Evaluación Del Sistema Fiduciario de La República Dominicana

Informe No.
31497 - DO
Repblica Dominicana
Evaluacin del Sistema Fiduciario
18 de abril del 2005
Departamento para la Regin Caribea
Unidad de Gestin Financiera, Apoyo a Operaciones
Regin Latino Amrica y Caribe
Banco Mundial
Volumen II de V:
Departamento Regional de Operaciones (2)

Divisin de Programas del Estado y Sociedad Civil (RE2/SC2)
Banco Interamericano de Desarrollo
Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA)
El presente documento es una traduccin al espaol del documento original en ingls, titulado
Domincan Republic - Country Fiduciary Assessment, de fecha 18 de abril. La traduccin se ofrece
como servicio a las partes interesadas. En caso de discrepancia entre el texto del documento original
en ingls y esta traduccin, prevalecer el original en ingls.
Documento del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, y el Gobierno de la Repblica Dominicana
REPBLICA DOMINICANA
INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA
EVALUACIN DE ADMINISTRACIN
FINANCIERA EN EL SECTOR PBLICO (CFAA)
VOLUMEN II
REPBLICA DOMINICANA AO FISCAL

1 de enero 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(al 1 de junio de 2004)
Unidad monetaria = peso dominicano
US$1 = RD$48
PESOS Y MEDIDAS
Sistema mtrico
Banco Mundial
Vicepresidenta
Director de Pas
Gerente de Sector
Codirectora del Equipo de Trabajo
Pamela Cox
Caroline Anstey
Roberto Tarallo
Patricia Hoyes
Banco Interamericano de Desarrollo
Gerente Regin II
Jefe de Divisin SC2
Codirector del Equipo de Trabajo
Miguel E. Martnez
Jorge Sapoznikow
Stephen Doherty
INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA
Abreviaturas
AECI
Agencia Espaola de Cooperacin

Internacional
AFP
Administracin Financiera Pblica
ANJE
Asociacin Nacional de Jvenes

Empresarios
BCRD
Banco Central de la Repblica

Dominicana
BID
Banco Interamericano de
Desarrollo
BIRF
Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (Banco
Mundial)
CAS
Estrategia de Asistencia a Pas
CE
Comisin Europea
CFAA
Evaluacin de la Evaluacin de
Administracin Financiera en el
Sector Pblico
CGR
Contralora General de la
Repblica
ICPARD Instituto de Contadores Pblicos

Autorizados de la Repblica
Dominicana
IDA
Asociacin de Desarrollo
Internacional IFAC
Federacin Internacional de
Contadores
INTOSAI Instituto de Instituciones

Supremas de Auditora
IPSAS
Normas Contables Internacionales

para el Sector Pblico
ISA
Instituto Suprema de Auditora
JICA
Agencia Japonesa de Cooperacin

Internacional
SE
Secretaria de Educacin
SF
Secretaria de Finanzas
NORAD Agencia Noruega de Desarrollo

OCG
Oficina de Contabilidad General
CODOCON Colegio Dominicano de

Contadores
OLACEF Organizacin Latinoamericana y

del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores
CONEP
Consejo Nacional de la Empresa

Privada
ONG
Organizacin no gubernamental
PER
Revisin del Gasto Publico
COSO
Comit de Organizaciones
Patrocinadoras de la
Comisin Treadway
PLD
Partido Liberalista Dominicano
PNUD
Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo
Evaluacin del Sistema de

Adquisiciones de Pas
PRD
Partido Reformista Dominicano
CPAR
DCP
Direccin de Crdito Publico
PUCMM Pontifica Universidad Catlica

Madre y Maestra
DFID
Departamento de Desarrollo
Internacional RU
RD
Repblica Dominicana
SCI
Sistema de Control Interno
DGA
Direccin General de Aduana
DGII
Direccin General de Impuestos

Internos
DMFAS Sistema de Gestin de la Deuda y

Anlisis Financiero
SIGADE Sistema de Gestin y Anlisis de

la Deuda
SIGEF
Sistema de Gestin Financiera

Integrada
SWAp
Enfoque Sectorial
DPC
Direccin de Prevencin de la
Corrupcin
UAF
Unidad de Administracin
Financiera
FINJUS
Fundacin Institucionalidad y
Justicia, Inc.
UAI
Unidad de Auditora Interna
FMI
Fondo Monetario Internacional
UE
Unin Europea
USAID
Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional
INDICE
Reconocimientos .......................................................................................................... i
Resumen ejecutivo....................................................................................................... ii
CAPTULO 1. INTRODUCCIN........................................................................................ 1
El impacto de la economa poltica sobre la administracin financiera pblica ......... 1
Apreciacin general de los arreglos de administracin financiera del sector pblico. 1
Alcance, objetivos y metodologa del anlisis CFAA................................................. 3
CAPTULO 2. ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO................ 6
El proceso de planificacin ......................................................................................... 7
El proceso de ejecucin ............................................................................................. 10
El proceso contable y de elaboracin de informes .................................................... 21
CAPTULO 3. EL AMBIENTE DE CONTROL ................................................................ 28
Controles internos...................................................................................................... 29
Controles externos ..................................................................................................... 32
CAPTULO 4. PLAN DE ACCIN PARA EL DESARROLLO ....................................... 37
RECONOCIMIENTOS
Esta Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico
(CFAA) fue elaborada por Patricia Hoyes (Banco Mundial) y Stephen Doherty (Banco
Interamericano de Desarrollo), ambos Codirectores del Equipo de Trabajo. El Equipo
responsable de la CFAA llev a cabo los principales trabajos en el terreno del 17 de
febrero al 5 de marzo de 2004. Deborah Sprietzer (BID), Jos Manuel Lizano (BID),
Kelvin Suero (BID), Barbara Friday (BIRF), Hernn Pfluecker, Enrique Cosio-Pascal,
Carmen Palladino y Ulises Guardiola (consultores) se incorporaron al equipo durante
diversas etapas de la misin principal en el terreno. Mara Feliza Gutirrez (Directora del
proyecto PAFI, Secretaria de Finanzas) coordin la elaboracin de la CFAA en nombre
del Gobierno de la Repblica Dominicana. Joost Polack (BIRF) proporcion asistencia de
redaccin, y Gilma Unda (BIRF), Marianella Rivadeneira (BIRF) y Karina Bonilla
(Oficina de Pas del BIRF) contribuyeron con asistencia administrativa.
Chris Parel, Oficial Superior de Pas (LCSPS), Pazhayannur K. Subramanian,
Especialista Superior en Gestin Financiera (SASFM) y Linn A. Hammergren,
Especialista Superior en Administracin del Sector Pblico (LCSPS) realizaron
revisiones tcnicas, en colaboracin con el Comit de Revisin Administrativa del BID.
El Equipo de la CFAA desea agradecer a la Secretara Tcnica de la Presidencia, y a la
Secretaria de Finanzas, por su colaboracin y apoyo. El Equipo tambin agradece la
extensa colaboracin de Jamil Sopher (Asesor del BIRF para CFAA), Marco
Mantovanelli y Christina Malmberg Calvo (Gerentes de Pas y Representante Residente
del BIRF), Auguste Kouame (Economista de Pas del BIRF), Massimiliano Paolucci
(Oficial de Pas del BIRF), Moiss Pineda (Representante del BID) y Wolfgang Munar
(Coordinador de Pas del BID).
RESUMEN EJECUTIVO
1.
La Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector
Pblico para la Repblica Dominicana se realiz en un momento crtico de crecientes
dificultades econmicas, sociales y polticas. Tras el colapso del tercer banco comercial
ms grande del pas y la depreciacin marcada del peso dominicano, la economa ha
entrado en una grave crisis. Las tensiones sociales van en aumento debido al deterioro en
las condiciones de vida provocadas por problemas generalizados con los servicios de
electricidad, agua y transporte. No obstante, desde 2002 el gobierno reconoci la
necesidad de tomar medidas serias, particularmente en cuanto a sus arreglos de
administracin financiera del sector pblico (AFP). Como resultado, se han logrado
importantes avances bajo la iniciativa del gobierno de reforma de la administracin
financiera conocida como Programa de Administracin Financiera Integrada (PAFI), y se
le debera felicitar al gobierno por el diseo exitoso de su Sistema Integrado de Gestin
Financiera (SIGEF) que se est ejecutando actualmente como parte de una estrategia de
pas ms amplia para modernizar la administracin pblica en la Repblica Dominicana.
2.
El progreso econmico de los aos noventa y la modernizacin del sector privado
no han sido igualados por el ritmo de avance de la modernizacin de la administracin
pblica. El legado dominicano de gobiernos autoritarios se traduce en las realidades de
hoyuna fuerte Presidencia con instituciones pblicas dbiles que carecen de tradiciones
y de sistemas de pesos y contrapesos, y una falta general de responsabilidad por la
rendicin de cuentas ante el pblico. Dentro de este contexto, la CFAA pone de relieve
los siguientes hallazgos principales:
Una cultura que utiliza el gasto pblico para compensar a los constituyentes por
su apoyo, en lugar de prestar el servicio pblico como derecho y como forma de
mejorar la capacidad gubernamental. Lo anterior se evidencia en la arraigada
prctica de concentrar el gasto pblico en la Secretara Tcnica de la Presidencia
(STP) y la proliferacin de comisiones y organismos dependientes de dicha
oficina que tienen funciones que se traslapan con las de diversas Secretarias. 1
Un ambiente de control rgido, engorroso y poco eficaz. El control lo ejerce la
Presidencia por medio de la Contralora General y por medio de la STP a travs
de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES). Los procedimientos de
control con frecuencia requieren revisiones proforma duplicativas que diluyen la
responsabilizacin por la rendicin de cuentas, distribuyendo la responsabilidad
por las transacciones a travs de diversas oficinas. El marco jurdico y regulador
tambin contribuye al debilitamiento del ambiente de control, al no requerir o
contemplar una forma de exigir que el gobierno rinda cuentas sobre su
administracin de los fondos pblicos.
Un Servicio Civil con muy poca capacidad. Las prcticas tradicionales de
padrinazgo poltico producen un Servicio Civil que carece de una estructura de
A enero de 2003, la Presidencia tena 47 comisiones y 15 organismos dependientes, en comparacin con 22

Secretarias y 11 subSecretarias.
ii
carrera profesional para la mayora de los empleados pblicos, lo cual conduce a

su vez a la falta de memoria institucional y de continuidad de una administracin
de gobierno a la siguiente, as como a una baja capacidad tcnica atribuible a la
falta de capacidad para adiestrar y retener a personal competente.
3.
La reaccin del BIRF ante estos hallazgos, expresada en la Revisin del Egreso
Pblico (PER) en la Repblica Dominicana en 2003, es la de recomendar la
descentralizacin de funciones y controles de la Presidencia a otros organismos del
gobierno central, as como al nivel local. Aunque esta solucin tiene claras ventajas, la
brecha entre la concentracin actual de poder y el objetivo final propuesto presenta un
reto formidable. El primer paso, y el ms difcil, requerir el reconocimiento, no solo por
los que ejercen el poder sino tambin por el pblico en general, de que tanto ellos como
el pas en conjunto pueden beneficiarse del aumento en la responsabilidad y transparencia
que puede producir la descentralizacin. As, las recomendaciones de la CFAA se centran
en cambios incrementales con nfasis en las reas siguientes.
4.
Fortalecer la Secretara de Finanzas (MF) y otras entidades que intervienen en
la AFP. El gobierno debera comenzar a fortalecer el MF y otras entidades que
intervienen en la AFP, tales como la Institucin Suprema de Auditora (ISA), las
Unidades de Administracin Financiera (UAF) de nivel ministerial y las Unidades de
Auditora Interna (UAI), las cuales actualmente se subutilizan y tienen una limitada
capacidad y autoridad para realizar sus funciones. A corto plazo, el gobierno debera
considerar (i) designar el MF como entidad de monitoreo central para la agenda de
reforma de la AFP, (ii) ampliar la funcin de la Tesorera, que actualmente se limita a la
emisin de cheques y a la reconciliacin de estados bancarios, para convertirla en su
agente de pagos y de gestin de caja, (iii) continuar transfiriendo las responsabilidades
por la gestin de la deuda del Banco Central a la Direccin de Crdito Pblico en el MF y
apoyar las funciones de esta nueva oficina mediante la promulgacin del actual proyecto
de ley de crdito pblico, y (iv) finalizar el reglamento que creara la Oficina de
Contabilidad General (OCG) como organismo central responsable de la contabilidad,
informes y puesta en uso de modernos procedimientos y polticas. A mediano plazo, el
gobierno debera transferir la responsabilidad por la formulacin y ejecucin
presupuestaria de la STP al MF, donde deberan desarrollarse sistemas que garanticen la
precisin en los informes, la programacin de los gastos, la ejecucin de los gastos y la
administracin de personal. El fortalecimiento del MF constituye un esencial primer paso
hacia la descentralizacin de las funciones de AFP y el desarrollo de la agenda de
reforma de la AFP.
5.
Aumentar la eficacia en el ambiente de control. Un fuerte ambiente de control
requiere leyes y reglamentos cuyas disposiciones se hagan cumplir, una fuerza de trabajo
capacitado y motivado, la presentacin oportuna de informacin financiera y operativa a
interesados, y un proceso de fiscalizacin eficaz. El sector pblico presenta debilidades
en muchas de estas reas, de modo que no sera razonable esperar que el gobierno tratara
de abordar todas simultneamente. El gobierno debera iniciar su labor, enfocando el
control externo ejercido por su institucin de auditora, la sociedad civil y el Congreso. El
gobierno ya ha comenzado a abordar las debilidades del proceso de auditora externa con
iii
la aprobacin de la nueva Ley de la Institucin Suprema de Auditora (ISA) con el objeto

de modernizar esta funcin y permitir su realizacin ms eficaz. Luego, debera centrarse
en abordar la debilidad en la fiscalizacin por parte del Congreso, que representa un serio
problema en trminos del retraso o falta de reaccin del Poder Ejecutivo ante las
recomendaciones de los auditores internos (Contralora), auditores externos (Cmara de
Cuentas) 2 y el Congreso. Este tema es crucial porque tiene que abordarse antes de que el
gobierno pueda pasar de su fuerte dependencia de revisiones ex ante y proforma, a
verificaciones y revisiones ex post de la economa, eficiencia y eficacia de los gastos y
del valor por dinero de los programas del gobiernoun cambio recomendado
enrgicamente por la presente evaluacin. Por otro lado, el gobierno debera tomar
medidas tendientes a aumentar la eficacia de las funciones de auditora interna y externa,
delineando claramente las responsabilidades y funciones de la Contralora General y de la
Cmara de Cuentas. Esta labor debera coordinarse estrechamente con el establecimiento
de una comisin del Congreso para revisar los informes de auditora elaborados por la
Cmara de Cuentas y un aumento en la independencia de la Direccin de Prevencin de
la Corrupcin (una oficina de la Procuradura General) para realizar investigaciones de
supuestos casos de mala administracin de fondos pblicos y recomendar la aplicacin de
sanciones o enjuiciamiento. Al tomar medidas para aumentar la eficacia en el ambiente
de control, el gobierno enviar un importante mensaje al pblico y a sus socios en el
desarrollo respecto a su compromiso con los principios de la buena gestin, la
responsabilizacin por la rendicin de cuentas, y la transparencia.
6.
Mejorar el marco legal y regulador. Como parte de la tarea de abordar las
debilidades del ambiente de control, el gobierno debera prestar atencin al
fortalecimiento del marco legal y regulador que apoya la AFP para que proporcione un
mecanismo para hacer cumplir las reglas y aplicar sanciones en casos de incumplimiento
de las mismas. El gobierno ha reconocido que el marco legal de la AFP es inadecuado y
que se requieren leyes nuevas o mejoradas.3 Debido a lo difcil del proceso de aprobacin
de leyes en el Congreso, el gobierno ha decidido en contra de una ley general de
administracin financiera y en favor de una serie de leyes de AFP de menor alcance y
menos controversiales. Sin embargo, esto ha elevado el riesgoque hasta ahora se est
llegando a comprenderde que se produzcan conflictos entre dos o ms leyes en algunas
reas de la AFP, mientras que otras reas puedan no ser abordadas. Es importante que, a
medida que se redacten leyes nuevas y sus reformas, sus objetivos y publicacin sean
coordinados y complementados adecuadamente por leyes conexas y que los organismos
del gobierno comprendan y observen el espritu de las mismas. Por lo tanto, el gobierno
debera considerar el establecimiento de una comisin para revisar los proyectos de ley
con miras a determinar si duplican o contradicen leyes y decretos existentes, o si hacen
caso omiso de reas que necesiten ser abordadas. El mejoramiento del marco legal que
apoya los arreglos en materia de AFP constituye un paso clave hacia el establecimiento
Los trminos Institucin Suprema de Auditora (ISA), Cmara de Cuentas y auditores externos son intercambiables y
se refieren a la misma entidad.
3
En el ao recin pasado, el gobierno ha aprobado dos leyes en materia de AFP que han creado la Cmara de Cuentas y
una Oficina de Contabilidad General (OCG).
iv
de la base necesaria para exigir al gobierno la rendicin de cuentas respecto a la

eficiencia y eficacia con la que ha administrado los fondos pblicos.
7.
Aumentar la capacidad del Servicio Civil. A corto plazo, el gobierno debera
centrarse en desarrollar y aumentar la capacidad tcnica de sus empleados del Servicio
Civil, seguido por una estrategia para mantener esa capacidad a travs de
administraciones de gobierno sucesivas. Esto requerir la profesionalizacin de las
carreras del Servicio Civil, particularmente las de los responsables de funciones de
contabilidad y auditora y de los responsables de disear y evaluar las polticas y
programas ejecutados por el gobierno. Estos ltimos deberan tener conocimientos
especializados de los sectores que les tocar evaluar. Asimismo, el gobierno debera
considerar poner en vigencia un plan para retener a su personal calificado mediante
programas de capacitacin y educacin profesional continua, combinados con incentivos
apropiados como sueldos competitivos, evaluaciones anuales, y ascensos u otras
recompensas para aquellos empleados con un desempeo bueno, y sanciones que
incluyan hasta el despido para los que presenten un desempeo no satisfactorio. La
ausencia de capacidad en el sector pblico es un crtico factor que el gobierno debera
abordar a fin de evitar el debilitamiento de los esfuerzos de modernizacin y reforma.
8.
Continuar con la automatizacin y modernizacin del proceso de AFP. Tanto el
gobierno (bajo el programa PAFI) como varios de los Secretarias, ms notablemente el de
Educacin (ME), han emprendido numerosas iniciativas de importancia orientadas a
automatizar las funciones de AFP. 4 Por otro lado, el programa PAFI contempla
importantes aportes a las reformas jurdicas y reguladoras en materia de AFP, incluida la
redaccin de la nueva Ley de la Contralora General, la Ley de Crdito Pblico y la Ley
de la Tesorera, como tambin el reglamento para regir las operaciones de la nueva
Oficina de Contabilidad General (OCG). Sin embargo, el financiamiento para la primera
fase del proyecto terminar en junio de 2004, y no se ha identificado una fuente de
fondos para las dos fases restantes. El gobierno debera mantener su apoyo al programa
PAFI e identificar financiamiento para apoyar las fases subsiguientes del mismo.
Evaluacin del riesgo fiduciario
9.
Los resultados de la Evaluacin de Riesgos 5 reflejan la necesidad de
fortalecimiento sustancial del marco de la AFP. La calificacin del riesgo fiduciario de la
Repblica Dominicana es alta, principalmente debido a la debilidad del sistema de
responsabilizacin por la rendicin de cuentas y a la ineficacia del ambiente de control.
Esto es particularmente importante ahora que el Banco Mundial (BIRF) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) estn proporcionando al gobierno prstamos de
ajuste que requieren una capacidad de administracin financiera mucho mayor que los
prstamos basados en proyectos especficos.
4
En los dos ltimos aos, la Secretara de Educacin (ME) ha implantado su propio sistema integrado de
administracin financiera que en definitiva tendr interfase con el SIGEF, y ha puesto en uso un paquete de software,
Transparencia, que permite acceso a travs de Internet a sus cuentas, chequeras y contratos.
5
Los resultados detallados de la Evaluacin de Riesgos se presentan en una tabla en el Anexo 3 del Volumen IV.
10.
El Banco Mundial est ejecutando actualmente un nuevo enfoque crediticio
conocido como Enfoques a Nivel Sectorial (Sector Wide Approaches SWAps) que
depende de sistemas de pas y contempla arreglos de mitigacin de riesgos que mejoren y
desarrollen la capacidad de las instituciones gubernamentales en lugar de limitar sus
esferas de accin. Estos es especialmente aplicable al caso de la Repblica Dominicana,
ya que este enfoque ofrece una forma de apoyar la estrategia de desarrollo del pas al
tiempo que proporciona los medios para fortalecer el ambiente de control y abordar el
interrogante relativo a la reduccin del alto riesgo fiduciario presentado por el actual
marco gubernamental con relacin a la AFP. Por lo tanto, los dos bancos de desarrollo
deberan evaluar minuciosamente los riesgos de depender de un aspecto determinado del
marco nacional para la administracin financiera y, en colaboracin con el gobierno,
crear arreglos adecuados para la mitigacin de los riesgos mediante la aplicacin del
enfoque SWAp descrito en el Anexo 4.
Resumen del Plan de Accin para el Desarrollo
11.
El ltimo captulo de este volumen incluye un Plan de Accin para el Desarrollo
que presenta en ms detalle las recomendaciones contenidas en este resumen. El Plan
tambin puede servir de herramienta para promover el dilogo entre el gobierno y la
comunidad de donantes y la sociedad civil, con miras a avanzar la agenda de reforma de
la AFP.
Accin recomendada
1. El Proceso de Planificacin
Corto
plazo
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2004-05)
(2006-2010)
(2011+)
1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF.
1.2 Desarrollar y planificar una estrategia para adoptar los principios de

la presupuestacin basada en el desempeo.
1.3 Mejorar y aumentar la integralidad del presupuesto.
2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de egreso y flujo de fondos.
2.2 Fortalecer la gestin de caja y modernizar la funcin de tesorera.
2. El Proceso de Ejecucin
2.3 Mejorar los sistemas de recaudacin de ingresos.
2.4 Modernizar la funcin de gestin de la deuda.
3. El Proceso Contable
3.1 Acelerar la ejecucin del SIGEF para abarcar todas las entidades
pblicas.
3.2 Analizar el marco legal y regulador existente a fin de identificar

brechas entre las leyes y regulaciones existentes y las Normas Contables
Internacionales para el Sector Pblico (IPSAS).
3.3. Elaborar una estrategia y plan para la adopcin de normas contables

IPSAS.
vi
Accin recomendada
Corto
plazo
Mediano
plazo
Largo
plazo
3.4 Ejecutar normas IPSAS en todas las entidades del gobierno central.
3.5 Establecer un Registro de Bienes del Estado.
3.6. Fortalecer el papel de la OCG.
3.7 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Administracin

Financiera (UAF) ministeriales.
4. El Proceso de Elaboracin y Presentacin de Informes.

