El Estado benefactor mexicano:

Nacimiento, auge y declive

(1822-2000)
Viviane Brachet-Mrquez (El Colegio de Mxico)

En: Riesco Manuel (editor), Social Policy in a Development Context. Latin America. A New Developmental Welfare State in the Making? (Draft
paper prepared within the UNRISD Research Area Social Policy in a Development Context), Ginebra, Suiza, United Nations Research Institute
for Social Development, UNRISD, 2004
http://cep.cl/UNRISD/Papers/Mexico/Editing/Mexico_Paper.rtf

El Estado benefactor mexicano: nacimiento, auge y declive (1822-2000)

Viviane Brachet-Mrquez (El Colegio de Mxico)
En: Riesco Manuel (editor), Social Policy in a Development Context. Latin America. A New Developmental Welfare State in the Making? (Draft
paper prepared within the UNRISD Research Area Social Policy in a Development Context), Ginebra, Suiza, United Nations Research Institute
for Social Development, UNRISD, 2004
http://cep.cl/UNRISD/Papers/Mexico/Editing/Mexico_Paper.rtf

En Europa occidental del Norte, el estado benefactor (EB) naci como consecuencia de las luchas de los grupos
subalternos (obreros, campesinos, mujeres) dentro de Estados consolidados desde haca siglos, y que se estaban abriendo,
lentamente, hacia estos grupos como consecuencia de las protestas, movimientos, huelgas y diversos tipos de accin colectiva que
stos organizaron (Esping Andersen, 1991; Hicks, 1999; Huber y Stevens, 2001). Con la adquisicin, en el siglo XX, del sufragio
universal, ellos empezaron a ocupar centros de poder dentro de la dinmica democrtica, obteniendo, en alianza con otros
(principalmente campesinado y clases medias), servicios pblicos y derechos a programas de bienestar. Claro esta, existieron
diferencias en este desarrollo entre pases de corte liberal como la Gran Bretaa, los de tradicin estatista como Francia, Alemania,
Italia o los pases escandinavos (Huber, Ragin y Stevens, 1993). Pero grosso modo, puede afirmarse, sin ser marshaliano, que en
Europa occidental, fue ms o menos continua la trayectoria que conduca de la obtencin de derechos cvicos fundamentales a la
adopcin de programas pblicos tendientes a reducir las desigualdades y proteger las familias de las altibajos del mercado laboral.
En cambio, en los pases marcados por el colonialismo y una insercin tarda en el mercado internacional, aunque casi
todos los EBs empezaron a desarrollarse a partir de la posguerra, no se siguieron trayectorias continuas ni etapas previsibles. Para
Amrica Latina, y particularmente para Mxico, esto se debi a que las reivindicaciones laborales asociadas con la revolucin
industrial y el avance del capitalismo coincidieron con etapas a la vez tempranas y cruciales de la formacin y consolidacin de los
Estados, por lo que deben analizarse en relacin con tales procesos, como intento hacerlo aqu en el caso de Mxico.
Fue marcadamente diferente el origen del EB en los pases iberoamericanos marcados por el colonialismo espaol y una
insercin tarda en el mercado internacional: aunque la industrializacin arranc desde el ltimo cuarto del siglo XIX, con la
construccin de los ferrocarriles y la internacionalizacin del mercado, esto haba sucedido a una escala mucho menor, y en
contextos polticos marcadamente militaristas, autoritarios e inestables. Por consiguiente, lejos de haber sido empujados desde
abajo por las clases subalternas, las jvenes repblicas de Iberoamrica parecan haber seguido una trayectoria de desarrollo,
tanto industrial como del EB, impulsado desde arriba, motivado por una racionalidad productivista pura. En este panorama
desaparecieron las fuerzas y alianzas populares que hubieran propiciado avances en el EB, haciendo inclusive responsables de
retrasos en este proceso a los pocos y breves regmenes populistas, por las demandas desproporcionadas (en relacin con los
recursos disponibles) que se supona que stos haban despertado entre las masas.
En Amrica Latina, por consiguiente, el desarrollo industrial no fue acompaado del surgimiento de regmenes
democrticos, por lo que se vuelven inaplicables para esta regin las explicaciones que respaldan el desarrollo del EB en Europa
occidental. Sera, entonces, que para explicar este fenmeno en Iberoamrica, slo nos quedara la tesis de la lgica de la
industrializacin segn la cual todo proceso de industrializacin exige y contiene en si mismo las condiciones para el desarrollo del
EB (citas)? En tal caso, cmo podramos explicar que las trayectorias econmicas de los pases de la regin hayan sido tan
diversas? Al mirar las trayectorias del desarrollo industrial en Latinoamrica y otras regiones del tercer mundo, parece dudoso que
haya tal cosa como una lgica universal de la industrializacin. Si la hubiera, no tendramos ninguna dificultad para equiparar la
restauracin Meiji en Japn con el Porfiriato mexicano o la Prusia imperial, porque bajo esta hiptesis, podramos descubrir detrs
de las acciones estatales los mismos imperativos traducidos en polticas econmicas y sociales con matices poco diferentes por
lderes tan distintos como, Bismark o Porfirio Daz.
En cambio, si partimos del supuesto de que no hay una, sino muchas trayectorias de industrializacin, y ninguna con una
lgica arriba de los factores internos y externos que histricamente construyeron la realidad de cada pas, entonces el problema
debe plantearse en trminos distintos. Sin menospreciar el rol de la apertura de los mercados internacionales, de la inversin
extranjera ni de los esfuerzos de organismos internacionales, tales como la OIT, y ms tarde el IMF y el BM por impulsar
determinadas polticas sociales en Latinoamrica, nos incumbe explicar el surgimiento y desenvolvimiento del EB dentro de la

