El dabate sobre las nuevas polticas sociales

Titulo

Midaglia, Carmen - Autor/a

Autor(es)

Alternativas de proteccin a la infancia carenciada. La peculiar convivencia de lo

En:

publico y privado en el Uruguay

Buenos Aires

Lugar

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

Editorial/Editor

2000

Fecha
Coleccin

pobreza; infancia; politicas sociales; Uruguay ;

Temas

Captulo de Libro

Tipo de documento

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Primera parte

El debate sobre las nuevas polticas sociales

Los rendimientos sociales del tradicional modelo de proteccin

l agotamiento del modelo de desarrollo de corte proteccionista en el mundo y en la regin introdujo una serie de crticas en torno a sus rendimientos en las reas socioeconmicas objeto de intervencin. En este marco
se gener una polmica que, si bien plasm diversas posiciones en relacin al carcter progresivo o regresivo de los sistemas de bienestar social, no fue capaz en
una primera instancia de entablar un debate cuidadoso y evaluativo que atendiera a los resultados diferenciales producidos en los diversos contextos.
Entre las posiciones ms destacadas se encuentran las liberales o neoconservadoras. Las mismas tienen un consenso negativo acerca de los esquemas
clsicos de seguridad social, ya que consideran que adems de distorsionar el
funcionamiento del mercado, stos benefician exclusivamente a las clases medias, otorgndoles una serie de ventajas econmicas al tiempo que excluyen a
los sectores sociales ms deprimidos. Para esta corriente, la distribucin social como apuesta poltica del welfare stateno se alcanz en su plenitud. Por
esta razn, se argumenta, el tipo ideal de proteccin debera consistir en el
desmantelamiento total de los sistemas de ayuda, llegndose a propugnar la
erradicacin de cualquier otra forma de provisin pblica alternativa. Sin embargo, esta posicin extrema o purista admite algunas variantes en relacin a
la necesidad de intervenciones estatales puntuales, en la medida en que se reconoce por una parte que la dinmica del mercado no es perfecta, y por otra
se diagnostica la urgencia de administrar las herencias sociales negativas del
modelo anterior. Bajo estas circunstancias, es posible considerar la existencia
de programas pblicos estrictamente focales (Pierson P., 1994, pg. 166).
En cambio, para un conjunto amplio de analistas no resulta tan claro que
el funcionamiento de los sistemas de welfare se haya basado en una lgica do15

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

minantemente regresiva, de concentracin de privilegios y por ende de desatencin a los grupos con necesidades insatisfechas.
En relacin a este tema, T. H. Marshall, en un trabajo ya clsico, plante
que si bien las polticas o derechos sociales no revierten substantivamente el
patrn de desigualdad social imperante en una sociedad, permiten y legitiman
la realizacin de transferencias de recursos de manera horizontal, es decir, al
interior de categoras socioeconmicas, posibilitando entre otras cosas cierto
grado mnimo de distribucin (Marshall, T.H., 1967, pg. 201).
H. Wilensky, por su parte, al analizar las formas de financiamiento de los
distintos servicios de proteccin para una muestra de pases europeos, constat que si bien algunos de ellos tenan un carcter regresivo, el resultado del
conjunto de las transferencias que sustentaban a dicho modelo gener un saldo neto positivo, ya que incidi favorablemente en los niveles de equidad social (Wilensky H., 1973, pgs. 91-92).
G. E. Andersen, ubicado en una lnea argumentativa que defiende los resultados producidos por los programas de bienestar, consider que estos sistemas,
en particular los de perfil socialdemcrata, operaban como mecanismos de
transferencia de ingresos entre grupos sociales y por ende se transformaban en
una fuente de solidaridad e integracin social (Andersen G.E., 1990, pg. 27).
Estas ltimas apreciaciones tienen un peso relativo para Amrica Latina
en la medida que no todos los pases del continente instauraron un sistema de
bienestar propiamente dicho, y en aquellos que lo tuvieron el grado de desarrollo y las arenas de intervencin pblica han sido altamente dismiles1. A esto se agrega que el patrn histrico de desigualdad social de estas sociedades
ha sido una fuente importante de diferenciacin en relacin a otras regiones,
el cual se debe tener en cuenta no slo para realizar evaluaciones consistentes
sobre los logros o perjuicios obtenidos en la aplicacin de los esquemas de
proteccin, sino tambin para proyectar nuevos lineamientos bsicos de bienestar.
Es posible afirmar que en el continente latinoamericano la discusin poltica y acadmica sobre estos temas se volvi en algn sentido an ms sinttica y confrontacional que en otras partes, ya que la necesidad imperiosa de
instrumentar la reforma socioeconmica en pos de superar las crisis de los
aos 80 se respald esencialmente en argumentos descalificativos sobre el papel desempeado por el Estado en la conduccin de estos pases.
El Estado pas de ser considerado en dcadas pasadas un agente dinmico promotor del desarrollo a verse como un obstculo para el crecimiento econmico y social (Evans P., 1992). En oportunidades se catalog su comportamiento y desempeo en las diversas reas que tena a cargo como ineficiente,
distorsionante, e incluso corrupto y/o depredador, promovindose as su reduccin a una mnima expresin.
Los niveles crecientes de pobreza fueron los indicadores ms utilizados
para subrayar el fracaso del modelo anterior de desarrollo, que no haba cumplido con las metas implcitas o explcitas de integracin social ms all de los
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CARMEN MIDAGLIA
ciclos de crecimiento y depresin que vivieron estas naciones. En este entorno no hubo lugar para llevar a cabo una identificacin o discriminacin entre
focos deficientes y rescatables de la matriz de polticas pblicas vigente, fundamentalmente en el campo social.
Se impuso entonces un paquete relativamente uniformizante de iniciativas para intentar modificar los dficits sociales histricos del continente y a la
vez mitigar los costos transicionales que supona el cambio de orientacin socioeconmica, sin que se llegara a problematizar la adecuacin de esas propuestas para las sociedades de referencia. No fueron tratadas las dimensiones
econmicas y sociales que en los diversos modelos de desarrollo estn ntimamente relacionadas, y ms an, mediatizadas por aspectos poltico-institucionales. Los esfuerzos se centraron en corregir la situacin econmica, y las medidas sociales que se anexaban a este proceso eran consideradas como un simple derivado de los xitos potenciales que introduciran dichas correcciones.
Sin embargo, en algn momento debiera repensarse la relacin entre economa y poltica, ya que los resultados econmicos suelen ser filtrados e incluso
modificados por los legados histricos y por las instituciones polticas vigentes.
Por esta razn, si bien las recomendaciones estuvieron dirigidas a redefinir el papel del Estado, en un primer momento dicha revisin se asoci rpidamente a una reduccin global del aparato pblico y a su retiro masivo de
las clsicas reas que manejaba, incluidas las de naturaleza social (Evans, P.,
1992). Sobre estas ltimas, las indicaciones apuntaron hacia una privatizacin de los servicios sociales y/o un traspaso a la sociedad de las prestaciones
dirigidas a poblaciones vulnerables. Se argumentaba que los agentes civiles no
adolecan de los vicios propios de las burocracias estatales (Pierson, C, 1991),
y por lo tanto posean la capacidad no slo de instrumentar eficiente y eficazmente un amplio conjunto de servicios, sino tambin de cumplir funciones de
contralor pblico tendientes a efectivizar los derechos sociales de los sectores
desposedos (Bresser C. L., Cunill N., 1998, pg. 44).
La dcada de los 90 fue testigo de un giro en el nfasis sobre los argumentos en relacin al Estado, ya que se tornaba imprescindible cuidar e incluso
recuperar el edificio institucional pblico, porque en caso contrario las nuevas polticas habran de tornarse insustentables en el mediano y largo plazo
(Nam M., 1994, pg. 41). La lgica inicial de la reforma, de reduccin indiscriminada del aparato estatal, no pareca ajustarse a los desafos que suponan
las etapas subsiguientes de consolidacin de la propuesta. No obstante, las
exigencias econmicas se mantenan en trminos de retiro del Estado de las
esferas productivas y de plena vigencia del mercado, aunque dicho agente tenda a dejar de ser el foco de todos los males. Su presencia se tornaba necesaria en este proceso de reformas, ya sea como impulsor de las mismas, resolviendo problemas de accin colectiva (Acua C. Smith W., 1994), y/o favoreciendo la reproduccin de esas iniciativas.
Se admiti que el Estado tendra ahora a su cargo la funcin estratgica
de regular un mercado dinmico y globalizado. Sin embargo, la efectivizacin
de dicha funcin emerge como un aspecto crtico o un gran desafo poltico
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ALTERNATIVAS DE PROTECCIN