4.1 Uniformar el formato y la periodicidad de los informes
gubernamentales.
5. El Ambiente de Control.
5.1 Eliminar la duplicacin de las funciones de auditora interna y
auditora externa.
5.2 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Auditora Interna (UAI).
5.3 Reformar la legislacin que rige la Cmara de Cuentas a fin de

separar las funciones judiciales y de auditora.
X
X
5.4 Redactar el reglamento de la Ley de la Cmara de Cuentas.
5.5 Desarrollar y definir la funcin de la Cmara de Cuentas.
5.6 Actualizar y ejecutar normas, metodologas y guas

internacionalmente reconocidas para las auditoras internas y externas.
5.7 Establecer en el Congreso, mediante estatuto, un Comit de Cuentas

Pblicas y Auditora.
5.8 Mejorar la definicin de las funciones y fortalecer la capacidad e

independencia de la Direccin de Prevencin de la Corrupcin en la
Procuradura General.
5.9 Aumentar la colaboracin entre la sociedad civil y el sector pblico.
vii
1.
INTRODUCCIN
1.1
Luego de una dcada de acelerado crecimiento econmico en los aos noventa
que empez a menguarse a principios de la dcada actual, la Repblica Dominicana se
encuentra frente a una crisis econmica que ha puesto de manifiesto las fallas del
gobierno en el rea de administracin financiera. Esta situacin puede ser atribuible, en
parte, a la sofisticacin y abertura cada vez mayor de la economa dominicana, y
especialmente su sector privado, combinado con el ritmo ms lento del proceso de
modernizacin del Estado. Esto ha creado una desfase entre la estructura, mtodos y
capacidades del sector pblico y las demandas de una moderna economa que se
encuentra frente a la competencia global y un escudriamiento interno e internacional
cada vez mayor.
EL IMPACTO
PBLICA
DE LA
ECONOMA POLTICA
SOBRE LA
ADMINISTRACIN FINANCIERA
Aunque la democracia y el estado de derecho han avanzado desde la finalizacin

de la dictadura en la Repblica Dominicana y el sistema poltico actualmente funciona
como democracia de partidos mltiples, el pas an lucha para eliminar los vestigios
restantes del caudillismo intrnsecos en muchos niveles de la administracin pblica. Este
sistema conceda facultades amplsimas a la Presidencia, con pocos pesos y contrapesos
de otros sectores del gobierno. Los contratos pblicos con frecuencia se utilizaban para
compensar a los aliados polticos y contribuidores financieros, y las prcticas del Servicio
Civil favorecan el clientelismo sobre las aptitudes profesionales.
1.2
1.3
Muchas de las entidades pblicas se disearon con el propsito de servir a regmenes
autoritarios. Para mediados de la dcada de 1990, la globalizacin progresiva del ambiente
econmico, la puesta en marcha de una primera generacin de reformas estructurales, y un
proceso de democratizacin fortalecido pusieron al descubierto las limitaciones de los arreglos
actuales en materia de AFP. A medida que el pas se incorpora al siglo XXI y enfrenta las
exigencias de una economa moderna y cada vez ms abierta con aceleracin de la competencia
global y una ciudadana ms vocal, el gobierno necesitar tomar serias accionesmejor temprano
que tardepara abordar la desfase entre las necesidades, la estructura, los mtodos y las
capacidades de la administracin financiera del sector pblico.
APRECIACIN GENERAL DE LOS ARREGLOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL

SECTOR PBLICO
1.4
Una Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico
(CFAA) se centra en analizar las polticas, procedimientos y arreglos instalados para llevar a cabo
la administracin financiera del sector pblico (AFP)un componente clave de la administracin
pblica. Los arreglos de AFP consisten de diversos componentes, entre ellos la planificacin, la
ejecucin, la contabilidad y la presentacin de informes, que funcionan como ciclo (Figura 1.1)
cuyos componentes deben funcionar en conjunto para producir resultados eficaces. Los arreglos
de AFP abarcan los gobiernos central y locales, las entidades pblicas autnomas, las empresas
industriales y comerciales, y los organismos de bienestar social.
1.5
A diferencia de la mayora de los pases de Latinoamrica que centralizan el ciclo de
administracin financiera en sus Secretarias de finanzas y de planificacin, la Repblica
Dominicana ha situado la mayora de las funciones de AFP en la Presidencia. Este arreglo es una
reliquia de la dictadura de Trujillo, de acuerdo con la cual el Ejecutivo determinaba, evaluaba y
atenda las necesidades de los ciudadanos. Actualmente, los controles y la administracin
financiera siguen siendo altamente centralizados y an son ejercidos por la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRES) y por los auditores internos del gobierno (Contralora General). Vase
el Anexo 13.
1.6
Un acontecimiento positivo en la AFP de la Repblica Dominicana ha sido el hecho de
que las dos administraciones de gobierno ms recientes, que han representado los dos partidos
polticos principales, demostraron un compromiso poltico a largo plazo con el mejoramiento de
la administracin financiera: la primera propuso un proyecto de AFP mientras que la segunda lo
puso en marcha. Asimismo, los sistemas diseados bajo el proyecto estn adquiriendo calidad de
obligatorios en todos los niveles del gobierno central, lo cual ayudar a asegurar su continuidad y
utilizacin en administraciones subsiguientes.
1.7
Otro aspecto positivo del arreglo de AFP de la Repblica Dominicana es que diversas
entidades pblicas de importancia responsables de la administracin financiera, incluida la
Oficina Nacional de Presupuesto, la Controlara General y el Banco Central, han desarrollado

imgenes pblicas slidas y bien respetadas que el gobierno puede aprovechar para promover el
cambio. Otras, como la Secretara de Educacin, y organismos descentralizados, como la empresa
de telecomunicaciones, han implantado modernas prcticas de administracin financiera y
tomado pasos significativos hacia el aumento de la transparencia que pueden servir de modelos de
mejores prcticas para otros organismos.
ALCANCE, OBJETIVOS Y METODOLOGA DEL ANLISIS CFAA

1.8
Esta CFAA sirve como herramienta diagnstica que genera para el Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento (BIRF, Banco Mundial) y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) conocimientos acerca de los arreglos de AFP de la Repblica Dominicana como parte de
sus responsabilidades fiduciarias, a la vez que ayuda al gobierno dominicano a alcanzar los
objetivos de desarrollo del pas, proporcionando una herramienta para el diseo y ejecucin de
programas de desarrollo de la capacidad.
1.9
Los objetivos especficos de esta CFAA incluyen los siguientes:
Recomendar acciones concretas que el gobierno pueda poner en operacin en el curso del
prximo ao para abordar la necesidad inmediata de mejorar la responsabilizacin y la
transparencia como respuesta a la crisis econmica y de conformidad con las estrategias
del BIRF y el BID para promover el mejoramiento de la gestin.
Servir de aporte a evaluaciones de los arreglos de gestin financiera incluidos en la

Estrategia de Asistencia al Pas (CAS) del BIRF programado para realizarse en el ao
fiscal de 2005 y formular recomendaciones que puedan ser apoyadas por las operaciones
del BIRF/BID.
Ofrecer un punto de referencia para la realizacin de evaluaciones de la capacidad de

administracin financiera de organismos ejecutores de proyectos para llevar a cabo
operaciones de inversiones y ajustes.
Continuar fortaleciendo el dilogo establecido por el equipo de la Revisin del Gasto

Pblico del BIRF para abordar los diversos temas de la gestin y fortalecer los arreglos
de AFP para que puedan manejarse los recursos pblicos de una manera ms eficaz y ms
eficiente.
Proporcionar una herramienta que permita la coordinacin efectiva con los socios en el
desarrollo al identificar y priorizar actividades de reforma del sector pblico a realizarse a
corto, mediano y largo plazo.
1.10
La CFAA no es una auditora y no pretende ni da garantas sobre los usos especficos al
que hayan sido aplicados, o pudieran ser aplicados en el futuro, los fondos de
prstamo/crdito/donacin. Asimismo, no pretende cuantificar las sumas especficas recibidas,
administradas o gastadas por el gobierno.
1.11
La CFAA se centra en los sistemas, prcticas y arreglos contables relacionados con la
administracin financiera del gobierno central. Las operaciones de los gobiernos municipales, que
representan apenas un mnimo porcentaje de las operaciones gubernamentales, solamente sern

abordadas en trminos de mecanismos de transferencia entre las operaciones centrales y
municipales. 6
1.12
La CFAA representa el trabajo de un equipo conjunto del BIRF/BID que llev a cabo
trabajos en el terreno en los meses de febrero y marzo de 2004 y que implic extensas consultas y
dilogo con funcionarios del gobierno. 7 El equipo realiz su evaluacin con base en normas y
mejores prcticas internacionales presentadas en las directrices publicadas por los siguientes
organismos profesionales:
Organismo Profesional
Contabilidad e
informes
financieros
Auditora
externa
La Federacin Internacional de Contadores

(IFAC) y su Comit para el Sector Pblico
El Instituto de Instituciones Supremas de

Auditora (INTOSAI)
Auditora
interna
El Instituto de Auditores Internos (IIA)
Control
interno
1.13
Por otro lado, se ha utilizado como referencia el Marco de Controles Internos del Comit
de Organizaciones Patrocinadores de la Comisin Treadway (COSO). COSO es una organizacin
voluntaria del sector privado de EE.UU. formado en 1985 con el propsito de mejorar la calidad
de los informes financieros a travs de la tica, controles internos eficaces y gestin. Diversas
organizaciones en los Estados Unidos y a nivel internacional, incluido el Banco Mundial, han
adoptado el marco del COSO como base de sus polticas y normas de control interno,
reconociendo que un marco de control eficaz requiere los cinco [sic] componentes generales
siguientes: 8
Monitoreo
Comunicacin
Informacin
Actividades de control
Evaluacin del riesgo
Ambiente de control
1.14
Revisin del Gasto Pblico de 2003. En la Regin para Latinoamrica y el Caribe
(LCR) del Banco Mundial, la Revisin del Gasto Pblico (PER), la CFAA y la CPAR representan
actividades hermanadas. Para la Repblica Dominicana, debido a problemas de secuencia
cronolgica estas dos actividades no se llevaron a cabo al mismo tiempo. Sin embargo, es
importante mencionar que el equipo de la PER contribuy con valiosos aportes a la CFAA y la
CPAR y que estos informes se complementan mutuamente. Para una descripcin general de la
relacin entre la PER y la CFAA, vase el Recuadro 1.1.
La PER de 2003 trata extensamente con los retos de la descentralizacin, las transferencias fiscales, la deuda
subnacional, y la agenda para el futuro.
7
Los Anexos 19 y 20 incluyen una lista detallada de personas entrevistadas, as como de los documentos revisados.
8
La evaluacin completa de los riesgos elaborada dentro del alcance del presente informe se incluye como Anexo 3.
Recuadro 1.1 Revisiones del Gasto Pblico (PER) y Evaluaciones de la Evaluacin de

Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA)
La PER tiene como objetivo determinar la eficiencia, eficacia y equidad del gasto pblico. A modo de contraste,
la CFAA tiene como objetivo determinar si los sistemas, prcticas y arreglos nacionales de responsabilizacin en
materia de administracin financiera pblica (AFP) son adecuados para asegurar que efectivamente pueden
ejecutarse decisiones acertadas respecto a la distribucin de recursos.
En general, la PER y la CFAA examinan en gran medida muchos de los mismos materiales; sin embargo, los dos
ejercicios consideran estos materiales a travs de diferentes lentes. Por ejemplo, se contempla que ambas
actividades deben evaluar el proceso presupuestario del pas. La PER determina si el proceso presupuestario
permite una clara articulacin de las prioridades del gobierno en lo que a desarrollo se refiere. En contraste, la
CFAA considera el presupuesto desde la perspectiva de (i) si es posible dar cuenta de los fondos presupuestados
en trminos de sus funciones y actividades programadas; (ii) el grado de coordinacin entre el plan de
presupuesto y la contabilizacin y registro efectivo de los gastos de los organismos de ejecucin; y (iii) el grado
en que las distribuciones reales y los gastos reales se correlacionan con las asignaciones originales, tanto a nivel
de organismo como a nivel de programa.
En ciertas reas, existen divergencias entre la PER y la CFAA; sin embargo, los dos ejercicios continan siendo
complementarios, aun en sus aspectos divergentes. Por ejemplo, la PER considera asuntos relacionados con la
poltica tributaria, mientras que la CFAA se limita a evaluar la administracin tributaria que proporciona la
informacin necesaria para determinar el xito de las recaudaciones tributarias y, en definitiva, la poltica
tributaria. De modo similar, mientras que la PER considera la prudencia de la poltica de endeudamiento de un
pas, la CFAA considera el grado de precisin con que se registra la deuda y proporciona informacin clave
necesaria para el anlisis de la sustentabilidad de la misma.
En breve, si la PER presenta un plan arquitectnico de tipo amplio, la CFAA proporciona un diagrama
esquemtico de la fontanera, ventilacin y distribucin de energa. Los servicios pblicos no son ms que un
solo aspecto de un edificio complejo; sin embargo, sin ellos la utilidad del edificio se vera severamente limitada.
2.
ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO
La determinacin de los aspectos fuertes y dbiles de los arreglos de AFP en la

Repblica Dominicana se presenta en un momento crtico cuando el gobierno se
encuentra ejecutando un programa de estabilizacin econmica 9 en un esfuerzo por
recuperarse de la crisis econmica reciente. La presente evaluacin proporcionar al
gobierno y a los dos bancos internacionales de desarrollo informacin importante sobre el
grado de eficiencia con que los actuales arreglos de AFP distribuyen recursos y controlan
la disponibilidad y utilizacin de fondos, as como informacin sobre formas de
fortalecer estos arreglos, con el objeto de aumentar el impacto de los programas y
estrategias para lograr el crecimiento econmico y el desarrollo.
2.1
2.2
La Repblica Dominicana ya ha reconocido la importancia de contar con arreglos de
AFP eficaces, de acuerdo con lo evidenciado por el Programa de Administracin Financiera
9
Para abordar el deterioro del desempeo econmico de la Repblica Dominicana y evitar una crisis de balanza de
pagos, el gobierno emprendi un programa de estabilizacin econmica apoyado por un Acuerdo de Derecho de Giro
de 24 meses otorgado por el FMI.
Integrada (PAFI) lanzado en 2000. Este programa de reforma tiene tres fases. La primera
abordar asuntos relativos a organismos del gobierno central, mientras que la segunda tratar
sobre otras entidades nacionales y la tercera sobre los gobiernos locales a nivel municipal. 10
2.3
El BID est financiando la primera fase, la cual se encuentra actualmente en curso. Entre
los objetivos de la primera fase figura la modernizacin de diversas leyes en materia de AFP, as
como la ejecucin de un Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF) en todos los
organismos del gobierno central para finales de 2004. Los logros del programa hasta la fecha
representan avances notables, aunque al parecer no ser posible alcanzar todos los objetivos de la
primera fase para la fecha tope. Asimismo, no se han hecho arreglos para la continuacin de la
segunda y tercera fases, lo cual representa un serio riesgo de que se suspendan las inversiones del
gobierno en el proceso de modernizacin y se pierdan los avances logrados hasta la fecha.
2.4
La seccin que sigue se centra en el anlisis de los principales componentes de la
AFPplanificacin, ejecucin, contabilidad e informes financierose incluye discusiones sobre
la gestin de caja, la funcin de tesorera, la Direccin General de Impuestos Internos y la
Direccin General de Aduana, la gestin de la deuda y la ejecucin del SIGEF. El anlisis de la
Cmara de Cuentas, la Controlara General y sus unidades adscritas de auditora interna se
presenta en la seccin que sigue, que trata sobre el ambiente de control en el que opera la AFP.
EL PROCESO DE PLANIFICACIN 11
2.5
El proceso de planificacin comienza con el diseo de una estrategia fiscal basada en
polticas y programas fiscales. Este proceso es dirigido por la STP a travs de la Oficina Nacional
de Presupuesto (ONAPRES), ambos adscritos a la Presidencia. Estas polticas y programas luego
se articulan en un plan de presupuesto. En la etapa de planificacin, el presupuesto debera servir
de herramienta que apoye las decisiones tomadas por los funcionarios electos, promueva la
disciplina fiscal y reduzca las oportunidades de mala administracin y corrupcin.
2.6
Planificacin y elaboracin presupuestaria. El proceso de planificacin presupuestaria
est a cargo de ONAPRES, una oficina de la STP, lo cual hace que sea ms difcil coordinar con
las funciones de ejecucin, contabilidad y elaboracin de informes de apoyo realizadas por la
Secretara de Finanzas (MF). La elaboracin del presupuesto se divide entre diversas entidades
pblicas. La STP encabeza el proceso a travs de ONAPRES. Otras entidades clave incluyen la
oficina de planificacin (ONAPLAN) de la STP y su Oficina Nacional de Administracin y
Personal (ONAP), que proporciona datos sobre los gastos relacionados con el personal. La
Secretara de Finanzas proporciona algunos aportes de la Tesorera, la Direccin de Aduana y la
Direccin de Impuestos Internos. El Banco Central contribuye con pronsticos econmicos e
informacin sobre la deuda externa, mientras que la Contralora General proporciona datos sobre
gastos reales y de personal.
2.7
El presupuesto ordinario es elaborado por ONAPRES y el presupuesto de gastos de
capital por ONAPLAN, aunque ONAPRES es responsable de consolidar y presentar el
presupuesto anual al Congreso para su aprobacin. El proceso anual de formulacin
10
La Repblica Dominicana no tiene gobiernos a nivel de estado o provincia.

