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CAPTULO 19
LEAS ADMINISTRATIVA Y ECONMICA EN LA
CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
POR
1. Introduccin
El tema que me han asignado versa sobre las leas econmicas y administrativas de los
contratos. Vale decir, que es una temtica vinculada al perodo de ejecucin del contrato
y refleja dos situaciones extraordinarias, dos situaciones especiales. Es necesario dilucidar
cundo se renen los requisitos que configuran ambas excepcionales circunstancias y
cules son las consecuencias que de ella se derivan. Vamos a referirnos, dentro del lea
econmica, a la llamada teora de la imprevisin; y, en lo que hace al lea administrativa,
al llamado hecho del Prncipe.
Compagnie Gnrale Franaise des Tramways, Les grands arrts de la jurisprudente administrative. ditions
Dalloz, 1993, p. 125.
2
Acerca de los relojes del personal del Consejo de Estado, V. de Laubadre, Andr: Trait de Droit
Administratif, 8a. ed., 1980, p. 420.
Cfr. Villar Palas, Apuntes de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1977, p. 403.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Hechas estas advertencias les digo que el Art. 3.190 de este Cdigo establece que: (1) Las
leyes, reglamentos, ordenanzas y otras medidas de carcter general, tomadas por los
poderes pblicos, dan lugar a indemnizacin, en provecho del contratante de la
administracin, cuando esas medidas modifiquen directamente las disposiciones del
contrato, u obstaculicen la aplicacin de ciertas disposiciones del contrato, o pongan fin
prematuramente a la ejecucin del contrato. Tal el concepto del hecho del Prncipe.
4. Teora de la Imprevisin
En cuanto a la teora de la imprevisin el Art. 3.183, da a mi juicio, una acertada
concepcin de esta doctrina, al sostener que (1) cuando circunstancias imprevisibles al
tiempo de la celebracin del contrato, vienen a romper el equilibrio de l, el cocontratante de la administracin contina obligado a ejecutar sus obligaciones, siempre
que su ejecucin sea materialmente posible. A rengln seguido agrega: (2) El cocontratante puede sin embargo reclamar que la persona pblica con la cual contrat lo
ayude a superar la dificultad sobreviniente; tomando a su cargo una parte del dficit
provocado por estas circunstancias. El artculo siguiente aclara que El equilibrio del
contrato se rompe cuando nuevas circunstancias imponen al cocontratante de la
administracin un aumento de sus obligaciones, que supere de manera cierta los lmites
extremos que pueden ser previstos por las partes al momento de celebrar el contrato.
De esta manera deja perfilada la llamada doctrina o teora de la imprevisin.
C.S.J.N. J.J. Chediak S.A. c/ Estado nacional (Fuerza Area Argentina), del 27-8-96, Fallos: 319:
Compagnie Gnrale dEclairage de Bordeaux, Les grands arrts..., cit en nota 1, p. 173.
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6. Condiciones de Aplicacin
Cules son, de acuerdo con nuestra experiencia jurisprudencial, las condiciones dentro
de las cuales se aplica esta teora de imprevisin? En primer lugar, se ha destacado que la
operacin del contrato no solamente debe arrojar quebranto, sino que ste supera la
aleatoriedad econmica corriente su demostracin queda a cargo de quien pretende
hacer jugar la teora. As lo estableci la Cmara Contencioso Administrativa, entre otras
causas, en un fallo del 10 de julio de 19846, y lo reiter al ao siguiente, el 28 de mayo
del 857.Ya que hablamos de condiciones, agreguemos que esa excesiva onerosidad no
pueda ser paliada con el reconocimiento de las variaciones de costos pactadas. Esta es otra
de las condiciones que debe demostrar aqul que invoca la doctrina; vale decir, que el
sistema normal del rgimen de variacin de costos no es til para sufragar las
consecuencias de esta excesiva onerosidad sobreviniente.
En cuanto al Cdigo de Etiopa, el Art. 3.186 prescribe: La presencia en el contrato de una
clusula de variacin o de revisin de precios, no impide que la indemnizacin se deba:
a) cuando la clusula en cuestin no se pueda aplicar; b) cuando ocurre que la aplicacin
de esa clusula, no es suficiente para corregir los efectos del desequilibrio econmico del
contrato, por ejemplo cita el mismo artculo como consecuencia de fluctuaciones que
recaen sobre otros elementos que aqullos que han sido escogidos como ndice en la
clusula de variacin.
Otra de las condiciones: El reajuste del contrato y la indemnizacin que le es debida al
contratista se calculan desde la poca en que ste denunci el desequilibrio a la
administracin y no desde que el hecho generador del desequilibrio se produjo8. Llega a
esta conclusin la jurisprudencia demostrando que el tiempo transcurrido entre el hecho
y su denuncia por el contratante, es un efecto ya concluido, o cumplido, en los trminos
del Art. 1.198 apartado 3ro. del Cdigo Civil. Por lo tanto no corresponde compensacin
durante ese perodo. Slo se reparar desde la denuncia del contratista ante la
Administracin.
Por su parte, el Cdigo Civil de Etiopa en el Art. 3.187 agrega otra condicin. La
indemnizacin requiere que haya un dficit a cargo del cocontratante. Nunca, dice el
cdigo, puede ser reclamada si las circunstancias sobrevivientes tuvieron como nico
efecto disminuir o suprimir los beneficios; es decir que el perjuicio tiene que haberse
concretado en un dficit del cocontratante y no solamente en la prdida de la ganancia
esperada.
