Professional Documents
Culture Documents
vi
Contenido
ix
Palabras de Presentacin
Ramn Ventura Camejo
01
12
36
56
76
88
vii
viii
Presentacin
Ha quedado demostrado que los procesos de cambios que
experimentan los pases, especialmente en el campo de las reformas,
ya sean estas estructurales, institucionales, legales, sociales e
incluso, econmicas, deben ir necesariamente acompaados de
procesos reexivos y fundamentos tericos y doctrinarios que,
en denitiva, orientan desde una perspectiva cientca y losca
dichos cambios.
En este orden, y como ejemplo que conrma esta armacin,
podramos preguntarnos sobre la posibilidad de la transformacin
y aanzamiento institucionales experimentados por Francia sin las
ideas de guras como Duguit, Vedel, Jze; por Italia sin Caetano,
D,alessio, Donati; por Espaa sin Alvarez-Gendin, Garcia De
Enterria, Gonzlez Prez, Chinchilla; por Mxico sin Fraga
y Carrillo, por Puerto Rico sin Muoz Amato; por Colombia
sin Younes Moreno, Penagos, Rodrguez; por Argentina sin
Bielsa, Marienhoff, Gordillo; por Venezuela sin Brewer-Carias,
Conbellas, Tinoco; entre otros.
En el caso de nuestro pas, si bien hemos tenido guras
como Manuel A. Amiama, Manuel de Jess Troncoso de la
Concha, Raymundo Amaro Guzmn y otros que han dedicado
ingentes esfuerzos a tratar con categora cientca el tema de la
Administracin, tambin es cierto que no se ha conformado una
masa crtica que de manera sistemtica aborde los distintos aspectos
de la reforma administrativa, por lo que el proceso de reforma en
nuestro pas, se puede armar, es hurfano desde el punto de vista
terico, incluso conceptual.
No cabe la menor duda de que la mejor manera de articular
una masa crtica, un cuerpo de profesionales que aporten las bases
tericas y loscas de los cambios, reformas y transformaciones
ix
No. 1
xi
1 A modo de introduccin
3 La administracin pblica
expresada en el texto
constitucional
6 Otros preceptos
constitucionales
10 A modo de conclusin
La Administracin Pblica en la
Evolucin Constitucional Dominicana
Dr. Csar Pina Toribio *
a Raymundo Amaro Guzmn
A modo de introduccin
La vigente Constitucin (2002) tiene, en
todo su texto, solo tres menciones a la
Administracin Pblica. La principal, en
tanto dene una caracterstica del Estado
que organiza y regula, es la de la parte
capital del famoso artculo 55, que otorga
al Presidente de la Repblica la jefatura de
la misma. Otra es la del artculo 18, que
dispone la incompatibilidad de los cargos
congresionales (Senador y Diputado)
con cualquier otra funcin o empleo de
la administracin pblica. Finalmente, el
artculo 61, encarga a las Secretaras de
Estado creadas por la ley, el despacho de
los asuntos de la administracin pblica.
La administracin
pblica encarna,
conforme los criterios
ms depurados, una
de las tres funciones
que a su vez denen
los poderes del Estado.
En este caso, se reere
a las que estn a cargo
del Poder Ejecutivo,
sustancialmente a lo
que toca a la prestacin
de los servicios
pblicos organizados,
la gestin o manejo de
los recursos pblicos y
el mantenimiento del
orden.
No. 1
La administracin pblica
expresada en el texto
constitucional
En nuestro texto constitucional actual, adems de
las referencias que hemos indicado, hay que buscar
en la parte capital del artculo 8 una idea u orientacin
dominante que opera como eje transversal de
todo nuestro sistema jurdico-poltico. En efecto,
el mencionado artculo sienta los fundamentos y
propsitos del Estado al jarle como nalidad principal
la de la proteccin efectiva de los derechos de la
persona humana y el mantenimiento de los medios
que le permitan perfeccionarse progresivamente
dentro de un orden de libertad individual y de justicia
social, compatible con el orden pblico el bienestar
general y los derechos de todos. Ligado al tema, en
el literal d) del inciso 11 del citado artculo aparece
una rearmacin de la sustancialidad y obligatoriedad
de los servicios pblicos, cuando seala que:
Se admite el derecho de los trabajadores a la huelga
y de los patronos al paro en las empresas privadas,
La Administracin Pblica en el Marco Constitucional
No. 1
No. 1
los empleados de la
Administracin general y
de Relaciones Exteriores,
con las condiciones
prescritas por la ley;
en el ordinal sexto,
el nombramiento de
todos los empleados
pblicos cuya
nominacin no se
determina de otro modo
por la Constitucin o la
ley.
En el mencionado
ordinal quinto, hay
una inequvoca
determinacin de que
la designacin debe
hacerse de conformidad
con las condiciones
prescritas por la ley, lo
que signica que no es
una facultad con rango
absoluto de la que
dispone el Presidente,
sino que la misma puede
ser limitada y controlada
por la legislacin
adjetiva.
No. 1
... un discurso
constitucional
caracterizado por
una excesiva cautela
a la hora de regular
aspectos primarios de
las relaciones entre los
poderes del Estado y la
administracin pblica,
as como entre sta y la
ciudadana.
A modo de conclusin
La ausencia de una carrera administrativa con
rango constitucional y la inexistencia del principio
de inamovilidad de los funcionarios de carrera o
del mrito personal para tener acceso a puestos de
gobierno han hecho que la burocracia dominicana
haya sido vctima de un proceso poltico clientelar
que ve en el empleo pblico un botn que deviene en
prenda del ganador del proceso comicial.
No se discute que la Constitucin no es el lugar
apropiado para reglamentar exhaustivamente
ninguna materia, mucho menos la de la carrera
administrativa, pero nuestro ejercicio constitucional
10
No. 1
En muchas
constituciones
latinoamericanas,
sin caer en el
reglamentarismo
excesivo, se organiza
el marco de principios
y reglas generales que
deben congurar un
rgimen de carrera
administrativa. Es el caso
de Ecuador, Uruguay,
Panam, Venezuela,
Colombia, Chile y otros
pases.
11
12 Introduccin
16 Prembulo, principios
fundamentales del Estado
y nalidad
17 La Administracin Pblica
24 Reordenamiento
de las facultades conferidas
por el artculo 55
al Presidente de la Repblica
18 Principios de la
Administracin Pblica
29 Secretaras de Estado.
Consejo de Gobierno
20 El Presidente de la Repblica
como Jefe de la
Administracin Pblica
30 Organismos autnomos
y descentralizados
21 Papel central
del Poder Ejecutivo
en la Administracin
31 Funcin Pblica
32 Concesin de rango
constitucional a otros
organismos del Estado
y restaurar el Consejo
de Estado
33 Responsabilidad patrimonial
del Estado
34 Colaboracin de los
particulares en la prestacin
de servicios pblicos
35 Bibliografa
Marco Constitucional de la
Administracin Pblica Dominicana
Dr. Raymundo Amaro Guzmn *
Introduccin
Antes de abordar el punto especco
del rgimen constitucional de la
Administracin Pblica, permtasenos
externar los comentarios consignados
ms adelante concernientes a temas
constitucionales de gran inters histrico,
de fortalecimiento de los derechos
fundamentales y para la misma estructura
constitucional.