lgica del desarrollo histricos de las naciones latinoamericanas. De esta manera, lejos de esconderse detrs de un fenmeno que
por universal nunca fue homogneo. el por qu y el cmo de este fenmeno se vuelve inteligible dentro de las dinmicas de la
formacin y transformacin de estas naciones,
En este trabajo presento el caso de Mxico. Argumento que el EB mexicano fue producto del proceso de formacin del
Estado postindependiente, y posteriormente de la consolidacin y transformacin del Estado nacido de la Revolucin de 1910. Se
consideran cuatro etapas fundamentales en este proceso: 1) Independencia, Reforma y Repblica Restaurada (1822-76); 2)
Porfiriato (1877-1910); 3) EB posrevolucionario ascendente (1917-1982); y 4) EB posrevolucionario neoliberal (1982-2003). La
argumentacin descansa en las fuentes histricas que establecen las principales etapas del desarrollo de las polticas sociales por
un lado, y las enfocadas en la transformacin del Estado mexicano, por otro. Por lo tanto, el valor del trabajo no estriba en
descubrir hechos nuevos, sino hacer una nueva lectura de los ya establecidos en la doble ptica de formacin del EB, y formacin
y consolidacin del Estado mexicano de la posrevolucin.
1. De la Independencia a la Reforma y la Repblica Restaurada (1822-1877)
El Estado del Mxico independiente naci quebrado, con una economa impregnada de las estructuras coloniales de tipo
corporativo (Staples, 1981), pero sin los vnculos internacionales que la sostuvieran. Debido a la guerra entre Espaa y Napolen,
los reyes Borbones haban retirado los capitales que respaldaban las obras de beneficencia, prometiendo de mandar los intereses
para sostener a stas, pero dejaron de pagar a partir de 1813.
En los albores de la Independencia, la nica institucin capaz de perseguir un proyecto poltico coherente, apoyado tanto
por las lites terratenientes como por las masas, era la Iglesia Catlica. Su poder era tal que la sumisin a sus dogmas estaba
incluida en la Constitucin de Cadiz.1 La Independencia arrancara con una contradiccin fundamental entre una declaracin formal
de soberana nacional, y el reconocimiento de facto de la autoridad eclesistica por encima de los asunto polticos (Villaseor,
1978:32).
Esta contradiccin pronto encontrara su arena conflictiva predilecta en la poltica educativa de la joven repblica. Tanto los
liberales como los conservadores concordaban en la necesidad de abrir la escuela primaria al pueblo entero, y tambin en que
bajo este trmino se entendiera tan slo a los mestizos habitantes de las ciudades, y se excluyera a los indgenas, las masas
rurales (el 80% de la poblacin) y los pobres de las ciudades. 2 Pero los conservadores, en su mayora, queran conservar las viejas
formas de educacin bajo el control de la Iglesia Catlica, mientras que los liberales queran conformar una educacin pblica
desligada de la Iglesia y formadora de ciudadanos. Esta proyeccin, a travs de la educacin, de una concepcin antittica del
Estado Nacional, estara al centro de la guerra civil recurrente que durara hasta los 1870s.
En agosto de 1821, cuando Espaa finalmente concedi la independencia, tan slo el 0.6% de la poblacin de 4,800 000 adultos
era alfabetizada (Martnez Jimnez, 1973). En cuanto a la enseanza universitaria, se reduca a los seminarios conciliares, la
Universidad de Guadalajara, la Universidad de San Carlos y el Colegio de Minera. Para responder a la nueva necesidad sentida
de educar al pueblo, no haba, en la mayora de los casos, maestros, escuelas ni textos. Pero el mtodo lancasteriano de
alfabetizacin elemental3 se haba difundido sobre el territorio nacional.4 Veinte aos despus, se haban abierto 1310 escuelas,
todas ellas lancasterianas, con 58,744 alumnos (Martnez Jimnez, 1973).
Para Mora, arquitecto e idelogo de la vertiente liberal de la educacin,la prosperidad de la nacin slo podra lograrse cuando se
contara con el concurso activo de las mayoras para construir un Estado democrtico en su forma de gobierno republicano [lo cual
1En la Constitucin de Cadiz de 1812, la religin catlica es la nica admitida, y la hereja u apostasia se castigaba con la prdida de la
ciudadana. Este documento, aunque nunca vigente en Mxico, fue muy influyente. Posteriormente, la Constitucin de Apatzingan, en su artculo,
40 proclamara la libertad de imprenta y expresin, a menos que en su producciones ataque al Dogma (Villaseor, 1978).
2Las capas sociales ms favorecidas contrataban maestros privados para la enseanza de sus hijos e hijas, por lo que no era necesario incluirlas.
3de Joseph Lancaster lanz el mtodo en Inglaterra a principios del siglo XIX: consista en que los alumnos ms avanzados alfabetizaran a los
menos avanzados(Estrada, 1973; Staples, 1981).
4El sureste del pas era mal servido (salvo Mrida, Valladolid y Oaxaca), as como el Norte. Mientras que el primero (mayoritariamente indgena)
quedara posteriormente atrasado, el Norte estara pronto casi a la par del Distrito Federal.