La Revisin del Gasto Pblico de 2003 proporciona una extensa descripcin y anlisis del proceso de planificacin
del gobierno central, y por lo tanto esta seccin sintetiza los aspectos sobresalientes, centrndose en analizar el impacto
del proceso de planificacin en trminos de administracin financiera.
11
presupuestaria en la Repblica Dominicana comienza en marzo para el presupuesto

correspondiente al ao subsiguiente, lo que da un total de siete meses para el proceso de
elaboracin, antes de presentarse el presupuesto al Congreso en noviembre.
2.8
Informacin presupuestaria se recoge y se produce con base en el nivel de actividad y
clasificacin administrativa, econmica, funcional y programtica. Dos documentos formales de
presupuesto a nivel de gobierno se producen durante el proceso presupuestario: un Proyecto de
Ley de Presupuesto de aproximadamente 400 pginas que se transmite al Congreso, y un
documento detallado de 800 pginas que se imprime despus de que el presupuesto haya sido
aprobado por el Congreso y que sirve de base para la ejecucin presupuestaria. Ninguno de los
dos documentos incluye datos explicativos para apoyar el proyecto de presupuesto, datos sobre el
personal de los organismos, una clara diferenciacin entre polticas actuales y nuevas, o el
impacto fiscal multianual de las polticas actuales y nuevas.
2.9
Prevalece la presupuestacin histrica para el presupuesto corriente, siendo su principal
punto focal el de reportar sobre el costo de ejecucin de las polticas existentes, en lugar de medir
la eficacia de las mismas. Esto tiene un devastador efecto sobre el proceso contable, al fomentar
la contabilizacin de transacciones para cumplir con rgidos cdigos presupuestarios que no
necesariamente reflejan la utilizacin de fondos pblicos por los organismos de ejecucin (es
decir, Secretarias y entidades descentralizadas). Los cdigos presupuestarios actualmente en uso
en la Repblica Dominicana no proporcionan informacin suficiente para la contabilizacin
adecuada de las transacciones financieras. Cuando los gastos se contabilizan de conformidad con
su cdigo presupuestario correspondiente, debera activarse un asiento contable por separado a fin
de reflejar el impacto de la transaccin sobre los registros financieros. Por consiguiente, si los
cdigos presupuestarios no proporcionan el grado de detalle necesario, esto tendr un efecto
directo sobre la capacidad de determinar si los fondos se han gastado en la forma programada. En
trminos ms amplios, por ejemplo, en el caso de la presupuestacin basada en el desempeo,
estos cdigos tambin sirven para reflejar la eficiencia operativa de las unidades de ejecucin y
proporcionan una base para medir el logro de objetivos cuando estos se han articulado en
trminos mensurables.
2.10
El proyecto de presupuesto se enva al Congreso en forma relativamente consolidada
para cada unidad de ejecucin. Por ejemplo, la Presidencia no se desglosa en sus principales
componentes funcionalespor ejemplo, el Congreso no puede ver cunto est siendo solicitado
para ONAPLAN y para ONAPRES. Aunque se incluyen programas para cada unidad de
ejecucin, los mismos no se definen claramente. En 2003, se mejor el sistema presupuestario
desglosando en tres categoras los estimados de gastos de cada Secretaria: fondo general, fondo
especial y financiamiento externo. 12 Esto podra mejorarse an ms con la articulacin de los
objetivos de cada programa en trminos mensurables, lo cual dara al proceso contable la
flexibilidad requerida para registrar las transacciones de tal manera que se proporcionara
informacin importante para propsitos de monitoreo.
2.11
Una de las caractersticas de la reforma presupuestaria internacional a partir de los aos
ochenta ha sido la presin para hacer que los funcionarios gubernamentales que prestan servicios
pblicos sean ms responsables ante sus clientes gubernamentales y programticos por la calidad
en la prestacin de servicios. Esto implica identificar indicadores del desempeo para cada
12
Para proporcionar un cuadro amplio de los gastos para cada unidad institucional de responsabilidad, es importante
ilustrar el gasto total de cada unidad y el financiamiento del mismo.
programa. Un posible enfoque para medir el empeo consiste en examinar las relaciones entre los
aportes, los productos y los resultados en trminos de economa, eficiencia y eficacia, con la
finalidad de asegurar el uso eficaz de los fondos pblicos en funcin de los costos (Recuadro 2.1).
2.12
Aunque la introduccin de la presupuestacin basada en el desempeo podra fortalecer
la responsabilizacin por la rendicin de cuentas, el gobierno debera centrarse en mejorar la
capacidad de administracin financiera de sus organismos de ejecucin antes de tratar de
introducir la presupuestacin basada en el desempeo. El gobierno podra considerar, como paso
inicial, ejecutar con la Secretara de Educacin una iniciativa piloto respecto a los principios de la
presupuestacin basada en el desempeo, dado el grado de modernizacin de este Secretaria
sobre los ltimos dos aos, incluida la ejecucin de un sistema integrado de gestin financiera.
2.13
En el pasado, se han observado grandes deficiencias en la cobertura presupuestaria,
incluidas fundaciones y empresas estatales que no son responsables por la rendicin de cuentas a
travs del proceso presupuestario normal. Los anexos tcnicos del proyecto de presupuesto
incluyen informacin til que contribuye a la transparencia y que apoya el fortalecimiento del
proceso decisorio. No obstante, no todos los ingresos y gastos se incluyen en el plan de
presupuestoni tampoco se incluyen todos los organismos. Sin embargo, se est avanzando
hacia la incorporacin de los ingresos no tributarios al marco de elaboracin de informes
presupuestarios. El gobierno debera continuar con este esfuerzo a fin de lograr que el
presupuesto sea ms integral, consolidando todos los recursos financieros del sector pblico en el
proyecto de presupuesto e incluyendo los presupuestos de las autoridades locales y organismos
pblicos autnomos, empresas industriales y comerciales del Estado, y organismos de bienestar
social.
Recuadro 2.1 Tipos de medidas del desempeo

Uno de los propsitos de la planificacin es el de convertir objetivos en acciones o programas vinculados a medidas del
desempeo. Estas medidas pueden ayudar a identificar la dimensin importante de cada aporte, producto o resultado.
Adems, la relacin entre cada una, en trminos de economa, eficiencia y eficacia, tambin puede proporcionar
valiosas medidas del desempeo.
La economa mide el costo ms bajo de adquirir aportes para programas. Por ejemplo, cul es el costo de un
medicamento para un tratamiento determinado?
La eficiencia mide si los aportes al proceso estn produciendo el mximo de productos. Por ejemplo, dado el nmero
de escuelas, cuntos alumnos estn inscritos en la escuela?
La eficacia mide si los productos de un programa conducen al resultado deseado. Por ejemplo, los estimados del
nmero de personas que pagan su impuesto sobre la renta dara una indicacin de la eficacia de una campaa para
mejorar las recaudaciones tributarias.
Fuente: Choosing the Right FABRIC A Framework for Performance Information, marzo de 2001
RECOMENDACIONES PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIN

2.14
Fortalecer la Secretara de Finanzas (MF). Para facilitar la interaccin entre los
procesos de planificacin y dems componentes de la AFP, el gobierno debera ampliar el papel
del MF para incluir la coordinacin del proceso de planificacin, ejecucin, contabilidad y
elaboracin de informes. A corto plazo, esto requerir la modernizacin de las leyes y
regulaciones que actualmente rigen la AFP, por ejemplo, presupuesto, tesorera y crdito pblico,
para reflejar al MF como institucin lder en el rea de administracin financiera. Esto requerir
adems el fortalecimiento de la capacidad del personal del MF para asumir las responsabilidades
asignadas por estas leyes. A mediano plazo, el MF debera adquirir o desarrollar expertos
sectorialesque actualmente no tienepara probar rigurosamente los planes y estimados de
costos de los Secretarias de lnea. Esto tendra que desarrollarse bajo una ampliacin de la
orientacin principal de la Secretara, de asuntos netamente financieros a asuntos de AFP. A largo
plazo, el gobierno debera considerar trasladar las funciones presupuestarias al MF, para que
todas las funciones de AFP permanecieran en un solo organismo.
2.15
Poner en uso sobre una base piloto los principios de la presupuestacin basada en el
desempeo. La presupuestacin basada en el desempeo puede mejorar la responsabilizacin por
la rendicin de cuentas y proporcionar informacin sobre el impacto del gasto pblico. Sin
embargo, el gobierno no debera procurar introducir presupuestos basados en el desempeo sin
primero desarrollar un plan para (i) mejorar la capacidad de los Secretarias de ejecucin para dar
cuenta adecuadamente de sus gastos pblicos, y (ii) hacer que los Secretarias asuman un mayor
grado de responsabilidad financieraun objetivo de mediano a largo plazo. Dados los esfuerzos
de modernizacin realizados en la Secretara de Educacin durante los ltimos dos aos, incluida
la puesta en marcha de un sistema integrado de gestin financiera, el gobierno podra considerar
ejecutar, sobre una base piloto, una iniciativa para probar los principios de la presupuestacin
basada en el desempeo en dicho Secretaria.
2.16
Aumentar la integralidad del presupuesto. El gobierno debera (i) considerar analizar su
codificacin presupuestaria a fin de que refleje mejor las categoras reales de gastos, y (ii)
continuar con sus esfuerzos por consolidar todos los recursos financieros del sector pblico en el
proyecto de presupuesto. Esto incluira los presupuestos de autoridades locales y organismos
pblicos autnomos, empresas industriales y comerciales bajo el control del Estado, y organismos
de bienestar social. Tal informacin ayudar a sentar la base para comparar la ejecucin real
contra lo planificado.
EL PROCESO DE EJECUCIN
2.17
La ejecucin presupuestaria comienza en enero de cada ao a travs de asignaciones
trimestrales efectuadas por ONAPRES a cada Secretaria y sus unidades de ejecucin. El sistema
de asignaciones trimestrales se introdujo en 2002 como forma de manejar y controlar los gastos
pblicos, conjuntamente con medidas estrictas para asegurar el cumplimiento de lmites de
compromiso ex ante. Cada organismo se reporta semanalmente a ONAPRES y a la Contralora
General (organismo que vigila los niveles de compromiso) sobre los cargos contra su asignacin.
ONAPRES consolida y vigila los niveles de gastos durante el proceso de ejecucin, y controla los
compromisos al registrarlos electrnicamente y reconciliarlos contra las asignaciones. Aunque
ningn compromiso de fondos tiene validez sin la aprobacin de ONAPRES y la Contralora
General, el proceso ni se interrumpe ni se tramita en ausencia de tales aprobaciones. En otras
palabras, los organismos continan operando, incurriendo compromisos y generando deuda
interna.
2.18
La ejecucin de las asignaciones presupuestarias trimestrales y el monitoreo de los
compromisos representan un paso acertado. Sin embargo, este proceso no es ni eficiente ni
eficaz, debido a la rigurosidad de la asignacin presupuestaria y el excesivo nivel de control ex
ante necesario para recibir autorizacin para gastar las cantidades asignadas. Los presupuestos no
se asignan a los Secretarias por montos globales, sino por objeto de costo. Por ejemplo, en lugar
de asignar al Secretaria de Educacin una suma global para equipo escolar como pizarras,
pupitres y sillas, ONAPRES da a la Secretaria asignaciones especficas para cada uno de estos
artculos. As, es concebible que se asignen fondos para pizarras y sillas y no para pupitres. 13 Es
ms, aun cuando se haya asignado una suma especfica para comprar este equipo, el ME debe
13
De acuerdo con plticas con el ME, esto efectivamente ha sucedido en el pasado.
10
procesar una serie de formas (actualmente en vas de automatizarse por el SIGEF) que deben
tener la aprobacin de ONAPRES y la Contralora antes de que puedan gastarse los fondos. Por
lo tanto, ONAPRES aprueba el presupuesto anual, el presupuesto trimestral y las solicitudes de
pagotodos ellos procesos que dan la apariencia de ser controles razonablemente rigurosos, pero
que de hecho hacen que el proceso sea sumamente ineficiente sin agregar ningn valor.
2.19
Con base en una revisin de los ms recientes registros de ejecucin disponibles (Figura
2.1), se vuelve evidente que el proceso de ejecucin presupuestaria, aunque es controlado
estrechamente por ONAPRES, no necesariamente sigue el plan original, como lo evidencian las
variaciones entre los gastos de menos en algunas Secretarias y los gastos sustancialmente de ms
en otros.
Figura 2.1: Presupuesto 2002: Approvado versus Ejecutado
Sobre Gasto
Approved
Executed
Sub-Gasto
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
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Pesos Dominicanos (DOP) en millions
20,000
Gobierno Central - Entidades Ejecutores
Fuente: Informe de la Cmara de Cuentas al Congreso de 2002, Recuadro No. 11, Variacin en la ejecucin presupuestaria de enero a diciembre de 2002.
11
2.20
Las variaciones en los gastos sealan que lo que se planifica a nivel del gobierno central
no necesariamente refleja lo que efectivamente se ha gastado. No es razonable esperar que el
analista presupuestario a nivel central tenga una comprensin de las operaciones diarias de cada
Secretaria de ejecucin y de cada organismo descentralizado y autnomo con un nivel de detalle
necesario para procurar articular esto con precisin a travs del proceso de asignacin
presupuestaria. Por lo tanto, el gobierno debera considerar asignar fondos por montos globales
con base en un proceso transparente y consultativo con las Secretarias de ejecucin. Adems, se
debera dar a dichas Secretarias mayores facultades para determinar la forma de gastar los fondos
asignados. Esta facultad tambin debe darse con mayores responsabilidades para dar cuenta
adecuadamente de los gastos, lo cual debera ser controlado estrechamente por el MF a travs de
sus oficinas de tesorera y contabilidad. Lgicamente, en el pasado las Secretarias de ejecucin no
han tenido este nivel de responsabilidad y el MF no ha tenido una funcin de velar por el debido
cumplimiento, lo cual limita su capacidad actual de asumir estos nuevos papeles. Por lo tanto, el
gobierno tendr que comenzar a desarrollar gradualmente la capacidad de esta Secretaria para
regular, y la capacidad de las Secretarias de ejecucin para manejar sus fondos, para que en efecto
puedan asumir estas nuevas funciones. Como ya se ha reconocido, el ME ha hecho importantes
avances hacia la modernizacin de su capacidad y sistemas internos de administracin financiera,
y sera un candidato excelente para comenzar a asumir la autoridad y la responsabilidad por sus
propios gastos pblicos.
Flujo de fondos
2.21
Por otro lado, las ineficiencias en el proceso de flujo de fondos ha sido un factor clave en
el gasto de menos de los presupuestos aprobados. Los encargados de las unidades de ejecucin
inician el flujo de fondos a travs de solicitudes de pago. Cada unidad de ejecucin debe trabajar
primero a nivel interno con la unidad de administracin financiera (UAF) de su propia Secretaria,
el auditor interno de la unidad, y la Unidad de Auditora Interna (UAI) de la Secretara, y luego a
nivel externo con ONAPRES, la Contralora General y la Tesorera para efectuar pagos por los
servicios o bienes recibidos.
2.22
El proceso interno comienza al recibirse los bienes o servicios y la factura
correspondiente. La UAF de la unidad de ejecucin prepara una orden de pago, conjuntamente
con la documentacin de apoyo, que luego enva a su auditor interno, quien a su vez revisa los
documentos de apoyo para asegurar que la solicitud incluye la factura final, evidencia de haberse
observado procedimientos de adquisicin correctos, un recibo por los bienes o servicios, el
nmero de identificacin tributaria del vendedor y las firmas de ley. Luego el auditor enva la
solicitud y la documentacin de apoyo a la UAI de la Secretara (una oficina satlite de la
Contralora General), que vuelve a realizar la revisin y devuelve el documento a la UAF con las
correcciones o comentarios del caso.
2.23
Si el auditor ministerial no enva correcciones o comentarios, el proceso externo
comienza con el envo de la solicitud del pago y otros documentos a ONAPRES, donde un
analista presupuestario los revisa para asegurar su compatibilidad con la asignacin trimestral y la
disponibilidad de fondos (una funcin de tesorera), con base en los saldos diarios de cuenta
reportados por la Tesorera. Una vez aprobada por ONAPRES, es enviada a la Controlara
General, que revisa la integralidad y lo adecuado de los documentos siguiendo procedimientos
similares a los observados por la UAI. Si se aprueba, se enva una copia de la solicitud a la
Tesorera para pago y otra al Contador General para registrar la obligacin en el sistema contable.
Una vez que la Tesorera recibe la solicitud, realiza una revisin aritmtica y documental antes de
12
liberar los fondos, mediante cheque, a la unidad de ejecucin para pago al vendedor o proveedor
del servicio.
2.24
El proceso opera de manera similar para la planilla, con la excepcin de que
aproximadamente 10.000 empleados, menos del 10 por ciento de la fuerza laboral, reciben pagos
directamente de la Tesorera por medio de transferencias electrnicas. Se utiliza un nmero nico
de identificacin personal para buscar posibles pagos duplicados. Actualmente, solo la
Contralora General tiene una base de datos sobre los trabajadores del sector pblico. La Oficina
Nacional de Administracin y Personal (ONAP) no tiene una base de datos de empleados, a pesar
de ser la institucin oficial de administracin de personal. La Tesorera recibe la planilla en
disquete de la Contralora General (compilada a partir de informacin proporcionada por los
organismos), procesa los pagos electrnicamente, y emite cheques al 90 por ciento restante de los
empleados del sector pblico.
2.25
Todo el proceso, desde el recibo de bienes hasta el pago en efectivo, puede tardar
considerablemente ms de dos semanas en el mejor de los casos, y varios meses en el peor. 14 No
solo es este proceso tardado y engorroso sino tambin afecta a la capacidad de los organismos de
ejecucin para llevar a cabo eficazmente sus programas, ya que no existe certeza sobre la
cronologa y liberacin de los pagos. Un impacto ms especfico se refiere a los costos. De
conformidad con los resultados preliminares de una evaluacin que actualmente realiza el Banco
Mundial, muchas unidades ejecutoras de proyectos (UEP) eligen utilizar los servicios de
organismos coadministrativos, tales como el PNUD, no debido a una falta de capacidad sino para
circunvenir este engorroso proceso. Los servicios prestados por organismos coadministrativos
pueden llegar hasta el 5% del total de los montos administrados. En el caso de prstamos por
varios millones de dlares, este costo fcilmente puede ascender a una suma sustancial. 15
2.26
Por lo tanto, el gobierno, debera considerar como su ms alta prioridad, aumentar la
eficiencia del proceso de ejecucin presupuestaria, eliminando las revisiones y aprobaciones
redundantes que se exigen actualmente. Tambin debera buscar aumentar la eficacia del proceso,
designando controles que evalen si los fondos se dirigen a los propsitos y objetivos
programados. Sin embargo, esto depender de la articulacin de los objetivos programticos en
trminos susceptibles a mensuracin y al monitoreo de conformidad con lo planteado en la
seccin anterior. Asimismo, los controles sobre los gastos deberan alejarse de las revisiones
proforma actuales que determinan si se encuentran presentes las firmas y sellos adecuados, para
centrarse ms en revisiones ex ante, discutidas en el captulo de este informe que trata sobre el
ambiente de control. Para esto se requerir la ejecucin plena del SIGEF, discutida en la siguiente
seccin, como tambin el desarrollo de la capacidad de las Secretarias mediante programas de
capacitacin, lo cual debera fijarse como objetivo de corto a mediano plazo.
2.27
Fondos no gastados y el Fondo 1401. El gasto de menos del presupuesto se convierte
en fondos excedentes que se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401. Se requiere que los fondos
asignados pero no ejecutados reviertan a su fuente original de financiamiento para programacin,
reasignacin y desembolso (dentro del marco de las asignaciones totales) durante el siguiente
trimestre presupuestario. En la prctica, sin embargo, si se presenta un exceso de fondos en un
14
El estimado del tiempo requerido para procesar el pago se basa en una evaluacin conjunta del BID/BIRF, elaborada
en agosto de 2003, del tiempo requerido para tramitar solicitudes de pago para las unidades de ejecucin de proyectos
(UEP). Las UEP deben observar el mismo proceso utilizado por cualquier otra unidad de ejecucin ministerial.
15
Un ejemplo reciente es un proyecto que ejecuta el Banco Central, donde se estn utilizando los servicios del PNUD
como agente de pago, un servicio que cuesta al gobierno casi medio milln de U.S. dlares (US$14 millones x 3%).
13
programa, los fondos no utilizados se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401 para ser
reasignados posteriormente a otros programas.
2.28
La Ley Orgnica del Presupuesto estipula que las recaudaciones tributarias en exceso de
los ingresos estimados deben ser distribuidos automticamente, destinndose el 25 por ciento a
una Reserva Presupuestaria General y el 75 por ciento a la Cuenta 1401, y que si la reserva
presupuestaria general alcanza el 5% de los ingresos presupuestados, todos los ingresos
adicionales deben depositarse en la Cuenta 1401 para ser utilizados para atender necesidades
pblicas apremiantes. La Presidencia puede pasar por alto los procedimientos normales en
materia de adquisiciones y los concursos de licitacin al utilizar fondos de la Cuenta 1401 para
financiar proyectos de construccin. El uso del fondo recibe una sancin legal adicional que
permite que la Presidencia contrate directamente la realizacin de cualquier obra pblica que
considere ser del inters pblico. La mayora de los proyectos ejecutados a travs de la
Presidencia se contratan directamente y con frecuencia circunvienen el escudriamiento del
Congreso. 16
Recuadro 2.2 Ejecucin extrapresupuestaria 1995-2003 (RD$)
Ao
Ejecucin real
Porcentaje del
presupuesto total
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
23,087,610,092
24,550,569,070
24,184,235,237
8,601,828,810
8,535,516,489
9,723,501,413
7,290,287,283
9,389,218,122
928,263,645
44.1%
42.2%
34.4%
11.7%
10.3%
11.7%
7.2%
8.9%
1.0%
2.29
En la dcada recin pasada, el gasto de
fondos extrapresupuestarios, incluidos los del Fondo
1401, ha bajado considerablemente (Recuadro 2.2)
desde la emisin en 2002 del Decreto Presidencial
646. Los gastos efectuados a partir de esta cuenta
ahora representan una cantidad insignificante, de
aproximadamente el 1% del presupuesto total. Esto
puede asociarse en parte con la liquidacin total del
Fondo 1401 en 2003 y las nuevas regulaciones que
rigen la forma en que pueden gastarse los fondos en
esta cuenta.
Fuente: Secretaria de Finanzas, 2004
2.30
No obstante, el Decreto 646 an
proporciona un amplio margen para interpretacin,
incluida la facultad para gastar fondos para el bien pblico. Por lo tanto, a fin de aumentar la
transparencia en la forma en que se gastan los fondos excedentes y extrapresupuestarios y evitar
el riesgo de que los gastos efectuados a partir del Fondo 1401 asciendan a un valor significativo,
el gobierno debera procurar eliminar del todo la facultad de la Presidencia para gastar fondos no
desembolsados de otras Secretarias a travs del Fondo 1401, reemplazndola con el
establecimiento de fondos para contingencias cuyo gasto requiera la aprobacin del Congreso.
Source: Ministry of Finance, 2004
Gestin de caja
2.31
El objetivo principal de la gestin de caja es asegurar la agilizacin del financiamiento
de gastos durante el transcurso del ao a fin de reducir a un mnimo los costos del crdito y
facilitar el logro de las metas fiscales y monetarias. La gestin de caja en la Repblica
Dominicana est a cargo de ONAPRES, en coordinacin con la Tesorera, el Banco Central, el
Banco de Reservas (un banco comercial nacional) y la Contralora General. A diferencia de otros
pases de Latinoamrica, donde la Secretara de Finanzas lidera este proceso a travs de la
Tesorera y la Oficina de Contabilidad General, ONAPRES es legalmente responsable de la
16
Algunas autoridades sostienen que el Fondo 1401 ya no existe; en realidad, de acuerdo con un Decreto Presidencial
emitido en 2002, el Fondo an existe pero est sujeto a un mayor nivel de regulacin.
14
gestin del flujo de caja y de equilibrar los egresos contra los datos disponibles sobre ingresos
con base en informacin consolidada para las Direcciones de Aduana y de Impuestos Internos
proporcionada por la Tesorera dentro de 10 das a partir del cierre de cada mes. La Tesorera
revisa los registros de transacciones del Banco de Reservas e incorpora los datos en la cuenta de
recaudaciones gubernamentales. Al recibir de la Contralora General rdenes de pago aprobadas,
transfiere fondos del Fondo General a la cuenta de desembolsos y al Banco de Reservas para
asegurar la disponibilidad de fondos suficientes.
2.32
ONAPRES ahora requiere que los organismos registren sus gastos utilizando el mtodo
de valores devengados, mientras que para los ingresos requiere el uso del mtodo de valores en
caja. Esto tiende a hacer que la gestin eficaz de caja sea muy difcil. Es decir, se habrn creado
obligaciones (utilizando el mtodo de valores devengados) para los gastos, pero no habr cuentas
por cobrar correspondientes porque los ingresos se registran conformes se reciben (mtodo de
valores en caja) y no cuando se devengan o se esperan (mtodo de valores devengados). Adems,
aun cuando el gobierno requiere que las Secretarias de ejecucin reporten sus compromisos
mensualmente, esto no representa un sistema de monitoreo confiable. De hecho, no existe
evidencia de la existencia de un mecanismo para detectar y sancionar los compromisos no
autorizados o los gastos en exceso de lo presupuestado. Por lo tanto, es razonable esperar que las
Secretarias excedan sin ninguna repercusin los lmites aplicables a sus compromisos.
Tesorera
2.33
La Ley No. 563 del 20 de noviembre de 1920 cre el cargo de Tesorero dentro de la
anterior Secretara del Estado para Finanzas y Comercio. Con la promulgacin de la Ley de la
Tesorera (Ley No. 3893 del 9 de agosto de 1954), la Oficina del Tesorero se convirti en
Tesorera Nacional (TN), una entidad subordinada a la Secretara de Finanzas y Crdito Pblico,
hoy la Secretaria de Finanzas. La Ley No. 3893 an se encuentra en vigencia y es el principal
instrumento legal utilizado por la Tesorera.
2.34
La TN maneja las cuentas y fondos de la Repblica Dominicana, distribuyendo los
ingresos entre fondos generales y especiales (ingresos reservados), fondos de crdito (prstamos
extranjeros) y fondos de donacin (principalmente donaciones y obsequios recibidos de fuentes
extranjeras). La TN emite cheques para los pagos aprobados por ONAPRES y validados por la
Contralora General. Sin embargo, la TN no es un organismo pagador. Los cheques que libra se
entregan a las entidades que generaron la obligacin y que a su vez son responsables de pagar a
los proveedores. Por lo tanto, la TN tambin se excluye de los procedimientos de pago, y esto
pone en tela de juicio el destino de los fondos pblicos y reduce la transparencia de los pagos
efectuados por el Estado. Por siguiente, a fin de asegurar que los fondos pblicos lleguen a los
beneficiarios meta y eliminar la aplicacin de criterios discrecionales en la emisin de cheques
fuera del control de TN y el registro del SIGEF, el gobierno debera considerar la puesta en
vigencia de un sistema de pagos por medio de transferencias bancarias, siguiendo instrucciones
directas de la TN. Esto no solo aumentara la transparencia sino tambin producira ahorros de
costos para el gobierno, dado el nmero de cheques que normalmente emite.
2.35
La TN emite un promedio mensual de 750.000 cheques que se entregan a sus
beneficiarios a travs de las entidades ejecutoras del presupuesto. De conformidad con la
legislacin actualmente en vigencia, el cheque es el nico instrumento negociable utilizado para
pagar obligaciones del Estado. El proceso de emitir cheques se ha vuelto costoso en trminos de
las entidades que requieren oficinas de pago, as como de la necesidad que tiene la TN de contar
15
con equipo especializado para registrar y firmar los cheques. Con la ejecucin de un sistema de
transferencias electrnicas, el gobierno podra reducir los costos de las entidades y de la TN. Un
Decreto 9-04 apoya esta recomendacin pero, por razones desconocidas, an no ha entrado en
vigencia.
2.36
Debido a que el Banco Central no tiene cajeros para el pblico general, la TN utiliza el
Banco de Reservas (con sucursales en todo el pas) como agente financiero para recibir los
ingresos fiscales y librar cheques. La TN mantiene numerosas cuentas con el Banco de Reservas,
aunque todos los cheques se libran contra una cuenta nica (pagadora) prctica que reduce la
cantidad de fondos ociosos y asegura la cobertura de los cheques. Por lo tanto, cada vez que se
libra un cheque, la Tesorera transfiere el monto correspondiente a esta cuenta nica. La prctica
de gestin de caja a corto plazo consistente en transferir fondos entre diversas cuentas bancarias
debera mejorarse a fin de captar modernas prcticas de tesorera como la de pronosticar los
requisitos de caja sobre una base diaria, semanal y mensual. El pronstico de caja es crucial para
reducir a un mnimo los excedentes en caja y los emprstitos. Sin embargo, su eficacia es limitada
por la precisin y la oportunidad de la informacin sobre compromisos de gastos proporcionada
por las Secretarias de ejecucin, particularmente los que tienen gastos sustanciales para
proyectos. Por lo tanto, el gobierno necesitar invertir en el fortalecimiento de la capacidad de los
organismos de ejecucin para planificar y reportar sus necesidades de gastos a fin de proporcionar
a la TN la informacin que necesita para elaborar pronsticos de caja acertados.
2.37
En algunos casos, de acuerdo a lo dispuesto anualmente en la ley de presupuesto, se
permite a las Secretarias de ejecucin establecer fondos rotatorios que utilizan para efectuar
pagos directos. 17 Estos fondos pueden ser utilizados nicamente para pagar gastos menores, tales
como la compra de tiles de oficina u otros gastos no relacionados con sueldos, salarios u otros
servicios de personal. Estos fondos no requieren una asignacin presupuestaria por separado y el
monto total del fondo no puede exceder el 2% de la cantidad asignada a la cuenta para servicios
no relacionados con el personal y adquisicin de materiales y tiles de oficina para cada
institucin. El reembolso de fondos se efecta peridicamente contra la documentacin que apoya
los gastos.
2.38
La TN tambin funciona como organismo receptor de ingresos pblicos. Los fondos
pblicos que ingresan en las cuentas de la TN vienen de las fuentes siguientes: a) ingresos
tributarios recaudados por la Direccin General de Impuestos Internos (DGII) y, en una escala
menor, ingresos del sistema financiero recaudados siguiendo instrucciones de la DGII de cobrar
impuestos especficos; b) ingresos recaudados por la Direccin General de Aduana (DGA) que
tienen su origen en transacciones comerciales internacionales y otros servicios aduaneros; c)
ingresos diversos recaudados por otros organismos pblicos; y d) ingresos recaudados como
consecuencia de las acciones por hacer cumplir regulaciones especficas. La TN tambin es
responsable de custodiar los diversos ttulos-valores del Estado, como bonos, sellos fiscales y
otros documentos.
2.39
Estas funciones representan poco ms que la administracin de la chequera del Estado.
La Tesorera, en lugar de recibir instrucciones de pago giradas de conformidad con
procedimientos establecidos bajo su propio control, las recibe de un organismo (ONAPRES)
externo al MF. Adems, su administracin de las cuentas de ingresos se limita a la verificacin
17
En 2004, los Artculos 18 y 19 de la ley de presupuesto establecen lmites para los fondos rotatorios y la forma en
que deben reembolsarse.
16
doble si los saldos concuerdan con las partidas contabilizadas, y no si los fondos recibidos
reflejan lo que deba haberse recaudado. Por lo tanto, el gobierno debera considerar modernizar
las funciones de la Tesorera, (i) actualizando la ley actual a modo de reflejar los modernos
procedimientos, funciones y responsabilidades de tesorera que deberan incluir el uso de la nueva
tecnologa proporcionada por el SIGEF en su mdulo de tesorera, (ii) aumentando las
responsabilidades y la capacidad de gestin de la TN por las funciones de pago y gestin de caja,
y (iii) permitiendo que asuma un papel ms activo en la administracin y control de los fondos
pblicos mediante su participacin en la formulacin de polticas y directrices de ejecucin de la
gestin de caja, incluidas prioridades de pago, su participacin en las funciones de verificacin y
el control de las necesidades y la posicin de caja, y su contribucin de aportes a la funcin de
gestin de la deuda. Estas dos ltimas recomendaciones requerirn la puesta en marcha de un
proceso de capacitacin y desarrollo de la capacidad.
Sistemas de Ingresos
2.40
Las Direcciones de Impuestos Internos y de Aduana reportan sus recaudaciones de
ingresos diariamente a la TN, ONAPRES y la Contralora General. Esta informacin no est
disponible respecto a fondos que tienen su origen en otras entidades, y no existe ningn
mecanismo para verificar si las cantidades depositadas por esas fuentes en las cuentas de la TN
estn completas.
2.41
Direccin General de Impuestos Internos (DGII). Esta Direccin es una entidad
autnoma adscrita a la Secretaria de Finanzas. La DGII recauda impuestos a travs de un proceso
que resulta ineficiente, costoso y tedioso para el contribuyente. El marco legal es complicado,
presenta incoherencias internas con el cdigo tributario, y es obsoleto. La organizacin
institucional es compleja y los costos operativos son innecesariamente altos por comparacin
internacional. 18 El control de las cuentas de contribuyentes se realiza principalmente por medio
de un laborioso proceso manual, y no se efecta ninguna reconciliacin con el Registro de
Contribuyentes.
2.42
La DGII emprendi en 1997 un proceso de modernizacin dirigido a definir los
objetivos institucionales, mejorar y modernizar la administracin, reducir los gastos y aumentar
los ingresos tributarios. Cre un Sistema de Informacin Tributaria (SIT), entidades
administrativas locales, oficinas de recaudacin y una sucursal especialmente para contribuyentes
grandes. El gobierno debera considerar adems transferir al sistema bancario la actividad de
recaudacin de impuestos, ya que el 99% de la misma se realiza a travs de instalaciones de
recaudacin local cuya operacin resulta costosa.
2.43
Por otro lado, el gobierno debera considerar una revisin del Cdigo Tributario a fin de
lograr su compatibilidad con el marco legal actual. Hay casos donde algunas regulaciones
aprobadas por el Congreso contradicen las disposiciones del Cdigo Tributario, creando una falta
de claridad o falta de autoridad de la entidad responsable de la administracin de impuestos
(DGII) . En trminos generales, ser necesario revisar en su totalidad el marco legal de los
impuestos a fin de asegurar su uniformidad.
2.44
Existe un Registro de Contribuyentes, (con ms de 300.000 contribuyentes inscritos), la
cual contiene informacin importante que debera actualizarse en forma rutinaria. En muchos
18
Ms del 60 por ciento del presupuesto de esta entidad se ha asignado a la funcin de recaudacin.
17
casos, el Registro no es una fuente confiable de informacin y su contribucin a la eficiencia del

