3 El Modelo de Desarrollo Urbano

PROGRAMA DE ARQUITECTURA
Asignatura: THT AMBIENTE URBANO (70613055)

Docente: Arq. Carlos Alberto Manrique Barrios
2 perodo de 2014
Tema:
Fecha:
EL MODELO DE DESARROLLO
15-noviembre-2014
1. Caracterizacin y definicin del modelo de desarrollo

en el cual se enmarca el modelo de ciudad construido en
las ltimas dcadas.
Durante gran parte del siglo XX el sistema poltico colombiano se asent
sobre una matriz Estado-cntrica[1] fundada por la Constitucin de
1886 y reforzada por el pacto del Frente Nacional. En este contexto, el
modelo de ciudad constituido bajo el impulso productivo de la
sustitucin por importaciones profundiz la paradoja entre un modelo de
Estado centralista y su tendencia poli cntrica, heredada de las regiones
histricas y vio-geogrficas del estado-nacin colombiano.
De una parte, dichas aglomeraciones se desarrollaron con base en
planificaciones urbansticas deficientes para acoger la poblacin que
emigrara o sera desplazada por las diferentes violencias, de manera
continua desde los espacios rurales hacia los urbanos a lo largo del siglo
XX. De otro lado, estas aglomeraciones se constituiran para responder a
un modelo de pas que buscaba crear un mercado y un sistema
productivo nacional. En esta medida, las ciudades colombianas bajo la
variante latinoamericana del Estado de bienestar, buscaron constituirse
como epicentro de los intercambios regionales con especializaciones que
respondan a demandas del orden nacional, y como articulaciones
productivas de cara a los mercados internacionales que, por lo general,
fueron administradas por unidades especializadas del Estado.
1.1 El marco conceptual del modelo de ciudad contemporneo
colombiano: el neoliberalismo participativo
Siguiendo la frmula propuesta por Ivn Jaramillo (2011), puede decirse
que el Estado fundado por la Constitucin de 1991 es comprensible a
partir de, al menos, dos clases de discursos: neoliberales y
socialdemcratas. Estos discursos expresados en agentes polticos
suprapartidistas presionaron el diseo un modelo estatal producido del
choque entre dos visiones sobre las relaciones entre Estado y nacin.
A una orilla, es posible identificar una serie de dinmicas internacionales
que pueden agruparse bajo el rtulo de neoliberales, que desde los
80s con el Thatcherismo fueron volvindose cada vez ms hegemnicas.
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Su poder poltico resida en el control de los organismos multilaterales

de comercio, y en su ascenso vertiginoso dentro de las instancias de
decisin poltica de los gobiernos no-atlnticos. Este entramado
institucional fund su prestigio ideolgico en la medida que frente a la
ingobernabilidad poltica, las crisis de la deuda y los mercados cada vez
ms inflacionarios, deba implementarse la apertura econmica, el frreo
control sobre la oferta monetaria y la organizacin sindical; lo que en
sntesis represent el desmonte del Estado de bienestar.
Para el caso colombiano, el gobierno de Gaviria plante un vuelco en el
modelo de desarrollo, consistente en la apertura econmica del pas
para acelerar el crecimiento a travs de las relaciones con el exterior
desde la profundizacin de la insercin en el comercio internacional y,
en teora, elevar el nivel de bienestar. Para Andrs Lpez (1994.:25)
dentro de este paquete de reformas, se destacan: i) la Ley 07 o Ley
Marco del Comercio Exterior, mediante la cual se crearon los diferentes
rganos institucionales[2] necesarios para hacer de las exportaciones el
eje estructurante del desarrollo; ii) la Reforma cambiaria Ley 09- que
posibilit el mercado paralelo de divisas y la posesin de activos en el
exterior, el manejo de dlares por bancos diferentes al Banco de la
Repblica, y la flexibilizacin de la inversin extranjera[3]; iii) la Ley 01 o
Nuevo Estatuto de Puertos, mediante el cual se liquid a Col puertos; iv)
la Ley 50 o Ley de Reforma Laboral que busc la flexibilizacin del
rgimen laboral[4]; v) El desmonte de la economa agraria nacional, a
causa del desmonte de los precios de sustentacin a travs del IDEMA
(hoy ya liquidado), y de los crditos subsidiados a travs de la Caja
Agraria; y, vi) La Reforma General al sector pblico buscando su
adelgazamiento bajo los criterios neoliberales, en el sentido de la
minimizacin de la intervencin estatal en la economa para lograr
mayor eficiencia en los mercados[5].
Por otra parte, nos encontramos con los debates internos de la poltica
colombiana, dominados por un abigarrado conjunto de facciones
socialdemcratas,
que
en
trminos
generales
buscaban
la
profundizacin de la apertura poltica iniciada en los ochentas. Se
pensaba -que esta ltima- deba producirse bajo el impulso de un
momento de refundacin estatal, con un poder de legitimidad tal, que
estuviera en la capacidad de reestructurar los cimientos jurdicos e
imaginarios de la nacin. En sntesis, la reforma poltica de la nueva
Constitucin [] abord un nmero importante de instancias de
participacin, creadas en su gran mayora en la dcada del 90, muchas
de ellas de obligatoria conformacin, instituidas en buena proporcin
como espacios de encuentro entre la administracin municipal y los
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representantes de la poblacin, y a las que se les ha asignado

principalmente funciones de iniciativa y fiscalizacin y en menor medida
de consulta, concertacin y gestin (Velsquez 2003:21). Entonces,
para ese momento se entenda que el proyecto de reforma del
ordenamiento territorial y la introduccin de mecanismos de
participacin poltica contribuiran a ampliar la base democrtica del
rgimen poltico, a descentralizar los conflictos y a racionalizar el uso de
los recursos pblicos.
Bajo la reinterpretacin neoliberal de las garantas polticas se
comienzan a observar los mencionados mecanismos de participacin
desde un punto de vista instrumental. Con el tiempo se hizo evidente
que los actores y las prcticas de participacin se convirtieron en
elementos tiles para alcanzar ciertos objetivos polticos definidos de
ante mano, utilizando la manipulacin de la opinin pblica a travs del
monopolio de los medios masivos de comunicacin (Galn 1997). Otras
lecturas como las de Bolvar (2001), Gros (2001) y Ulloa (2004),
enfatizaran en el carcter sectorial, ocasional y puntual de los
mecanismos de representacin, en cuanto responden a problemticas
cuidadosamente delimitadas donde se prefigura al sujeto participante
por la va de su institucionalizacin.
Es por ello [] que al explorar el contexto legal de la participacin en el
pas, es visible cmo los mecanismos convocan en gran mayora al
ciudadano y posteriormente, se afirma que dicha oferta no corresponde
con la demanda social (Cunilla, Cortes, Pedraza & Restrepo 1996:26).
Los gobiernos de la dcada de los 90s concibieron los mecanismos de
participacin como instrumentos polticos tendientes a legitimar la
reduccin del tamao del Estado, la disminucin de la intervencin del
sector pblico y la creacin de otras condiciones para una accin ms
libre y dinmica de las fuerzas del mercado, utilizando los argumentos
de la modernizacin, la racionalizacin del aparato estatal y la insercin
de la economa nacional en el marco de la globalizacin. De una
estrategia basada en la relegitimacin del rgimen mediante la apertura
poltica, se hizo el trnsito hacia una estrategia de apoyo a la apertura
econmica (Bentez 2009.:182).
Otro aspecto que merece ser tenido en cuenta es el proceso de
expulsin de poblaciones rurales y de concentracin de la tierra
productiva. Las polticas rurales implementadas luego de la apertura
econmica han sido progresivamente desastrosas. Los sectores con
poder adquisitivo dbil y sin infraestructura -la mayora del
campesinado-, ha sido sometido a las condiciones de la libre
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competencia en el mercado agrcola internacional, el cual se encuentra

altamente desarrollado y subsidiado. Esta situacin precipit el
crecimiento vertiginoso del desempleo rural, y del desplazamiento
territorial motivado tanto por causas econmicas como por el conflicto
armado; panorama que ha hecho sentir sus efectos en un nmero de
desplazados rurales que, de acuerdo con Edgar Forero (2003.:3) []
entre 1995 y 2003 estuvo entre los 2 millones en cifras del gobierno y
los 3 millones de acuerdo con el Coches. As, mientras los ltimos
gobiernos han enfocado sus recursos en controvertidos programas como
el de Agro Ingreso Seguro, financiando los sectores ms acomodados de
la poblacin, muchos de ellos sin ninguna vocacin agraria o productiva,
el nivel de concentracin de la propiedad rural ha crecido en
proporciones alarmantes. En el 2003 [] un estudio de la Contralora
concluy que ms del 40% de las tierras frtiles del pas (cuatro millones
de has.) Haban sido adquiridas con dineros provenientes del
narcotrfico, y agreg que entre 1984 y 1996 las propiedades de ms de
500 has. Pasaron de 11 millones a 22.6 millones de has. Y que las
propiedades menores de 5 has. Se redujeron de 3.4 millones en 1985 a
2.2 millones en el 2001. (Ibd.:6).
1.2 La apertura econmica y los fenmenos de conurbacin

