Sergio Bitar

Los intereses econmicos de Estados Unidos

y su poltica hacia Am.rica Latina

Los intereses econmicos han tenido la primera importancia en la

politica de EE. UU. hacia Amrica Latina. Son numerosos los casos
de conflicto entre gobiernos latinoamericanos y empresas norteamericanas en los cuales el Gobierno de EE. UU .. intervino a favor de
las empresas. Tambin ~s obvio que las polticas de EE. UU.- han intentado crear en cada pas condiciones favorables a las inversiones
norteamericanas para explotar recursos y extraer utilidades de Amrica Latina. Con frecuencia, la politica econmica externa de EE.UU .
se ha puesto al servicio de objetivos polticos. Ha servido para obstruir procesos de transformacin econmica y reformas aceleradas o
para respaldar a gobiernos cuya permanencia en el poder resulta de
inters para la Administracin norteamericana.
En el perodo reciente, las relaciones econmicas entre AmricaLatina y EE. UU. se han hecho ms compleja-s y han comenzado a
predominar consideraciones globales, en reemplazo de las hemisfricas, La "relacin especial" se ha desvanecido, y las formas ms
simples de influencia econmica directa del Gobierno de EE.UU. han
ido dejando paso a una relacin ms indirecta y global. Cul es
la nueva lgica de los intereses econmicos de EE.UU. en Amrica
Latina? Qu cambios han ocurrido en la dcada de los setenta?
Cmo influyen esos cambios en la poltica externa y de seguridad
de ese pas?
Para intentar una respuesta distinguiremos tres objetivos econmicos de EE. UU. que inciden en su poltica para Amrica Latina:
a) la defensa de los intereses de las empresas privadas en el exterior; b) la asistencia para el desarrollo econmico de la regin y c)
el resguardo del sistema econmico global de libre mercado y de empresa privada.
La importancia de estos tres objetivos ha cambiado con el tiempo. El primero ha perdido significacin, el segundo prcticamente
ha sido descartado y el tercero ha ganado preponderancia. Este
cambio ha incidido sobre las politicas de EE . UU. y tiene nuevas consec.uencias sobre Amrica Latina.
LA DEFENSA DE LAS INVERSIONES NORTEAMERICANAS
EN AMRICA LATINA

La modalidad de defensa de las inversiones norteamericanas ha va

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ESTUDIOS

INTERNACIONALES

riada en la ltima dcada. Las primeras fases, hasta los aos sesenta, se caracterizaron por una poltica activa y por una rpida expansin. Desde las primeras dcadas de este siglo el inters consisti en acceder a los recursos minerales, materias primas agrcolas y
algunos servicios pblicos. Muchas de las inversiones eran tambin
de cartera. A partir de los aos sesenta adquiri gran relevancia la
corporacin transnacional, a travs de sus subsidiarias. En esa dcada, la presencia norteamericana alcanz su apogeo y era indisputada en Amrica Latina. Esas empresas fueron haciendo sentir cada
vez ms su influencia en el estilo de desarrollo y en la poltica interna de los pases latinoamericanos.
Desde los aos cincuenta, numerosos pases latinoamericanos comenzaron a reaccionar nacionalizando aquellas empresas que operaban en recursos naturales. En los sesenta y setenta establecieron
los primeros cuerpos legales para controlar la operacin de las
transnacionales. Adems, comenzaron a negociar nuevas condiciones para conseguir un mayor aporte de las subsidiarias extranjeras
a los objetivos nacionales (exportaciones, tecnologa, procesamiento local, remesas ... ) .
Desde mediados de los sesenta, la poltica de EE. UU. fue evolucionando desde una postura activa y expansiva de sus inversiones
hacia una ms defensiva de los intereses ya adquiridos. Primero, se
completaron las legislaciones para adoptar represalias, tales como
las Enmiendas Hickenlooper y Gonzlez. Se precisaron, por partedel Presidente de EE. UU. las condiciones de una compensacin justa
y oportuna, en caso de nacionalizacin, para mantener relaciones
normales. Segundo, EE. UU. comenz a establecer normas generales
para asegurar un desenvolvimiento menos conflictivo de sus corporaciones. Comenz a impulsar los Bilateral Invest.rn:ent T1"eaties, las
propuestas del GATT para legislar sobre peTfoTmance 1-equiTements;
las sugerencias para establecer rganos internacionales para la resolucin de disputas, etc. Ta;rnbin el Gobierno de EE. UU. se ha
opuesto al Cdigo de Conducta propuesto por UNCTAD con el respaldo de los pases en desarrollo. Tercero, el Gobierno de EE. uu se
volvi ms cauteloso en sus disputas con los gobiernos latinoamericanos. Tam,bin las corporaciones se tornaron ms reticentes a acoger imposiciones del Gobierno d~ EE. UU. que pudieran contrariar a
los gobiernos de los pases donde operan sus subsidiarias.
Esta evolucin, motivada tanto por cambios en la economa mundial, como en la economa norteamericana y en las latinoamericanas, ha tenido importantes consecuencias. La ms relevante que interesa destacar aqu es que la defensa por parte del Gobierno de
EE. UU. de los intereses de corporaciones transnacionales ha cambiado de naturaleza. Ello no se verifica, como antes, mediante un respaldo oficial a cada corporacin frente a los gobiernos latinoamericanos, sino. que se busca ahora la implantacin de UOl'mas globales