implicaba un] conocimiento claro de sus deberes y obligaciones hacia la patria (Mora, 1949, de Villaseor, 1978:515).
Con la Reforma, la Ley Lerdo de junio de 1856, y posteriormente el Manifiesto del Gobierno Constitucional a la Nacin de
1859, hicieron ley el proyecto de crear un Estado independiente de la Iglesia con una educacin laica, gratuita y obligatoria. En esa
poca, como lo expresa Vzquez Zoraida, Los liberales creyeron en la educacin casi con desesperacin. Su ambicin era
gigantesca, porque desde su perspectiva, todo lo que para Mxico deseaban dependa de ella. (1967: 209). Adems de reducir el
poder de la Iglesia, esperaban que asimilara a la poblacin indgena y permitiera alcanzar a los pases ms avanzados. De paso,
tambin, se enajenaban los bienes eclesisticos (salvo los templos), lo cual debilitaba aun ms al adversario, adems de traer a la
nacin ingresos adicionales muy necesitados. Con la invasin francesa y la toma del poder por el emperador Maximiliano, lejos de
restituirse stos, se confirmaba su confiscacin y venta.
Con estas medidas, se esperaba que la educacin se transformara en un instrumento para fortalecer el Estado y alejar la
poblacin de la Iglesia (Vzquez Zoraida, 1967: 201). Sin embargo, la falta de fondos y el caos del pas despus de la guerra
impidieron que fuera cabalmente implementado ste programa. En 1867, la Repblica Restaurada reafirmaba el principio de la
educacin primaria gratuita, laica y obligatoria, y creaba la Escuela Nacional Preparatoria, pero sus acciones, aunque seguidas por
varios estados, se limitaban constitucionalmente al Distrito Federal y sus Territorios (Baja California y Tepic). Para entonces, los
liberales se haban hecho positivistas y defensores de los principios de libertad, orden y progreso. En 1874 se recensaron 8103
escuelas con 349,000 alumnos, 65% sostenidas por municipalidades, 7% por la federacin y 28% por particulares (privadas y
clero) (Martnez Jimnez, 1973).
Qu haba de la pobreza (generalizada despus de la guerra), [ver Gonzlez Navarro sobre pobreza] y de las graves
epidemias que aquejaban al pas?5 Aunque la historia de la Reforma esta repleta del gran conflicto entre Estado y Iglesia, ste
parece haberse manifestado principalmente en la educacin y el registro civil. Sorprende encontrar pocos ejemplos de tal conflicto
en otros mbitos sociales. Por ejemplo, aunque los hospitales religiosos fueron enajenados junto con otros bienes eclesisticos,
siguieron funcionando como antes, sin que los gobiernos de Jurez se esforzaran demasiado por quitar a la Iglesia su monopolio
sobre la caridad o la atencin a la salud. Tampoco existi, en aquel momento, una alta prioridad por alfabetizar a los campesinos e
indgenas que formaban el 80% de la poblacin. Por lo tanto, el papel de la Iglesia per se no era lo que incomodaba a los liberales,
sino la pretensin de sta de dominar una actividad considerada crucial para el fortalecimiento de la nueva Repblica, y que
representaba una fuerza ideolgica y poltica contraria a los principios que los vencedores queran implantar.
En el sector de la salud es un ejemplo de coexistencia relativamente pacfica entre el Estado y la Iglesia durante el siglo XIX.
Desde sus inicios, la colonia haba edificado una gran cantidad de hospitales, algunos de los cuales (como el de Jess) siguen en
pi. stos, y los que se fueron construyendo posteriormente, eran administrados por algn orden religioso, pero tenan mdicos
laicos. A pesar de la clausura de la Real y Pontificia Universidad de Mxico por rdenes de Gmez Faras en 18336, la Iglesia
permaneci al frente de stos hospitales y dispensarios (destinados generalmente a enfermos indigentes) durante todo el periodo
que va de la Independencia al final del Porfiriato, sin oposicin aparente por parte de las autoridades estatales (Kretschmer,
2000:124). Sea por la dificultad de fundar nuevas instituciones en medio de una guerra civil, o por la falta de inters del nuevo
Estado por los enfermos indigentes, las cosas quedaron ms o menos como haban estado durante la colonia, contrastando
singularmente con las acciones en educacin. Sin embargo, Gmez Farias haba creado en 1833 unos Establecimientos de las
Ciencias, entre ellos uno de medicina, en el que se empez a ensear la medicina apartndose de las viejas tradiciones coloniales,
y siguiendo el liderazgo de los franceses. La invasin francesa incluso trajo mdicos militares franceses que junto con sus colegas
mexicanos fundaron la actual Academia de Medicina de Mxico (Kumate, 2000:245).
Las acciones y decisiones tomadas por la Reforma no siempre significaron un incremento, por modesto que fuera, en el bienestar
de la poblacin. La decisin de crear una nueva clase de agricultores, siguiendo el modelo farmer de Estados Unidos, tuvo como
5La fiebre tifoidea, el tifo, la viruela, el paludismo, el clera, la tuberculosis, el ttano, la tosferina, la difteria y la fiebre amarilla eran endmicos
durante la mayor parte del siglo XIX (vase Florescano y Malvido, 1982). Ocurri inclusive un brote de peste bubnica y uno de peste neumnica
en 1903 (Kumate, 2000: 247).
6 La primera de Amrica, fundada en 1552, en la que se encontraba la Escuela de Medicina de Mxico. Posteriormente fue sujeta a varias
clausuras y reaperturas, segn los vencedores del momento: clausura en 1833, reapertura en 1834; clausura en 1857 y reapertura en 1858;
clausura en 1861 y reapertura en 1865 (Kretschmer, 2000). Lo mismo sucedi con escuelas de medicina establecidas en Morelia y Monterrey
(Aguilar, 2000: 169).

consecuencia la pauperizacin de la poblacin campesina y de los municipios (Martnez Jimnez, 1973). Al crear los instrumentos
legales para el desmantelamiento del ejido, y la venta, por medio de la Ley de Terrenos Baldos, de tierras que en principio eran
ociosas, esta poltica hizo posible, en la prctica, el robo descarado, por parte de las haciendas, de las tierras de los campesinos
libres (Womack, 1971).
2) El Porfiriato (1877-1910)
Recordaremos que la dictadura de treinta aos de Porfirio Daz marc el auge del darwinismo social en el que desigualdad
social y pobreza eran considerados como los mecanismos de eliminacin de los menos aptos. Los pobres tenan la culpa de su
pobreza, por perezosos y llenos de vicios, y los obreros se volveran iguales si se les pagaran los aumentos que reclamaban. Por
consiguiente, no haba ninguna obligacin moral de aliviar la injusticia social por medio de la caridad individual, y mucho menos por
medio de polticas redistribuidoras. Paradjicamente, estas actitudes, ampliamente compartidas en la burguesa y clases medias
secularizadas, ya no representaban la posicin de la Iglesia de Len XIII, que denunciaba la desigualdad y la injusticia social, y se
declaraba a favor del derecho al trabajo, la fijacin del salario mnimo diario y la proteccin a las asociaciones obreras, esfuerzos
que fueron tachados de comunismo por los grupos en el poder y el pblico culto. As, Gonzlez Navarro (1979) recuenta como en
1878 La Voz de Mxico repudi la caridad legal porque multiplicaba las causas de la miseria (pereza, imprevisin, y vicios)...[y] La
Libertad... ni siquiera aceptaba que se recordasen los deberes de los ricos, porque con esto slo se consegua estimular el odio de
los pobres a sus patrones.(p. 372) Segn Justo Sierra, el gran idelogo y creador de la educacin laica, no exista diferencia
alguna entre los doctrinarios catlicos y el ms desarrapado socialista (Gonzlez Navarro, 1979: 373): ambos usaban el lenguaje
de Marx y Bakunin. En 1895, El Imparcial escriba que implantar un salario mnimo era confundir las fbricas con asociaciones de
beneficencia, y que equivala a nivelar aptos e ineptos. (Gonzlez Navarro, 1979: 374).
Paralelamente, el dictador hizo una paz implcita con la Iglesia, dejando que conforme a la constitucin de 1857, 7 los
estados y municipios administraran las leyes anticlericales, mismas que no se aplicaron en la mayora de los casos. Sin embargo,
quedaron vigentes, y el poder central mantuvo una postura secularizadora en cuanto a la educacin pblica en el Distrito Federal y
los territorios, dejando, no obstante, que volviera a crecer el nmero de escuelas particulares que alcanz 2,499 para 1907, casi
todas de carcter religioso (Vaughan, 1982).
Durante el Porfiriato, sigui el despojo de tierras de comunidades y municipios, llevando a que se estancara la expansin de la
escolarizacin hacia el final del periodo (Martnez Jimnez, 1973). Otro factor de empobrecimiento de los municipios fue la
supresin de las alcabalas, el impuesto sobre el paso de las mercancas que cobraban los estados. 8 Como resultado de los
esfuerzos y recursos muy desiguales que tenan los estados para fomentar la escolarizacin, al final del Porfiriato, los estados del
Norte (Nuevo Len, Coahuila, Sonora, Sinaloa, Chihuahua, Tamaulipas) lograron los mayores avances, seguidos de los de la
frontera Norte (Zacatecas, San Luis Potos, Aguascalientes, Jalisco), de los del Centro (Quertaro, Mxico, Puebla, Morelos), y por
ltimo de los del Sur y Sur-Este (Oaxaca, Guerrero, Campeche, Chiapas), pero con excepciones en estas pautas. 9 Para 1895, el
14.4% de la poblacin adulta estaba alfabetizada, subiendo a 19.7% en 1910. Pero con el 55.8% del presupuesto federal gastado
en 1910 para el Distrito Federal y los territorios, fue tan desigual la distribucin del gasto que los estados quedaron empobrecidos,
tanto en trminos absolutos como relativos: para el mismo ao, se gastaba 6.9 Pesos per cpita en el DF para la educacin, contra
36 centavos en los estados (Vaughan, 1982).
Con esta poltica, puede afirmarse que a pesar de los avances reales en educacin que haba logrado, el gobierno de Porfirio Daz
foment e increment la desigualdad a nivel nacional, y continu la poltica de exclusin de facto del campo de los beneficios de la
educacin.10. El desglose del mismo gasto muestra una poltica educativa todava ms inequitativa, si se considera que en 1900,
7 Misma que se aplic solamente en cuanto a la irresponsabilidad fiscal del Estado Federal con respecto a los estados.
8Adems de entorpecer el comercio y encarecer los artculos con el paso de cada estado, las alcabalas tambin servan para constituir fuerzas
armadas bajo el control de los gobernadores, un factor de desestabilizacin del Estado Federal con el que Porfirio Daz quera acabar.
9 Por ejemplo, Morelos y Tlaxcala, aunque de recursos relativamente bajos, lograron un nivel alto.
10Bazant (1993) discrepa con Martnez Jimnez y otros autores con respecto al poco inters que habra tenido el Porfiriato en crear escuelas
rurales. Argumenta que algunos estados (en particular Zacatecas, S Luis Potos y Tamaulipas) hicieron grandes esfuerzos para diseminar la
educacin elemental en el campo, y que por lo menos la mitad de las 6000 haciendas deban haber tenido las escuelas propias legalmente
requeridas. Pero en todo caso, admite que de haber sido proporcional a la poblacin rural, el nmero de escuelas rurales tendra que haber
alcanzado 40,000, en vez de las 2,500 a 3,000 estimadas.

