CONFERNCIA

Promovida pela Comunidade Intermunicipal do Mdio Tejo sob proposta da

Cmara Municipal de Ferreira do Zzere

CONTAS CERTAS POR DIREITO CERTO E

PODER LOCAL:
A ACCOUNTABILITY NO PODER LOCAL

CONSELHEIRO ERNESTO CUNHA

JUIZ DO TRIBUNAL DE CONTAS

FERREIRA DO ZZERE, 25 DE JANEIRO DE 2014, 15:30

Auditrio do Centro Cultural

AGRADECIMENTOS
1.

Agradeo os contributos, os comentrios e as sugestes para esta Conferncia do

Auditor Coordenador, Sr. Dr. Antonio Costa Silva e do Auditor Chefe, Sr. Dr.
Telmo Mendes.

2.

Agradeo igualmente a recolha de jurisprudncia da 1seco e os

esclarecimentos sobre a fiscalizao prvia dos contratos programas das
empresas locais e dos contratos de fuso de empresas locais Auditora Chefe,
Sra. Dra. Maria Clara Albino.

3.

Agradeo a todos os dirigentes, tcnicos, tcnicos superiores verificadores e

auditores do DVIII e do DVIC as reflexes que temos partilhado sobre a
prestao de contas das empresas locais, sobre a prestao de contas
consolidadas, sobre a elaborao e execuo dos oramentos municipais, sobre o
novo regime da atividade empresarial local, sobre dvida total e endividamento
pblico local e do setor local.

4.

No mbito da elaborao das Instrues n 1/2013-2Seco (contas das

empresas locais e das empresas participadas), e da reviso das Instrues
relativas s contas das autarquias locais, das entidades intermunicipais e das
entidades pblicas associativas e das contas consolidadas dos grupos
autrquicos.

5.

E no contexto de complexas auditorias em curso ao endividamento municipal, a

municpios e a empresas locais e de verificao de contas.

Conselheiro Ernesto Cunha

Contas Certas do Direito Certo e Poder Local:

A accountability e a responsiveness no Poder Local.

1. A accountability e a responsivness no Poder Local: significado, extenso e

mbito
2. Os decisores financeiros que, estando investidos no exerccio de funes pblicas,
administram dinheiros e ativos pblicos, incluindo os que resultam de investidura do
voto democrtico confiado pelos cidados, tm o dever de prestar contas pela
forma como administram esses dinheiros e ativos, como gerem esses recursos, em
nome do povo e exercem o respetivo mandato representativo.
3. Este dever de prestao de contas abrange a obrigao de prestar contas em sentido
estrito ou jurdico-contabilstico.
4. Mas abrange tambm dever daqueles que em democracia representativa tem de
prestar contas perante os cidados, a opinio pblica e as assembleias polticas
representativas, pela forma como exercem o seu mandato, afetam os recursos
pblicos satisfao das necessidades coletivas, em sentido jurdico - poltico, tal
como utilizado no direito pblico, na cincia poltica ou cincia das finanas
pblicas e, sendo caso disso, respondem juridicamente por factos ilcitos perante os
Tribunais competentes.
5. Para o primeiro sentido nos pases anglo-saxnicos utiliza-se a expresso
accounting.
5.1. Este sentido tem como reverso em sede de auditoria pblica, a chamada
auditoria financeira ou contabilstica e auditoria de conformidade1.
5.2. Aqui existe mais uma preocupao da sinceridade e fiabilidade das contas
pblicas.
5.3. Tem-se em vista formular um juzo de auditoria, se as contas prestadas:
5.3.1. Refletem de forma adequada a situao financeira e patrimonial das
entidades pblicas contabilsticas.
5.3.2. E se a sua execuo oramental conforme aos oramentos votados pelas
assembleias representativas, para os fins que foram votados os crditos
oramentais e, de acordo com as leis quadro relativas elaborao,
aprovao e execuo dos oramentos pblicos.
5.3.3. E se as transaes subjacentes so conformes s normas legais e aos
princpios e normas contabilsticas aplicveis.
1

Hilkka SumaDefinitions and Frameworks in Performance or Compliance? - Performance Audit and

Public Management in Five Countries, Oxford University Press, Christopher Pollitt, Xavier Girre,
Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness.pag 15 a 29.

6. Para o segundo sentido enunciado utiliza-se a expresso accountability, que

abrange no apenas a accouting, ou a prestao de contas em sentido jurdicocontabilstico, mas sim o dever de demonstrao de que os recursos pblicos foram
geridos de uma forma econmica, eficaz e eficiente2. E tem como reverso em
auditoria pblica a chamada auditoria de performance, de resultados ou de
value for money.
6.1. Aqui tem se em vista formular um juzo de auditoria sobre se a gesto dos
recursos pblicos, dos ativos e passivos pblicos conforme aos indicadores
quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de eficincia, tal como
fixados pelas autoridades oramentais competentes.
6.2. E se os objetivos enunciados foram ou no atingidos de acordo com aqueles
indicadores.
6.3. O que no exclui uma avaliao sobre se esses indicadores fixados pelas
autoridades oramentais foram desenhados de forma adequada e de acordo
com as percias, ramos de saber especializados da economia pblica, das
finanas pblicas, da engenharia, da cincia poltica, da arquitetura, das
cincias sociais, da medicina, das cincias do ambiente, do urbanismo.
6.4. E que pode tambm envolver a necessidade do recurso s tcnicas ou s boas
prticas do new public management, do performance budgeting, da
good governance e de formulao e de avaliao de polticas pblicas.
6.5. O que poder significar para alm dos juzos de auditoria sobre a boa
gesto pblica a formulao de recomendaes dirigidas, no apenas aos
decisores executivos, mas tambm queles que tem a responsabilidade de
definir os objetivos e fixar os indicadores de gesto e os mtodos adequados
de anlise custo-benefcio, designadamente as autoridades oramentais das
assembleias polticas representativas.
6.6. Esta abordagem pressupe um sistema de oramentao por programas, com
identificao dos objetivos, dos indicadores de mensurao das medidas, dos
custos estimados e um sistema de contabilidade analtica por custos.
6.7. E tem em vista uma avaliao: saber se a gesto pblica foi econmica,
eficaz e eficiente. Os mtodos utilizados so significativamente diferentes
2

Para uma distino entre accounting e accountability cfr. Paulo Nogueira da

Costa, Controlo financeiro externo; Tribunal de Contas; Accounting vs.
Accountability in Revista de Finanas Pblicas e de Direito Fiscal n 2 , Ano VI.
2013, pg. 49 e seguintes.) Fidelma White, Kathryn Hollingsworth in Audit
Accountability and Government, Clarendon Press Oxford, pag 1 a 15 e pag 167 e
seguintes; Geert Bouckeart and John Halligan Managing Performance, International
Comparisons, Routledge, 2007, pag 9 a 45 e 67 a 100; The myth of non-bureaucratic
accountability and the anti-administrative impulse, Edward Rubin in Public
Accountability, Designs, Dilemmas and Experiences edited by Michael W, Dowdle,
Cambridge Studies in Law and Society.
6

dos da auditoria financeira ou de conformidade, envolvendo o recurso a

saberes multidisciplinares tal como os acima enunciados3.
7. Nos pases de modelo anglo-saxnico a accountability, em sentido amplo, est
associada responsiveness.
8. Esta constitui o dever dos que esto investidos em funes pblicas de
demonstrar perante os cidados e as assembleias polticas representativas que
os recursos pblicos foram utilizados de forma legal, regular, de acordo com os
princpios e normas de contabilidade aplicveis. E que essa utilizao corresponde a
uma gesto econmica, eficaz e eficiente.
9. Com efeito, tal como se pode ler em vrias sentenas da 2 seco do Tribunal de
Contas que decidiram no mbito de processos de multa instaurados por no
prestao de contas, incorrendo os infratores em infrao prevista e punida no artigo
66 n,1 alnea c) da Lei n 98/97 de 26 de agosto.
10. Esta obrigao de prestao de contas em sentido tem o seu fundamento no artigo
15 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado a sociedade tem o
direito de pedir a todo o agente pblico contas pela sua administrao.
11. Trata-se, com efeito de um princpio de direito constitucional positivo em vigor
em Frana, mas que se integra na matriz constitucional europeia afirmada e
rececionada no Tratado da Unio Europeia, na parte relativa ao principio da
transparncia e prestao de contas de todos os que administrem dinheiros e
ativos pblicos que lhes so postos sua disposio, para satisfao de
necessidades coletivas, por forma legal e regular, em obedincia aos princpios
da soberania popular, da juridicidade dos comportamentos dos agentes
pblicos e da boa gesto dos recursos pblicos.
12. E que vigora hoje em todos os Estados Membros da Unio Europeia de acordo com
os princpios e normas previstas nas Constituies nacionais.
13. Mas com especial incidncia nos pases da zona euro, no quadro das vinculaes,
da sustentabilidade das finanas pblicas e da estabilidade oramental.
14. Quer digam respeito aos governos centrais e suas administraes pblicas, quer
digam respeito aos governos estaduais ou regionais e locais e suas administraes
pblicas.
15. E quer digam a entidades do setor pblico administrativo em sentido estrito, quer
digam respeito a entidades contabilsticas que independentemente da sua forma e
natureza jurdica renam os requisitos previstos no Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais, para a sua incluso nos permetros das administraes
pblicas e nas respetivas contas nacionais ou regionais, em virtude da existncia
de elementos de poder ou de controlo, por parte das autoridades estatsticas
3

Cfs. Jeremy Lonsdale Approaching Performance Audit Methods in Performance or Compliance?

Performance Audit and Public Management in Five Countries, Oxford University Press, Christopher
Pollitt, Xavier Girre, Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness, Oxford
University Press, pag 126 a 148.

nacionais, em articulao e de acordo com os critrios metodolgicos, critrios

interpretativo, e decises do Eurost.
16. Este dever mais amplo que o dever de apresentar contas sinceras e fiveis, e recai
no apenas sobre quem tem o dever de apresentar e prestar essas contas, mas
sobre quem define as polticas pblicas e a matriz da sua formulao e execuo e
avaliao e quem intervm a qualquer ttulo na gesto dos recursos pblicos,
particularmente nos casos de gesto em rede, em que se verifica uma
complexificao do processo de deciso financeira e uma interveno poligonal
da governao pblica.
17. E compreende a interveno de rgos executivos e deliberativos, ou a
desconcentrao vertical, no seio da mesma pessoa coletiva pblica.
18. E abrange ainda a descentralizao em entidades empresariais, societrias,
associativas ou fundacionais ou o desenho de parcerias pblicas entre os vrios
nveis nacional de deciso e governao pblicas da administrao central e da
administrao local, (multilevel governance).
19. Ou, envolve a integrao em nveis de governao econmica, de estabilidade
financeira supranacionais e a sujeio a vinculaes externas das finanas pblicas,
resultante de Tratados Europeus ou intergovernamentais que Portugal
subscreveu, ou de fontes de direito europeu com eficcia interna direta na Ordem
Jurdica Portuguesa.
19.1.

Ou que implicam a necessidade da sua transposio atravs dos

instrumentos jurdicos adequados.

19.2.

Ou a instrumentos de soft law, como sejam os manuais ou decises e

interpretaes do Eurostat.

20. Nos pases do sistema europeu continental de modelo latino, como nosso, o
dever de demonstrao de que os recursos pblicos foram utilizados de forma, legal,
regular, conforme aos princpios e normas de contabilidade aplicveis e que
corresponda a uma gesto pblica econmica, eficaz e eficiente, est tambm
associado a um regime de responsabilidade jurdico-financeira, por parte
daqueles:
20.1.

Que esto obrigados prestao de contas.

20.2.

E os que a qualquer ttulo intervm, nos termos acima enunciados, em

qualquer fase do processo de deciso financeira:
20.2.1. Quer no caso de governao em rede ou partilhada, quer no caso de
exerccios de poderes por parte de rgos deliberativos em relao
a rgos executivos, no seio da mesma pessoa coletiva;
20.2.2. Quer no exerccio de poderes de direo, superintendncia e/ou de
tutela ou de acionista pblico, ou de entidade consolidante, e
pratiquem atos financeiros constitutivos de responsabilidades
8

financeiras, sejam ou no titulares de rgos singulares ou colegiais

de entidades sujeitas obrigao de prestao de contas.
20.2.3. Hoje a responsabilidade financeira pode tambm recair sobre
aqueles que no exerccio das suas funes informem
erradamente, quanto ao fundamento jurdico, tcnico, econmicofinanceiro e contabilstico os decisores financeiros com
competncia para praticar atos financeiros, incluindo a aprovao
de oramentos e de contas, atos administrativos, regulamentos
internos ou externos, atos ou negcios jurdicos unilaterais ou
contratos pblicos, administrativos ou de direito financeiro.
20.3.

Quer sejam decisores financeiros polticos quer sejam decisores

administrativos integrados numa relao hierrquica, de superintendncia,
de tutela ou inerentes ao exerccio da funo acionista.
20.3.1. E quer sejam regidos pelo direito administrativo e pelo direito
financeiro pblico, quer sejam regidos exclusivamente ou
conjuntamente pelo direito civil, pelo direito comercial ou das
sociedades comerciais, pelo direito bancrio ou dos instrumentos
financeiros ou dos valores mobilirios.

20.4. Este o regime que est institudo a partir da entrada em vigor da Lei n
98/97, de 26 de Agosto. At, a exceo dos casos de alcance, a
responsabilidade recaa sempre nos titulares de rgos singulares ou
colegiais de entidades contabilsticas obrigadas prestao de contas ao
Tribunal de Contas.
20.4.1. O nico processo de responsabilizao teria de ser efetuado
exclusivamente no processo de julgamento de contas.
20.4.2. Hoje o que constitui fundamento para a imputao de
responsabilidades autoria de fatos ilcitos financeiros,
independentemente do seu autor ser obrigado prestao de contas.
20.4.3. E pode ser efetivado no mbito da prestao de contas em
sentido estrito ou jurdico-contabilstico.
20.4.4. Mas tambm no mbito da apreciao de atos financeiros
enunciados, apurados e identificados em auditorias de todo o
tipo, sejam auditorias financeiras, sejam auditorias de
conformidade, sejam auditorias de resultados ou de performance.
21.

Este dever de demonstrao por parte dos visados em processos de auditoria, ou

de julgamento de responsabilidades est expressamente previsto no artigo 61,
n.1 da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, como
significando a demonstrao de que a utilizao de dinheiros e outros ativos
pblicos postos sua disposio (-foi feita-) de forma legal, regular e
conforme aos princpios da boa gesto.

22.

Incluem o grupo de decisores financeiros no mbito do Poder Local e no

sector local em sentido amplo, nos termos acima enunciados:

22.1. Os autarcas que sejam membros de rgos executivos autrquicos, os

titulares de rgos executivos de entidades intermunicipais e os
dirigentes dos servios importantes com competncias financeiras.
22.1.1. Em primeiro lugar, compete-lhes preparar, aprovar e apresentar
o projeto de oramento aos rgos deliberativos, privilegiando a
sua estruturao em oramentos por programas, com definio dos
respetivos objetivos a atingir e fixando os indicadores
quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de
eficincia, luz dos quais esses objetivos devem ser atingidos, e a
sua avaliao e mensurao dever ser feita ex ante ou ex post.
22.1.2. Em segundo lugar, compete-lhes assegurar a execuo
oramental, adotar e fazer cumprir as adequadas normas de
controlo interno relativas gesto financeira, oramental,
contabilidade e registo de compromissos e de pagamentos
atrasados, gesto patrimonial, de tesouraria, de dvida pblica
e de recurso ao crdito, ou de regularizao ou renegociao de
dvidas comerciais, administrativas atravs da sua modificao
objetiva e ou subjetiva e converso em dvida de natureza
financeira.
22.1.3. Em terceiro lugar, compete-lhes autorizar as despesas,
autorizar as decises de contratar, adjudicar na sequncia de
procedimentos administrativos tendentes celebrao de contratos
pblicos ou privados e praticar todos os atos relativos aquisio,
administrao e alienao ou troca de bens do domnio privado, ou
a afetao, classificao e desafetao de bens do domnio pblico
autrquico.
22.1.4. Em quinto lugar, compete-lhes autorizar as admisses de
pessoal, gerir os recursos humanos, nos termos da lei e dos
constrangimentos oramentais em vigor.
22.1.5. Em sexto lugar compete-lhes, avaliar previamente a legalidade
dos factos constitutivos de despesas, a sua regularidade
contabilstica e oramental.
22.1.6. Em sexto lugar, compete-lhes avaliar previamente emisso da
ordem de pagamentos, se os pagamentos a satisfazer
correspondem ao cumprimento de obrigaes jurdica, perfeitas e
validamente constitudas, com aptido para vincular juridicamente
e com eficcia externa os respetivos oramentos.

10

22.1.7. Em stimo lugar, compete-lhes proceder avaliao ex ante e ex

post da sustentabilidade financeira dos factos constitutivos de
despesa:
22.1.7.1. Face aos oramentos aprovados, s normas de controlo interno, aos
dados relativos sua execuo oramental e ao sistema de registo
contabilstico dos compromissos e aos indicadores da gesto dos
fluxos de receita e de despesa na tesouraria e da previso de fundos
de disponveis;
22.1.7.2. Para satisfazer pontualmente, (nos prazos contratualmente
estipulados e na ntegra, ponto por ponto), os compromissos
jurdicos assumidos com terceiros, designadamente com
operadores econmicos privados, na vigncia do respetivo
oramento anual ou no quadro de programao oramental
plurianual, aprovada pelas assembleias polticas representativas.
22.2. Em oitavo lugar, compete-lhes proceder avaliao da economia, eficcia
e a eficincia das despesas pblicas a autorizar, em especial as despesas
de investimento e de capital que estejam integradas em programas
oramentais cofinanciados por programas europeus aprovados por
autoridades europeias:
22.2.1. Tendo em conta, os objetivos fixados e os indicadores qualitativos e
quantitativos de economia de eficcia e de eficincia pelas autoridades
oramentais competentes;
22.2.2. E sendo caso disso, tendo em conta os critrios fixados pelas
autoridades nacionais e europeias competentes no mbito dos
programas europeus que serviram de fundamento sua elegibilidade;
22.3. Em nono lugar, compete-lhes autorizar a assuno dos compromissos
juridicamente vlidos e assumidos perante terceiros, determinando o seu
registo sequencial e a garantia prvia de cabimento oramental e/ou de fundos
disponveis para assegurar o seu pagamento, nos prazos contratualmente
estipulados.
22.4. Em dcimo lugar, compete-lhes o dever de observar o princpio da boa-f
contratual previsto, no artigo 217 do Cdigo Civil, nas relaes
contratuais com os operadores econmicos privados, evitando fazer recair
sobre estes as consequncias de invocao de nulidade dos contratos, pelo
no cumprimento dessas obrigaes e deveres internos e funcionais de registo
de compromissos ou de falta de garantia de fundos disponveis para satisfazer
esses compromissos, designadamente a eventual inexigibilidade dos
respetivos crditos, por forma a evitar:
22.4.1. A invocao pelos operadores privados nos tribunais legalmente
competentes para dirimir os litgios do princpio venire contra
factum proprium, ou e do enriquecimento sem causa, quando as
prestaes emergentes dos contratos emergentes tenham sido
11

satisfeitas tempestivamente pelos referidos operadores titulares de

crditos, os bens entregues, os servios prestados e os trabalhos
efetivamente realizados, de acordo com os autos de medio, e as
obras completamente realizadas e rececionadas, tenham ou no os
contratos de que emergem os referidos crditos sido precedidos
de visto prvio legalmente exigvel do Tribunal de Contas.
22.4.2. E a satisfao judicial integral e a cobrana coerciva dos referidos
compromissos e crditos nos tribunais competentes, acrescidos de
juros com impactos de obrigaes acessrias de juros de mora nos
oramentos autrquicos, intermunicipais, ou das empresas locais ou
intermunicipais, em caso de incumprimento ou de mora, dentro dos
prazos legais e contratualmente estipulados.
22.5. Em dcimo primeiro lugar, compete-lhes assegurar a gesto de
tesouraria, autorizar os pagamentos, certificando-se que correspondem
ao cumprimento de obrigaes jurdicas e perfeitas com aptido para
vincular juridicamente o oramento, e pagar as despesas, de acordo com as
normas legais permissivas aplicveis e com as normas de controlo interno
institudas, nos termos da lei ou de anteriores recomendaes do Tribunal de
Contas.
22.6. Em dcimo segundo lugar, compete-lhes o dever de determinar a
realizao e supervisionar os estudos tcnicos, econmicos e jurdicos
preparatrios e aprovar as propostas de contrao de emprstimos, de
curto, mdio e longo prazo, aos rgo deliberativos e, bem assim, o
recurso a instrumentos ou planos de regularizao de dvidas e de
pagamentos atrasados, nos termos taxativamente previstos na lei e que
caream igualmente de autorizao dos rgos deliberativos.
22.7. Em dcimo terceiro lugar, compete-lhes o dever de cumprir e fazer
cumprir as obrigaes de registo contabilstico dos compromissos, e de
todas as operaes oramentais, de tesouraria, patrimoniais, de acrscimo
e de especializao de exerccios, nos termos dos sistemas contabilsticos
em vigor, aprovados por lei para cada tipo de entidade contabilstica e de
acordo com as normas de controlo interno em vigor.
22.8. Em dcimo quarto lugar, compete-lhes o dever de supervisionar os
servios municipais, emitindo as pertinentes orientaes, diretivas e
instrues, para o efeito adequadas, relativas elaborao das contas,
responsabilizando-se, atravs da sua assinatura:
22.8.1. Pela sinceridade e fiabilidade da elaborao das contas
individuais da autarquia e dos servios municipalizados, ou das
contas consolidadas dos grupos municipais ou intermunicipais, de
acordo com as normas e princpios de contabilidade aplicveis a
umas e a outras, na unio econmica e monetria e em Portugal e
as normas de controlo interno em vigor.