Tenemos que hacer notar, que el fatdico artculo 210 fue de excepcin impuesto al Constituyente por el Gral. Santana,
por la fuerza de las bayonetas al presentarse al lugar en que sesionaban y Toms Bobadilla entregar a los patriotas el
artculo 210, con la nica oposicin de Buenaventura Bez. Vid. Manuel Arturo Pea Batlle y Raymundo Amaro Guzmn,
Constitucin Poltica y Reformas Constitucionales. Prlogo de Antonio Guzmn Fernndez, en su calidad de Presidente
constitucional de la Repblica. Vol. I. ONAP-UASD. 1995.
1
Vid. Raymundo Amaro Guzmn, La Constitucin de 1844. Disertacin pronunciada ante el Honorable Seor
Presidente de la Repblica, Dr. Leonel Fernndez Reyna en la ciudad de San Cristbal con ocasin del DIA DE LA
CONSTITUYENTE. 2006. Pgina web de la DIAPE.
3
Este principio no aparece en la Constitucin de Hait de 1843 que sirviera de modelo a la nuestra en lo que respecta al
nmero de Secretarias de Estado. Uruguay en su primera Constitucin de 1825 tampoco lo consagr. Su vigencia data
de la reforma de 1967. Argentina, en su Constitucin de 1853, an vigente, no instituy este principio. Es consagrado
luego de que el insigne tratadista argentino Rafael Bielsa proclamara que EL EMPLEADO PBLICO NO PODA VIVIR
PENDIENTE A QUE LA ESPADA DE DAMCELES LE CAYERA ENCIMA CADA CUATRO AOS. Encabez un fuerte
movimiento doctrinal que culmin con la modicacin de la Constitucin en el ao de 1957.
4
Consltese Raymundo Amaro Guzmn, Constitucin de 1844, disertacin pronunciada el 6 de noviembre del 2006 en
San Cristbal, con ocasin del Da de la Constituyente. Pgina Web de la DIAPE.
5
Vid. Andrs Lazcano, Magistrado de las Audiencias de La Habana, Constituciones Polticas de Amrica, Cultura S.A.,
La Habana, Cuba. 1942. Prlogo del Dr. Juan Clemente Zamora. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad
de La Habana. Este texto constitucional fue redactado por intelectuales de la talla de Emilio Nez Portuondo, Jos Ml.
Cortina Garca y Eduardo Chibs Rivas.
6
Constitucin Espaola, Edicin preparada por L. Martn Rebollo Aranzadi Editorial, 1996.
14
No. 1
La debilidad institucional
de nuestro Estado de
Derecho exige fortalecer
las prerrogativas
ciudadanas y los
mecanismos judiciales
vigentes e instituir otros
entes de control que
garanticen al mximo
los derechos civiles
previstos en el Artculo 8
de la Constitucin.
El Artculo 115 de la Constitucin de Colombia integra el Gobierno Nacional por el Presidente de la Repblica, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. Raymundo Amaro Guzmn, Constituciones
Polticas de Amrica Latina. Vol. I ONAP 1997.
8
Estos trminos en negritas estn contenido en la Propuesta del Proyecto Constitucional Unicado, Artculo 8. UNPHU.
PUCMM. UASD. y CONARE. 2006.
9
15
dominicana de Derecho
constitucional dene
el PREMBULO,
LOS PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES y
FINES DEL ESTADO,
y en cuanto a las
nalidades del Estado
supera las concebidas
por el constituyente
brasileo. Nos referimos
al Anteproyecto de
Reforma Constitucional
editado por la
Universidad Nacional
Pedro Henrquez Urea
UNPHU en 2001.
Prembulo, principios
fundamentales del Estado
y nalidad
El actual legislador constituyente dominicano ha
pasado por alto la incorporacin de los Principios
Fundamentales del Estado y de su nalidad.12
10
11
12
En la Constitucin Dominicana de 1963, que junto a la de 1844 representan hasta ahora las ms modernas en la
frustrada carrera constitucionalista de la Nacin producto de su inestabilidad, fue diseado un Prembulo y denidos
Los principios del Estado. Vid. Amaro Guzmn, Constitucin Poltica y Reformas Constitucionales. Vol. III, ob. cit.
16
No. 1
Evidencia lo antes
13
La Administracin Pblica
Evidencia lo antes dicho con respecto al
retroceso constitucional, que de revisar la actual
Constitucin Dominicana advertiremos que el
trmino Administracin Pblica slo aparece en dos
situaciones15 de manera incidental,16 y su ejercicio, la
Ibid. Vol. I.
14
Originalmente la UNPHU patrocin en el 1994 un Anteproyecto de Reforma Constitucional de la autora del Dr.
Cristbal Gmez Yangela y de quien suscribe este artculo. Al producirse en el ao 2001 una corriente de reforma
constitucional la entidad acadmica auspici un nuevo Anteproyecto, que recogi el anterior debidamente ampliado.
Este nuevo texto fue preparado por diez estudiantes de trmino de la Facultad de Derecho y Ciencias Jurdicas,
coordinados por el entonces Br. Rafael Santana Vias y supervisados y dirigidos por los autores del Anteproyecto de
1994 y la Dra. Leyda Pia.
15
Artculos 18 y 55.
16
17
Principios de la Administracin
Pblica
En el constitucionalismo de Amrica Latina segn
se ha anotado, como en el propio de la Madre Patria
existe una poderosa corriente de legislacin sustantiva
de instituir principios propios de la Administracin
Pblica como normas orientadoras para regular las
17
Manuel Arturo Pea Batlle, Julio Genaro Campillo Prez y Raymundo Amaro Guzmn, Constitucin Poltics y
Reformas Constitucionales, Volmenes O, I, II, III y IV ONAP-UASD 1995. Actualizada con separata del 2002.
18
Raymundo Amaro Guzmn, Constituciones Polticas de Amrica Latina. ONAP 1997. Vol. II .
19
Ibid. Vol. I.
18
No. 1
20
Ob. cit.
21
Ibid.
22
Ibid.
19
Raymundo Amaro Guzmn, Responsabilidades en la Administracin Pblica, p. 118. Unin Europea. PARME.
CONARE. Y ONAP 2006.
24
25
26
El primer documento ocial que recoge este ttulo del Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, es el Acto de
Independencia Efmera de 1821 del Dr. Jos Nez de Cceres. En nuestro opsculo Rgimen de la Administracin
Pblica en la Reforma Constitucional, recomendamos que constitucionalmente sea incorporado este ttulo de Jefe
de Estado.
