No entanto, se
essas reas no se concretizam como espaos pblicos e cidados, elas no correspondem
a distribuio dos benefcios da urbanizao. Alm disso, se um dos principais pilares dos
problemas urbanos brasileiros corresponde ao acesso terra urbanizada para uso
habitacional, por que no repensarmos essas cotas (institucional, verde, ...) e incluirmos
habitao? Essa deciso tambm pode ser uma forma de recuperar a valorizao da terra,
alm de promover incluso social, desde que os loteamentos realmente estejam produzindo
espaos cidados, e no permaneam incompletos, sem infra-estrutura, distantes da cidade
e da urbanidade.
Refora-se, por fim, a necessidade de evitar os loteamentos fechados. Nesses, a
valorizao da terra apreendida por poucos, as reas verdes no so acessveis
populao do entorno, a mobilidade da cidade prejudicada, alm dos impactos negativos
em relao ao meio ambiente, relevantsssimos, embora pouco comentados nesse texto.

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Site muninet http://muninet.org.br/
1

Este texto resultado do projeto de pesquisa em Polticas Pblicas da FAPESP, intitulado Urbanizao e preo da terra nas
franjas urbanas em cinco municipalidades no Estado de So Paulo, que foi desenvolvido pelo Plis Instituto de Estudos,
Formao e Assessoria em Polticas Sociais e pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo entre
dezembro de 2006 e agosto de 2007, que contou com o apoio do Lincoln Institute of Land Policy, Programa para Amrica
Latina e Caribe. A primeira fase do projeto foi entregue em agosto e esse texto apresenta e discute os resultados dessa
primeira fase de pesquisa, elaborada sob coordenao do Prof. Dr. Nabil Bonduki, e envolvendo como equipe: Paula Freire
Santoro, Renato Cymbalista e Gisela Leonelli. A primeira fase do projeto foi entregue em agosto e esse texto apresenta e

discute os resultados dessa primeira fase de pesquisa.

Autores como George Martine (1994) e Cano (1997) dissertaro sobre processos de alterao do processo de concentrao
nas metrpoles e grandes cidades associado ao processo de industrializao pesada (expresso utilizada por Cano),
mostrando a desconcentrao relativa da indstria e da urbanizao, principalmente nos aspectos de crescimento de sua
populao urbana. Defendem a tese de uma reverso da polarizao das metrpoles na urbanizao brasileiras.
3
Recente pesquisa sobre evoluo do uso do solo nas reas de mananciais em So Paulo, realizada pelo Instituto
Socioambiental (2008) mostrou que o crescimento com usos urbanos sobre reas antes sem uso ou preservadas mudou: entre
2003 e 2007, deu-se com a ocupao com usos urbanos dispersos e pouco densos, enquanto que no perodo anterior, entre
1989 e 2003 (dcada de 90), dava-se com usos urbanos de mdia e alta densidade.
4
O exemplo do municpio de So Paulo eloqente: enquanto existe cerca de 400 mil imveis desocupados no municpio
(Censo IBGE, 2000), a mancha urbana da metrpole segue se expandindo. A situao se repete na maior parte dos municpios
onde a economia mais dinmica. Os municpios pesquisados para esse trabalho tambm repetem esse padro, estima-se
que Catanduva/SP tenha cerca de 13 mil lotes vagos (nmero calculado pela Prefeitura a partir dos dados de cobrana de
IPTU), por exemplo. Sorocaba/SP possui muitos mais reas subutilizadas que dficit habitacional, de acordo com dados da
Fundao Joo Pinheiro, e mesmo assim quase duplicou sua mancha urbanizvel para receber novos loteamentos.
5
H uma importantssima literatura sobre o crescimento populacional, sobre a qual no vamos nos debruar nesse texto, feita
por demgrafos, revisada aps dcada de 80, Singer (1980), como Faria (1991) e Cunha & Baeringer (2007).
6
Ministrio das Cidades, 2006, a partir de dados dos censos do IBGE, 1960, 1970, 2000.
7
Veiga defende que o critrio para o IBGE considerar o municpio como urbano contar a populao que est em distrito
sede, considerando habitantes de cidades muito pequenas (com menos de mil habitantes) como urbanos. Se considerarmos
outros critrios propostos por ele como: considerar urbanos municpios com mais de 20 mil habitantes; somarmos o critrio
de localizao, considerando os municpios menores de 20 mil que esto em reas metropolitanas e so urbanos; mais o
critrio de densidade, incluindo municpios que so adensados nossa urbanidade se reduz ao menos para 70% dos 5.561
municpios brasileiros. Mas o mais importante que coloca Jos Eli da Veiga que, mesmo com a ajuda desse trip analtico,
percebe-se facilmente que 13% dos habitantes no pertencem ao Brasil indiscutivelmente urbano nem ao Brasil
essencialmente rural, no qual residem 30% dos habitantes. E conclui dizendo que essa tipologia proposta por ele permite
entender que cidades de fato s existem nos 455 municpios do Brasil urbano. Mas coloca que, o resto so vilarejos, sedes e
vilas, sobre os quais, uma parte se transformar em novas cidades (Veiga, 2002).
8
Dados da Amaznia: teve a maior taxa de crescimento urbano no pas das ltimas dcadas no censo de 2000, 70% da
populao da regio Norte estava localizada em ncleos urbanos, embora carentes dos servios mais bsicos , e por isso, o
termo floresta urbanizada (Becker, 2005, p.73).
9
Embora esses estejam majoritariamente interessados em compreender as perdas ambientais que compe processos at
mais amplos que o recorte que estabelecemos aqui, da urbanizao, e envolvem por exemplo o desmatamento para o
agronegcio, a migrao da populao que vivia da agricultura em pequenas e mdias propriedades (alguns autores chamam
de subsistncia, ver Singer, 1976) para as cidades prximas, entre outros.
10
Construo que logo ser questionada por Francisco de Oliveira (1972), em seu conhecido texto Crtica razo dualista.
2