Bajo el gobierno de Ernesto Samper (19941998) con el Plan Nacional de
Desarrollo titulado El Salto Social, se escribi el primer documento
Conpes (Ref. No 2808) especializado en poltica urbana. Dicho
documento producido en 1995 bajo el ttulo de Ciudades y Ciudadana,
la Poltica Urbana y el Salto Social, estableci como prioridad preparar a
las ciudades colombianas para ingresar en la nueva estructura de
Estado-nacin instaurada con la Constitucin de 1991.
La Conurbacin y los atributos regionales de un urbanismo en Red:
La apertura econmica produjo que la planificacin urbana se pensara
por fuera de las aglomeraciones construidas para responder a las
necesidades del modelo de Sustitucin por Importaciones: Ciudades en
funcin del mercado regional y nacional. En ese sentido, el Conpes 2808
evidenci la necesidad de acondicionar dichos territorios a las exigencias
de la globalizacin y de los regmenes de acumulacin de un capitalismo
postfordista. As las cosas, la planificacin urbana post constitucional
comenz a gestarse bajo una clara intencin de articulacin fronteriza, a
la medida de los procesos de transnacionalizacin econmica y cultural.
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El documento en cuestin retom la caracterizacin moderna del

desarrollo urbano colombiano, en la que se observa un nivel de
concentracin de la actividad econmica, el poder poltico y, sus
capacidades de innovacin y produccin cultural en cuatro grandes
ciudades y sus reas metropolitanas. Rasgo que constitua una de las
especificidades del caso colombiano, y se supona dotaba al desarrollo
nacional de un mayor grado de flexibilidad y de una destacada
capacidad de respuesta, en comparacin con los procesos de
macrocefalia urbana caracterstico en la mayora de las naciones
latinoamericanas (Conpes 1995.:5).
Sin embargo, el mismo documento estableca que debido a las
dinmicas de ampliacin del espacio urbano y de integracin regional,
era evidente la aparicin de fenmenos de conurbacin[6]. De este
modo, el mencionado pluricentrismo urbano ya no se estructuraba en las
cuatro principales ciudades del pas, sino en torno a grandes corredores
urbanos que entre s tienen una gran accesibilidad, conformando zonas
comunes de actividad urbano-regional que requieren de estrategias
particulares de desarrollo urbano, para aprovechar su potencial y evitar
los efectos nocivos que generan sobre los usos y ocupacin del suelo y
el medio ambiente. Dichos corredores urbanos principales son el de la
Costa Caribe con las ciudades de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta;
el de Medelln y su rea metropolitana; el de Cali y las ciudades
intermedias del Valle del Cauca; el de las tres ciudades del eje cafetero;
y el de Bogot y su rea metropolitana (Conpes 1995:6-7).
En este contexto, uno de los principales problemas que se identificaron
fue la ausencia de coordinacin de polticas nacionales referidas al
espacio urbano. El desarrollo urbano del pas ha propiciado el desorden y
la inequidad en las ciudades, siendo urgentes nuevas formas de
regulacin e intervencin gubernamental (Conpes 1995:3). De igual
manera, se plante que la articulacin entre los sistemas productivos y
las redes urbanas, permitiran diagnosticar e intervenir el desarrollo
econmico nacional; entendiendo por red urbana [] el complejo
sistema de relaciones urbano-regionales (1995.:3). Desde este punto
de vista, se prevea que ciudades competitivas, y en una relacin
constructiva con su entorno prximo o regional, deban ser capaces de
generar condiciones para el crecimiento endgeno; por lo tanto, la
poltica urbana deba constituirse desde un nivel de intermediacin
espacial, que permitiera la articulacin de las acciones del gobierno
nacional y las entidades territoriales alrededor de objetivos de
desarrollo urbano integral[7]. Bajo dicha visin se conceba a las
ciudades como producto de relaciones de interdependencia entre los
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elementos de la estructura fsica y las dimensiones socioeconmicas en

el espacio urbano, las cuales deban contar con la intermediacin
institucional de los diversos niveles de gobierno, la accin del sector
privado y de la comunidad.
1.3 La descentralizacin,
intraurbana
el
gobierno
la
planificacin
La velocidad y el desorden del crecimiento urbano de las grandes

ciudades conllev a su expansin en los municipios vecinos, dando lugar
a nuevas escalas de servicios e infraestructuras que, para su adecuada
atencin, requieren de administracin y planificacin metropolitana para
poder hacer frente a problemas tan diversos como la especulacin del
suelo urbanizable, el transporte urbano, la infraestructura pblica y la
desigualdad social[8].
Un aspecto que impactara de manera remarcable la planificacin
urbana de aquellos tiempos seran las dinmicas de descentralizacin
estatal. Desde el punto de vista financiero, los artculos 356 y 357 de la
nueva Constitucin establecieron una masiva transferencia de los
ingresos corrientes de la nacin a los departamentos y municipios. Por el
mismo camino, la Ley 60 de 1993 estableci el rgimen de
transferencias financieras (frmula de distribucin y reparto, porcentajes
mnimos de inversin por sectores), as como las actividades y funciones
del sector social que deben financiarse con dichos recursos (educacin,
sanidad, vivienda, agua potable, sector agropecuario); esta ley remplaz
a la Ley 12 de 1986, fijando para los municipios y dems entidades
territoriales (incluidos los resguardos) su participacin en los ingresos
corrientes de la nacin. La Ley 60 constituy la base del actual Sistema
General de Participaciones (SGP Ley 715).
En el mbito administrativo, la Constitucin de 1991 reconoci
autonoma a sus Entidades Territoriales. Es as como se organizaron las
competencias de los entes nacionales y subnacionales, asignando la
Constitucin a los departamentos: i) un papel de intermediario y
mediador entre el nivel local y nacional; ii) la articulacin de los planes
de desarrollo de los distintos niveles de gobierno; iii) la coordinacin y
provisin de los servicios de educacin y salud; iv) el apoyo y asesora a
los municipios en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios y; v) la
ejecucin de las obras pblicas de competencia departamental.
De otro lado, al nivel municipal se le encomend: i) planear el
desarrollo municipal, manteniendo su prevalencia como proveedor de
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bienes y servicios primarios; ii) proveer los servicios de educacin y