se gastaba 104.79 Pesos por alumno de secundaria, y 126.42 Pesos por estudiante universitario, pero solamente 20 centavos por
alumno de primaria. La probabilidad de pasar de primaria a secundaria era slo de 1 a 100. Por consiguiente, por progresista que
pareciera, la poltica educativa del Porfiriato foment la desigualdad. Adems, como resalta Vaughan , la mayora de la poblacin
careca de los medios para ir a la escuela por un largo periodo, y tampoco se supona que lo hiciera, de tal suerte que el sistema de
educacin tenda a reforzar las relaciones de clase imperantes en la sociedad (1982:67).
La poltica de salud (la poca que hubo ) sigui las mismas lneas. Se construyeron ms establecimientos hospitalarios, la mayora
de los cuales en el Distrito Federal: El Hospital Jurez, el Instituto Bacteriolgico Nacional, el Hospital General de Mxico, y el
manicomio la Castaeda,11a los cuales se agregaron hospitales privados de las colonias extranjeras, como el Hospital francs, el
Hospital Anglo-Americano, el Hospital Americano, y el Sanatorio Espaol. Lejos de haberse destinados principalmente a curar, los
hospitales pblicos eran diseados para reclutar la lite de una campo especfico del saber, y puestos, bajo la tutela muy personal
del emperador [trabajando] sin compromisos por nada menos que la excelencia (Kretschmer, 2000). Se trataba de corregir el
atraso cientfico y alcanzar las grandes naciones. Por lo tanto, ms que de poltica sanitaria, se trataba de poltica cientfica.
Adems de estos sesgos, el estancamiento relativo de los esfuerzos por mejorar la salud durante el Porfiriato se debi al costo
mucho mayor que representaba en relacin con la educacin. A diferencia de los ferrocarriles, las obras de infraestructura sanitaria
que se necesitaban para dotar el pas de agua potable y drenaje eran poco atractivas para los capitales extranjeros. An en la
Ciudad de Mxico, cuyas calles eran peridicamente inundadas por una mezcla de aguas pluviales e inmundicias, no se emprendi
drenaje profundo hasta el final del siglo, por lo que la ciudad de los palacios era tambin, segn Gonzlez Navarro(1994), la
ciudad del tifo. En el resto del pas, la fiebre amarilla, el dengue, la malaria y el clera eran endmicos.12
En el ltimo lustro del Porfiriato, las usuales peticiones suplicantes de los obreros heridos o enfermos a causa de su trabajo por la
ayuda benevolente de sus patrones ((Rajchenberg, 1996) se transformaron en demandas imperativas por jornadas ms cortas, y
por compensaciones por accidentes y enfermedades ocupacionales. Esa corriente magonista fue duramente reprimida en 1905-6,
quedando como saldo positivo solamente la creacin (ms no la implementacin) de seguros contra accidentes en el trabajo en los
estados de Nuevo Len y de Mxico. Sin embargo, el 1 julio 1906, se publicaba en Estado Unidos el programa del Partido Liberal
encabezado por Madero, mismo que se hizo el portavoz de las demandas magonistas de una jornada de 8 horas y un salario
mnimo de un peso diario. Durante su campaa, Madero reiter, adems, su compromiso de crear la seguridad social (Gonzlez
Daz Lombardo, 1973), proyecto que desapareci de su agenda en cuanto fue electo.
3) De la Revolucin al cardenismo (1910-1939)
El gobierno del apstol de la democracia dur escasos dos aos.13 Sin embargo, logr crear un Departamento del
Trabajo y establecer mecanismos de conciliacin en los conflictos laborales. Tambin alcanz mandar a la Cmara de Diputados
una iniciativa de ley para establecer un salario mnimo que encontr poca oposicin, a pesar de la agitacin de los defensores de la
ley de oferta y demanda considerada por ellos tan legtima como la de gravitacin que mueve los cuerpos celestes (Gonzlez
Navarro, 1979: 392).
Durante los primeros aos de lucha armada que siguieron del asesinato en 1913 de Madero, nada se pudo legislar, excluyendo los
esfuerzos interinos de Victoriano Huerta para conciliarse con los obreros. No obstante, an durante este periodo turbulento, las
reformas parciales (sobre todo agrarias) implementadas por varios caudillos revolucionarios, contribuyeron a crear fuertes
expectativas de transformacin social con la victoria constitucionalista. Como consecuencia, se multiplicaban los conflictos obreropatronales y las demandas obreras de seguro de enfermedades y accidentes.
Se gest, tambin durante este periodo, el programa de reformas sociales que promovera el gobierno por nacer: dada la
dificultad de consensuar un grupo tan heterogneo como era el campo revolucionario, en la negociacin perdieron tanto la ala
izquierda zapatista y villista como la liberal. La primera porque, a pesar de haber reclamado polticas laboristas (el seguro contra
accidentes, la jornada de ocho horas y la proteccin del trabajo de las mujeres y los nios), haba hecho poco para atraer el apoyo
11Para mayores detalles, vase Kretschmer, 2000.
12 Sobre las epidemias, vase Florescano y Malvido, 1982.
13Fue asesinado en 1912 por rdenes de Victoriano Huerta, el dictador quien tom el poder de 1913 a 1914.