12

22.8.2. E pela conformidade das transaes subjacentes com os princpios

gerais de direito financeiro pblico e oramental, em vigor na
unio econmica e monetria e com as normas legais diretamente
aplicveis em Portugal, com os oramentos aprovados e com os
princpios e normas de contabilidade aplicveis.
22.9. E, por ltimo compete-lhes determinar, em sesso do rgo executivo
competente, a sua remessa e a sua prestao ao Tribunal de Contas, nos
termos da sua Lei de Organizao e Processo e das Instrues ou das
Resolues por este aprovadas, sem prejuzo da sua prvia certificao legal
obrigatria por auditores externos inscritos como revisores oficiais de contas
e da sua aprovao pelos rgos deliberativos.
23. So tambm decisores financeiros no poder local, para este efeito, os titulares dos
rgos executivos de empresas locais ou participadas, designados pelas
assembleias gerais das empresas em relao s quais as entidades pblicas
participantes disponham de poderes de controlo, nos termos enunciados no
Sistema Europeu de Contas, sendo aquelas assembleias gerais integradas por
representantes das entidades pblicas participantes designados pelos respetivos
rgos executivos.
24. Os quais dispem de importantes competncias financeiras.
24.1. Em primeiro lugar, compete-lhes submeter aos acionistas as propostas de
orientaes estratgicas vlidas para o mandato dos rgos de gesto
onde se definam os objetivos a prosseguir tendo em vista a prossecuo dos
servios de interesse geral, contendo metas quantificadas, e com as empresas
locais de desenvolvimento local e regional, contemplando a celebrao de
contratos-programa entre as entidades pblicas participantes e as empresas
locais em causa.
24.2. Em segundo lugar, compete-lhes preparar e submeter s assembleias gerais,
dando conhecimento aos rgos executivos das entidades pblicas
participantes, as orientaes anuais, as quais, incluem a aprovao dos
seguintes instrumentos de gesto previsional ou dos seguintes
instrumentos financeiros que envolvam o recurso ao endividamento,
designadamente:
24.2.1. Oramentos anuais, incluindo a estimativa
financeiras com o Estado e as autarquias.

das

operaes

24.2.2. Planos de investimentos anuais e plurianuais e respetivas fontes de

financiamento.
24.2.3. Documentos de prestao anual de contas, responsabilizando-se,
pela sua assinatura, pela sua sinceridade e fiabilidade e pela
conformidade das transaes subjacentes, em ambos os casos, com os
princpios gerais de direito financeiro pblico e oramental em
vigor na unio econmica e monetria, com as normas legais do
regime jurdico da atividade empresarial local, do Cdigo das
13

Sociedades Comerciais, em especial as relativas ao direito da

prestao de contas, fiscalizao, extino, fuso, ciso e
internalizao aplicveis em Portugal e de acordo com os
princpios e as normas de contabilidade igualmente aplicveis.
24.2.4. Relatrios trimestrais de execuo oramental.
24.2.5. Emprstimos a contrair pelas empresas locais ou participadas, as
quais relevam para o cmputo da dvida total dos grupos pblicos
autrquicos e intermunicipais.
25. Esto tambm includos neste grupo de decisores financeiros do Poder Local e
do sector local em sentido amplo, nos termos acima enunciados:
25.1. Os membros das assembleias gerais das empresas locais ou participadas;
25.2. Os membros dos rgos executivos ou deliberativos das associaes de
direito privado;
25.3. Ou de conselhos de curadores ou de rgos de gesto de fundaes
pblicas de direito privado, com dotao fundacional constituda por
ativos pblicos autrquicos ou intermunicipais, e financiadas com
regularidade com transferncias de oramento autrquicos ou
intermunicipais.
25.4. Desde que em qualquer dos casos enunciados:
25.4.1. Se verifique uma posio de domnio por parte das autarquias ou de
entidades intermunicipais, nos termos enunciados do Sistema
Europeu de Contas e no Regime Financeiro das Autarquias
Locais e das Entidades Intermunicipais.
25.4.2. Estejam reunidos os pressupostos para a sua reclassificao nos
permetros das administraes pblicas pela autoridade
estatstica nacional e para a sua integrao nos permetros de
consolidao dos grupos pblicos autrquicos ou intermunicipais.
25.4.3. Estes membros de rgos executivos ou deliberativos destas
entidades contabilsticas dispem de competncia, para aprovar:
25.4.3.1. As respetivas orientaes anuais;
25.4.3.2. Os oramentos;
25.4.3.3. Os planos de investimentos anuais e plurianuais;
25.4.3.4. A contrao de emprstimos de curto, mdio, longo prazo ou
de outros instrumentos financeiros junto do governo ou do
sistema financeiro que relevam para o clculo da dvida pblica
total do grupo municipal, e para o clculo dos limites de
14

endividamento de curto, mdio e longo prazo dos grupos

municipais ou de intermunicipais;
25.4.4. Planos extraordinrios de regularizao de dvidas comerciais ou
administrativas e de pagamentos atrasados, desde que
expressamente permitidas por lei habilitante, sem prejuzo da
competncia de autorizao prvia pelas assembleias politicas
deliberativas e representativas.
26. So tambm considerados decisores financeiros, nos termos enunciados,
obrigados a prestar contas pelos seus atos de administrao financeira os
titulares de rgos do Estado ou das autarquias e entidades intermunicipais que
exeram as funes de tutela financeira ou de funo acionista, e respondam,
por ao ou por omisso, pela violao de deveres funcionais de fiscalizao e
controlo.
27. So ainda tambm decisores financeiros, os membros dos rgos deliberativos
das autarquias locais ou das entidades intermunicipais, quando exercem as
respetivas competncias financeiras.
27.1. Em primeiro lugar, compete-lhes aprovar os oramentos autrquicos ou
das entidades intermunicipais, as Grandes Opes do Plano, com
observncia das regras e dos princpios oramentais.
27.2. Esto integrados nesta competncia de aprovao dos oramentos autrquicos
ou das entidades intermunicipais vrios importantes poderes-deveres.
27.2.1. Em primeiro lugar o poder-dever de observncia dos princpios
do equilbrio e da sinceridade oramentais, em ordem a que as
receitas efetivas cubram as despesas efetivas e que estas nunca
excedam, ao nvel da assuno dos compromissos, as receitas efetivas
arrecadas ao longo do exerccio oramental e que a previso das
receitas seja realista e alicerada numa estratgia de consolidao
oramental e num quadro macro econmico adequado realidade da
economia local.
27.2.2. A falta de equilbrio oramental pode ter consequncias penalizadoras
para os municpios:
I. Em primeiro lugar, quando a dvida total calculada, nos termos do
artigo 52 da Lei n 73/2013, de 3 de Setembro:
a) Atinja ou ultrapasse a mdia da receita corrente liquida cobrada
nos ts exerccios anteriores, hiptese em que so informados os
membros do Governo responsveis pelas finanas e das autarquias
locais, bem como os presidentes dos rgos executivo e
deliberativo do municpio em causa;
b) Atinja ou ultrapasse 1,5 vezes a mdia da receita corrente lquida
cobrada nos trs exerccios anteriores, hiptese em que alm das

15

entidades enunciadas deve ser informados a DGAL e o Banco de

Portugal.
II. Em segundo lugar, no caso de o municpio registar uma taxa de
execuo de receita prevista inferior a 85%, hiptese em que so
informadas as mesmas entidades.
Sempre, que na sequncia dos alertas de desvios precoces
realizados pela DGAL nos termos enunciados, os municpios
ultrapassem o limite da dvida total podero ficar sujeitos, com
carater facultativo ou obrigatrio, aos mecanismos de
saneamento ou de recuperao, consoante o nvel de
desequilbrio verificado a 31 de dezembro.
O que poder envolver o recurso obrigatrio e compulsrio a
planos de saneamento, mediante a interveno do Fundo de
Apoio Municipal, com srias limitaes autonomia
oramental, financeira e patrimonial e de recurso ao crdito
por parte dos municpios (artigos 56 a 64 da Lei n 73/2013,
de 3 de setembro).
Em segundo lugar, compete-lhes exercer poder-dever de
observncia dos princpios da unidade e da plenitude
oramental, em ordem a que a aprovao do oramento
municipal compreenda:

27.2.3. A aprovao da totalidade das receitas das despesas das

autarquias e das entidades intermunicipais, incluindo de forma
desagregada os oramentos dos servios municipalizados ou
intermunicipalizados;
27.2.4. A aprovao dos oramentos anexos, relativos a:
rgos e servios do municpio, com autonomia financeira, em
princpio sujeitos aos princpios e regras oramentais aplicveis
aos municpios como caso dos servios municipalizados;
empresas locais e das empresas participadas pelo municpio;
associaes privadas e das fundaes pblicas de direito
privado com dotaes fundacionais provenientes de ativos
autrquicos e financiadas com regularidade com
transferncias provenientes de oramentos municipais;
outras entidades de natureza de verificao casustica;
sempre que seja possvel concluir pela existncia de domnio de
controlo, nos termos definidos do Sistema Europeu de Contas,
para efeitos de consolidao de contas dos grupos municipais e no
Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades
16

Intermunicipais aprovado pela Lei n 73/2013, de 3 de

Setembro, que tenham sido objeto de integrao nas contas da
administrao regional e local pela autoridade estatstica nacional.
Ora, no caso das empresas locais, participadas, das associaes privadas ou das
fundaes privadas de direito pblico, mesmo que tenham sido reclassificadas
nos permetros da administrao regional e local os respetivos oramentos, no
esto por enquanto sujeitos aos princpios e regras oramentais aplicveis
aos municpios.
27.2.5. Deste modo a formulao constante do artigo 40 da Lei n. 73/2013,
de 3 de Setembro relativo ao equilbrio oramental por forma abranger
todas as entidades do setor local no pode deixar de suscitar as maiores
reservas quando confrontada como o artigo 46 da mesma lei.
27.2.6. Com efeito, os oramentos das empresas locais, participadas, das
fundaes pblicas de direito privado, no so estruturados na base de
receitas e de despesas, mas sim de custos e proveitos.
Ou seja, so oramentos econmicos e financeiros. No so oramentos
limitativos institudos numa base de caixa, numa tica de receitas e despesas
segundo o classificador econmico das despesas, como caso dos oramentos
municipais, paroquiais e dos servios municipalizados.
27.2.6.1. Os oramentos destas entidades so oramentos econmicos anexos a
oramentos dos municpios, estes sim organizados numa base de
contabilidade de caixa e limitativos, e no esto sujeitos s normas de
elaborao e execuo da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, e do
POCAL, mas sim s normas da Lei n. 50/2012, de 31 de agosto e ao
SNC.
27.2.6.2. As bases contabilsticas dos oramentos e das contas das entidades
do setor local so diversas. O que suscitar tambm dificuldades
mesmo para efeitos de consolidao das contas dos grupos
municipais ou intermunicipais. O POCAL tem uma matriz
concetual completamente diferente do SNC. Mesmo no que diz
respeito contabilidade patrimonial, digrfica ou de acrscimo. O
POCAL foi concebido atravs da matriz do POC Geral. Este foi
substitudo pelo SNC que fez aplicar em Portugal as Normas
Internacionais de contabilidade (NIC/IAS). Ao nvel do setor
pblico a matriz derivada das NIC/IAS constituda pelos IPSAS.
27.2.6.3. Alm de que a reconciliao entre oramento de caixa e o
oramento econmico, e as contas de contabilidade oramental e
as contas de contabilidade patrimonial, digrfica e de acrscimo,
ao nvel da mesma pessoa coletiva de populao e territrio
assegurada pelas contas da classe zero e pelos cdigos de
classificao econmica das despesas e das receitas. Alis, o
POCAL no tem subjacente um oramento econmico e financeiro
previsional de custos e proveitos. um regime de dupla
17

contabilidade, sem expresso num oramento financeiro e

econmico previsional de custos e dos proveitos.
27.2.6.4. O que no sucede com o SNC, essencialmente concebido para
empresas privadas, para empresas pblicas ou para empresas locais ou
participadas, onde os instrumentos de gesto previsional so sempre
econmicos e financeiros, mas sem expresso num oramento de
caixa limitativo. O conceito de equilbrio oramental previsto no
artigo 46 da Lei n. 73/2003, de 3 de Setembro, no
completamente compaginvel com os artigos 40, 41, 47 da Lei
n. 50/2012, de 31 de agosto ou com o SNC. No se pode assim falar
em todas receitas necessrias para cobrir as despesas, no caso das
empresas locais.
27.2.6.5. No caso das entidades pblicas da administrao central, que
independentemente da sua natureza e forma jurdica tenham sido
reclassificadas pela autoridade estatstica nacional, nos permetros das
administraes pblicas, nos termos do Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais, a soluo prevista na Lei do Enquadramento
Oramental foi diferente da soluo contida na Lei n. 73/2013, de 3
de Setembro.
27.2.6.6. Com efeito, desde as revises e republicaes de 2011 da LEO e que
teve a sua consagrao pela primeira vez a partir da Lei do Oramento
do Estado de 2012, foi a proceder sua integrao no Oramento do
Estado, como fundos e servios autnomos, submetidos disciplina
do regime de execuo oramental dos fundos e servios autnomos
previsto na LEO, designadamente ao regime de equilbrio oramental
aplicvel a estes. Mas esto sujeitas a um regime de contabilidade
oramental simplificado previstos nos decretos leis de execuo
oramental de 2012 e de 2013.
27.2.6.7. No artigo 46 da Lei n. 73/2013, de 3 de Novembro prev-se
apenas como integrando o oramento municipal, intermunicipal, de
forma autnoma o mapa das dotaes de receita e despesa relativas
aos servios municipalizados. Ora os oramentos desenvolvidos dos
servios municipalizados figuram como oramentos anexos ao
oramento municipal, como se de um fundo e servio autnomo se
tratasse. E esto sujeitos ao POCAL e s normas relativas
elaborao dos oramentos e de execuo oramental e contabilizao
dos municipais. O que alis est em consonncia com o artigo 16,
n.1, da Lei n 50/2012, de 31 de agosto.
27.2.6.8. Portanto os nicos fundos e servios autnomos municipais previstos
no artigo 46 da Lei n. 73/2013, 3 de setembro so os servios
municipalizados. As empresas locais ou participadas, as fundaes
pblicas de direito privado com ativos municipais ou financiadas com
regularidade com transferncias dos oramentos municipais e
associaes em que os municpios sejam associados.

18

27.2.6.9. H pois uma diferena ntida entre o regime previsto no artigo 2., n
5, da Lei do Enquadramento Oramental quando considera
integrados no setor pblico administrativo, como servios e
fundos autnomos, nos subsectores da administrao central,
regional, as entidades que independentemente da sua natureza e
forma, tenham sido includas em cada subsetor no mbito do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas
contas setoriais publicadas pela autoridade estatstica, referentes
ao ano anterior ao da apresentao do Oramento e regime
adotado no artigo 46. pela Lei n. 73/2013 de 3 de setembro. Isto
apesar de o artigo 2., n 6 da Lei do Enquadramento Oramental
ir nesse sentido. A soluo adotada para as entidades pblicas
reclassificadas do setor local ficou claramente aqum desta previso.
27.2.6.10. Admite-se ainda que possam continuar a estar sujeitos ao SNC e no
ao POCAL. Fala-se muito na necessidade da adoo dos
IPSAS/EPSAS o que permitiria uma convergncia mais fcil, com as
Normas Internacionais de Contabilidade e com o SNC. A
Repblica Portuguesa vinculou-se atravs da Lei n. 64-C/2011, de
31 de dezembro a adotar os IPSAS, na sequncia de recomendaes
do FMI formuladas em Setembro de 2012. A tambm se prev a
reviso do processo de prestao das contas pblicas e da necessidade
da sua certificao designadamente, ao nvel da Conta Geral do
Estado.
27.2.6.11. O que vai exigir mudanas muito significativas ao nvel dos mtodos
de auditoria do Tribunal de Contas e da sua cooperao com a
Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e da Ordem dos Tcnicos
Oficiais de Contas. Para o efeito da adoo dos IPSAS, foi mandata a
Comisso de Normalizao Contabilstica atravs do Decreto Lei
n.134/2012, de 25 de junho. No seio da Unio Europeia est em
curso a discusso da adoo dos IPSAS (International Public Sector
Accounting Standars). natural que concludo o processo de
discusso tcnica venham a ser adotados sob a forma de Diretiva,
destinada a vincular os Estados Membros, dentro de um prazo
comum para transposio para a Ordem Jurdica de cada EstadoMembro.
I. At ao momento foram identificadas as normas que podem ser
aplicadas sem problemas de maior.
II. Mas tambm foram identificadas as normas que carecem de
adequao aos pases da zona euro, ao Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais, e aos instrumentos jurdicos de
Direito da Unio Europeu da governao econmica, de
estabilidade oramental, de sustentabilidade financeira, de reporte
financeiro e de avaliao dos programas de estabilidade e
crescimento e dos mecanismos de superviso oramental e de
estabilidade financeira dos pases da zona euro em dificuldades
financeiras.
19

III. A verso europeia dos IPSAS vir a ter designao de EPSAS

(European Public Sector Accounting Standards).
27.2.6.12. Estas entidades pblicas do setor local esto porm, tratando-se de
entidades pblicas reclassificadas no permetro de consolidao da
administrao regional e local, sujeitas ao regime da contabilidade de
compromissos, nos termos previstos na Lei n. 8/2012, de 21 de
fevereiro e legislao complementar.
I. A operacionalizao da aplicao do regime de contabilidade de
compromissos a estas entidades, a que no se aplica o POCAL
nem ao princpio da tipicidade quantitativa e qualitativa das
despesas, mas sim o SNC, suscita a meu ver inmeras
dificuldades, dvidas e apreenses.
II. A declarao de suficincia oramental prevista em alternativa ao
cabimento oramental, para estas entidades, sem sujeio regra de
que, sem a cativao dos compromissos no poderiam exceder o
saldo disponvel do crdito oramental, no oferece um mnimo
de garantia de segurana, de certeza, de fiabilidade.
27.2.6.13. Em bom rigor o regime de contabilidade de compromissos est
desenhado para um regime de execuo oramental assente no
princpio do oramento limitativo, do cabimento oramental e
para um sistema de gesto de tesouraria, como o da tesouraria do
Estado.
I. No havendo um adequado nexo causal entre o registo dos
compromissos e a determinao do saldo disponvel dos
crditos oramentais que constituam um limite realizao da
despesa, em funo da contabilizao dos compromissos e dos
pagamentos, a aplicao ser feita exclusivamente na tica dos
fluxos de caixa.
II. Tem a nica vantagem de funcionar como um registo para
memria futura. Mas no constitui um travo srio e firme
assuno de compromissos, para alm dos limites mximos da
autorizao dos crditos oramentais. E no impede a
assuno de compromissos sem cobertura oramental, ou a
repetio da saga dos pagamentos atrasados.
27.2.6.14. Os oramentos das entidades reclassificadas, no estando sujeitos
aos princpios, s regras e disciplina jurdica e contabilstica dos
oramentos municipais, tm carater meramente indicativo.
I.