A LA INFANCIA CARENCIADA

para los pases latinoamericanos, ya que supone la existencia de un Estado

fuerte con autoridad y cierta autonoma (Evans P., 1997).
La prestacin de los servicios sociales, incluidos los que cubren a las poblaciones carenciadas, no parece escapar a estos nuevos parmetros de referencia, ms an si se considera entre las modalidades plausibles de instrumentacin la inclusin de organizaciones de la sociedad civil para su administracin y puesta en prctica.

El perfil del nuevo sistema

Frente a la crisis del modelo clsico de bienestar surge una alternativa
aparentemente sustitutiva de proteccin: el llamado Estado Liberal Social. Esta no es una propuesta acabada ni uniforme, aunque de modo general supone
la reasignacin de recursos pblicos para atender la situacin de grupos sociales especficos, fundamentalmente los que se encuentran en situacin de
pobreza o exclusin social. Dicha reasignacin presupuestaria no slo facilita
y promueve una reduccin del gasto pblico social, sino que a la vez revela un
cambio esencial en la orientacin del sistema de asistencia social, ya que implica pasar de un esquema de corte universal hacia otro de naturaleza residual. Estas modificaciones sustantivas en la direccionalidad de los servicios
sociales se ajustan perfectamente a los nuevos parmetros del crecimiento
econmico, a la vez que alteran el cuerpo bsico de polticas pblicas inspirado en los derechos clsicos de ciudadana. En este sentido, la gama de derechos sociales constitutivos del status del ciudadano se encuentra sometida a
fuerte proceso de cuestionamiento y revisin.
Es importante sealar que en una primera instancia este cambio de orientacin no parece generar graves consecuencias sociales, en la medida en que
opera en un contexto donde una proporcin significativa de los servicios pblicos de vocacin universalista de la regin ha tendido a deteriorarse, tales
como los de educacin bsica y salud. E. Tenti indic, al caracterizar la dinmica de funcionamiento de las prestaciones sociales, que () el criterio de la
cantidad prim sobre el de la calidad y las coberturas dejan de ser indicadores de satisfaccin efectiva de las necesidades bsicas de la poblacin ()
(Tenti E., 1998, pg. 76).
De esta manera se promueven nuevas propuestas de proteccin dirigidas
a problemas y/o sectores especficos -las llamadas polticas de tipo focal o iniciativas anti-pobreza- en las que se prev la seleccin de usuarios a travs de
la comprobacin de su situacin de carencia y se espera alguna forma de participacin. Independientemente de la intencionalidad de estas medidas sociales, sus impactos reales seguramente sern diferenciales de acuerdo al capital
social existente en cada pas.
Como bien seala J. Nelson, estos programas de ayuda pueden potencialmente ser de gran beneficio para aquellas naciones que cuenten con ndices
significativos de poblacin en situacin de pobreza extrema, por varias razones (Nelson J, 1992, pg. 232):
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CARMEN MIDAGLIA
a) los estratos carenciados se han beneficiado mnimamente de las tradicionales intervenciones de control estatal de precios, salarios y subsidios
sociales dada su insercin en el mercado de trabajo informal y su falta de
organizacin;
b) la ubicacin de este grupo social de acuerdo a la escala de pobreza puede ser determinante para que ciertas ayudas, aunque parciales, jueguen
un importante papel en su subsistencia inmediata;
c) las presiones internacionales y en cierta medida tecnocrticas en favor
de propuestas de corte residual pueden transformarse en un incentivo para que los gobiernos decidan responsabilizarse por los sectores pobres, que
hasta ahora han sido relegados debido a que su atencin no produce altos
rditos polticos, dada su escasa influencia para generar opinin pblica.
Interesa indicar adems que estas propuestas sociales no se encuentran
exentas de un conjunto de dificultades en su fase operativa o de instrumentacin, que es en parte donde radica su rendimiento. Entre ellas figuran:
a) la definicin relativamente precisa de los grupos beneficiarios, ya que
la heterogeneidad de la pobreza complica el establecimiento de indicadores nicos y permanentes. Esto ha conducido a ensayar metodologas especiales para captar a una poblacin que en oportunidades est desagregada en el territorio. A ello se suma otra complicacin, fundamentalmente en estos pases, referente a la demarcacin de la lnea divisoria entre pobres y no pobres cuando la situacin socioeconmica de los quintiles o deciles prximos ms bajos de la escala no es substantivamente diferente.
En otras palabras, no se constata una brecha amplia entre los estndares
de vida de los grupos calificados como muy pobres y los sectores populares incorporados parcial o totalmente al mercado de trabajo en ocupaciones de muy baja calificacin (Nelson J., 1992, pgs. 232-233);
b) estipular cules son las instituciones pblicas y/o privadas que se harn
cargo de la puesta en prctica de estas iniciativas cuando se cuenta de antemano con distintas capacidades organizativas. Por una parte estn los
casos de pases que tuvieron un cierto monopolio del Estado en materia
social, y se considera que ese estilo de accin fren el desarrollo de redes
espontneas de ayuda y limit la participacin de las organizaciones sin
fines de lucro, obligndolas a manejarse en espacios sociales micro o intersticiales (Nam M, 1994, pg. 38). Por otra parte se ubican las naciones
donde la intervencin pblica fue mnima o prcticamente estuvo ausente y el desempeo de las organizaciones de la sociedad civil fue altamente heterogneo. En cualquiera de las dos situaciones la localizacin institucional de estas propuestas no es simple, debido al proceso de aprendizaje al que tienen que someterse las partes involucradas y a la necesidad
de establecer algunos contralores polticos efectivos para enfrentar problemticas de carencias y tornar eficiente el gasto de recursos;
c) en ltimo lugar se detecta otra dificultad que, si bien es de instrumentacin, a la vez est mediatizada por decisiones polticas. La misma con19