11

Nesse trabalho de Marques & Torres (2005), h um artigo que especialmente define as franjas urbanas como fronteira
paulistana, diferenciando a franja urbana da periferia consolidada. Para esses, a localizao no espao uma dimenso
constitutiva das situaes sociais em geral e da pobreza urbana em particular. As desigualdades sociais no so apenas
entendidas como um reflexo territorial das desigualdades produzidas no mercado de trabalho, embora essas persistam, mas
tambm o territrio configura-se como diferentes estruturas de oportunidades proporcionadas pelo mercado, pela comunidade
e pelo Estado. Por isso, afirmam que o territrio deveria ser incorporado nas estratgias de combate destituio social, nas
polticas sociais em seu sentido mais amplo. H tambm, alm desse, diversos trabalhos que reconhecem a consolidao da
periferia, e a fora que ganham atores como os movimentos organizados que intensificam as presses, organizados em prol da
luta pelos direito cidade e moradia, h um amplo debate reconhecendo a precariedade, ausncia de equipamentos e
servios, e a necessidade de reconhecer ocupaes informais e regulariz-las em termos urbansticos e jurdicos. Aproximamse da periferia consolidada, em uma clara diferenciao no debate sobre precarizao da cidade atravs da favelizao em
reas centrais e os processos de reconhecimento e regularizao de loteamentos informais.
12

Mais uma vez essa denominao refora o que dizamos sobre a leitura do territrio que feita a partir do espao de
reproduo do trabalho urbano industrial, onde os que vivem o cotidiano no espao domstico no so reconhecidos, como o
caso dos idosos, crianas e adolescentes e mulheres.
13
Dentre outros atores relevantes brasileiros poderamos citar dentre outros, Pedro Abramo (IPPUR/UFRJ), Emlio Haddad
(FAUUSP), Martim O. Smolka (IPPUR/UFRJ e LILP).
14
Catanduva/SP um municpio do Oeste Paulista criado em 1917, tem 105.847 habitantes (Censo IBGE,2000), sendo
104.268 habitantes na zona urbana (98,51%) e .579 habitantes na zona rural (1,49%). Com rea de 292,2 km, sua densidade
demogrfica de 361,99 habitantes por km e seu IDH de 0,833 (fonte: Site Muninet, 2008).
15
Suzano/SP um municpio criado em 1948, situado a leste da Regio Metropolitana de So Paulo, a 45 km da capital.
Possui 228.690 habitantes (Censo IBGE, 2000), representando 1,28% da populao da regio metropolitana, sendo 221.423
habitantes na zona urbana (96,82%) e .267 habitantes na zona rural (3,18%). Com rea de 205,9 km, representando 2,59% da
24

rea da regio metropolitana, sua densidade demogrfica de 174,07 habitantes por km e seu IDH de 0,775. Teve, em
2008, a populao estimada em 279.394 habitantes, o que resulta numa densidade demogrfica de 1.357,17 hab/km (fonte:
Site Muninet, 2008).
16
So Carlos/SP foi criado em 1865, tem 192.998 habitantes (Censo IBGE,2000), sendo 183.433 habitantes na zona urbana
(95,04%) e .565 habitantes na zona rural (4,96%). Com rea de 140,9 km, sua densidade demogrfica de 169,09 hab/km e
seu IDH de 0,841 (fonte: Site Muninet, 2008).
17