de stos, mientras que su peticin de expropiar a las haciendas (todas) horrorizaba tanto a los obregonistas del centro como a los
liberales. La segunda porque abogaba nicamente por el reestablecimiento de la Constitucin de 1857, lo cual iba en contra de la
posicin reformista, ya con apoyo popular considerable, que finalmente dominara: se restituira toda propiedad confiscada en
violacin de la ley de 1856, se confiscaran las propiedades de los hacendados que haban quedado en el campo porfirista, y se
incorporaran las demandas obreristas.
La Constitucin de 1917 que finalmente fue aprobada por la asamblea constitucional convocada en Quertaro, despus
de una reida negociacin entre la faccin liberal encabezada por Carranza y la reformista que segua a Obregn, es un
documento crucial en la historia de la creacin del EB, el primero desde la Revolucin francesa en definir la responsabilidad del
Estado por atenuar la desigualdad social: en materia de reparto de tierras, de reglamentacin de la relacin entre capital y trabajo,
de seguridad social (incluyendo la salud), de educacin (gratuita, laica y obligatoria), y de vivienda popular. A pesar de que el
Mxico posrevolucionario tardara varias dcadas para hacer efectivas todas estas reformas, el texto constitucional constituy,
desde sus inicios, un eje organizador y legitimador tanto de las demandas sociales como de la respuestas estatales a stas.
A partir de los 1920s, una vez pacificado el pas y establecido el nuevo rgimen sobre una slida base constitucional, lo
ms innovador en materia social (y para la poca realmente revolucionario) fue la transformacin del campesino pobre y/o indgena
en un sujeto visible y con derechos: primero a la tierra y a la educacin, y posteriormente (bajo la presidencia de Lzaro Crdenas)
a la salud. Como observa Palacios, ya desde esos aos, los intelectuales pos-revolucionarios construan la pobreza indgena
como un concepto poltico y la insertaran, ... entre las que seran una especie de causas implcitas, subconscientes del movimiento
revolucionario (1998: 244).
Por implcita y subconsciente que fuera tal causa para los intelectuales, para los polticos, se trataba explcitamente de
extirpar del campo mexicano al zapatismo y al apego a la Iglesia. Se incorporara el campesino a la cultura nacional por medio de
una educacin que representara a la historia del pas como una marcha continua hacia la victoria inevitable de la Revolucin
(Palacios, 2000). Tambin haba que prometer (sin implementarlo ms que moderadamente) el reparto de las tierras que en
derecho le pertenecan.
Durante el gobierno de Calles (1924-28) y el Maximato (1928-1934), sigui14 la preocupacin por inculcar, a travs de la
educacin, los valores apropiados a la consolidacin del rgimen. A la vez, se acab la tregua entre el Estado y la Iglesia que
Obregn, mal que bien, haba mantenido.15 Para evitar que los campesinos siguieran el ejemplo de los cristeros,16 se les inculcara
un espritu empresarial (de all la creacin de escuelas agrcolas con tcnicas modernas para la enseanza de la agricultura
industrializada), y se sentaran las bases entre ellos de un nacionalismo poltico (Arce Gurza, 1981). Entre 1922 y 1932, en plena
Cristiada, el nmero de escuelas rurales pas de 309 a 6,796, y el nmero de sus estudiantes de 17,925 a 593,183 (Arce Gurza,
1981). En ellas, se desplegaron los mayores esfuerzos por transformar a la historia prerrevolucionaria en una narrativa patritica.
Como observa Palacios (1998:250):
Evidentemente, el esfuerzo de la escuela rural, y en especial de sus programas de historia, estaba dirigido con toda claridad ...a
ese objetivo central: la universalizacin de la simbologa patria, la uniformizacin del culto a los hroes, la reglamentacin de las
fechas histricas, la seleccin cuidadosa de momentos del pasado que representaran consensos nacionales, puntos intermedios
de convergencia de indgenas, blancos, mestizos, ricos y pobres.
En las escuelas no rurales, las particulares seguan predominando: 640 primarias no rurales estatales contra 1270 privadas en
1928 (Ibid.), pero muchas tuvieron finalmente que cerrar tras la interdiccin de los rdenes religioso o del contenido religioso en la
educacin.
A pesar del discurso sobre la importancia de la educacin, el presupuesto educativo del periodo callista fue el ms bajo desde la
14El trmino se refiere al periodo que abarca los tres presidentes que siguieron del gobierno de Plutarco Elas Calles (1924-28) : Emilio Portes
Gil (1928-30), Pascual Ortiz Rubio (1930-32) y Abelardo Rodrguez (1932-34), cada uno de los cuales sigui las instrucciones de su Mximo
Jefe (Calles) durante su corto gobierno.
15Sin embargo, se incorpor a la Constitucin de 1917 la separacin de la Iglesia y del Estado, la laicidad de la educacin, y la interdiccin de
los rdenes religiosas. El Papa Po XI conden estas medidas en su encclica Iniquis afflictisque.
16Para esa rebelin campesina vase Meyer, 1974.