ALTERNATIVAS DE PROTECCIN

A LA INFANCIA CARENCIADA

siste en establecer fuentes financieras genuinas que permitan la reproduccin de esos programas. Cualquier iniciativa de ayuda a sectores carenciados genera expectativas, aunque difusas, en los beneficiarios. Adems se
est atendiendo principalmente a poblaciones en situacin de extrema pobreza, por lo cual la continuidad de esa lnea de accin puede ser fundamental para la supervivencia de tales estratos. No se debe olvidar que el
xito de los programas de disminucin de la pobreza abarca generalmente a ms de una generacin, y en consecuencia su continuidad se transforma en un prerequisito ms all de los cambios de gobierno.
Para las naciones de ingreso medio y con cierta institucionalizacin de los
sistemas de seguridad social, como en el caso uruguayo, la promocin de estas propuestas podra desencadenar consecuencias sociales negativas independientemente de los beneficios y dificultades arriba indicados. En este caso, los sectores que supuestamente resultaran cubiertos por las mismas son
relativamente pequeos en relacin a los trabajadores formales, estratos semipobres y medios que dejaran de contar con el amparo de los tradicionales
programas y reglamentaciones sociales. De ese modo, dichos pases seran sometidos a la generacin de formas de desigualdad social hasta ahora desconocidas. Si bien la teora econmica y los discursos a favor de la liberalizacin
del mercado sugieren que esas prdidas son pasajeras, y que en el mediano
plazo la propia dinmica del crecimiento las revertir2, hasta el momento no
se dispone de elementos suficientes que permitan conocer los futuros escenarios de la integracin social (Nelson J., 1994, pg. 55).
El camino hacia la implantacin de un modelo de proteccin residual est lejos de ser simple en la medida en que est en juego un sinnmero de factores domsticos, como por ejemplo las herencias sociales y los mecanismos
poltico-institucionales, y en consecuencia los resultados son y sern ampliamente diversos. Por este motivo se torna imposible e incluso contraproducente elaborar recomendaciones nicas y estndar sobre las policies de bienestar
que deben instrumentarse. As como no existi un tipo universal y extensible
de welfare state (Andersen G., 1990), el denominado modelo residual deber
contemplar la diversidad contextual.
A la luz de la experiencia acumulada en materia social en Latinoamrica
es posible evaluar que en los ltimos aos los esquemas clsicos de bienestar
han sido modificados en sus componentes esenciales (como por ejemplo los
sistemas previsionales), pero otros programas tambin de importancia an
gozan de buena salud o se mantienen relativamente estables (como por
ejemplo los sistemas de educacin).
Es posible afirmar, aunque en menor medida que en el caso europeo, que
los cambios de orientacin se procesaron de manera ms profunda en el nivel
de las polticas macroeconmicas, industriales y comerciales que en el de los
sistemas de proteccin social, los cuales parecen sacudidos en menor grado
por las reformas (Pierson P, 1994, pg. 5). Y esto se hace ms evidente en
aquellos pases que contaron con esquemas de welfare extendidos e institucionalizados.
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CARMEN MIDAGLIA
De cualquier manera no se deben trivializar ni negar las transformaciones
efectivas que ocurrieron en algunos de los programas tradicionales de proteccin,
enmarcadas en un contexto regional donde las polticas de gasto pblico tienden
a continuar una lnea de austeridad y de restriccin en el mediano plazo.

La reactivacin de la sociedad civil como agente de bienestar social

Los procesos de reforma social promueven la idea de resurgimiento de
una sociedad civil naturalmente solidaria e inhibida en el pasado de expresarse por causa de la presencia distorsionante del Estado en el campo social
(Nam M., 1994, pg. 39). En ese sentido, la proyeccin de las nuevas polticas
sociales no slo requerira de una reformulacin de la rbita pblica en sus
clsicas reas de intervencin social, sino tambin de la incorporacin de
agentes silenciados por los antiguos marcos de prestaciones.
La cultura poltica tradicional, asociada a la conformacin de clientelas
pasivas de los servicios pblicos supuestamente acostumbradas a recibir beneficios de manera discrecional, sera revertida ahora tanto por la presencia
del mercado como por el traslado de programas a organizaciones no lucrativas. En definitiva, la reemergencia del universo privado en su versin empresarial o filantrpica se encuentra vinculada a la nocin de redemocratizacin
del espacio pblico, histricamente permeado en estos pases por la presencia
de intereses corporativos o semi-corporativos que en oportunidades dieron lugar a comportamientos polticos depredadores o al menos no cooperativos en
lo que se refiere a la distribucin de beneficios.
En este marco las asociaciones civiles adquieren un nuevo status pblico,
puesto que son reconocidas y valoradas en trminos de encargarse de la provisin de bienes sociales, en particular los dirigidos a poblaciones pobres y excluidas que carecen de posibilidades de satisfacer sus necesidades va el mercado. Para asumir estas funciones el Estado les traspasara servicios y recursos financieros, posibilitando la consolidacin del llamado Tercer Sector o Pblico No Estatal, constituido por diversos tipos de entidades sociales.
Las organizaciones filantrpicas pasaran a convertirse no slo en interlocutores vlidos de la esfera pblica, sino tambin en defensoras o intermediarias de
las necesidades de los sectores carenciados. De esta manera la responsabilidad
social se distribuira en la sociedad, promoviendo la participacin de nuevos actores en la definicin e instrumentacin de polticas sociales especficas.
Se considera que este universo no adolece de los habituales vicios estatales, tales como el exceso de centralizacin, la inflexibilidad frente al cambio
de demandas, la falta de especializacin para trabajar con grupos vulnerables,
y la permeabilidad ante los intereses que cuentan con mayor poder organizativo (Pierson, C., 1991, pgs. 200, 201). Al mismo tiempo, se suele adjudicar a
este grupo de organizaciones un conjunto de atributos especficos y positivos
compartidos, independientemente de su heterogeneidad interna, que los habilitan para asumir los cometidos pblicos. Estos rasgos distintivos, en palabras
de Bresser P. y Cunill N., refieren a que () la confianza, la dedicacin, la so21