proceso de recaudacin de impuestos es limitada. Solamente el 50% de los contribuyentes
inscritos son activos y declaran impuestos. Esto tambin tiene un efecto negativo sobre la TN,
que utiliza el registro para determinar la existencia y legalidad del beneficiario antes de emitir un
cheque. Una iniciativa de la DGII para crear un registro nuevo se encuentra actualmente bajo
consideracin por el gobierno.
2.45
El gobierno actualmente esta implementando un nuevo sistema de informacin tributaria
para reemplazar el actual sistema manual. Sin embargo, es importante notar que la informacin
que se incorpore al sistema debe reflejar datos precisos y actualizados para que el sistema
efectivamente cumpla con su propsito como principal herramienta de supervisin e inteligencia
tributaria. Por lo tanto, es imperativo que la informacin sea ingresada al sistema de una manera
correcta y oportuna, efectundose reconciliaciones peridicas entre los datos del sistema y el
registro de contribuyentes.
2.46
Como parte de esta iniciativa, el gobierno tambin debera aclarar la clasificacin de
contribuyentes. Actualmente existen tres categorasgrande, mediano y pequeoque
requieren definiciones ms claras, y actualizaciones peridicas. Esto ayudar a vigilar el
comportamiento de los contribuyentes, as como los cambios de categora que algunos
contribuyentes pueden tratar de manipular para evitar pagar impuestos. 19
2.47
Finalmente, la DGII debera iniciar un programa para desarrollar entre la poblacin una
cultura de pago de impuestos y proyectar una imagen de profesionalismo, eficacia y eficiencia.
Hacia este fin, la DGII debera considerar emprender una campaa dirigida a simplificar los
procedimientos administrativos y proporcionar orientacin y apoyo a los contribuyentes.
2.48
Direccin General de Aduana (DGA). Durante la misin de trabajo, no fue posible
reunirse con funcionarios de la DGA. Sin embargo, con base en trabajos que actualmente se
ejecutan con apoyo del BID, 20 se sabe que la ley pertinente en materia de aduana data de 1953 y
que una ley tan anticuada claramente no puede contemplar las demandas ejercidas sobre la
Direccin de Aduana por la Organizacin Mundial del Comercio o la Ronda de Kyoto, ni otras
medidas necesarias para facilitar la liberalizacin del comercio. Los procedimientos contables y
de verificacin de la Direccin de Aduana corren paralelos a la ley en su antigedad e
insuficiencia, y corren el grave peligro de obstaculizar la liberalizacin del comercio, y as
impedir el crecimiento econmico. Por otro lado, la DGA tiene ms de 7.000 empleados y
funcionarios, la mayora personas no capacitadas que ocupan sus cargos por nombramiento
poltico, mientras que pases con estructuras econmicas, geogrficas y demogrficas similares se
las arreglan adecuadamente con no ms de 2.000. 21
19
El Informe sobre la Revisin de Normas y Cdigos (ROSC), actualmente en vas de elaboracin por el Banco
Mundial, incluir recomendaciones tendientes a ayudar al gobierno a fortalecer las prcticas contables y de auditora en
la Repblica Dominicana, lo cual ayudar a apoyar el objetivo de reducir la evasin del pago de impuestos.
20
Donacin para Asistencia Tcnica ATN/SF-8107-DR, Apoyo a las Direcciones Generales de Aduana y de Impuestos
Internos. 15 de noviembre de 2002.
21
Cuando se compara el Servicio de Aduana de la Repblica Dominicana con el de otros pases, como Per y Ecuador,
con poblaciones similares, se aprecia que el porcentaje de recaudacin como proporcin del PIB es sustancialmente
ms bajo. Datos basados en la Donacin del BID para Asistencia Tcnica a las Direcciones Generales de Aduana y de
Impuestos Internos.
18
Gestin de la deuda
2.49
La Repblica Dominicana no tiene una ley que rija la deuda pblica, ni tampoco un
organismo encargado de su gestin. Los organismos de ejecucin incurren deuda interna, sobre
una base ad hoc, sin una estructuracin o programacin ex ante del endeudamiento pblico
interno. El Banco de Reservas vigila las transacciones relacionadas con la deuda pblica interna,
y el gobierno tiene planes de utilizar el SIGEF para consolidar la gestin de la deuda interna en la
oficina responsable de la gestin de la deuda pblica en la Secretara de Finanzas, la Direccin de
Crdito Pblico (DCP). La DCP ya ha digitado datos sobre la deuda interna en un sistema
automatizado (SIGADE), incluida la deuda interna relacionada con los prstamos bancarios, los
bancos privados y el Banco de Reservas. La deuda externa se registra y se controla por el
SIGADE. La DCP ha adquirido la capacidad para utilizar el SIGADE y ha comenzado a realizar
algunos anlisis bsicos de la deuda. Esto constituye un paso importante hacia la promocin de un
proceso activo de gestin de la deuda. Para asegurar que la informacin que se ingresa al
SIGADE se refleja en los estados consolidados del gobierno, la DCP tiene programado conectar
los sistemas SIGADE y SIGEF para finales de 2004.
2.50
La nica ley (2002) relacionada con la deuda estableci una Junta Monetaria, integrada
por el Banco Central, la Secretaria de Finanzas y la Superintendencia de Bancos, y concede al
Banco Central responsabilidad por la publicacin de un boletn estadstico trimestral, el cual
incluye datos sobre la deuda externa. Un decreto emitido en 1988 asigna al Banco Central
responsabilidad por el servicio de la deuda externa mediante el establecimiento de una cuenta que
recibe ingresos provenientes del diferencial de combustible, un impuesto aplicado a la gasolina
que se destina a generar ingresos para una cuenta especfica la cual, a su vez, se destina a cubrir
gastos especficos, as como impuestos sobre transacciones en moneda extranjera 22 que se
destinan al servicio de la deuda. El Banco Central tambin vigila la deuda privada no garantizada
por medio de una base de datos que se mantiene en hojas electrnicas, aun cuando el SIGADE
puede ofrecer esta capacidad.
2.51
La STP asume la funcin de organismo lder en la negociacin y ejecucin de prstamos
y donaciones externos, que luego se envan al Congreso para su aprobacin. Esto puede resultar
caro, ya que la mayora de los prstamos incurren cargos por compromiso inmediatamente
despus de su firma; y, si un prstamo no es aceptado por el Congreso, hay que sumar cargos por
cancelacin a los cargos por compromiso y cancelacin.
2.52
Deuda interna. La mayor parte de la deuda interna es de tipo flotante generada a raz de
gastos presupuestados y no presupuestados como resultado de retrasos en los pagos a proveedores
del gobierno en aos fiscales anteriores. La deuda interna adeudada a bancos se calcula en
RD$13.300 millones (US$120 millones). Toda la deuda pblica reconocida o emitida por el
gobierno central, adicional a esta deuda bancaria, se relaciona a retrasos en pagos a proveedores
del gobierno en aos fiscales anteriores.
2.53
Una ley de 1999 procur consolidar la deuda flotante con la autorizacin de una emisin
de bonos por RD$5.000 millones para saldar reclamos contra el gobierno. A pesar de la existencia
de reclamos que ascendan a RD$8.500 millones, solamente se emitieron bonos por un valor de
RD$3.000 millones. En 2003, una segunda ley autoriz una misin de bonos por RD$5.140
22
En todo el mundo, los pases aplican un margen a las transacciones en moneda extranjera. En el caso de la
Repblica Dominicana, se requerira un anlisis ms a fondo para determinar si dicho margen presenta algn tipo de
distorsin.
19
millones para pagar deudas intragubernamentales. El valor de esta emisin de bonos est
vinculado a la devaluacin del peso dominicano frente al U.S. dlar, responsabilizndose el
gobierno central del riesgo cambiario.
2.54
La DCP no realiza de manera sistemtica un anlisis del riesgo o de la sustentabilidad de
la deuda antes de que se esta se concrete. El gobierno debera considerar la creacin de una
unidad analtica dentro de la DCP y un grupo de trabajo sobre sustentabilidad de la deuda con
representantes de la STP y el Banco Central. Asimismo, el gobierno debera reorganizar la DCP,
estructurndola de modo de seguir mejores prcticas modernas que exigen la creacin de
instancias conocidas como front office, middle office y back office. Estas instancias y sus
funciones se describen a continuacin:
La front office es responsable de financiar transacciones por medio de prstamos y

emisiones de ttulo-valores, incluidas negociaciones de prstamos externos y remates
gubernamentales de la deuda interna, y en este proceso procura obtener el costo de
financiamiento ms eficiente, tomando en cuenta las directrices y los parmetros de
riesgo establecidos por la alta gerencia.
La middle office es responsable de realizar anlisis y de dar consejos sobre la

estrategia de gestin de la deuda que permitan que la alta gerencia elija la
estrategia de gestin de la deuda ms apropiada, y adems vigila el desempeo de
la front office en trminos de su cumplimiento con la estrategia elegida y los
lmites de riesgo establecidos, a la vez que ejecuta controles sobre los riesgos
como grados permisibles de desviacin de hitos especficos.
La back office es responsable de registrar la deuda y maneja confirmaciones de

transacciones, finiquitos y pagos, y tambin mantiene registros de todos los
contratos de endeudamiento, desembolsos, pagos, reestructuraciones, crditos,
garantas emitidas, saldado de transacciones, etc. La back office crea y mantiene
una base de datos actualizados y de alta calidad de la cartera de deudas que
permite el registro oportuno de la deuda como tambin de los desembolsos,
servicio, informacin estadstica y contabilidad.
2.55
Tambin es importante que la funcin de gestin de la deuda cuente con el apoyo
de leyes y reglamentos aplicables. El MF, por medio del programa PAFI, ha presentado
al Congreso un proyecto de ley de tipo amplio para regir la deuda pblica, pero no se da
ninguna indicacin en cuanto a la probabilidad de su promulgacin. La ejecucin del
SIGEF y el traspaso de responsabilidades del Banco Central a la DCP en la Secretara de
Finanzas constituyen pasos acertados hacia la consolidacin de la gestin de la deuda en
un solo departamento para asegurar una mayor eficiencia en el anlisis y servicio de la
deuda. Sin embargo, esto debera tener el apoyo de leyes y reglamentos, los cuales
deberan incluir claras disposiciones relacionadas con la negociacin y asuncin de
deuda, y contemplar la creacin de un equipo de negociacin, el cual estara encabezado
idealmente por el MF, que tuviera la flexibilidad para negociar trminos financieros sin
ninguna autorizacin adicional del Congreso, siempre y cuando el nuevo flujo neto de los
prestamos permanezca a un nivel inferior de un tope mximo aprobado.
20
Recomendaciones sobre el proceso de ejecucin