Sobre essa metodologia podemos fazer algumas observaes de forma sinttica: nem sempre quem responde entrevista
quem tem a informao, loteadores iniciantes e experientes, mas tambm imobilirias, muitas vezes tm o histrico do preo
de venda dos lotes, mas no dos custos; em alguns casos, os entrevistadores no passam a informao em detalhes, tm o
nmero aproximado de cabea; em alguns casos no foi possvel entrevistar o loteador, que no quis dar entrevista e em
outros, houve grande insistncia, nem sempre obtendo sucesso; as entrevistas tambm foram evoluindo, melhorando de
qualidade, conforme foram sendo aplicadas, enriquecendo o processo; algumas entrevistas exigiram mais cuidados, um
exemplo nesse sentido foi uma entrevista com um vereador, que tambm vende lotes, que citava nmeros que no mostravam
rentabilidade alguma no negcio de compra e venda de lotes. As informaes a serem coletadas tambm foram sendo
aperfeioadas, com a colaborao dos interlocutores junto ao Lincoln Institute of Land Policy em especial Anna Santanna,
Ciro Biderman e Martim Smolka , de forma a resultar em uma ficha descritiva de cada loteamento, com dados e histrico.
18
A pesquisa foi feita entre dezembro de 2006 e agosto de 2007.
19
Entre os loteamentos levantados nesse trabalho esto: em Catanduva/SP, Loteamento Cidade Jardim, Agudo Romo II; em
Suzano/SP, Jardim Leblon, Vila Ftima, Jardim Varan, Jardim Brasil; em So Carlos/SP: Jardim Antenor Garcia.
20
Entre os loteamentos levantados esto: em Catanduva/SP, Sebastio de Moraes; em Suzano/SP, Quaresmeira I; em
Itapira/SP, praticamente todos.
21
Entre os loteamentos levantados esto: Catanduva/SP, Residencial Acapulco (mistura entre o mdio e alto, principalmente
por causa da demanda); em So Carlos/SP: Dahma II e Parque Faber Castel II.
22
Nos dois casos em que tentou-se fazer um produto condomnio fechado, sem uma anlise da demanda desse mercado, o
empreendimento quase no deu certo, exigindo a entrada de uma imobiliria que financiava os lotes, permitindo que
compradores de classe mdia alta pudessem comprar.
23
No abordaremos esses estudos de forma aprofundada nesse texto, mas que concentraram-se em duas frentes principais:
estudo da produtividade da terra, para aferir preos agrcolas produtivos, teoricamente usos rurais mais valorizados; e
aprofundamento sobre as transaes imobilirias declaradas em cartrio e imobilirias.
24
Em relao ao nmero de lotes aprovados em projeto ser diferente do nmero de lotes no cadastro do IPTU, esse nmero
indica remembramentos ocorridos, no entanto, quando verificamos quantos lotes esto construdos, verificamos que houve
tambm muito desmembramento, principalmente envolvendo a tipologia baixo padro.
25
Dados de preos declarados em cartrio, envolvendo cerca de 753 atos praticados em cartrios, entre 2005 a 2007,
envolvendo o municpio de Catanduva e entorno Ibir, Elisirio, Cating, Novais, Pindorama, Tabapu.
26
Os preos das glebas so, em Catanduva: Cidade Jardim, 1 R$/m2; Agudo Romo II, 2 R$/m2; Sebastio de Moraes, 1,40
R$/m2; Residencial Acapulco, 4 R$/m2. Em Suzano: Jardim Varan, 1 R$/m2; Vila Ftima, 1 R$/m2; Jardim Leblon, 1 R$/m2;
Jardim Brasil, 1 R$/m2; Jardim Quaresmeira, 1,40 R$/m2. Em So Carlos: Parque Faber Castel II, 8 R$/m2; Residencial Dahma
II, 6 R$/m2; Jardim Social Antenor Garcia, 1 R$/m2.
27
O depoimento de um loteador de Catanduva mostra que, colocou inicialmente preos diferenciados (diferentes valores por
m2 para todos os lotes) e com o tempo e com a ajuda de uma empresa especializada em vendas, reviu essa deciso, e colocou
