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LA GEOMETRA VARIABLE:
UNA INTERPRETACIN ESPACIAL DE LOS
GOBIERNOS MINORITARIOS EN ESPAA
Antonio Garrido
Universidad de Murcia
Antonia Martnez
Universidad de Murcia

GT 2.1 Acuerdos coalicionales para la formacin de gobierno en Espaa

Ponencia presentada al X Congreso de la Asociacin Espaola

de Ciencia Poltica (AECPA)
Murcia 7-9 septiembre 2011

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LA GEOMETRA VARIABLE: UNA INTERPRETACION ESPACIAL DE LOS
GOBIERNOS MINORITARIOS EN ESPAA
Antonio Garrido y Antonia Martnez
(Universidad de Murcia)

Bajo determinadas condiciones algunas democracias con una estructura

parlamentaria tienen gobiernos que slo controlan una minora de los escaos de la
asamblea, especialmente en algunos pases nrdicos, as como en Canad, Italia, Irlanda o
Espaa. El caso es llamativo sobre todo porque no es una situacin infrecuente en los
sistemas parlamentarios, donde constitucionalmente se requiere el apoyo de una mayora
de la cmara para poder formar gobierno. 1 Segn Kaare Strom, un 35 por ciento de todos
1

Sobre los gabinetes de coalicin en las democracias parlamentarias hay una literatura muy
extensa, vase William Riker, The Theory of Political Coalitions (New Haven: Yale University
Press, 1962); Sven Groeenings et al., eds., The Study of Coalition Behavior: Theoretical
Perspectives and Cases from Four Countries (Nueva york: Hlt, Reinhart, and Winston, 1970);
Abram De Swaan, Coalition Theories and Cabinet Formation: A Study of Formal Theories of
Coalition Formation Applied to Nine European Parliaments after 1918 (Amsterdam: Elsevier,
1973); Lawrence Dodd, Coalitions in Parliamentary Government (Princeton: Princeton University
Press, 1976); Jean Blondel, Government Ministers in the Contemporary World (Beverly Hills:
Sage, 1985); Thomas T. Mackie y Brian W. Hogwood, eds., Unlocking the Cabinet: Cabinet
Structures in Comparative Perspective (Londres: Sage, 1985); Jean Blondel y Ferdinand MllerRommel, eds., Cabinets in Western Europe (Houndmills: Macmillan, 1988); Mattei Dogan, ed.,
Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies (Boulder: Westview, 1989);
Michael Laver y Norman Schofield, Multiparty Government: The Politics of Coalition in
Europe (Oxford: Oxford University Press, 1990); Jean Blondel y Jean-Louis Thibault, ed., The
Profession of Government Minister in Western Europe (Londres: Macmillan, 1991); Jean
Blondel y Ferdinand Mller-Rommel, eds., Governing Together: The Extent and Limits of Joint
Decision-Making in Western European Cabinets (Londres: Macmillan, 1993); Michael Laver y
Kenneth A. Shepsle, eds., Cabinet Ministers and Parliamentary Government (Cambridge:
Cambridge University Press, 1994); Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, Cabinets and
Legislatures in Parliamentary Democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1996);
Kaare Strom y Wolfgang C. Mller, Coalition Governance Institutions in Parliamentary
Democracies, Ponencia presentada en el Workshop Designing Institutions Joint Sessions,
European Consortium for Political Research, Mannheim, Marzo, 1999; Wolfgang C. Mller y
Kaare Strm, Coalition Governments in Western Europe (Oxford: Oxford University Press,
2000). Vase tambin Lanny W. Martin y Randolph T. Stevenson, "Government Formation in
Parliamentary Democracies," American Journal of Political Science vol. 45, no. 1 (Enero 2001),
pp. 33-50.

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los gabinetes formados bajo reglas parlamentarias han sido minoritarios. En contextos
donde ningn partido ha obtenido una mayora diferentes soluciones minoritarias
(unipartidistas o de coalicin) han sido escogidas en el 42,8 por ciento de los casos y el
28,2 por ciento del tiempo (el 36,6 por ciento en situaciones minoritarias). 2 Este punto
debe destacarse porque el proceso de consolidacin de la democracia espaola se
desarroll bajo el auspicio de los distintos gobiernos minoritarios de la Unin de Centro
Democrtico.

1. VIABILIDAD Y ESTABILIDAD

Por lo que se refiere a las condiciones de viabilidad todo ejecutivo parlamentario es

un gobierno en equilibrio, incluidos los gabinetes con un apoyo minoritario de la asamblea.
Los gobiernos presididos por los lderes de la UCD eran ejecutivos en equilibrio, puesto
que, a pesar de carecer de una mayora, la oposicin se encontraba dividida sobre una
alternativa viable capaz de sustituir al gobierno. Los grupos de la oposicin podran haber
llevado a la prctica una poltica de obstruccin parlamentaria interfiriendo en la adopcin
de las medidas propuestas por el ejecutivo pero, como mostr ntidamente la mocin de
censura a Surez en mayo de 1980, no podan reemplazar al gobierno. Los ejecutivos
minoritarios bajo esquemas parlamentarios son el resultado de circunstancias polticas
particulares, de las propias normas que rigen el nombramiento del primer ministro y de la
interaccin estratgica entre los partidos durante los procesos de formacin de los
2

An hay una escasa bibliografa sobre este tipo de gobiernos. El anlisis clsico es el de
Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule (Cambridge: Cambridge University
Press, 1990). Para anteriores aproximaciones, vase Valentine Herman y John Pope, Minority
Governments in Western Democracies, British Journal of Political Science 3 (1973), pp. 191212; Kaare Strom, Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of
Non-winning Cabinet Solutions, Comparative Political Studies vol. 17, no. 2 (Julio 1984), pp.
199-227; Kaare Strom, Deferred Gratification and Minority Governments in Scandinavia,
Legislative Studies Quarterly 11 (1986), pp. 583-605.

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gobiernos.3 Se trata de fenmenos tanto constitucionales como polticos o
estratgicos, por usar la terminologa de Laver y Shepsle.
En cuanto a las condiciones de estabilidad, un gobierno minoritario siempre es
potencialmente susceptible de ser derrotado y removido por la cmara. UCD pudo
gobernar en solitario gracias a su posicin moderada en el espectro poltico y a su
capacidad de veto sobre el resto de alternativas que pudieran ganar una base de apoyo en el
parlamento, pero su continuidad en el gobierno no estaba constitucionalmente garantizada.
La dependencia de un gobierno minoritario de la colaboracin con otros grupos, las
tensiones a que estn sujetos sus miembros y los sectores ms comprometidos
ideolgicamente o ms ligados a ciertos grupos de inters por la poltica gubernamental, la
lucha entre los lderes a causa de las divisiones internas del partido o en su intento por
formar coaliciones alternativas, los retrocesos electorales en elecciones de segundo orden,
la exigencia de responsabilidades polticas y las soluciones ofrecidas a cuestiones muy
complejas son todos factores que afectan visiblemente al equilibrio entre las fuerzas
parlamentarias y, por extensin, al mismo gobierno. Nuevas alianzas pueden explorar
coaliciones alternativas o permitir que el gabinete siga funcionando, incluso con una
disminucin en su eficacia. La retirada de alguno de los partidos del gobierno en minora
podran dejar a ste en una situacin incmoda y precaria y con escasas posibilidades de
poder reafirmar su autoridad y superar la erosin a que se puede ver sometido. Estos
3

Algunos anlisis recientes sobre el fenmeno de los gobiernos minoritarios han puesto el
nfasis en el impacto de determinadas reglas de decisin como la investidura bajo la regla de la
mayora simple. Vase Torbjrn Bergman, Constitutional Design and Government Formation:
The Expected Consequences of Negative Parliamentarism, Scandinavian Political Studies vol.
16, no. 4 (1993), pp. 285-305; Torbjrn Bergman, Formation Rules and Minority
Governments, European Journal of Political Research 23 (1993), pp. 55-66; Torbjrn Bergman,
Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority
Governments in Sweden (Umea, Suecia: Umea University, 1995). Para un anlisis de las normas
que rigen el proceso de formacin del gobierno en Espaa, vase Antonio Bar Cendn,
"Nombramiento del Presidente del Gobierno," en Oscar Alzaga, ed., Comentarios a las Leyes
Polticas (Madrid: 1985), pp. 135-189; Miguel Revenga Snchez, La formacin del gobierno en
la Constitucin espaola de 1978 (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988).

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procesos son normales en cualquier democracia paralamentaria, como ilustra el hecho de
que la duracin media de esta clase de gabinetes (14 meses) es la mitad que la de un
gobierno con una mayora en la cmara (30 meses) y algo menor que la de un ejecutivo
compuesto por una coalicin mayoritaria (17,7 meses), si bien los gobiernos minoritarios
unipartidistas duran como media aproximadamente lo mismo que las coaliciones
mayoritarias (17,2 meses).