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

lidaridad constituyen () una especificidad respecto del sector lucrativo; la

flexibilidad () y la habilidad para acceder a clientes difciles de alcanzar son
exhibidas como algunas de las mayores ventajas que el sector no lucrativo ()
tendra respecto del () estatal (Bresser P. y Cunill N., 1998, pg. 43). A su
vez, dichas caractersticas expresan en ltima instancia una lgica de generosidad social que promueve la creacin de () lazos sociales, identidad, pertenencia y por ltimo es un poderoso productor de sentido de la vida (Tenti
E., 1998, pg. 80).
Por este conjunto de razones, dicho sector estara en condiciones de contribuir a solucionar los problemas de integracin social originados tanto en el
fracaso del mercado como en la incompetencia de las polticas estatales. De
cualquier manera subsiste una serie de dudas relativas a si los atributos especficos de este universo son condiciones suficientes para generar una sistematicidad socializadora equiparable a la de un posible Estado responsable y
eficiente en el tratamiento de la cuestin social. Se argumenta que la solidaridad caracterstica de este universo es un prerequisito para la formulacin y
ejecucin de funciones sociales, pero sin embargo no garantiza en s misma la
continuidad de las acciones de proteccin (Tenti E., 1998, pg. 79), y por lo
tanto se torna imprescindible la celebracin de un compromiso entre la esfera pblica y la privada sin fines de lucro capaz de asegurar niveles bsicos de
certidumbre y previsibilidad.
La consagracin de un nuevo contrato pblico-privado se vislumbra como
una alternativa adecuada para enfrentar los agudos problemas de fragmentacin social que se registran en las sociedades contemporneas, y simultneamente parece no distorsionar los actuales parmetros del crecimiento. Sobre
este tema surgen dos tipos de dilemas, uno relativo especficamente a la racionalidad econmica implcita en dicho contrato, y el otro referido a la complejidad poltica e institucional que implica consolidar formatos novedosos de
prestacin de servicios.
Por una parte, si el mencionado contrato social se establece como un mecanismo de promocin y de correccin de los dficits de bienestar que han padecido los grupos carenciados de estos pases, entonces no debera guiarse nicamente por criterios de restriccin del gasto pblico o de abaratamiento de las
polticas sociales. Si sta fuera la orientacin que prima, se corre el riesgo de
que la participacin de esas organizaciones se transforme en un instrumento
de recorte presupuestario, en una estrategia asistencial apenas paliativa que refuerza bajo otras circunstancias histricas los bloqueos a la integracin social.
Esto no significa que el esquema futuro de proteccin desatienda los aspectos
econmicos que habilitan su puesta en prctica y proyeccin, pero ello no es
equivalente a regirse simplemente por medidas de ndole financiera.
Es un mito suponer que una economa de mercado que contempla privatizaciones y tercerizaciones de los sistemas de seguridad social, necesariamente disminuye el presupuesto pblico en algunas arenas de polticas. En oportunidades, cuando se pretende sustituir un esquema de proteccin por otro
asegurando las regulaciones imprescindibles para su correcto funcionamien22

CARMEN MIDAGLIA
to, cabe la posibilidad de que el gasto en ciertas reas se mantenga inalterado
pese a las reducciones en el tamao del aparato pblico, siempre que se atienda a la calidad de los servicios ofrecidos. Dicho de otro modo, la tarea de regulacin, esencial para el nuevo modelo de desarrollo, es onerosa y no depende simplemente de la dimensin de la esfera pblica.
Por otra parte, cuando se analizan los aspectos polticos de ese nuevo contrato social ms all de la veracidad de las bondades adjudicadas al sector civil,
se vislumbra una serie de desafos relativos tanto a las modalidades de regulacin en torno a los recursos pblicos que se traspasan y a la calidad de las prestaciones sociales que se ofrecen, como al producto o impacto social obtenido.
Estos problemas no son menores ni para el polo social ni para el estatal.
Importa sealar que el universo civil no dispone de un antdoto que garantice de antemano que frente a la asuncin explcita de roles pblicos sus
organizaciones no terminen adquiriendo un perfil similar al de sus antecesores estatales. Su accionar anterior y los atributos que parecen caracterizarlo
tal vez sirvan como un patrn de referencia, pero tambin debe admitirse la
posibilidad de que su nueva jerarqua pblica opere en un sentido contrario.
Al asumir nuevas responsabilidades y funciones sociales, dichas entidades
obligatoriamente tendern en alguna medida a aumentar su especializacin,
a fortalecer su estructura organizativa, y por supuesto a incorporar una serie
de contralores institucionales debido a las regulaciones bsicas a las que debern someterse. Esto implica pasar de una operativa social relativamente independiente a otra que supone rendiciones de cuentas y negociaciones con sus
contrapartes estatales. Adems este pasaje, independientemente de su propia
complejidad, puede llegar a poner en peligro la autonoma de accin y el trabajo social creativo que este tipo de asociaciones encarna.
En relacin a la esfera estatal, las articulaciones con la sociedad civil
abren tambin un amplio campo de interrogantes, puesto que tendrn que
procesarse cambios en su organizacin y en los procedimientos vigentes, sobre todo en aquellas reas en las que se insertan las polticas sociales a ser retiradas de su rbita.
Independientemente de la habitual resistencia a los cambios que emerge
en las estructuras con cierta tradicin y memoria institucional en el manejo
de programas especficos, el Estado es una organizacin particularmente especial. Dicha particularidad deriva de su largo y conflictivo proceso de construccin, de su envergadura tanto poltica como funcional, y de las diversas lgicas (administrativas, tcnicas y polticas) que operan en su interior (M.
Mann, 1986; Behn Robert, 1994). Por esta razn, uno de los desafos que surgen cuando se asocia con el polo social se relaciona con su capacidad para instrumentar contralores mnimos que sirvan de incentivo para un adecuado desempeo de las funciones delegadas. Debe destacarse que existe el riesgo latente de que en la supervisin prime una estrategia rgida y burocrtica que
inhiba la flexibilidad operativa de las asociaciones civiles, y termine unificando bajo otros criterios la forma de intervencin social. Y si bien la unificacin
de estrategias de intervencin no es un atributo en s mismo contraproducen23

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

te, resulta inadecuado para abordar las situaciones heterogneas que expresan
las condiciones de pobreza.
En base a lo expuesto parece evidente que los equilibrios de ese nuevo
contrato son complejos y estn en estrecha dependencia con las fortalezas,
tradiciones y capacidades institucionales de las partes contratantes. A esto se
agrega el hecho de que dichas caractersticas son diferenciales de pas en pas
y en las distintas arenas de polticas.
Sin embargo, estas variaciones no son abordadas en profundidad cuando
se discute la emergencia de un modelo alternativo de polticas sociales. Se
tiende a igualar el punto de partida de los contextos sociales en trminos de
desigualdad y pobreza; a no reconocer las acumulaciones realizadas en el
campo social; a tratar al Estado como una entidad compacta, desconociendo
su multiplicidad de variantes poltico-institucionales; y por ltimo a asumir
que las organizaciones no lucrativas, a pesar de su diversidad, tienen suficiente capacidad operativa y poltica como para convertirse en algo ms que simples prestadoras de servicios.
Este tipo de abordajes simplifica el proceso de asociacin entre los dos universos con historias y marcos referenciales propios, y en consecuencia no problematiza la particular ingeniera social que tendr lugar para cada arena de
poltica y contexto. De acuerdo a E. Tenti, el secreto de esta nueva articulacin
pblico-privada consiste en encontrar el mix ms adecuado a las circunstancias, a las condiciones objetivas del desarrollo y por ltimo a las especificidades de cada cultura nacional. De ms est decir que no existe arreglo objetivamente adecuado, ya que cualquier construccin institucional duradera requiere un ingrediente necesario: la legitimidad poltica que, en un contexto democrtico, slo un nuevo contrato social puede proveer (Tenti E., 1998, pg. 81).
Es posible hipotetizar que, independientemente de ciertas orientaciones
genricas en materia social tendientes a una quiebra del monopolio estatal en
este campo, el mix pblico-privado emergente tendr relacin con variables
polticas y sociales domsticas intransferibles a otras realidades. Y adems,
los cambios que sufran las partes involucradas en este nuevo contrato en trminos de su fortalecimiento y/o debilitamiento slo podrn evaluarse en el futuro, y sern diferentes segn el tipo de poltica social objeto de revisin.