20
No. 1
Elementos de Derecho Administrativo, p. 20. Prlogo de Antonio Guzmn Fernndez, ex Presidente Constitucional
de la Repblica. Cuarta edicin revisada y actualizada por Raymundo Amaro Guzmn con la valiosa colaboracin del
Lic. Nstor Contn Aybar. ONAP 1981.
28
21
29
Hasta la reforma constitucional de 1994, el Poder Judicial estuvo totalmente sometido en lo administrativo al Poder
Ejecutivo, al punto de que la Suprema Corte de Justicia careca de autoridad para formular y ejecutar el presupuesto
del Poder Judicial y para tomar decisiones en cuanto a la gestin de recursos humanos, actividades centralizadas en
la Secretara de Estado de Justicia o la Procuradura General de la Repblica. Esta situacin fue corregida al presentar
la ONAP al Poder Ejecutivo un Proyecto de Decreto diseado por su Consultor Jurdico Dr. Cristbal Gmez, el cual
mereci la aprobacin del Presidente de la Repblica Dr. Salvador Jorge Blanco, quien autoriz al elevado tribunal de
justicia a formular y ejecutar el presupuesto del orden judicial. Luego de la reforma constitucional de 1994 el Poder
adquiere plena autonoma administrativa, presupuestaria y de gestin de sus recursos humanos.
30
Este tema ha sido tomado de la obra Prontuario de Legislacin Administrativa del Lic. Manuel A. Amiama,
actualizada, revisada y anotada por el autor del artculo. ONAP 1981.
22
No. 1
Los titulares de las Cmaras de Senadores y Diputados ejercen en sus respectivas jurisdicciones el poder de
nombramiento de sus agentes administrativos, as como la potestad disciplinaria y las dems acciones de gestin de
recursos humanos. Consltese Ley de Carrera Administrativa del Congreso Nacional, diseada por el autor del artculo,
conjuntamente con el Dr. Luis Scheker Ortiz y Lic. Rafael Santana Vias.
32
Vid. Bernardo Fernndez Pichardo, Cristbal Gmez Yangela y el autor, en Reforma Constitucional para la
Administracin de Justicia. Instituto Latinoamericano de la Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento
al delincuente (ILANUD) y Suprema Corte de Justicia de la Repblica Dominicana, Santo Domingo. 1986.
33
Vid. Sentencia de la Honorable Suprema Corte de Justicia del 9 de agosto del 2000, que declara inconstitucional el
artculo 81, prrafo 4 respecto de los miembros del Consejo Directivo de INDOTEL, de la Ley No. 153-98, que crea el
Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) Consider nuestro ms alto tribunal de justicia, que al
organizar la Ley No. 153-98 el nombramiento de los miembros directivos del rgano regulador de las telecomunicaciones,
enajenndole al Poder Ejecutivo que los nombre, lo que no hace el estatuto orgnico de la Nacin, la facultad de
removerlos a discrecin, limitando as la suprema posicin jerrquica que en la Administracin Pblica le otorga el
artculo 55 de la Constitucin al Presidente de la Repblica
23
34
Este documento fue diseado por el Lic. Gregorio Montero y el autor, y existe una gran similitud con el vigente en el
Poder Ejecutivo, a excepcin que en el orden judicial la multa como sancin disciplinaria no fue establecida como en la
Administracin Pblica, tendencia acogida por los redactores por su modernidad.
24
No. 1
En un rgimen avanzado de la funcin pblica, el nombramiento de un funcionario o agente que haya cumplido
satisfactoriamente el complejo proceso de reclutamiento pblico, seleccin, y evaluacin no es reservado al titular
del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, en Uruguay la designacin est sometida a un riguroso procedimiento previsto por
el Texto Ordenado de Normas sobre Funcionarios Pblicos TOFUP, el cual es iniciado con la previa opinin favorable
de la Ocina Nacional del Servicio Civil que determinar la provisin de fondos y otros requisitos. Esta Ocina podr
realizar estudios para pronunciarse sobre el fundamento que motiva la necesidad de solicitud, informando su parecer
al organismo solicitante de la plaza a cubrir y al Poder Ejecutivo. Vid. TOFUP. Montevideo 1997.
36
Los reglamentos para complementar la ley, llamados por la doctrina subordinados, son aquellos que dictados,
corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecucin, estn por lo mismo directamente subordinados
a ella. La actividad reglamentaria en estos casos est fuertemente limitada y encausada por la norma legal.. Enrique
Sayagues Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Clsicos Jurdicos Uruguayos. No. 71. Tomo I. Fundacin de
Cultura Universitaria. Octava edicin puesta al da por Daniel Hugo Martn, Montevideo 2002. En nuestro pas tenemos
precedentes de que el Poder Ejecutivo ha dictado reglamentos fuera del lmite antes anotado. Para benecio de nuestra
dbil institucionalidad jurdica deberan cumplirse al pie de la letra estos postulados.
25
En este aspecto, en lo que concierne a la buena recaudacin de los impuestos, se ha dado un paso de avance al
crear las autonomas, tcnicas, presupuestarias y administrativas de las Direcciones Generales de Impuestos Internos y
Aduanas. La el inversin de las rentas nacionales tendra mayor garanta, transparencia y conabilidad de responder a
un Plan Nacional de Desarrollo diseado con la activa participacin de la sociedad civil.
38
En este punto slo se ha corregido el error en el sentido de que en vez de indicar el artculo 11 se hizo referencia al
8, que no contiene ningn apartado.
39
Ante el incremento del valor de la propiedad inmobiliaria manifestado en las ltimas dcadas en el pas, resultara
conveniente elevar el monto del inmueble de veinte mil pesos a sesenta mil para someterlo a la consideracin del
Congreso Nacional.
26
No. 1
41
42
27
Si pretendemos una
gestin pblica ms
eciente y transparente,
se impone que el
Gobierno disee un
PLAN DE DESARROLLO
GLOBAL, y lo someta
concomitantemente
con el proyecto de
presupuesto, de manera
que la ejecucin anual
de este reeje la
expresin nanciera del
Plan por ese perodo.
43
Colombia articula el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, con el Presupuesto, requiriendo ambos la
sancin legislativa simultnea. Su experiencia exitosa en esta materia se remonta a varias dcadas por ser uno de los
primeros pases de la regin que enarbol la planicacin para el desarrollo econmico y social. Vid. Raymundo Amaro
Guzmn, Constituciones Polticas de Amrica Latina, Constitucin de Colombia, artculos: 71, 189, 300, 305, 313, 315,
317, 325, 330, 340, 341, 342, 343, 344, 351 y 361. Vol. II. ONAP 1997.
28
No. 1
Vid. Raymundo Amaro Guzmn, La rma del Secretario de Estado de los actos del Presidente de la Repblica.
Peridico Hoy, edicin del 20 de octubre 2006.
29
Organismos autnomos
y descentralizados
Paralelamente a la organizacin centralizada del
Estado, surgen en la Administracin Pblica moderna
los organismos autnomos y descentralizados del
Estado, con una personalidad jurdica distinta a la
estatal, con autonoma presupuestaria, administrativa
y con patrimonio propio, creados con la nalidad
de garantizar mayor eciencia y celeridad en los
procesos administrativos y descentralizarlos de
la Administracin centralizada. Sus titulares son
designados por el Presidente de la Repblica. Estos
importantes rganos de gestin por su trascendencia
social y econmica deben gurar en la Constitucin
de la Repblica.