O registo de compromissos associado a numa mera

declarao de suficincia oramental, mesmo agora com a
identificao dos seus autores, no passar de uma mera
declarao de cincia.
20

II.

E as consequncias jurdicas decorrentes de uma eventual

responsabilizao financeira dos autores dessas declaraes
que no tenham qualquer eficcia ou adeso realidade, com
estas incertezas, ser o mesmo do que pescar em guas
turvas. E ser to ou mais intil do ponto de vista do controlo
oramental e da tesouraria que a carta do escriturrio
datilgrafo sua amada, como dizia o saudoso Professor
Rogrio Soares a propsito da inexistncia jurdica, se no
houver uma regulamentao adequada, nos termos previstos
nos artigos 46 e 47 da Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro.

III.

E se no houver uma previso da obrigatoriedade de

observncia do princpio da unidade de tesouraria. O que
alis no deixou de justificar um fundamentado reparo pelo
Conselho de Finanas Pblicas, no seu Relatrio n 1/2013,
onde se procedeu Apreciao das Propostas de Lei de
Finanas Subnacionais, a saber propostas lei relativas s
finanas regionais e s finanas locais,

a) O Fundo de Regularizao Municipal previsto nos artigos

65, 66 e 67 da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro j aponta
timidamente nesse sentido, limitando a sua ao porm apenas
aos municpios e deixando de fora as entidades reclassificadas
que integram os permetros da administrao regional e local,
que figuram como anexos ao oramento municipal e que
integram os permetros de consolidao dos grupos municipais.
b) Ora, como se sabe as empresas pblicas no financeiras, sejam
entidades pblicas empresariais sejam sociedades de capitais
pblicos, esto obrigadas Unidade de Tesouraria do Estado
desde 2005 e mais intensamente desde 2011, respetivamente
de acordo com o Regime da Tesouraria do Estado aprovado
pelo Decreto-Lei n. 191/1999, de 5 de Junho e com os
desenvolvimentos constantes de sucessivas Leis do
Oramento do Estado (LOE) e Decretos-Leis de Execuo
Oramental.
c) O que significa que esto obrigadas a manterem as suas
disponibilidades e aplicaes financeiras junto do IGCP, EPE Agncia de Tesouraria e da Divida Pblica. Esta orientao
veio a ser recentemente confirmada pelo artigo 28. do
Decreto-Lei n. 133/2013 que aprovou o Regime Jurdico do
Setor Empresarial do Estado.
d) Mas este regime no vinculativo para as empresas locais e
participadas.
e) Ora o Fundo de Regularizao Municipal ser constitudo
pelos montantes das transferncias oramentais deduzidas aos
21

municpios, sendo utilizado para atravs DGAL proceder ao

pagamento das dvidas a terceiros, nele sendo includas todas e
quaisquer verbas.
e1)No lhe cabe porm assegurar na ntegra a gesto da tesouraria
dos municpios. E menos ainda das entidades pblicas
reclassificadas do setor local que integram o permetro de
consolidao da administrao regional e local quer revistam a
forma de empresas, fundaes associaes ou cooperativas e
que integrem os permetros de consolidao dos grupos
autrquicos.
e2)No entanto, no caso dos municpios, havendo incumprimento
do equilbrio oramental, em menos de 85% da previso da
receita e havendo alertas precoces de desvios que sejam
acionados a, nos termos da seco III da Lei n 73/2013, de 3
de Setembro os constrangimentos gesto oramental e de
tesouraria, em caso de saneamento ou recuperao financeira
compulsrias e da adoo imperativa de planos de saneamento
ou de recuperao, sero enormes;
f) O montante pago nos termos enunciados no contribui para
a reduo at dez por cento, em caso de o municpio exceder
o limite da dvida total do municpio, incluindo as das
entidades que integram o permetro de consolidao da
administrao regional e local, mediante deciso da autoridade
estatstica nacional, que figurem como oramentos anexos, e
que integrem o permetro de consolidao do grupo municipal,
at que aquele limite de dvida total seja cumprido nos
exerccios seguintes.
g) Os montantes retidos aos municpios devem ser depositados
numa conta da DGAL aberta no IGCP.EP e podem ser
aplicados em certificados especiais de dvida de curto prazo ou
em outro instrumento.
h) Os montantes deduzidos so utilizados para proceder ao
pagamento das dvidas do municpio respetivo pela seguinte
ordem:
-h.1) Dvidas a fornecedores, vencidas h mais de 90 dias;
-h.2) Outras dvidas j vencidas;
-h.3) Amortizao de emprstimos de mdio e longo prazo.

i) Nos trinta dias seguintes ao final de cada trimestre em que

tenham existido retenes o municpio deve solicitar
DGAL a utilizao desses montantes para as finalidades
acima previstas, devendo o pedido ser acompanhado de
informao relativa aos credores, valores e datas de
22

vencimento das dvidas a pagar, com vista elaborao da lista

cronolgica das mesmas.
j) Aps confirmao da veracidade e do teor das dvidas pelo
revisor oficial de contas ou pela sociedade de revisores de
contas responsvel pela certificao legal das contas dos
municpios e dos grupos municipais, a DGAL procede, at ao
limite dos montantes deduzidos, ao seu pagamento, mediante
transferncia para a conta do credor ou fornecedor.
k) Na realizao dos pagamentos aos fornecedores deve ser
respeitada a ordem cronolgica das dvidas.
l) A DGAL dever dar conhecimento ao municpio das dvidas a
cujo pagamento deve proceder e, aps a sua efetivao,
remeter comprovativo da quitao.
m)Nos casos dos municpios sem dvidas que pudessem ser
satisfeitas, atravs da reteno das dedues, mas que no
tenham sido utilizadas para esse efeito os montantes retidos
sero devolvidos nos dois anos seguintes.
n) A DGAL a entidade responsvel pela gesto do FRM
estando nesse mbito, sujeitas s orientaes dos membros do
governo pelas reas das finanas e das autarquias locais.
o) O Fundo de Regularizao Municipal (FMR) est sujeito
prestao de contas ao Tribunal de Contas, devendo para o
efeito a DGAL elaborar uma conta de gerncia, separada da
sua conta de funcionamento, de acordo com as Instrues a
aprovar pela 2. Seco.
p) Os atos de gesto do Fundo de Regularizao Municipal,
pela DGAL so sindicveis pelo Tribunal de Contas em sede
de fiscalizao sucessiva, na modalidade de verificao externa
ou interna de contas ou de qualquer tipo de auditoria vertical,
horizontal ou em rede.
q) E so passveis de responsabilidade financeira.
r) Os decisores financeiros do FRM, sejam dirigentes ou
funcionrios da DGAL, com interveno no processo
decisrio de reteno de transferncias ou da sua afetao
ao pagamento de dvidas vencidas e no pagas.
s) E os decisores financeiros dos municpios ou funcionrios
municipais que tenham intervindo no processo de reteno e
de pagamento de dvidas a fornecedores e de amortizao de
emprstimos;

23

t) Em ambos os casos com violao das normas legais aplicveis,

ou que se traduzam em pagamentos indevidos ou desvio de
valores ou alcances geradores de danos ao errio pblico.
27.2.6.15. Veremos as surpresas que as demonstraes financeiras das empresas
locais, a serem prestadas em 2014, nos termos das Instrues do
Tribunal de Contas n. 1/2013, de 22 de Novembro, relativas
organizao e documentao das contas das empresas locais,
sujeitas ao regime jurdico da atividade empresarial local,
aprovado pela Lei n. 50/2012, de 31 de agosto, viro a revelar
quanto aplicao do Regime da Contabilidade de Compromissos
e de Pagamentos Atrasados constante da Lei n. 8/2012, de 21 de
fevereiro s empresas locais e participadas.

Mesmo nos casos em que os compromissos tenham envolvido a sujeio de

contratos a visto prvio do Tribunal de Contas.

E muito especialmente quais sero os seus impactos na sua situao financeira

e patrimonial lquida das empresas e na dvida total dos grupos municipais.
27.2.6.16. E veremos tambm as surpresas que o processo de prestao de contas
do FRM de acordo com as Instrues j aprovar ou aprovar pelo
Tribunal possam vir a revelar quanto:

subsistncia de pagamentos atrasados, por parte de municpios,

aps a entrada em vigor da Lei n. 8/2012 de 21 de fevereiro e
da Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro;

quanto aos montantes de retenes oramentais efetuadas pela

DGAL;

quanto aos pagamentos realizados pela DGAL, atravs do FMR;

quanto aos municpios abrangidos;

quanto s dvidas abrangidas;

quanto ao prazo mdio de pagamento e antiguidade das dvidas.

27.2.6.17. O que vai exigir um controlo integrado e sistmico, cruzado e em

rede pelo Tribunal de Contas entre os montantes autorizados e pagos
pelo Fundo de Regularizao Municipal, constantes das contas
destes, com os montantes constantes das demonstraes financeiras
dos municpios e das demonstraes financeiras consolidadas dos
grupos pblicos municipais e com as opinies emitidas pelos
auditores externos sobre estas e os pareceres emitidos sobre as dvidas
em atraso e sobre o carcter devido dos pagamentos emitidos pela
24

DGAL, com fundamento nos pareceres trimestrais dos auditores

externos.
27.3. Em segundo lugar compete aos decisores financeiros membros dos
rgos deliberativos das autarquias locais aprovar as contas individuais
das autarquias e das entidades intermunicipais e as contas consolidadas
dos grupos municipais e intermunicipais, devidamente precedidas da sua
certificao por auditores externos.
27.3.1. Neste particular as contas individuais das entidades contabilsticas que
integram os permetros de consolidao de uns e de outros, devero,
uma vez aprovadas pelas entidades para o efeito competentes, nos
termos da lei, e feita a consolidao pela entidade consolidante, ser
presentes pela entidade consolidante, aos rgos deliberativos do
grupo municipal, para conhecimento e para este ajuizar em
conscincia sobre a correo financeira das consolidao e
aprovao das contas consolidadas.
27.3.2. Trata-se acima de tudo de uma boa prtica necessria tomada
das contas consolidadas pelo rgo deliberativo do grupo
municipal e destinada a permitir a este uma viso de conjunto e
integrada das finanas pblicas do grupo municipal, das vinculaes
externas da estabilidade oramental e de sustentabilidade
financeira e na tripla tica de contabilidade nacional, de
contabilidade oramental e de contabilidade digrfica,
patrimonial e de acrscimo.
27.4. Em terceiro lugar compete-lhes aprovar a autorizao da contrao de
emprstimos de curto, de mdio e longo prazo, de planos de saneamento
financeiro ou de recuperao financeira, nos termos da lei, com exigncia
de aprovao por maioria absoluta, fixando as respetivas condies gerais e
especficas.
27.5. Em quarto lugar, incumbe-lhes aprovar a adeso a planos de regularizao
extraordinria de dvidas comerciais ou administrativas e de pagamentos
atrasados, nos termos da lei expressamente habilitante, ou de quaisquer
instrumentos financeiros a contrair junto do sistema financeiro, ou junto
do Governo e que contam, para todos os efeitos legais para a dvida total
do grupo autrquico ou do grupo intermunicipal.
27.6. Em quarto lugar cabe-lhes, aprovar a criao de empresas locais, a
aquisio ou a alienao de participaes sociais, a sua extino, fuso,
ciso ou internalizao as orientaes estratgicas para as empresas
locais, a criao de servios municipalizados.
28. No mbito da obrigao de prestao de contas e da sujeio jurisdio do
Tribunal de Contas estes decisores financeiros, quando autores de atos
financeiros objeto de apreciao em sede auditoria ou de verificao de contas tm
o dever de demonstrar:

25

28.1. Que utilizaram os recursos pblicos para os fins que lhes foram confiados
pelas assembleias representativas e que exerceram as suas competncias e
os deveres funcionais a que esto juridicamente vinculados com a
diligncia legalmente devida, em ordem a assegurar:
28.1.1. A observncia do princpio da legalidade e da juridicidade e dos
princpios a regularidade contabilstica e oramental, da realizao
das despesas, da assuno e do registo e contabilizao dos
compromissos, da arrecadao das receitas, da gesto de tesouraria, a
contrao de emprstimos da gesto patrimonial e dos planos de
regularizao de dvidas e de pagamentos atrasados de todas as entidades
que integrem os permetros de consolidao dos grupos pblicos
municipais ou intermunicipais.
28.1.2. A observncia do princpio da estabilidade financeira e da
sustentabilidade das finanas pblicas locais, incluindo as finanas
pblicas dos grupos pblicos municipais ou intermunicipais e das
entidades contabilsticas que integrem os respetivos permetros de
consolidao de contas.
28.1.3. A observncia dos princpios da economia, da eficcia e da eficincia,
mediante a estruturao do oramentos pblicos, por programas, com
identificao dos objetivos, das medidas e das atividades a desenvolver,
dos indicadores quantitativos e qualitativos de economia, de eficcia e de
eficincia e dos custos, a imputar a cada programa, a cada medida e a cada
atividade e dos instrumentos de avaliao da sua execuo.
28.1.4. A observncia do princpio do acrscimo e da especializao de
exerccios, e dos registos contabilsticos obrigatrios, de acordo com os
sistemas contabilsticos e regimes de execuo oramental em vigor para
cada tipo de entidade contabilstica, que habilitem:
28.1.4.1. A prestao das contas individuais e das contas consolidadas, ao
Tribunal de Contas, nos termos de:
I.

Normas jurdicas em vigor aplicveis, a saber:

Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas

aprovada pela Lei n 98/97 de 26 de agosto e alteraes
supervenientes;
Lei de Enquadramento Oramental, na verso resultante
da republicao pela Lei n 37/2013, de 14 de junho;
Regimes Jurdico das Autarquias Locais e das Entidades
Intermunicipais e das suas entidades Pblicas Associativas
aprovado pela Lei n75/2013, de 12 de setembro;

26

 Regime financeiro das Autarquias locais e das Entidades

Intermunicipais e das Entidades Pblicas Associativas
aprovado pela Lei n 73/2013, de 3 de setembro;
Regime Jurdico da Atividade Empresarial Local aprovado
pela Lei n 50/2012, de 31 de agosto;
II. Os sistemas contabilsticos aplicveis, a saber:
o POCAL;
o SNC ;
e a Portaria n 474/2010, de 12 julho.
III. Resolues e Instrues do Tribunal de Contas aplicveis,
a saber:
Resoluo n. 4/2001-2Seco-Instrues n. 1/2001, Instrues para organizao e documentao das contas
das autarquias locais e entidades equiparadas abrangidas
pelo Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
(POCAL).
Resoluo n. 3/2013-2.Seco, Remessa ao Tribunal
de Contas das contas das freguesias objeto de
reorganizao administrativa territorial autrquica.
Resoluo n. 6/2013-2.Seco, Altera a Resoluo n.
4/2001-2.Seco, adequando-a entrada em vigor das
Instrues n. 1/2013-2Seco, na parte aplicvel s
entidades pblicas participantes em empresas locais.
Instrues n. 1/2013-2.Seco - Instrues para a
documentao das contas das empresas locais, sujeitas ao
regime jurdico aprovado pela Lei n. 50/2012, de 31 de
Agosto.
Resoluo n. 7/2013-2.Seco- Prestao de Contas ao
Tribunal relativas ao ano de 2013e gerncias partidas de
2014.

28.1.4.2. A adoo do princpio do acrscimo tambm facilita o reporte

financeiro pelo Governo Portugus Comisso Europeia, nos
termos do Tratado da Unio Europeia e do Tratado de Organizao e
Funcionamento da Unio Europeia, do Pacto de Estabilidade, do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, do Tratado
Oramental, do Tratado que cria o Mecanismo de Estabilidade
Financeira, o qual inclui as contas das entidades que integram em
contabilidade nacional o permetro de consolidao da
administrao regional e local.
27

28.1.4.3.O principio do acrscimo constitui condio tcnico contabilstica e jurdico-financeira para sujeio da Repblica
Portuguesa aos mecanismos relativos ao reforo da superviso
econmica e oramental dos Estados-Membros da rea do euro
afetados ou ameaados por graves dificuldades no que diz respeito
sua estabilidade financeira constantes do Regulamento (EU) n
472/2013 do Parlamento Europeu de Conselho de 21 de maio, nos
quais se integram igualmente as vinculaes relativas aos governos e
s finanas pblicas regionais e locais.
28.1.4.4.O principio do acrscimo indispensvel tambm para sujeio da
Republica Portuguesa aos mecanismos para o acompanhamento e
a avaliao de planos oramentais e para a correo do dfice
excessivo dos Estados-Membros da rea euro constantes do
Regulamento (UE) n 473/2013, do Parlamento Europeu e do
Conselho de 21 de maio, nos quais se integram igualmente as
vinculaes relativas aos governos e s finanas pblicas regionais e
locais.
28.1.4.5.O princpio do acrscimo igualmente fundamental para a
observncia das vinculaes decorrentes do Memorando de
Entendimento com a Comisso Europeia, com o Banco Central
Europeu e com o Fundo Monetrio Internacional e do respetivo
Programa de Assistncia Econmica e Financeira, das respetivas
polticas de condicionalidade e aos mecanismos de avaliao deles
contantes.
Entre as polticas de condicionalidade relativas aos governos regionais e locais
destacam-se as medidas legislativas relativas a:
saneamento dos passivos das autarquias locais e das regies autnomas,
contabilidade de compromissos e liquidao de pagamentos atrasados,
mediante renegociao da dvida comercial ou administrativa, ou mediante o
recurso a operaes de crdito contradas junto do sistema bancrio ou junto do
governo da Republica;
reviso do regime jurdico das autarquias locais;
-reviso do regime financeiro das autarquias locais;
reviso do regime jurdico da atividade empresarial local;
reorganizao administrativa da administrao local, com especial incidncia
ao nvel das freguesias.
29. Ou seja, os decisores financeiros do Poder Local e do sector local em sentido amplo
tm assim o dever de demonstrar, que utilizaram os recursos pblicos que lhes
foram confiados, para os fins expressamente votados pelas assembleias polticas
representativas quando ao aprovarem os respetivos oramentos, autorizam o
28

lanamento e a cobrana das receitas, os crditos oramentais e o recurso

dvida pblica, e s vinculaes da sustentabilidade das finanas locais e da
estabilidade oramental.
30. E tm tambm o dever de demonstrar que cumpriram as obrigaes legais
inerentes gesto financeira, oramental, patrimonial, de tesouraria, de
contrao de emprstimos, de observncia dos registos contabilsticos e dos
princpios contabilsticos inerentes aos sistemas contabilsticos legalmente em
vigor, e que cumpriram as obrigaes legais de prestao de contas e de reporte
financeiro decorrentes do direito nacional e do direito da Unio Europeia.
31. No caso dos emprstimos em particular, esse dever diz respeito, quer se trate de
emprstimos sob a forma de emprstimos pblicos, quer sob a forma de outros
instrumentos financeiros de recurso ao crdito, ou a outros contratos
financeiros tpicos, atpicos, mistos ou resultantes de unies de contratos, junto
do sistema bancrio ou junto dos respetivos credores, ou junto do Governo, ou
com interveno de ambos, sob qualquer forma e condio, sejam de curto, mdio
e longo prazo.
Tambm os decisores financeiros locais que sejam os titulares dos rgos
executivos e deliberativos das autarquias e das entidades intermunicipais,
dirigentes dos servios municipalizados e titulares dos rgos das empresas
locais, tm o dever de demonstrar que atuaram, de acordo com as orientaes
estratgicas das empresas locais ou participadas aprovadas pelos rgos
executivos das entidades pblicas participantes.
32. Neste contexto recai sobre eles o dever de observar:
32.1. O princpio da proibio total de atribuio por estas de subsdios de
investimento por parte das entidades pblicas participantes.
32.2. A obrigao de as empresas locais deverem apresentar resultados anuais
equilibrados, e os scios de direito pblico deverem assegurar, mediante
inscrio nos seus oramentos, dos montantes previsionais necessrios
cobertura dos resultados lquidos antes de impostos, na proporo da
participao.
32.3. A obrigao de uns outros se certificarem que os emprstimos a contrair
pelas empresas locais e o respetivo endividamento uma vez que contam,
para todos os efeitos legais, para o clculo da dvida total das autarquias
locais e das entidades intermunicipais, nos termos do artigo 52 da Lei n
73/20123 se encontra ao longo do ano e no final do exerccio, dentro
daqueles limites.
32.4. O que implica tambm dever legal dos titulares dos rgos das entidades
pblicas participantes, que tenham as competncias legais para exercer as
funes de acionista e para consolidar s contas dos grupos autrquicos e
intermunicipais, de:
32.4.1. Instituir os adequados mecanismos de controlo e monitorizao da
dvida total das diversas entidades contabilsticas que integram os
29

permetros de consolidao do grupo municipal ou intermunicipal e

cujos passivos de curto, medio e longo prazo, de natureza
administrativa ou comercial contam para efeitos do cmputo da divida
total dos municpios, nos termos do artigo.
32.4.2. Adotar os adequados mecanismos de contabilizao e de registo
da dvida total das diversas entidades que integram o permetro de
consolidao dos grupos municipais ou intermunicipais, proceder
sua adequada relevao contabilstica nas demonstraes financeiras
individuais de cada entidade contabilstica individual e nas
demonstraes financeiras consolidadas.