Las dimensiones de anlisis

En base a los planteos tericos realizados y teniendo en cuenta el objetivo principal de este estudio, referido a los cambios que se estn produciendo
en las polticas de infancia, que contemplan tanto a la rbita pblica como a
la privada, se selecciona un conjunto de dimensiones analticas que apuntan
a comprender los nuevos vnculos que se establecen entre estas esferas.
Estas dimensiones representan constructos terico-metodolgicos que
permiten evaluar para el caso uruguayo las redefiniciones en las formas de intervencin del Estado en un campo social especfico, y a la vez valorar las po24

CARMEN MIDAGLIA
tencialidades de los agentes de la sociedad civil para participar en la formulacin de policies y hacerse cargo de las prestaciones sociales.
Dichas categoras de anlisis posibilitan llevar a cabo un estudio comparativo entre los diferentes programas de atencin a la infancia considerados
en este trabajo, captando por una parte la heterogeneidad constitutiva del polo social, sus marcos institucionales, propositivos y estrategias de accin, y
por otra el comportamiento estatal en este campo.
Para este fin, las principales dimensiones seleccionadas son las siguientes:
a) la emergencia y los objetivos de los planes de bienestar y de las entidades involucradas en su instrumentacin;
b) la insercin institucional de estos programas y sus mltiples formas organizativas;
c) la relacin Estado-sociedad civil en las distintas iniciativas de proteccin;
d) las fuentes de financiamiento que garantizan la continuidad de los servicios;
e) el grado de involucramiento y de participacin de los usuarios y agentes comunitarios en estas polticas;
f) los logros y debilidades de estas nuevas propuestas que contemplan la
incorporacin de diversos agentes.
En funcin de estos tems resulta posible conocer la direccionalidad de las
reformas en el rea de la infancia, la sustentabilidad efectiva de los nuevos
programas sociales, los formatos institucionales que los respaldan y las cualidades atribuidas al llamado Tercer Sector. En segundo lugar, este anlisis permite extraer algunas conclusiones que trasciendan este campo social especfico y vislumbrar el perfil que est adquiriendo el nuevo modelo de bienestar.

La matriz de bienestar uruguaya

Gnesis y transformaciones del Estado de Bienestar
El sistema de bienestar uruguayo se ha caracterizado por una temprana
emergencia. Sus orgenes se remontan a fines del siglo pasado y su expansin
se procesa en las primeras dcadas del presente siglo (Papadpulos J., 1992;
Filgueira F., 1991).
Dicho Estado se estructur sobre cuatro pilares bsicos que pautaron la
modalidad especfica de integracin nacional (Filgueira F., 1991, pg. 17-23),
a saber:
a) la asistencia pblica, referida fundamentalmente a los servicios de salud pblica, transformando paulatinamente a las organizaciones de caridad privada en instituciones de bienestar reguladas y administradas por
el Estado. En una primera instancia estos servicios atendan los proble25

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

mas que necesitaban de hospitalizacin o aislamiento (enfermedades infectocontagiosas, la locura y la indigencia), para luego extender su esfera
de intervencin a la infancia y maternidad con un enfoque mnimamente
preventivo. En este ltimo plano, alrededor de 1915 se crearon un hospital especializado para la atencin de nios, asilos para la poblacin infantil, una casa de maternidad, y servicios especficos dirigidos a menores
hasta los dos aos de edad;
b) el otro eje del welfare fue la educacin pblica, definida por ley como
laica, gratuita y obligatoria. El primer esfuerzo de la expansin educativa
se concentr en el nivel primario, pero a partir de 1912 se experiment un
sostenido desarrollo del grado intermedio y terciario bajo los mismos
principios rectores. En la dcada del 30 el pas haba alcanzado excelentes ndices de expansin de la matrcula y de cobertura educativa inicial y
secundaria, ubicndose entre los primeros de Amrica Latina3;
c) la regulacin del mercado de trabajo. En los primeros veinte aos del
presente siglo se consagraron las principales leyes obreras (accidentes de
trabajo, indemnizacin por despidos en 1914, jornada de ocho horas en
1915, ley de proteccin al trabajo femenino en 1918, descanso semanal en
1920, entre otras) que indicaban la existencia de un mercado capitalista
civilizado, donde haba espacios para niveles mnimos de redistribucin
econmica y de justicia social;
d) la poltica de retiro de la fuerza de trabajo, completando los servicios
de proteccin, que ms tarde dara lugar a un sistema de previdencia social de alcance relativamente universal desde 1919 (Papadpulos, J., 1992,
pgs. 31-70).
Es posible afirmar que este sistema de bienestar combin de manera excepcional los cuatro pilares arriba indicados y por ende propici la emergencia de
una matriz de seguridad social abarcativa, capaz de atender los problemas vinculados a la proteccin laboral, la transformacin econmica y la integracin
social, generando as las bases de una sociedad hiperintegrada e igualitaria.
La constitucin del esquema de proteccin no fue un hecho aislado, sino
que se enmarc en un proceso poltico ms amplio donde se constataba, simultneamente con la instalacin de los servicios pblicos de proteccin, la
consagracin de los derechos polticos, dando lugar a una ciudadana de tipo
integral (Castellano E. 1995, pg. 8). En este sentido resulta pertinente afirmar
que la expansin del Estado de Bienestar y la consolidacin democrtica formaron parte del mismo proceso. Ello fue posible por la existencia de un sistema de partidos de fuerte arraigo nacional, que tuvo la oportunidad de construir una sociedad alternativa a la tradicional (Filgueira F., 1991, pg. 28).
En sntesis, la base de poder que caracteriz a este pas se articul en torno a los partidos polticos, al Estado y a los programas de bienestar, dejando
escaso espacio para que operara, aunque marginalmente, un mercado alternativo en la provisin de bienes y servicios sociales, y propiciando la emergencia de una cultura poltica fuertemente estatalista (Filgueira C, y otros, 1988).
26