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que sean acordadas por los estados, multilateralmente. Se trata de

evitar conflictos entre estados que suelen tener muchas ms ramificaciones.
LA PROMOCIN DEL DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA
El segundo objetivo econmico de la politica externa de EE.UU. hacia Amrica Latina ha sido la promocin del desarrollo.
La experiencia del Plan Iarshall en los cuarenta y cincuenta
conjuntamente con las ideas que tomaron cuerpo en Amrica Latina en favor del desarrollo y de las reformas econmicas y sociales
sirvieron de base para la Alianza para el Progreso. El programa de
esa Alianza constituy, sin duda, la culminacin de los esfuerzos de
cooperacin hemisfrica en este ~iglo.
Hasta fines de los sesenta, algunos sectores del Gobierno norteamericano sostuvieron la conveniencia de promover el desarrollo de
Amrica Latina como un objetivo ele la poltica externa de EE.VU.
Despus de esa fecha, las condiciones- comenzaron a cambiar en EE.UU.
y en Amrica Latina. En EE.UU. la guerra de Vietnam y los problemas econmicos internos limitaron cada vez ms los recursos oficiales destinados a asistencia. Tambin comenz a argumentarse
que la ayuda econmica tena poco efecto, pues la solucin de los
problemas dependa bsicamente de las acciones que tomaran internamente los gobiernos latinoamericanos. Por ltimo, quienes defendan la idea de que el desru:rollo era un requisito para la estabilidad poltica se vieron confrontados por quienes sostenan que
la inestabilidad inmediata estaba vinculada a la capacidad de con
trol poltico y no a la superacin de problemas estructurales que
siempre haban existido y cuya solucin requiere de plazos muy
largos.
En Amrica Latina las dificultades polticas para emprender reforma~ y la magnitud creciente de los recursos financieros necesarios para impulsar el desarrollo tambin redujeron la efectividad
que podan tener los fondos que EE.UU. estaba en condiciones de
prestar.
La tesis de que el desarrollo econmico y social de Amrica Latina era parte de la ecuacin de seguridad de EE.UU. comenz a debilitarse. Si bien ha continuado sostenindose en palabras, en la
prctica no ha tenido implementacin. La asistencia financiera
oficial de EE.UU. comenz a disminuir rpidamente y en su reemplazo cobr cuerpo la tesis tmde not aid, sealndose que una ;mejor forma de aportar al desarrollo de Amrica Latina era mediante preferencias comerciales o inversiones directa~ y un crecimiento
sostenido de la propia economa norteamericana.
El Sistema Generalizado de Preferencias, establecido en 1975 tuvo, sin embargo, escasa amplitud y poca flexibilidad. Las preferen[ 2 4: 9 ]