revolucin. De haber llegado a representar el 15% del presupuesto de la federacin durante la poca de Vasconcelos, baj a 7%,
volviendo a aumentar hasta 14% tras los esfuerzos de Narciso Bassols. En el cardenismo, fluctuara entre 15 y 18%.
Durante el maximato, el debate sobre la seguridad social volvi a surgir, pero la crisis econmica de 1926-27 y la
oposicin empresarial a la propuesta gubernamental de cdigo laboral que finalmente fue adoptada en 1930, impidi que se
avanzara en ese proyecto.17 En 1925, el gobierno se limit a instituir programas de seguridad social para los funcionarios pblicos y
las fuerzas armadas que stos no haban solicitado. Tres aos despus, tras huelgas magisteriales prolongadas, se incluy
tambin a los maestros. En 1928 tambin, se elabor una nueva propuesta de seguridad social como parte del cdigo laboral (y
apoyada por la recin creada OIT), pero una vez ms, los empresarios se opusieron, y el proyecto fue abandonado.
Aunque el lema de educacin socialista ha sido atribuido al cardenismo, en realidad naci durante los gobiernos de Ortiz Rubio
(1930-32) y Abelardo Rodrguez (1932-34) bajo el liderazgo de Narciso Bassols. Ya desde 1933, en una celebracin de la
convencin anual del recin creado Partido Nacional Revolucionario (PNR), se afirmaban los principios de laicidad, obligatoriedad y
gratuidad de la educacin, y adems que... la educacin en deber basarse en las orientaciones y postulados de la doctrina
socialista que la Revolucin Mexicana sustenta. (De Villaseor, 1978:160). Pero fue sin duda durante el cardenismo que se
oficializ esta poltica: el proyecto de ley para implantar la educacin socialista fue aprobado en 1934, escasos meses antes de la
eleccin de Lzaro Crdenas. Sin alinearse claramente con la tercera internacional, el texto dejaba entendido que la propiedad
cambiara de manos. (Ibid: 162).
Aunque su gobierno fue defendido por los sindicatos contra las embestidas de Calles, 18 Crdenas fue, antes que nada, un
presidente campesinista: reparti 50% ms tierras que todos los presidentes que lo haban precedido; reconstituy los ejidos con
un sistema de crdito (el Banco Ejidal) diseado para los pequeos agricultores; y construy una red extensa de centros de salud
sobre el modelo de cooperativas administradas tripartitamente por el Departamento de Medicina Social, por los campesinos y por el
Banco Ejidal (Gonzlez Block, 1989). El gobierno de Crdenas tambin emprendi proyectos que favorecan a la iniciativa privada,
como las presas de riego en los estados del norte para la agricultura industrializada, los caminos y puertos, y las concesiones
aduaneras y fiscales otorgadas a las empresas para facilitar la industrializacin. Sin embargo, por sus insistencia por la
sindicalizacin de los obreros, mantuvo malas relaciones con el empresariado y la derecha, teniendo que recurrir cada vez ms al
financiamiento deficitario para llevar a cabo sus reformas sociales. Despus de la expropiacin en 1938 de las compaas
petroleras, la oposicin al cardenismo creci a tal grado que logr conformar una alianza electoral entre la extrema derecha y la
extrema izquierda19 tras la candidatura de Andru Almazn, misma que amenazaba , si ganara, con terminar el experimento social
revolucionario.
La eleccin en 1940 de Avila Camacho, en medio de un fraude electoral embarazosamente notorio, abre una nueva era de reforma
social que termina en 1961 con la decisin de hacer ley el principio constitucional de reparto de las utilidades empresariales. En
esta era seran ahora los obreros (y en menor grado los maestros y funcionarios) que cosecharan los frutos de la Revolucin,
mientras que los campesinos se veran desplazados y eventualmente marginados, al grado de tener que emigrar masivamente
hacia los Estados Unidos y la grandes ciudades, lo cual transformara Mxico en un pas mayoritariamente urbano.
4) La fase ascendente del Estado Benefactor (1940-1982)
A partir de los 1940s y hasta mediados de los 1970s, la poblacin objetivo para el EB que se iba desarrollando sera el
obrero (en tanto organizado y controlado por la CTM), y generalmente la poblacin urbana. La poblacin campesina fue
formalmente incorporada como Confederacin Nacional de Campesinos (CNC) al partido oficial, una ste reformado y rebautizado
en 1946 como Partido Revolucionario Institucional (PRI). Pero quedara relativamente marginada del poder, e inclusive vera
mermadas las instituciones que la haban protegido en el periodo anterior. Para el pas en conjunto, estamos en la poca dorada de
take-off rostowniano de la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) que cristaliz por varias dcadas el sueo de los
dirigentes del pas por alcanzar a los pases avanzados.
17Para un resumen de este proceso, vase Brachet-Mrquez, 1995.
18 Que organiz dos golpes de estado fallidos.
19Que inclua a los sindicatos (ferrocarrileros, textiles, electricistas, algunos maestros) que se rehusaban a ser controlados por la recin creada
Confederacin de Trabajadores de Mxico (CTM).