2.56
Mejorar la eficiencia de los gastos y del flujo de fondos. El gobierno debera eliminar
los procedimientos de revisin duplicativos y ex ante realizados por las UAF, VIA, ONAPRES,
Contralora General y Tesorera para lograr que el proceso de flujo de fondos sea menos
engorroso y ms eficiente. A mediano y largo plazo, el gobierno debera aumentar la
responsabilidad y la capacidad de los organismos para manejar sus propios gastos. Una vez
establecida esta capacidad, el gobierno tambin debera proporcionar una mayor flexibilidad con
los gastos, eliminando los rgidos requisitos que impiden que los organismos de ejecucin
transfieran fondos a travs de programas.
2.57
Fortalecer la gestin de caja y modernizar la funcin de la TN. El gobierno debera
redactar y aprobar una moderna ley de Tesorera que incluya las funciones de un agente pagador
y administrador de caja y que adems contemple la puesta en vigencia de modernas funciones de
tesorera que permitan la utilizacin plena de las transferencias electrnicas. Una vez promulgada
la ley, el gobierno tendr que enfocar la necesidad de aumentar la capacidad del personal de la
Tesorera para pronosticar los requisitos de caja a fin de minimizar los excedentes y los
emprstitos. Asimismo, la Tesorera debera asumir un papel de emisor de polticas ms activo en
el proceso de administrar y controlar los fondos pblicos, participar en las funciones de
verificacin, vigilar las necesidades y la posicin de caja, y contribuir con aportes a la gestin de
la deuda.
2.58
Mejorar los sistemas de ingresos. El gobierno debera modernizar su sistema de
recaudacin de impuestos mediante una revisin del cdigo tributario y las leyes tributarias a fin
de asegurar su compatibilidad, aplicabilidad y susceptibilidad a acciones para asegurar el
cumplimiento, y comenzar a transferir la gestin de recaudacin de impuestos al sistema
financiero. Deberan modificarse las leyes a fin de incorporar modernas prcticas de recaudacin
de impuestos. A mediano y largo plazo, el gobierno debera procurar actualizar y aclarar las
clasificaciones de contribuyentes, actualizar y reconciliar a intervalos regulares la informacin en
el registro tributario y las cuentas de contribuyentes, e instalar un moderno sistema de
informacin para manejar las cuentas de contribuyentes.
2.59
Modernizar la gestin de la deuda. El gobierno debera centrarse en aprobar el proyecto
de ley de crdito pblico, mejorando el software del SIGADE y estableciendo vnculos entre ste
y el SIGEF a fin de proporcionar la informacin requerida para preparar un estado consolidado de
la deuda en 2004. A mediano y largo plazo, el gobierno debera reorganizar la oficina de gestin
de la deuda con miras a reflejar las modernas mejores prcticas de contar con instancias
conocidas como front office, middle office y back office (con una explicacin para el lector
tpico), y crear una unidad analtica dentro de la DCP y un grupo de trabajo formado por
representantes de la DCP, la STP y el Banco Central que se responsabilizara del anlisis de la
sustentabilidad de la deuda.
EL PROCESO CONTABLE Y DE ELABORACIN DE INFORMES

2.60
Aunque la contabilidad y la elaboracin de informes representan dos procesos por
separado en el ciclo de la AFP, estn tan estrechamente relacionados que, para propsitos de esta
evaluacin, su anlisis se presenta en forma combinada. El proceso contable est relacionado muy
estrechamente con el proceso de elaboracin de informes, porque la contabilidad constituye el
medio por el cual las transacciones econmicas se registran para propsitos fiduciarios como
21
tambin para propsitos de control administrativo. La entidad responsable de tal funcin,

tericamente la OCG, es en efecto una fuente de informacin, produciendo estados utilizando el
lenguaje de los negocios, limitndose su impacto sobre el proceso decisorio nicamente por la
calidad y oportunidad de los mismos. Por lo tanto, la calidad de los datos contables es esencial
para la produccin de informes tiles. La calidad incluye factores como la precisin, la
integralidad, la aplicabilidad, la confiabilidad y el contexto. Este ltimo asegura lo comparable de
la informacin reportada a la vez que presenta el universo en el cual existe.
2.61
Contabilidad en el sector pblico. Hasta 2003, el proceso contable del sector pblico era
regido por una ley de 1954 que integraba las funciones del auditor interno (Contralora General)
con las del Contador General y ordenaba el uso de un sistema de contabilidad financiera de
entrada nica, una modalidad poco apropiada para una moderna contabilidad en el sector pblico.
Aun cuando la ley ordenaba una funcin de Contador General, la misma no se activ sino hasta
hace aproximadamente tres aos.
2.62
Por lo tanto, el gobierno mantena sus cuentas basadas nicamente en una contabilidad
presupuestaria. La contabilidad presupuestaria simplemente registra las fuentes y usos de los
fondos, sin registrar activos, pasivos y capital. Como tal, al comprarse bienes con recursos del
gobierno, se dejaba al organismo de ejecucin que adquira el bien dar cuenta de su compra,
ubicacin, depreciacin y mantenimiento. En muchos casos, no se mantena informacin sobre
las tenencias de bienes de modo que, en cualquier momento determinado y particularmente
durante el perodo de transicin entre administraciones de gobierno, resultaba virtualmente
imposible conocer el monto, ubicacin y uso de los bienes pblicos.
2.63
Reconociendo la debilidad de la contabilidad presupuestaria as como la inconveniencia
de ubicar el Contador General dentro de la Contralora General, el gobierno estableci, a
principios de 2003, una Oficina de Contabilidad General (OCG) por separado en la Secretara de
Finanzas. La nueva ley requiere que la OCG establezca la aplicacin integrada y uniforme de
principios contables modernos. Tambin requiere el uso del SIGEF para automatizar los flujos de
datos e integra las contabilidades del gobierno central, organismos descentralizados, empresas
estatales y municipios. La ley especifica los objetivos y las caractersticas del sistema de
contabilidad gubernamental a travs del requisito de contabilizar y registrar toda la informacin
sobre transacciones financieras con el objeto de producir los estados financieros bsicos que se
requieren para la toma de decisiones.
2.64
Principios y mtodos contables. Hasta el establecimiento de la OCG, el gobierno central
utilizaba un sistema de contabilidad financiera muy simple donde no se registraban los valores de
los activos, pasivos y capital, de modo que los estados financieros consolidados del gobierno no
se presentaban de conformidad con principios contables generalmente aceptados y solo presentan
los resultados de una contabilidad presupuestaria.
2.65
El establecimiento de la OCG fue el primer paso para abordar esta deficiencia. La ley
establece la OCG como autoridad central del Sistema Integrado de Gestin Financiera, con
responsabilidad de producir informes sobre la administracin de los fondos pblicos, el saldo de
las cuentas nacionales, el anlisis estadstico de la AFP, y los estados financieros consolidados del
gobierno. Es responsable de registrar las transacciones financieras del sector pblico de
22
conformidad con principios contables generalmente aceptables, 23 elaborar estados financieros de

conformidad con estos principios, reconciliar las cuentas gubernamentales y mantener un registro
de activos. Asimismo, la OCG debe elaborar reglamentos y manuales, aunque una revisin de los
proyectos de reglamento revel que gran parte de la terminologa y de los principios contables se
presentaban fuera de contexto y requeran una mejor explicacin de su aplicabilidad al sector
pblico.
2.66
Contabilidad por la Tesorera. La ley de Tesorera incluye una seccin que trata sobre
la contabilidad del gobierno, especficamente la contabilizacin de las transacciones financieras y
la elaboracin del estado general de ingresos y egresos para presentacin a la Contralora General
y al Contador General dentro de 25 das a partir del cierre de cada mes. La Tesorera no debera
ser responsable de elaborar los estados generales de ingresos y egresos, ya que esta funcin cae
dentro de la jurisdiccin de la OCG y debera eliminarse del nuevo proyecto de ley de Tesorera.
2.67
Asimismo, la Tesorera vigila diariamente los saldos finales de caja de los egresos e
ingresos en las cuentas bancarias. Aunque tanto el Tesorero como el Contador General realizan
reconciliaciones bancariasuna duplicacin de esfuerzos y una violacin de los principios de
separacin de responsabilidades, que procuran separar funciones como la recaudacin de
ingresos, realizacin de pagos y reconciliacin de estas transaccionesesto podra verse como la
creacin de un conflicto de inters si llegaran a realizarse por el mismo organismo. La
responsabilidad de la reconciliacin de las cuentas bancarias del Estado debera radicar
totalmente con la OCG.
2.68
Contabilidad por la Oficina de Presupuesto. Bajo la Ley de Presupuesto de 2004,
ONAPRES estipul la contabilizacin de los gastos utilizando el mtodo contable basado en los
valores devengados y la contabilizacin de los ingresos utilizando el mtodo basado en los
valores en caja. Dicha ley tambin establece los principios de la universalidad, lo cual significa
que las transacciones deben contabilizarse aun cuando no generen movimientos de caja, con la
excepcin de la depreciacin de activos relacionados con costos presupuestarios. Ambas
responsabilidades se relacionan con la contabilidad y deberan ser manejadas por la OCG
mediante la elaboracin y aplicacin de directrices para las funciones de contabilidad y
elaboracin de informes para todo el sector pblico, y no por ONAPRES en su ley anual del
presupuesto.
2.69
Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF). Se espera que el programa del
SIGEF que se ejecuta por medio del programa PAFI mejore la calidad de los datos para la toma
de decisiones; aumente la eficiencia administrativa a travs de la colaboracin; mejore la gestin
de caja, la asignacin de recursos y la realizacin de pagos mediante pronsticos y flujos de caja
ms oportunos y ms precisos; y reduzca las oportunidades para la mala administracin y la
corrupcin. Ha logrado importantes avances hacia el mejoramiento de la formulacin
presupuestaria como resultado del apoyo poltico al programa y los conocimientos tcnicos de la
unidad ejecutora. No obstante, el SIGEF an mantiene su fuerte concentracin en el aspecto
presupuestario de la administracin financiera, y apenas se encuentra en las etapas iniciales de
ejecucin de los mdulos para los ingresos, la contabilidad y la elaboracin de informes.
23
Las Normas Contables Internacionales para el Sector Pblico (IPSAS en ingls) emitidas por la Federacin
Internacional de Contadores (IFAC) en mayo de 2000. Las IPSAS representa mejores prcticas internacionales y, como
tales, tienen el potencial de fortalecer la responsabilizacin y la transparencia de la informacin preparada por el
gobierno y sus organismos.
23
2.70
El SIGEF es de aplicacin obligatoria para todos los organismos del sector pblico.
Actualmente, el programa PAFI administra y mantiene el sistema, pero no se ha tomado ninguna
decisin sobre dnde se ubicar el SIGEF despus de la finalizacin del proyecto. La Oficina de
Contabilidad General es el candidato lgico para manejar y mantener el SIGEF y desarrollar
polticas y directrices en materia de tecnologa informtica para su aplicacin por todos los
organismos del sector pblico. Si las Secretarias optan por ejecutar su propio sistema de gestin
financiera para luego interconectarse con el SIGEF, el Contador General debera estar en
condiciones de exigirantes de su comprala idoneidad de tales sistemas. Asimismo, el
programa PAFI contempla tres fases que tratan no solo con el aspecto de la reforma de la AFP
relacionado con los sistemas sino tambin con los aspectos legales y reguladores y componentes
relacionados con el desarrollo de la capacidad. Por lo tanto, el gobierno debera identificar
rpidamente el organismo que asumir el control del SIGEF y buscar apoyo financiero para la
segunda y tercera fases del programa PAFI a fin de no perder los beneficios generados por esta
inversin hasta la fecha. 24
2.71
El SIGEF en efecto ha automatizado numerosos procedimientos engorrosos y ex ante
para la revisin y aprobacin de los gastos y de la ejecucin presupuestaria. Antes de eliminar los
controles ex ante, el gobierno debera aumentar la capacidad de los organismos de ejecucin para
manejar los fondos asignados a los mismos. Un posible enfoque sera la creacin de una funcin
de contralora dentro de cada UAF, dependiente de la OCG, que se responsabilizara de coordinar
la planificacin, gasto, contabilizacin y presentacin de informes sobre los fondos pblicos. Sin
embargo, el xito de esta recomendacin depender de la capacidad del gobierno de promulgar
las leyes y reglamentos requeridos para apoyar esta funcin y del fortalecimiento de la capacidad
del Servicio Civil para asumir esta funcin, dos aspectos del ambiente de control que son tratados
en el siguiente captulo.
2.72
El SIGEF se encuentra en operacin en ONAPRES, la Tesorera, la OCG, y la
Contralora General, y se prev un despliegue total del sistema en todos los organismos centrales
de ejecucin para junio de 2004. El plan de ejecucin estipula que las terminales de computadora
en los organismos centrales debern estar interconectadas mediante lneas telefnicas. Sin
embargo, la instalacin de las conexiones se ha retrasado y puede causar retrasos en la ejecucin.
2.73
Registro de bienes del sector pblico. El gobierno no tiene un registro de bienes, una
importante deficiencia que es fcil pasar por alto. Un registro de bienes no solo proporciona un
relato histrico sobre cmo se han gastado los fondos pblicos sino constituye adems una
importante fuente de informacin que puede utilizarse para exigir al gobierno la rendicin de
cuentas, particularmente durante la transicin entre administraciones de gobierno, en lo
relacionado con la ubicacin y uso actual de los bienes pblicos.
2.74
Un inventario de activos levantado en 1999 por la Oficina de Bienes Pblicos no ha sido
actualizado ni mantenido. La OCG, como parte de su nueva funcin, tiene programado iniciar un
inventario de activos del gobierno central con miras a establecer y mantener un registro de los
mismos. La OCG y la Oficina de Bienes Pblicos deberan coordinar sus esfuerzos y seguir la
misma metodologa para la valoracin y registro de bienes. A fin de lograr ahorros en los costos
de tales ejercicios, se recomienda que el gobierno establezca un registro de activos que slo
24
El financiamiento del IDB para la primera fase del programa PAFI termina a finales de 2004, y no se han tomado
pasos para obtener fondos para la segunda y tercera etapas del mismo.
24
requiera actualizaciones peridicas y fsicas. Las normas aprobadas por IFAC ofrecen orientacin
al respecto.
2.75
Informes del sector pblico y su preparacin. La mayora de los informes elaborados o
provienen de ONAPRES o representan el cumplimiento de los requisitos de elaboracin de
informes por parte de los organismos de ejecucin para luego ser enviados a ONAPRES. La
informacin requerida se relaciona a las fuentes presupuestarias de fondos y gastos. El informe de
elaboracin de informes presupuestarios genera poca informacin sobre los objetivos y resultados
de los programas, volviendo difcil identificar aquellos programas que utilicen los recursos de
manera eficiente o para los cuales un aumento del financiamiento producira mayores beneficios
sociales. En vista de la ausencia de la presupuestacin basada en el desempeo, el sistema de
elaboracin de informes consiste de informes sobre el monitoreo presupuestario y otros informes
ad hoc preparados por las unidades de ejecucin de cada Secretaria. La Contralora General y la
Cmara de Cuentas generan, revisan y auditan informes, pero sus limitados recursos humanos
impiden la integralidad de estos informes. 25 Solamente a partir de 2003 se ha exigido a los
organismos de ejecucin elaborar informes sobre sus estimados de ingresos y egresos y de sus
compromisos, y la mayora de ellos carecen de la capacidad para elaborar estos informes de una
manera precisa y oportuna.
2.76
La elaboracin de informes desempe un papel importante en el monitoreo de los
gastos pblicos durante el ao como tambin en la generacin de informacin con la que se podr
exigir al gobierno la rendicin de cuentas. Son dos los requisitos para un monitoreo eficaz:
El monitoreo durante el ao fiscal es importante para identificar posibles casos de gastos

de ms a medida que avanza el ao presupuestario, particularmente en los programas
impulsados por la demanda como lo son los de asistencia a desempleados. Esta
informacin proporciona valiosos aportes al proceso de presupuestacin suplementaria.
El monitoreo post-presupuestario del resultado de todo el ao frente a los estimados

presupuestarios se utiliza para diagnosticar problemas de ejecucin, por ejemplo, los
gastos de menos de las asignaciones presupuestarias por las Secretarias. Tambin es
necesario para evaluar el impacto que tiene el sector gubernamental sobre la economa en
conjunto.
2.77
Los informes de monitoreo post-presupuestario son ms difciles de elaborar, ya que la
distribucin de las responsabilidades contables radica en diferentes oficinas del MF, la STP y las
UAF ministeriales. La OCG es responsable de producir informes sobre el monitoreo postpresupuestario, aunque ha asumido esta responsabilidad ms como proceso de control que para
efectos de asegurar la calidad y la integridad de las cifras. La OCG debe depender de otros
organismos, que pueden no ver como prioritaria la necesidad de producir datos financieros
oportunos y confiables. [Los informes de] monitoreo durante el ao tambin son difciles de
elaborar debido a la falta general en las Secretarias de lnea de destrezas y responsabilidades
generales en materia de administracin financiera.
2.78
Aunque los arreglos actuales en materia de elaboracin de informes requieren que una
cantidad considerable de informacin sea preparada por entidades de gobierno central, su
circulacin para revisin y evaluacin se limita a unos pocos organismos, principalmente la
25
La OCG apenas recientemente ha comenzado a ejercer su mandato, y an no genera informes que contengan
informacin de sustancia.
25
Contralora General y ONAPRES; el pblico no exige ni espera recibir la divulgacin pblica de

las actividades del gobierno. Con la excepcin de la Secretara de Educacin, que divulga sus
actividades financieras y de adquisiciones a travs de Internet, y la Tesorera, que publica sus
pagos por cheque en un peridico local, ninguna Secretaria u organismo distribuye abiertamente,
ni hace fcilmente disponible, informacin al pblico sobre su administracin de los fondos
pblicos. Esto opera como obstculo a la transparencia y a la responsabilidad por la rendicin de
cuentas, ya que ni el gobierno ni el pblico cuenta con informacin pertinente y oportuna para
determinar si los fondos pblicos se utilizan de una manera eficaz en funcin de los costos y para
los propsitos establecidos.
2.79
Aunque estn disponibles informes post-presupuestarios sobre la ejecucin
presupuestaria, los mismos se distribuyen solamente despus de un perodo de dos aos. A nivel
de las Secretarias de ejecucin, se producen diversos informes pero los mismos son ms del orden
de resmenes de pagos para controlar los gastos frente a las asignaciones individuales. Estos
informes son de muy poco valor en trminos de ayudar a los administradores a controlar la
eficiencia en la ejecucin de programas o poner al descubierto debilidades en la responsabilidad
por la rendicin de cuentas.
Recomendaciones para el proceso contable y de elaboracin de informes