CARMEN MIDAGLIA
A mediados de la dcada de los 50 Uruguay comienza a vivir una prolongada situacin de crisis y estancamiento econmico derivada de la cada de precios en el mercado internacional de los productos primarios, fundamentalmente los agropecuarios. En un contexto de escasez econmica, el Estado de Bienestar empieza a encontrar amenazadas sus fuentes de financiamiento. Sin embargo, esta situacin no se tradujo en una reduccin o modificacin sustantiva del
mismo. Al contrario, los esquemas de proteccin social se mantuvieron prcticamente inalterados, pero funcionando bajo fuertes presiones sociales en pos de
una mayor distribucin de beneficios. Las crecientes demandas fueron procesadas por el Estado, promoviendo un conjunto de irracionalidades en la poltica
econmica y provocando el desencadenamiento de una fuerte crisis fiscal.
La estructura poltica uruguaya (partidos-Estado-bienestar) se mostraba
resistente a introducir alteraciones de importancia que posibilitaran la supervivencia del rgimen democrtico, propiciando as el desgaste de las estrategias clsicas de mediacin poltica para contener la conflictividad social.
El Golpe de Estado de 1973, que trajo a escena un gobierno militar por doce aos, fue el correlato tal vez inevitable de la incapacidad poltica de la poca para redefinir un modelo de desarrollo y proteccin capaz de contemplar
una serie de cambios socioeconmicos en el mbito nacional e internacional.
Pese a suspender la ciudadana poltica y con ello las demandas distributivas, el gobierno de facto no introdujo cambios sustantivos en los lineamientos econmicos y sociales. Dicho gobierno no se plante como meta prioritaria la desarticulacin del tradicional welfare. No obstante, se utilizaron instrumentos de depresin de las polticas de seguridad social a travs de reasignaciones del gasto pblico que, si bien no revirtieron la matriz esencial de bienestar ni se tradujeron en una reduccin del tamao del Estado, resintieron la
calidad y el nivel de los servicios y prestaciones sociales. En el correr de este
perodo el gasto social tuvo un comportamiento variable segn sectores y programas, pero al final del proceso se mantuvo en trminos globales en los niveles precedentes a la ruptura institucional, ya que en 1964 representaba un
16%, disminuyendo relativamente en 1975 al 14% y finalmente ubicndose en
un 13,6% en el ao 1984 (Davrieux H., 1991, pg. 16). Sin embargo, este resultado genrico de escasa variabilidad encubri reducciones del gasto social, especialmente en las reas de educacin, salud y previsin social.
La transicin democrtica y el primer gobierno constitucional estuvieron
pautados por una agenda poltica articulada sobre dos issues estratgicos: por
un lado, la forma de asegurar la nueva institucionalidad poltica; y por otro,
la recuperacin econmica del pas, que supona atender el mejoramiento de
las condiciones de vida de los sectores ms afectados por el gobierno militar
(asalariados, jubilados y pensionistas, entre otros).
En un contexto caracterizado por la necesidad de conducir una doble
transicin (Aramijo L., Biersteker T. y Lowenthal A., 1994), la poltica y la econmica, Uruguay opt por superar las dificultades de esa simultaneidad retardando las reformas econmicas: de manera ms exacta, implementndolas
gradualmente, asegurando en primer trmino la estabilidad democrtica.
27

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

El programa econmico de ese gobierno se caracteriz por mantener la

economa bajo control buscando reducir el importante dficit, que llegaba
aproximadamente a un 6% del PBI (Filgueira F. 1991, pg. 69), y dando continuidad a la tmida experiencia de liberalizacin iniciada en el rgimen de
facto sin lanzarse a la implantacin de reformas macroeconmicas de envergadura. (Nelson J., 1994, pg. 52).
Sin embargo el gasto pblico social creci entre 1984 y 1989 en un 38%
(Davrieux H., 1991, pg. 14) respaldado en el mayor dinamismo productivo
generado en ese perodo. Los mayores incrementos se registraron en las reas
de educacin (64%) y salud (75%) (Davrieux H., 1991, pg. 26), los sectores
que haban recibido menos atencin durante el gobierno militar.
Estos aumentos controlados del gasto pblico en las reas sociales en la
primera administracin democrtica son indicativos de que el gobierno no
busc desmontar el Estado de Bienestar pero tampoco logr restaurarlo en su
plenitud, pese a que alivi la situacin social de un conjunto de sectores de la
poblacin, ya sea restaurando mecanismos de negociacin poltica (Consejo
de Salarios), invirtiendo en algunas de las lneas clsicas de intervencin pblica, o inaugurando una serie de programas focales para atender situaciones
de riesgo o emergencia social.
En este ltimo plano se promovi un conjunto de iniciativas relativamente novedosas, que tenan una naturaleza diferente de las derivadas del sistema
de proteccin universalista que haba caracterizado al pas. Estas nuevas estrategias de asistencia pretendan desarrollar, a travs de la participacin de
asociaciones civiles, acciones selectivas en torno a grupos carenciados, pero se
plantearon como propuestas adicionales y complementarias de las clsicas
polticas sociales universalistas, sin pretender sustituirlas.
En las administraciones democrticas subsiguientes, cuando ya se encontraban disipadas las amenazas de continuidad del nuevo orden poltico, se
program una serie de reformas econmicas y sociales tendientes a revertir el
modelo de desarrollo precedente. Ms all de las resistencias que supusieron
las nuevas medidas, se consagr un conjunto de modificaciones sustantivas
que supusieron un relativo quiebre de la matriz originaria de bienestar. Entre
ellas se encuentran la semi-privatizacin del sistema de seguridad social, la reforma educativa que busca mejorar la intervencin pblica en los sectores carenciados, y una serie de tercerizaciones de las prestaciones sociales.
La pregunta que se impone remite a cul ser el nuevo perfil del modelo
de bienestar uruguayo teniendo en cuenta sus antecedentes, es decir, el fuerte
intervencionismo estatal y los resultados alcanzados en materia de proteccin.

Las polticas de infancia y los referentes institucionales

Si bien formaron parte de uno de los pilares constitutivos del Estado de
Bienestar, los servicios de atencin a la infancia se mantuvieron dispersos en
una gama de organismos pblicos hasta 1934, ao en que se aprueba un mar28

CARMEN MIDAGLIA
co jurdico especializado en materia de minoridad, el Cdigo del Nio, y a la
vez se crea un organismo poltico-administrativo rector de las polticas de infancia: el Consejo del Nio (Garca S., 1997, pg. 8).
Desde su fundacin hasta el momento actual esta nueva entidad sufri
una serie de cambios en el marco pblico de pertenencia institucional. En una
primera instancia pas a depender del Ministerio de Salud Pblica (MSP), evidenciando dicha insercin la medicalizacin de esas polticas. En 1967 se relocaliz en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Ms tarde se
ubic en el Ministerio de Vivienda y Promocin Social (MVPS) y finalmente,
en 1977, en el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), donde se enmarca
hasta el presente.
Independientemente de las distintas inserciones institucionales de este organismo, la mera sancin del mencionado Cdigo del Nio y la existencia de
una institucin encargada de la problemtica infantil no slo deben considerarse como un serio intento de unificar polticas de naturaleza particular, sino tambin como una indicacin de que los programas de infancia pasaron a
ser una lnea especfica de intervencin y responsabilidad estatal.
En un principio la estructuracin interna del Consejo del Nio se bas en
un conjunto de Divisiones que se correspondan con las etapas cronolgicas y
biolgicas relativas al crecimiento del menor. De esta manera se program
una serie de divisiones especficas tales como la Prenatal (proteccin del nio
antes del nacimiento), la de Primera Infancia (proteccin del nio de cero a
tres aos), la de Segunda Infancia (proteccin del nio de seis a catorce aos),
y la de Adolescencia y Trabajo (proteccin desde los catorce aos hasta la mayora de edad) (Garca S., 1997, pg.11).
En 1967 se realiza la primera reestructuracin del Consejo del Nio, que
supone la introduccin de un conjunto de cambios en su organizacin interna e importantes variaciones en el enfoque tcnico prevaleciente, debilitndose la primaca del criterio por edades. Entre las modificaciones principales cabe destacar: la concentracin de la atencin en el binomio madre-hijo en la Divisin Primera Infancia; la constitucin de la Divisin Internados con la finalidad de centralizar los programas de esa naturaleza y tambin erradicar el carcter asilar de los internados existentes; la creacin de la Divisin Servicio
Social enfatizando intervenciones dirigidas a las familias biolgicas o a la sustitucin de esos ncleos; la aprobacin de Jefaturas Departamentales en un esfuerzo por unificar las polticas de minoridad; y la aprobacin de una escuela
de capacitacin y especializacin de personal que trabaja en el rea de la infancia (Garca S., 1997, pgs. 19-20).
Es posible afirmar que dicha reestructuracin signific un esfuerzo en la innovacin organizativa y en las modalidades de intervencin de este campo social,
traducido en estrategias de atencin que trascendieron el simple control y la represin de los problemas en torno a la minoridad. Estas innovaciones expresaron la presencia de un movimiento que supona la puesta en prctica de estrategias de revisin del trabajo en este tipo de polticas de infancia junto a un proceso de modernizacin institucional. Dichos avances ubicaron al pas a nivel regio29