Datos sistemticos

confirman que las rupturas de estos

gabinetes se producen con ms frecuencia a causa de crisis internas y derrotas

parlamentarias, especialmente en el caso de coaliciones minoritarias, que de simples
sustituciones en el liderazgo o de renuncias ante la convocatoria de elecciones, las pautas
ms frecuentes de dimisin de los gobiernos de partido mayoritarios.
En Espaa el gobierno no ha dependido formalmente de coaliciones de partidos, al
menos hasta 1993, y ha retenido el apoyo mayoritario de la legislatura, apenas un tercio del
tiempo (el 32 por ciento del tiempo, concretamente -vase tabla 1-). El restante 67,5 por
ciento del tiempo UCD, el partido con mayor representacin en la cmara durante la
transicin, mantuvo el apoyo constante de una mayora relativa cercana al 48 por ciento de
los escaos, participando en pactos y compromisos ocasionales con otras fuerzas
parlamentarias como los conservadores de AP y los nacionalistas catalanes (entre 1977 y
1982), y de nuevo hubo gobiernos minoritarios formales (no sustantivos, con el apoyo de
CiU) del PSOE entre 1993 y 1996 y del Partido Popular entre 1996 y 2000 y, nuevamente,
del PSOE a partir de 2004.4 Entre 1982 y 1989/1993 el Partido Socialista y desde 2000 el
4

Vase Jordi Capo, "Party Coalition in the First Democratic Period in Spain," in Geoffrey
Pridham, ed., Coalitional Behaviour in Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University
Press, 1986), pp. 232-250. Vase tambin Jordi Capo, Ramn Cotarelo, Diego Lpez Garrido y
Joan Subirats, "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System: The Rise and
Decline of the Spanish Cortes," en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, eds., Parliament and
Democratic Consolidation in Southern Europe (Londres: Pinter, 1990), pp. 92-130; Jordi Calvet,
"Minority Government and Parliamentary Agreements: The Case of Spain," Ponencia
presentada a la reunin de la International Political Science Association (IPSA), Quebec, Agosto
2000; Jordi Calvet, "Los gobiernos minoritarios y las coaliciones parlamentarias en Espaa
(1979-2000), Ponencia presentada a la reunin de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica
(AECPA), La Laguna, Septiembre 2001. Josep M. Reniu, Merece la pena coaligarse? La
formacin de gobiernos minoritarios en Espaa, 1977-1996, .Revista Espaola de

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Partido Popular han disfrutado de una mayora absoluta de los votos del legislativo, algo
que no ocurre a menudo en los sistemas parlamentarios.

2. GOBIERNOS ESTRATEGICOS

En cuanto a la proximidad del ejecutivo respecto al legislador medio, el proceso de

negociacin para la formacin de un gobierno parlamentario permite que las posiciones
extremas puedan ser ms fcilmente aisladas, al obligar a que se pongan de acuerdo los
dirigentes de los grupos moderados para colaborar en el gabinete. Estas interacciones entre
las lites partidistas para acordar su participacin en el gabinete tambin fortalecen dentro
de sus respectivos partidos la posicin de los lderes ms moderados, que son generalmente
los encargados de buscar aliados para constituir un nuevo gobierno. Como han sealado
Michael Laver y Kenneth Shepsle, "la evidencia emprica sugiere que las fuerzas
centrpetas son extraordinariamente importantes para formar y derribar gobiernos" en
sistemas parlamentarios y con sobrada frecuencia los partidos centristas que ocupan
posiciones medias en la escala espacial suelen formar la base de los gabinetes y de las
coaliciones que los apoyan.5 Por qu se repite esta pauta? Desde luego no se trata de la
simple predisposicin de los lderes vinculados a un estado de opinin o un clima poltico
la que hace que prevalezca una cierta reticencia a incorporar al gobierno a grupos con
programas radicales. A este respecto algunos de los trabajos ms recientes sobre modelos
Ciencia Poltica no. 5 (2001)-; Josep M Reniu Vilamala, La formacin de gobiernos
minoritarios en Espaa, 1977-1996 (Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas,
2002); Bonnie N. Field, Minority Government and Legislative Politics in Spain, 200408, Ponencia presentada a la reunin annual de la American Political Science
Association, Toronto, ON, Canada, Septiembre 2009; Minority Government and
Legislative Politics in a Multilevel State: Spain under Zapatero, South European Society and
Politics, vol. 14, n 4 (2009), pp. 417-434.
5

Laver y Shepsle, op. cit. , p. 191.

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espaciales aplicados a la teora de las coaliciones han abierto nuevas perspectivas y entre
las posibles explicaciones acerca de este fenmeno tiende a dedicarse una creciente
atencin a la particular configuracin de las situaciones parlamentarias y a la gran
influencia estratgica de los partidos centristas en dichos escenarios. 6 Es significativo que
algunos politlogos hayan acuado tericamente nociones como "partido fuerte", "partido
central" o "partido nuclear", que ofrecen notables paralelismos entre s, para reflejar la
importancia de los partidos centristas en la formacin de los gabinetes parlamentarios (y
mucho antes Val Lorwin estudiara la conducta de los partidos con capacidad para hacer
coaliciones a derecha e izquierda -Allgemein-koalitionsfahigkeit-).7 Bsicamente, esta
6

Para el desarrollo de la perspectiva espacial, vase Norman Schofield y Michael Laver,

Bargaining Theory and Portfolio Payoffs in European Coalition Government, 1945-83, British
Journal of Political Science vol. 15, no. 2 (Abril 1985), pp. 143-164; David Austen-Smith y Jeffrey
Banks, "Elections, Coalitions and Legislative Outcomes," American Political Science Review 82
(1988), pp. 405-422; David Austen-Smith y Jeffrey Banks, "Stable Governments and the Allocation
of Policy Portfolios," American Political Science Review 84, no. 3 (Septiembre 1990), pp. 891906; Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, "Coalitions and Cabinet Government," American
Political Science Review 84, no. 3 (Septiembre 1990), pp. 873-890; Michael Laver y Norman
Schofield, Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe (Oxford: Oxford
University Press, 1990); David P. Baron, "A Spatial Bargaining Theory of Government
Formation in Parliamentary System," American Political Science Review 85, no. 1 (Marzo
1991), pp. 137-164; Norman Schofield, "A Theory of Coalition Government in a Spatial Model of
Voting," Working Paper no. 162, Center in Political Economy, Washington University in St. Louis,
1991; Schofield, "Political Competition and Multiparty Coalition Governments," European Journal
of Political Research 23 (1993), pp. 1-33; Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, Cabinets and
Legislatures in Parliamentary Democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1996);
Lanny W Martin y Randolph T. Stevenson, "Government Formation in Parliamentary
Democracies," American Journal of Political Science vol. 45, no. 1 (Enero 2001), pp. 33-50.
7

Sobre la importancia y el papel de los partidos centristas en los gabinetes y las coaliciones de
las democracias parlamentarias, vase Peter Van Roozendaal, "Centre Parties and Coalition
Cabinet Formations: A Game Theoretic Approach," European Journal of Political Research 18
(1990), pp. 325-348; Van Roozendaal, "The Effect of Dominant and Central Parties on Cabinet
Composition and Durability," Legislative Studies Quarterly 17 (1992), pp. 5-36; Van
Roozendaal, "Cabinets in the Netherlands (1018-1990): The Importance of Dominant and
Central Parties," European Journal of Political Research 23 (1993), pp. 35-54; Peter van
Roozendaal y Danielle Otten, Party-centrality and Government Membership: A Comparative
Analysis of the Degree of Centrality of Political Parties and Government Membership in Twelve
Western Multiparty Democracies, Acta Politica 31 (1996), pp. 115-137. Para el concepto de
partido dominante, vase Ad M.A. Van Deemen, "Dominant Players and Minimum Size
Coalitions," European Journal of Political Research 17 (1989), pp. 313-332; Van Deemen,
"Theory of Center Parties and Cabinet Formations: With and Application to the Dutch
Parliamentary System," Acta Politica XXV (1990), pp. 187-208.

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localizacin les permite reforzar su poder de negociacin gracias a una mayor proximidad
al resto de aliados poenciales que sus posibles competidores. En trminos de Kaare Strom,

El poder de negociacin coalicional depende de la posicin en el espacio

poltico. Los partidos con una localizacin centrista tienen mucho mayor
poder de negociacin que los partidos situados en los extremos,
particularmente en espacios de pocas dimensiones. Es natural concluir que
esta ventaja de negociacin hace ms fcil a los partidos centristas formar
gobiernos minoritarios que a los partidos extremistas. Por tanto en un
espacio unidimensional los gabinetes minoritarios deberan tender a ser
gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su localizacin
estratgica en el centro poltico dichos gabinetes deberan ser capaces de
dividir y dominar a la oposicin"
Un partido "fuerte" en el sentido de Laver-Shepsle es aquel que ocupando una posicin
espacial central difcilmente puede ser excluido del gobierno, dado que o bien ningn otro
gabinete es preferido por una mayora (el partido "nuclear" de Schofield) o bien dicho
partido puede excluir y vetar los gabinetes alternativos. Se trata de un actor focal en el
proceso de formacin y crisis del gabinete, que suele encontrarse, con frecuencia, en
espacios polticos de pocas dimensiones -cleavages-, en sistemas multipartidistas con una
baja fragmentacin y en estructuraciones partidistas que tienen un actor dominante (o una
desigual distribucin de fuerzas). Estos partidos se caracterizan por ser formaciones de
gran peso parlamentario, situadas cerca de la posicin media en una o ms de las
dimensiones del sistema poltico, una descripcin que presenta una gran afinidad con las
condiciones parlamentarias en las que tuvo que desenvolverse Unin de Centro
Democrtico entre 1977 y 1982 y, ms adelante, los gobiernos minoritarios de PSOE
(1989-1996 y 2004-) y PP (2000-2004).