salud cuando se disponga de capacidad administrativa y se le asignen
los recursos suficientes; iii) efectuar inversiones en obras pblicas
locales, y constituirse en ejecutor directo de programas y proyectos; iv)
desde el artculo 311, que el municipio es la unidad fundamental de la
divisin poltico-administrativa del Estado. Dicho artculo le asigna al
municipio no slo la funcin del desarrollo de su territorio y la prestacin
de los servicios pblicos, sino tambin la de promover la participacin
comunitaria.
Por su parte, a las instancias nacionales: i) se reservaron los grandes
asuntos (relaciones exteriores, defensa, poltica econmica y orden
pblico); se otorgaron ii) la responsabilidad de planear el desarrollo
global de la economa; iii) la garantizacin del acceso a la educacin y a
los servicios de salud; iv) la definicin de polticas generales de
administracin de servicios pblicos domiciliarios; v) la realizacin de
inversiones en obras pblicas de carcter nacional; y, vi) la formulacin
de planes y programas a travs de los diferentes ministerios y
departamentos administrativos.
Otro de los pilares distintivos de la nueva Constitucin en relacin a la
ampliacin del fenmeno descentralizador, sera su nfasis en la
participacin ciudadana. La creacin de nuevos espacios para la
intervencin directa de los ciudadanos en la formulacin, la gestin y el
control de los asuntos pblicos pretendi superar las restricciones a la
democracia participativa, buscando la legitimacin de las instituciones
gubernamentales y la eficiencia en la asignacin de los recursos
colectivos. Este nfasis participativo adquiri concrecin en el municipio,
pues es all donde se situ la integracin entre ciudadana y autonoma
local. As pues, el objetivo era lograr que la comunidad se convirtiera en
gestora y administradora del desarrollo municipal, al tiempo que deba
realizar la tarea de control sobre los servicios bsicos[9].
De hecho, el denominador comn en las diversas propuestas de
ordenamiento territorial que se presentaron en la Asamblea Nacional
Constituyente, fue la consolidacin de la eficiencia de parte de las
entidades territoriales en la prestacin de dichos servicios. La Ley 134
de 1994 o Ley de Participacin Ciudadana desarrolla el contenido del
artculo 103, estableciendo como mecanismos de participacin el
plebiscito, la consulta popular, y el referndum, y abriendo las
puertas para dar cabida a mecanismos de participacin directa como el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del
mandato. As mismo, este nuevo articulado contempl que las
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organizaciones civiles podran constituir veeduras ciudadanas o

juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales,
con el fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y la
prestacin de los servicios pblicos[10]. As, estos mecanismos se
complementaron con otros que haran ms frecuente la incidencia y
participacin ciudadana en la construccin de polticas pblicas; sin
dejar de lado que, la Constitucin y sus articulados tambin proveyeron
mecanismos que posibilitaron la participacin poltica a partir del juego
electoral. Por otra parte, en el artculo 107 y en la Ley 130 de 1994 se le
garantiz a todos los colombianos el derecho a fundar, organizar y
desarrollar partidos y movimientos polticos.
En sntesis, la reforma poltica de la nueva Constitucin [] abord un
nmero importante de instancias de participacin, creadas en su gran
mayora en la dcada del 90, muchas de ellas de obligatoria
conformacin, instituidas en buena proporcin como espacios de
encuentro entre la administracin municipal y los representantes de la
poblacin, y a las que se les ha asignado principalmente funciones de
iniciativa y fiscalizacin y en menor medida de consulta, concertacin y
gestin (Velsquez 2003:21). Entonces, para ese momento se entenda
que el proyecto de reforma del ordenamiento territorial y la introduccin
de mecanismos de participacin poltica contribuiran a ampliar la base
democrtica del rgimen poltico, a descentralizar los conflictos y a
racionalizar el uso de los recursos pblicos.
La relacin entre descentralizacin y entidades territoriales se manifest
tambin en la posibilidad de conformar regiones, provincias y territorios
tnicos como producto de la heterogeneidad poltica, econmica,
cultural y tnica de la nacin[11]; quizs lo ms remarcable en esta
relacin sera la posibilidad de que dicha diversidad se constituyera en
entidades territoriales con rganos de representacin propios[12]. Como
ya se haba anunciado, la Constituyente puso en marcha una nueva
estructura territorial descentralizada y tom como eje el municipio[13],
dejando la definicin de la entidad intermedia en manos del Congreso
de la Repblica que debera legislar sobre ella, mediante la expedicin
de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, LOOT; aunque como
veremos, dicho proyecto debi esperar cerca de 20 aos para ser
aprobado.
Frente a este proceso, quizs la empresa de modernizacin estatal de
ms largo aliento emprendida por el Estado colombiano, el documento
Conpes de 1995 identific varios problemas en los diferentes campos de
la gestin y el autogobierno adquiridos por la va de la descentralizacin,
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entre los cuales vale la pena mencionar la carencia de instrumentos

apropiados en materia de reforma urbana y de adecuacin de la
normatividad para la gestin urbana; dficit de capacidad administrativa
y bajo nivel de profesionalizacin de funcionarios y responsables en
asuntos urbanos; deficiencias en materia de planeacin local,
programacin de actividades y formulacin de proyectos; baja capacidad
para planificar financieramente el cumplimiento de responsabilidades y
realizacin de proyectos con impacto en las ciudades; carencia de
voluntad poltica para implantar reformas y ajustes requeridos; y
deficiencia en la implementacin de instrumentos de gestin
metropolitana. (Conpes 1995:10).
Bajo este contexto se plantearan dos elementos estratgicos de
actuacin para la poltica urbana: Enfrentar el problema de la
desarticulacin entre Estado y entidades territoriales; y regular los
mecanismos de la planificacin intraurbana.
Con respecto al primer tem se sugiri articular el Plan Nacional de
Desarrollo a los propsitos del desarrollo urbano y, ms precisamente, a
la produccin de acuerdos interinstitucionales de las entidades
territoriales[14]. De igual modo, se sugiri crear un nivel de
intermediacin institucional en el que las acciones del gobierno nacional
y de las entidades territoriales se coordinen alrededor de objetivos de
desarrollo urbano integral[15]; con lo cual se buscaba [] mantener la
flexibilidad del sistema urbano colombiano, apoyar los centros con
ventajas competitivas para la apertura, y promover regiones y ciudades
con potencial productivo diferentes a los tradicionales centros con mayor
desarrollo relativo en el pas (Conpes 1995:13).
Frente al segundo aspecto se plante la necesidad de articular la gestin
local del desarrollo, hasta ahora segmentada y sectorizada, alrededor de
los objetivos integrales de desarrollo urbano y del espacio urbano. Las
acciones en materia de ajuste normativo y adecuacin del marco legal
para el desarrollo urbano se orientaron a los planes de ordenamiento
territorial, la captacin de la plusvala urbana, la descentralizacin al
interior de las ciudades, el manejo del suelo, un marco tributario local, la
prestacin de servicios pblicos, el transporte urbano, el medio
ambiente, as como normas mnimas de construccin, conservacin y
recuperacin de zonas histricas y patrimonio (Conpes 1995:16).
1.4 La organizacin local del
Ordenamiento Territorial POT-
espacio:
Los
Planes
de
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La Constitucin de 1991 fortaleci el proceso de descentralizacin

colombiano orientado en la construccin de una gubernamentalidad
basada en principios territoriales. Desde este punto de vista, las
entidades territoriales se erigieron como responsables de la promocin
del desarrollo en sus territorios, asignando a los municipios la
competencia directa sobre la planificacin y administracin del suelo
urbano, as como del desarrollo fsico de las ciudades. Dichos principios
tomaran forma jurdica bajo la promulgacin de la Ley 388 de 1997 (Ley
de Ordenamiento Territorial) que junto a la Ley 152 de 1994 (Ley
Orgnica del Plan de Desarrollo) seran los principios orientadores del
urbanismo colombiano, en el contexto de la apertura econmica. Estas
dos leyes implementaron nuevas figuras de planeacin para las
ciudades: (i) el Plan de Desarrollo que hace concreto, en programas y
proyectos, el programa de gobierno de cada alcalde durante su perodo;
y, (ii) el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumento de
planificacin territorial que debe incorporar al marco normativo de las
ciudades, el Rgimen del Suelo que otorga derechos y deberes a los
propietarios de los suelos, y los instrumentos de planeacin, gestin y
financiacin del desarrollo urbano.
En trminos generales, la Ley 388 estableci que los Planes de
Ordenamiento Territorial deban integrar los siguientes componentes: (1)
General, constituido por los objetivos, estrategias y contenidos
estructurales de largo plazo; (2) Urbano , constituido por las polticas,
acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo
fsico urbano; y (3) Rural, constituido por las polticas, acciones,
programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin
entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, as como la
conveniente utilizacin del suelo.
Por otra parte, la mencionada Ley de Ordenamiento Territorial desarroll
una serie de instrumentos de gestin del suelo como mecanismos
indispensables para la realizacin de operaciones urbansticas
integrales, entre las cuales se incluyen los proyectos de vivienda de
inters social, que deban agilizar y encauzar el ordenamiento del
territorio; y las herramientas de planificacin y de gestin del suelo.
Entre las primeras se cuentan los planes de ordenamiento territorial, los
planes parciales y las unidades de actuacin urbanstica.
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1.5 Profundizacin de la descentralizacin hacia las ciudadesregin: Densificacin y polticas isomrficas sobre el modelo de
ciudades compactas
En el 2003 el gobierno colombiano se preocup por el afianzamiento de
grandes desequilibrios regionales. De acuerdo con el Plan Nacional de
Desarrollo de Uribe Vlez Hacia un Estado Comunitario (2002-2006), el
70% de la produccin industrial y del sector terciario se origina en las
cuatro principales capitales que, conjuntamente, representaban el 35%
de la poblacin total, sin dejar de lado que cerca del 90% de los tributos
y 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Adems, el nivel de
desarrollo y competitividad de los municipios presentaba importantes
diferencias: slo 139 de ellos tenan un nivel de desarrollo medio alto
mientras la gran mayora, 569, presentaba un desarrollo medio; por
estas razones el Plan Nacional de Desarrollo orientaba a capitalizar los
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avances de la descentralizacin en funcin del desarrollo econmico