30
No. 1
Funcin Pblica
En Francia45 como en Espaa46 se ha desarrollado
una notable y abundante doctrina acerca de la
funcin pblica que ha ejercido su inujo en el nuevo
continente.47 Este espacio doctrinario ha ganado
terreno en el campo del Derecho Constitucional
de Amrica Latina, Ya lo encontramos, adems
de la Constituciones de Hait y Colombia como
anotamos precedentemente, en Ecuador, Venezuela
y Uruguay.48
El punto central que debemos abordar es el
referente al rango constitucional del estatuto de
la funcin pblica como el instrumento jurdico
regulador de las relaciones de trabajo entre el
Estado y el servidor pblico, conformado por
principios, derechos, deberes, responsabilidades,
incompatibilidades e inhibiciones garantizados por
la Constitucin de la Repblica,49 los cuales debern
ser desarrollados por la legislacin adjetiva de un
rgimen de funcin pblica, nico extensivo para
toda la Administracin del Estado, exceptuando a los
Poderes e instituciones ya en posesin de un rgimen
estatutario.
45
Vid. Alain Plantey, Miembro del Consejo de Estado de Francia, Derecho y Prctica de la Funcin Pblica, tanto de la
interna en un Tomo especial, como de la diplomtica y consular, en otro Tomo que recoge la Internacional y Europea.
INAP. MADRID 1981.
46
Consltese Alberto Palomar Olmeda, Derecho de la Funcin Pblica, Rgimen Jurdicos de los Funcionarios
Pblicos. Sexta edicin. DYKINSON, Madrid, 2001.
47
Consltese a Rubn Correa Freitas y Cristina Vzquez, Manual de Derecho de la Funcin Pblica. Fundacin de
Cultura Universitaria. Montevideo 1999 y a Raymundo Amaro Guzmn, Derecho y Prctica de la Funcin Pblica.
Quinta edicin. Unin Europea, PARME, CONARE y ONAP. 2006.
48
49
El constituyente uruguayo cada uno de los principios del sistema de mritos los ha garantizado. Ibid.
31
50
La integracin actual de este Consejo demanda ser replanteada de forma tal que incorpore a los principales
funcionarios vinculados con el proceso del desarrollo nacional, principalmente a todos los titulares del Secretariado
Tcnico de la Presidencia y a otros claves en los diferentes sectores de la Administracin Pblica.
32
No. 1
tendencia en el Derecho
pblico iberoamericano
de consagrar la
responsabilidad
del Estado y la
del funcionario
conjuntamente,
correspondiendo
demandar a ambos en
forma mancomunadas.
La importancia de que
el funcionario sufra
las consecuencias
pecuniarias constituye
un elemento
fundamental para jar
lmites a la negligencia
y arbitrariedades de las
autoridades pblicas.
51
33
52
53
Esta previsin constitucional est vigente en otros pases de la regin. Vid. Artculo 123 de la Constitucin de
Colombia, Amaro Guzmn, Constituciones Polticas, Vol. I., ob. cit.,
34
No. 1
Bibliografa
Amaro Guzmn, Raymundo.
La Constitucin de 1844, disertacin pronunciada
en San Cristbal el 6 de noviembre 2006, pgina web
DIADE.
Responsabilidades en la Administracin Pblica.
UNIN EUROPEA, CONARE. ONAP. 2006. Constitucin
Dominicana. Sntesis de la evolucin historia del
constitucionalismo nacional. ONAP. 2002.
Firma por el Secretario de Estado de los actos del
Presidente de la Repblica. Peridico Hoy, 20 de
octubre del 2006.
Reforma Constitucional. Coleccin Debates. CONARE.
1999.
Reglamento de la Ley de Carrera Judicial,
conjuntamente con el Dr. Gregorio Montero. 2000.
Introduccin a la Administracin Pblica. Mac GrawHill. Mxico 1994. Segunda Edicin.
Constitucin Dominicana. Sntesis de la evolucin del
constitucionalismo nacional. 1994.
Anteproyecto de Reforma Constitucional. UNPHU
1994, recogido en el 2001 con otro Anteproyecto
de la Facultad de Derecho, bajo la coordinacin de
Rafael Santana Vias. La direccin estuvo a cargo de
los juristas Cristbal Gmez Yangela, Leyda Margarita
Pia y el Dr. Raymundo Amaro Guzmn.
Anteproyecto de Reforma Constitucional para la
Administracin de Justicia. Doctores Bernardo
Fernndez Pichardo, Cristbal Gmez Yangela el Dr.
Raymundo Amaro Guzmn. ILAUD. SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA. SANTO DOMINGO. 1986.
Este documento sirvi de antecedentes a la actual Ley
de Carrera Judicial sancionada en 1997.
* El autor es Abogado, especialista en Administracin Pblica y Derecho
Constitucional, actual miembro de la Comisin de Juristas para la
Reforma Constitucional.
35
36 Introduccin
47 Constitucin de Diciembre
de 1854
49 Constitucin de 1994
47 Constitucin de Febrero de
1854
53 Conclusiones
55 Bibliografa
Introduccin
El Estado moderno enfrenta demandas
ilimitadas de la poblacin, su capacidad
de respuesta est vinculada estrechamente
a la organizacin administrativa y al
sistema de gestin pblica que se adopte;
en ambos niveles el rgimen funcionarial
juega un papel determinante, pues son los
servidores pblicos, los recursos humanos
del Estado, quienes deciden el rumbo
de la maquinaria que ha sido diseada
para materializar la razn de ser y los
nes del Estado, el bienestar social de sus
ciudadanos.
El Acta Constitutiva de la Nacin en 1821, consecuencia de lo que conocemos como Independencia Efmera, estableca
disposiciones que apuntaban a la instauracin de un sistema de profesionalizacin de la Funcin Pblica.
38
No. 1
de Funcin Pblica es
de funcionariado
del sector pblico,
burocracia, servicio
civil, administracin
de personal pblico;
as lo ha asumido la
doctrina moderna,
la cual, como valor
agregado, le imprime un
criterio de exibilidad
propio de estos tiempos
de globalizacin. El
concepto puede ser
adaptado con facilidad
a las caractersticas de
cada pas.
39
Servidor Pblico
El desarrollo de la teora del rgano en el campo del
Derecho Administrativo nos ha enseado a distinguir,
as lo destaca el profesor argentino Marienhoff, entre
los rganos institucin y los rganos personas.
Precisamente, la tesis del rgano persona trata
de explicar que los rganos de la Administracin
sin la voluntad humana, sin las personas asignadas a
ellos, jugaran el mismo papel que un automvil sin
conductor; es que, efectivamente, la estructuracin
de los rganos parte de un complejo de cargos que
procura dar sentido a la actividad administrativa, en
funcin de los nes del Estado, y en denitiva, la
orientacin que se d al funcionamiento de dichos
cargos es determinada por los hombres y las mujeres
que los ocupan.