Con raras excepciones los ejecutivos parlamentarios de las democracias multipartidistas

son gobiernos centristas y moderados, dirigidos por lderes capaces de asimilar a fuerzas

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polticas ms radicales y retener su apoyo sin destruir la identidad o vocacin
predominantemente reformista o minar la autoridad del ejecutivo. Unin de Centro
Democrtico, situada en un espacio ideolgico unidimensional en el eje izquierda-derecha
y en el marco de una distribucin electoral de preferencias unimodal que incentiva a los
partidos a converger hacia la mediana, ocupaba una posicin de centro-derecha entre el
Partido Socialista y Alianza Popular y muy prxima a la de algunos partidos regionales o
autonomistas como Convergencia Democrtica de Catalunya, el partido de los moderados
catalanes. Con esta ubicacin UCD no tena especiales dificultades para formar coaliciones
ms o menos permanentes o puntuales con otros grupos afines a ambos lados del espectro:
con AP, los regionalistas o nacionalistas de CDC o del PNV e incluso con los socialistas en
una suerte de Grosse Koalition.
Los partidos que han dirigido gobiernos minoritarios en Espaa han estado situados
no slo muy prximos al legislador medio en el parlamento sino tambin al elector medio,
como se desprende de las propias posiciones atribuidas a los partidos en distintos estudios
de opinin pblica y por los analistas y expertos que contribuyen a proyectos de
desarrollo de escalas ideolgicas a nivel internacional. 8 La distribucin unimodal de las
preferencias ideolgicas promovi una competencia bipolar y centrpeta entre los partidos
que suscit esta pauta. A comienzos de 1977 la posicin media del electorado en la escala
izquierda-derecha y 1 a 10 se situaba en 5,53, mientras que la posicin atribuida a UCD en
1978 por sus votantes era de un significativo 5,63 y de un 5,74 por el conjunto de los
electores con unas preferencias partidistas definidas (los que no expresan una preferencia
8

Los datos que reproducimos a continuacin corresponden a las siguientes fuentes: Para 1977,
1979 y 1980, Juan J. Linz et al., Informe sociolgico sobre el cambio poltico en Espaa,
1975/1981 (Madrid: Euramrica, 1981), pp. 367-373; los de 1993 y 1996 a Juan J. Linz y Jos
Ramn Montero, The Party Systems of Spain: Old Cleavages and New Challenges, Instituto
Juan March, CEACS, Working Paper no. 138, Madrid, Junio 1999, p. 58. Vase tambin los datos
coincidentes recogidos en Jos R. Montero y Mariano Torcal, "La cultura poltica de los espaoles:
pautas de continuidad y cambio," Sistema 99 (1990) , pp. 39-74, y en el documentado anlisis de
Jos R. Montero, "Sobre las preferencias electorales en Espaa: fragmentacin y polarizacin
(1977-1993)," en Pilar del Castillo, ed., Comportamiento poltico y electoral (Madrid: CIS, 1994),
pp. 51-124.

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determinada lo sitan en el 6,06, un dato que supone que el conjunto del electorado
considera el 5,96 como posicionamiento espacial de UCD); los votantes socialistas
colocan al PSOE en el 3,81 y el conjunto del electorado en el 3,84. Desde 1977 el
electorado se fue desplazando hacia el centro y el centro izquierda, como reflejan los datos
de autoposicionamiento medio de los espaoles a lo largo de estos aos: entre julio de
1979 y mayo de 1980 el elector medio estaba situado en el 4,78 y cuando se celebraron las
elecciones de 1982 la cifra continuaba en el 4,8. En 1993 el PSOE pudo formar un
gobierno minoritario ocupando el punto 4,2 en la escala de autoubicacin del electorado,
cuyo votante medio estaba situado en esta ocasin en el 4,7; el PP, principal grupo de la
oposicin era posicionado por los electores en un extremo 8,2, a pesar de la refundacin
del partido y la renovacin en su liderazgo en el trascendental IX Congreso de enero de
1989. En 1996 fue el Partido Popular quien gobern en minora mediante un pacto de
legislatura con CiU, PNV y CC, a pesar de su lejana de la media de la distribucin de
preferencias ideolgicas: el electorado en su conjunto le asignan el 7,9 de la escala, aunque
sus votantes tenan una percepcin mucho ms moderada y lo ubicaban en el 6,5, puntos
lejanos del 4,7 en que se situaba el votante medio (cerca del 4,5 del PSOE).

Con un

sistema de reparto de escaos ms proporcional la distancia ideolgica entre los partidos

indica obviamente que hubiera correspondido al PSOE formar una coalicin de nuevo,
9

El estudio de los problemas del Partido Popular para convertirse en alternativa de gobierno
desde el punto de vista de sus dificultades para aproximarse a la mediana de la distribucin de
preferencias ideolgicas del electorado espaol es especialmente importante para comprender el
impulso centrpeto que supone la dinmica general del parlamentarismo. Para un anlisis desde
este ngulo, vase Albert Beltrn, "La cuestin del acceso al poder del Partido Popular. Una
aproximacin desde la teora espacial," Revista de Estudios Polticos 81 (Julio-Septiembre
1993), pp. 211-240. Para estas y otras limitaciones, vanse los ensayos de Jos R. Montero,
"More than Conservative, less than Neoconservative: Alianza Popular in Spain," en Brian
Girvin, ed., The Transformation of Contemporary Conservatism (Londres: Sage, 1988), pp. 145163, y "Los fracasos polticos y electorales de la derecha espaola: Alianza Popular, 19761987," en Jos F. Tezanos, Ramn Cotarelo y Andrs de Blas, eds., La transicin democrtica
espaola (Madrid: Sistem, 1989), pp. 495-542;. Elena M Garca-Guereta Rodrguez, "Factores
externos e internos en la transformacin de los partidos polticos: el caso de AP-PP." (Tesis
doctoral, Instituto Juan March, Madrid, 2001).

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pero a los efectos del sistema electoral sobre la creacin de mayoras parlamentarias nos
referiremos ms adelante.
Podemos analizar situaciones estratgicas en el mbito parlamentario segn el
modelo de Laver-Shepsle conociendo las posiciones que ocupan espacialmente los
diferentes actores polticos, su fuerza respectiva en la asamblea (nmero de escaos
controlados por cada partido), sus funciones de utilidad en relacin con las alternativas
que se les presentan, y las reglas de decisin relativas a los votos de investidura y
censura (nmero de votos necesarios para pasar una mocin de desconfianza), estando
formada la estructura de decisin de la cmara por el conjunto de las coaliciones
vencedoras.

Restringiendo el conjunto de alternativas a una especfica distribucin de carteras

ministeriales en las principales dimensiones en las que se desarrolla la competicin poltica
es posible analizar tericamente la importancia de los partidos centrales en el proceso de
formacin de gobiernos.10 Por ejemplo, en un escenario en el cual ninguno de los grupos
controla una mayora de los escaos, como el representado en la Figura 1, estar situado
cerca de la posicin media en alguna de las dimensiones (en este caso las representadas por
los ejes izquierda-derecha y nacionalismo-centralismo) adquiere una notable importancia
estratgica. Simplificando, los puntos UCD, PSOE, AP, etc. indican que todas las carteras
del gabinete sern ocupadas por un nico partido mientras que, por ejemplo, una frmula
10

Para perspectivas distintas de los procesos de formacin de gobiernos en contextos

parlamentarios, vase Kaare Strom, Ian Budge y Michael Laver, Constraints on Cabinet
Formation in Parliamentary Democracies, American Journal of Political Science 38 (1994), pp.
303-336; Kaare Strom, The Presthus Debacle: Intraparty Politics and Bargaining Failure in
Norway, American Political Science Review 88 (1994), pp. 112-127; Lieven de Winter, The
Role of Parliament in Government Formation and Resignation, en Herbert Dring, ed.,
Parliaments and Majority Rule in Western Europe (Frankfurt: Campus, 1995), pp. 115-151;
Antonio Merlo, Bargaining over Governments in a Stochastic Environment, Journal of
Political Economy 105 (1997), pp. 101-131; Daniel Diermeier y Peter Van Roozendaal, The
Duration of Cabinet Formation Processes in Western Multi-Party Democracies, British Journal
of Political Science 28 (1998), pp. 609-626.