um mesmo valor por m2 para todos os lotes.
28
Os preos finais de venda dos lotes foram, em Catanduva: Cidade Jardim, 62 R$/m2; Agudo Romo, 40 R$/m2; Sebastio de
Moraes, 30,08 R$/m2; Residencial Acapulco, 60 R$/m2. Em Suzano: Jardim Varan, 39,81 R$/m2; Vila Ftima, 41,33 R$/m2;
Jardim Leblon, 144 R$/m2; Jardim Brasil, 47,27 R$/m2; Jardim Quaresmeira, 234,52 R$/m2. Em So Carlos: Parque Faber
Castel II, 241,81 R$/m2; Residencial Dahma II, 172 R$/m2; Jardim Social Antenor Garcia, 60,93 R$/m2.
29
Essa composio baseou-se no texto Quantificao das Mais Valias geradas nos loteamentos informais pela antecipao da
valorizao produzida pelos programas de regularizao, trabalho individual de Antnio Augusto Verssimo, realizado para o
Curso de Aprofundamento em Polticas de Solo Urbano realizado na Cidade do Panam, entre 26 de fevereiro a 11 de maio de
2007, Lincoln Institute of Land Policy / Programa para Amrica Latina e o Caribe. Nesse estudo, Verssimo utiliza o mtodo de
avaliao involutivo ou residual para fazer o clculo ao revs, a partir de informaes prvias sobre o loteamento, como se
compe o preo de um terreno. Em trs loteamentos no Rio de Janeiro o autor exercita a ferramenta com dados relativos a:
preo de aquisio da gleba; nmero de lotes do parcelamento; preo mdio de venda dos lotes; custo das obras realizadas. O
autor estima, com base na sua experincia profissional: nmero de prestaes, valor do sinal, fluxo de pagamentos realizados
pelas obras de infra-estrutura.
30
Esse termo utilizado por outros autores com outras concepes. Aqui referimo-nos apenas diferena entre benefcios e
custos, considerando dentro dos custos, inclusive, a expectativa de remunerao para o negcio.
31
O melhor exemplo para ilustrar esse processo o Jardim Acapulco, cuja infra-estrutura foi toda feita e o loteador, ao
perceber que no estava conseguindo vender, vendeu vrios lotes vista para a empresa 7PAR vender para outros prazo.
Se no fizesse essa venda, teria tido prejuzo.
32
o caso por exemplo, do Agudo Romo II.
33
No caso do loteamento Cidade Jardim, esse est com um resultado de uma mais-valia negativa pois consideramos apenas 2
anos de pagamento de parcelas. Ou seja, quem vende prazo, tem que ter tempo para cobrir os gastos com investimento e
comear a lucrar com as vendas. Para fazer esse teste, aplicamos no Sebastio de Moraes o tempo exato que o loteador pedia
no financiamento: 36 meses. Na simulao com 24 meses a mais-valia estava dando negativa.
34
O custo para a infra-estrutura por lote do Jardim Acapulco ficou altssimo, possivelmente a definio do padro de comprador
e tamanho de lote tambm influiu para que o valor gasto com a infra-estrutura chegasse a uma significativa porcentagem do
valor do lote. J o Cidade Jardim, que no gastou com pavimentao, um dos aspectos mais caros de infra-estrutura
(juntamente com esgoto), o custo est bem mais baixo.
35
De acordo com as entrevistas realizadas, o preo da terra rural varia em termos de localizao: quanto mais prximo da
usina (a rea para uma usina deve ter um raio de 25km de atuao, de acordo com usineiros de Catanduva entrevistados no
Plano Diretor), economizam em transporte e ento pagam mais pelo aluguel da terra para plantio; quanto mais prximo da
cidade, menos vale a terra, pois no se pode fazer queimada (Lei Estadual no 11.241/02). No necessariamente terras para
aluguel mais prximas da cidade so mais valiosas para a produo agrcola, mas em alguns casos, como na parte Norte da
cidade onde h uma usina prxima, as terras prximas ao limite da cidade so tm preos mais altos.
25