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ACTO ADMINISTRATIVO-Vigencia
En relacin con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado
considera que la decisin administrativa contenida en el acto de carcter
general o particular es vlida desde el momento en que se expide (desde que ha
sido firmado, an sin haber sido publicado o notificado, segn el caso); sin
embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la
publicacin o notificacin del acto; por lo tanto, la publicacin no constituye
un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una
condicin para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de
obligatoriedad. En este evento, se est ante un problema de eficacia de la
norma, no de validez; es un aspecto extrnseco del acto y posterior al mismo.
Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el
acto administrativo concede un derecho al particular, ste puede reclamarlo de
la administracin aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el
acto impone una obligacin, sta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea
publicado, aunque haya una instruccin en el mismo en sentido contrario.
ACTO ADMINISTRATIVO-Caso en que rige despus de la fecha de
publicacin
La Sala estima que la exigencia del artculo 8 de la ley 57 de 1985, subrogado
parcialmente por el artculo 119 de la ley 489 de 1998 es razonable y no
vulnera por lo tanto el artculo 228 de la Constitucin. En este caso, la
exigencia de la publicacin del acto legislativo, de la ley y del acto
administrativo en el diario oficial o en los boletines departamentales (en
tratndose de actos emanados de autoridades del orden departamental), como
requisito para la vigencia y oponibilidad frente a terceros, tiene como finalidad
rodear de garantas a los administrados y a la ciudadana en general, en
relacin con la aplicacin y obligatoriedad de los mismos. Pretender que el
artculo 228 de la Constitucin hace inexequibles las normas relativas a la
publicidad o la exigencia misma de sta, en los trminos que establece la
disposicin demandada es desconocer la finalidad de la publicidad (art. 209
CP.) y del proceso de adopcin de los actos legislativos, de las leyes y de los
actos administrativos, as como la facultad del legislador para regular sobre la
vigencia y oponibilidad de los mismos, al igual que para determinar sobre la
efectividad de los derechos de los particulares y de los intereses generales.
ACTO ADMINISTRATIVO-Expedicin, vigencia y obligatoriedad
Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes
ordenes territoriales existen y son vlidos desde el momento mismo de su
expedicin, pero no producen efectos jurdicos, es decir, no tienen fuerza
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramn
Esteban Laborde Rubio promovi demanda ante la Corte Constitucional contra
el artculo 8 de la Ley 57 de 1985.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
Segn el actor, por regla general los actos administrativos entran en vigencia
desde su misma expedicin y para que produzcan efectos jurdicos frente a los
administrados, requieren de la publicacin o notificacin, segn se trate de actos
generales o particulares. Afirma que entre nosotros rige el principio de
publicidad de la funcin administrativa contenido en el artculo 209 superior, y
en desarrollo del cual el artculo 43 del Cdigo Contencioso Administrativo
prev que los actos administrativos de carcter general no sern obligatorios
para los particulares sino a partir de la publicacin en el respectivo rgano de
divulgacin oficial. Segn l, el artculo 8 de la ley 57 de 1985 consagra una
excepcin a la regla general cuando establece que la vigencia de ciertos actos
jurdicos (legislativos y administrativos), comienza a partir de la fecha de su
publicacin en el rgano de divulgacin oficial respectivo, lo cual se encuentra
en consonancia con lo sealado por la Corte Constitucional en la sentencia C069 de 1995.
Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en la norma acusada, asevera el
demandante los actos administrativos a los que se refiere el precepto, existen y
tienen vigencia a partir de la fecha de su publicacin oficial, y en tal sentido la
falta de esta formalidad no slo genera la inoponibilidad del acto, sino tambin
su inexistencia jurdica, pues el sentido de la disposicin impugnada es claro, y
en los actos a los que se refiere la norma en cuestin se hace prevalecer lo
formal sobre lo sustancial, lo cual vendra a subordinar el contenido de dichos
actos jurdicos a la formalidad de la publicacin oficial, con la salvedad que
para los actos legislativos se acepta que la misma ley pueda fijar un momento
distinto del de la publicacin para entrar en vigencia.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervencin del Ministerio de Justicia.