regional. Se pensaba entonces que el modelo de organizacin territorial
colombiano descansaba en un excesivo protagonismo local y nacional
careciendo de niveles de intermediacin, los cuales deban ser liderados
por los departamentos; dado que desde el punto de vista del gobierno,
el fortalecimiento del nivel de accin departamental posibilitara que los
territorios se organizaran en redes y alianzas estratgicas. En dicha
direccin, las ciudades deban armonizar su desarrollo con los entornos
rurales y regionales, promoviendo sistemas regionales de desarrollo de
diversa escala. Por lo tanto, fue as como el Gobierno Nacional se
comprometa a promover agendas conjuntas con las ciudades y las
reas metropolitanas para fortalecer los planes habitacionales urbanos y
rurales, fomentando la conformacin de reas metropolitanas o
ciudades-regin; y a promover una poltica basada en el afianzamiento
de la descentralizacin y la autonoma regional, la cual se emprendera a
travs de tres lneas estratgicas: i) afianzamie nto de la democracia
local y participacin de la sociedad civil en la gestin pblica; ii)
fortalecimiento de la descentralizacin administrativa y fiscal; y iii)
ordenamiento territorial. (PND 2003:268-269).
Desde la perspectiva presidencial se pens en fortalecer los procesos
ciudades-regin en Bogot, Medelln, Barranquilla, Bucaramanga,
Ccuta, Cartagena, Pereira, Manizales y Armenia; al tiempo que se
acompaaban y afianzaban dinmicas [] valiosas para retroalimentar
la poltica de desarrollo territorial[16] (PND 2003:277).
El Conpes No 3305 del 2004 titulado Lineamientos para optimizar la
poltica de desarrollo urbano, es una segunda referencia a tener en
cuenta en la discusin sobre la construccin de un modelo de ciudad
colombiano en tiempos postconstitucionales. Este documento desarroll
un conjunto de recomendaciones encaminadas a optimizar la poltica de
desarrollo urbano del Gobierno Nacional, de conformidad con la Poltica
de Calidad de Vida Urbana definida en el Plan Nacional de Desarrollo
-Hacia un Estado Comunitario, (20062010) bajo la presidencia de lvaro
Uribe Vlez; este documento da lineamientos dirigidos a consolidar
ciudades ms compactas, ms sostenibles, ms equitativas y con la
capacidad de gestionar y financiar su propio desarrollo. Bajo dicha
prerrogativa, el Conpes 3305 present: a) un diagnstico general sobre
la situacin actual de los centros urbanos del pas; b) un anlisis de la
evolucin de la Poltica de Desarrollo Urbano y de los principales
atributos urbanos; y, c) una propuesta y estrategias para mejorar la
gestin del desarrollo urbano en Colombia. A continuacin se
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sintetizarn los principales planteamientos del Conpes 3305 siguiendo

los ejes mencionados anteriormente:
Diagnstico general sobre la situacin actual de los centros urbanos del
pas:
De acuerdo con dicho diagnstico, Colombia contino con su tendencia
urbanizadora bajo las cuales los habitantes de zonas urbanas
representaron el 72% de la poblacin nacional. En trminos espaciales,
estos asentamientos se localizan en su mayora a lo largo de tres ejes
urbanos en las regiones andina, atlntica y sur occidente, con una
progresiva conurbacin y metropolizacin alrededor de las grandes
ciudades. Igualmente, se diagnostic que la tercerizacin de la economa
urbana del pas propici un mayor desequilibrio de las estructuras
urbanas de las ciudades colombianas, en las cuales antiguas zonas de
vivienda fueron incorporadas para el uso comercial y de oficinas, sin los
debidos procesos de adaptacin, junto con el deterioro y la progresiva
obsolescencia de las zonas industriales. En tal sentido, se conformaron
pequeas unidades econmicas localizadas por un patrn disperso,
como una manera de disminuir costos de localizacin y/o capturar
franjas de mercado. En paralelo, el sector informal de la economa
empez a ocupar importantes reas pblicas y privadas de las ciudades
(Conpes 2004:2).
Por otra parte, el crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un
patrn desequilibrado, con una visin de pequea escala ms que de
modelo territorial amplio. Entre los fenmenos espaciales resultantes se
encuentran: El predominio de los asentamientos precarios en las
periferias, la expansin irracional y, el deterioro y despoblamiento de las
zonas interiores de las ciudades. En trminos sectoriales, sobresalen el
dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez de suelo
urbanizable en la mayora de las ciudades, la sostenibilidad de los
incrementos de cobertura en agua y saneamiento, as como el desorden
del transporte pblico. (Conpes 2004:3).
Un anlisis de la evolucin de la Poltica de Desarrollo Urbano y de los
principales atributos urbanos:
Al respecto, el documento afirma que la Nacin ha enfrentado el
desarrollo de las ciudades colombianas en forma desarticulada y
discontinua, producto de una dificultad para formular polticas
territoriales y vincular de manera efectiva el desarrollo urbano con el
desarrollo econmico y social del pas; situacin que se profundizo en los
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aos noventa, en la medida que se debilit la actuacin pblica nacional

con sentido territorial, y predomin la intervencin sectorial poco
coordinada en los territorios. (Conpes 2004:10). Esta situacin tiene que
ver con los efectos del proceso descentralizador, ya que de acuerdo con
el Conpes 3305, la descentralizacin transform la relacin entre los
entes territoriales y el Gobierno Nacional, instaurando como principio de
la Nacin una organizacin gubernamental sustentada en la autonoma
de los entes territoriales y, principios constitucionales que afectan en
forma determinante el desarrollo urbano, tales como: la funcin social y
ecolgica de la propiedad, la participacin en plusvala y la definicin del
urbanismo como funcin pblica.
De igual manera se realiza un balance de la implementacin de la Ley
388 de 1997 referido al proceso de elaboracin y adopcin de los POT.
Dicho balance puede sintetizarse en los siguientes puntos: i). La
formulacin de esta primera generacin de POT ha aportado en la
formacin de capacidad institucional de los municipios, especialmente
en los ms pequeos, donde en muchos casos fue el primer proceso de
planificacin territorial; ii). Slo una pequea proporcin de los
municipios que han formulado su POT, ha aplicado los instrumentos de
gestin y financiacin previstos por la Ley 388 de 1997; y iii). En la
mayora de casos, no se ha guardado correspondencia entre los Planes
de Desarrollo Municipales y los POT. Al respecto, son evidentes en
algunos planes inconsistencias en materia de asignacin de recursos,
cumplimiento de metas y cambio de directrices; adems de que el plan
se ve recurrentemente como un documento para cumplir con las
formalidades de la ley, pero que en realidad no ejerce una funcin
planificadora de largo plazo (Conpes 2004:9).
Una propuesta y estrategias para mejorar la gestin del desarrollo
urbano en Colombia:
El Conpes 3305 plantea que el gran reto para las ciudades colombianas
consiste en articular los elementos atomizados de los ejes sectoriales de
vivienda, espacio pblico, transporte, servicios pblicos domiciliarios y
equipamientos, as como las acciones de la administracin pblica en
sus diferentes niveles territoriales, el sector privado y la comunidad en
una estrategia integral de desarrollo urbano.
Desde este punto de vista se concluy que la Nacin ha realizado
ingentes inversiones sectoriales que han redundado en la mejora de los
indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI- a nivel
urbano[17]. Aunque, a pesar de este esfuerzo las condiciones de los
2 perodo de 2014
sectores de ingresos bajos de las ciudades siguen siendo crticas, lo que