32.4.3. Observar o princpio de apenas serem admissveis como fontes de

financiamento tipificadas na lei, por parte de entidades pblicas
participantes a empresas locais, a atribuio de subsdios de
explorao, sob a forma de contratos-programa, uma vez
verificados os requisitos especficos previstos na lei para empresas
locais de servios de interesse geral ou para empresas locais de
promoo do desenvolvimento local e regional, os quais devero ser
submetidos fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
32.4.4. Fazer relevar nas demonstraes financeiras consolidadas a totalidade
e a integralidade de:

32.5.

32.4.4.1.

Passivos financeiros de curto, mdio, longo prazo,

emergentes de emprstimos ou de outros instrumentos
financeiros junto de instituies financeiras, ainda que
expressamente interditos ou no permitidos por disposio
de lei.

32.4.4.2.

Passivos decorrentes de dvidas comerciais ou

administrativas emergentes de contratos de fornecimentos,
de aquisio de bens e servios, de empreitadas, de
concesses, de aquisio de participaes sociais, de
contratos de variao do capital social de empresas locais,
ou participadas de fuses de empresas locais,
designadamente prestaes acessrias, ou complementares
de capital ou de suprimento, ainda que posteriormente
objeto de consolidao em dvida financeira, sob qualquer
forma e condio com, ou sem intermediao financeira
de instituies financeiras.

Mas perante quem incumbe aos decisores financeiros do Poder local

e do setor local demonstrar que as contas prestadas, individuais ou
consolidadas, so certas e por direito certo e que a gesto dos
dinheiros pblicos e outros ativos pblicos, legal, regular e conforme
aos princpios da boa gesto?

30

1.

Em primeiro lugar, perante os seus cidados e eleitores e

assembleias polticas representativas inerentes aos vrios
nveis de governao e de deciso poltica a nvel local, ou
perante rgos que exeram, nos termos da Constituio e da
Lei, enquanto expresso da vontade geral dos cidados e da
soberania nacional, funes de tutela financeira das autarquias
locais e das entidades intermunicipais ou funes de acionista,
por parte de entidades pblicas participantes em empresas
locais ou em empresas participadas.

2.

Em segundo lugar, perante os rgos constitucional e

legalmente competentes para auditar e para certificar as
contas prestadas, fiscalizar a legalidade das respetivas
despesas e receitas, apreciar a economia, a eficcia e a
eficincia da respetiva gesto e julgar as responsabilidades
jurdicas por infraes financeiras, como o Tribunal de
Contas.

3.

Em terceiro lugar, perante instituies supranacionais com

competncia para coordenar e fixar os objetivos de poltica
econmica e oramental e avaliar o grau de cumprimento das
vinculaes externas das finanas pblicas e das respetivas
polticas de condicionalidade impostas aos estados soberanos da
unio econmica e monetria e da zona euro.

32.5.1. O que significa que nesta ltima hiptese, apesar dessas

vinculaes das finanas pblicas e das polticas de
condicionalidade serem dirigidas aos governos centrais dos
Estado Membros, tm aptido para vincular com graus
diferentes de intensidade os vrios nveis de governao e
deciso financeira das administraes central, regional ou
estadual e local, sem prejuzo, neste ltimo caso, das
garantias constitucionais de autonomia jurdica,
administrativa e poltica e financeira do Poder Local e as
constantes da Carta Europeia de Autonomia do Poder
Local.
32.5.2. E tudo isto, independentemente da forma e da natureza jurdica
das entidades contabilsticas que integram os respetivos
permetros de consolidao da administrao regional e locais,
ou neles tenham sido reclassificados, de acordo com os
critrios fixados no Sistema Europeu de Contas, pelas
autoridades estatsticas nacionais integradas em rede no
Sistema Estatstico Europeu liderado pelo Eurostat.
33.

O contedo desse dever de demonstrar, que a utilizao de dinheiros e ativos

pblicos legal e regular e conforme aos princpios de boa gesto e que as contas
so certas e por direito certo, significa em concreto que os decisores financeiros
do Poder local e do setor local em sentido amplo tm o dever de demonstrar
31

que atuaram, como prudentes, avisados e diligentes administradores da

coisa pblica.
34.

Em primeiro lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os

princpios e as normas jurdicas das democracias representativas e dos
Estado de Direito, membros da Unio Europeia e da Zona Euro previstas
nas Constituies nacionais e que se integram a tradio jurdica
constitucional europeia, como a juridicidade, a justia, a boa-f, a confiana, a
proporcionalidade e a salvaguarda dos direitos e interesses legalmente
protegidos, a separao dos poderes do Estado e a independncia dos
Tribunais.

35.

Em segundo lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os

princpios e com as normas reguladoras das finanas pblicas, da
governao econmica e da estabilidade financeira dos Estados - Membros da
Unio Econmica e Monetria, previstos nos seguintes instrumentos jurdicos:
II.

Tratado da Unio Europeia.

III.

Tratado sobre a Organizao e Funcionamento da Unio Europeia.

IV.

Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e Governao da Unio

Econmica e Monetria.

V.

Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade.

VI.

Pacto de Estabilidade e Crescimento.

VII.

Semestre Europeu e Regulamentos (UE) n 472/2013 e n. 473/2013, do

Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio.

VIII.

Lei n 37/2013, de 14 de Junho, que aprovou a stima alterao e

republicou a Lei de Enquadramento Oramental, lei de valor
reforado, que alis:
Contm normas aplicveis a todas as entidades contabilsticas que
independentes da sua forma jurdica, tenham sido reclassificadas nos
permetros de consolidao das administraes pblicas central,
regional e local, nos termos do Sistema Europeu de Contas,
Nacionais e Regionais, pela autoridade estatstica nacional.
E transps a Diretiva n. 2011/85/UE do Conselho de 8 de
novembro.

IX. Lei n. 73/2013, de 3 de Setembro que estabelece o regime financeiro

das autarquias locais e das entidades intermunicipais
X.

Lei n. 75/2013, de 3 de Setembro que aprova o regime jurdico das

autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais,
estabelece o regime jurdico das transferncias de competncias do
32

Estado para as autarquias locais e aprova o regime jurdico do

associativismo autrquico.
XI. Lei n 50/2012 de 31 de Agosto que aprova o regime jurdico da
atividade empresarial local e das participaes locais e outra legislao
direta subsidiariamente aplicvel, a saber o Decreto-Lei n 133/ 2013, de
13 de Outubro, que aprova o Regime Jurdico do Sector Empresarial do
Estado e o Cdigo das Sociedades Comerciais.
XII. Diretiva n. 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de
29 de junho que estabeleceu medidas relativas a atrasos nas transaes
comerciais, inclusive por parte de entidades contabilsticas dos sectores
pblicos qualquer que seja a sua forma e natureza jurdicas, e o DecretoLei n 32/2003, de 17 de fevereiro que transps para a Ordem Jurdica
Portuguesa.
XIII. Decreto-Lei n 65-A/2011, de 17 de fevereiro relativo a atrasos nos
pagamentos e a compromissos financeiros por parte de entidades dos
sectores pblicos administrativos e empresariais do Estado, das regies
autnomas e das autarquias locais.
XIV. Diretiva n. 2011/7 (UE) do Parlamento Europeu e do Conselho
Europeu de 16 de fevereiro que revogou a Diretiva n. 2000/35/CE e
estabeleceu medidas adicionais para dissuadir os atrasos de pagamentos
nas transaes comerciais, inclusive por parte de entidades contabilsticas
dos setores pblicos, qualquer que seja a sua forma e natureza jurdica e
o Decreto-Lei n 62/2013 de 10 de maio que procede sua transposio
para Ordem Jurdica Portuguesa;
XV.

Lei n. 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA), artigo 19 da Lei n 20/de

14 de maio e o Decreto-Lei n 127/ 2012, de 21 de junho que aprovam:
a) Regras aplicveis assuno de compromissos e aos pagamentos
em atraso das entidades pblicas, sendo os princpios nelas
contidos aplicveis aos subsetores regional e local, incluindo as
entidades pblicas reclassificadas nestes setores.
b) A eventual realizao de planos e liquidao dos pagamentos
atrasados a 31 de Dezembro de 2011, os quais no poderiam ter
prazo superior a cinco anos, exceto se 50% da dvida for pago em
prazo no superior a 5 anos e entidade demonstre
justificadamente e, em termos claros e inequvocos, que aquele
prazo conduzir ao incumprimento da LCPA, hiptese em que o prazo
inicial de cinco anos pode ser alargado at ao limite de 10 anos.

b1) Frmula esta de uma impreciso, de uma falta de segurana e

de incerteza jurdica enormes. E de total incompatibilidade
concetual e operacional entre regimes de contabilidade
pblica oramental e de contabilidade de acrscimo quando as
entidades pblicas reclassificadas no esto sujeitas ao regime
33

financeiro das autarquias locais e ao princpio do oramento

limitativo e ao POCAL.

b2) Antes esto sim sujeitas ao regime da atividade empresarial

local, a um regime de um oramento muito mais plstico e
indicativo.

b3) Oramentos que no tm uma estrutura alicerada nos

princpios e regras oramentais das autarquias locais, nem
nos cdigos de contas de classificao econmica, orgnica e
funcional das despesas e das receitas.

b4) E que no so alicerados na existncia de limites

quantitativos e qualitativos, segundo os cdigos de
classificao
econmica,
orgnica
e
funcional,
inultrapassveis dos crditos oramentais do setor pblico
administrativo relativos assuno dos compromissos,
realizao de despesas e pagamento de despesas.

b5) Os oramento destas entidades esto sujeitas ao:

b5.1) Regime jurdico da atividade empresarial local, ao

regime jurdico das fundaes pblicas de direito privado ou
ao regime jurdico de associaes de direito privado,
estruturado por custos e proveitos e no pelos cdigos de
classificao das despesas e receitas;

b5.2.) SNC e a outros sistemas contabilsticos

exclusivamente digrficos que no contm contas da classe
zero, que permitam a reconciliao entre a contabilidade
oramental e a contabilidade digrfica, patrimonial e de
acrscimo.

b6) Com estes Oramentos indicativos no ser por isso

possvel estabelecer uma conexo entre os compromissos
assumidos e os crditos oramentais, mas apenas com fluxos de
caixa numa perspetiva de tesouraria, de pagamentos e
recebimentos, quando os oramentos so estruturados por
custos e proveitos, segundo o princpio do acrscimo.

b7) Os fundos disponveis na tica de caixa ou de tesouraria sero

o nico travo assuno de compromissos. Mas tem no
qualquer aderncia ao oramento de acrscimo, no sendo
possvel uma relao entre os compromissos, os pagamentos e o
saldo disponvel das dotaes oramentais, o que s seria possvel
com um oramento de caixa. Poder determinar ou apurar o que
ficou por pagar. Mas dificilmente impedir a assuno de
compromissos que fiquem por liquidar.

34

b8) As autarquias locais e empresas locais e outras entidades

reclassificadas nos permetros da administrao local e integradas
no permetro de consolidao dos grupos municipais deveriam
estar sujeitas ao princpio da unidade de tesouraria, devendo essa
funo ser assumida ou pelo IGCP.EP ou pelo Fundo de Apoio
Municipal.

b9) As entidades pblicas locais reclassificadas do setor local

deveriam estar sujeitas a um regime de contabilidade oramental
semelhante ao previsto no Decreto-Lei de Execuo Oramental
para as entidades pblicas reclassificadas e reclassificadas no
permetro de consolidao da administrao central e integradas
no Oramento do Estado, como fundos e servios autnomos.

b10) Tudo depende no futuro da regulamentao prevista no

artigo 47. da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, designadamente
do articulado tipo que venha a ser aprovado nessa regulamentao
para os oramentos municipais e da disciplina jurdica e
oramental aplicvel aos oramentos anexos relativos a entidades
reclassificadas que no assumam a forma e o regime de fundos e
servios autnomos, como sucede com os servios
municipalizados que esto sujeitos mesma disciplina jurdica,
oramental e ao sistema contabilstico dos oramentos
municipais.

XVI.

Resoluo do Conselho de Ministros n 34/2008, de 22 de

fevereiro, que aprovou o Programa a Tempo e Horas que abrange
tambm as dvidas do setor pblico administrativo local data da sua
entrada em vigor.

XVII.

Resoluo do Conselho de Ministros n 191-A/2008 de 27 de

novembro que aprovou o Programa de Regularizao
Extraordinria de Dvidas ao Estado que abrange tambm as
dvidas do setor pblico administrativo local data da sua entrada em
vigor.

XVIII.

Lei n. 43/2012, de 28 de agosto que cria o Programa de Apoio

Economia Local, com o objetivo de proceder regularizao de
dvidas dos municpios a fornecedores, vencidas h mais de 90
dias.

XIX.

Normas jurdicas relativas:

realizao das despesas pblicas;

ao regime de contrao de emprstimos de curto de mdio e de

longo prazo, de observncia dos limites de dvida total, de limites,
finalidades e liquidao no mesmo ano econmico de
emprstimos de curto prazo, dos limites e finalidades de
emprstimos de mdio e longo prazo;
35

proibio absoluta de consolidao de dvida administrativa ou

comercial de curto prazo em dvida financeira de mdio e longo
prazo junto do sistema financeiro, ou dos credores municipais ou
das entidades pblicas reclassificadas do setor local, relevando,
em qualquer caso nas demonstraes financeiras consolidadas e
no SIAL;

ao procedimento e processo administrativo;

contratao pblica;

ao regime de admisso e de recrutamento de pessoal e de gesto

de recursos humanos nos setores pblicos;

ao regime da segurana social nos setores pblicos;

ao regime de assistncia na doena nos setores pblicos;

o regime do domnio pblico autrquico;

o regime jurdico das taxas locais;

ao procedimento e processo tributrio;

ao regime de constituio, de fuso,

de integrao, de
internalizao de empresas locais, de aquisio ou de alienao de
participaes sociais;

ao regime taxativo e imperativo de financiamento das empresas

locais, mediante contratos- programa e obrigao de cobertura
de resultado dos operacionais e lquidos negativos;

ao regime jurdico das fundaes pblicas de direito privado de

iniciativa local;

ao regime do visto prvio do Tribunal de Contas, sob pena de os

decisores financeiros faltosos incorrerem em responsabilidade
financeira;

quer sejam membros dos rgos executivos das autarquias locais

e de entidades intermunicipais ou de entidades associativas;

quer sejam membros dos rgos executivos de entidades que

integrem o permetro de consolidao dos grupos autrquicos e
renam os requisitos previstos no artigo 5, n1, alnea c) da Lei
n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei n 61/2011
de 7 de dezembro.

36

quer sejam funcionrios de qualquer entidade que informem ou

omitam erradamente dos decisores financeiros competentes de
umas ou de outras, sobre a necessidade de sujeio ao visto
prvio, quer sobre a conformidade legal dos pagamentos
emergentes desses atos e contratos, sem o visto prvio legalmente
exigvel, ou contra uma deciso de recusa de visto transitada em
julgado. (artigos 59 n 4, n 5 e n 6 e 61 n 4, 64 65alinea h)
e 67 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela
Leis n 48/2006, de 29 de agosto, e 61/2011, de 7 de dezembro).

XX.

Cdigo Civil.

XXI.

Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas.

XXII.

As Instrues e resolues aprovadas pelo Tribunal de Contas.

XXIII.

As observaes, os juzos de censura, recomendaes formuladas

pelo Tribunal nos seus relatrios de auditoria, os acrdos de
fiscalizao prvia, as sentenas e os acrdos de julgamento de
responsabilidades financeiras ou de julgamentos de contas, uma vez
publicados no stio oficial do Tribunal de Contas.

36.

Em terceiro lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com as

respetivas vinculaes externas de poltica econmica decorrentes de Programas
de Estabilidade e Crescimento ou de Programas de Ajustamento Estrutural
de Assistncia Econmica e Financeira acordados entre os governos de
Estados Membros da Unio Econmica e as instituies competentes de
organizaes supranacionais ou internacionais de que Portugal seja Estado
Membro, na parte aplicvel aos governos locais e que tenham sido objeto de
decises polticas legislativas ou oramentais pelo Governo ou pela Assembleia
da Repblica.

37.

Em quarto lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com os

princpios e as normas de contabilidade nacional, de contabilidade oramental e
de acrscimo, digrfica e patrimonial, em vigor na Unio Econmica e
Monetria e em Portugal, a saber:

38.

Em quinto lugar devem demonstrar que atuam em conformidade com o

Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais aprovado pelo Regulamento
n 549/2013 do Parlamento e do Conselho de 21 de maio, aplicvel a todas as
entidades contabilsticas das administraes pblicas central regional e local,
para efeitos de reporte financeiro e com eficcia direta no setor local por fora da
Lei do Enquadramento Oramental na verso resultante da republicao pela Lei
n 37/2013, de 14 de junho, do Regime Financeiro das Autarquias Locais, das
Entidades Intermunicipais e das respetivas Entidades Associativas aprovado pela
Lei n 73/20013 d3 3 de setembro e do Regime Jurdico da Atividade
Empresarial Local e das Participaes Sociais aprovado pela Lei n 50/ 2012, de
31 de agosto.

37

39.

Em quarto lugar, devem demonstrar que atuaram em conformidade com o

POCAL, aplicvel s autarquias locais e s entidades intermunicipais e servios
municipalizados e com o SNC aplicvel s empresas locais e participadas e com
os sistemas contabilsticos das entidades com fins no lucrativas, aplicvel s
fundaes de direito privado, s associaes de direito privado e as cooperativas
ou outras entidades de natureza no lucrativa em que haja posio de controlo
pelas autarquias locais, pelas entidades intermunicipais e entidades pblicas
associativas.

40.

Em quinto lugar, cabe-lhes demonstrar que atuaram em conformidade com

a Portaria n 414/2010 e com a Orientao Contabilstica n 1/2010 da
CNCAP.

41.

Em quinto lugar, cabe-lhes demonstrar que elaboram um Manual de

Consolidao de Contas do Grupo Autrquico, nos termos da Portaria n
474/2010 e da Orientao Contabilstica n 1/2010 de CNCAP.

42.

Em quinto lugar cabe-lhes demonstrar que adotaram e que implementaram

e puseram em execuo uma norma de controlo interno:
42.1.

Adequado ao novo enquadramento jurdico, financeiro, contabilstico do

setor local em sentido amplo, incluindo a institucionalizao de servios
de auditoria interna;

42.2.

Adequado s exigncias das vinculaes da sustentabilidade das

finanas pblicas e da estabilidade oramental, do equilibro oramental,
do equilbrio de contas, da contabilidade de compromissos, do
pagamento tempestivo das obrigaes jurdicas e perfeitas validamente
assumidas, de observncia dos limites de divida total e dos limites e do
regime de contrao de emprstimo de curo, mdio e longo prazo, dos
regimes de reteno de transferncia oramentais do OE, pelo Fundo de
Regularizao Municipal e de pagamentos de dvidas a fornecedores
por este, dos regimes de alerta precoce de desvios, de recurso ao regime
de saneamento financeiro e de recuperao financeira pelo Fundo de
Apoio Municipal e de execuo dos respetivos de plano de saneamento
imperativos e obrigatrios.

42.3.