De ah la gran importancia que reviste el tema,
pues la actuacin de estas personas debe darse en
un marco de racionalidad jurdica y administrativa
40
No. 1
Podemos notar diferencia de criterio entre los doctrinarios italianos, franceses, alemanes, espaoles, argentinos,
colombianos, etctera.
4
En algunos casos se esgrime el argumento de que funcionarios son los designados por decreto del Ejecutivo, en otros
se alega que son los que tienen la titularidad de los rganos o desarrollan las funciones polticas del gobierno, etc.
5
Art. 1, prrafo, de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo del 1991: Para los nes y efectos de
esta Ley, los trminos empleado, funcionario y servidor pblico, tienen un mismo signicado.
6
Art. 55, numeral 1, de la Constitucin, referido a las atribuciones del Presidente de la Repblica: Nombrar los... y
los dems funcionarios y empleados pblicos, cuyo nombramiento no se atribuya a ningn otro poder u organismo
autnomo reconocido por esta Constitucin o por las leyes...
41
Consagracin Constitucional de la
Funcin Pblica
Como puede verse, el elemento normativo juega
un papel de primaca en la organizacin y conduccin
de los Recursos Humanos del Estado, toda vez que
se plantea, indefectiblemente, una relacin laboral de
derecho publico que trasciende la simple voluntad
de las partes envueltas, entindase el Estado y el
servidor o funcionario publico, pues sus voluntades se
42
No. 1
Las relaciones laborales de este tipo se encuentran congurada jurdicamente en leyes de empleos pblicos, de servicio
civil y carrera administrativa, de profesionalizacin de funcin pblica, de estatuto de funcin pblica, etctera.
8
Donde quiera que se ha dado importancia al rgimen funcionarial de los servidores pblicos se pueden notar avances
considerables en materia de reforma administrativa y la capacidad de respuesta de la Administracin Pblica a los
ciudadanos es ostensible.
43
Este es uno de los serios inconvenientes que presenta hoy el sistema de carrera administrativa en nuestro pas.
44
No. 1
Somos de opinin
de que para la
conformacin de un
sistema normativo
que propenda a la
instauracin de la
Carrera Administrativa
en el pas, como
en cualquiera otro,
este solo postulado
constitucional resulta
ms que suciente, pues
constituye sin duda el
principio de estabilidad
en el ejercicio de los
cargos pblicos, el
cual, adems, es la
base fundamental de la
profesionalizacin de la
Funcin Pblica.
10
Estos casos eran de la competencia de los tribunales ordinarios, de acuerdo al sistema de organizacin judicial
existente. Ver Art. 120 y siguientes de la Constitucin del 1844.
45
No. 1
47
Constitucin de 1877
Esta reforma introdujo al ordenamiento
constitucional dominicano un tema de gran
importancia para el adecuado funcionamiento de la
Administracin Pblica, pues el artculo 76 dispuso:
Ningn individuo podr desempear ms de un
empleo pblico en la Repblica. La aceptacin
de cualquier otro equivale a la renuncia del
primero...
Como podemos ver, esto constituye hoy una
cuestin cardinal, no slo para la reexin tica,
si no tambin para la racionalidad y el control
del gasto salarial en el Estado. Todos sabemos los
inconvenientes que en este sentido han enfrentado y
siguen enfrentando nuestros gobiernos.
Otra disposicin a nuestro juicio relevante para
la regulacin de la Funcin Pblica prevista en la
Constitucin del 1877, es la contenida en el artculo
78, la cual reza: Los empleados de la Repblica
no debern admitir ddivas, cargos, honores o
48
No. 1
Constitucin de 1955
Relacionado con la Funcin Pblica, el artculo
104 de esta Constitucin introdujo una excepcin
a la regla de incompatibilidad de funciones en la
Administracin Pblica, al disponer: Ninguna funcin
o cargo pblicos sern incompatibles con los cargos
honorcos y los docentes.12
Uno de los temas controversiales de los estatutos
de funcionarios pblicos lo constituye el referido a la
incompatibilidad de funciones, toda vez que juega un
papel de importancia en la conguracin del sistema
de deberes y que procura que cada servidor del
Estado se concentre de forma integral a la satisfaccin
de las demandas ciudadanas a partir de la gestin
del servicio pblico para el cual ha sido contratado,
evitando el pluriempleo desproporcionado en el
sector pblico, el cual impide la dedicacin necesaria
para ofrecer servicios de calidad.
Constitucin de 1994
Hasta esta fecha, la Constitucin del 1966 no haba
sido objeto de enmienda alguna, lo que la convierte
en el texto constitucional de nuestro pas de ms
vigencia en el tiempo.13 Como consecuencia de
11
Para la poca la actividad legislativa de la Repblica se ejerca por medio de una sola cmara, el Congreso era
unicameral.
12
En la actualidad, leyes adjetivas han ampliado la excepcin de incompatibilidad a los cargos culturales, de investigacin,
etctera.
13
As lo consigna el profesor de generaciones Dr. Raymundo Amaro Guzmn en la Resea Histrica que hace de la
Constitucin de 1994 en el vol. IV de la obra Constitucin Poltica y Reformas Constitucionales.
49
Ya desde el ao 1991 exista la Ley No. 14-91, sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa, que rige para los servidores
de la administracin central del Estado, y sobre la cual se plantea que una de las dicultades para avanzar en su aplicacin
es la falta de sustento constitucional.
15
Esta solo se limit a restablecer la reeleccin presidencial, a pesar de que se haba elaborado una propuesta de
reforma integral con amplia participacin social.
50
No. 1
51
Recientemente se ha elaborado el Anteproyecto de Ley de Funcin Pblica, el cual procura sustituir la Ley de Servicio
Civil vigente, a partir del fortalecimiento del sistema.
17
La gestin cientca de los recursos humanos del Estado implica la puesta en marcha de los distintos subsistemas
tcnicos de gestin de personal como planeacin, reclutamiento y seleccin, capacitacin, evaluacin del desempeo,
promocin, salario e incentivo, relaciones laborales, etc., los cuales requieren de una conguracin normativa previa.
52
No. 1
Resulta impostergable,
si de verdad queremos
avanzar hacia un
Estado Democrtico
de Derecho, garante
de servicios pblicos
de calidad y capaz de
introducirse con xito
en el complejo escenario
del libre mercado
y la globalizacin,
fenmenos que
hiperbolizan el tema de
la seguridad jurdica.
Conclusiones
El Derecho Constitucional comparado conrma
nuestra tesis de que los pases que han avanzado
ms en la profesionalizacin de la Funcin Pblica
son precisamente aquellos que han agotado la etapa
de consagrar como norma sustantiva los principios
y valores sobre los que esta se sostiene. Tanto en
Europa como en Amrica esto es fcil de vericar.