implica que se requerir ms inversin, por muy largo tiempo. De igual
manera, se seal que el esquema de accin institucional debera ser
revisado[18], ya que las polticas e inversiones nacionales relevantes al
desarrollo urbano estn en cabeza de diferentes entidades, de modo que
sus resultados son en algunos casos atomizados. Finalmente, se hace un
llamado para que las instituciones pblicas nacionales y locales se
vinculen de una manera ms activa con el sector privado en la provisin
de suelo urbano, espacio pblico, y vivienda de inters social, a travs
de mecanismos de participacin claros e innovadores. (Conpes 2004:1521).
Por otra parte, como prerrequisito para consolidar una poltica estatal
urbana se plantea la necesidad de caracterizar un modelo a
implementar, por lo cual es acogida la propuesta del modelo de las
ciudades densificadas[19], porque estimula la concentracin de
actividades; disminuye losdesplazamientos entre las reas residenciales,
los servicios urbanos y el empleo; favorece la reutilizacin de
infraestructuras y estructuras existentes; promueve la utilizacin del
transporte pblico y otros medios alternativos; y, reduce la presin sobre
el poco suelo urbanizable, evitando el sacrificio de reas en
conservacin (Conpes 2004:13).
A partir del modelo de la ciudad densificada, se plantean las siguientes
recomendaciones para gestionar el desarrollo urbano:
- Para fortalecer la renovacin y redensificacin urbana se plante como
prioridad atender la demanda de suelo urbano para vivienda. En este
sentido, las grandes ciudades deban propender por recuperar y
optimizar las zonas consolidadas al interior de la ciudad mediante
procesos integrales de renovacin y redensificacin urbana. Con el
propsito de incentivar estos procesos, el Gobierno Nacional cre una
exencin tributaria aplicable a proyectos de renovacin urbana (Ley 788
de 2003), la cual fue reglamentada a travs del Decreto 2755 de
2004[20]. No obstante, dado que la figura de patrimonios autnomos
para estos procesos no ha sido suficientemente desarrollada, esta
exencin no ha generado hasta el momento el impacto esperado. De
igual modo, se propuso crear incentivos para que el Subsidio Familiar de
Vivienda y los recursos de promocin de oferta de las Cajas de
Compensacin Familiar, se apliquen en proyectos de renovacin o
redensificacin urbana.
2 perodo de 2014
- De manera complementaria, se plante que de la mano con las

medidas destinadas a ampliar la oferta de suelo y de vivienda, era
necesario adelantar acciones para mejorar las condiciones de vida de
los hogares que en ese momento habitaban asentamientos precarios en
el pas (1.3 millones). Para lo cual se propuso consolidar el programa
estatal dirigido al Mejoramiento Integral de Barrios, erigido sobre la base
de un Programa de Titulacin Masiva de Predios, el cual buscara mejorar
las condiciones socioeconmicas de los hogares localizados en
asentamientos precarios, con posibilidades de mejoramiento integral; y
conseguir en el mediano plazo procesos de titulacin en cerca de
100.000 predios.
- As tambin, bajo el ideal de la ciudad densificada se plantearon otra
serie de recomendaciones dirigidas a: i) Promover mecanismos de
generacin, mejoramiento y sostenibilidad del espacio pblico; ii)
Mejorar la movilidad de las ciudades; iii) Prevenir y mitigar riesgos
ambientales urbanos; iv) Mejorar la calidad de las reas de expansin
urbana; y, v) Ajustar el funcionamiento y la coordinacin institucional y
normativa.
1.6 Tensiones y contradicciones entre el modelo isomrfico

densificado y la ciudad-regin
En opinin de scar Roa (2005)[21] el documento Conpes 3305 incurre
en el error de creer que los grandes desafos de la poltica urbana estn
en la densificacin, y que la diversidad esto es, que cada ciudad, rea
metropolitana o regin tiene connotaciones sociales, econmicas,
ambientales y polticas diferentes- se puede eliminar con un modelo
uniformizador o isomrfico como el que propone. Roa (2005:296), seala
que el modelo isomrfico entraa el peligro de contribuir a ensanchar las
brechas funcionales, que caracterizan el desequilibrio persistente en la
red colombiana de ciudades entre aglomeraciones hiperdotadas y
subequipadas; pero ms importante aun es que este modelo introduce
una contradiccin evidente con el modelo de ciudad-regin, aprobado
para el caso especifico de Bogot y Cundinamarca en el documento
Conpes 3256 de diciembre de 2003. De acuerdo con este ltimo:
Los territorios relevantes en la economa global se caracterizan por
integrar sus zonas urbanas ms desarrolladas y los entornos suburbanos
y rurales dando lugar a formaciones regionales con capacidad para
interactuar competitivamente con las redes mundiales de ciudades
2 perodo de 2014
regin. La integracin entre zonas urbanas y rurales busca establecer

acuerdos y alianzas en torno a los siguientes aspectos centrales para la
competitividad y gobernabilidad territorial: a) la creacin de condiciones
favorables a la inversin y al empleo productivo, en un marco de
desarrollo endgeno sostenible; b) la generacin de un ambiente
propicio a la innovacin y al desarrollo tecnolgico; c) la apertura de la
ciudad regin en materia de comercio exterior y en la definicin de
poltica exterior con el fin de integrarla a los circuitos internacionales de
negocios y oportunidades; d) la integracin de las polticas y las
acciones en materia de infraestructura y conectividad regional, nacional
e internacional y e) la generacin de capacidad de planificacin y
gestin de los asuntos de inters supramunicipal y la ampliacin de
oportunidades para fortalecer la inclusin y cohesin social.
La competitividad y gobernabilidad del territorio implican un patrn de
desarrollo territorial caracterizado por la ocupacin eficiente y
equilibrada del territorio que permita, a su vez, garantizar el control
estatal, la seguridad de sus habitantes y la armona entre la estructura
territorial y las demandas econmicas y sociales (Conpes 3256 2003:3).
En opinin de scar Roa (2005:297) [] la alteridad entre ambas
opciones es evidente, dado que la adopcin de un modelo niega al otro:
a la homogeneidad que preconiza la ciudad densa se enfrenta la
heterogeneidad subyacente a la segunda, al isomorfismo la diversidad y
al pensamiento nico el multiculturalismo y el pluralismo. Para este
autor, el hecho de que el Conpes haya aprobado dos documentos de
poltica que persiguen objetivos sustancialmente diferentes, ambos
vigentes en ese momento, no quera decir que se estuviera procurando
objetivos mltiples o complementarios, pues su implementacin
implicaba opciones radicalmente diferentes de poltica pblica.
1.7 La recentralizacin y las ciudades compactas
Tal y como lo plantea Gabriel Rosas (2010), en Colombia se haba venido
consolidando histricamente un tipo de descentralizacin, que poda
caracterizarse como un hbrido entre los dos extremos que se discuten
generalmente en la literatura internacional: (i) El modelo de agenteprincipal, en el cual los gobiernos territoriales son, esencialmente,
ejecutores de polticas diseadas por el sector central y deben rendir, en
consecuencia, cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su
gestin; y (ii) El modelo de escogencia o eleccin pblica local, donde
los entes locales gozan realmente de autonoma en la definicin de sus
polticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos directamente de los
2 perodo de 2014
contribuyentes y son, por ende, responsables ante la ciudadana por los