ESTUDIOS INTERNACIONALES
cias comerciales tambin comenzaron a d;rrunuir hacia fines de los
setenta. La poltica de fomento al desarrollo econmico en Amrica Latina tambin baj considerablemente. La escasa magnitud del
financiamiento bilateral permanece ligada fundamentalmente a la
seguridad. Se concentra en' pase~ pequeos, sea para respaldar a
'
los "amigos", o para debilitar a los "hostiles".
En sntesis, ha tendido a desaparecer de la poHtica econmica
externa de EE.UU toda accin destinada a fomentar directamente,
mediante apoyos de carcter hemisfrico, el desarrollolatinoamericano.
EL FUNCIONAMIENTO ESTABLE DEL SISTEMA GLOBAL
El tercer objetivo econmico de la poltica externa de EE.UU. es
la expansin y defensa de un sistema econmico internaci.onal sustentado en el principio de libre mercado y de empresa prIvada.
Este objetivo tiene distintos componentes. Por una parte,' un sistema abierto es ms conveniente para la expansin de los intereses
econmicos de EE.UU. a niveL mundial. En el campo financiero, comercial, tecnolgico y de inversiones, EE.UU. mantiene mejor su liderazgo. Adems, este sistema permite a los principales pases de~
sarrollados aliados de EE.UU. un crecimiento ms acelerado y una
mayor presencia en la economa mundial.
A medida que se aceler la globalizacin de los fenmenos eco
nmicos, para EE.UU. fue adquiriendo ms importancia la necesidad
de regular y preservar un funcionamiento fluido de la economa
mundial. En la dcada de los setenta, la economa: norteamericana
elev su grado de apertura internacional. En el terreno comercial,'
prcticamente se duplic el coeficiente de co'mercio exterior sobre
el producto. En el terreno financiero, los bancos norteamelicanos'
se extendieron mundialmente y comprometieron considerables recursos en casi todos los pases del mundo. Esa apertura, junto con
el fortalecimiento econmico de otras regiones del planeta, hicieron que la economa norteamericana resintiera ms los factores econmicos externos. El crecimiento de la economa y del comerciomundial, la lucha contra la inflacin y el desempleo se transformaron en tareas que no podan ser enfrentadas slo por EE.UU. y que.
requeran de la accin concertada de los grandes pases.
Esta nueva realidad ha tenido una importante consecuencia: ha.
crecido la relevancia estratgica para EE.UU. de la mantencin de
un funcionamiento sin crisis de la economa mundial. Este ha pasado a ser el objetivo fundamental de la poltica externa de EE.UU.
La preservacin de un sistema global abierto, con predominio
del sector privado (esencialmente corporaciones y bancos transnacionales) tiene diversas implicaciones. Desde el punto de vista norteamericano, no basta con que los pases participen en la: econbma
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mundial respetando las normas establecidas por las economas desarrolladas y sus empresas y bancos. Cada pas debe tener un ordenamiento econmico interno donde predomine o tenga importante
gravitacin el sector privado. Ideolgicamente, EE.UU. promueve la
empresa privada y se opone a la expansin del estado. En el terreno politico, las administraciones norteamericanas mantienen su oposicin a las transformaciones econmicas nacionales que impliquen
un cambio en las formas de propiedad o que causen un perjuicio
al capital privado. La premisa central es que un sistema global de
mercado libre debe reposar en economas nacionales de mercado libre, y esto tambin vale para el Tercer Mundo.
NUEVAS PRIORIDADES PARA EE.UU.