Entendemos que la construccin de un Estado
de Derecho pasa necesariamente por la consignacin
18
El 29 de marzo de1994 se dict el Reglamento No. 81-94, para la aplicacin de la Ley de Servicio Civil, pese a ello, y a
que es una pieza normativa rica en contenido, los avances han sido precarios.
53
19
Varias propuestas de reforma constitucional que se han elaborado en el pasado recogen de alguna forma dichos
principios, entendemos importante que las mismas sean retomadas en la actualidad y se introduzcan las mejoras
necesarias.
54
No. 1
Bibliografa
Amaro Guzmn, Raymundo, Pea Batlle, Manuel A., Prez
Campillo, Julio G.: Constitucin Poltica y Reformas
Constitucionales, Publicaciones ONAP, Santo Domingo,
R. D., 1995.
-Derecho y Prctica de la Funcin Pblica,
Publicaciones ONAP, Quinta Edicin, Santo Domingo, R.
D., 2006.
Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho
Administrativo, tomo III-B. Abeledo-Perrot, Tercera
Edicin, Buenos Aires, Argentina.
Montero, Gregorio: El Servicio Civil en Repblica
Dominicana, Revista Centroamericana de
Administracin Pblica, Nm. 46-47. ICAP, Costa Rica,
2004
Constituciones Polticas Dominicanas del 1844, 1854,
1877, 1955, 1994 y 2002.
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa.
55
57 Esbozo de la realidad
en Latinoamrica
67 Deseable comprobacin
de logros
70 Proyecto de Preceptos
para Consagrar
en la Constitucin
Dominicana el Sistema
Integral de Carrera
Administrativa
Esbozo de la realidad
en Latinoamrica
En diversos pases del planeta sus gobiernos
han logrado establecer y desarrollar
buenos y respetables regmenes de
gestin de los asuntos que ataen a
los servidores civiles ms preparados
y dedicados a procurar el bienestar
integral de sus respectivas sociedades. Y
han conseguido tales regmenes, tanto
para benecio de las esferas centrales
(Poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
Electoral, Contralor-Auditor, ContenciosoAdministrativo , entre otras funciones),
como a niveles de provincias, municipios,
distritos, corporaciones pblicas centrales
y descentralizadas.
En esta regin se
conocen casos de
esfuerzos nacionales
notables hacia la
instauracin y el
desarrollo de los
llamados sistemas de
Servicio Civil y Carrera
Administrativa, y nos
vienen a la mente las
experiencias vividas
por Costa Rica, Puerto
Rico, Uruguay, Chile,
Argentina, Colombia,
Venezuela, Ecuador y
otros pases.
58
No. 1
59
No. 1
61
No. 1
63
64
No. 1
65
No. 1
67
De hecho, en lo
tocante a la Carrera
Administrativa General
se ha avanzado en
forma medianamente
satisfactoria y se tienen
expectativas de que
se la har avanzar, en
plazos, formas y medidas
razonables, con el andar
del tiempo, y siempre
que el poder poltico se
decida a ofrecer todo el
respaldo que para ello se
necesita.
68
No. 1
importantes, en especial
un Departamento
de Auditora de
Servicio Civil y Carrera
Administrativa, un
Departamento de
Profesionalizacin y
Promocin del Personal
Pblico, as como
poner a funcionar
si tal fuere la decisin
superior el previsto
Consejo Nacional del
Servicio Civil, de orden
consultivo, creado por
los Artculos 25 y 26
del Reglamento 81-94,
citado.
69
Proyecto de Preceptos
para Consagrar en la Constitucin
Dominicana el Sistema Integral
de Carrera Administrativa
Art. ___. Por Ley ser creado el sistema integral
de Carrera Administrativa del Estado Dominicano, el
cual estar regido por los siguientes principios:
a) Todos los dominicanos idneos tienen libre
acceso a la funcin pblica de carrera, de acuerdo
con los requisitos, necesidades y posibilidades de
las entidades componentes de la Administracin
Pblica.
b) Todos los servidores pblicos estn al servicio
del Estado y no de parcialidad social alguna.
c) Los ciudadanos que obtengan cargos pblicos
por cumplir los requisitos de formacin,
especializacin, experiencia de trabajo y buena
conducta civil y laboral, sea que se trate de
ingreso, ascenso, traslado, capacitacin para
70
No. 1
71
desempear ms de
un cargo remunerado
por el Estado o por
alguna institucin de
este, sea centralizada
o descentralizada,
salvo que el segundo
cargo sea de naturaleza
docente, de gestin
acadmica, del rea
de salud y asistencia
social, o de un rea
de desarrollo humano
reconocida por el
Estado. El desempeo
de un segundo cargo
remunerado, en
violacin de lo antes
establecido, signicar
renuncia del primer
cargo.
*
72
No. 1
73
74
No. 1
75
78 Origen y Evolucin
Constitucional
87 Bibliografa
El Municipio en la Repblica
Dominicana
Lic. Rafael Santana Vias, MED *
78
No. 1
79
Independencia de lo
Al proclamarse la
80
No. 1
Reforma Constitucional
Curiosamente, en la
de 1865, con
posterioridad a la
Anexin a Espaa, los
temas municipales
fueron erigidos como
cuarto poder del Estado,
donde en virtud de su
artculo 93 se estableca
El Poder Municipal se
ejerce por las Juntas
Provinciales que crea
esta Constitucin, por
los Ayuntamientos de
las Comunes y dems
funcionarios municipales
que la ley establezca.
81
82
No. 1
83
Es oportuno citar,
que la armacin
de extranjeros
varones, utilizada
en otros regmenes
constitucionales fue
sustituida por los
extranjeros mayores de
edad lo cual elimina
la conguracin de
una discriminacin
constitucional hacia la
mujer extranjera, de
poder acceder a los
cargos municipales
bajo las condiciones
establecidas en la ley de
entonces.
84
No. 1
... posteriormente
85
86
No. 1
Bibliografa
Amaro Guzmn, Raymundo: Constitucin Poltica
y Reformas Constitucionales (1947-1966), Vol. III,.
Ediciones UASD-ONAP, Santo Domingo, 1995.
Campillo Prez, Julio Genaro: Constitucin Poltica y
Reformas Constitucionales (1492-1844), Vol. 0, Ediciones
UASD-ONAP. Santo Domingo, 1995.
De Pansey, Henrion: Del Poder Municipal, Imprenta de F.
Antonio lvarez,. Caracas, 1850.
Pea Batlle, Manuel Arturo: Constitucin Poltica y
Reformas Constitucionales (1844-1942), Vols. I y II.
Ediciones UASD-ONAP, Santo Domingo, 1995.
Prez Ramrez, Sucre: Legislacin y Procedimientos
Municipales en Rep. Dominicana, Editora Centenario,
Santo Domingo, 2002.
Santo Domingo. Ayuntamiento del Distrito Nacional:
Historia de los Ayuntamientos, http://www.adn.gov.do
Santo Domingo, Ocina Nacional de Administracin y
Personal (ONAP): Manual de Organizacin del Estado
Dominicano, Ediciones ONA.