Despus del cardenismo, el Estado limitara sus objetivos de justicia social al acceso, en principio universal, al sistema
educativo (Loaeza, 1998: 189), dejando que las desigualdades regionales en la red educativa y el sistema de escuelas privadas
siguieran reproduciendo las desigualdades sociales acumuladas. Al poner fin a la guerra sucia entre Iglesia y Estado que haba
prevalecido desde los aos 20, el presidente vila Camacho cambi profundamente los trminos en los que ese proceso se
perfilara hacia el futuro. El Estado de 1940 logr afianzar sus bases institucionales, entre otras razones por la red ahora extensa
de escuelas que haban creado, con distintos objetivos, las administraciones anteriores. Las reglas y las leyes que prohiban el
acceso de la Iglesia a la educacin pblica eran ya incuestionadas, as como en la prctica, el lugar ocupado por el sistema escolar
privado, sea ste laico o religioso.
En otro mbito social, la recompensa para la CTM por su apoyo a Avila Camacho (en vez del candidato que ms se
acercaba a sus intereses) fue el Pacto Obrero, que sin embargo result un fracaso cuando las empresas se rehusaron a acatar el
principio de incorporacin de los sindicatos en su toma de decisiones y reparto de utilidades. 20Este fracaso llevara varios grupos
dentro del movimiento obrero a separarse de la CTM, lo cual amenaz con derrumbar el nuevo pacto de dominacin forjado a partir
de 1940 (Brachet-Mrquez, 1995:124-125). La respuesta presidencial a esta situacin de potencial desestabilizacin fue, por un
lado, controlar a los obreros por medio de un nuevo Cdigo del Trabajo, 21 y por otro, la creacin de la seguridad social que haba
quedado archivada desde 1928.22
En 1944, el recin creado Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ofreca poco a los escasos 103,046 obreros que cubra
(Zertuche Muos, 1960). Pero al revivir el principio de tripartidismo del difunto Pacto Obrero y pretender proteger en un futuro
prximo a la totalidad de la fuerza laboral, la Ley del Seguro Social (LSS) revesta un gran valor simblico. La LSS proporcionaba a
los obreros y sus familias seguros de Enfermedades y Maternidad por un lado, y por otro, de Invalidez, Vejez, Cesanta en Edad
Avanzada y Muerte, adems de riesgos de trabajo y guarderas (Cuadro 3).23 A diferencia de los seguros sociales europeos y
norteamericano, no inclua seguro al desempleo, supuestamente cubierto por la obligacin de los empleadores a pagar tres meses
de sueldo ms un mes por cada ao de empleo a sus trabajadores despedidos. Pero a diferencia del sistema norteamericano,
inclua un seguro de salud a los trabadores y sus dependientes.
En los aos venideros, la satisfaccin general generada por la incorporacin creciente de la fuerza de trabajo al sistema de la
seguridad social hara pasar desapercibido el uso indebido de los depsitos al sistema de jubilacin para construir la infraestructura
de establecimientos hospitalarios. sta sera una de las tantas bombas de tiempo que estallara en los 1990s. Igualmente pasaron
desapercibidas las implicaciones de la segmentacin del sector salud (y por consiguiente de la poblacin) en organismos con
presupuestos y beneficios desiguales: por un lado los trabajadores formalmente empleados, beneficindose de una seguridad
social financiada en buena parte por el impuesto general pagado por la totalidad de la poblacin, y por el otro, la llamada poblacin
abierta cobijada, en principio, por la Secretara de Salud, pero con beneficios muy inferiores a los de la seguridad social, debido a
la pobreza presupuestal relativa de este organismo. Esta segmentacin entorpecera, a su vez, los intentos venideros de reforma
del sistema de salud.
A partir de 1946, fue desapareciendo la prosperidad que la segunda guerra mundial haba trado, a medida que fueron
retirndose los capitales que se haban refugiado en Mxico. Para obtener que regresaran, los gobiernos mexicanos construyeron
un modelo de desarrollo desigual: salarios bajos, sostenidos por bajos precios a la agricultura, baja fiscalidad, proteccin
arancelaria, y sumisin total del proletariado industrial por la maquinaria de control y de represin que el gobierno haba forjado
con la creacin del PRI. Los 1940s fueron la poca del charrismo24 y de la represin de cualquier movimiento que no fuera
20 Para un recuento resumido de los eventos que marcaron la constitucin y finalmente disolucin del Pacto obrero, vase Brachet-Mrquez,
1995.
21ste, en particular, ataba el derecho de huelga a un proceso largo y comlejo de notificacin previa y arbitraje estatal.
22Para hacer atractiva a los empresarios esta medida, el Estado argument que incrementara la productividad al bajar los conflictos laborales
(Spalding, 1978:149). Segn los clculos de la OIT, la carga adicional en los costos de produccin slo sera del 1.14%, y se introducira
paulatinamente. La contribucin obrera sera del 3 por ciento de sus ya mermados salarios, lo cual inevitablemente provoc oposicin obrera, por
lo menos fuera de la CTM.
23Las guarderas del IMSS fueron de facto restringidas a empleados de la institucin, pero ni siquiera stos fueron totalmente cubiertos por estos
servicios, por lo que se convirtieron en un privilegio. El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) del 2% de la nmina vendra en 1992, como
adelante se analiza.
24El nombre proviene de la imposicin en 1947 de Daz de Len (apodado El Charro por su forma de vestir) como secretario sindical de los

directamente controlado por el partido oficial.

Habra que esperar hasta fines de los 1950s para que se abriera una nueva era para los programas sociales. A pesar de los
movimientos sociales potencialmente desestabilizadores enfrentadas por el gobierno de Lpez Mateos (1958-64), 25 emergi una
poca tan prspera como socialmente progresista, en la que el gasto social se empez a financiar por la deuda externa (en vez de
la inflacin). En 1959, se modific la LSS para incluir a los jornaleros agrcolas y ejidatarios, y se distribuyeron ms tierras a los
campesinos, quedando Lpez Mateos en segundo lugar despus de Crdenas para el reparto agrario. En el mismo ao se cre el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), homlogo del IMSS para el sector pblico,
y se mejoraron los institutos de seguridad social de los trabajadores petroleros, electricistas y ferrocarrileros. La prosperidad
creciente permiti la expansin espectacular del IMSS, que entre 1959 y 1964 dobl su cobertura.26 Finalmente, en 1961, ante la
sorpresa total del empresariado (Kaufman, 1975), se hizo obligatoria la clusula constitucional sobre el reparto de las utilidades de
las empresas a sus empleados. Lpez Mateos fue tambin el primer presidente en elevar la vivienda popular en algo ms que un
smbolo. Aunque los gobiernos precedentes haban ofrecido crditos con bajas tasas de inters (principalmente para las clases
medias y las cpulas sindicales), segua muy limitado el alcance de sus esfuerzos. Entre 1959 y 1967, el ISSSTE construy un total
de 4279 unidades habitacionales al ao (Aldrete Haas, 1991, Puebla Cadena, 2002). 27 Adems, se construyeron grandes conjuntos
habitacionales y se congelaron las rentas en la parte central de la ciudad de Mxico.
En resumen, el gobierno de Lpez Mateos represent un segundo momento reformista crucial para la construccin del EB en
Mxico. Cuando el gobierno siguiente tom posesin, los salarios de la clase obrera y del sector se haban recuperado de las
mermas de la posguerra, y gozaban, adems, de una red de servicios y beneficios pblicos relativamente desarrollados. Quedaban
todava fuera de la bondad estatal la mayor parte del campesinado (especialmente los indgenas), cuyo trabajo mal pagado haba
sustentado el desarrollo industrial y social.
En el sexenio siguiente (1964-70), llegara a sus lmites el desarrollo estabilizador, debido, en gran parte, a la
imposibilidad poltica de ampliar la base fiscal del financiamiento de las polticas sociales. 28 Por la huelga (severamente reprimida)
de los mdicos del ISSSTE en 1964 29 y la represin sin precedentes del movimiento estudiantil de 1968, el sexenio del Presidente
Daz Ordaz se ha identificado como un periodo negro en la historia contempornea de Mxico. Pero a la vez fue un parteaguas en
la transformacin poltica del pas.30
No obstante el relativo estancamiento de las polticas sociales durante ese periodo, las instituciones establecidas siguieron
desenvolvindose: se expandi el sistema educativo del pas ante el crecimiento demogrfico acelerado presenciado desde los
aos 5031, y la seguridad social administrada por el IMSS sigui admitiendo cada vez ms afiliados al ritmo del todava significativo
crecimiento de la economa formal, pasando de 6,228,700 a 9,496,400 afiliados entre 1964 y 1970 (Spalding, 1978: 202).
Se cre, para el campesinado, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (o Conasupo) abocada a la construccin de
pequeas bodegas para el almacenamiento del grano, y a la reglamentacin del precio de los principales productos agrcolas. 32
Pero estos esfuerzos limitados no pudieron contrarrestar la creciente desigualdad entre los diferentes sectores de la poblacin en
materia de polticas econmicas y sociales, quedando los campesinos definitivamente fuera de la seguridad social, por la
imposibilidad de financiar su afiliacin, ya sea por el impuesto general, o por sus contribuciones voluntarias. A los pobres rurales se
sumaban ahora el creciente nmero de los nuevos pobres urbanos recin emigrados del campo, expulsados por las presiones
ferrocarrileros.
25El movimiento vallejista de los ferrocarrileros, la reverberacin de la revolucin cubana entre los estudiantes y los intelectuales.
26El nmero de afiliados pas de 2 657 200 a 5 448 700 (Spalding, 1978:202).
27El programa de construccin de viviendas por el IMSS se cancel como parte del acuerdo sobre el reparto de utilidades.
28 En los 1970s, el impuesto generaba slo el 8.2% del gasto federal (Brachet-Mrquez, 1995:175).
29Los mdicos del ISSSTE se pusieron en huelga porque les haba sido negado el aguinaldo de fin de ao, al cual tenan derecho por ley. Sus
lderes fueron encarcelados y los participantes perdieron el derecho ejercer su profesin. El aguinaldo no es una prima navidea, sino un ahorro
forzoso que se retiene del salario a lo largo del ao. Vase Brachet-Mrquez, 1995.
30La mayora de los estudiosos de la transicin democrtica mexicana sitan el principio de este proceso muy largo en la crisis poltica creada
por el movimiento estudiantil, su represin, y los esfuerzos posteriores que despleg el poder por restablecer la legitimidad del rgimen.
31Segn el INEGI, entre 1950 y 1970, la poblacin mexicana casi dobl, pasando de 25,791,017 a 48, 225, 238 habitantes.
32La historia temprana de Conasupo se encuentra en Grindle, 1977, y la que sigui en Fox, 1992.