En definitiva esta conclusin del Cdigo etope es perfectamente aplicable en nuestro
derecho, si tomamos en cuenta que es una mera aplicacin de las reglas de la
responsabilidad extracontractual del Estado cuando no media un comportamiento
ilegtimo. Porque es conveniente aclarar que ambas doctrinas que estamos examinando,
tanto la teora de la imprevisin como el hecho del prncipe, encuadran dentro de una
formulacin jurdica ms amplia propia de la actuacin administrativa, que es la
responsabilidad extracontractual del Estado por actividad legtima.
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Ley N 12.910. El objetivo inmediato era su aplicacin a las obras contratadas o
ejecutadas durante la guerra. Otra vez vemos aparecer este fenmeno, que lgicamente
trae como consecuencia econmica el trastrocamiento del equilibrio financiero de los
contratos.
En este cuerpo legal, lo que se hizo fue prever el aumento de los costos de una serie de
insumos que eran propios del contrato de obra pblica. La norma persigui el propsito
de activar las obras que estaban paralizadas por el aumento desmedido de los precios
provocados por las circunstancias blicas. No obstante, adems de las medidas
coyunturales, se previeron reglas estables que permitieran en lo futuro atender el
problema. As, en el Art. 6 se instal la obligacin para el Poder Ejecutivo de que prevea
en adelante y para todos los contratos de obras pblicas, un rgimen de emergencia que
contemple las posibles variaciones de costos.
En el ao 1960, incorpor nuevos tems que tenan que ser valorados en este reajuste de
costos. El Decreto N 3.772, del ao 1964, reglament una vez ms la Ley N 12.910; y
fjense la sucesin de normas reglamentarias que se haba dado hasta ese momento, que
el Decreto N 3772/64, tras aprobar el nuevo rgimen, procedi a derogar 16 decretos
anteriores.
En 1961 se reglamenta por el Decreto N 6.927 la Ley N 15.285 y as vamos viendo
como, cada vez que en el pas se produce una grave crisis de tipo econmico, provocada
por ciertas medidas polticas, por circunstancias econmicas ajenas, o por circunstancias
internas del pas; la consecuencia es que se va de madre todo este sistema econmico
financiero de los contratos, las obras quedan paralizadas. Tras ello, la angustia de los
gobernantes se orienta a encontrar el camino para reactivar este tipo de emprendimientos;
y para lo cual se dictan normas, normas y ms normas.
El Decreto N 2.874, del 1975, que hemos dado en llamar el famoso Rodrigazo, estableci
un sistema de renegociacin de los precios de los contratos para las obras pblicas
paralizadas; ampliando el 3.772/64. El Decreto N 2.875/75 tambin ampli el
reconocimiento de variaciones de costo y la Ley N 21.250 ratific ambos decretos. Luego en
el ao 1976 aparecen dos nuevos decretos el N 2.347 y el N 2.348, que dan nuevas normas
para renegociar los contratos y aplican una nueva mecnica de reconocimiento de
variaciones de costo. No quiero seguir abrumndolos, sino simplemente hacerles ver cmo
a lo largo de los ltimos aos se han ido sucediendo estos regmenes, un tanto anacrnicos
hoy en da, y adems no siempre bien ensamblados en un sistema homogneo.
La ltima de las emergencias que pasamos, dio origen en el 1989, a las leyes llamadas de
Reforma del Estado y Emergencia Econmica, que de nuevo afrontaron el problema de
la paralizacin de los contratos.
11. Conclusin
Creo que fueron loables los propsitos que persiguieron tanto los autores de la Ley N
12.910, como quienes dictaron las leyes y reglamentaciones que las siguieron. Estaban
enfrentados a situaciones generalmente de emergencia, urgidos en conseguir la ejecucin
de contratos que hacan al inters pblico, y por lo tanto disearon o actualizaron un
sistema que asegurara la retribucin de los gastos incurridos y la prosecucin de las obras
paralizadas. Pero con el tiempo, esos propsitos a mi juicio se fueron desvirtuando.
Contribuyeron varios factores, entre los que podemos citar la inestabilidad econmica
recurrente en nuestro pas, la desvalorizacin monetaria que le segua de cerca y adems
estos regmenes que reflejan la adopcin promiscua de medidas coyunturales, arbitradas
al calor de la emergencia pero con reglas que pretenden ser permanentes y se insertan para
regir contratos futuros.
Todo este rgimen carente de sistematizacin, deriv en un sistema que llev a instalar en
nuestro pas una verdadera industria del juicio, tal como lo calific la fina irona
popular. A travs de esa industria, los contratistas obtuvieron, en no pocos casos,
irrazonables compensaciones en carcter de mayores costos, que se cargaron sobre las
magulladas espaldas de los contribuyentes.
Esperamos que la estabilidad econmica y la aplicacin de nuevos regmenes
administrativos, reviertan ese estado de cosas, volviendo a los sabios principios que han
sentado tanto la jurisprudencia como la doctrina administrativas. En ese contexto,
11
Gordillo, Agustn, Mayores costos, imprevisin, indexacin, en Contratos Administrativos, AADA, Buenos.
Aires, 1977, captulo VI, p. 103 y ss.
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pensamos que la doctrina de la imprevisin y el hecho del prncipe, servirn en primer
lugar para que los contratos administrativos se cumplan y adems para que los contratistas
vean garantizados sus derechos a una honesta ganancia y no a espurios lucros. As los
intereses pblicos y privados que estn involucrados en esos contratos van a poder
convivir armoniosamente. Confiamos en que as sea, pues el bien comn lo exige.