87
89 Introduccin
92 De algunas exigencias en el
funcionamiento del Estado
democrtico
99 El Consejo de Ministros,
mximo rgano de
coordinacin poltica en
Francia
121 Bibliografa
Introduccin
Tras inicios difciles, la problemtica de la
institucionalizacin del Estado como
necesidad para el mejor cumplimiento
de sus cometidos, se ha convertido en la
ltima dcada como uno de los temas
ms debatidos, no slo a nivel nacional
y regional, en toda Amrica Latina, sino
tambin a nivel internacional, ya que se
encuentra fuertemente promovida por los
actores y donantes ms relevantes.
90
No. 1
Vase sobre esas consideraciones el importante documento aprobado por el Consejo directivo del CLAD en octubre
de 1998, Una nueva gestin pblica para Amrica Latina.
91
Claramente es una
exigencia democrtica
cardinal que el gobierno
legtimo, elegido por el
pueblo soberano para
ejercer en su nombre el
poder ejecutivo durante
un tiempo determinado,
tenga en sus manos las
herramientas necesarias
previas
sistema poltico en
vigor presidencial o
parlamentario.
92
De algunas exigencias
en el funcionamiento del Estado
democrtico
No. 1
imprescindible, que la
Administracin Pblica
est estructurada
respetando ciertos
principios de base,
para confortar a la
vez su ecacia y su
propia legitimidad, en
cuanto contribuye a la
institucionalizacin del
sistema al servicio del
cual est.
93
No. 1
95
Coherencia y calidad
de la poltica y, por
consiguiente, de la
decisin pblica,
claramente requieren
de una direccin
rme desde el
nivel ms alto del
gobierno, para superar
las peculiaridades
inevitables de los
diferentes sectores
ministeriales y, por ello,
las contradicciones
que siempre surgen,
por mltiples razones,
entre todas las esferas
administrativas.
96
No. 1
democracias modernas
sean de rgimen
parlamentario, mixto o
presidencial, incluso en
la mayora de los casos
en los Estados Unidos,
con excepcin notable
de algunas presidencias
institucionalizaron
reuniones regulares
del conjunto de los
integrantes del Poder
ejecutivo, o sea, del
Presidente de la
Repblica con sus
ministros, teniendo en la
mayora de los casos el
Consejo de Ministros o
Consejo de Gobierno,
rango constitucional.
97
elementos
Introducir
de colegialidad en el
mecanismo del mismo
no puede tener otra
consecuencia que la
de darle mayor peso
a la decisin y, por
consiguiente, ecacia,
en la medida en que
los fundamentos de la
decisin se enriquecen
del debate y de los
aportes de cada uno; las
incoherencias posibles
mejor se evidencian en
los intercambios donde
se toman en cuenta las
consideraciones de los
unos y otros;.
98
No. 1
99
100
No. 1
Por cierto, aunque el Ttulo VI de la Constitucin de 1946 se titulaba Del Consejo de Ministros, la lectura de los
diez artculos que lo componen evidencian que, de hecho, trata del Gabinete y no especcamente del rgano de
coordinacin del gobierno, tal como se entiende hoy en da, lo que, opinamos, introduca cierta confusin.
101
De hecho, no es
tanto por el texto
constitucional mismo
que se desarroll el rol
del Consejo de ministros
a lo largo del tiempo,
sino por un lado, por
la aprobacin, poco
a poco, de diferentes
leyes que consideraron
oportuno que los
decretos de aplicacin
estuviesen discutidos en
Consejo de Ministros,
as como, sobre todo,
por las circunstancias
histricas.
102
No. 1
Es el caso en primer
103
Salvo unos pocos casos limitados, que no compete al presente artculo detallar.
104
No. 1
Consejos o
Llamados
Comits restringidos,
Consejos o Comits
interministeriales,
segn la calidad de
quien las preside,
el Presidente de la
Repblica o el Primer
Ministro, o simplemente
reuniones cuando
se llevan a cabo entre
consejeros tcnicos
de los gabinetes
ministeriales, renen
los ministros de una
misma rea para
preparar la decisin
antes de que llegue al
seno del Consejo de
Ministros; de tal modo,
aseguran funciones
de coordinacin
4
Artculo 15 de la Constitucin.
En concreto, hasta la fechan en tres ocurrencias: entre 1986 y 1988 y entre 1993 y 1995, gobiernos de derecha y
presidente socialista; Entre 1997 y 2002, gobierno socialista y presidente de derecha.
105
106
No. 1
... el Consejo de
Ministros se ha
convertido, y poco a
poco impuesto, a lo
largo de la historia y
prctica constitucional
francesa, y en especco
bajo el imperio de la
Quinta Repblica a partir
de 1958, como el rgano
ms importante del
trabajo gubernamental.
Como bien se sabe,
segn los momentos,
la lectura de la
Constitucin vigente fue
en algunos momentos
presidencialista,
en otros periodos,
totalmente
parlamentarista.
107
Artculo 11 de la Constitucin.
108
No. 1
De manera curiosa, e errnea, los textos de aquella poca llamaban el jefe de gobierno Presidente del Consejo,
aunque la presidencia del consejo de ministros perteneca al Presidente de la Repblica.
109
No. 1
el Consejo de Ministros
111
112
No. 1
La Secretara General
del Gobierno es un
rgano administrativo,
que surgi en Francia a
mediados de los aos 30,
cuando, al desenvolver
cada vez ms las
responsabilidades
del titular del Poder
Ejecutivo, en aquel
momento el Presidente
del Consejo, es decir,
hoy en da, el Primer
Ministro, apareci
necesario darle algn
soporte tcnico.
113
Artculo 11 de la Constitucin.
114
No. 1
La Secretara General
del Gobierno es hoy
en da un organismo
integrado en esencia por
altos funcionarios de la
carrera administrativa,
de diversas trayectorias
y provenientes
de diferentes
departamentos de la
Administracin Pblica
central, puesto a
disposicin del Primer
ministro; la institucin
est encabezada por
el Secretario General,
siempre Consejero de
Estado.
115
No. 1
Respecto de la
La
Secretara
General
del
Gobierno,
117
118
No. 1
119
120
No. 1
Bibliografa
En espaol:
Mny, Yves,: El sistema poltico francs; La
Documentation franaise, Pars, Francia.
Belloch Julbe, Juan Alberto: El poder de gobernar,
en Dilogo por la Reforma, PARME, Santo Domingo,
Repblica Dominicana.
En francs:
Massot, Jean: La prsidence de la Rpublique en France,
La Documentation franaise, Pars, Francia.
_________: Le Chef du gouvernement en France, La
Documentation franaise, Pars, Francia.
Chevallier, Jean-Jacques, Histoire des institutions et des
rgimes politiques de la France, de 1789 nos jours,
Dalloz, Pars, Francia.
_________:Carcassonne, Guy; Duhamel, Olivier, La
Vme Rpublique, 1958-2001. Armand Colin, Pars,
Francia.