Ou, adequado ao exerccio das funes de acionista pblico

relativamente s entidades de qualquer natureza e forma jurdica, em
relao s quais haja elementos de poder ou de resultado que permitam
concluir pela existncia ou presuno de controlo, integrem os
permetros da administrao local, em termos de contabilidade nacional
e o permetro de consolidao dos grupos municipais, e os respetivos
passivos financeiros ou comerciais relevem para o calculo da dvida
total, respetivamente nos termos dos artigos 75 e 52 da Lei n 73/2013
de 3 de setembro, do POCAL, do SNC e da Portaria n 474/2010, II
Srie e da Orientao Contabilstica n 1/2010 da CNCAP de 1 de
julho.

38

43.

Devem igualmente demonstrar que aturam em conformidade com o Sistema

de Contabilidade de Compromissos e de Pagamentos Atrasados constante da
LCPA (Lei n 8/2012, de 21 de fevereiro, e alteraes supervenientes) e respetiva
regulamentao e no Manual para sua Aplicao, elaborado pela Direo
Geral do Oramento aplicvel s autarquias locais, entidades intermunicipais,
servios municipalizados e entidades pblicas reclassificadas do sector pblico
local.

44.

A aplicao do Manual da DGO s autarquias locais foi objeto de Protocolo

entre o Governo e a Associao Nacional de Municpios onde foi igualmente
formalizado o acordo poltico que legitimou o PAEL, aprovado pela Lei n
43/2012, de 28 de agosto.

45.

Importa agora ponderar quais os princpios e as normas jurdicas reguladoras

das finanas pblicas e os princpios e as normas de contabilidade aplicveis
aos estados soberanos da zona euro, aos seus vrios nveis de governao
central regional e local, da respetiva deciso financeira e entidades
contabilsticas, independentemente das respetivas formas jurdicas, desde que
renam os requisitos estabelecidos no Sistema Europeu de Contas para serem
includas nas ltimas contas setoriais pela autoridade estatstica nacional, que
relevam para a prestao de contas do setor local.

46.

Em primeiro lugar, o princpio da sustentabilidade das finanas pblicas,

segundo o qual todas as administraes pblicas, devem dispor de capacidade
para financiar todos os compromissos assumidos ou assumir, com respeito da
regra do saldo oramental e pelo limite da dvida pblica4.

47.

Em segundo lugar, os princpios da estabilidade e da consolidao

oramental, os quais pressupe a sustentabilidade financeira das autarquias
locais, bem como da sua gesto oramental, incluindo as responsabilidades
contingentes por si assumidas, no podendo assumir compromissos que
coloquem em causa a estabilidade oramental.

48.

Em terceiro lugar, o princpio da equidade intergeracional das despesas, da

gesto patrimonial dos ativos pblicos e da gesto da dvida, segundo o qual a
atividade financeira das autarquias locais est subordinada ao princpio da
equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes futuras,
salvaguardando as suas legtimas expetativas, atravs de uma distribuio
equilibrada dos custos pelos vrios oramentos num quadro plurianual.

49.

Em quarto lugar, os princpios do equilbrio e da sinceridade oramentais.

50.

Este princpio aplicvel a todas entidades do setor local, a saber o conjunto de

entidades includas no subsetor da administrao local das administraes

Cf. Artigos 10-D, 10-G,12-C, 72-B, 72-C e 72-D da Lei n 91/2001, de, de 20 de agosto,
resultante da stima alterao e republicao pela Lei n 37/2013, de 14 de julho, Diretiva n
2011/85/EU, do Conselho de 8 de novembro, artigo 3. 4 e 5 do Tratado sobre a Estabilidade,
Coordenao da Unio Econmica e Monetria Aprovado pela Resoluo n 98/2012, de 3 de
julho, ratificado pelo Decreto do Presidente da Republica n 98/2012 de 3 de julho.

39

pblicas no mbito do Sistema de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas

contas setoriais pela autoridade estatstica nacional.
51.

Tambm, segundo este princpio a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo
menos igual despesa corrente acrescida das amortizaes mdias de
emprstimos de mdio e longo prazo.

52.

De qualquer modo o resultado verificado pelo apuramento das amortizaes

pode registar, em determinado ano, um valor negativo inferior a 5% das receitas
correntes totais, o qual obrigatoriamente compensado no exerccio seguinte.

53.

Consideram-se amortizaes mdias de emprstimos de mdio e longo prazo o

montante correspondente diviso do capital contrado pelo nmero de anos
dos contrato independentemente do seu pagamento efetivo, isto segundo o
critrio de contabilidade de acrscimo e no segundo o critrio de
contabilidade oramental de caixa.

54.

No caso de emprstimos j existentes entrada em vigor da Lei n 3/2013, de 3

de setembro consideram-se amortizaes mdias de emprstimos o montante
correspondente diviso do capital em dvida data da sua entrada em vigor,
pelo nmero de anos de vida til remanescente do contrato.

55.

Este princpio assim aplicvel:

s autarquias locais, s entidades intermunicipais, s entidades associativas

municipais e aos servios e fundos autnomos municipais;

s empresas locais ou participadas, s fundaes privadas de direito

pblico com ativos municipais e financiadas com regularidade com
transferncias de oramentos municipais s associaes de direito privado,
de que os municpios sejam associados e que tenham reunido as condies
para serem reclassificadas nos permetros da administrao regional e
local, nos termos do Sistema Europeu de Contas pela autoridade
estatstica nacional.

55.1.

Para que este princpio fosse de aplicao uniforme a todas as

entidades contabilsticas do setor local independentemente da sua
forma e natureza jurdica, e tenham sido includas pelas autoridades
estatsticas nacionais nas contas do subsetor da administrao local do
setor das administraes pblicas, nos termos do Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais, seria necessrio que todas essas
entidades dispusessem do mesmo sistema contabilsticos e de normas
jurdicas, oramentais e contabilsticas comuns elaborao,
estrutura e execuo dos instrumentos de gesto previsional.

55.2.

E ou os municpios e os seus servios e fundos autnomos, como os

servios municipalizados dispunham tambm de oramentos
econmicos e financeiros, a par de oramentos limitativos de caixa e
dispunham de um sistema contabilstico comum de contabilidade
oramental de caixa, a par do sistema de contabilidade patrimonial
40

digrfica, no se limitando a dispor de balao e demonstrao de

resultados, sem demonstraes de resultados e balanos previsionais.

56.

55.3.

E a ser assim o conceito de equilbrio oramental deveria ser alicerado

simultaneamente em contabilidade oramental e em contabilidade,
patrimonial, digrfica ou de acrscimo, mediante adequadas tabelas
de equivalncia ou de reconverso entre as contas da contabilidade
oramental de caixa e de contabilidade de acrscimo.

55.4.

E s assim observar de forma individual e integrada e sistmica,

simultaneamente em contabilidade oramental, de acrscimo e em
contabilidade nacional, o saldo oramental estrutural, tal como previstos
no artigo 12- C, da Lei do Enquadramento Oramental, na verso
republicada pela Lei n 37/2013, de 14 de junho, no Pacto de
Estabilidade e Crescimento e no Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais.

55.5.

Ou, em alternativa as entidades contabilsticas do setor local sujeitas ao

regime da atividade empresarial local, ao regime jurdico das fundaes
pblicas de direito privado, ao regime das associaes de direito privado
previsto no Cdigo Civil, ao SNC e ao SNCESFL deveriam estar
submetidas:

55.6.

Ou a um sistema contabilidade patrimonial, digrfica e de

acrscimo, com oramentos econmicos e financeiros e
demonstraes financeiras, conformes ao SNC, ao SNCESFL, e s
NIC em vigor.

55.7.

Ou a um regime de equilbrio oramental semelhante ao dos fundos

servios autnomos locais, tal como o previsto na Lei de
Enquadramento Oramental para os fundos servios autnomos do
Estado cuja integrao no Oramento do Estado foi precedido da prvia
reclassificao pela autoridade estatstica nacional de entidades que
revestindo a natureza e forma de fundaes, empresas ou associaes
que reuniam os requisitos previstos no Sistema Europeu de Contas
Nacionais e Regionais.

55.8.

E a um regime de contabilidade oramental simplificado, tal como o

previsto no artigo 20. do Decreto-Lei n. 36/2013 de 11 de Maro
para entidades pblicas reclassificadas da administrao central.

Ainda no se viram os resultados deste regime de contabilidade oramental em

termos de prestao de contas, em sentido jurdico-contabilstico e em
termos de consolidao na Conta Geral do Estado.
56.1.

Primeiro, por que no caso das empresas pblicas reclassificadas ainda

no foram publicadas as Instrues do Tribunal relativas a prestao
de contas relativas a entidades pblicas reclassificadas da
administrao central que integram o Oramento do Estado como
fundos e servios autnomos.
41

56.2.

Segundo, porque no estando ainda plenamente em vigor o POCP no

existe ainda obrigatoriedade de elaborar um balano consolidado do
Estado e de um balano consolidado dos fundos e servios autnomo.

56.3.

Terceiro, porque ainda no foram aprovadas pelo Ministrio das

Finanas as normas jurdicas e contabilsticas relativas consolidao
dos balanos e das demostraes de resultados dos servios integrados e
dos fundos e servios autnomos.

57.

Na sua Anlise das Propostas de Lei de Finanas Subnacionais (Relatrio

n 1/2013) o Conselho de Finanas Pblicas vai mais longe quando conclui
que: no est convencido de que os indicadores oramentais subjacentes s
regras, (nomeadamente o saldo corrente corrigido, n 2 do artigo 40. sejam
simultaneamente adequados para as empresas publicas e para administrao
pblica tradicional. As unidades i), ii), e iii) possuem rgos polticos e so
politicamente responsveis, o mesmo no sucedendo com as unidades iv) e vii),
que dependem, em ltima anlise da governao dos municpios. Assim no
deveriam estar sujeitas s regras de equilbrio oramental (apenas s de dvida)
ou estas regras deveriam ser aplicveis apenas aos saldos consolidados de
grupos locais.

58.

Ora o conceito de equilbrio oramental previsto no artigo 9 da Lei do

Enquadramento Oramental (LEO) aplicvel a todas as entidades de todo
setor pblico administrativo, a administrao central, administrao central,
administrao regional autnoma e administrao local.

59.

Os oramentos das regies autnomas e das autarquias locais so

independentes do Oramento do Estado, mas devem:
59.1.

Compreender todas as receitas e despesas das administraes regional,

incluindo as de todos os seus servios e fundos autnomos. (artigo 5,
n 2 /LEO).

59.2.

Apresentar o total das responsabilidades financeiras resultantes de

compromissos plurianuais cuja natureza impea a contabilizao direta
do respetivo montante total no ano em que os compromissos so
assumidos ou os bens postos sua disposio. (artigo 5, n 3 /LEO).

60.

O princpio do equilbrio oramental ao nvel do Oramento do Estado tem

concretizaes diferentes consoante se trate do oramento dos servios
integrados, dos oramentos de fundos e servios autnomos, incluindo as
entidades reclassificadas, nos termos do artigo 2, ns 5 e 6/LEO e ou do
oramento da segurana social.

61.

Assim, o artigo 23./LEO o conceito de equilbrio do ativo de tesouraria na

vertente de saldo primrio, para o oramento dos servios integrados. O que
significa que as receitas efetivas devem cobrir, pelo menos as despesas efetivas,
com excluso dos juros, os quais devero ser pagos por receitas no efetivas.

42

62.

No que diz respeito aos oramentos dos fundos servios autnomos vigora no
artigo 25./LEO o conceito de equilbrio do ativo de tesouraria, na vertente
saldo global.

63.

Apesar das dvidas que alguns autores suscitam de se tratar de um equilbrio

formal em virtude de lhes estar vedado o recurso a emprstimos, a verdade da
conjugao das excees dos ns 2 e 3 do artigo 25./LEO e da distino entre
receitas e despesas efetivas e receitas e despesas no efetivas resultantes do
artigo 9/LEO, parece dever prevalecer aquele entendimento5.

64.

J quanto ao conceito de equilbrio no oramento da segurana social vigora no

artigo 28./LEO o conceito de equilbrio de ativo de tesouraria, na vertente saldo
global.

65.

No que diz respeito s autarquias locais at entrada em vigor da Lei n.

73/2013, de 3 de setembro, vigorou o conceito de equilbrio corrente ou do ativo
do Estado previsto no n. 3.1.1, alnea c) do POCAL segundo o qual o
oramento prev os recursos necessrios para cobrir todas as despesas e as
receitas correntes devem ser pelo menos iguais s despesas correntes.

66.

A nova lei das finanas locais, Lei n. 73/2013 de 3 de setembro, introduziu no

seu artigo 40. uma verso da Regra de Ouro aplicada s finanas locais, que foi
introduzida na Ordem Jurdica Portuguesa pela Lei n. 37/2013 de 14 de junho,
na sequncia do Tratado Sobre Estabilidade, Coordenao e Governao da
Unio Econmica e Monetria, aprovado pela Resoluo da Assembleia da
Republica n. 84/2012 de 3 de junho e ratificado pelo Decreto do Presidente
da Republica n. 84/2012, da mesma data.

67.

Esta formulao aprovada mereceu justificadas crticas por parte do Conselho de

Finanas Pblicas na sua Anlise das Propostas de Lei de Finanas
Subnacionais (Relatrio n 1/2013) que temos vindo a fazer referncia.

68.

Em primeiro lugar: O n. 2 do Art. 40. introduz uma verso da Regra de

Ouro das finanas pblicas. Esta incide na diferena entre a receita corrente e
a despesa corrente acrescida da amortizao mdia de emprstimos de mdio e
longo prazo e exige que a mesma seja positiva. A amortizao mdia calculada
com base no montante total correspondente ao capital contratado a mdio e
longo prazo, independentemente da cronologia do seu pagamento efetivo,
protegendo assim o esprito da regra contra eventuais manipulaes
contabilsticas, como o emprstimo balo, em que todo o capital se vence
apenas no final do contrato. Ademais, o n. 3 do mesmo artigo estipula que,
caso o valor apurado desta diferena seja inferior a 5% das receitas correntes,
tal dfice ter que ser obrigatoriamente compensado no exerccio seguinte. Da
anlise conjunta dos dois nmeros, infere-se que o disposto no n. 2 do Art. 40.
aplicvel tanto ao oramento aprovado pela assembleia municipal como ao
oramento executado pela cmara municipal, ou seja, num sentido ex-ante e
num sentido ex-post.

Cf. Neste sentido, Maria DOliveira Martins, Lies de Finanas Pblicas e de

Direito Financeiro 3Edio Revista e Atualizada, Almedina, Coimbra 2013, p 220
5

43

69.

Em segundo lugar: O n. 3 do Art. 31. permite aos municpios decidir como

repartir as transferncias recebidas no mbito do FEF entre receita corrente e
de capital, no podendo a parte corrente exceder 90% do subsdio. Em
conjunto com a regra de ouro, esta disposio implica que os municpios
podem aumentar o montante do seu endividamento anual declarando uma
tranche superior das transferncias do FEF como receita corrente. A propsito,
sugere-se uma clarificao da redao daquela norma. O CFP interpretou-a
como sendo possvel ao municpio, no limite, classificar 90% da transferncia
FEF total recebida como transferncia corrente. Porm, igualmente legtima
uma interpretao diferente segunda a qual, aps a escolha feita pelo
municpio, a receita corrente total (transferncias correntes, mais impostos,
taxas, preos, etc.) no pode ultrapassar 90% do valor total recebido pelo
municpio a ttulo de FEF. Parece-nos absurdo limitar superiormente a receita
corrente mas, na verdade, esta a interpretao literal do que est escrito no
n. 3. Por isso, de todo conveniente que o Parlamento melhore a redao,
caso se insista em impor classificaes arbitrrias de transferncia.

70.

Em terceiro lugar: A justificao para uma regra de equilbrio do saldo

corrente emana de preocupaes com eficincia e equidade intergeracionais. A
teoria presume que a despesa corrente gera benefcios contemporneos e que a
despesa de capital, interpretada exclusivamente como despesa de investimento,
gera benefcios futuros, que se espraiam por muitos anos aps a sua execuo.
Nesta perspetiva, o investimento (lquido das receitas de capital) num dado
perodo financiado pelo excedente corrente e o endividamento lquido desse
perodo. Por outras palavras, a regra de ouro fixa um teto para o
endividamento anual, que a despesa de investimento lquida (de receita de
capital). Enquanto os pagamentos do servio da dvida estiverem sincronizados
com os benefcios gerados pelo investimento lquido, a regra de ouro garante
que os custos da dvida so suportados pelas pessoas que beneficiam da mesma
e em linha com os benefcios auferidos.

71.

Em quarto lugar: h uma srie de razes que obstam a que a regra de ouro
atinja estes resultados. Limitamo-nos a apresentar algumas.
Primeira, a regra assenta na definio rigorosa das rubricas corrente e de
capital nos dois lados do oramento, o que constitui um exerccio complexo. A
classificao de algumas rubricas absolutamente artificial; como j foi
referido, compete a cada governo local decidir a forma de repartio das
verbas do FEF entre receitas correntes e receitas de capital. O pagamento de
uma mesma operao econmica (p. ex. a pavimentao de uma estrada) pode
ser classificado como despesa corrente (ex. combustvel usado pelas mquinas
municipais para pavimentar a estrada) ou despesa de capital (se as mquinas
pertencerem a um empreiteiro e a sua utilizao for paga no mbito de um
projeto de investimento virio). A contabilidade permite uma ampla margem
para classificaes criativas; em cada nvel, os governos subnacionais
apresentam diferenas entre si nestas classificaes e, eventualmente, ao longo
do tempo, privando assim de sentido os agregados dos subsectores ou as sries
temporais de cada governo. Segunda, na prtica, a regra no atende
qualidade do investimento. Qualquer despesa de capital uma boa desculpa
para endividar o governo. Com efeito, ao excluir as despesas de investimento
44

dos limites do dfice, a regra de ouro abranda a presso poltica para realizar
a anlise custo-benefcio rigorosa de cada projeto de investimento. Na
ausncia de um limite eficaz sobre o nvel da dvida, este efeito, aliado aos
dividendos polticos geralmente associados s despesas de investimento nos
municpios portugueses, pode contribuir para acrscimos insustentveis do
endividamento.
Terceira, a regra de ouro assume que a despesa corrente no produz
quaisquer benefcios intertemporais, e isto no verdade. O pagamento de
salrios a mdicos e professores permite acumular capital humano nos doentes
e alunos, sendo o impacto desta acumulao no crescimento e desenvolvimento
econmicos largamente reconhecido na literatura.
Quarta, o cumprimento da regra de ouro ir provavelmente determinar
escolhas na despesa subnacional (entre as rubricas corrente e de capital) que
no maximizam o bem-estar nessas jurisdies e impe rigidez na composio
da despesa. Suponhamos que o endividamento lquido zero; sujeita a uma
regra de excedente corrente, a despesa de capital tem de ser, pelo menos, igual
receita de capital, independentemente das preferncias da comunidade
subnacional. A regra de ouro tende a reproduzir a estrutura da receita no lado
da despesa do oramento ou at a enviesar a despesa a favor de rubricas de
capital Pereira e Silva (2008, p. 9).
Por ltimo, a regra de ouro est em desacordo com a experincia histrica.
Pode ter tido um certo interesse no passado, quando os governos subnacionais
foram chamados a desempenhar um papel importante no investimento pblico,
o que j no se verifica. O paradigma poltico-econmico de proviso de
infraestruturas est esgotado e os municpios esto a ser chamados para
assumir novas responsabilidades, nas reas da cultura, da educao, da sade
e da assistncia social, predominantemente atravs da proviso de bens
imateriais e cujos custos so contabilizados como despesas correntes.
72.

Em alternativa ao regime de equilbrio oramental previsto no artigo 40 da Lei

n 73/2013, de 3 de setembro o Conselho de Finanas Pblicas considera que
um enquadramento oramental adequado exige uma combinao sensata de
regras sobre fluxos e nveis e, em princpio, quanto mais abrangentes estas
forem, tanto melhor. Um limite da dvida (que uma regra de nvel) per se, bem
como um requisito de equilbrio oramental (que uma regra de fluxo)
isoladamente podem ser cumpridos atravs de despesas e impostos mais
elevados, mas com os inerentes efeitos sobre o crescimento econmico afetando
todas as jurisdies Joumard e Kongsrud (2003). Um teto da despesa (outro
exemplo de regra de fluxo) por si s, tal como uma regra de equilbrio
oramental, no suficiente para impedir a acumulao de dvida, uma vez que
os governos podem colocar operaes associadas despesa fora do seu
oramento atual; por exemplo, remetendo-as para empresas pblicas fora do
permetro de consolidao do Eurostat, recorrendo a Parcerias PblicoPrivadas ou contratando emprstimos tradicionais para pagar no futuro as
compras.