El Ministro de Justicia y del Derecho a travs de apoderada, intervino con el
objeto de defender la constitucionalidad del artculo acusado.
Seala la funcionaria que el artculo 97 del Decreto 2150 de 1995 derog
expresamente el artculo 2 de la Ley 57 de 1985 al que hace alusin el artculo
demandado, por lo que solicita que la Corte se declare inhibida para estudiar la
exequibilidad del aparte del artculo 8 al que hace referencia el artculo 2
ibdem.
Dentro del trmino legal, intervino el ciudadano Luis Alberto Torres Alvarez, en
nombre propio con el propsito de que se declare la constitucionalidad de la
norma acusada.
Manifiesta que la regla general segn la cual los actos administrativos de
carcter general adquieren vigencia desde el momento de su expedicin y su
eficacia frente a particulares o terceros, se encuentra condicionada al requisito
externo de la publicidad, tiene una excepcin en los actos contenidos en el
artculo 8 de la ley 57 de 1985 para los cuales el requisito de la publicacin
oficial es esencial y previo a su vigencia.
As mismo, seala que el artculo 43 del C.C.A. resulta insuficiente para
asegurar la plena eficacia y vigencia de las normas que conforman el
ordenamiento jurdico, por lo que encuentra justificada la exigencia de la previa
publicidad de los actos jurdicos sealados en el artculo 8 ibdem como
requisito indispensable de su vigencia. Afirma que el excesivo formalismo
jurdico hace en ocasiones nugatorio el derecho sustancial, ms no en todos los
casos se pueden subordinar las formalidades a su contenido, pues stas cumplen
con el cometido de brindar garanta a los derechos de las personas.
Finalmente, expresa que el conocimiento de las normas jurdicas a travs de la
exigencia de su promulgacin como requisito previo e indispensable para su
vigencia debe analizarse en el marco de su relacin con la eficacia general de la
que debe estar revestido el ordenamiento jurdico para que los destinatarios de
las normas jurdicas no puedan excusarse de su cumplimiento alegando su
ignorancia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El seor Procurador General de la Nacin en concepto 1853 recibido el 27 de
julio de 1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma en
estudio, as como el artculo 119 de la ley 489 de 1998, ste ltimo por
conformar unidad normativa con el precepto demandado.
Advierte el Procurador que la ley 489 de 1998 en su artculo 119 determin los
actos de carcter nacional deben ser publicados en el Diario Oficial, observando
que ste precepto subrog la norma acusada, por cuanto incluy en su
Competencia.
Al comparar el texto del artculo 8 de la ley 57 de 1985 con el del artculo 119
de la ley 489 de 1998, se deduce que esta ltima norma subrog parcialmente
aquella, en cuanto se ocup de regular la misma materia, en lo que concierne a
la obligatoriedad de la publicacin de ciertos actos, como los actos legislativos,
las leyes, los decretos, las resoluciones ejecutivas y los actos administrativos de
carcter general expedidos por todos los rganos, dependencias, entidades u
organismos del orden nacional, como requisito para su vigencia y oponibilidad.
No obstante, no se refiri a los actos sealados en el artculo 5 de la ley 57 de
1985 (al cual remite el artculo 8 ibdem), es decir, a aquellos del orden
departamental. Para el efecto, conviene examinar el contenido de los citados
preceptos, los cuales se transcriben a continuacin:
a) El artculo 8 de la Ley 57 de 1985 dispone que:
Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artculo
2 y a), c), f) y g) del artculo 5 de esta ley slo regirn despus de la
fecha de su publicacin.