2.80
Revisar la ley de contabilidad y redactar reglamentos para asegurar su compatibilidad
con las normas internacionales. Tanto la ley como el proyecto de reglamento contienen frases y
trminos tcnicos que se presentan fuera de contexto o que no reflejan el espritu de las normas
internacionales. El gobierno debera exigir una revisin minuciosa de la ley y su reglamento a fin
de asegurar la incorporacin y aplicacin de mejores prcticas.
2.81
Fortalecer y definir el papel de la OCG. Existe un traslape sustancial entre la OCG,
ONAPRES y la Tesorera en lo relacionado con las funciones contables y la responsabilidad por
la elaboracin de informes. Esta situacin debilita el papel del Contador General y debera
abordarse en la nueva ley y reglamento de la OCG, los cuales debera definir este ltimo
organismo como entidad nica responsable de las funciones de contabilidad, elaboracin de
informes financieros y mantenimiento del Sistema Integrado de Gestin Financiera. A corto
plazo, debera ampliarse el papel de la OCG de modo de incluir el anlisis del impacto financiero
de las decisiones, trabajando en estrecha colaboracin con la Tesorera para asegurar el flujo de
efectivo necesario para financiar las actividades y operaciones programadas, y tambin con la
Contralora General y la Cmara de Cuentas para salvaguardar los recursos pblicos mediante la
aplicacin de controles financieros. A mediano y largo plazo, el Contador General debera
centrarse en aumentar el impacto de su papel de modo de incluir la creacin de un marco
financiero para la planificacin de actividades y operaciones futuras, administrar los sistemas de
procesamiento de transacciones para producir informacin para el monitoreo y control de las
actividades y operaciones programadas, e interpretar y reportar sobre los resultados de las
actividades y operaciones medidos en trminos financieros.
2.82
Crear una funcin de administrador financiero dentro de las UAFs. Las Secretarias de
ejecucin no tienen la capacidad para manejar adecuadamente los fondos asignados a ellos. El
gobierno puede comenzar a abordar esta debilidad con la creacin de una funcin de
administracin financiera dentro de las UAF de los organismos que dependen de la OCG. El
establecimiento de un moderno control financiero con responsabilidad por la planificacin
financiera, presupuestacin, contabilidad y elaboracin de informes podra mejorar el control
26
financiero en general y la responsabilidad por la rendicin de cuentas, a la vez que aumenta la

flexibilidad financiera a nivel de la secretaria, lo cual conducira a una mayor eficacia en la
ejecucin presupuestaria. Dada la importancia de esta funcin, se recomienda que la funcin de
administracin financiera se establezca en forma piloto en uno o dos Secretarias grandes para que
pueda crearse un conjunto de lecciones aprendidas para ser utilizadas en otros.
Continuar apoyando el programa PAFI y la ejecucin del SIGEF. El SIGEF

cuenta con los mdulos necesarios para un sistema integrado de informacin sobre la
gestin financiera. Sin embargo, la confiabilidad y utilidad del sistema dependern de la
capacidad de los usuarios de acceder y aplicar los mdulos y de un marco legal que
asegure su cumplimiento con las leyes y reglamentos. El gobierno debera considerar
diversas acciones para apoyar y sostener los logros del programa:
2.83
Acelerar la ejecucin/interfase del SIGEF en todos los organismos del gobierno central;
al ritmo actual de ejecucin, el programa no cumplir con su fecha tope de junio de 2004
para la interconexin de todos los organismos.
Establecer la propiedad y el mantenimiento del SIGEF en la OCG.
Obtener apoyo financiero para la ejecucin de la segunda y tercera fases del programa.
Asegurar la continuidad del personal capacitado del programa PAFI y otros funcionarios
pblicos a fin de retener las inversiones en capacitacin e intercambio de conocimientos.
Desarrollar una agenda de capacitacin para el personal ministerial a fin de

asegurar el uso pleno y correcto del SIGEF.
2.84
Elaborar una estrategia y un plan para adoptar normas IPSAS. La OCG debera
elaborar un plan estratgico para adoptar normas IPSAS para las funciones de contabilidad y
elaboracin de informes financieros del gobierno. El plan debera incluir disposiciones para una
transicin al uso de aquellos principios que requieren plazos ms largos, tales como la adopcin
de un sistema de contabilidad basado en valores devengados, e indicadores para medir el impacto
y el cumplimiento con las nuevas normas. El plan tambin debera contemplar la prestacin
continua de capacitacin al personal para asegurar la aplicacin adecuada de estas normas.
2.85
Establecer un registro de bienes del gobierno central. Esto requerir coordinacin entre
la OCG y la Oficina de Bienes Pblicos para levantar un inventario sistemtico y valoracin de
los bienes del gobierno y establecer un registro de bienes y levantar inventarios fsicos y
peridicos. Se recomienda enrgicamente que el gobierno utilice las directrices de IFAC para la
realizacin del inventario, la valoracin y la contabilizacin de los bienes del sector pblico y el
mantenimiento del registro de bienes.
2.86
Uniformar el formato y la periodicidad de los informes financieros. La Secretara de
Finanzas debera fijar normas, con base en la orientacin de IFAC para el sector pblico, para los
requisitos de elaboracin de informes financieros, incluido el formato y contenido de los informes
anuales elaborados por los organismos de gobierno, entre ellos estados financieros anuales
auditados e indicadores financieros y no financieros, a fin de demostrar los avances hacia la
realizacin de factores clave del xito establecidos para vigilar el desempeo, y directrices para
los organismos del gobierno sobre la divulgacin de informacin financiera y la rendicin de
cuentas ante el pblico sobre su desempeo.
27
3.
EL AMBIENTE DE CONTROL
Aunque el gobierno ha comenzado a actualizar algunas de las leyes aplicables a

la AFP, el ambiente de control en la Repblica Dominicana contina siendo dbil. Existe
una pltora de leyes, reglamentos y decretos obsoletos y contradictorios que no se hacen
cumplir en forma rutinaria. 26 Los papeles y facultades de los organismos de auditora
externa e interna no son claras y no siempre son eficaces. La mala administracin de los
fondos pblicos raras veces termina en enjuiciamiento o la aplicacin de sanciones. Las
polticas y prcticas de personalincluida la estructura salarial y de incentivos del
Servicio Civilson deficientes, y se divulga una cantidad inadecuada de informes
pblicos sobre informacin financiera o fiscalizacin legislativa.
3.1
26
Para una lista de las leyes en materia de AFP, incluidas leyes recientemente actualizadas, leyes en proceso de
revisin y leyes que requieren actualizarse, vase el Anexo 6.
28
3.2
La Figura 3.1 ilustra el ambiente de control como efecto colectivo de controles
gerenciales, administrativos y financieros. Estos incluyen el marco legal, mtodos de asignar
autoridad de responsabilidad, metodologa de control, polticas y prcticas de personal, controles
internos y la cultura administrativa general. La cultura administrativa refleja el nfasis que se da a
la observancia de polticas y procedimientos dirigidos a lograr el cumplimiento de las leyes y los
reglamentos; la prevencin y deteccin de errores, irregularidades y fraude; la necesidad de
salvaguardar los activos; y el registro completo y confiable de datos contables a fin de asegurar la
integridad de la informacin financiera y la elaboracin de informes oportunos y precisos.
Controles Internos
3.3
Auditora interna. La Contralora General, una oficina ubicada dentro de la Presidencia,
es responsable de la funcin de auditora interna. Cuenta con Unidades de Auditora Interna
(UAI) en entes del gobierno central, entidades pblicas descentralizadas no financieras, y
municipios. La Contralora General ejecuta su mandato a travs de auditoras y revisiones ex ante
y ex post. Las revisiones ex ante se aplican a todas las solicitudes de pago de unidades de
ejecucin, Secretarias y organismos centrales. La oficina cuenta con 800 empleados, de los cuales
dos tercios ostentan ttulos profesionales, la mayora contadores certificados. 27
3.4
La Contralora General ha desarrollado una imagen de gran reputacin en la sociedad y
el sector pblico, en parte debido al control derivado de la revisin ex ante de las solicitudes de
pago. Las revisiones ex ante, un proceso que ha sido eliminado en el contexto internacional
debido a los retrasos sustanciales que causa a la administracin pblica, contina en vigencia en
el sector pblico de la Repblica Dominicana. Esos retrasos se manifiestan de la siguiente
manera: (i) conservacin de acciones rutinarias basadas ms en revisiones aritmticas (numricas)
y documentales (legales) que en conocimientos de la operacin u objetivo del gasto, (ii)
duplicacin de las funciones de control (UAF, UAI, Contralora y ONAPRES), lo cual genera
procedimientos administrativos adicionales y diluye las responsabilidades por la rendicin de
cuentas al distribuirse la responsabilidad a travs de muchas oficinas, y (iii) centralizacin de
controles en cada oficina, una prctica que fomenta la existencia de centros de poder. Sin
embargo, a fin de alejarse de la dependencia de los controles ex ante, se requerirn no solo
sistemas y procedimientos nuevos sino tambin un cambio en la cultura administrativa.
3.5
Con la ejecucin del sistema SIGEF y sus mdulos, el gobierno tendr la oportunidad de
cambiar su cultura administrativa a travs de la capacitacin que se requerir para instruir al
personal sobre los procedimientos relacionados con el nuevo sistema. Adems, requerir la
ejecucin de un moderno sistema de control interno (SCI) (ya mencionado en el actual proyecto
de ley de la Contralora), aunque an se requiere aclarar cmo se desarrollar el sistema y qu
organismo tendr la responsabilidad del mismo. Por lo tanto, el gobierno debera considerar
incorporar esta responsabilidad al mandato de la Contralora y comenzar a tomar los pasos
necesarios para su ejecucin. Hacia este fin, ser necesario: (i) el establecimiento de normas
tcnicas de control interno aplicables al sector pblico en su totalidad, (ii) el fortalecimiento de
las UAI (tratado en otro aparte de esta seccin), y (iii) la modernizacin de la Contralora
General, incluida su estructura orgnica.
27
En la Repblica Dominicana, los contadores certificados requieren nicamente un grado universitario en contabilidad
y una solicitud de licencia. No se requiere un examen ni [la divulgacin de] experiencia previa de trabajo, ni tampoco
existen requisitos respecto a la educacin profesional continuo.
29
3.6
Estructura orgnica de la Contralora General. Como resultado de la iniciativa de
reforma de la AFP, algunas de las funciones de la Contralora General han sido eliminadas
mientras que otras han cambiado. Por ejemplo, como ya se ha mencionado en la seccin que trata
sobre el proceso contable, la Ley No. 126 estableci una oficina de contabilidad gubernamental
por separado en el MF cuando anteriormente exista como parte de la Contralora. Esta funcin
an no ha sido eliminada del organigrama de la Contralora. Asimismo, existen oficinas con
funciones que no se contemplan formalmente en el organigrama oficial. El Anexo 15 contiene el
organigrama oficial actual, conjuntamente con las funciones extraoficiales que se realizan.
3.7
Con el establecimiento de un SCI de conformidad con normas COSO, la estructura
actual requerir importantes modificaciones. Por lo tanto, dado que la estructura actual no refleja
funciones reales, el gobierno debera iniciar el proceso de actualizar y modernizar la estructura
orgnica de la Contralora General de manera que est en condiciones de asumir las
responsabilidades contempladas en el proyecto de ley. Esto debera hacerse utilizando un enfoque
por fases a fin de permitir la capacitacin y desarrollo de la capacidad que requiera cada oficina.
3.8
En el pasado, la Contralora General ha actuado como autoridad suprema de auditora de
facto, realizando las funciones de auditora interna y externa. Esta situacin ya ha sido corregida
en cierta medida bajo la nueva Ley de la Cmara de Cuentas, que delinea ms claramente las
responsabilidades de estas dos entidades pblicas. Sin embargo, el reglamento de la nueva Ley de
la Cmara de Cuentas y la nueva Ley de la Contralora General, an en estado de borrador, tienen
importantes interrogantes que deberan ser abordados. Entre estos figuran los siguientes: (i) la
contradiccin entre la Ley de la Cmara de Cuentas y el borrador de Ley de la Contralora
General que establecen a cada institucin como institucin de auditora principal, y (ii) la falta de
clusulas o regulaciones especficas que establezcan la coordinacin y dependencia entre estas
entidades.
3.9
El gobierno debera aprovechar el hecho de que estos documentos an se encuentran en
borrador para identificar cualesquier contradicciones o duplicacin de funciones o brechas entre
las leyes y las normas internacionales. Respecto a la contradiccin entre leyes, debera
establecerse la Cmara de Cuentas como Institucin Suprema de Auditora (ISA) responsable de
fijar las normas de auditora que deben observarse en el sector pblico. Adems, el reglamento
correspondiente a cada ley debera incluir disposiciones explcitas respecto a la coordinacin
entre la ISA y la Contralora General. 28 En algunos casos, la Contralora puede auditar a la misma
organizacin que audita la Cmara de Cuentas. Esto ha de esperarse, ya que representan
diferentes objetivos de auditora, de tipo interno para aquella y externo para esta. Sin embargo,
siempre que sea posible la Cmara de Cuentas debera observar Normas Internacionales de
Auditora (ISA) en lo relacionado con la dependencia del trabajo de auditores internos.
3.10
La Contralora General se reporta directamente al Presidente, proporciona informes
peridicos a ste sobre todos los hallazgos significativos, y prepara un informe anual que
consolida sus hallazgos y recomendaciones. Sin embargo, no tiene la facultad legal ni ningn otro
mecanismo para aplicar sanciones u otros consecuencias al descubrirse irregularidades o casos de
negligencia. Por lo tanto, es difcil determinar la calidad y la integralidad de los informes, as
28
Las Normas Internacionales de Auditora proporcionan orientacin sobre cmo y cundo una ISA puede depender
del trabajo del auditor interno (es decir, la Contralora General).
30
como la situacin de las acciones de seguimiento, si hubiere, a los hallazgos y recomendaciones