servicios colectivos que prestan. Como lo hemos visto, el modelo
colombiano se ha constituido por una focalizacin en los entes locales
municipales, pero bajo una planificacin acordada en los niveles
centrales y con una dbil mediacin regional o de los niveles
departamentales.
Conviene echar un vistazo a la dimensin regional propuesta en el Plan
Nacional de Desarrollo (2006-2010). En este documento a pesar que se
reconoce la diversidad territorial como una fortaleza para alcanzar un
crecimiento sostenido, se hace un balance menos positivo del proceso
descentralizador, desde el punto de vista del uso y asignacin eficiente
de los recursos pblicos administrados por las autoridades locales:
Sin embargo, los logros en materia de descentralizacin y
ordenamiento territorial no son suficientes y persisten problemas
estructurales que ameritan su consideracin, en temas como el
desarrollo econmico y social, gestin pblica, normativa para el
ordenamiento territorial, competencias, participacin ciudadana y
rendicin de cuentas. En esencia, se evidencia desarrollo desigual entre
las regiones, diferencias en pobreza, capacidades fiscales diversas,
desarticulacin de los instrumentos de planificacin, debilidad en la
asociatividad, problemas de capacidad institucional y avances en la
planificacin territorial, orientados hacia la planificacin fsica y
regulacin de los usos del suelo, se necesita entonces ajustarla como
instrumento para la promocin del desarrollo local y regional (PND
2007:471).
En el documento analizado es evidente la transformacin en la escala
territorial de intervencin, de la idea de ciudades-regin planteada con
insistencia en el PND (2002-2006) se transita hacia la focalizacin
departamental, agrupada bajo desempeo econmico y capacidades
endgenas. Dicho ejercicio identific grupos de departamentos en fases
de desarrollo similar: formacin[22], despegue[23], expansin[24] y
consolidacin[25].
Tambin es destacado el ejercicio de regionalizacin desde presupuestos
economicistas y construidos en funcin de las necesidades del ejecutivo
central, lo cual es complementado con una lectura profundamente
pesimista de la gobernabilidad municipal:
En el caso de los municipios se ha evidenciado que buena parte de
ellos no ha contado con las capacidades fiscales, administrativas,
2 perodo de 2014
tcnicas y econmicas para la asuncin de las competencias asignadas y

existen casos donde no hay compatibilidad y pertinencia de algunas
competencias frente a su vocacin productiva. As mismo, las
competencias son asumidas con un enfoque netamente sectorial, no han
logrado una gestin integral del desarrollo. Es por ello que an no han
obtenido avances significativos en su contribucin a la reduccin de la
pobreza y la indigencia, ni en su deber de asumir eficientemente la
atencin de los derechos bsicos de la infancia, la juventud, etc. (DNP
2007:477).
Tambin sobre el documento del PND del segundo mandato de Uribe
Vlez puede inferise la intencin del ejecutivo por ajustar el modelo de
descentralizacin colombiano, buscando aumentar el control del Estado
nacional, por medio de Planeacin Nacional, sobre el Sistema General de
Participaciones, la evaluacin de la gestin pblica territorial y el
saneamiento financiero de las entidades subnacionales:
[] para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y garantizar
los objetivos del proceso de descentralizacin, el Gobierno Nacional
disear instrumentos que le permitan realizar procesos efectivos de
control y evaluacin de la gestin y del gasto territorial, lo cual incluye
acompaamiento a la gestin de los municipios que lo necesiten; brindar
asistencia tcnica y legal en los casos que se requiera; identificar
situaciones de amenaza grave a la descentralizacin y tomar medidas
que permitan su superacin oportuna en el marco de las normas
constitucionales (DNP 2007:478).
Bajo esta relectura de la descentralizacin se orienta su reorganizacin
bajo un modelo en el que [] la Nacin tiene a su cargo la formulacin
de poltica pblica marco en todos los sectores, mientras que los
departamentos cumplen un papel articulador con los municipios.
Mientras que estos ltimos son los ejecutores bsicos de los principales
servicios que demanda la ciudadana. (PND 2007:477). Ser por lo
tanto el inicio de un periodo que bien podra catalogarse como
recentralizador.
Por recentralizacin habra de entenderse el fortalecimiento de los
mecanismos de control territorial por parte del ejecutivo, tanto en lo
administrativo como en lo fiscal. Ahora bien, dicha dinmica ha
generado mayor dependencia de las entidades territoriales respecto del
Estado Central. Conviene aclarar que el trmino re-centralizacin no
quiere decir un volver atrs, o la repeticin de un modelo de gobierno
centralizado como el que se implement en gran parte de la historia
2 perodo de 2014
republicana colombiana, en especial bajo el modelo de sustitucin por

importaciones; ms bien, el fenmeno de re-centralizacin busca
caracterizar las formas de actualizacin y re-contextualizacin de
prcticas institucionales, que progresivamente restringen el grado de
maniobra de los entes subnacionales bajo la gida del ejecutivo central y
sus modernos rganos de planificacin centralizada.
En este sentido, los fenmenos de recentralizacin se encuentran
profundamente relacionados con temas como el desarrollo territorial, el
ordenamiento territorial, las competencias entre los entes nacionales y
subnacionales, los recursos, las formas de regionalizacin y la autonoma
de las entidades territoriales; pero en particular, significa evaluar sobre
la estructura del Estado contemplada tanto en los acuerdos
constitucionales de 1991, como en la dinmica modernizadora del
Estado colombiano a partir de la segunda mitad del siglo XX.
1.8 Las Ciudades Amables bajo el Estado Comunitario
En este contexto, el PND (2006-2010) parti de considerar las altas tasas
de urbanizacin colombiana como una oportunidad de desarrollo. Dicha
apuesta se argumentaba a partir de las economas de escala y de
aglomeracin, de acuerdo con las cuales las ciudades favorecen la
productividad y facilitan la provisin y el intercambio de bienes y
servicios (PND 2007:169). Adems, de acuerdo con este documento, si
bien la estructura urbana colombiana poda ser caracterizada como una
concentracin poblacional jerrquica y diversificada[26], su ndice de
Primaca Urbano (IPU)[27] era bajo en comparacin con los otros pases
de Amrica Latina tal que, mientras Colombia tena un ndice de 1.0,
pases como Argentina y Chile tenan 3.3 y 2.4 respectivamente; lo cual
sirvi para que el Gobierno calculara un crecimiento poblacional
sostenido de las ciudades colombianas. De manera complementaria,
desde la perspectiva de Planeacin Nacional (DNP 2007:8), los
principales problemas de las ciudades colombianas seguan siendo: i) la
alta incidencia de asentamientos precarios, especialmente en las reas
perifricas de las ciudades; ii) la escasez de suelo urbanizable (definido
por los POT); iii) deterioro de las reas consolidadas y suburbanizacin
no planificada de las periferias; iv) la baja calidad y cantidad de espacio
pblico; y v) baja capacidad institucional de las administraciones locales.
As pues, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales deban
promover [] la consolidacin de una red funcional de ciudades, con
una infraestructura eficiente que permitiera dinamizar los mercados y
fortalecer las complementariedades productivas, ambientales y
2 perodo de 2014
culturales entre ciudades (PND 2007:170). A este modelo de ciudad el

Gobierno de Uribe Vlez le llam Ciudades Amables.
El esquema de la estrategia de Ciudades amables pretenda integrar
polticas especficas para desarrollo urbano, vivienda, agua potable,
saneamiento bsico y transporte, y algunos lineamientos para lograr una
articulacin adecuada entre estas polticas y cuatro programas
integrales
transversales:
Saneamiento
para
Asentamientos,
Mejoramiento Integral de Barrios, Macroproyectos Urbanos y,
Renovacin y redensificacin urbana. (PND 2007:171).
De acuerdo con la lgica gubernamental, ya en la primera
administracin de Uribe se haba avanzado en la definicin de un
modelo de desarrollo urbano denominado Ciudades Compactas
(Documento Conpes 3305 de 2004), mediante el cual se esperaba
promover la reutilizacin ms eficiente de las zonas construidas,
consolidar una estructura urbana ms funcional, con mayores
densidades y con una distribucin de actividades que favoreciera el uso
de
sistemas
alternativos
de
transporte
y
evitaran
largos
desplazamientos intraurbanos, as como el uso ms racional del suelo de
expansin.
Conforme a dicho modelo, el PND (2006-2010) se orientaba
principalmente a: (1) consolidar un modelo de ciudad compacta,
eficiente y sostenible; (2) desarrollar programas integrales que
permitieran la articulacin de las polticas sectoriales de la nacin en los
municipios y su coordinacin con las polticas locales; (3) incrementar la
oferta de suelo para el desarrollo de programas Ciudades Compactas y
Sostenibles; (4) fortalecer institucionalmente a las administraciones
locales para el desempeo de la funcin pblica del urbanismo, y al
sector privado como principal agente del mercado inmobiliario; (5)
racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial; y; (6)
garantizar la organizacin armnica y eficiente de las grandes
aglomeraciones urbanas y la articulacin del desarrollo urbano con el
territorio regional.
De igual manera, el Gobierno nacional pensaba que la gestin del
desarrollo urbano permitira mejorar la toma de decisiones en las cuales
se involucrara el crecimiento econmico, la equidad social y la
dimensin ambiental, sin desconocer las caractersticas propias de cada
territorio con su biodiversidad, poblacin, cultura y potencial de
desarrollo. La incorporacin de estos elementos como soporte para el
ordenamiento territorial y el manejo del riesgo se constituyeron en
2 perodo de 2014
temas prioritarios, que circunscriban