73.

Assim, este rgo independente, de avaliao das finanas publicas procurou,

infelizmente sem sucesso, em sede de apreciao de proposta de lei, aliar um
teto divida, com uma norma de equilbrio oramental global ou um limite

45

superior de despesa, numa perspetiva de mdio prazo. Tendo a apresentado

duas regras possveis em alternativa que seriam mais eficazes e operacionais.
73.1.

A primeira regra alternativa proposta seria a do equilbrio de mdio

prazo no saldo global.

73.2.

A justificao e fundamentao apresentada para esta regra

alternativa foi a seguinte: Em mdia durante cada mandato poltico, o
saldo global no pode ser negativo; no mximo, um saldo global
negativo pode ocorrer em dois anos desse mandato. 31 de dezembro a
data de referncia. Esta regra obriga uma administrao a compensar
quaisquer dfices anuais durante o mesmo mandato. As penalizaes
por incumprimento podem combinar a reteno de transferncias do
Estado com a divulgao pblica e uma obrigao de ajustamento
automtico (reduo do dfice excessivo) nos quatro anos seguintes.
Para evitar a transferncia de tais sanes para um novo governo, caso
a administrao em exerccio cesse funes, uma variante desta regra
poderia definir o perodo de quatro anos por forma a abranger dois
mandatos: os ltimos dois anos de uma administrao e os dois
primeiros da seguinte. Deste modo, o incentivo para o governo em
funes retirar dividendos polticos para si prprio e transferir os
custos polticos para o seu sucessor seria bastante menor.

73.3.

A segunda regra alternativa proposta seria a do teto de mdio prazo

para a despesa.

73.4.

A fundamentao e justificao apresentada para esta regra

alternativa foi a seguinte: a despesa efetiva total prevista e executada
no final do ano t no pode exceder em mais do que uma pequena
percentagem x a mdia da receita efetiva lquida total cobrada nos anos
t-2,t-3, t-4 e t-5. O indicador aplica-se despesa, qualquer que seja a
sua forma de financiamento. Podero existir ponderadores diferentes
associados s receitas lquidas cobradas naqueles anos, a definir nas
PPLs. Esta medida permitiria ajustar as responsabilidades de despesa a
um indicador bastante prximo da capacidade de financiamento que um
governo subnational consegue mobilizar, o que no acontece com os
quadros oramentais de mdio prazo previstos nas propostas de lei.

74.

Qualquer destas propostas se afigura mais adequada e conforme regra de ouro

prevista no Tratado Oramental, na Diretiva n 2011/85/EU do Conselho de 8
de Novembro e regra do saldo oramental estrutural, prevista no artigo
12-C da Lei do Enquadramento Oramental, na verso resultante da
republicao operada pela Lei n 37/2013, de 14 de junho.

75.

Tambm se afigurem mais adequadas e conformes ao regime da contabilidade de

compromissos constante da de Lei n 8/2012 de 21 de fevereiro e do DecretoLei n127/2012, de 21 de junho, designadamente quanto s exigncias de fundos
disponveis a 90 dias para assegurar a validade jurdica perante terceiros e
regularidade contabilstica dos compromissos. Pelo menos ao nvel do equilbrio
corrente.
46

76.

Sendo tambm as mais eficazes para prevenir e impedir a previso de receitas

extraordinrias e de capital cuja taxa de execuo global fica sempre, no cmputo
total das receitas previstas, muito abaixo dos 85% previstos no artigo 56 e em
toda a seco III da Lei n 73/2013 de 3 de setembro. Indicadores que a no
serem observados ao nvel da execuo oramental configuram uma situao
grave de desequilbrio a justificar medidas corretivas fortemente limitadoras da
autonomia oramental, financeira, de tesouraria e de recurso ao crdito de curto,
de mdio e longo prazo.

77.

Tambm so a regras que so mais adequadas para prevenir as situaes de

incumprimento previstas no artigo 67 da Lei n 73/2013 de 3 setembro de
obrigaes legais e contratuais perante terceiros, com aptido para vincular vlida
e juridicamente os oramentos pblicos sujeitos aos princpios da tipicidade
quantitativa e qualitativa das despesas e justificar a reteno de transferncias
financeiras do OE e a sua afetao ao pagamento de dvidas vencidas, pelo Fundo
de Regularizao Municipal cuja gesto cabe DGAL.

78.

Tambm seriam as regras que revelariam mais adequadas natureza diversa dos
oramentos municipais e dos servios municipalizados, por um lado sujeitos as
regras e princpios oramentais da Lei n 73/2013, de 3 de setembro e do
POCAL, e por outro lado das entidades sujeitas ao Regime Jurdico da Atividade
Empresarial Local aprovado pela Lei n 50/2012 de 31 de agosto, do SNC, da
Lei-Quadro das Fundaes aprovada pela Lei n 24/2012 de 9 de junho, do
Cdigo Civil, do Cdigo Cooperativo e do Sistema Contabilstico das
Entidades sem Fim Lucrativo.

79.

Caso estas entidades no venham a estar submetidas ao regime de contabilidade

oramental simplificado semelhante ao previsto no Decreto-Lei n 36/2013, de
11 de maro para as entidades pblicas reclassificada previstas no artigo 2 n 5
da Lei de Enquadramento Oramental, de acordo com verso resultante da
republicao pela Lei n 37/de 14 de junho, no decreto-lei previsto no artigo
47 da Lei n 73/2013, de 3 de fevereiro.

80.

Ou caso no venham ser aprovadas tabelas de equivalncia e ou de

reclassificao entre as contas do POCAL, incluindo as contas da classe zero e os
cdigos de classificao econmica das despesas e das receitas e as contas do
SNC ou SCESFL.

81.

Hiptese em que a regra de equilbrio oramental, o principio da consolidao de

contas, alicerado em sistemas contabilsticos no harmonizados, em conceitos
operacionais, princpios contabilsticos diferentes e em cdigos de contas
diferentes e computo da divida total alicerado em conceitos de operaes
oramentais de receita e despesa aplicvel a entidades sem oramento elaborado
na base de cdigos de receita e de despesa sero dificilmente operacionalizveis e
exequveis.

82.

Princpio da sujeio jurisdio do Tribunal de Contas, da prestao de

contas individuais, da consolidao das contas e da prestao de contas
consolidadas.
47

83.

As autarquias locais, as entidades intermunicipais e as entidades associativas

esto sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas e nessa medida esto obrigadas
a elaborar contas individuais em sentido jurdico - contabilstico e a prestarem nas ao Tribunal de Contas, nos termos da Lei n 98/97, de 26 de agosto, com
as alteraes supervenientes introduzidas, da Lei n3/ 2013, de 3 de setembro,
da Lei n75/2013, de 12 de setembro, do POCAL e de acordo com as
Instrues e Resolues para o efeito aprovadas pelo plenrio da 2Seco do
Tribunal de Contas.

84.

A sujeio jurisdio do Tribunal de Contas implica tambm:

84.1.

A obrigatoriedade de submeterem fiscalizao preventiva os

respetivos factos constitutivos de despesa pblica e constitutivos de
relao jurdica de emprstimos ou de outros instrumentos
financeiros que relevem para o clculo dos limites da respetiva
dvida total.

84.2.

A responsabilidade jurdica perante o Tribunal de Contas dos respetivos

autarcas, sejam titulares de rgos executivos ou deliberativos, e de
quaisquer dirigentes, funcionrios e ou agentes por infraes financeiras
praticadas no exerccio das suas competncias financeiras, oramentais,
de tesouraria, patrimoniais, de gesto de divida pblica ou de outros
instrumentos financeiros, de contratao pblica, de gesto de recursos
humanos e de liquidao cobrana e arrecadao de receitas.

85.

Esto ainda sujeitos jurisdio plena do Tribunal de Contas, incluindo a

fiscalizao prvia, prestao de contas individuais, fiscalizao sucessiva e
concomitante e ao regime jurdico de responsabilidade jurdica por infraes
financeiras e do respetivo julgamento, os servios municipalizados ou
intermunicipalizados previstos no Captulo II da Lei n 50 /2012, de 31 de
agosto.

86.

Com efeito, os servios municipalizados esto sujeitos ao regime de

contabilidade das autarquias locais. Os respetivos oramentos figurar em anexo
aos oramentos municipais sujeitos as mesmas regras e princpios oramentais e
sistema contabilstico.

87.

No entanto, as empresas locais ou intermunicipais e as empresas participadas por

municpios ou por entidades intermunicipais esto igualmente sujeitas
jurisdio do Tribunal de Contas e prestao de contas, nos termos da Lei n
98/97, de 26 de agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n 48/2006, de
29 de agosto, da Lei n 50/2012, de 31 de agosto, do SNC, e das Instrues n
1/2013 -2 Seco e da Resoluo n 6/2013-2Seco, ambas do Tribunal de
Contas. Mas esto sujeitas a regras e princpios oramentais diferentes.

88.

A sujeio jurisdio deste por parte das empresas locais e maioritariamente

participadas por municpios ou entidades intermunicipais envolve a
obrigatoriedade de sujeio fiscalizao prvia de vrios contatos tpicos da
funo acionista de entidades pblicas do setor local.
48

89.

Em primeiro lugar, esto sujeitos fiscalizao prvia os contratos pblicos por

elas celebrados, nos termos do artigo 5 n1, alnea c), do artigo 46 , alnea b),
n2 e n 3 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei
n48/2011, de 29 de agosto e pela Lei n61/2011, de 7 de dezembro e do
Cdigo dos Contratos Pblicos.

90.

Em segundo lugar, os contratos-programa previstos nos artigos 32, 47 e 50 da

Lei n50/2012, de 31 de agosto6.

91.

Em terceiro lugar, os contratos de constituio ou de aquisio de participaes

em empresas locais, nos termos do artigo 23, 32 54 da Lei n 50/2012, de 31
de agosto e de contratos de fuso de empresas locais, nos termos do artigo 64
da mesma lei7.

92.

A sujeio jurisdio do Tribunal de Contas, por parte das empresas locais

implica a responsabilidade jurdica por infraes financeiras eventualmente
imputveis, por ao e por omisso, a titulares de rgos de administrao,
ou de rgos deliberativos ou de fiscalizao de empresas locais.

93.

Esta responsabilidade pode recair em regime de co-autoria ou de

responsabilidade solidria em agentes estranhos aos rgos que sejam os
autores materiais dos factos ou que tenham informado erradamente os
decisores financeiros que pertenam queles rgos.

94.

Tambm poder recair em quem exera funes de acionista pblico ao nvel

do executivo municipal ou das assembleias representativas e tenha
negligenciado gravemente o exerccio dessas funes, colocando a empresa em
situao em situao de risco financeiro, violando o regime jurdico da
atividade empresarial local e o seu regime financiamento, causando
prejuzos ao errio pblico ou colocando o grupo municipal ou
intermunicipal, em que a empresa se integra numa situao de ultrapassagem
dos limites da dvida total do municpio ou do grupo municipal.

Cfs: Acrdo n 2/2013-06.Fev-1S/PL (deciso em Plenrio) do Recurso Ordinrio n 10/2012-R

(Processos de fiscalizao prvia ns 1875 e 1876/2011); Acrdo n 4/2013-15.Maio-1S/PL (deciso em
Plenrio) do R.O. n 1/2013-R (Processo de fiscalizao prvia n 1481/2012); Acrdo n 5/201305.Junho-1S/PL (deciso em Plenrio) do R.O. n 02/2013-R (processo de fiscalizao prvia n
1430/2012); Acrdo n 8/2013-24 de setembro-1S/PL (deciso em plenrio) do R.O. n 04/2013
(processo n 1516/2012-UAT II; Acrdo n 14/14.Nov.2013-1 S/PL (deciso em plenrio) do R.O. n
1/2012-EMOL (R.O. 4/2011-SRATC-E e Processo n 48/2011-FP/SRATC); Acrdo n 16/14.Nov.20131S/PL (deciso em plenrio) do R.O. n 8/2013 (processo ns 14.15 e 16/2013); Acordo n 18/2013, de 1
de Julho-1S/SS (deciso em subseco) processo n 100/2013, 1 seco; Acordo n 24/2013-30.Set1S/SS (deciso em subseco) Peocesso n 516/2013; Acordo n 36/2013 de 20 de DEZ-1S/SS
(deciso em subseco) Processo n 1261/2013, 1 Seco.
7
Cfs Acrdo n 22/2013-6.Set 1 S/SS (deciso em subseco - processo n 311/2013 C.M. de e
Barcelos); Acrdo n 16/14.Nov.2013 1 S/PL (deciso em plenrio) do recurso Ordinrio n8/2013
(processos ns 14, 15 e 16/2013-EMEL Empresa Municipal de Urbanizao, requalificao Urbana e
Ambiental e Habitacional de Lagoa, EM); Acrdo n 32/2013-2.Dez-1Seco/SS (deciso em subseco
Processo n 1179/2013-1 Seco, C.M.Vila Real); Acrdo n 37/2013-20.DEZ-1 S/SS (deciso em
subseco Processo n 503/2013 C.M. Matosinhos);

49

95.

As empresas locais esto sujeitas ao regime jurdico da atividade empresarial

local aprovado pela Lei n 50/2012, de 31 de agosto, pelo Cdigo das
Sociedades Comerciais e subsidiariamente pelo Decreto-Lei n 133/2013, de 3
de Outubro que aprovou o regime jurdico do setor empresarial do Estado, sem
prejuzo da aplicao direta imperativo do seu Capitulo V s empresas locais.

96.

A entrada em vigor deste novo quadro normativo vem suscitar os problemas

decorrentes sua aplicao s empresas municipais pr - existentes e constitudas
ao abrigo da Lei n 53-F, de 29 de dezembro, com as alteraes que lhe foram
introduzidas pelas Leis n67/2007, de 31 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de
dezembro e n 55/2011, de 15 de novembro. Sendo certo que o novo regime se
aplica a todas as empresas locais que sejam constitudas na sua vigncia.

97.

O primeiro problema relativamente s empresas pr-existentes ser a

obrigatoriedade da dissoluo, ou em alternativa, de transformao
designadamente atravs da alienao da participao detida, da fuso ou da
integrao e da internalizao das empresas pr existentes ou de alienao de
participao em empresas, sempre que se verifique uma das situaes enunciadas
nos nmeros seguintes.

98.

As vendas e as prestaes de servios realizados durante os ltimos trs anos no

cobrirem, pelo menos, 50% dos gastos totais dos respetivos exerccios.

99.

Quando se verificar que nos ltimos trs anos, o peso contributivo dos subsdios
explorao superior a 50% das suas receitas.

100. Quando se verificar que nos ltimos trs anos o valor do resultado operacional
subtrado ao mesmo valor correspondente s amortizaes e s depreciaes
negativo.
101. Quando se verificar que, nos ltimos trs anos, o resultado lquido negativo.
102. A dissoluo obedece ao regime jurdico dos procedimentos administrativos
das sociedades comerciais e de liquidao de entidades comerciais e ao
disposto no artigo 62 da Lei n 59/2012, de 31 de agosto.
103. A deliberao de dissoluo da empresa local que implique a integrao em
servios municipalizados ou a internalizao em servios municipais de
quaisquer atividades dever ser acompanhada dos elementos enunciados nos
nmeros seguintes.
104. Definio das atividades a integrar ou a internalizar.
105. Listagem dos postos de trabalho indispensveis para a prossecuo das atividades
a internalizar, identificando a carreira e as reas funcional, habilitacional e
geogrfica, quando necessrias.
106. Previso das disponibilidades oramentais, nos termos da Lei n 8/2012, de 21
de fevereiro, que Aprova as regras aplicveis assuno de compromissos e
aos pagamentos em atraso das entidades pblicas.
50

107. A deliberao de fuso de empresas locais depende da prvia demonstrao da

viabilidade econmico-financeira e da racionalidade econmico -financeira da
futura estrutura empresarial, nos termos previstos nos artigos 22, 23, 32 e 64
da Lei n 50/2012, de 31 de agosto, sob pena de nulidade, de responsabilidade
financeira e de recusa de visto prvio pelo Tribunal de Contas, com fundamento
no artigo 44, n 3, alnea c) da Lei n 98/97 de 26 de agosto.
108. As empresas locais e as empresas participadas esto obrigadas a dispor de
sistemas de controlo interno adequados a garantir das contas e demais
informao financeira e devem apresentar resultados anuais equilibrados.
(artigo 40 e 55 da Lei n 50/2012 de 21 de fevereiro).
109. As entidades pblicas participantes nas empresas locais esto obrigadas a
inscrever verbas suficientes nos seus oramentos necessrios a cobrir os
resultados negativos antes de impostos e na proporo da respetiva participao,
quer numa perspetiva anual, quer numa perspetiva plurianual, devendo os rgos
competentes das entidades pblicas participantes aprovar as revises oramentais
necessrias para assegurar a cobertura dos resultados lquidos negativos.
110. Se o equilbrio de explorao s possa ser apreciado numa perspetiva
plurianual inerente durao do plano de investimento, os oramentos das
entidades pblicas participantes devem conter os crditos necessrios
cobertura dos resultados lquidos negativos no ano econmico em curso, e a
estimativa dos encargos plurianuais necessrios o cobrir esses resultados no
horizonte temporal plurianual, mediante prvia apreciao pela Inspeo
Geral de Finanas.
111. Os emprstimos contrados pelas empresas, bem como o endividamento das
mesmas relevam para o clculo da divida total do grupo municipal ou
intermunicipal ou metropolitano em que as empresas locais se integram. (artigo
41 da Lei n 50/2012, de 21 de fevereiro e artigos 52 e 54 da Lei n 73/2013,
de 3 de setembro).
112. Em caso de incumprimento das regras de equilbrio de contas a contribuio das
empresas locais e das entidades pblicas participantes e dos scios privados no
pode originar uma diminuio da divida total de cada municpio calculada, nos
termos do artigo 52 e 54 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, tal como resulta
do artigo 41 n 5 da Lei n 50/2012, de 21 de fevereiro.
113. Esto tambm submetidas jurisdio do Tribunal de Contas, apenas na
modalidade de prestao de contas, de verificao de contas, de auditoria
pblica e de julgamento de responsabilidades por infraes financeiras,
vrios tipos entidades de direito privado criadas por outras entidades de direito
pblico sujeitas ao direito financeiro pblico e plena jurisdio do Tribunal
de Contas em que haja financiamento pblico, deteno de ativos ou valores
pblicos, nos termos enunciados no artigo 2, n 2, alneas a), b) e g) da Lei n
98/97 de 26 de agosto, na redao da Lei n 48/2006 de 29 de agosto; e
indicaes da existncia ou presuno de controlo nos termos enunciados no
artigo 75 da Lei n 73/2013 de 3 de setembro.
51

114. Em primeiro lugar, fundaes criadas ou participadas por municpios,

associaes de municpios, independentemente da respetiva tipologia e por reas
metropolitanas, nos termos da Lei-Quadro das Fundaes, aprovada pela Lei n
24/2012, de 9 de junho, constitudas com ativos pblicos e que recebam com
regularidade fundos provenientes de transferncias dos oramentos de autarquias
locais e que renam os requisitos de domnio de controlo enunciados no artigo
75, n 3, n 4 e n 5 da Lei n 73/2013 de 3 de setembro. (artigos 2, n 2
alnea g), 51 n 1, alnea o) da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada
pela Lei n 48 /2006 de 29 de agosto).
115. Em segundo lugar, as associaes de direito privado institudas, nos termos do
artigo 59 da Lei n 50 /2012 de 31 de agosto e do Cdigo Civil, que sejam
maioritariamente financiadas por oramentos de entidades pblicas e que renam
os requisitos de existncia de controlo, nos termos enunciados no artigo 75, n
3, n 4 alnea c), i) e ii) e n 5 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro (artigo 2,
n 2, alnea a) da Lei n98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei n
48/2006, de 29 de agosto).
116. Esto ainda sujeitas ao controlo e jurisdio do Tribunal de Contas, sem que
envolva a obrigao de prestao de contas individuais as entidades que
simultaneamente renam os requisitos previstos no artigo 2, n 3, da Lei n
98/97, de 26 de agosto e no artigo 75, n 3, n 4 e alnea c), i) e ii) e n5 e n 6
da Lei n 73 /2013 de 3 de setembro.
117. Trata-se de entidades de qualquer natureza que renam os requisitos
enunciados nos nmeros seguintes.
118. Em primeiro lugar, tenham participao de capitais pblicos dos municpios,
das entidades intermunicipais ou das suas entidades associativas.
119. Ou em que, em segundo lugar sejam beneficirias, a qualquer ttulo de
dinheiros e ativos pblicos dos municpios, das entidades intermunicipais ou das
suas entidades associativas.
120. Ou que em ambas as hipteses sejam controladas pelos municpios, pelas
entidades intermunicipais e pelas suas entidades associativas cuja verificao
casustica em funo das circunstncias concretas, por referncia aos
elementos de poder e resultado com base designadamente nas condies a
seguir enunciadas.
121. Condies de poder, como sejam a deteno de capital social ou os direitos de
voto, a homologao dos estatuto, ou regulamento interno e faculdade de
designar ou homologar a designao a ou destituir a maioria dos membros dos
rgos de gesto.
122. Condies de resultado, tal como seja o poder de exigir a distribuio de ativos
ou dissolver outra entidade.
123. Ou quando se verifique um dos seguintes indicadores de poder ou de resultado:
52

A faculdade de vetar regulamentos;

A possibilidade de vetar, derrogar ou modificar as decises dos rgos de

gesto;

A deteno da titularidade dos ativos lquidos com livre acesso a estes;

A capacidade de conseguir a sua cooperao na realizao de objetivos

prprios;

A assuno da responsabilidade subsidiria pelos passivos da outra

entidade.