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UCD-PSOE implica conceder puestos ministeriales a ambos grupo, y as hasta completar
el resto de las combinaciones posibles entre los distintos partidos con representacin
parlamentaria. Las curvas de indiferencia de cada partido al pasar sobre cada una de estas
frmulas de gobierno de coalicin muestran los puntos y las alternativas que cada grupo
prefiere antes que cualquiera de dichas combinaciones y los ptalos formados por la
interseccin de las curvas de indiferencia constituyen las reas (winset) que contienen los

AP
UCD
PSOE
PCE
1

CDC
PN V

puntos que alguna mayora (coalicin mnima vencedora) considera preferibles al "status
quo", que en la figura 1 sera la coalicin formada por UCD y CDC. En esta figura puede
apreciarse espacialmente que ninguna de las frmulas de gobierno distintas de UCD-CDC
es preferida a sta por na mayora y que dicha coalicin, formada por los dos partidos
ms cercanos a la media en cada una de las dimensiones, constituye un ejecutivo
invulnerable dentro de la legislatura y un equilibrio en el juego de formacin del gabinete.

Figura 1. Winset de la coalicin entre UCD-CDC

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Algo distinto hubiera significado en 1977 y 1979 un pacto de gobierno entre UCD y
PNV, otro partido nacionalista moderado situado -como la minora catalana de CDCprximo al centro del espectro poltico en ambas dimensiones, y por supuesto una gran
coalciin entre UCD y PSOE, los partidos mayores y con posiciones espaciales ms
centristas, aunque es probable que esta frmula no hubiera estado exenta de graves
contradicciones internas. En ambos casos la coalicin hubiera sido vulnerable al contener
en su winset otras posibles frmulas de coalicin alternativas. Otra alternativa capaz de
contar en este mismo escenario con un apoyo de mayora en la cmara era la participacin
de la derechista AP en el gobierno, incluso con todas las dificultades imaginables incluso
para superar algunos problemas de legitimidad en el caso de AP y el rechazo generalizado
que esta coalicin hubiera suscitado en sectores nacionalistas y de izquierdas, y su misma
vulnerabilidad estratgica (varias alternativas se encuentran en el winset de dicha
coalicin, como muestra la figura 2.11

Figura 2. Winset de la coalicin entre UCD-AP

11

Para un anlisis ms extenso, vase Jordi Capo, "Party Coalition in the First Democratic Period
in Spain," en Geoffrey Pridham, ed., Coalitional Behaviour in Theory and Practice (Cambridge:
Cambridge University Press, 1986), pp. 232-50.

14
A P
U C D
PSO E
PC E
1

C D C
PN V

An existe en este escenario estratgico otro ejecutivo en equilibrio: un gabinete

minoritario de UCD en el cual este partido es capaz de implementar una poltica muy
cercana a su punto ideal, a pesar de no disponer de una mayora en la cmara. Para
entender plenamente esta posibilidad debemos recuperar el concepto de partido "fuerte" en
la terminologa de Laver-Shepsle. Un partido fuerte era aquel que, ocupando una posicin
espacial central, difcilmente puede ser excluido del gobierno puesto que ningn otro
gabinete es preferido por una mayora (el caso de la coalicin entre UCD y CDC) o bien
dicho partido puede excluir o vetar los gabinetes alternativos preferidos por una mayora
(el caso de un gobierno en minora de UCD.). Pues bien, el hecho de que UCD, que
lgicamente prefiere implementar su punto ideal antes que cualquier otra poltica, pueda
usar su poder de veto para impedir la formacin de los gabinetes alternativos que se
encuentran en su winset (en ambas coaliciones UCD-CDC y UCD-PSOE debe
necesariamente participar UCD) significa que dicha administracin constituye un
equilibrio para esta asamblea y que UCD es, ineluctablemente, miembro de cualquier
gabinete en equilibrio que pueda formarse, como refleja la figura 3.
Figura 3. Winset de un gobierno minoritario de UCD

A P

15

U CD
PSO E
PC E
1

C D C
PN V

Una situacin similar se produjo de nuevo en 1993, esta vez con un gobierno en minora
del PSOE como resultado (vase figura 4).

Figura 4. Winset de un gobierno minoritario del PSOE (1993-1996)

16
PP

C D S

PSO E

IU
PN V

C iU

3. VENTAJAS POSICIONALES, INSTITUCIONALES Y DIMENSIONALES

En los apartados anteriores hemos descrito las circunstancias que rodean la

viabilidad y la estabilidad de los gobiernos parlamentarios minoritarios y el marco
estratgico en que estas alternativas son ms probables; sin embargo, todava no hemos
mencionado la respuesta de estos gobiernos o su capacidad potencial para proporcionar
soluciones adecuadas y satisfactorias a las demandas que reciben. En el nivel de la
eficiencia un anlisis superficial de los gobiernos minoritarios podra plantear algunas
de sus limitaciones y de sus dificultades para superar los tpicos problemas del divided
government. Sin embargo, desde un punto de vista funcional (esto es, compartiendo
caractersticas y exhibiendo pautas de ruptura, de rendimiento electoral y de alternancia)
los gobiernos minoritarios resultan ms semejantes a los "gobiernos de partido
mayoritario imperfecto que a los gobiernos de coalicin o los gobiernos divididos
de las democracias presidenciales. Este argumento encuentra especial apoyo en el caso
de los gobiernos minoritarios unipartidistas al estilo de la UCD que, amn de frecuentes

17
en la prctica, son estructuralmente los ms similares a los gobiernos unipartidistas
mayoritarios. Los datos muestran asimismo que el grado de legislacin de origen
gubernamental no se ve especialmente alterada por razn del tipo de gobierno: en Italia,
por ejemplo, no hay una diferencia significativa entre los ndices medios de aprobacin
de los proyectos de ley presentados por gobiernos mayoritarios (un 71,8 por ciento) y
los de los gobiernos de status minoritario (un 70,5 por ciento en el caso de los gabinetes
minoritarios sustantivos y un 65 por ciento los gabinetes minoritarios formales, esto es,
los ejecutivos con un apoyo externo de partidos no representados en el gabinetesuficiente para superar el umbral de la mayora parlamentaria), y puede apreciarse, en
cambio, la tendencia a una ms rpida introduccin de proyectos de ley por parte de los
gabinetes minoritarios, aunque tambin es cierto que stos suelen ser enmendados ms a
menudo que las propuestas legislativas de los gobiernos mayoritarios. El primer
gobierno de Mario Soares en Portugal, de carcter minoriario, slo vio rechazadas el 4,8
por ciento de sus propuestas, y stas significaron un 69,4 por ciento del total de las leyes
aprobadas durante su mandato, un ndicede aprobacin muy similar al de otros
gobiernos mayoritarios posteriores (durante el segundo gobierno de Soares y el primero
de S Carneiro, que gozaban del status de coalicin mayoritaria, el porcentaje de leyes
de origen gubernamental apenas aument un 0,4 por ciento y un 2 por ciento
respectivamente). Por su parte los gobiernos minoritarios de la Unin de Centro
Democrtico lograron una notable efectividad en la aprobacin e sus iniciativas
legislativas:

durante

la

legislatura

constituyente

la

primera

legislatura

postconstitucional slo un 9 y un 13 por ciento de las leyes tuvieron su origen en la

cmara, un porcentaje que, lgicamente, disminuy bajo los gobiernos mayoritarios
socialistas (un 7,6 por ciento y un 10,7 por ciento en la segunda y tercera legislaturas
respectivamente) y se restableci cuando el PSOE perdi la mayora absoluta y tuvo que

18
gobernar en minora o con el apoyo externo de los nacionalistas catalanes (en el periodo
1989-93 el porcentaje de leyes de origen gubernamental fue del 11,7 por ciento y entre
1993 y 1996 del 12 por ciento). 12 El grado de produccin legislativa iniciada por el
ejecutivo, respecto al volumen total de la misma, a pesar de las diferencias en el apoyo
parlamentario de los distintos gobiernos, nunca descendi en Espaa por debajo del 73
por ciento: si la cuota legislativa de los gobiernos socialistas mayoritarios oscil entre el
85,3 por ciento del periodo 1982-1986 y el 88,4 por ciento de la etapa 1986-1989, la
legislacin de origen gubernamental procedente de los gobiernos minoritarios
sustantivos de UCD en el periodo 1979-1982 y del PSOE entre 1989 y 1993 represent
un 76,2 y un 73,7 por ciento respectivamente del total de legislacin aprobada por la
cmara (un 80 por ciento en el caso del gobierno minoritario formal del PSOE durante
1993 y 1996), cifras que deben ser ampliadas con el nmero de decretos convertidos en
12

Para las relaciones ejecutivo-legislativo en cada uno de los tipos de parlamentarismo