Tales actos, segn la ley 57 de 1985, corresponden, de una parte, a los
enumerados en el artculo 2 (relativo a la publicacin en el diario oficial de
ciertas normas y actos), que en los siguientes literales se refieren a: a) (los actos
legislativos y las leyes), b) (los decretos del gobierno), c) (las resoluciones
ejecutivas), e) (los actos del gobierno, de los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias y juntas directivas o gerentes de entidades
descentralizadas que creen situaciones jurdicas impersonales) y f) (actos de
naturaleza similar a la sealada en el literal anterior que expidan otras
autoridades por delegacin que hayan recibido o por autorizacin legal); y, de la
otra, a los literales sealados en el artculo 5 (relativo a la edicin en cada
departamento de un boletn o gaceta oficial que incluya los documentos que en
l se relacionan), los cuales tratan de: a) (ordenanzas de la asamblea
departamental), c) (los decretos del gobernador), f) (los actos de la gobernacin,
de las secretaras del despacho y de las juntas directivas y gerentes de las
entidades descentralizadas que creen situaciones jurdicas impersonales u
objetivas o que tengan alcance e inters general), y g) (los actos de naturaleza
similar a la sealada en el literal anterior que expidan otras autoridades
departamentales por delegacin que hayan recibido o por autorizacin legal u
ordenanza), y que slo regirn despus de su publicacin.
b) Por su parte, el artculo 119 de la Ley 489 de 1998, que subrog el artculo 8
de la ley 57 de 1985, precepta lo siguiente:
A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos
debern publicarse en el Diario Oficial:
a. Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional
aprobados en primera vuelta.
b. Las leyes y los proyectos de ley objetados por el gobierno.
c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones
ejecutivas expedidas por el gobierno nacional y los dems actos
administrativos de carcter general expedidos por todos los rganos,
dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas ramas del poder pblico y de los dems rganos de carcter
nacional que integran la estructura del Estado.
Pargrafo. Unicamente con la publicacin que de los actos
administrativos de carcter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
Con base en las condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el
artculo 119 de la ley 489 de 1998 subrog parcialmente el artculo 8 de la ley
57 de 1985, en los siguientes trminos: i.) los actos a los que se refiere el
artculo 2 de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno,
resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron
incorporados en el literal a) del artculo 119 de la ley 489 de 1998, y por lo tanto
fueron formalmente subrogados; ii.) los actos sealados en el artculo 5 de la
ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulacin por el artculo 119 de la ley 489
de 1998, razn por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por
consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurdicos.
Adems, el artculo 119 de la ley 489 de 1998 adicion a los actos que se
incluan en el artculo 2 de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma
constitucional aprobados en primera vuelta, los proyectos de ley objetados por
el gobierno y los actos administrativos de carcter general expedidos por todos
los rganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los
cuales deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
sobre los hechos que ocurren a su alrededor, as como de los fundamentos que
motivan las decisiones adoptadas por las autoridades.
Esta situacin, contribuye a facilitar la participacin ciudadana de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica y cultural de la
nacin (C.P., art. 2o.), para efectos de formar un ciudadano activo,
deliberante, autnomo y crtico 1. que pueda ejercer un debido control de la
actividad del Estado.
En este orden de ideas, la Carta Poltica establece la publicidad como principio
rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo
preceptuado en su artculo 209, obliga a la administracin a poner en
conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no slo
de que stos se enteren de su contenido y los observen, sino que, adems,
permita impugnarlos a travs de los correspondientes recursos y acciones2.
En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de
los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administracin -en general-,
puedan ser conocidas por cualquier persona, an ms cuando se trata de actos de
la administracin que los afectan directamente. Se exceptan de la regla general
aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de
los mismos, como por ejemplo, cuando el acto est sometido a la reserva legal.
As lo establece el artculo 74 de la Carta Poltica, al disponer que todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos pblicos, salvo los casos
que establezca la ley. Entre dichas excepciones, se cuentan las negociaciones
de carcter reservado (C.P., art. 136, num. 2o.).
Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine,
que los actos administrativos en ella sealados slo entran a regir despus de la
fecha de su publicacin, simplemente hace efectivo el mandato constitucional
contenido en el artculo 209, segn el cual la funcin administrativa est al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros,
en el principio de publicidad.
5.
10 Hans Kelsen. Teora Pura del Derecho. Buenos Aires: EUDEBA, 1960, p35