Estos tres objetivos econmicos de EE.UU. en Amrica Latina estn interrelacionados. En efecto, las polticas de promocin del desarrollo, especialmente en los pases ms pequeos, favorecen la
instalacin y expansin de los intereses norteamericanos. Esto ocurre por varias vas. Primero, la asistencia financiera y los crditos
oficiales son ms generosos para los gobiernos "amigos" y estn ligados a ciertos objetivos de seguridad. Segundo, en la medida que
la inversin directa es proyectada como una forma de -ayuda al desanollo, el gobierno de EE.UU. suele requerir de los pases la creacin de un "clima favorable", lo cual implica otorgar incentivos a
las corporaciones norteamericanas. Tercero, los crditos oficiales,
preferencias comerciales y otros arreglos generan una mayor demanda de productos norteamericanos, agrcolas e industriales.
El objetivo de EE.UU. de expandir y mantener el sistema global
tmbin facilita la defensa de las inversiones extranjeras y supuestamente contribuye al desarrollo econmico de la regin. La existencia de normas comerciales globales a travs del GA'IT) de criterios
financieros y de poltica econmica a travs del FMI) son coadyuvantes a la expansin de los intereses de EE.UU. Los pases latinoamericanos se hallan insertados en el sistema global, deben acatar
las normas internacionales y deben adoptar polticas econmicas no
antagnicas con las propiciadas por los principales actores internacionales, sean ellos el gobierno de EE.UU.) las organizaciones internacionales, la comunidad baricaria o las corporaciones transnacionales. De acuerdo a la lgica de la poltica econmica internacional
de EE.UU.) se presume que un sistema as regulado es ms favorable
para los pases de Amrica Latina, pues alienta el libre comercio,
las exportaciones y el flujo de inversin extranjera.
La prioridad otorgada por EE.UU. a estos tres objetivos -,--defensa
de intereses espedficos, promocin del desarrollo y defensa del sistema global- ha cambiado en los ltimos aos. Este cambio ha sido consecuencia de las _transformaciones globales. La economa
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ES rUDIOS

INTERNACIONALES

mundial se ha hecho ms compleja e interdependiente. El nmero

de actores ha aumentado y la fuerza relativa de ellos es menos asimtrica que antes. EE.UU. ha perdido parte de su poder para imponer ,<;us criterios. Los pases de Europa y Japn han adquirido ms
peso en la economa mundial. Las transnacionales europeas y japonesas han tomado el liderazgo en varias actividades manufactureras
y de servicios. Numerosos pases en desarrollo han alcanzado una
dimensin mayor, tienen ms autonoma de decisin y participan
ms' activamen te en la economa internacional.
Al mismo tiempo, los problemas econmicos domsticos de EE.UU.
han ido restringiendo la disponibilidad de recursos financieros oficiales para influir directamente en las decisiones de otros estados.
Tales recursos han disminuido considerablemente como proporcin
de los fondos externos utilizados por los pases latinoamericanos y
tambin como proporcin del PGB de EE,UU. A su vez, las preferencias comerciales se han ido restringiendo, a medida que EE.UU ha
adoptado una posicin comercial ms defensiva.
En este nuevo contexto, se 11an verificado cambios importantes
en las prioridades de la poltica econmica de EE.UU. que afectan a
Amrica Latina.' En primer lugar, ha declinado la importancia
asignada al desarrollo econmico de Amrica Latina. Este objetivo ya
no e,<; prioritario. Se seala ahora que Amrica Latina pertenece a la
"clase media", que los problemas econmicos son de responsabilidad de cada pas y que los fenmenos globales se manejan a travs
de. rganos multilaterales sobre los cuales EE.UU. no ejerce control.
En segundo lugar, ha disminuido la capacidad de defensa de intereses especficos. Cada pas posee ms fuerza relativa respecto a cada empresa norteamericana o cada banco extranjero. Las relaciones
entre el Gobierno de EE.UU. y cada gobierno de Amrica Latina son
ms complejas y abarcan una mayor variedad de problemas, lo cual
obliga a ponderar cuidadosamente un conflicto en funcin de los
otros intereses en juego. Adems, sobre la poltica externa de EE.UU.
hay una incidencia creciente de los problemas econmicos domsticos. Grupos de inters que antes no se ocupaban de temas econmicos internacionales, ahora s lo hacen y ello cambia el grado de autonoma de que gozaba el Gobierno norteamericano para aPlicar su
poltica econmica hacia Amrica Latina.
Ra crecido en cambio la prioridad asignada a la mantencin de
n sistema global abierto. La poltica econmica internacional norteamericana se ha concentrado en la coordinacin de polticas ecomicas con los otros pases desarrollados para mantener una economa global en expansin, ,<;in grandes distorsiones inflacionarias y
de des'ocupacin, ha priorizado la proteccin de los bancos internacionales, para evitar quiebras que podran acarrear un desplome del
sistema financiero, ha buscado evitar el proteccionismo comercial y
ha promovido el fortalecimiento de los rganos multilaterales.

[.25.2]

Sergio Bita,.