formuladas en los informes. 29
3.11
Unidades de Auditora Interna (UAI). Se le debera encomiar al gobierno por ordenar
recientemente la dependencia directa de todas las UAI de la Contralora General ms que en cada
ministro individual. Esto ha ayudado a aumentar la independencia de las UAI a la vez que
representa el paso inicial hacia la uniformidad en la aplicacin de los procedimientos de control
interno. No obstante, la funcin de las UAI contina agregando poco valor y se limita a la
realizacin de verificaciones de la legalidad, documentos de apoyo y precisin aritmtica.
Adems, la verificacin repetitiva de la documentacin de pago tiene la consecuencia no prevista
de diluir la responsabilidad de los Secretarias de lnea por la rendicin de cuentas al distribuirse la
responsabilidad por las solicitudes de pago a travs de muchas oficinas. 30 La responsabilidad
principal por la revisin de las solicitudes de pago debera radicar en la UAI de cada Secretaria.
Sin embargo, esta capacidad no existe actualmente, y la misma debera establecerse antes de que
el gobierno pueda renunciar su dependencia de las revisiones y controles ex ante. Este proceso
requerir la capacitacin y desarrollo de la capacidad de los auditores a nivel de Secretaria, as
como la eliminacin del mismo tipo de revisin realizada por el personal de la Contralora
General.
3.12
Capacidad del personal. La evaluacin de la capacidad del personal del sector pblico
no encaja dentro del alcance especfico de este informe, aunque ser tratada en el Informe sobre
la Observancia de Normas y Cdigos (ROSC vase el Recuadro 3.1), cuya finalizacin se ha
programada para el final de 2004. No obstante, la cuestin de la capacidad del personal
desempea un papel de importancia en el ambiente de control del sector pblico, y por lo tanto
amerita una discusin limitada de cmo debera abordarse en trminos generales.
3.13
Aunque el conjunto de candidatos que cuenten con antecedentes adecuados en
administracin financiera no debera limitarse necesariamente a los contadores pblicos
autorizados (CPA 31 ), idealmente el candidato debera tener formacin en normas contables y de
auditora bsicas. Los requisitos para obtener una licencia de CPA incluyen la presentacin de
evidencia de haber obtenido un ttulo universitario en contabilidad al Instituto de Contadores
Pblicos Autorizados de la Repblica Dominicana (ICPARD), institucin que a su vez hace una
solicitud formal al gobierno de emitir una licencia. No se aplica ningn requisito de someterse a
un examen estandarizado ni de contar con un nivel o nmero mnimo de aos de experiencia
profesional. Adems, no se requiere que los CPA se sometan a un examen de tica ni que
cumplan con un cdigo de tica, y no se aplica ninguna obligacin para recibir educacin
continua para conservar la licencia, de modo que es concebible que aquellos CPA que se
graduaron hace varias dcadas puedan continuar ejerciendo sin ninguna garanta de haber
recibido capacitacin o instruccin sobre la aplicacin de normas contables y de auditora nuevas.
Es ms, cada universidad fija su propio currculum contable, de modo que los egresados de
diferentes universidades pueden tener diferentes niveles de educacin en las diversas materias
contables y de auditora, tales como el derecho, los impuestos, la contabilidad de costos y las
finanzas. Por lo tanto, no se puede considerar homognea la calidad de los graduados.
29
El equipo de la CFAA solicit copias de los informes ms recientes pero no pudo obtenerlas.
Tal como se ha mencionado en la seccin sobre el proceso de ejecucin, ONAPRES y la UAF de cada Secretaria
tambin realizan revisiones de solicitudes de pago.
31
Aunque la abreviatura CPA coincide casualmente con el mismo trmino utilizado en los Estados Unidos para
referirse a un Contador Pblico Certificado, no representa las mismas credenciales.
30
31
3.14
Adems de ICPARD, que es la principal institucin de la profesin de contadura en la
Repblica Dominicana y que ha sido legalmente reconocido mediante acta, existe otro grupo
denominado Colegio Dominicano de Contadores (CODOCON), que tambin es reconocido por
las autoridades. CODOCON se estableci en 1976 mediante decreto presidencial y efectivamente
compite con ICPARD en trminos de sus respectivos mandatos. En 1997 se hizo un esfuerzo por
unir las dos instituciones pero el mismo fracas, ya que los miembros de ICPARD no aceptaron
la propuesta formulada en esa oportunidad por la Junta de su Instituto.
Recuadro 3.1 Informe de la Repblica Dominicana sobre la Observancia de Normas y Cdigos
(ROSC)
Como parte de la iniciativa relativa al Informe sobre la Observancia de Normas y Cdigos (ROSC), el Banco Mundial
actualmente realiza una evaluacin de las prcticas de Contabilidad y Auditora (A&A) en el sector corporativo de la
Repblica Dominicana. El informe ROSC-A&A se centrar, entre otros temas, en los esfuerzos por desarrollar la
capacidad de la profesin de contadores de aplicar normas contables y de auditora aplicables y el cumplimiento
efectivo con las mismas por parte de los que ejercen la profesin.
Los recomendaciones del informe ROSC-A&A cubrirn diversos temas asociados con la profesin de contador y
auditor, procurando contribuir a los esfuerzos de las autoridades por lograr los objetivos siguientes:
Aumentar la calidad de las normas contables y de auditora en el pas, con referencias a IFRS e ISA como hito
principal;
Fortalecer la gestin y la fiscalizacin pblica de la profesin contable, incluso mediante el mejoramiento de la
capacidad institucional de los colegios profesionales y desarrollo de mecanismos de garanta de la calidad entre
empresas de auditora y auditores individuales;
Reforzar la capacidad de los organismos reguladores para hacer cumplir los requisitos en materia de contabilidad,
informes financieros, auditora y tica profesional;
Desarrollar arreglos para la formacin educativa y capacitacin de alta calidad en las reas de contabilidad y
auditora.
Al finalizarse el informe ROSC-A&A, se organizar un taller para presentar los hallazgos y las recomendaciones a una
amplia base de constituyentes interesados y definir acciones de seguimiento adecuadas. Se contempla que el Fondo
Multilateral de Inversiones (FOMIN, un fondo fiduciario regional administrado por el Banco Interamericano de
Desarrollo BID) proporcionar financiamiento para la ejecucin, por parte de las autoridades, y otros interesados de
las recomendaciones del informe ROSC-A&A.
3.15
Ni ICPARD ni CODOCON desempean un papel activo en garantizar la observancia de
normas profesionales y asegurar la calidad en el ejercicio de la profesin contable y de auditora.
No existen mecanismos de control de la calidad ni sanciones por la falta de debida diligencia, lo
cual obstaculiza seriamente la calidad de los profesionales contables y de auditora. Asimismo, el
Servicio Civil no proporciona incentivos adecuados, en trminos de sueldos o capacitacin, para
atraer a profesionales calificados. Por lo tanto, el gobierno debera considerar (i) hacer ms
rigurosos los requisitos para obtener una licencia, (ii) crear en el Servicio Civil una trayectoria de
carrera profesional para contadores y auditores, y (iii) exigir que estos profesionales reciban
capacitacin peridica a fin de asegurar la aplicacin correcta de las normas y regulaciones
aplicables.
32
CONTROLES EXTERNOS
3.16
Auditora externa. La Cmara de Cuentas, nombrada por el Congreso, funge como
Institucin Suprema de Auditora (ISA) de la Repblica Dominicana, proporcionando servicios
de consultora, control externo y fiscalizacin de, y para, el gobierno. Esta Cmara de Cuentas
tiene el mandato de proteger los bienes, activos y fondos pblicos, y responde a solicitudes de
auditoras e investigaciones especiales formuladas por el Congreso y las Secretarias. Aunque la
Constitucin y las leyes exigan que la Cmara realizara funciones de fiscalizacin y de control
externo para el gobierno nacional, estas funciones eran realizadas principalmente por la
Contralora General hasta 2004, ao en que el Congreso aprob una ley que estableci la Cmara
de Cuentas como institucin suprema de auditora.
3.17
La Cmara de Cuentas se ha sometido a un extenso proceso de reforma y fortalecimiento
durante los ltimos dos aos. Ha contratado personal nuevo, adquirido un edificio ms grande y
ms espacioso, y comprado ms equipo de cmputo. Con la ayuda de consultores externos, ha
elaborado un plan estratgico, ha desarrollado normas de auditora, guas y un cdigo de tica, y
ha comenzado a capacitar a su personal de auditora en las nuevas metodologas.
3.18
El rea de personal contina siendo la ms dbil de la Cmara de Cuentas, una
organizacin con aproximadamente 450 empleados y funcionarios, de los cuales 260 son
auditores y los dems abogados, ingenieros, economistas/analistas financieros y personal
administrativo. Se trata de una notable mejora de la situacin que imperaba hace apenas unos
pocos aos, cuando contaba con solamente 69 auditores. Sin embargo, su mandato actualmente
abarca todas las entidades que reciben financiamiento o subsidios del gobierno nacionalnueve
provincias en tres regiones, con cientos de municipios, y algunos OSC. 32
3.19
La Cmara de Cuentas debera continuar fortaleciendo su conjunto de recursos humanos
mediante actividades de contratacin y capacitacin. Una vez que se encuentre en su capacidad
adecuada, debera proporcionar capacitacin tcnica continua a su personal y dotar a este de las
herramientascomo computadorasnecesarias para realizar su trabajo. Necesitan contratarse
especialistas en investigaciones y auditoras de sistemas para suplementar el personal de auditora
y de anlisis presupuestario.
3.20
Antes de febrero de 2004, la Cmara de Cuentas contaba con pocas polticas,
procedimientos, guas o manuales de auditora e investigacin. Con la ayuda de consultores
externos, financiados bajo el proyecto de modernizacin del BID, ha elaborado normas de
auditora gubernamental, un cdigo de tica, una gua de la planificacin de auditoras anuales,
una gua del control de la calidad en las auditoras, y guas para las auditoras financieras,
administrativas y de proyectos. Estas guas se encuentran en vas de ejecutarse, y se est
capacitando al personal de auditora al respecto. An necesitan prepararse guas para las
auditoras de entidades gubernamentales descentralizadas y autnomas y de municipios. Por otro
32
En 2002, la Cmara de Cuentas practic 35 auditoras financieras, 106 inspecciones de cuentas de ONG, y 127
inspecciones de cuentas municipales; defendi 96 casos judiciales; y llev a cabo anlisis presupuestarios de las
cuentas de 43 entidades descentralizadas y autnomas, 31 municipios, 65 municipios distritales y 41 municipios
consolidados. En 2003, practic 46 auditoras financieras, 376 inspecciones de cuentas de ONG y 277 inspecciones de
cuentas municipales. Aun cuando lo anterior implica un volumen sustancial de trabajo, todava queda mucho ms por
hacer.
33
lado, deberan prepararse guas para la realizacin de investigaciones y para la planificacin del
trabajo con base en evaluaciones del riesgo.
3.21
La Cmara de Cuentas no ha podido auditar a todas las entidades del gobierno central,
mucho menos las entidades descentralizadas y autnomas y proyectos gubernamentales.
Comenzando este ao, puede involucrarse en auditoras sociales, respondiendo a solicitudes de
comunidades u organismos del gobierno.
3.22
La Cmara tambin necesita completar la nueva ley con la emisin del correspondiente
reglamento y actualizar sus manuales de polticas y procedimientos para reflejar estos cambios.
Tambin debera decidir si va a adoptar normas de ISA, INTOSAI u OLACEF y afiliarse como
miembro de dichas organizaciones. Para realizar este cometidoincluida, quizs, la contratacin
de auditores externos para ayudarle en sus tareasser necesario asignarle recursos
presupuestarios sustanciales, los cuales podran suplementarse con el apoyo de organizaciones
donantes. 33
3.23
No obstante lo anterior, la reforma de la legislacin actual para segregar el tribunal
supremo de derecho administrativo de las funciones de la Cmara de Cuentas debera iniciarse y
aprobarse por el Congreso Nacional. Esto permitira que la Cmara centrara sus esfuerzos en las
auditoras externas y las investigaciones, y ayudara con los problemas de capacidad institucional,
no digamos eliminar la apariencia de una falta de independencia entre la Cmara y sus funciones
judiciales.
3.24
La Procuradura General y La Direccin de Prevencin de la Corrupcin. El
Procurador General, nombrado por el Presidente, investiga y enjuicia casos de corrupcin en el
sector pblico, con la ayuda de fiscales distritales. Un Departamento de Prevencin de la
Corrupcin (DPC) se cre como elemento de la Procuradura General en 2000. El DPC ha
colaborado con la Procuradura General en el enjuiciamiento de 20 casos de corrupcin en los que
se involucraron servidores pblicos. Operando con solamente la mitad del personal que requiere,
el Departamento tambin ha entregado casos sospechosos de irregularidades contables o de
auditora a la Contralora General y a los asesores jurdicos del Presidente para investigaciones
adicionales y su posible enjuiciamiento.
3.25
El Procurador General, el titular de la DPC, y los fiscales distritales son nombrados
presidenciales, de modo que sus funciones de control son sumamente susceptibles a presiones
partidistas y limitaciones presupuestarias. Un proyecto de ley que actualmente se debate en el
Congreso dara la condicin de independiente a la DPC y garantizara un perodo de servicio de
cinco aos a su director, quien sera elegido por el Senado a partir de una lista de candidatos
propuestos por el Presidente.
3.26
Supervisin legislativa. La supervisin legislativa ayuda a asegurar que el gobierno
rinda cuentas por sus polticas operativas y su administracin de los fondos pblicos.
Normalmente, como Poder Legislativo del gobierno el Congreso ejercera esta funcin
supervisora a travs de un Comit de Cuentas Pblicas. Sin embargo, la Repblica Dominicana
no cuenta con tal mecanismo, y en su defecto los informes de auditora de la Cmara de Cuentas
se entregan al Congreso para una revisin general por los miembros de este. Esta dbil funcin de
33
Para 2003, se asign a la Cmara de Cuentas la suma de RD$93.5 millones. Para 2004, se le ha asignado la suma de
RD$130 millones.
34
supervisin legislativa representa un serio problema en trminos del mecanismo que existe para
responder y llevar a la prctica las recomendaciones de los auditores internos (Contralora) y
externos (Cmara de Cuentas) en respuesta a sus hallazgos. Este interrogante es crtico porque
debe ser abordado antes de que el gobierno pueda alejarse de su fuerte dependencia de los
controles ex ante, que representa otro serio interrogante en relacin con la eficiencia de la
administracin pblica.
3.27
Sociedad civil. La sociedad civil comprende una amplia gama de actores organizados
alrededor de conjuntos especficos de propsitos, incluida la fiscalizacin de la responsabilidad
del gobierno por la rendicin de cuentas. Representa intereses amplios y conflictivos e incluye
grupos de promocin activa de polticas, organizaciones comunitarias de base, centros de
investigacin, grupos empresariales y profesionales, organizaciones de derechos humanos y los
medios de comunicacin. No existe una definicin nica del trmino sociedad civil. Existen
bases tericas para por lo menos tres marcos conceptuales, cada uno complicado por los usos
populares del trmino. Existe considerable debate con relacin a las entidades especficas que
integran la sociedad civil. Algunos sostienen que los medios de comunicacin forman parte de
ella, mientras que otros argumentan que no. Sin embargo, nadie disputa que unos medios de
comunicacin libres y profesionales constituyen fuerzas que aumentan la transparencia y exigen
la responsabilidad del gobierno por la rendicin de cuentas. El acceso a informacin y la libertad
de dialogar y divulgar informacin pblica son conceptos fundamentales compartidos por la
sociedad civil y los medios de comunicacin.
3.28
La sociedad civil en la Repblica Dominicana es tanto grande como diversificada.
Existen unas 5.000 OSC registradas, y unas 15.000 en total. De estas, sin embargo, muy pocas
enfocan la administracin bsica del sector pblico. La comunidad de OSC vara de entidades
integradas por una sola persona a grandes y complejas organizaciones con presupuestos en exceso
de US$1 milln.
3.29
En comparacin con la situacin histrica del pas, la actual sociedad civil dominicana
opera en un ambiente relativamente abierto. Al tratarse el tema de la intimidacin, las
organizaciones locales de la sociedad civil, ms que el temor al dao fsico, citaron amenazas a su
reputacin o a su bienestar econmico. Los medios de comunicacin tambin trabajan en un
ambiente relativamente inocuo, y segn el Comit de Proteccin del Periodista, el personal de los
medios no ha experimentado lesiones fsicas desde la era de Balaguer. Dicho lo anterior, los
informes de violaciones de los derechos humanos perpetrados por las fuerzas de seguridad en
meses y aos recientes son inquietantes.
3.30
En la Repblica Dominicana, tanto los medios impresos como los electrnicos son
vocferos y vibrantes. Esto no significa, sin embargo, que sean totalmente abiertos y libres. Se
calcula que el 90 por ciento de los canales de divulgacin son de propiedad de tres grupos, lo cual
limita el debate y obstaculiza el periodismo investigativo. Tanto las OSC como los periodistas
tropiezan con obstculos al investigar casos de corrupcin.
3.31
Existen serias limitaciones a la eficacia de la sociedad civil, incluidas barreras legales y
de otro tipo. La ausencia de legislacin clave relacionada con el acceso a informacin y a la
prevencin de la corrupcin plantea importantes restricciones. Las barreras no legales incluyen el
uso de la calumnia y la intimidacin econmica. Quizs la barrera ms insidiosa consista en que a
la sociedad civil con frecuencia se le hace caso omiso, y muchos de sus esfuerzos por entablar
dilogos sobre asuntos de poltica producen resultados desalentadores. El Estado con frecuencia
35
tilda como inapropiadas las iniciativas de la sociedad civil de analizar y desarrollar proyectos de
ley, proponer reformas o fiscalizar le ejecucin de polticas pblicas, y no cmo formas legtimas
de participar en el gobierno democrtico.
3.32
De hecho, las OSC como FINJUS, PUCMM, Participacin Ciudadana, CONEP y ANJE
pueden proporcionar una capacidad sustancial de anlisis de polticas, ayudar a redactar proyectos
de ley, y conducir dilogos sobre cuestiones de poltica. Pueden organizar seminarios/talleres con
legisladores y su personal con miras a revisar/comentar o modificar proyectos de ley, organizar
talleres con otras organizaciones de la sociedad civil con el objeto de ampliar el proceso
consultativo, y traer expertos externos e internacionales. Sin embargo, las OSC tambin deben ser
independientes, transparentes y responsables por la rendicin de cuentas para que puedan realizar
efectivamente sus funciones de fiscalizacin y promocin activa, en lugar de actuar como una
extensin del establecimiento poltico.
Recomendaciones sobre el ambiente de control
3.33
Eliminar la duplicacin en las funciones de control interno y externo. En vista de que
la Contralora General ha actuado en el pasado como autoridad suprema de auditora de facto, es
importante que el proyecto de Ley de la Contralora General no contradiga la ley de la Cmara de
Cuentas de 2004 ni que duplique sus funciones. Las unidades de auditora deberan centrarse ms
en evaluar la suficiencia del ambiente de control en lugar de verificar, como actualmente hacen,
la autenticidad de la documentacin de apoyo a los gastos.
3.34
Fortalecer las Unidades de Auditora Interna ministeriales. Las Unidades de Auditora
Interna de las Secretarias no tienen niveles adecuados de auditores internos capacitados. La
mayor parte del personal que trabaja en estas unidades recibe capacitacin en el sector del
organismo y no en asuntos de contabilidad. Por lo tanto, las UAI requieren una nueva carta de
constitucin de auditora 34 y un amplio programa de capacitacin para actualizar las destrezas y
capacidades del personal.
3.35
Redactar un reglamento para la Cmara de Cuentas. La Ley de la Cmara de Cuentas
de 2004 carece de un reglamento que aclare y proporcione mayores detalles en cuanto al
significado de la ley y la forma en que debe ejecutarse. Este reglamento debera incluir como
mnimo disposiciones relativas a la discrecin para la ejecucin de sus responsabilidades,
incluido el nombramiento de personal y sus condiciones de servicio y remuneracin, as como su
derecho a acceso pleno, libre e irrestricto a informacin. Deberan incluirse sanciones por
proporcionar informacin falsa a la Cmara de Cuentas o impedir que su personal accese
informacin. Asimismo, debera establecerse por ley la responsabilidad de la Cmara por la
rendicin de cuentas, y los informes deberan presentarse directamente al Congreso y no al
Ejecutivo. El Anexo 14 presenta sugerencias sobre lo que debera incluirse en el reglamento de la
nueva ley que proporcionarn una base para el diseo de una estrategia de mediano a largo plazo
para fortalecer la capacidad e independencia de la Cmara de Cuentas, tomando en cuenta el
actual contexto poltico y cultural del pas.
3.36
Separar la Corte Suprema de Derecho Administrativo (Corte Contenciosa) de la
Cmara de Cuentas. El servir como corte administrativa representa una carga demasiado pesada
para los recursos de la Cmara, y existe el potencial para un conflicto de inters cuando la entidad
34
El Anexo 16 contiene un ejemplo de una moderna carta de constitucin de auditora.
36
responsable de las auditoras o de las investigaciones le corresponda luego pasar a conocer el caso
en su condicin de corte. Por consiguiente, el Congreso debera aprobar una ley que autorice la
separacin de la corte de derecho administrativo como institucin por separado.
3.37
Aumentar la independencia y autonoma de la DPC. La DPC operara con ms eficacia
si tuviera una mayor independencia, especialmente en lo relacionado con el nombramiento y la
tenencia de su titular. Los muchos proyectos de ley que actualmente se encuentran bajo estudio en
el Congreso incluyen uno que concedera condicin de independiente a la Direccin de
Prevencin de la Corrupcin al disponer que su director debe ser nombrado por un perodo de
servicio de cinco aos, seleccionado en definitiva por el Senado de listas proporcionadas por el
Presidente. Se insta al gobierno dar consideracin a este proyecto de ley y aprobarlo a la brevedad
posible.
3.38
Establecer en el Congreso un Comit de Cuentas Pblicas. El gobierno debera
considerar la creacin de un Comit de Cuentas Pblicas en el Congreso responsable de examinar
las cuentas pblicas, los informes de auditora de la Cmara de Cuentas y otros asuntos
relacionados con el uso eficaz y eficiente de los fondos pblicos asignados por el Congreso a
travs del presupuesto. Las responsabilidades del comit deberan ser lo suficientemente amplios
para abarcar asuntos relacionados con las recaudaciones de ingresos y los emprstitos, las
recaudaciones de impuestos y las polticas tributarias, y la revisin de la eficacia de los programas
gubernamentales. Los miembros del comit deberan reunir requisitos mnimos entre los cuales
deberan figurar antecedentes profesionales en contabilidad, auditora, administracin financiera,
administracin de ingresos y poltica tributaria o campos conexos que proporcionen los
conocimientos necesarios para la interpretacin de los estados financieros y los informes de
auditora. Tambin se debera exigir al comit preparar un memorndum dirigido al Congreso que
identifique los resultados de sus revisiones, as como las acciones requeridas para apoyar y dar
seguimiento a los hallazgos y recomendaciones formuladas por la Cmara de Cuentas en sus
informes anuales. Una vez establecida la capacidad de dicho comit, el gobierno debera
considerar hacer que los memorndums al Congreso y las reuniones del comit sean disponibles y
abiertos al pblico como una forma de demostrar su compromiso con la transparencia y la
responsabilidad por la rendicin de cuentas.
3.39
Aumentar la colaboracin entre el sector pblico y la sociedad civil. Dadas las
demostradas capacidades analticas y organizativas de algunas OSC, la comunidad de donantes
debera considerar un enfoque doble para aprovechar las capacidades tcnicas de la sociedad civil
por un lado, a la vez que apoya programas orientados a fortalecer la capacidad analtica y tcnica
de entidades pblicas clave por otro. Al promover un enfoque colaborativo, la comunidad de
donantes podra ayudar a profundizar las tradiciones de participacin ciudadana en el diseo,
promocin y puesta en vigencia de polticas, a la vez que crea nuevas y/o fortalece unidades
gubernamentales tcnicas clavequizs dentro del Congreso, la Secretara Tcnica de la
Presidencia, o Secretarias seleccionados. El Anexo 17 contiene una lista de las posibles
contribuciones que podran aportar las OSC mencionadas en este anlisis.
37
4.
PLAN DE ACCIN PARA EL DESARROLLO
4.1
La prxima transicin de administraciones podra presentar un riesgo de que se pierda el
impulso en favor del cambio desarrollado en los ltimos aos y que la inversin del gobierno en
trminos de conocimientos y recursos genere poco o ningn impacto. Afortunadamente, los
principales partidos polticos han expresado sus compromisos con la modernizacin de la AFP,
evidenciado a travs de la propuesta por el PLD del programa de reforma y su ejecucin posterior
por el PRD. No obstante, la tradicin de eliminar todo vestigio de la administracin anterior an
puede reflejarse en los niveles ministeriales y en entidades de AFP clave como ONAPRES, la
Contralora y la Cmara de Cuentas.
4.2
Por lo tanto, la prxima administracin debera considerar el establecimiento del MF
como organismo central de monitoreo de la reforma y asegurar que cuente con la autoridad y la
capacidad para desempear eficazmente este papel. Hacia este fin, ser necesario que el MF:
asuma el liderazgo para vigilar y seguir el avance de la agenda de reforma,
cuente con la autoridad de exigir acciones de seguimiento a los resultados de las

auditoras practicadas por la Contralora General,
establezca estrechas relaciones de trabajo con instituciones nacionales y organizaciones

extra-gubernamentales, por ejemplo, con los socios en el desarrollo,
movilice el apoyo a la agenda de reforma, y
establezca un foro continuo para organismos de fiscalizacin, organizaciones de la

sociedad civil y defensores individuales a fin de fortalecer la responsabilidad por la
rendicin de cuentas, la transparencia y el estado de derecho.
4.3
La matriz que sigue a continuacin presenta las recomendaciones formuladas en el
presente informe y pone de relieve la accin principal en letra negrilla, seguida por un desglose
de pasos enmarcados en trminos de objetivos a corto, mediano y largo plazo. La cronologa de
estos objetivos tambin representa su prioridad, lo cual significa que las recomendaciones a corto
plazo reflejan una accin de alta prioridad. En la ltima columna, la matriz tambin proporciona
comentarios adicionales que incluyen la fuente de financiamiento, si hubiere, identificada para
apoyar las acciones.
38
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
Otro
1. El Proceso de Planificacin
1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF
1.1.2 Modernizar las leyes actuales en materia de AFP, tales
como las de Presupuesto, Tesorera, Crdito Pblico y
Contralora General, para que identifiquen al MF como
institucin rectora en asuntos de AFP, incluido el proceso de
planificacin.
1.1.3 Aumentar la capacidad de las unidades y personal

actual del MF para asumir las responsabilidades y funciones
que sern concedidas por las nuevas leyes.
El programa PAFI,
financiado por el BID,
incluye en su primera fase la
modernizacin de las leyes
en materia de AFP.
X
1.1.4 Trasladar de la STP al MF la institucin responsable

de la formulacin y ejecucin presupuestaria, es decir,
ONAPRES.
1.1.5 Desarrollar expertos sectoriales en el MF con la

capacidad de proporcionar aportes al proceso de
planificacin y al mismo tiempo actuar como interlocutores
con los organismos, ONG y expertos de la sociedad civil
que intervienen en sus sectores.
El gobierno ya est
discutiendo esto, en
principio. An no se ha
tomado ninguna accin
formal.
1.2 Desarrollar un plan y una estrategia para adoptar los

principios de la presupuestacin basada en el desempeo
1.2.1 Desarrollar una estrategia para instalar, sobre una base
piloto, la presupuestacin basada en el desempeo en
entidades del gobierno central.
1.2.2 Con base en la estrategia, elaborar un plan para

instalar, sobre una base piloto, los principios de la
presupuestacin basada en el desempeo en una Secretaria
que demuestre tener suficiente capacidad (p. ej., la
Secretara de Educacin).
1.2.3 Para aquellas Secretarias que no cuenten con una

capacidad suficiente, elaborar un plan para comenzar a
desarrollar su capacidad de modo de dar cuenta adecuada de
sus gastos pblicos y, en definitiva, asumir la
responsabilidad por la presupuestacin basada en el
desempeo.
1.3 Aumentar la integralidad del presupuesto