(mayoritario y minoritario unipartidista) en que se ha movido Espaa, vase Jos Ramn
Montero, "Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales," y Diego Lpez Garrido,
"Gobierno y Parlamento, dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE)," ambos en El
Gobierno en la Constitucin y en el Estatuto de Autonoma (Barcelona: Diputacin de
Barcelona, 1985), pp. 203-230 y 231-245 respectivamente; Diego Lpez Garrido y Joan
Subirats, "El proceso de toma de decisiones legislativas: Las relaciones gobierno-parlamento en
Espaa (1977-1986)," Papers 33 (1990), pp. 35-49; Jordi Capo, Ramn Cotarelo, Diego Lpez
Garrido y Joan Subirats, "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System: The
Rise and Decline of the Spanish Cortes," en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, eds., Parliament
and Democratic Consolidation in Southern Europe (Londres: Pinter, 1990), pp. 92-130; Joan
Marcet, "La posicin de la mayora en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno,"
Revista de las Cortes Generales 22 (1991); Lynn Maurer, Parliamentary Influence on Public
Policy in a Newly Consolidated Democracy: The Case of Spain, Ponencia presentada a la
reunin anual de la American Political Science Association, Nueva York, Septiembre 1994;
Lynn M. Maurer, Parliaments Role in a New Democracy: The Development of Influence on
Public Policy in the Spanish Congress of Deputies, Ponencia presentada en la reunin anual de
la Southern Political Science Association, Atlanta, 1994; Lynn M. Maurer, "LegislativeExecutive Relations in a Newly Consolidated Democracy: The Case of Spain," Tesis Doctoral,
Ohio State University, 1995; Lynn M. Maurer, "Parliamentary Influence in a New Democracy:
The Spanish Congress," Journal of Legislative Studies vol. 5, no. 2 (1999); Enrique Guerrero
Salom, Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996) (Madrid: Tecnos,
2000. Para apreciaciones del parlamentarismo espaol en el contexto de las nuevas democracias
del sur de Europa, vase Gianfranco Pasquino, Executive-Legislative Relations in Southern
Europe, en Gunther, Diamandouros y Puhle, eds., The Politics of Democratic Consolidation, pp.
261-283; Thomas D. Lancaster, "Executive-Legislative Relations in Southern Europe," South
European Society & Politics vol. 1, no. 2 (1996), pp. 186-205.

19
leyes (en torno a un 5 6 por ciento). La tasa de xito de las propuestas legislativas
segn su origen tambin adquiere un notable importancia para definir la pauta
dominante en las relaciones ejecutivo-legislativo, pues resulta insoslayable que la puesta
en prctica de la agenda legislativa de un gobierno minoritario genere una mayor
resistencia de los otros partidos y del parlamento, haciendo necesaria una contnua
negociacin para conseguir el apoyo a cada una de las propuestas del ejecutivo. En
Espaa el 72 por ciento de los proyectos legislativos introducidos en la cmara por los
gobiernos minoritarios de UCD se convirtieron en ley. Esta cifra se increment
considerablemente casi un 20 por ciento- durante los gobiernos de mayora absoluta
socialista (un 91,5 por ciento y un 86 por ciento respectivamente en la segunda y tercera
legislatura) declinando de nuevo a medida que el PSOE vea reducido su contingente
parlamentario (un 78,9 por ciento para el periodo 1989-93). Similares oscilaciones,
aunque en sentido inverso, registra la tasa de xito de las proposiciones de ley
presentadas por los grupos de la oposicin: su influencia fue notable bajo los gobiernos
centristas (un 15,1 por ciento) y declin en la etapa socialista (un 7,8 por ciento, un 4,5
por ciento y un 7 por ciento). 13 Esto significa que las relaciones entre un primer ministro
de un gobierno minoritario tolerado por la asamblea y la clase poltica y la forma en que
aquel va a ejercer la autoridad y el poder no ser la misma que en un sistema
parlamentario de tipo Westminster donde el partido del jefe del gobierno usualmente
13

Destacados estudios cuantitativos acerca de la legislacin aprobada por las distintas

legislaturas en Espaa son los de Joan Subirats, An Approach to the Legislative Production of
the Spanish Parliament (1979-1982), European Journal of Political Research vol. 14, no. 3
(1986), 321-338; Capo, Cotarelo, Lpez Garrido y Subirats, "By Consociationalism to a
Majoritarian Parliamentary System,"; Jordi Capo, La legislacin estatal en la Espaa
democrtica: Una aproximacin politolgica (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1990); Alejandro Ruiz-Huerta Carbonell, La iniciativa legislativa no gubernamental en Espaa:
configuracin parlamentaria de las proposiciones de ley 1977-1996 (Madrid: Congreso de los
Diputados, 1998); Jordi Calvet, "Minority Government and Parliamentary Agreements: The
Case of Spain," Ponencia presentada a la reunin de la International Political Science
Association (IPSA), Quebec, Agosto 2000; Jordi Calvet, "Los gobiernos minoritarios y las
coaliciones parlamentarias en Espaa (1979-2000), Ponencia presentada a la reunin de la
Asociacin Espaola de Ciencia Poltica (AECPA), La Laguna, Septiembre 2001.

20
gana una mayora de los escaos. Surez o Calvo Sotelo no podan ignorar a otras
fuerzas polticas con las que deban colaborar para pasar su agenda legislativa ni podan
excluir tajantemente a la oposicin de las decisiones de gobierno, para las que era
obligado el apoyo de una mayora parlamentaria, pero al menos fueron capaces de elegir
los apoyos en cada ocasin formando coaliciones ad hoc de tal manera que, como los
datos muestran, generalmente el Congreso respald su poltica.
En una democracia parlamentaria el poder ejecutivo en su interaccin con el
parlamento puede imponer sus preferencias polticas gracias a una serie de ventajas
posicionales e institucionales.14 En primer lugar, el partido que sostiene a un gobierno
minoritario suele estar situado centralmente en el espacio poltico, lo que le permite
elegir sus apoyos segn la naturaleza de los proyectos legislativos. Como ha apuntado
Kaare Strom en su anlisis sobre los gobiernos de minora en contextos parlamentarios:

En un espacio unidimensional los gabinetes minoritarios deberan

tender a ser gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su
localizacin estratgica en el centro poltico dichos gabinetes deberan ser
capaces de dividir y dominar a la oposicin El objetivo de todo gobierno
es obtener apoyo para el mejor programa legislativo posible al ms bajo
14

Estas ventajas posicionales y recursos institucionales permiten una mayor eficacia en la

actuacin colectiva de las asambleas parlamentarias, y reducen los clsicos problemas derivados
de la inestabilidad e imprevisibilidad de la eleccin social y los ciclos en las decisiones tomadas
mediante la regla de la mayora. Una obra que contiene abundante informacin comparada es
Inter-Parliamentary Union, Parliaments of the World: A Comparative Reference Compendium
(2 edn., Aldershot: Gower, 1986). La organizacin legislativa de las asambleas a travs de sus
reglamentos (la estructuracin en grupos, instituciones como la conferencia de portavoces, las
atribuciones del presidente de la cmara, etc.) en los sistemas parlamentarios es un factor muy
destacado desde esta perspectiva, vase Mogens Pedersen, Research on European Parliaments:
A Review Article on Scholarly and Institutional Variety, Legislative Studies Quarterly vol. 9,
no. 3 (Agosto 1984), pp. 505-529; Philip Norton, ed., Legislatures (Oxford: Oxford University
Press, 1990); Uwe Thaysen, Roger H. Davidson y Robert G. Livingston, eds., The US Congress
and the German Bundestag (Boulder: Westview Press, 1990); Kaare Strom, "Parliamentary
Government and Legislative Organisation," en Herbert Dring, ed., Parliaments and Majority
Rule in Western Europe (Nueva York: St. Martin's Press, 1995), pp. 51-82; Philip Norton,
Representation of Interests: The Case of the British House of Commons, y Suzanne S.
Schttemeyer, Hierarchy and Efficiency in the Bundestag: The German Answer for
Institutionalizing Parliament, ambos en Samuel C. Patterson y Gary W. Copeland, eds.,
Parliaments in the Modern World: Changing Institutions (Ann Arbor: University of Michigan
Press, 1995).

21
coste poltico posible. Desde esta perspectiva los gobiernos minoritarios
preferiran simplemente coaliciones ad hoc. Negociando separadamente
cada cuestin sobre una base ad hoc, el tpico gobierno minoritario puede
en cada caso escoger al compaero de coalicin menos costoso
disponible. Esto es especialmente beneficioso si hay muchos posibles
aliados para formar la coalicin, si diferentes dimensiones polticas tienen
diferente importancia para los distintos partidos de la oposicin, y si sus
funciones de utilidad entre cargos y polticas difieren Cuanto ms fuerte
sea el gobierno mayor ser la tendencia a las coaliciones cambiantes.
Un gobierno minoritario situado centralmente en el espacio, como los distintos
ejecutivos formados por Unin de Centro Democrtico, puede tornar ms favorable el
status quo

moviendolo a cualquier punto dentro de su propio winset meramente

cambiando de aliado en la asamblea segn el tipo de poltica que desee aprobar.

En el parlamento espaol despus de las elecciones de 1977 no exista una
mayora sin el apoyo de UCD, excepto en el caso de que los restantes partidos decidieran
unirse para derrotar al ejecutivo, aunque resulta difcil imaginar que partidos opuestos
ideolgica y programticamente pudieran alcanzar compromisos para tomar decisiones
importante al margen del partido ms numeroso de la cmara. La figura 5 representa el
parlamento espaol con sus cinco grupos polticos ms relevantes ubicados en un espacio
bidimensional. Un partido situado en la interseccin de las dos diagonales del cuadrngulo
PCE-PSOE-AP-CDC necesariamente sera parte integrante de cualquier mayora que
pudiera formarse y, cambiando sus alianzas segn la naturaleza de las medidas legislativas
a adoptar, obtendra la base de apoyo parlamentaria apropiada para conseguir resultados
muy cercanos a sus preferencias ideales. El gobierno de la UCD (G), aun no ocupando
exactamente la interseccin de las dos diagonales, se situaba dentro del cuadrngulo en una
posicin prxima al yolk del parlamento. Puesto que el rea vencedora del status quo
(winset) de este parlamento est incluida en un circulo cuyo centro es el centro del yolk y
su radio es la suma de la distancia entre el status quo y el centro del yolk y el dimetro
del yolk, la curva de indiferencia del gobierno de la UCD generalmente se encuentra

22
dentro de dicho rea. Esto significa que la voluntad del gobierno y la del parlamento
coincidirn en la mayor parte de las ocasiones.