124. Estas entidades no esto obrigadas prestao de contas individuais ao Tribunal

de Contas, mas esto sujeitas aos poderes de controlo e de jurisdio, na
medida necessria fiscalizao da legalidade e correo econmica e
financeira da aplicao dos dinheiros e valores pblicos.
125. E nessa medida podero estar sujeitas obrigatoriedade de prestao de
informao financeira ao Tribunal de Contas, de acordo com Instrues ou
Resolues aprovadas pelo Plenrio da 2Seco, ou caso a caso, mediante
despacho judicial no mbito de auditoria.
126. E na medida em que essas entidades, mesmo no estando obrigadas prestao
de contas individuais diretamente ao Tribunal de Contas, integrem o permetro
de consolidao do grupo autrquico e as respetivas contas sejam objeto de
operaes de consolidao, para efeitos de elaborao da conta consolidada do
grupo autrquico, nos termos do artigo 75 n da Lei n 73/2013, de 3 de
setembro e da Portaria n474/2010 de 10 de setembro, e da Orientao
Tcnica n 1/2010 da CNCAP, devero ter que ser remetidas ao Tribunal pela
entidade consolidante do grupo autrquico, em simultneo com as
demonstraes financeiras consolidadas.
127. Em primeiro lugar em ordem a habilitar o Tribunal com a formulao de um
juzo de auditoria sobre a consolidao e sobre as contas consolidadas.
128. E em segundo lugar ordem a habilitar em simultneo o Tribunal com
informao financeira fidedigna, adequada e fivel que lhe permita.
129. Formular um juzo de auditoria sobre a legalidade, a regularidade
contabilstica e a correo econmica e financeira dos dinheiros e valores
pblicos detidos ou geridos e aplicados por essas entidades, nos termos do
artigo 2, n da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei n
48/2006, de 29 de agosto.
130. E, sendo caso disso, caso se conclua por um juzo de no conformidade com as
normas legais aplicveis, com os princpios e as normas de contabilidade
aplicveis e com os princpios de boa gesto; e pela imputao de eventuais
responsabilidades jurdicas por infraes financeiras imputveis aos rgos
53

executivos ou deliberativos do municpio, das entidades intermunicipais ou das

respetivas entidades associativas ou aos rgos de gesto, ou deliberativos ou de
fiscalizao dessas entidades, em ordem a habilitar a efetivao e o
julgamento dessas responsabilidades financeiras.
131. matria que dever ser ponderada na reviso das Instrues em vigor sobre a
Organizao e Documentao das Contas Individuais das Autarquias
Locais, das Entidades Intermunicipais e das Respetivas Entidades
Associativas e das Contas Consolidadas dos Grupos Autrquicos, a elaborar
nos termos do artigo 6, alnea b) e do artigo 78, n 1, alnea e) da Lei n
98/97, de 26 de agosto, adequando-as:
a) em primeiro lugar, ao novo regime financeiro autrquico,
intermunicipal e associativo autrquico aprovado pela Lei n 73/2013,
de 3 de setembro;
b) em segundo lugar ao novo regime de prestao de contas, de
consolidao de contas, de certificao de contas e de verificao de
contas individuais e de contas consolidadas previstos nos seus artigo
74, 75,76, 77 e 80 , na Portaria n474/2010 e na Orientao
n1/2010 da CNCAP.
132. Esto ainda sujeitas prestao de contas ao Tribunal de Contas, as contas
consolidadas dos grupos autrquicos.
133. Os grupos autrquicos so constitudos por um municpio, uma entidade
intermunicipal ou uma entidade associativa municipal e pelas entidades
controladas de forma direta ou indireta, considerando-se que o controlo
corresponde ao poder de gerir as polticas financeiras e operacionais de uma
outra entidade, a fim de beneficiar das suas atividades.
134.

As entidades me ou consolidantes so os municpios, as entidades

intermunicipais, a saber as comunidades intermunicipais e as juntas
metropolitanas, e as entidades associativas municipais.

135. So estas as entidades que esto juridicamente obrigadas :

a) elaborao das contas consolidadas, sua votao pelos rgos
executivos, sujeio certificao por auditores externos, sua
apreciao pelos respetivos rgos deliberativos legalmente competentes;
b) E sua prestao ao Tribunal de Contas, devidamente certificadas por
auditores externos, para efeitos da sua verificao pelo Tribunal, nos
termos do artigo 80 da Lei n 73 /2013, de 3 de setembro e do artigo
54 da Lei n 98/97 de 26 de agosto.
136. O dever pela prestao de contas consolidadas dos grupos autrquicos ao
Tribunal de Contas recai sobre:

54

a) Os titulares dos rgos executivos das entidades consolidantes, os

auditores externos que foram designados pelos rgos competentes
para certificar as contas consolidadas;
b) Os titulares dos rgos deliberativos legalmente competentes para a sua
apreciao e votao das contas consolidadas at 30 de junho do ano
seguinte a que respeitam.
137. As contas consolidadas acompanhadas das atas das sesses dos rgos executivos
e dos rgos deliberativos em que tenha sido respetivamente apreciadas e votadas
pelo rgo executivo e deliberado remete-las aos rgos deliberativos e das atas
das sesses deste em que tenha sido apreciada as contas consolidadas devero
ser remetidas ao Tribunal de Contas pelo rgo executivo das entidades
consolidantes.
138.

Se as contas consolidadas no forem apreciadas pelo rgos deliberativos at 30

de junho, por razes exclusivamente imputveis a estes, o rgo executivo
dever remet-las ao Tribunal de Contas, no primeiro dia til seguinte,
acompanhadas da certificao legal pelo auditor externo, ou na sua falta da
identificao do auditor externo designado e das razes pela no emisso da
certificao legal e da meno de que o rgo deliberativo no as apreciou e
da deliberao que as apreciou e decidiu remet-las ao rgo deliberativo.

139. Integram o permetro de consolidao dos grupos autrquicos e das contas

consolidadas:
a) Os municpios, as entidades intermunicipais e as suas entidades associativas
e as respetivas peas finais das contas individuais apreciadas e votadas pelos
rgos competentes, nos termos das normas legais aplicveis e do sistema
contabilstico aplicvel, sem prejuzo da obrigatoriedade da sua remessa
direta das contas individuais ao Tribunal de Contas, pelos rgos
executivos competentes, organizadas e documentadas, acordo com as
Instrues em vigor aprovadas pelo Tribunal de contas para as contas
individuais (Resoluo n 1/2001-2Seco e Resoluo n 6/2013-2
Seco);
b) Servios municipalizados e intermunicipalizados, em razo da deteno
total ou parcial por um mais municpio, nos termos do artigo16 da Lei n
50/2012, de 31 de agosto, e as peas finais das respetivas contas
individuais, nos termos das normas legais aplicveis e do sistema
contabilstico aplicvel, sem prejuzo da obrigatoriedade da sua remessa
direta ao Tribunal de Contas, pelos rgos executivos legalmente
competentes, organizadas e documentadas de acordo com as Instrues em
vigor aprovadas pelo Tribunal de Contas. (Resoluo n 1/2001-2Seco e
Resoluo n 6/2013-2 Seco);
c) As empresas locais como tal classificadas, nos termos dos artigos 7 a 19
da Lei n50/2013, de 31 de agosto e as peas contabilsticas finais das
respetivas contas individuais elaboradas, de acordo com as normas jurdicas
aplicveis e com o sistema contabilstico aplicvel, sem prejuzo da
55

obrigatoriedade da sua remessa direta ao Tribunal de Contas, pelos rgos

executivos legalmente competentes, organizadas e documentadas de acordo
com as Instrues em vigor aprovadas pelo Tribunal de Contas (Instrues
n 1/2013 -2 Seco).
d)

Na proporo da participao ou deteno, as empresas detidas por varias

pessoas coletivas de direito pblico que, de acordo com o artigo 7 da Lei
n 50/2012, de 31 de agosto, integrem o setor empresarial local,
independentemente da participao ou deteno do municpio, das entidades
intermunicipais, ou das entidades associativas municipais e as peas
contabilsticas finais das contas individuais, de acordo com as normas
jurdicas e os sistemas contabilsticos aplicveis, sem prejuzo, sendo caso
da sua remessa direta ao Tribunal de Contas, pelos rgos executivos
legalmente competentes de acordo com as Instrues em vigor aprovadas
pelo Tribunal de Contas (Instrues n1/2013-2 Seco).

e) As fundaes, as associaes de direito privado, as cooperativas, ou

empresas meramente participadas, mesmo com maioria de capital privado e
desde que reclassificadas nos permetros da administrao regional e local
ou entidades de qualquer natureza jurdica ou substrato, que renam os
requisitos previstos no artigo 2, n 2, alnea a), alnea g) e n 3 da Lei n
98 /97, de 28 de Agosto, na redao dada pela Lei n 48 /2006, de 28 de
agosto e os previstos no artigo 75 n 4, n 5 da Lei n 50/2013, de 31 de
agosto, acompanhadas das peas finais das contas individuais de acordo
com as normas jurdicas e os sistemas contabilsticos aplicveis, sem
prejuzo, da obrigatoriedade da remessa direta ao Tribunal de Contas,
relativamente s que esto legalmente obrigadas prestao de contas ao
Tribunal de Conta pelos rgos executivos competentes dessas entidades,
devidamente documentadas e organizadas com as Instrues aprovadas pelo
Tribunal de Contas.
f)

No caso de no haver Instrues diretamente aplicveis a este tipo de

entidades devero aplicar-se com as Instrues n 1/2013-2Seco, com as
devidas adaptaes.

g) O mesmo se diga relativamente a entidades que no estando obrigadas

diretamente prestao de contas o Tribunal estaro sujeitas aos poderes de
controlo e de jurisdio financeiros do Tribunal de Contas, nos termos do
artigo 2 n 3 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao dada pela Lei
n 48/2006 de 26 de 29 de agosto, no que diz respeita informao
financeira extra -contabilstica dela constante relevante para a demonstrao
de financiamento pblico, de deteno de ativos ou valores pblicos, para
demonstrao da existncia ou presuno de controlo, e para aplicao dos
dinheiros pblicos e valores pblicos afetos prossecuo do seu escopo.
140. Os documentos de prestao de contas consolidadas constituem um todo e
compreendem o relatrio de gesto e as demonstraes financeiras consolidadas.
141. No relatrio de gesto devero ser evidenciados as polticas financeiras e
operacionais das entidades consolidantes e das entidades consolidadas.
56

142. As demonstraes financeiras consolidadas compreendem as peas indicadas no

n 7 do artigo 75 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro e no artigo 4 da
Portaria n 474/2010, II Serie, do Ministro das Finanas, de 1 de julho.
143. As operaes de consolidao, os seus conceitos operacionais, a definio do
mbito da consolidao, as componentes, das demonstraes financeira, os
procedimentos, incluindo a homogeneizao previa, a agregao, as eliminaes
e os mtodos de consolidao so os definidos na Orientao Contabilstica n
1/2012, de 1 de julho da CNCAP.
144. Ainda antes da entrada em vigor da Lei n 73/2013, de 3 de setembro o
SATAPOCAL - Subgrupo de Apoio na Aplicao do POCAL emitiu
Instrues para o exerccio de 2010, relativas consolidao de contas pelos
Municpios.
145. Estas Instrues tinham como pano de fundo a anterior lei das finanas locais de
2007 e o anterior regime jurdico do setor empresarial local de 2006.
146. Hoje esto profundamente desatualizadas e desajustada face evoluo
legislativa verificada em 2012 e 2013 relativamente ao regime jurdico e ao
regime financeiro do setor pblico administrativo local, ao regime jurdico e
financeiro da atividade empresarial local e ao regime e mbito da consolidao
de contas e de divida total dos municpios.
147. A Orientao Contabilstica n 1/2010, de 1 julho da CNCAP prev a
necessidade de serem elaborados por cada entidade consolidante Manuais de
Consolidao aplicveis consolidao dos grupos pblicos, entre os quais os
grupos autrquicos.
148. A Lei n 73/2013, de 3 de setembro alterou de forma significativa o mbito das
entidades que integram o permetro de consolidao.
149. Verifica-se uma tendncia para se verificar uma coincidncia entre as entidades
que passam a integrar o permetro de consolidao, as entidades cujos
oramentos devem figurar como anexos aos oramentos municipais e as
entidades cujos passivos relevam para o clculo da dvida total.
150. S que plano oramental, essas entidades no esto sujeitas, exceo dos
servios municipalizados s regras e princpios oramentais e aos sistemas
contabilsticos dos municpios.
151. As empresas locais, as empresas participadas, as fundaes, as associaes de
direito privado, as cooperativas e as outras entidades de qualquer natureza e
forma jurdica em relao s quais se verifique a existncia ou presuno de
controlo, ainda que reclassificadas nos permetros da administrao regional e
local, no so integradas como anexos aos oramentos municipais como
fundos e servios autnomos sujeitos a um regime de contabilidade oramental
nem sujeitos s regras e princpios oramentais dos municpios, ou seja ao

57

principio do oramento limitativo e da tipicidade quantitativa e qualitativa das

despesas.
152. Tal como sucede com as entidades pblicas reclassificadas no permetro da
administrao central. E que so integrados no oramento do Estado,
independentemente da sua forma e da sua natureza jurdica, como fundos e
servios autnomos, sujeitos disciplina da Lei do Enquadramento Oramental,
na parte relativa ao equilbrio oramental dos fundos e servios autnomos, e a
um regime de contabilidade oramental simplificado, tal como definido no
Decreto-Lei n 36/ 2013, de 11 de Maro, ainda que sujeitas ao SNC. Esto
tambm se se trata de empresas pblicas submetidas ao princpio da unidade de
tesouraria.
153. Ora para alm de sujeio a regimes oramentais e de gesto de tesouraria
diferentes e no harmonizveis entre si, as entidades consolidantes e as entidades
consolidadas do setor local esto submetidas a sistemas contabilsticos diferentes.
Os municpios, as freguesias, as entidades intermunicipais e as entidades
associativas municipais esto submetidos ao POCAL.
154. Ora as entidades consolidadas aplicam o SNC e as NICS ou o SNCESFL.
155. sabido existirem diferenas concetuais significativas entre o POCAL o SNC e
o SNCESFL. Que muitos entendem s ser ultrapassadas com a adoo dos
IPSAS/EPSAS. S que no ser possvel esperar pela adoo destes ao nvel da
Unio Europeia.
156. Trata-se de um processo em curso de discusso complexa entre a Direo Geral
dos Assuntos Econmicos da Comisso, o EUROSTAT e as autoridades
nacionais, em especial os rgos independentes com competncia legal para
assegurar a adoo e normalizao das normas contabilsticas para o setor
pblico nos pases da zona euro.
157. At que esse processo esteja concludo vai necessariamente demorar algum
tempo, sendo igualmente necessrio proceder a uma anlise custo-benefcio, da
sua adoo e dos custos em termos de operacionalizao, de formao e de
softwares e dos horizontes temporais e etapas necessrias para a sua
implementao.
158. O resultado esperado ser a eventual aprovao de uma diretiva que carecer de
um perodo de transio, para a sua transposio para ordem interna de cada
Estado-Membro.
159. Tudo indica porm que a Comisso de Normalizao de Contabilstica (CNC),
tendo em conta o calendrio previsto para a adoo dos IPSAS previstos na Lei
n 64-C/2012 de 31 de dezembro, e o mandato que lhe foi expressamente
confiado pelo Decreto-Lei n134/2012, de 29 de junho e pelo artigo 18 do
Regime jurdico da Organizao e Funcionamento da Comisso de
Normalizao Contabilstica esteja neste momento inclinada no sentido de no
aguardar os desenvolvimentos dos EPSAS e avanar no sentido de propor ao
Governo a adoo dos IPSAS.
58

160.

Mas mesmo que seja este o caminho que venha a ser seguido a completa
implementao dos IPSAS, tal como esto desenhados e aprovados pelo Comit
do Setor Publico da IFAC aponta num perodo de transio de cinco anos.