implementar (PND 2007:173-176).
todas
las
estrategias
De acuerdo con el documento Vision 2019 (DNP 2010:46) la estrategia

de Ciudades Amables requera construir vivienda digna, espacios
pblicos adecuados, acceso a servicios pblicos y sistemas de movilidad
para el 77% de los colombianos que vivirn en los centros urbanos en el
2019; lo cual slo sera posible aplicando un modelo de desarrollo
urbano planificado. Desde dicha perspectiva, se proyectaba que en 2019
el espacio pblico de las ciudades de ms de 100.000 habitantes
debera aumentar a 10 m2 por habitante (hoy es 4 m2); que para evitar
la conformacin de nuevos asentamientos precarios se deberan
construir 3,9 millones de viviendas nuevas y mejorar cerca de 804.000
viviendas, con lo que se lograra reducir el dficit total de vivienda a
12% (hoy 30%). Para hacer esto posible se requerira mayor
intermediacin del sistema de financiacin de vivienda y que ste
atendiera a hogares de bajos ingresos y vinculados a la economa
informal, de forma tal que la relacin de la cartera hipotecaria con el PIB
llegue a ser mnimo de 12,5% en 2019 (hoy 5,9%).
1.9 La LOOT y el Modelo de ciudad en el marco del Desarrollo
Regional
En opinin de Planeacin Nacional, el contexto institucional que enmarc
el ltimo Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014), titulado Prosperidad
para todos, es diferente al de otras administraciones. De acuerdo con
este mismo texto, Colombia paso de ser percibida en el mundo como un
Estado fallido a convertirse en una economa emergente, atractiva para
la inversin y para el turismo; se paso adems a formar parte de un
grupo de naciones, llamados los CIVETS, Colombia, Indonesia, Vietnam,
Egipto, Turqua y Surfrica, percibidas en el planeta como economas
con grandes expectativas de crecimiento para las prximas dcadas.
Adicionalmente, se inici el proceso para ingresar a la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), algo impensable hace
tan slo unos aos (PND 2011:21). Como veremos, dicha percepcin
deba manifestar su correlato en el modelo de desarrollo territorial a
seguir, entendiendo que a nivel del modelo de ciudad la diferencia con
las polticas de gobiernos anteriores sern mnimas; ms bien lo que se
tornar evidente ser una intencin desde el Estado por retomar y
profundizar el modelo de ciudad-regin, intentando ajustar el territorio
nacional a las necesidades de un capitalismo globalizado y flexible.
2 perodo de 2014
Precisamente, en concordancia con el contexto descrito este Plan de

Desarrollo se caracteriza por un enfoque regional, buscando facilitar
[] la articulacin de ste y de futuros planes nacionales de desarrollo
con los planes y procesos de planificacin y gestin territorial, lo cual a
su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nacin-territorio
(PND 2011:27). El texto realiza un balance regional emulando el
segundo plan de gobierno de Uribe en la medida que toma como unidad
de anlisis los departamentos. Sin embargo, su valorizacin se hace
sobre dos aspectos, de una parte las Necesidades Bsicas Insatisfechas
NBI, y de otra, las capacidades institucionales municipales (de acuerdo
con los datos arrojados por el Desempeo Integral Municipal).
En referencia a este ltimo aspecto, es importante anotar que el PND
llama la atencin sobre la presencia de un patrn que permite relacionar
a los municipios que tienen altos niveles de capacidad institucional; tales
como Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Pasto, Armenia, Pereira y
Manizales; con la presencia de altos niveles de desempeo municipal en
los municipios cercanos a su rea de influencia; lo cual revela para
Planeacin Nacional la importancia de aprovechar las relaciones de
vecindad geogrficas para irradiar mejores capacidades institucionales
entre municipios cercanos. (PND 2011:40). En esta direccin es
remarcable el esfuerzo de este Plan Nacional de Desarrollo por construir
lineamientos estratgicos para la formulacin de polticas y estrategias
regionales diferenciadas, de acuerdo con la clasificacin departamental
realizada anteriormente; los cuales deben converger con algunos
macroproyectos de corte transversal como la generacin de empleo y
las oportunidades de acceso a vivienda y a servicios pblicos.
El PND (2011:51) toma como fundamento terico a la Nueva Geografa
Econmica, la cual de acuerdo con el texto, permite comprender la
formacin de gran variedad de aglomeraciones de las actividades
econmicas en el espacio geogrfico, y su tendencia a concentrarse en
determinadas zonas estratgicas tomando en cuenta la accesibilidad
con los mercados nacionales y globales. Por lo tanto, si lo que se busca
es un crecimiento espacial ms equilibrado es estratgico fortalecer las
reas de mayor desarrollo, promoviendo el desarrollo local de las reas
de menor desarrollo buscando aprovechar las capacidades funcionales y
externalidades positivas de las primeras, de manera que irradien
crecimiento y desarrollo en su rea de influencia. El anlisis anterior
significa propender por la reduccin de las distancias fsicas entre los
centros urbanos y entre stos y sus reas de influencia, superando las
deficiencias institucionales y las barreras administrativas que impiden o
que no favorecen la asociatividad, ni la unin de esfuerzos pblico-
2 perodo de 2014
privados para emprender proyectos integrales de desarrollo territorial

supra municipales y supra departamentales.
Como vemos, una vez ms nos topamos frente a la necesaria
implementacin de una legislacin que permita las articulaciones
sugeridas anteriormente y la capacidad de implementar unas
orientaciones generales del proceso desarrollista, desde los rganos
especializados del Estado. De esta manera, tenemos que revisar las
transformaciones que el gobierno implementa en la dinmica de
descentralizacin, as como su agenda legislativa, donde aprovechar de
su mayora incontestable en el Congreso de la Repblica para despus
de 20 aos de espera, producir una Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial acorde a sus prerrogativas.
De otro lado, cabe recordar que por la poca de la Asamblea
Constituyente soplaban vientos a favor de la autonoma regional. Se
lleg hablar hasta de federalizacin tal que, la aprobacin de las normas
que ampliaban el poder y, especialmente los recursos, a las entidades
territoriales se lograron sin mayor dificultad. As pues, la Constitucin
orden tramitar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial -LOOT- de
superior jerarqua jurdica al resto de las normas, buscando armonizar
las competencias entre los distintos niveles de gobierno, la regulacin de
regiones y provincias como entidades territoriales, y la conformacin de
las entidades territoriales indgenas. El espritu de la Constitucin de
1991 presuma que esta Ley deba establecer nuevos entes territoriales
y promover la autonoma regional profundizando el proceso
descentralizador.
Conviene anotar que aunque en 1994, la Ley Orgnica de Planeacin
(Ley 152 de 1994) suprimi las formas regionales de planificacin,
CORPES, al tiempo que cre las Regiones Administrativas y de
Planificacin -RAP-, la ausencia de la reglamentacin necesaria para su
implementacin permiti que stas no pasaran de ser un ambicioso
proyecto para crear circuitos productivos y de intercambio regional; tal
que, ante la inoperancia de las RAP, el Estado Central termin
fortalecindose.
Volviendo al caso actual, es de recordar que Juan Manuel Santos
prometi en campaa que la Ley de Ordenamiento Territorial sera una
de las prioridades de su gobierno. El proyecto de Ley permitira la
creacin de la Regin Caribe por la que votaron 2,5 millones de
personas; y aunque tras 19 intentos fallidos, el 31 de mayo del 2011 se
aprob en cuarto debate la ley por la cual se dictan normas orgnicas de
2 perodo de 2014
ordenamiento territorial; lo cual no es un tema cualquiera. Sus efectos