Figura 5. Yolk del Parlamento espaol (1977-1979)

SQ

A P

PSO E
PC E

U C D

C D C

De hecho, cuanto menor sea la distancia que separa al gabinete del yolk de la
asamblea, como ilustra la figura 5, ms insignificante resultar la diferencia entre la
mayora gubernamental y la legislativa terica y polticamente (cuando la distancia entre el
gabinete y el centro del yolk es ms pequea que el dimetro del yolk las preferencias
del ejecutivo y del parlamento coincidirn y el resultado del proceso legislativo se
localizar sobre el punto ideal del gobierno). De este modo, la mayora de las cuestiones
que el gobierno minoritario de UCD prefera sobre el status quo en cada una de las
polticas generales y sectoriales en las que tuvo que tomar decisiones legislativas fueron
aprobadas por el parlamento.
Figura 6. Gobierno minoritario espacialmente centrista

23

2
4

George Tsebelis ha analizado tericamente los casos en que las preferencias de un

gobierno minoritario con posiciones centristas y de la mayora de la asamblea no coinciden
concluyendo que si un gobierno minoritario est centralmente situado en el espacio puede
formar parte de muchas posibles mayoras parlamentarias y, en consecuencia, mover el
status quo dentro de su propio winset por lo que, terica y polticamente, la mayor parte
el tiempo no tendra por qu comprometerse en absoluto y podra conseguir un resultado
final sobre su punto ideal. Desde un punto de vista formal si el gobierno est situado en
una posicin prxima a la interseccin de las dos diagonales del cuadrngulo formado por
el resto de los partidos relevantes las hiptesis posibles son las siguientes:
a) si el status quo se encuentra situado fuera del cuadrangulo 1234 el gobierno siempre
puede congregar una mayora que prefiere el punto ideal del ejecutivo (G) al status
quo.
Figura 7. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista(I)

24

A P
U C D
PSO E
PC E
1

C D C
PN V

b) si el status quo est localizado dentro del tringulo 134 los miembros de la coalicin
legislativa del gobierno sern el partido 2 y los partidos 1 3. Con esta alianza el
gobierno podr mover el status quo hacia su punto ideal, excepto cuando el status quo
est situado en el rea de interseccin entre las curvas de indiferencia de 1 y 3 (G),
caso en el que slo puede conseguir un nuevo status quo ms prximo a su punto ideal
pero no situarlo sobre ste.
c) si el status quo est situado dentro del tringulo 234 los aliados del gobierno para un
cambio en el status quo sern el partido 1 y , al menos uno de los partidos 2 4. Con
esta coalicin el gobierno podr conseguir un cambio del status quo y situarlo sobre su
punto ideal, salvo que aquel se encuentre dentro del rea de interseccin de 2 y 4 (G),
donde el gobierno puede obtener un nuevo status quo ms prximo a su punto ideal,
aunque no dicho punto exactamente.
d) si el status quo est situado dentro del tringulo 12G, el gobierno puede formar una
coalicin con los partidos 3 y 4 y cambir el status quo por su propio punto ideal.

25
e) si el status quo est situado en el rea 152G, el gobierno se encontrar en minora,
puesto que pueden formarse dos mayoras legislativas exluyendo al gabinete (134 y
234). Se trata de la nica hiptesis en la que la voluntad del gobierno y la de la cmara
pueden diferir.

Figura 8. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista (II)

26

2
4
PN V

Las ventajas posicionales y el poder de negociacin parlamentaria de un

ejecutivo centrista en minora, reducen considerablemente las posibilidades de que
pueda formarse una mayora legislativa al margen del partido que sostiene al gobierno.
Estas, combinadas con las ventajas institucionales para el establecimiento de la agenda,
atribuidas constitucionalmente a los gabinetes parlamentarios, garantizan que la
oposicin del ejecutivo predomine en el proceso legislativo.15 Como Strom ha
15

Sobre el poder de agenda de los gobiernos parlamentarios, vase John D Huber,

Restrictive Llegislative Procedures in France and the U.S., American Political Science
Review 86, no. 3 (1992), pp. 675-687; Bjrn E. Rasch, "Parliamentary Voting Procedures," en
Dring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe, pp. 488-527; Herbert Dring,
"Time as a Scarce Resource: Government Control of the Agenda," en Dring, ed., Parliaments
and Majority Rule in Western Europe, pp. 223-246; John D. Huber, Rationalizing Parliament:
Legislative Institutions and Party Politics in France (Cambridge: Cambridge University Press,
1996); Lanny Martin, The Strategic Government Agenda in Parliamentary Democracies,
Ponencia presentada en la reunin anual de la Midwest Political Science Association (MPSA),
Chicago, Abril 1999; Rasch, Parliamentary Floor Voting Procedures and Agenda Setting in
Europe, Legislative Studies Quarterly vol. 25, no. 1 (Febrero 2000), pp. 3-23; Gary W. Cox,
Mikitaka Masuyama, y Mathew D. McCubbins, Agenda Power in the Japanese House of
Representatives, Japanese Journal of Political Science 1, no. 1 (2000), pp. 1-12; Gary W. Cox,
On the Effects of Legislative Rules, Legislative Studies Quarterly vol. 25, no. 2 (Mayo 2000),
pp. 169-192; Mikitaka Masuyama, Legislative Agenda Power and Restrictive Procedural
Selection in the Japanese Diet, Ponencia presentada en la reunin anual de la American
Political Science Association (APSA), Washington D.C., Agosto/Septiembre 2000; Herbert
Dring, Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western Europe,
Legislative Studies Quarterly 26 (2001), pp. 145-166. Vase tambin William B. Heller,
Making Policy Stick: Why the Government Gets What It Wants in Multiparty Parliaments.

27
destacado, en la medida en que el gobierno puede elegir el calendario y el
planteamiento de cuestiones ante la asamblea, dispone de una mejor posicin para
seleccionar su nivel preferido de agregacin de temas. Puesto que los gobiernos
generalmente prefieren una agenda desagregada, un alto grado de control de la agenda
favorece una estrategia legislativa ad hoc cuestin por cuestin.16 En Espaa distintas
reglas de procedimiento permitieron a los gobiernos de UCD controlar la agenda
legislativa: las que establecen la prioridad de los proyectos de ley de origen
gubernamental y las que permiten al ejecutivo introducir asuntos con carcter prioritario
en el orden del da, la declaracin de urgencia que reduce los plazos en el paso de las
leyes por el Senado (aumentando as el poder del Congreso, que tiene posiciones ms
Ponencia presentada a la reunin de la Midwest Political Science Association, Chicago, Ill.,
Abril 1999; Heller, Initial Proposals and Last Offers: Government Policy and Opposition
Amendments in Multiparty Parliaments. Ponencia presentada en la reunin anual de la
American Political Science Association, Atlanta, Georgia, Septiembre 1999.
16

Una de las causas primordiales de la inestabilidad parlamentaria italiana fue precisamente su

sistema de organizacin legislativa basado en la "centralidad" del parlamento y en la teora del
"indirizzo politico" como funcin de la asamblea. Vase Maurizio Cotta, "The Centrality of
Parliament in a Protracted Democratic Consolidation: The Italian Case," en Ulrike Liebert and
Maurizio Cotta (eds.), Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy,
Portugal, Spain and Turkey (Londres: Pinter Publishers, 1990), pp. 55-91; Maurizio Cotta, "The
Rise and Fall of the Centrality of the Italian Parliament: Transformations of the ExecutiveLegislative Subsystem After the Second World War," en Copeland y Patterson, eds., Parliaments
in the Modern World, pp. 59-84. Sobre el modelo espaol, vase Andrea Manzella, "Las Cortes
en el sistema constitucional espaol," en Alberto Predieri y Eduardo Garca de Enterra, La
Constitucin espaola de 1978: Un estudio sistemtico (Madrid: Civitas, 1980), pp. 475-522;
Jordi Capo Giol, La institucionalizacin de las Cortes Generales (Barcelona: Universidad de
Barcelona, 1983); Isidre Molas e Ismael E. Pitarch, Las Cortes Generales en el sistema
parlamentario de gobierno (Madrid: Tecnos, 1987); Luis Lpez Guerra, "Modelos de
legitimacin parlamentaria y legitimacin democrtica del gobierno: su aplicacin a la
Constitucin Espaola," Revista espaola de derecho constitucional 23 (1988), pp. 71-97;
Angel Garrorena Morales, El parlamento y sus transformaciones actuales (Madrid: Tecnos,
1990); Mercedes Alda y Lourdes Lpez Nieto, "El Parlamento espaol, 1977-1993: una revisin
de su papel en la transicin y consolidacin," Revista de Estudios Polticos 81 (1993), pp. 241264; Manuel Ramrez, ed., El Parlamento a debate (Madrid: Ed. Trotta, 1997); Juan Luis
Paniagua Soto, "Spain: A Fledgling Parliament," Parliamentary Affairs 50 (1997), pp. 410-422;
Lourdes Lpez Nieto, "El parlamento, 1977-1996," en Manuel Alcntara y Antonia Martnez,
eds., Poltica y Gobierno en Espaa (Valencia: Tirant lo Blanch, 1997), pp. 189-210; Lynn M.
Maurer, "Eficacia y lealtad en el Congreso de los Diputados," Revista de Estudios Polticos 107
(Enero-Marzo 2000), pp. 77-99; Antonia Martnez, ed., El Congreso de los Diputados en
Espaa: Funciones y rendimiento (Madrid: Tecnos, 2000).