Carcassonne, Guy: La Constitution, Le Seuil, Pars,
Francia.
Py, Roselyne: Le Secrtariat Gnral du gouvernement,
La Documentation franaise, Pars, Francia.
Revue du Droit Public, Les 40 ans de la Vme Rpublique,
L.G.D.J., Pars, Francia.
121
126 Patrimonialismo y
racionalidad del Estado
en el marco de la
Constitucin dominicana
124
No. 1
de los problemas
Uno
mayores que tienen
los estudios sobre los
sistemas de gobierno
y la Administracin
Pblica es que estos
suelen contener
exclusivamente un
anlisis jurdico, esto es,
son estudios sobre las
normas constitucionales
que establecen y regulan
su diseo conceptual
y operativo y sus
consecuencias en el
mbito jurdico, pero
sin referencia alguna al
desarrollo operativo del
diseo en la prctica
poltica y su impacto
sobre la gobernabilidad
democrtica y el
desarrollo social.
125
I. Patrimonialismo y racionalidad
del Estado en el marco de la
Constitucin dominicana
Una de las claves de xito de las sociedades ms
desarrolladas fue la ruptura con las caractersticas
del Estado patrimonialista o preburocrtico, que era
secuestrado por intereses polticos, econmicos o
sociales parciales y ajenos al inters general, sirviendo
de instrumento de dominacin poltica sobre la
poblacin y de enriquecimiento econmico a favor
de las lites dominantes.
126
No. 1
Estado patrimonialista
Elo preburocrtico
funcion bajo la lgica
del sistema de botn,
cuyas caractersticas eran
el clientelismo debido
a que se otorgaban
prebendas y privilegios
de distinto tipo a
cambio de lealtad, y el
patrimonialismo por
la apropiacin de los
recursos del Estado
para nes privados
personales o grupales.
Los mecanismos
institucionales
existentes en el Estado
patrimonialista no
eran sucientemente
efectivos para que se
ejerciera un adecuado
control institucional y
social democrtico sobre
127
128
No. 1
129
130
No. 1
los Estados
Enlatinoamericanos
la
racionalizacin de la
gestin gubernamental
y la previsin de la
profesionalizacin
de la funcin pblica
mediante sistemas
que contemplan la
carrera administrativa
y la estabilidad de
los funcionarios, han
sido impulsadas por
la aprobacin de
legislaciones, incluso
de Constituciones,
tcnicamente apropiadas
y de procesos de
reforma del Estado
importantes. Aunque
en muchos de nuestros
pases estos esfuerzos
han sido resistidos por
intereses polticos,
econmicos o
burocrticos concretos.
131
No. 1
Texto constitucional vigente votado y proclamado por la Asamblea Nacional de la Repblica Dominicana el 25 de julio
de 2002.
133
Constituciones como
Enla venezolana
se lleg a
una frmula interesante
que reconoce que los
derechos y garantas
constitucionales son
los contenidos en
la Constitucin de
1999, ms los que se
encuentren previstos
en los tratados
internacionales sobre
derechos humanos
suscritos por el Estado
Venezolano. Incluso,
se prev que, en caso
de que un derecho o
garanta est previsto al
mismo tiempo en una
norma internacional
y en la Constitucin
venezolana, tendr que
aplicarse aquella norma
que sea ms favorable
para el ciudadano.
134
No. 1
particular,
Entenemos
que decir
que la Constitucin
Dominicana muestra
un atraso en el
reconocimiento y
alcance de los derechos
sociales, econmicos,
colectivos, familiares,
ambientales y culturales,
entre otros derechos
humanos de ltima
generacin. Incluso
contiene concepciones
hace tiempo desechadas
en la materia, por
ejemplo al establecer
como obligacin del
Estado la asistencia a los
ancianos, la asistencia
social a los pobres y
la asistencia mdica y
hospitalaria gratuita a
quienes por sus escasos
recursos econmicos, as
lo requieran.
135
Junto a la modicacin
dominicano, se
sugiere que la reforma
constitucional
establezca de un nuevo
paradigma de ejercicio
del Gobierno. Este
paradigma podemos
disgregarlo en dos
elementos diferenciados,
pero estrechamente
integrados: (i) la
modicacin del
modo de ejercer las
funciones de Gobierno
sistema de gobierno
presidencial y de la
Administracin Pblica.
1. La obsolescencia gubernamental
Una de las causas a las que se puede atribuir el
debilitamiento de los gobiernos democrticos en
Amrica Latina es la incapacidad operativa del Alto
Gobierno3 por un conjunto de elementos negativos,
como muy bien lo apuntan DROR4 y MATUS5: i)
A los efectos del presente trabajo entenderemos por Alto Gobierno a las principales autoridades constitucionales del
Poder Ejecutivo.
4
DROR, Yehezkel (1997): Mejoramiento de la capacidad para gobernar en Amrica Latina. Publicado en la Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 7 Caracas.
5
MATUS, Carlos (1990). ElLlder sin Estado Mayor. ILDIS, Caracas. Ambos autores hacen estas referencias sobre la
gura del Presidente, pero resultan vlidas para todos los integrantes del Alto Gobierno.
136
No. 1
137
138
No. 1
diversas
Existen
experiencias en la regin
139
La reforma
constitucional en la
Repblica Dominicana
tiene que perseguir la
ruptura con el actual
modelo de Estado
dominicano que, de
manera contradictoria es
a la vez patrimonialista y
en algo burocrtico.
El texto completo de este documento puede encontrase en el portal electrnico del CLAD: www.clad.org.ve
140
No. 1
141
142
No. 1
143
No. 1
constitucional debiera
De all que la reforma
establecer frmulas
nuevas para la
asignacin compartida
de actividades,
con la previsin de
metas y objetivos a
ser cumplidos, de
obligaciones y derechos
de los operadores
y del rgano rector,
de mecanismos
de evaluacin del
desempeo y de los
resultados, as como la
jacin de incentivos
y restricciones
institucionales.
145
No. 1
Este rgano, por el cual el Presidente de la Repblica debe aprobar actos en comunidad con los Secretarios de Estado
no est previsto ni regulado constitucionalmente, lo que tambin sera recomendable.
147
No. 1
... la Constitucin
dominicana podra
permitirle al Presidente
jar el nmero,
denominacin,
competencias y
organizacin interna
de las Secretarias de
Estado, as como de
otros organismos de la
Administracin Pblica
Nacional con autonoma
funcional. Con ello se
persigue eliminar una
rigidez organizacional
del Estado,
inconveniente en las
actuales circunstancias
de constante mutacin
del mbito pblico.
149
Otro asunto a regular en la Constitucin sera la jerarqua y denominacin de los distintos tipos de ley.
150
No. 1
No debe establecerse una regulacin extensa en la Constitucin sobre la funcin pblica o servicio civil, solo los
principios y bases que permitan orientar polticamente el sistema de carrera administrativa que sera desarrollado por
la legislacin.
151
152
No. 1
153