1.3.1 Incluir los presupuestos de las autoridades locales y
entidades autnomas, empresas industriales y comerciales
elegibles para recibir asistencia del Estado, y las
instituciones de bienestar social.
1.3.2 Continuar con los esfuerzos por introducir ingresos no

tributarios al presupuesto.
1.3.3 Analizar el proceso de codificacin presupuestaria de
modo que refleje mejor el comportamiento real de los gastos
y ofrezca una herramienta de medicin ms precisa para
39
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
propsitos contables.
2. El Proceso de Ejecucin
2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de gasto y de flujo
de fondos
2.1.2 Desarrollar un plan para poner en marcha un plan de
desarrollo de la capacidad que mejore la capacidad de las
Secretarias de ejecucin para registrar y rendir cuenta sobre
sus gastos.
2.1.3 Una vez desarrollada la capacidad, comenzar a

eliminar los controles ex ante que hacen que el proceso de
gasto y flujo de fondos sea engorroso e ineficiente.
2.1.4 Distribuir el presupuesto por montos globales y dar a

las Secretarias de ejecucin una mayor flexibilidad para
determinar cmo gastar su asignacin trimestral.
2.2.4 Eliminar del todo la capacidad de la Presidencia para
gastar automticamente los fondos no desembolsados de
otros organismos de ejecucin.
2.2 Fortalecer la gestin de caja y modernizar la funcin

de Tesorera
2.2.1 Revisar el actual proyecto de ley para asegurar que
contenga disposiciones modernas (p. ej., administrador de
caja) y mejores prcticas (p. ej., transferencias electrnicas).
2.2.2 Poner en vigencia una nueva ley y preparar un

reglamento y manuales de apoyo que aseguren la
participacin activa de la Tesorera en la programacin del
flujo de caja fiscal, estableciendo lineamientos para
desarrollar estimados de ingresos y egresos y
proporcionando aportes a la funcin de gestin de la deuda.
2.2.3 Establecer una metodologa para el pronstico

trimestral y anual de las necesidades de caja que incluya los
ingresos, los pagos y los compromisos.
2.3 Mejorar los sistemas de recaudacin de ingresos

2.3.1 Revisar el cdigo tributario y las leyes tributarias para
determinar
su
compatibilidad,
aplicabilidad
y
susceptibilidad a acciones para asegurar su cumplimiento.
2.3.2 Con base en el anlisis, revisar las leyes y cdigos

para que reflejen modernas prcticas de recaudacin de
impuestos.
2.3.4 Desarrollar una estrategia y un plan para transferir las

recaudaciones de impuestos al sistema financiero.
2.3.5 Actualizar y aclarar peridicamente las clasificaciones

de contribuyentes.
2.3.6 Actualizar la informacin en el registro de

contribuyentes y en la base de datos sobre cuentas de
contribuyentes.
40
Otro
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
2.3.7 Reconciliar peridicamente la informacin en el

registro de contribuyentes con la base de datos sobre cuentas
de contribuyentes.
2.3.8 Instalar un moderno sistema de informacin para

manejar la informacin en las cuentas de contribuyentes.
2.3.9 Organizar los niveles de personal y la estructura

orgnica de las Direcciones de Impuestos Internos y
Aduana.
2.3.10 Con base en el anlisis, efectuar los cambios

necesarios para mejorar la eficacia de las Direcciones de
Impuestos Internos y Aduana.
2.3.11 Desarrollar una campaa para mejorar la imagen

institucional de las Direcciones de Impuestos Internos y
Aduana que promueva el cumplimiento y una comprensin
de los valores cvicos.
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
Otro
2.4 Modernizar la gestin de la deuda

2.4.1 Aprobar el nuevo proyecto de Ley de Crdito Pblico,
asegurando que incluya disposiciones relativas a la gestin
activa de la deuda (es decir, anlisis de la deuda y de su
sustentabilidad) y que la deuda pblica sea manejada en su
totalidad a nivel central por la Direccin de Crdito Pblico.
El equipo de la CFAA ya ha
discutido con el equipo del
proyecto FTAL en la
Repblica Dominicana la
posibilidad de incorporar las
medidas recomendadas para
la gestin de la deuda dentro
del componente de este
proyecto relacionado con la
deuda.
2.4.2 Una vez aprobada la nueva ley, preparar un

reglamento y manuales de apoyo que aseguren que toda la
deuda sea registrada y manejada por la Direccin de Crdito
Pblico y que dicha oficina asuma un papel proactivo
respecto a la gestin de la deuda mediante la realizacin de
anlisis del riesgo y de la sustentabilidad.
2.4.3 Actualizar el sistema de gestin de la deuda
(SIGADE) instalando la versin ms reciente (5.3).
2.4.4 Establecer un enlace del SIGADE al SIGEF, que

proporcione la informacin necesaria para prepara un estado
consolidado de deuda que forme parte de los estados anuales
del gobierno.
2.4.5 Proporcionar capacitacin peridica sobre el uso del

SIGADE as como sobre las mejores prcticas en trminos
de gestin proactiva de la deuda.
3. El Proceso Contable
3.1 Acelerar la puesta en operacin del SIGEF en todas
las entidades pblicas
3.1.2 Asegurar el apoyo legal y regulador del SIGEF con la
promulgacin de leyes en materia de AFP, tales como las de
(i) Contralora General, (ii) Tesorera, y (iii) Crdito
41
Estas recomendaciones ya
estn consideradas en la
primera fase del programa
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
Pblico, y la transformacin del Decreto 9-04, mediante el

cual se cre el SIGEF, en una ley que rija las funciones de
AFP.
3.1.3 Proporcionar la capacitacin peridica que requiere el
personal del gobierno a fin de asegurar la aplicacin y
utilizacin correcta de las caractersticas del sistema SIGEF,
as como los procedimientos gerenciales y administrativos
necesarios para su apoyo.
3.1.4 Asegurar la asignacin adecuada de recursos para que,
una vez que se termine el financiamiento del BID que apoya
el proyecto que ejecuta el SIGEF, dicho proyecto pueda
continuar ejecutando los objetivos de la segunda y tercera
fases de la ejecucin.
3.1.5 Asignar a la OCG explcitamente las responsabilidades
gerenciales y administrativas del SIGEF.
Otro
PAFI, financiado por el BID.
3.2 Analizar el marco legal actual con miras a identificar

brechas entre las leyes y reglamentos actualmente en
vigencia y las Normas Contables Internacionales para el
Sector Pblico (IPSAS)
3.2.1 Analizar las leyes y reglamentos relacionados con la
AFP, tales como (i) la ley de contabilidad, (ii) la ley de
crdito pblico, y (iii) la ley de la Tesorera, para asegurar la
aplicacin uniforme de los principios contables del gobierno
y velar por que no se contradigan entre s ni contradigan los
principios establecidos en las normas IPSAS y los requisitos
de otras funciones relacionadas con la AFP, tales como la
gestin de caja y de la deuda.
Esta recomendacin cae

dentro del alcance de la
primera y segunda fases del
programa PAFI financiado
por el BID.
3.2.2 Revisar y analizar el actual proyecto de reglamento de

la nueva ley de OCG (Ley No. 126) para identificar aquellas
frases y trminos tcnicos que se presenten fuera de
contexto o que no reflejen el espritu de las normas
internacionales.
Esto puede requerir

asistencia tcnica de un
experto en el campo de las
normas contables
internacionales.
3.3 Elaborar una estrategia y un plan para la adopcin

de las normas IPSAS con base en los resultados del
anlisis del marco legal existente
3.3.1 Identificar las leyes, reglamentos y otras acciones
necesarias para ejecutar las normas IPSAS, y preparar una
estrategia y un plan para su puesta en vigencia que tome en
consideracin el actual contexto poltico y cultural del pas.
3.3.2 Obtener la participacin de todos los organismos del

gobierno central, y particularmente la de las UAF, para el
despliegue del plan.
3.3.3 Aprobar leyes reformadas y modernizadas que

permitan la adopcin oficial de las IPSAS.
3.4 Poner en operacin las normas IPSAS en todas las
entidades del gobierno central, utilizando un enfoque
por fases
42
Accin recomendada
3.4.1 Una vez aprobadas las leyes y reglamentos de apoyo,

elaborar manuales contables para ser utilizados por todos los
rganos rectores y UAF que incluyan instrucciones y
procedimientos detallados para la aplicacin de normas
IPSAS y normas relacionadas. Para este ejercicio, ser
necesario contar con la coordinacin del proyecto PAFI a
fin de asegurar que los procedimientos sean compatibles con
las capacidades sistmicas del SIGEF.
Corto plazo
(2004-2005)
X
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
3.4.2 Realizar actualizaciones peridicas del manual

contable a fin de que refleje actualizaciones en las normas
IPSAS y cambios en las caractersticas de los sistemas de
AFP.
X
3.4.3 Proporcionar capacitacin continua al personal

contable y de administracin financiera a fin de asegurar la
aplicacin correcta de las leyes y reglamentos en materia de
AFP. Esta capacitacin debera formar parte del perfil y
evaluacin del personal y por lo tanto debera coordinarse
con la oficina de personal del gobierno, ONAP.
3.4.4 Establecer indicadores para medir la eficacia y el
impacto de la puesta en vigencia de normas IPSAS.
X
X
3.4.5 Realizar una evaluacin del proceso de ejecucin

basado en la medicin de indicadores previamente
acordados, e incorporar las lecciones aprendidas en la
estrategia de ejecucin.
3.5 Establecer un registro de bienes del Estado
3.5.1 Elaborar una ley/reglamento para el registro y
mantenimiento de bienes del Estado. La OCG debera
rectorar esta accin, pero en coordinacin con la DGBN.
3.5.2. Una vez aprobada la ley/reglamento, aplicar normas

internacionales a la valoracin y registro de bienes del
Estado.
3.5.3 Poner en vigencia un sistema para el registro de bienes

y el mantenimiento del mismo.
3.5.4 Preparar manuales sobre el uso y aplicacin del

sistema.
3.5.5. Desplegar el sistema utilizando un enfoque por fases

y con capacitacin adecuada para asegurar su utilizacin
correcta.
3.6 Fortalecer el papel de la OCG

3.6.1 Ampliar el papel de la OCG para incluir el anlisis del
impacto financiero de las decisiones.
3.6.2 Incluir en el reglamento de la OCG disposiciones

especficas relativas a su coordinacin con la funcin de la
Tesoreraen trminos de la gestin de cajay la
Contralora General y la Cmara de Cuentasen trminos
de salvaguardar los recursos pblicos mediante la aplicacin
de controles financieros.
43
Otro
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
3.6.3 Ampliar el papel para incluir (i) el suministro de un

marco financiero para la planificacin de actividades y
operaciones futuras, (ii) el manejo del SIGEF, (iii) la
produccin de informacin e informes para el monitoreo de
las actividades de gastos, y (iv) la interpretacin de los
resultados de las operaciones y de las actividades
financieras.
3.7 Fortalecer la capacidad del personal de las Unidades
de Administracin Financiera
3.7.1 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de las
UAF:
i) Desarrollando y manteniendo personal
competente
ii) Reclutando y contratando contadores certificados
iii) Despidiendo al personal que presente un
desempeo insatisfactorio
iv) Compensando y ascendiendo a los que presenten
un desempeo positivo
v) Poniendo en marcha un programa de
asesoramiento para el personal
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
3.7.2 Establecer una funcin de administracin financiera en

las UAF de las Secretarias sectoriales para coordinar la
planificacin, presupuestacin, contabilidad y elaboracin
de informes. Esta funcin debera depender y reportarse
directamente al Contador General.
3.7.3 Preparar un manual de operaciones que defina el papel

de la UAF en el proceso de planificacin, ejecucin,
contabilidad y elaboracin de informes e incluir una
disposicin especfica que requiera que el personal de las
UAF se reporten al Contador General.
3.7.4 Asegurar que todas las UAF cuenten con acceso al

SIGEF y que tengan la capacidad para utilizar el sistema.
3.7.5 Proporcionar capacitacin peridica a las UAF en el

uso del SIGEF y actualizar peridicamente el manual de
operaciones.
4. El Proceso de Elaboracin de Informes

4.1 Uniformar el formato y la periodicidad de los
informes financieros
4.1.1 Uniformar el formato y el contenido de los informes
anuales a ser elaborados por los organismos
gubernamentales.
4.1.2 Establecer la periodicidad de los informes financieros.
X
X
4.1.3 Disear el formato y el contenido del Informe Anual

del gobierno al Congreso.
5. El Ambiente de Control
5.1 Eliminar la duplicacin en las funciones de auditora
44
Otro
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
Otro
interna y externa
5.1.1 Organizar un comit interinstitucional entre la Cmara
de Cuentas y la Contralora General para coordinar sus
funciones.
5.1.2 Preparar reformas a la Ley de la Cmara de Cuentas y

el proyecto de ley de la Contralora General para reflejar los
acuerdos logrados por el comit interinstitucional.
5.1.3 Aprobar la Ley de la Contralora General y elaborar el

reglamento correspondiente.
5.2 Fortalecer la capacidad del personal de las Unidades
de Auditora Interna
5.2.1 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de
auditora interna mediante la:
vi) Conservacin de personal competente

vii) Contratacin de personal de auditora capacitado
viii) Reclutamiento y contratacin de especialistas en
auditoras de sistemas e investigaciones
ix) Despido de personal con un desempeo deficiente
x) Compensacin y ascenso para los que presenten
un desempeo positivo
xi) Puesta en vigencia de un programa de
5.3 Reformar la ley de la Cmara de Cuentas para
separar las funciones judicial y de auditora
5.3.1 Preparar una propuesta de reforma de ley y obtener el
apoyo de interesados clave.
5.3.2 Presentar al Congreso el proyecto de reforma para su

revisin y ratificacin.
X
Estas recomendaciones caen
dentro del alcance del
proyecto de Modernizacin
financiado por el BID.
5.4 Desarrollar el reglamento correspondiente a la nueva

Ley de la Cmara de Cuentas
5.4.1 Asignar la responsabilidad por la elaboracin del

reglamento e identificar productos clave a entregar y fechas
para los hitos.
5.4.2 Preparar y presentar el reglamento a la Cmara de

Cuentas, y luego al Congreso, para su aprobacin y
ratificacin, y comenzar los preparativos para su puesta en
vigencia.
5.4.3 Actualizar los manuales de polticas y procedimientos

de la Cmara de Cuentas y las prcticas actuales.
X
Estas recomendaciones caen
dentro del alcance del
proyecto de Modernizacin
financiado por el BID.
5.5 Fortalecer y definir las funciones de la Cmara de

Cuentas
5.5.1 Tomar decisiones estratgicas respecto a la funcin de
45
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
5.5.2 Mejorar y mantener las destrezas del personal de

auditora e investigaciones de la Cmara de Cuentas:
i) Asignando recursos para capacitacin
ii) Formulando y/o actualizando un programa anual
de capacitacin y evaluacin del personal de la
Cmara de Cuentas
iii) Identificando requisitos mnimos de capacitacin
de personal
iv) Modificando programas de capacitacin futuros
con base en los resultados de las evaluaciones
5.5.3 Fortalecer la capacidad y la calidad del personal de

auditora de la Cmara de Cuentas:
i) Obteniendo recursos presupuestarios para
contratar y mantener personal competente [...]
reclutando y contratando personal de auditora
calificado
ii) Reclutando y contratando especialistas en
investigaciones y auditora de sistemas
iii) Despidiendo al personal con un desempeo
deficiente
iv) Compensando y ascendiendo al personal con un
desempeo positivo
v) Poniendo en marcha un programa de
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
auditora:
i) Decidiendo sobre la conveniencia de afiliarse a
INTOSAI o a OLACEFS.
ii) Revisando y actualizando los planes estratgicos
actuales de largo y corto plazo.
iii) Aprobando y poniendo en vigencia la nueva
estructura orgnica.
iv) Empoderando a la direccin superior y al mando
medio para tomar decisiones con base en el riesgo
y la naturaleza del asunto.
v) Adoptando formalmente normas de ISA o de
INTOSAI, as como la metodologa COSO.
vi) Manteniendo comunicaciones abiertas constantes
con la Contralora General y la Procuradura
General.
5.6 Actualizar y poner en marcha normas de auditora

interna y externa internacionalmente reconocidas, as
como metodologas y orientacin correspondiente
i) 5.6.1 Ejecutar:
ii) Elaborando planes y presupuestos para auditoras
anuales con base en el riesgo y los mandatos
legislativos
iii) Requiriendo, sobre una base anual, que cada
miembro del personal firme un documento que
afirme su independencia y su aceptacin del
cdigo de tica
iv) Poniendo plenamente en marcha las normas y
46
Otro
Accin recomendada
Corto plazo
(2004-2005)
guas de auditora para cada auditora practicada

v) 5.6.2 Ejecutar:
vi) Desarrollando y ejecutando guas para las
auditoras de municipios, entidades
descentralizadas y autnomas, e investigaciones
vii) Revisando y actualizando las guas de auditora,
conforme a la necesidad
viii) Desarrollando una base de datos de referencia
para cada auditora
Mediano
plazo
Largo
plazo
(2006-2010)
(2011+)
Otro
5.6.3 Revisar y actualizar las guas de auditora, de acuerdo

con la necesidad
5.7 Establecer por estatuto en el Congreso un Comit de
Cuentas Pblicas y Auditora
5.7.1 Establecer por estatuto en el Congreso un Comit de
Cuentas Pblicas (CCP) responsable de examinar las
cuentas pblicas y los informes de auditora elaborados por
la Cmara de Cuentas y la Contralora General.
5.7.2 Seleccionar miembros del comit con base en su

cumplimiento con los siguientes requisitos mnimos:
antecedentes profesionales en contabilidad, auditora,
administracin financiera/gestin de ingresos, poltica
tributaria o campo conexo que ofrezca conocimientos
adecuados para interpretar las auditoras y cuentas del
gobierno.
5.7.3 Requerir que el comit prepare un memorndum

dirigido al Congreso, por lo menos una vez al ao o ms
frecuentemente, que indique los resultados de sus exmenes
y las acciones que necesiten tomar el Ejecutivo, el Congreso
y el Poder Judicial para apoyar las recomendaciones
formuladas por los auditores.
5.7.4 Una vez establecida la capacidad del CCP, el gobierno

debera hacer que los memorndums elaborados por dicho
comit entren al dominio pblico.
X
5.8 Definir mejor las funciones y mejorar la capacidad y

la independencia de la Direccin de Prevencin de la
Corrupcin (DPC) de la Procuradura General
5.8.1 Considerar la aprobacin del proyecto de ley
actualmente bajo revisin en el Congreso que concedera la
condicin de independiente a la DPC.
Esta recomendacin debera

ejecutarse en colaboracin
con OSC locales.
5.9 Aumentar la colaboracin entre la sociedad civil y el

sector pblico
5.9.1 Proporcionar a las OSC un mecanismo que permita su
participacin en el proceso de diseo de polticas (vanse
los Anexos 17 y 18 para los aportes sugeridos)
Un informe sobre los CCP,

preparado por
Commonwealth
Parliamentary Assoc. en
noviembre de 2002, incluye
una referencia sobre las
mejores prcticas.
47

Evaluación Del Sistema Fiduciario de La República Dominicana

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Informe No.

Departamento Regional de Operaciones (2)

Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA)

REPBLICA DOMINICANA AO FISCAL

Banco Interamericano de Desarrollo

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

Agencia Espaola de Cooperacin

Administracin Financiera Pblica

Asociacin Nacional de Jvenes

Banco Central de la Repblica

Estrategia de Asistencia a Pas

ICPARD Instituto de Contadores Pblicos

INTOSAI Instituto de Instituciones

Normas Contables Internacionales

Instituto Suprema de Auditora

Agencia Japonesa de Cooperacin

NORAD Agencia Noruega de Desarrollo

Oficina de Contabilidad General

CODOCON Colegio Dominicano de

OLACEF Organizacin Latinoamericana y

Consejo Nacional de la Empresa

Revisin del Gasto Publico

Partido Liberalista Dominicano

Programa de las Naciones Unidas

Evaluacin del Sistema de

Partido Reformista Dominicano

Direccin de Crdito Publico

PUCMM Pontifica Universidad Catlica

Sistema de Control Interno

Direccin General de Aduana

Direccin General de Impuestos

DMFAS Sistema de Gestin de la Deuda y

SIGADE Sistema de Gestin y Anlisis de

Sistema de Gestin Financiera

Unidad de Auditora Interna

Fondo Monetario Internacional

Agencia de los Estados Unidos

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

A enero de 2003, la Presidencia tena 47 comisiones y 15 organismos dependientes, en comparacin con 22

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

carrera profesional para la mayora de los empleados pblicos, lo cual conduce a

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

la aprobacin de la nueva Ley de la Institucin Suprema de Auditora (ISA) con el objeto

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

de la base necesaria para exigir al gobierno la rendicin de cuentas respecto a la

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF.

1.2 Desarrollar y planificar una estrategia para adoptar los principios de

1.3 Mejorar y aumentar la integralidad del presupuesto.

2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de egreso y flujo de fondos.

2.2 Fortalecer la gestin de caja y modernizar la funcin de tesorera.

2.3 Mejorar los sistemas de recaudacin de ingresos.

2.4 Modernizar la funcin de gestin de la deuda.

3.2 Analizar el marco legal y regulador existente a fin de identificar

3.3. Elaborar una estrategia y plan para la adopcin de normas contables

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

3.5 Establecer un Registro de Bienes del Estado.

3.6. Fortalecer el papel de la OCG.

3.7 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Administracin

4. El Proceso de Elaboracin y Presentacin de Informes.

5.2 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Auditora Interna (UAI).

5.3 Reformar la legislacin que rige la Cmara de Cuentas a fin de