28
cercanas al gobierno), el uso de reglas restrictivas o cerradas (como el procedimiento de
lectura nica), la posibilidad de la toma en consideracin previa de las proposiciones de
ley presentadas por la oposicin, el cmputo de las abstenciones de un modo favorable a
los intereses del gobierno, la posibilidad de retirar los proyectos de ley en cualquier
momento del debate antes de su aprobacin, la prohibicin de enmiendas que supongan
un aumento de los gastos o una reduccin de los ingresos presupuestarios sin el acuerdo
del gobierno. No olvidemos, por supuesto, las ventajas derivadas de la ordenacin de los
votos de confianza o censura. 17 La concurrencia de estos factores ha producido una
notable disminucin de la influencia del resto de las fuerzas polticas y de la institucin
parlamentaria en el proceso poltico. En estos casos el gabinete se convierte en el centro
de autoridad y el propio grupo parlamentario y el partido que lo apoya suelen tener una
limitada capacidad para cuestionar la poltica del primer ministro o alterar sus
decisiones.18
17

Para distintas consecuencias del voto de confianza, vase John D. Huber, The Vote of
Confidence in Parliamentary Democracies, American Political Science Review 90, no. 2
(1996), pp. 269-282; Daniel Diermeier y Timothy J. Fedderson, Cohesion in Legislatures and
the Vote of Confidence Procedure, American Political Science Review 92, no. 3 (1998), pp.
611-621; John D. Huber y Nolan M. McCarty, Cabinet Decision Rules and Political
Uncertainty in Parliamentary Bargaining, Manuscrito, Department of Political Science,
Columbia University, 2001.
18

Este fuerte liderazgo resulta ms evidente en las democracias de canciller. Para la

Kanzlerdemokratie alemana, el caso clsico, vase Renate Mayntz, Executive Leadership in
Germany: Dispersion of Power or Kanzlersdemokratie, en Ezra N. Suleiman y Richard Rose,
eds., Presidents and Prime Ministers (Washington, D.C.: AEI Press, 1980), pp. 138-170;
Karlheinz Niclaua, Kanzlerdemokratie (Stuttgart: Kohlhammer, 1988); Stephen Padgett
Introduction: Chancellors and the Chancellorship, y David Southern, The Chancellor and the
Constitution, en Padgett, ed., Adenauer to Kohl: The Development of the German
Chancellorship (Londres: Hurst and Co., 1994), pp. 1-43; Este tipo de liderazgo, junto a las
amplias atribuciones constitucionales de que goza el presidente del gobierno espaol, ha
producido una cierta presidencializacin del sistema parlamentario espaol. Vase Antonio
Bar Cendn, El Presidente del Gobierno en Espaa: Encuadre constitucional y prctica poltica
(Madrid: Civitas, 1983); Paul Heywood, Governing a New Democracy: The Power of the
Prime Minister in Spain, en G. W. Jones, ed., West European Prime Ministers (Londres: Frank
Cass, 1991). Para una discusin comparativa de este fenmeno, vase Thomas Poguntke, The
Presidentialization of Parliamentary Democracies: A Contradiction in Terms? Ponencia
presentada al Workshop The Presidentialization of Parliamentary Democracies?, European
Consortium for Political Research (ECPR), Copenhage, Abril 2000. Evidentemente, la
democracia parlamentaria que ms bibliografa ha generado sobre esta presidencializacin en
el liderazgo de los primeros ministros es Gran Bretaa, el sistema Westminster por excelencia.

29

Lynn Maurer ha descrito muy bien cmo los gobiernos de UCD trataron
separadamente los temas de su agenda parlamentaria con coaliciones legislativas
cambiantes:
Durante la legislatura 1979-82 con UCD en minora, UCD se vio forzada a
negociar cada ley con el objeto de obtener los votos necesarios para aprobar la
legislacin. UCD negociaba principalmente con el mayor partido de la oposicin,
el PSOE, durante esta sesin aunque negociaban tambin con cualquier grupo
parlamentario Los acuerdos eran alcanzados con diferentes grupos
dependiendo de la naturaleza de la ley y de las propias posiciones polticas del
ministro correspondiente Muchas leyes fundamentales que afectaban a la
naturaleza del rgimen fueron negociadas con el PSOE Las leyes sociales, tales
como las leyes laborales y educativas, a menudo suponan acuerdos multilaterales
con socialistas y comunistas. Con leyes que afectaban a las Comunidades
Autnomas y de naturaleza econmica, las modificaciones eran frecuentemente
negociadas con los grupos vasco y cataln En los casos [de la aprobacin de
leyes orgnicas] la UCD generalmente consultaba con los grupos nacionalistas
vasco o cataln o con los socialistas que eran los ms prximos
ideolgicamente a la posicin de los centristas Menos consultada era la
conservadora Alianza Popular. A pesar del hecho de que AP tena bastantes
diputados para ayudar a la UCD a obtener una mayora, a menudo era una
eleccin menos popular para ciertos sectores de la UCD debido a sus vnculos con
la anterior dictadura franquista. 19

Junto a las ventajas posicionales e institucionales que hemos descrito los partidos
que han formado gobiernos minoritarios en Espaa tambin se han beneficiado, a
diferencia de otros pases donde tambin han abundado este tipo de gabinetes, de ventajas
"dimensionales", derivadas de la posibilidad de pactar frmulas de gobierno con partidos
de carcter regional, que conceden ms importancia poltica y electoral a cuestiones ajenas
Vase George W. Jones, Presidentialization in a Parliamentary System? en Colin Campbell y
Margaret J. Wyszomirski, eds., Executive Leadership in Anglo-American Systems (Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press, 1991), pp. 111-137; Michael Foley, The Rise of the British
Presidency (Manchester: Manchester University Press, 1993); Paul Webb, Parliamentarism and
the Presidential Analogy: A Case Study of the UK, y Richard Heffernan, Presidentialization
in the United Kingdom: Prime Ministerial Power and Parliamentary Democracy, ponencias
presentadas al Workshop The Presidentialization of Parliamentary Democracies?, European
Consortium for Political Research (ECPR), Copenhage, Abril 2000.
19

Lynn M. Maurer, Legislative-Executive Relations in a Newly Consolidated Democracy,

30
a las que se dirimen en la competencia poltica general. Espaa es un Estado plurinacional
con fuertes partidos regionales o "nacionalistas"que han sido especialmente relevantes para
la gobernabilidad del Estado en las situaciones parlamentarias con gobiernos unipartidistas
en minora, y de un modo ms visible en el periodo entre 1993 y 2000. Estos partidos han
constituido, adems del eje de los gobiernos de sus respectivas comunidades, un elemento
crucial de apoyo a los gabinetes minoritarios del Partido Socialistas y del Partido Popular.
A diferencia de la poltica parlamentaria de los gobiernos de UCD (que fueron ejecutivos
minoritarios "sustantivos" -por usar el trmino de Strom-) en el periodo de consolidacin
de la democracia, basada en acuerdos y pactos ad hoc, durante los aos noventa han
predominado los gabinetes minoritarios "formales", con apoyos externos bien definidos y
negociados antes de la investidura del primer ministro, que suponen "un compromiso
explcito, pblico y formalizado sobre el conjunto de polticas a desarrollar en toda la
legislatura", ofrecen una mayor estabilidad del gobierno y garantizan una cierta eficacia
legislativa. Como William Heller ha planteado, la disposicin de esta clase de partidos a
respaldar las polticas de los grandes partidos nacionales a cambio de profundizar en el
nivel de transferencias y de autonoma de que gozan sus regiones (o del intercambio de
apoyo mutuo, cuando son ellos los que se encuentran en minora ante sus respectivas
asambleas autonmicas) los convierte en fuerzas especialmente atractivas como aliados de
gobierno.20 Enrique Guerrero Salom, responsable de la Secretara General de Relaciones
con las Cortes a lo largo de la V Legislatura (1993-1996), ha resumido muy bien la
disyuntiva con la que se enfrentaban los socialistas en 1993:
20

William B. Heller, In Lieu of a Center: Regional Parties and National Politics in Spains
estado de las autonomas, 1993-1998, Ponencia presentada en la reunin de la American
Political Science Association (APSA), Boston, Mass., Septiembre 1998. Vase tambin Heller,
Minority Government, Majority Rule, and the estado de las autonomas: Regional Parties and
National Policy Making in Spain, 1993-1997, Political Relations and Institutions Research
Group, Working Paper 2.58, Mayo 1998; Heller, Voting for Voice: Regional Parties and
National Elections in Post-Franco Spain, Ponencia presentada a la reunin anual de la
American Political Science Association, Atlanta, Georgia, Septiembre 1999.