Los intereses econmicos de Estados Unidos y su poltica. "

El objetivo principal pal~a EE.UU. sigue siendo el mismo: que

Occidente mantenga su primaca econmica y que EE.UU. conserve
su hegemona en el mundo desarrollado. Pero el cambio en la situacin global ha obligado a modificar los instrumentos para lograr
ese propsito.
PODER ECONMICO Y POLTICA EXTERNA DE EE.UU.
HACIA AMRICA LATINA
Los objetivos estratgicos globales de EE.UU. tienen una proyeccin
econmica que se traduce en las metas siguientes:
a) Una mayor fortaleza econmica de EE.UU. y sus aliados frente
a sus adversarios:
b) Una posicin dominante de EE.UU. entre sus aliados;
e) Una posicin econmica hegemnica sobre los pases del Tercer Mundo, a fin de mantener cierto control sobre su evolucin. Se
trata de evitar que se produzcan transformaciones econmicas internas en esos pa6es que sean antagnicas con el principio del libre
mercado y que pueden generar una dinmica poltica que favorezca a los adversarios ele EE.UU.;
d) Una superioridad ideolgica, fundada en el xito nacional e
internacional del sistema econmico gobernado por los pases desalTollados de Occidente.
La forma de alcanzar esos propsitos depende del cuadro econmico general y de la fuerza relativa de EE.UU. La nueva situacin
ha llevado a EE.UU. a una posicin ms defensiva que antes. Con el
fin de conservar su influencia, la poltica econmica de EE.UU. hacia Amrica Latina presenta dos nuevas caractersticas:
1) EE.UU. ha dado prioridad a la contencin de las crisis econmicas que afecten el funcionamiento global del sistema. EE.UU. se
moviliza con rapidez, por ejemplo, para impedir la generalizacin
de una crisis financiera, como la resultante de la postergacin del
pago de la deuda de los pases de Amrica Latina.
2) EE.UU. ha dado prioridad a una poltica que frene las transformaciones sociales ms profundas o la implementacin de esquemas econmicos no capitalistas en el Tercer Mundo. Esto se expresa de distintas maneras: a) acciones destinadas a proporcionar asistencia financiera a los gobiernos de pases que se consideran amenazados por la posibilidad de un giro en favor de transformaciones
estructurales; b) una mayor subordinacin de la asistencia econmica a la asistencia militar; c) alianzas con sectores polticos internos
que comparten intereses econmicos con EE.UU. y d) la promocin
de poHticas econmicas sustentadas en los principios del libre mercado, del tipo de hl:s exigidas por el FMI.
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ESTUDIOS INTERNACIO N ALES

CONSECUENCIAS

PARA

AMRICA LATINA

Este cambio de nfasis en las politicas econmicas externas de EE.UU.

tiene numerosas consecuencias para Amrica Latina. 'Entre ellas
conviene destacax:
a) El desarrollo econmico de la regin, como objetivo directo
de la poltica de.EE.uu.) ha perdido prioridad. Por razones econmicas y polticas se postula que el desarrollo incide dbilmente en
la mantencin del orden interno en el corto y mediano plazo. EE.UU.
no pretende aportar ni fin anciamiento ni preferencias comerciales.
El caso del Caribbean Basin I nitiative es una excepcin y debe entenderse como un complemento de un plan militar,
b) EE.UU. ha perdido capacidad para proteger los intereses econmicos especficos de corporaciones determinadas cuando entran
en conflicto con gobiernos latinoamericanos. Propicia, a cambio,
acuerdos multilaterales para establecer normas para todos y acuerdos bilaterales de gobierno a gobierno (por ejemplo, bilateml intlestment treaties).
c) El GobiernO de EE.UU. prefiere asignar su escasa asitencia financiera en forma bilateral y en funcin de los objetivos de seguridad. Estos fondos se concentran preferentemente en los pases
ms pequeos.
d) El Gobierno de EE.UU. ha ido adoptando una posicin mas defensiva debido a la mayor competitividad de las exportaciones latilOamericanas y a las reacciones domsticas de las industrias afectadas . Ello implica reducir sus preferencias comerciales y su asistencia concesional a Amrica Latina.
e) La poltica econmica externa de EE.UU. ha enfatizado la solucin de problemas globales en forma multilateral, alejndose de
los enfoques regionales. Amrica Latina es tratada como una parte
ms del Tercer Mundo. EE.UU. ya no persigue una "relacin econmica especial" con Amrica Latina y esta rea es vista slo como
un componente secundario del sistema econmico internacional.
Todos los sealamientos anteriores estn vigentes en condiciones
rutinarias. En circunstancias excepcionales, cuarido sectores del Gobierno norteamericano perciben una amenaza para la seguridad, vara la poltica econmica de EE.UU. hacia Amrica Latina. El Gobierno norteamericano opera en forma rpida y ms coordinada
cuando percibe situaciones de crisis para sus intereses en Amrica
Latina. Se pueden distinguir dos tipos de situaciones de crisis cuyo origen es econmico. Primero, aquellas situaciones locales que
repercuten sobre el sistema econmico global, y segundo, aquellas
que pueden amenazar la estabilidad poltica interna de un pas, en
forma que EE.UU. considera amenazante para sus intereses estratgicos.
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Sergio Bitar / Los int::reses econmicos de- Estados Unidos y su poltica ...