161. Quer o caminho a seguir seja a adoo dos IPSAS j, quer aguardar pelo
desenvolvimento europeu dos EPSAS, ser necessrio que, a curto prazo a
Comisso de Normalizao Contabilstica deveria ser aprovada, pela CNC,
uma Orientao Contabilstica complementar da Orientao n 1/210 de 1 de
julho, assegurasse uma plena harmonizao e homogeneizao entre o POCAL e
o SNC e SNCESFL, para efeitos de consolidao das contas dos grupos
autrquicos, designadamente quanto a uma tabela de equivalncias entre as
contas de uns e outros, uma vez que as contas individuais so elaboradas em SNC
ou SNCESFL e as contas consolidadas sero elaboradas em POCAL.
162. sabido que as Instrues de 2010 do SATAPOCAL no resolveram esse
problema. Alm que o resultado da sua aplicao s contas consolidadas
prestadas de 2010 ao Tribunal foi dececionante e muito insatisfatrio. Dando
origem a interpretaes dspares, no uniformes e desencontradas e insuscetveis
de comparabilidade e de fiabilidade e sinceridade das contas consolidadas.
163. Da a urgncia de serem aprovadas instrues e manuais tipo que viabilizem no
curto, medio e longo prazo a consolidao de contas dos grupos autrquicos.
Neste particular seria muito importante uma interveno de natureza profissional
qualitativamente superior e com autoridade normativa prpria, como a
Comisso de Normalizao Contabilstica, que assegurasse esta tarefa em
articulao com a Ordem dos Tcnicos Oficiais de Contas, a Ordem dos
Revisores Oficiais de Contas.
164. Como certeiramente assinala o Conselho de Finanas Pblicas no seu Relatrio
n 1/2013, relativo Apreciao das Propostas de Lei de Finanas
Subnacionais: Nos prximos anos vo surgir dvidas em termos de
compatibilidade entre sistemas de informao e contabilidade que permita os
exerccios de consolidao dos deferentes elementos. A administrao central
tem de preparar-se para ajudar as administraes locais no seu esforo de
ajustamento, por exemplo disponibilizando manuais com antecedncia
necessria para garantir uma comparabilidade rigorosa entre jurisdies e
minimizar interpretaes arbitrrias de regras contabilsticas eventualmente
confusasEstas novas regras implicam obviamente, implicaes em termos de
recursos para as administraes central e local.
165. Outra questo que importa clarificar a relao entre contas, saldos oramentais e
dvida total previstos no s artigos 46, 52 75e e 76 da Lei n73/2013, de 3 de
dezembro. Como sublinha o Conselho de Finanas Pblicas no seu Relatrio
n1/2013 que temos vindo a citar Estes trs nveis de consolidao so
justificveis a vrios ttulos, como por exemplo, facto dos saldos oramentais,
deverem refletir diferentes nveis de deciso politica, enquanto que os valores da
dvida deverem refletir as responsabilidades financeiras diretas e indiretas
efetivas de um municpio. Contudo as normas de consolidao propostas
acarretaro a incomparabilidade entre os trs conjuntos de contas: contas,
59

saldos oramentais e dvidas. Esta tripla consolidao no ajuda a garantir a

transparncia e a facilitar uma apreciao abrangente da sua situao
financeira.
166. E conclui em jeito de recomendao relativamente proposta de lei: Os
legisladores podero querer rever esta situao ou, pelo menos defini-la como
um regime transitrio at dispor de noes mais amadurecidas acerca de metas
numricas para agregados oramentais.
Infelizmente o legislador no ponderou esta bem fundamentada e avisada
recomendao.
167. As contas consolidadas dos grupos municipais devero ser objeto certificao
legal, por auditores externos, designados, nos termos do artigo 77 da Lei n
73/2013, de 3 de setembro, estado ai definidas outras importantes competncias,
no mbito dos seus poderes legais de fiscalizao das entidades consolidantes,
das entidades consolidadas e da respetiva gesto financeira, oramental,
patrimonial, de tesouraria, de recurso ao crdito, e observncia dos limites da
divida total e dos limites de emprstimos de curto, de medio e de longo prazo de
verificao dos registos contabilsticos, de deteo de irregularidades que
ponham em causa continuidade das entidades contabilsticas.
168. Designadamente a capacidade para satisfazer perante terceiros os compromissos
assumidos e de pagar a fornecedores, pontualmente as suas obrigaes legais e
contratuais, de certificao das dvidas a terceiros, incluindo amortizao de
emprstimos, a satisfazer pelos Fundo de Apoio Municipal ou de verificao
dos pressupostos para adoo facultativa ou obrigatria, face aos alertas precoces
de desvios significativos de desvios oramentais, de programas de saneamento
financeiro ou de recuperao financeira atravs do Fundo de Regularizao
Municipal e de avaliao da capacidade de financiamento para executar os
planos de investimentos.
169. As contas consolidadas acompanhadas da certificao legal de contas e das
contas das entidades consolidadas e respetiva certificao legal devero ser
apreciadas na sesso de junho da assembleia representativa.
170. Uma vez apreciadas ou no tendo sido apreciadas at 30 de junho devero ser
sempre remetidas pelo rgo executivo da entidade consolidante ao Tribunal de
contas para efeitos de verificao nos termos do artigo 80 da Lei n 73/2013 de
3 de setembro e artigo 54 da Lei n 98/97, de 26 de agosto.
171. Conexo com o problema consolidao de contas dos grupos autrquicos e com
a consolidao imprpria dos oramentos anexos aos oramentos municipais
relativos s entidades previstas designadamente nos artigos 46 e 75 da Lei n
73/2013, de 3 de setembro no pode deixar de se referir a consolidao de
dvida total prevista nos artigos 52 e 54 da lei em causa.
172. O regime de emprstimos municipais encontra-se definido nos artigos 49 a 54
da Lei n 73/2013, de 3 setembro.

60

173. vedado aos municpios recorrer a outras formas de endividamento que no seja
a emisso de obrigaes, a regular em diploma prprio, a contrao de
emprstimos de curto (artigo 50), de mdio e longo prazo (artigo 51).
174. assim expressamente vedado aos municpios:
a) o aceite e saque de letras de cmbio, a concesso de avales cambirios, a
subscrio de livranas e a concesso de garantias reais ou pessoais, incluindo
operaes efetuadas indiretamente atravs de instituies financeiras;
b) a concesso de emprstimos a entidades pblicas ou privadas;
c) a celebrao de contratos com entidades financeiras ou diretamente com
credores, com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo, sempre a durao
do acordo ultrapasse o exerccio oramental, bem como a cedncia de crditos
no vencidos.
175. Est assim excluda e vedada aos municpios a celebrao de acordos de
regularizao de dvidas negociados diretamente com os credores, com ou sem
interveno de instituies financeiras, sob forma de mtuo civil ou mtuo
bancrio e mediante o recurso posteriori a contratos de cesso financeira.
176. Est tambm excludo e vedado aos municpios o recurso a contratos de
confirming, que se traduzam:
a) numa violao direta das normas jurdicas relativas assuno de
compromissos, violao da garantia da existncia de cabimento oramental e de
fundos disponveis para assegurar os pagamentos das obrigaes jurdicas e
perfeitas emergentes dos compromissos assumidos ( Lei n 8/2012 de 21 de
fevereiro e respetivas alteraes)
b) e sempre que os pagamentos efetuados, com recurso ao confirming, por
instituies de crdito, investindo o municpio na posio de devedor perante
estas, no sejam liquidados e pagos pelo municpio, at ao fim do ano
econmico, transitando essa dvida de natureza financeira para anos econmicos
seguintes, e transformando essa dvida financeira de curto prazo em divida
fundada.
177. O recurso ao confirming que se traduza em dvida flutuante de curto prazo s
instituies de crdito deve observar sempre durante o ano os limites dos
emprstimos de curto prazo fixado anualmente pela assembleia municipal, nos
termos do artigo 50 n 2, da Lei n 73/2013, de 3 de setembro.
178. Tambm se deve entender estarem vedados aos municpios a celebrao de
contratos de swap, na medida em que constituem o recurso:
a) a tipos negociais de dvida financeira no previstos e no permitidos
expressamente na lei para as autarquias locais, conduzindo a riscos excessivos,
sem rigor e sem eficincia e sem minimizao de custos diretos e indiretos numa
perspetiva de longo prazo. (artigo 4, n 2, artigos 48, 49, 50, 51, 52 e 54
da Lei n 73/2013, de 3 setembro;

61

b) e que originem pagamentos ilegais, geradores de danos ao errio pblico, que

mesmo que correspondam a contraprestao efetivas, no se revelam adequadas e
proporcionais prossecuo das atribuies do municpio ou aos usos e costumes
de certa atividade (artigo 59 n1 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, na redao
dada pela Lei n 48/2006, de 29 de agosto).
179. A dvida total consolidada prevista no artigo 52 da Lei n 73/2013, de 3 de
setembro est concebida numa tica de divida emergente de operaes
oramentais do municpio e das entidades cujos oramentos, exceo dos
servios municipalizados e dos servios intermunicipalizados, figuram como
oramentos anexos ao oramento municipal no artigo 46 e, bem assim, que
integram o permetro de consolidao do grupos autrquicos previstos no artigo
75, ambos da Lei n 73/2013, de 3 de setembro.
180. No h no entanto uma total coincidncia entre as entidades que relevam para o
clculo da dvida total e as entidades cujos oramentos devem figurar como
oramentos anexos ao oramento municipal e as entidades que devem integrar o
permetro de consolidao dos grupos municipais.
181. Os artigos 46, 54 e 75 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro no coincidem
totalmente. O conceito de dvida total mais abrangente em termos de entidades
que relevam para o respetivo clculo do que o previsto na anterior Lei das
Finanas Locais de 2007 para o cmputo do endividamento lquido. Se as
empresas locais continuam a relevar na medida em as respetivas contas
estejam desequilibradas, nos termos do artigo 40 da Lei n 50/2012, de 31 de
agosto, agora entram tambm as empresas participadas, fundaes,
associaes de direito privado e as cooperativas e todas as entidades em relao
s quais independentemente da sua natureza e forma jurdica se verifique uma
a existncia ou a presuno de controlo.
182. E mais direcionado ao apuramento do total da dvida financeira, administrativa
ou comercial das entidades previstas no artigo 54 da Lei n 73/2013, de 3 de
setembro, no se apurando atravs de uma diferena entre ativos financeiros e
passivos como estava previsto na anterior Lei n 2/2007 de 15 de janeiro.
183. O que manifestamente diminui a capacidade de alguma manipulao que a
anterior Lei das Finanas Locais permitia atravs de operaes patrimoniais de
investimento e de capital, entre os municpios e as empresas locais por forma a
valorizar excessivamente e de forma desproporcionada e pouco prudente os
ativos das empresas e assim aumentar ficticiamente a capacidade de
endividamento dos municpios.
184. As empresas locais foram muitas vezes utilizadas como veculo para verdadeiras
manipulaes contabilsticas. No quer dizer que seja completamente impossvel
mas ser mais difcil. Por outro verifica-se, o alargamento s entidades
participadas ou em que haja posio de controlo, a fundaes, associaes de
direito privado ou cooperativas.
185. O padro de aferio agora, nos termos do artigo 52, n1 da Lei n 73/2013
de 3 de setembro, sempre o valor da receita corrente liquida cobrada nos trs
62

exerccios anteriores. Valor esse dificilmente manipulvel, na medida em que

assenta em valores de execuo registados nas contas finais individuais e
consolidadas devidamente certificadas por auditores externos.
186. Mas a dvida que se coloca de saber se o valor de receita diz respeito apenas a
receita dos municpios, ou se abrange receita das entidades previstas no
artigo 54, n 1 da Lei n 73 /2013, de 3 de setembro. Dvida essa que mais se
adensa quando essas entidades no dispem de contabilidade oramental, e os
seus oramentos so estruturados por custos e proveitos (hoje rendimentos e
recebimentos numa tica de tesouraria) e no por receitas e despesa, de
acordo com o cdigo de classificao econmica das despesas e das receitas,
no se lhes aplicando o POCAL, mas sim o SNC, ou o SNCESFL.
187. uma dvida que no foi esclarecida pela Lei n 83-C/2013 de 31 de dezembro,
Lei do Oramento do Estado para 2014.
188. A DGAL dever no exerccio das suas competncias proceder ao clculo e ao
controlo dos limites de dvida total informando para o efeito cada municpio e
dos limites em concreto e dos mtodos de clculo utilizados quando haja em
concreto alguma das entidades previstas no artigo 54 da Lei n 73/2013, de 3
setembro que relevem para o clculo da dvida total dos municpios.
189. O conceito de receita lquida aplicada s entidades reclassificadas do setor local
previstas no artigo 54 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro utilizado, em
sentido imprprio e carecer de uma densificao tcnica por rgos
especializados em contabilidade do setor pblico, a saber a Comisso de
Normalizao Contabilstica, onde tm assento a DGAL, a Ordem dos
Tcnicos Oficiais de Contas e a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e
representantes das faculdades de gesto ou institutos de contabilidade. Esta
densificao deve ser feita por especialistas com competncia e autoridade
normativa e no por burocratas.
190. O que suscita o problema de saber, o que nestes casos se deve entender por
receita corrente lquida cobrada nos trs exerccios anteriores. Talvez o decretolei previsto no artigo 47 da Lei n 73/2013, de 3 setembro ou Decreto-Lei de
execuo oramental possam resolver este problema. Trata-se de erros frequentes
em legislao da contabilidade pblica, em que se usam expresses com pouco
rigor tcnico e contabilstico quando aplicada a entidades de natureza
empresarial, fundacional ou associativas de natureza pblica submetidas ao SNC
ou ao SNCESFL.
191. imperioso que os Municpios saibam de forma clara e precisa qual o
referencial em termos de receita lquida nos ltimos trs anos que permita
calcular a dvida total nos termos acima enunciados.
192. A falta de clareza da lei e dos conceitos operacionais utilizados pelo legislador
no ajudam neste caso o intrprete e o aplicador do Direito.
193.

As normas jurdicas de direito financeiro pblico local devem assegurar a

segurana, a certeza jurdica, a transparncia e a conformidade uniforme e
63

homognea com as vinculaes da estabilidade oramental e da sustentabilidade

das finanas pblicas e Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
194. E devem concretizar de forma igual a sujeio das entidades pblicas
reclassificadas da administrao central, regional e local aps critrios de
reclassificao e sua sujeio a uma disciplina uniforme dessas entidades
reclassificadas a normas de disciplina oramental, ainda que simplificada, mesmo
que estejam submetidas a uma disciplina de direito privado e a sistemas
contabilsticos do setor privado empresarial ou no lucrativo.
195. O conceito de operaes oramentais previsto no artigo 52, quando aplicvel
s entidades previstas no artigo 54, no deixa de suscitar perplexidades. Na
medida em que estas entidades no dispem de oramentos limitativos,
estruturados, nos termos do POCAL, em cdigos de classificao econmica
das despesas e das receitas. Estas entidades esto sujeitas ao SNC. Importa
estudar do ponto de vista tcnico os conceitos de pagamentos e de recebimentos e
a sua articulao com os conceitos de custos e proveitos.
196. E no dispem de contabilidade oramental simplificada, tal como a prevista no
Decreto-Lei n 36/2013, de 11 de maro, para as entidades pblicas
reclassificadas pela autoridade estatstica nacional, nos termos do Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais e integradas no Oramento do
Estado, como fundos e servios autnomos, nos termos do artigo 2 n 5 da Lei
do Enquadramento Oramental, na verso resultante da republicao operada
pela Lei n 37/2013, de 14 de junho.
197. No se pode por isso em bom rigor falar em operaes oramentais. S no caso
dos municpios, das entidades intermunicipais e das entidades pblicas
associativas locais e servios municipalizados ou intermunicipalizados possvel
falar em operaes oramentais com caracter homogneo. O mesmo no se
pode dizer em relao s entidades do artigo 54.
198. De qualquer forma para efeitos do conceito de dvida total do municpio, nela
se includo a dvida financeira, comercial e ou administrativa destas entidades
do artigo 54, relevam os contratos de locao financeira e de quaisquer outras
formas de endividamento, por iniciativa dos municpios, os emprstimos
contrados pelas empresas locais, nos termos do artigo 41 da Lei n 50/2012, de
31 de agosto, junto de instituies financeiras, bem como todos os restantes
dbitos a terceiros decorrentes de operaes oramentais.
199. Mais uma vez esta expresso operaes oramentais aqui utilizada equvoca
infeliz. Sabido que as entidades do artigo 54 da Lei n 73/2013, de 3 de
setembro, exceo dos servios municipalizados, no dispem de contabilidade
oramental.
200. Face ao disposto no artigo 52, n 1 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro, no
pode deixar de entender-se que esto abrangidas a dvida pblica, a dvida
comercial e a dvida administrativa. esta alis a interpretao conforme ao
Regulamento (EU) n 549/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de

64

21 de maio, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais

publicado no Jornal Oficial da EU L174, de 26 /6/2013.
201. De qualquer forma para efeitos de controlo pela DGAL estas entidades do artigo
54 da Lei 73/2013, de 3 de setembro esto tambm obrigadas a especiais
deveres de informao financeira relativa a instrumentos de gesto previsional,
de prestao de contas anuais individuais e consolidadas, quadro de programao
oramental plurianual, das contas mensais, com sanes decorrentes do seu
incumprimento, para efeito do controlo integrada da divida total. o que resulta
do disposto no artigo 78 da Lei n 73/2013 de, 3 de setembro.
202. Para efeitos do controlo da dvida pblica h um especial dever de informao
que recai sobre os municpios, entidades, intermunicipais ou entidades pblicas
associativas ou sobre as entidades reclassificadas do artigo 54, n1 da Lei n
73/2013, de 3 de setembro.
203. O controlo da observncia da divida total ser em devido tempo levado a cabo
pelo Tribunal de Contas.
204. Em primeiro lugar, em sede de fiscalizao prvia, quando sejam lhe sejam
submetidos atos dos quais resulte o aumento da dvida pblica fundada das
autarquias locais, das entidades intermunicipais e das entidades pblicas
associativas locais. No posso por agora antecipar-me a qual ser o critrio
interpretativo a adotar pela 1 Seco do Tribunal de Contas.
205. Em segundo lugar, em sede de reviso das Instrues em vigor relativas
organizao e documentao das contas das autarquias locais e entidades
equiparadas abrangidas pelo POCAL (Resoluo n 4/2001-2 Seco e
Resoluo n 6/2013 2 Seco) adaptando-as Lei n 73 /2013, de 3 de
setembro.
206. E por forma abranger as normas relativas elaborao e execuo dos
oramentos municipais, e seus anexos incluindo regras e princpios oramentais,
dvida total e regime de endividamento pblico de curto, mdio e longo prazo,
regime de alertas precoces, regimes de saneamento financeiro e de recuperao
financeira, interveno do Fundo de Apoio Municipal, e do Fundo de
Regularizao Municipal, contabilidade de compromissos e de pagamentos
atrasados, prestao de contas individuais e de contas consolidadas dos grupos
autrquicos.
207. Em terceiro lugar, aps a prestao das contas de 2014 em sede de verificao
de contas e de auditoria.
208. Hoje o dever de prestar contas, por direito certo no setor local, uma atividade
complexa e exigente, poligonal no quadro de uma administrao pluralista,
sujeitas a regimes e de direito pblico e de direito privado, a sistemas
contabilsticos diferenciados mas com a prevalncia da substancia das operaes
sobre a forma.

65

209. As vinculaes externas das finanas pblicas e as garantias constitucionais

autonomia do poder local geram tenses. A gesto pblica local alm de legal e
regular deve ser conforme aos princpios da economia, da eficcia e da eficincia.
210. O Estado de Direito e democracia representativa exigem que a prestao de
contas dos que exercem cargos pblicos, mesmo que investidos pelo sufrgio
popular e gozem de prerrogativas de autonomia esteja associada
responsabilidade dos eleitos locais perante os cidados, as assembleias
representativas, os auditores externos, o Tribunal de Contas e perante as
instncias supranacionais da Unio Europeia.
211. Ou seja os eleitos locais e os gestores do setor local tem o dever de demonstrar
que a gesto dos recursos pblicos que lhes foi confiada conforme aos
princpios da juridicidade e s normas jurdicas em vigor em Portugal, no quadro
da unio econmica e monetria, aos princpios e normas de contabilidade
aplicveis e aos princpios da boa gesto de acordo com os indicadores de
economia, de eficcia e eficincia que sejam fixados imperativamente pelas
autoridades oramentais ou pelas instncias da Unio Europeia.
212. Nestes termos incube-lhes o dever de demonstrar que as contas prestadas ao
Tribunal de Contas so sinceras e fiveis.
213. O que significa que tm o dever de demonstrar que as contas refletem de forma
adequada e apropriada:
a) a respetiva execuo oramental, de acordo com os fins para que foram
votados os crditos oramentais e autorizada a cobrana de impostos e
taxas e contrados os emprstimos dentro dos limites da divida total e de
endividamento de curto, mdio e longo prazo, no mbito das respetivas
atribuies e competncias, e de acordo com as leis de enquadramento
oramental aplicveis e com as vinculaes da estabilidade oramental e
da sustentabilidade das finanas publicas locais, independentemente da
forma natureza jurdica da entidades contabilsticas;
b) a situao financeira e patrimonial de cada entidade contabilstica e do
respetivo grupo pblico autrquico, de acordo com os princpios de
contabilidade aplicveis;
214. Tm ainda os eleitos locais e os gestores do setor local o dever de demostrar que
adotaram os adequados sistemas de controlo interno e de monitorizao da
funo acionista, em ordem a assegurar que as contas sejam sinceras e fiveis e a
prevenir situaes de risco financeiro imponderado e imprudente para o errio
publico e de inobservncia das vinculaes da estabilidade oramental e da
sustentabilidade das finanas pblicas.
215.

Cabendo-lhes ainda o dever de demonstrar que as respetivas transaes se acham

legais e regulares e regulares e conformes aos princpios de uma boa gesto,
rigorosa e prudente dos dinheiros e valores pblicos que lhes esto confiados,
pelo voto popular.

66

216. Permitam-me que conclua.

217.

A autonomia do poder local e do setor local hoje em Portugal no contexto da

unio econmica e monetria e da situao financeira do Pas exige o respeito das
vinculaes da estabilidade oramental que decorrem de instrumentos jurdicos
de valor para-constitucional que Portugal subscreveu, aprovou e ratificou, com
eficcia direta na Ordem Jurdica, no respeito pelos princpios fundamentais do
Estado de Direito. (artigo 8, n 4 da CRP).

218.

E exige uma gesto rigorosa e prudente dos recursos pblicos, com sentido de
accountability, de responsiveness, de transparency e de good
governance.

219. Cabe ao Tribunal de Contas assegurar que esses princpios sejam observados e
julgar as responsabilidades jurdicas por infraes financeiras que resultem da
violao daqueles princpios espelhados nas normas jurdicas aplicveis ao
poder local e ao setor local

Ferreira do Zzere, 25 de Janeiro,

Ernesto Cunha

67