31

"Dos coaliciones reunan en nuestro caso los requisitos tericos de las estables.
Tanto la formada por PSOE e IU como por PSOE y nacionalistas produciran
mayoras absolutasEn ambos casos estaran formadas por partidos contiguos en
el espacio ideolgico, situndose los potenciales socios a la izquierda o a la
derecha de una posicin central siempre ocupada por el PSOE. A favor de la
coalicin PSOE-IU contaba que se le atribua ser la preferida del electorado
socialista Pero las dificultades que planteaba la materializacin de esa hiptesis
eran muy importantes, y se relacionaban con el contenido de las polticas
concretas, con las reacciones que podran suscitar en el resto de los grupos
polticos y con las propias relaciones entre ambos socios potenciales La
hiptesis de coalicin entre PSOE y nacionalistas tampoco careca de
inconvenientes, tales como la proyeccin de una imagen de derechizacin general,
y en particular econmica, la complicacin de las posibilidades de acuerdo con
los sindicatos, [y] el precio, real o supuesto, a pagar por la colaboracin,
especialmente en poltica autonmica Pero tales inconvenientes eran menos
centrales que los anteriores y podan ser solventados [y] ese eventual
compromiso no desplazara la ubicacin de los socialistas sino que la reforzara
en la parte central del espectro poltico."
El argumento de que los partidos de mbito nacional prefieren negociar o pactar la
poltica a ser aplicada desde el gobierno con los partidos nacionalistas en lugar de con
otros partidos nacionales se basa en la disposicin recproca a intercambiar polticas en
funcin de la dimensin ms valorada. En trminos espaciales las curvas de indiferencia de
los partidos son elpticas. El tamao y la forma de las elipses refleja esta disposicin a
intercambiar polticas en ambas dimensiones: cuando ms importante es la dimensin
preferida para un partido ms pequea resulta la elipse, hasta el extremo de convertirse en
una lnea recta si su inters se reduce a una sola de las dimensiones y muestra su
intransigencia a hacer ninguna concesin al margen de lo que se le ofrezca a cambio;
cuando el inters de los partidos por intercambiar polticas es menor sus curvas de
indiferencia tienden a ser circulares. Como ha mostrado Heller, en el caso de un
intercambio de polticas en dos dimensiones X (poltica presupuestaria o a nivel nacional)
e Y (poltica autonmica) el winset del status quo es mayor con una alianza legislativa
entre un partido nacional y uno regional o nacionalista que con una coalicin entre partidos
de carcter nacional.

32
El problema es que esta lgica ha generado en Espaa juegos sucesivos de negociacin
(iterative bargaining games), por usar el trmino de Stepan, en los que se reconsidera el
diseo del sistema autonmico al albur de las necesidades de apoyo parlamentario de los
partidos nacionales de turno.21 En 1993 la corresponsabilidad fiscal de las comunidades
autnomas, la atribucin a las comunidades de un porcentaje de la recaudacin obtenida en
su territorio, se situ en el 15 por ciento del IRPF tras el pacto entre PSOE y CiU, con la
consiguiente crtica y la abstencin o el voto en contra de las comunidades gobernadas por
el otro gran partido nacional, el Partido Popular (en algn caso incluso recurriendo ante el
Tribunal Constitucional el acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera que
estableca el nuevo modelo de financiacin autonmica). La necesidad de apoyo
parlamentaria del PP despus de las elecciones de marzo de 1996 auspici un nuevo
reajuste del sistema de financiacin (con la oposicin de las comunidades dominadas por
los socialistas, que promovieron ante el Tribunal Constitucional numerosos recursos de
inconstitucionalidad sobre el nuevo modelo) basado en la ampliacin en el nmero de
impuestos objeto de cesin territorializada (Patrimonio,

Sucesiones y Donaciones,

Transmisiones Patrimoniales y Tributos sobre el Juego) y en el porcentaje de la cuota

lquida del IRPF (30 por ciento), concedindose tambin una limitada capacidad normativa
a las comunidades autnomas sobre los impuestos cedidos (para alterar tarifas,
deducciones, exenciones y bonificaciones, coeficientes, tipos de gravamen, etc.). 22
Finalmente, despus de las elecciones del 14 de marzo de 2004 y del regreso de un

21

Alfred Stepan, Arguing Comparative Politics (Oxford: Oxford University Press, 2001), p.
353.
22

Para un anlisis de la poltica autonmica durante la etapa de gobierno del Partido Popular,
vase Mireia Grau, A Step Backwards or a Step Forwards? The Politics and Policies of
Decentralisation under the Governments of the Partido Popular, Ponencia presentada al VII
Congreso de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica, Madrid, 2005.

33
gobierno minoritario, volvi a entrar en la agenda la poltica territorial. 23 Estas elecciones
supusieron una verdadera ventana de oportunidad (policy window), especialmente por el
triunfo del Partido Socialista, en cuyo programa electoral figuraba la reforma estatutaria
como uno de los principales compromisos de campaa, y por la constitucin de un
gobierno minoritario que necesitaba el respaldo de otras fuerzas parlamentarias para
garantizar su estabilidad.24 En su investidura como presidente del nuevo ejecutivo el
socialista Rodrguez Zapatero obtuvo el apoyo de Izquieda Unida-Iniciativa per
Catalunya Vers (IU-ICV) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), aliados de los
socialistas catalanes (Partit dels Socialistes de Catalunya, PSC) en el gobierno de la
Generalitat. De manera, que la emergencia de un nuevo gobierno minoritario transcurri
paralelamente al debate abierto sobre la necesidad de emprender reformas estatutarias
en varias Comunidades Autnomas, iniciado en el Pas Vasco y Catalua. En el caso
vasco el debate se impuls en el parlamento vasco con la constitucin de una Comisin
Especial de Autogobierno en octubre de 2001 y la aprobacin, tras la comparecencia de
ms de sesenta ponentes, de su dictamen en julio de 2002. El desarrollo estatutario en
Catalua se inici con la aprobacin en octubre de 2002 de una Resolucin sobre
orientacin poltica general del Consejo Ejecutivo en la que se atribuye la parlisis del
23

Sobre los gobiernos minoritarios de Rodrguez Zapatero, vase Bonnie N. Field, Minority
Government and Legislative Politics in a Multilevel State: Spain under Zapatero, Vase
tambin, Bonnie N. Field, A 'Second Transition' in Spain? Policy, Institutions and Interparty
Politics under Zapatero (2004-8), South European Society and Politics, vol. 14, n 4 (2009), pp.
379- 397. sta sera la cuarta de las coyunturas crticas del Estado de las Autonomas, junto a los
acuerdos autonmicos de 1981, los nuevos pactos autonmicos de 1992 y las reformas del periodo
1993-2000, a consecuencia de la reemergencia de los gobiernos minoritarios y el refuerzo de la
posicin negociadora de los partidos nacionalistas. Ramn Miz, Pablo Beramendi y Mireia
Grau, La federalizacin del Estado de las Autonomas: evolucin y dficit institucionales, en
Joan Subirats y Raquel Gallego, eds., Veinte aos de autonomas en Espaa: Leyes, polticas
pblicas, instituciones y opinin pblica (Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas,
2002), pp. 379-424;
24

Sobre el concepto de ventanas de oportunidad, vase el ya clsico anlisis de John Kingdon,

Agendas, Alternatives and Public Policies (Nueva York: Harper Collins, 1995).

34
Estado autonmico a los dos partidos estatales mayoritarios, a causa de la legislacin
estatal en las competencias autonmicas y las dificultades para el traspaso de los
servicios pendientes, y se insta a una revisin de la financiacin, el autogobierno y de
varias polticas pblicas (poltica lingstica, poltica social, poltica familiar, violencia
de gnero, educacin y sanidad, empleo, etc.). El 19 de noviembre se aprueba en la
Comissi dEstudi per a lAprofondiment de lAutogovern un primer informe sobre la
reforma del Estatuto cataln. Finalmente, en Andaluca el impulso poltico para la
discusin lo constituy el anuncio de Chaves, durante el debate sobre el estado de la
Comunidad de junio de 2003, de su intencin de presentar ante la Cmara a lo largo
del siguiente perodo de sesiones de un documento de propuestas para ser sometido a
debate por las distintas fuerzas polticas. Dicha propuesta adquiri forma concreta con la
presentacin del documento de Bases para la Reforma del Estatuto de Autonoma para
Andaluca de 16 de diciembre de 2003. El impulso definitivo de este proceso se produjo
tras el amplio triunfo del PSOE en las elecciones autonmicas de 2004. Simultneamente,
otras Comunidades Autnomas iniciaron procesos semejantes durante las legislaturas
2004-2008 y 2008-2012.