de fondo tienen que ver adems de la descentralizacin en su conjunto
(Ley 715 del 2001), con el ordenamiento y desarrollo de las regiones
(Ley 388 de 1997), la reglamentacin para la creacin de Entidades
Territoriales Indgenas ETIS- (Articulos 286 y 329 de la CP.), y la
articulacin del proceso de planeacin con la ley 152 de 1994. Por lo
tanto: Discutir esta Ley significa hacer una profunda reflexin sobre
nuestro modelo de ordenamiento territorial y evaluar si efectivamente el
esquema de descentralizacin que hemos desarrollado en Colombia ha
sido el apropiado o toca replantearlo (Garzn C. 2010).
Sin embargo, con la excepcin del artculo 27 que faculta a los
departamentos, distritos y municipios para imponer contribuciones
fiscales y parafiscales[28], la LOOT es una Ley de mnimos, en la
medida que no reglamenta la conversin de las regiones administrativas
y de planificacin en regiones como entidades territoriales, ni establece
su rgimen, ni lo referente a los estatutos especiales de cada regin;
ms bien, se limita a transcribir en la ley lo que ya dice la Constitucin,
no regula las entidades territoriales indgenas (esto se har en otra
norma que deber ser presentada en diez meses al Congreso), ni adopta
el Estatuto Bsico de las Provincias (Maldonado 2011).
Coincidiendo con Alberto Maldonado, si la LOOT propuesta no aborda los
temas que se esperaban de ella, queda claro que el gobierno [] no
tiene inters alguno en modificar la actual organizacin territorial del
pas, lo que implica que considera que los departamentos, distritos y
municipios son las formas convenientes y necesarias y que no se
justifica crear mayores estructuras poltico administrativas que redunden
en burocracias ineficientes (Ibd). Afirmacin que el mismo presidente
Santos sustentara [] con la LOOT algunos queran burocracia[29].
Frente a esta acusacin que de nuevo apunta a remarcar la burocracia e
ineficiencia regional, el Gobernador del Atlntico reaccion a lo
expresado por el Presidente: La verdadera burocracia est en el centro
del pas. Nosotros lo sufrimos da a da, subray el mandatario y cit
como ejemplo que solamente en el sector agrcola, la Nacin en el
Atlntico tiene ms burocracia que la Gobernacin y la Alcalda de
Barranquilla juntas[30].
Pero el debate de fondo suscitado por la LOOT est en otro lado. El
artculo 31 de la Ley de Ordenamiento Territorial, que crea el Fondo de
Compensacin Territorial, es la raz de las tensiones contemporneas
entre el ejecutivo central y las representaciones polticas regionales. Las
regiones lo ven como la oportunidad del gobierno para quitarles
2 perodo de 2014
autonoma econmica, pues el fondo que administrar las regalas y

compensaciones una vez adscrito al Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico se financiar con las regalas que en este momento reciben las
regiones. Aunque el fondo est pensado para mejorar el desarrollo de las
regiones, el cmo, el dnde y el cundo los define el Gobierno Nacional.
En otras palabras, [] la plata generada por las exploraciones de
petrleo, gas, oro, carbn y otros minerales que hoy es invertida como le
parezca a los municipios y departamentos donde se encuentran los
yacimientos pasa a ser manejada por la Nacin (Osorio 2010).
Uno de los argumentos que ha utilizado el gobierno para defender esta
ley es que el petrleo, el carbn u otros elementos minerales no le
pertenecen a las localidades sino a la Nacin, y por eso el gobierno
central tiene derecho a manejarlos. El subsuelo es propiedad de la
Nacin. Hoy el 80% de las regalas queda en manos de unos pocos entes
territoriales[31], sostuvo el Ministro de Minas y Energa Carlos Rodado.
Pero para los municipios que explotan algunos de estos recursos, hay
razones de peso para mantener la plata de las regalas bajo su
control. Camila Osorio quien entrevist a la senadora del partido de la U
Maritza Martnez, nos cuenta un punto de vista complementario al del
ministro: El encarecimiento del costo de vida, la destruccin de nuestra
infraestructura vial, la afectacin de la economa tradicional, el deterioro
ambiental y la migracin extensiva hacia nuestra regin hacen parte de
los principales problemas que tenemos por la explotacin del petrleo y
para resolver estos problemas necesitamos el dinero de las regalas
(Ibd). La razn para que el gobierno quiera apropiarse de las regalas de
las regiones pasa por la necesidad de [] tapar el hueco que tiene el
presupuesto del gobierno. La reforma es netamente fiscal, dijo el
senador del Partido de la U Jos David Name. (Ibd.).
As pues, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial evade la
reestructuracin y definicin de competencias intra-estatales, as como
la continuidad de la descentralizacin bajo el argumento de la
corrupcin y la burocracia local; mientras que, la nueva Ley de Regalas
se sustenta en la necesidad de instaurar un principio de equidad en la
distribucin de los beneficios de la explotacin de los recursos naturales
que son propiedad de la Nacin; mxime cuando en Colombia es posible
apreciar una profunda desigualdad entre unas pocas regiones,
especialmente las que giran alrededor de las grandes ciudades donde se
concentran el desarrollo, los recursos y el progreso; regiones que
continan con altos niveles de atraso y pobreza, y demuestran la
inequidad regional que afronta el pas.
2 perodo de 2014
De otra parte, el debate ms all sobre las condiciones de equidad, tiene

que ver con las posibilidades reales de las entidades subnacionales para
planear su desarrollo bajo mrgenes reales de autonoma. No estamos
hablando de sumatoria de departamentos, porque eso no nos dar las
herramientas porque lo importante es que lo nacional tiene que ceder a
favor de lo local y el pas no se puede pensar nicamente desde el
centro, sino desde las regiones[32], expres el gobernador del
Atlntico, Verano de la Rosa, durante el foro El Caribe le pregunta al
Gobierno. De esta manera, cuestionarse hasta qu punto la distribucin
equitativa realizada por el gobierno obedecer a las directrices trazadas
desde las regiones, sita el debate de fondo sobre si la LOOT aprobada
fortalece la descentralizacin, o ms bien profundiza el proceso de
recentralizacin de los ltimos aos.
Nacionales comprensin

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PROGRAMA DE ARQUITECTURA

Asignatura: THT AMBIENTE URBANO (70613055)

1. Caracterizacin y definicin del modelo de desarrollo

Su poder poltico resida en el control de los organismos multilaterales

representantes de la poblacin, y a las que se les ha asignado

competencia en el mercado agrcola internacional, el cual se encuentra

1.2 La apertura econmica y los fenmenos de conurbacin

El documento en cuestin retom la caracterizacin moderna del

elementos de la estructura fsica y las dimensiones socioeconmicas en

La velocidad y el desorden del crecimiento urbano de las grandes

bienes y servicios primarios; ii) proveer los servicios de educacin y

organizaciones civiles podran constituir veeduras ciudadanas o

entre los cuales vale la pena mencionar la carencia de instrumentos

La Constitucin de 1991 fortaleci el proceso de descentralizacin

avances de la descentralizacin en funcin del desarrollo econmico

sintetizarn los principales planteamientos del Conpes 3305 siguiendo

aos noventa, en la medida que se debilit la actuacin pblica nacional

sectores de ingresos bajos de las ciudades siguen siendo crticas, lo que

- De manera complementaria, se plante que de la mano con las

1.6 Tensiones y contradicciones entre el modelo isomrfico

regin. La integracin entre zonas urbanas y rurales busca establecer

contribuyentes y son, por ende, responsables ante la ciudadana por los

tcnicas y econmicas para la asuncin de las competencias asignadas y

republicana colombiana, en especial bajo el modelo de sustitucin por

culturales entre ciudades (PND 2007:170). A este modelo de ciudad el

temas prioritarios, que circunscriban

De acuerdo con el documento Vision 2019 (DNP 2010:46) la estrategia

Precisamente, en concordancia con el contexto descrito este Plan de

privados para emprender proyectos integrales de desarrollo territorial

ordenamiento territorial; lo cual no es un tema cualquiera. Sus efectos

autonoma econmica, pues el fondo que administrar las regalas y

De otra parte, el debate ms all sobre las condiciones de equidad, tiene

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