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

nal como pionero en materia de infancia, aunque las nuevas apuestas se paralizaron parcialmente en el perodo poltico autoritario, es decir, entre 1973 y 1985.
En la reapertura democrtica, particularmente en la primera administracin, se abord nuevamente el tema de la minoridad. En 1987 se aprob una
ley que contempla la creacin del Instituto Nacional del Menor (INAME) como un nuevo organismo administrativo en esta arena de polticas que sustitua al viejo Consejo del Nio. El INAME continu enmarcado en la rbita del
MEC. No obstante, se transform jurdicamente en un Servicio Descentralizado, cambiando as su status institucional en la medida en que obtuvo un conjunto importante de autonomas: entre ellas, la financiera.
En este nuevo contexto el INAME comenz a revisar sus lineamientos en
materia de infancia. Al igual que otros servicios pblicos, asumi nuevas problemticas sociales y en consecuencia programas especficos, e inici un conjunto de tercerizaciones tendientes a redefinir su relacin con los sectores privados, en particular con las instituciones civiles que desarrollaban acciones en
este campo. Entre los nuevos programas vale la pena mencionar a modo de
ilustracin los Centros de Atencin a la Infancia y a la Familia (Plan CAIF).
Esta iniciativa permanece hasta el presente, y su importancia poltica radica
en que desde un inicio estuvo considerada la participacin de grupos locales.
El proceso de renovacin de los programas sociales dirigidos a esta poblacin ha continuado hasta el presente, y en este sentido interesa mencionar que
se viene desarrollando sistemticamente una transferencia de servicios y recursos hacia organizaciones privadas sin fines de lucro en diversos campos de
actividad tales como Hogares infantiles, clubes de nios y refugios. Estas
transferencias adquieren la modalidad de convenios entre ambas partes, y como era de esperarse, producen un conjunto de transformaciones tanto en el
universo pblico como en el privado.
Si bien no es objeto de esta investigacin analizar en detalle los cambios
organizacionales que se produjeron en la esfera del Estado, es pertinente anotar que en el INAME se inaugur una oficina de convenios dedicada a administrar esta nueva modalidad de instrumentacin de programas de infancia.
Por otra parte, las organizaciones sociales reorientaron sus estrategias de accin, fundamentalmente a travs de la Red de Infancia, institucin que las nuclea, con la finalidad de negociar polticamente con la rbita pblica su forma
de participacin, y en particular con el INAME.
El tema relativo a la caracterizacin de este universo civil se abordar ms
adelante en el captulo referido especficamente a las instituciones de carcter
filantrpico, pero de cualquier manera importa sealar que el cambio de
orientacin de la poltica de infancia, al menos en su ejecucin, favorece en la
prctica la inclusin de nuevos agentes. En este sentido, y traduciendo de manera particular la pregunta esbozada en el apartado anterior, este estudio tratar de responder cul ser el alcance que tendrn estos nuevos convenios pblico-privados tomando en cuenta las intervenciones tradicionales y las polticas que se estn promoviendo, y por ende qu carcter asumir, en el campo de la infancia, el sistema de proteccin emergente.
30

CARMEN MIDAGLIA

Desigualdad, pobreza y situacin de la infancia

Uno de los problemas sociopolticos clave que debe abordar el nuevo sistema de proteccin se centra en aliviar y/o revertir las situaciones de pobreza
existentes en la regin. Este es un tema que adems de formar parte de la
agenda de los gobiernos latinoamericanos es utilizado por las distintas fuerzas polticas para defender diversos programas socioeconmicos, as como su
forma de instrumentacin.
Independientemente del manejo poltico de esta problemtica, existe un amplio
consenso acadmico en que la efectivizacin de la ciudadana admite ciertos niveles de desigualdad y pobreza traspasados los cuales se producen serias dificultades
de integracin social y en el tipo de democracia emergente (ODonnell G., 1994).
Resulta evidente que los niveles actuales de pobreza en el pas, as como
en el continente, no son un simple producto de los ciclos econmicos, sino
tambin de las opciones de policies que las naciones aplicaron en diversos perodos histricos. Existe una extensa discusin sobre la relacin entre desarrollo y equidad o redistribucin, y ms all de las posiciones diferenciales sobre
este punto se reconoce la incidencia de los factores polticos e institucionales
en los resultados alcanzados en este plano (Huntington S., 1991).
En la bsqueda por contextualizar la situacin de Uruguay en la regin,
presentamos un breve desarrollo general de la evolucin reciente de la pobreza y las estimaciones para las poblaciones en edades tempranas.
Segn los anlisis del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1998)
Amrica Latina es el continente de mayor desigualdad en el mundo, en donde
el sector ms rico de la poblacin concentra una mayor proporcin del ingreso.
La distribucin del ingreso indica que las diferencias estn dadas entre el 10%
superior y el resto de la poblacin. El 5% ms rico percibe la cuarta parte de los
ingresos, y cuando se extiende esta observacin hacia el 10% ms rico se visualiza que el mismo concentra el 40%4. En cambio, el 30% ms pobre de la poblacin percibe apenas el 7,5% del ingreso global. En este marco Uruguay es el pas
que presenta la mejor situacin en la regin, puesto que el 10% ms rico percibe el 32,3% del ingreso y el 30% ms pobre recibe el 9,3% (Tabla 1).
Tabla 1
Distribucin del ingreso en grupos extremos para pases seleccionados
Pas
Brasil
Chile
Mxico
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Paraguay

10% + rico

30% + pobr e

47,0%
45,8%
44,4%
35,9%
32,3%
34,2%
46,5%

5,0%
6,5%
6,3%
8,1%
9,3%
8,3%
4,7%

Fuente: elaborado de acuerdo a datos del BID, 1998.