Las primeras son improbables. La nica y ms importante hasta

ahora ha sido la crisis financiera derivada de la deuda externa de
Amrica Latina, a comienzos de los aos ochenta. Nunca antes Amrica Latina pudo generar un problema econmico que afectara directamente intereses significativos de EE.UU. En el caso de la deuda,
Amrica Latina cobr una fuerza que puso en cuestin la estabilidad de los grandes bancos de EE.UU. y de otros pases desalTollados.
La reaccin norteamericana en favor de facilitar los recursos financieros y hacer ms expeditas las renegociaciones de la deuda, no debe interpretarse como resultado de un inters particular por aliviar
las tensiones de Amrica Latina, sino para proteger la salud de sus
bancos.
Las segundas han sido ms frecuentes. Se trata de aquellas crisis
de estabilidad poltica generadas por desajustes econmicos graves o
cambios poltico-econmicos que pueden derivar en transformaciones estructurales y en nuevas relaciones de poder. En tales circunstancias, tambin ocurren ajustes en la poltica econmica de EE.UU.
Estos ajustes se expresan de distintas maneras. En unos casos, mediante presiones para defender corporaciones norteamericanas, en
otros mediante la negacin de crditos oficiales o votos contrarios
en los organismos internacionales y diversas formas de obstruccin
del comercio. Tambin, se ha expresado en un apoyo econmico
privilegiado a aquellos gobiernos que pretenden contener los cambios acelerados o aquellas naciones cuya estabilidad y rgimen poltico interesa preservar a EE.UU. para evitar desajustes graves, con
implicaciones polticas y de seguridad, como OCUlTe con pases de
mayor tamao, especialmente Mxico.
Sin embargo, a medida que las relaciones econmicas tienden a
ser ms globales e interdependientes y a medida que el Gobierno
de EE.UU. se ve obligado a coordinar sus decisiones con otros pases
desarrollados, su poder de influencia directa sobre los gobiernos latinoamericanos tiende a disminuir. Esto ha estado ocurriendo en
los ultimos aos.
A medida que el poder econmico ya no es ilimitado para lograr
los objetivos propuestos y que esos objetivos no son ajustados a una
nueva relacin de fuerzas econmicas, se tiende a producir una tensin que debe ser resuelta. Tal resolucin puede provenir de dos
distintos enfoques. El primero, es compensar unos instrumentos de
poder -los econmicos- por otros. Para compensar la prdida _d~
poder econmico, EE.UU. ha reculTido ms a los componentes :ln:ilital', poltico e ideolgico en su poltica hacia Amrica Latina. El
segundo, es re acomodar los intereses en conflicto y aceptar que Amrica Latina asuma mayores responsabilidades internas e internacionales. Este no ha sido el camino seguido por los gobiernos de
EE.UU.) menos aun por la Administracin Reagan. Sin embargo, a

o~ 5 5 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

mediano plazo debera producirse una adaptacin de las politicas

externas de EE.UU. a la nueva relacin de fuerzas econmicas con
Amrica Latina. La velocidad y naturaleza de adaptacin depender, en buena medida, de la capacidad de coordinacin latinoamericana para elevar su poder econmico relativo frente a EE.UU.

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