31

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

En la Tabla 2 se presenta, utilizando el ndice Gini5, la concentracin del

ingreso existente en la regin y la dismil situacin que presentan algunos pases europeos que no son los ms desarrollados de ese continente (como por
ejemplo Espaa y Finlandia) en relacin a los de Amrica Latina (BID, 1998,
pg. 13). Brasil, con un valor de 0,59, es la nacin con mayor desigualdad en
la concentracin del ingreso en Latinoamrica, mientras que Jamaica, con
0,38, muestra el valor mnimo de la regin. A cierta distancia se encuentran
Uruguay y Costa Rica, con valores de 0,46.
Los estudios sobre este tema realizados por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) respaldan la informacin anteriormente
consignada. Dichos trabajos revelan, manejando Ginis calculados para ingresos urbanos, que el orden de estos pases en trminos de desigualdad prcticamente no se modifica, aunque se constatan ciertos valores inferiores. En este marco, de acuerdo a la CEPAL, Uruguay se posiciona en mejor situacin en
la medida en que presenta un ndice un poco menor al de Costa Rica.
Tabla 2
Concentracin del ingreso en pases seleccionados
Pas
Brasil
Chile
Mxico
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Jamaica
Pases europeos

Indce Gini BID

Indce Gini 6 CEPAL

0,59
0,56
0,55
0,507
0,468
0,46
0,38
0,25 a 0,30

0,54
0,48
0,39
0,44
0,30
0,36
0,25 a 0,30

Fuente: elaborado a partir de BID (1998) y CEPAL (1999).

En trminos de evolucin de los niveles de pobreza en Amrica Latina, la

CEPAL considera que la misma ha disminuido en los aos 90 (CEPAL 1998,
17-18). En 1980 haba en la regin un 35% de Hogares con ingresos per cpita por debajo de la lnea de pobreza. Esta situacin se agrav hacia 1990, alcanzando un guarismo de 41% que luego tuvo una sensible mejora en 1997,
ya que se registr un valor de 36% de Hogares en esa condicin crtica. De
cualquier manera, el nmero absoluto de personas en esa situacin es altamente significativo, ya que llega a casi doscientos millones.
Por otra parte, se ha sealado para esta regin el aumento de la concentracin de la pobreza en las ciudades. En 1980 el 46% de los pobres viva en
ciudades, y en 1997 esta cifra se elevaba a un 62% (CEPAL, 1998, pg. 40).
De acuerdo a la informacin sealada puede afirmarse que en el contexto
continental el sitial de Uruguay es favorable, ya que presenta valores sensiblemente mejores que los del resto de los pases latinoamericanos en lo relativo
a distribucin y concentracin del ingreso. Esta situacin se reitera cuando se
32

CARMEN MIDAGLIA
clasifica a los pases de acuerdo a los niveles de pobreza urbana. En base a
esas categoras clasificatorias, Uruguay con un 6% se ubica en la primera categora junto con Argentina (Gran Buenos Aires 13%), Chile (19%) y Costa Rica (22%) (CEPAL, 1998, pg. 39). Asimismo, este pas registra una distancia
significativa an con las naciones incluidas en ese mismo grupo de pobreza
(Tabla 3).
Tabla 3
Hogares urbanos en situacin de pobreza segn pases seleccionados
(1996-1997)
Pas

Pobreza segn CEPAL

Brasil
Chile*
Mxico*
Argentina**
Uruguay**
Costa Rica**
Paraguay*

25%
19%
38%
13%
6%
17%
40%

Fuente: CEPAL, 1998. *1996. **1997.

Importa destacar que, si bien en el contexto regional Uruguay presenta

una situacin relativamente buena, sin embargo existen otros estudios nacionales que muestran divergencias con las mediciones de pobreza realizadas
por la CEPAL. Dichos anlisis locales indican la existencia de mayores niveles
de pobreza para el pas (Centro Latinoamericano de Economa Humana,
CLAEH 1998) (Tabla 4).
Tabla 4
Pobreza por rea geogrfica (% de hogares y personas)
% de hogares bajo
la lnea de pobreza
Area geogrfica

% de personas bajo
la lnea de pobreza
Area geogrfica

Ao

Montevideo

Interior urbano

Montevideo

Interior urbano

1992
1994
1995

16,3
13,6
15,4

17,3
14,4
15,9

23,2
19,9
22,4

25,6
21,9
23,3

Fuente: CLAEH, 1998.

No es objeto de este apartado indagar sobre las diferentes metodologas y

marcos conceptuales en que se respaldan las diversas mediciones. Slo se pretende sealar que an utilizando los datos de pobreza ms desfavorables para el pas, de cualquier manera ste sigue manteniendo una ubicacin de cierto privilegio en la regin.
33

ALTERNATIVAS DE

PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

La evolucin de la pobreza uruguaya en los ltimos aos revela una disminucin, atendiendo tanto a la informacin presentada por los estudios nacionales (aunque menor en este caso) como a la aportada por la CEPAL. Segn esta ltima fuente, la pobreza urbana tuvo un descenso importante entre
1990 y 1997, reducindose de un 12% a un 6%. Las causas que identifica la
CEPAL refieren a un relativo crecimiento econmico, a un aumento de la densidad ocupacional (mayor participacin laboral de los integrantes del ncleo
familiar) en los Hogares de menores ingresos, y a las transferencias del sector
pblico (superiores a las del resto de los pases de Amrica Latina), especialmente la cobertura en jubilaciones y pensiones (CEPAL, 1998, pg. 54).
Ms all de la presencia de estos y otros factores de coyuntura que operaron sobre la problemtica, resulta importante considerar que los bajos ndices
de pobreza que revela este pas (utilizando cualquiera de las fuentes de informacin ya mencionadas) estn relacionados con el capital social que posee,
producto en parte del tipo de Estado de Bienestar que lo caracteriz, es decir,
inclusivo y abarcativo.
Sin embargo, la situacin favorable del pas en esta materia no lo exime
de responsabilidad poltica frente a los niveles de pobreza nacional existentes,
y menos an en relacin a la situacin de carencia en que se encuentra la poblacin infantil.
De acuerdo a la Tabla 5 se puede apreciar que un 42,5% de nios entre cero y cinco aos en el total del pas (excluyendo el interior rural) est por debajo de la lnea de pobreza segn los estudios nacionales.
Tabla 5
Volumen estimado de nios pobres segn estudio local
Zona geogrfica
Montevideo
Interior urbano
Total urbano

Poblacin (0 a 5)
Censo de 1996
117.414
178.095
295.509

Nmer o

41,3
43,3
42,5

48.492
77.115
125.591

Fuente: CLAEH 1998 y ajustado segn censo nacional.

Debe recordarse que dicho estudio sostiene la hiptesis de mayor pobreza nacional. Pero sean stos los datos vlidos u otros derivados de las bases de
informacin utilizadas en este trabajo, como la de CEPAL, que supondra una
reduccin de este porcentaje a menos de la mitad9, no puede omitirse el problema de la infancia en situacin de pobreza para un pas de tres millones de
habitantes y con una tasa de crecimiento prcticamente vegetativa.

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