10

econmicas y un crecimiento demogrfico que prcticamente haba anulado los efectos benficos del reparto agrario.
Estos fenmenos, aunque muy investigados por los cientficos sociales desde esa poca, 33 todava no haban llegado a la agenda
gubernamental: a pesar de haber creado el PIDER, un programa intergubernamental limitado que proporcion infraestructura,
crditos e insumos a los campesinos (Barajas, 2002), la pobreza an no exista como tal en la agenda oficial, sino tan slo la falta
de desarrollo que se pensaba resolver con ms industrializacin, o sea, en realidad ms desatencin al campo.
Esta relativa inmovilidad en materia social cambiara a partir de 1972, con la introduccin, en plena difusin, del desarrollo
compartido, de un ambicioso programa de reformas fiscales, estructurales y sociales destinado a impulsar de nuevo la economa, a
la vez que mejorar las condiciones sociales de las masas. La piedra angular de este conjunto de transformaciones era una reforma
fiscal, que sin embargo fue abruptamente suspendida a los pocos meses de haberse lanzado, tras una violenta confrontacin con
los empresarios que daara las relaciones entre Estado y capital para el resto del sexenio.
Este programa se volvi cada vez ms problemtico a medida que la recesin ceda terreno a la inflacin. A raz de la
creciente brecha entre salario y costo de la vida, estallaron varios conflictos sindicales34 que el gobierno logr aplacar con la
creacin en 1973 del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (ms conocido como Infonavit), a ser
administrado de manera tripartita, siguiendo el modelo de la seguridad social y del reparto de utilidades. A pesar de su conflicto con
el presidente, las empresas no se opusieron a la retencin del 5 por ciento del salario obrero para constituir el Fondo. La
experiencia ya les haba demostrado que bajo el rgimen de proteccin aduanera, los costos al sector productivo de las polticas
sociales podan transferirse al consumidor. Ese programa, que a los cuatro aos de su creacin logr construir 154,626 viviendas
(en vez de las 300,000 anunciadas por el presidente) no inclua, sin embargo, a la proporcin mayoritaria de los obreros que
ganaba de 1 a 1.5 salarios mnimos, 35 por la prioridad inicialmente dada a la construccin de vivienda nueva.
Los sectores medios tambin se vieron beneficiados durante el sexenio de Echeverra, primero con la vasta campaa para
extender la educacin a los declarados 10 millones (pero segn las estadsticas 15) que no tenan acceso a la educacin 36,
llevando el gobierno a duplicar el nmero de puestos de maestros. La mitad de este incremento se dedic a la educacin bsica, y
la otra a la creacin de una amplia red de escuelas tcnicas con miras a crear alternativas a la educacin universitaria. En segundo
lugar, los empleados pblicos obtuvieron (sin haberlo solicitado) la semana laboral de 35 horas, a pesar de la carga fiscal adicional
que esto implicaba. Finalmente, el Fondo de Vivienda para los afiliados del Issste (Fovissste) sigui con su programa de vivienda
destinado a los empleados pblicos, construyendo 14,655 viviendas (Aldrete Haas, 1991: 87).
Los pobres tambin obtuvieron un espacio, aunque todava muy reducido en este escenario de reformas. Se cre para ellos el
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad (Indeco) destinado a la construccin de vivienda, y la Comisin para la
Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (Corett), para oficializar y regularizar los numerosos asentamientos irregulares de los
millones de personas que se haban aglutinado alrededor de la ciudad de Mxico. A los cuatro aos de haberse creado Indeco, se
haban edificado 28,000 viviendas (Aldrete Haas, 1991: 87), lo cual luca muy modesto en comparacin con las 154,626 del
Infonavit y las 14,655 del Fovissste, pero representaba, sin duda, un antecedente muy importante. Finalmente, los pobres urbanos
(as como los sectores medios) se vieron beneficiados por el programa de control de los precios de los alimentos bsicos (leche,
huevos, frijoles, tortilla, azcar, arroz) y la venta de stos y otros alimentos bsicos a precios moderados a travs de la red de
tiendas que se incorpor a Conasupo. Los campesinos tambin se beneficiaran de esta poltica, con la creacin de tiendas rurales
administradas por ellos mismos. Sin embargo, esta red no pudo terminarse de crear antes de 1976, y posteriormente no se
33Citar obras de Orlandina de Oliveira, Humberto Muos y Claudio Stern para las migraciones. Para una historia social y poltica de la
planeacin familiar, vase Brachet-Mrquez, 1984a y b.
34Principalmente el conflicto entre la tendencia democrtica y su contra (gobiernista) en el sindicato de electricistas. Vase Brachet-Mrquez,
1995: 179-181).
35El salario mnimo, aunque una medida de carcter social cuando se adopt en 1912, fue posteriormente utilizada como instrumento de poltica
monetaria y salarial: la primera consista en dejar que el salario mnimo siempre quedara rezagado con respeto a la inflacin para frenar a sta, y
la segunda en mantener bajo el salario como parte del paquete de incentivos ofrecidos a la inversin extranjera. Aunque todava no haba llegado
el momento de medir el salario mnimo en trminos de una canasta de bienes necesarios, no era ningn secreto que los que ganaban de1 a 1.5
salarios mnimos eran pobres.
36Es importante anotar que tanto para la salud como para la educacin, obtener un 100% de cobertura es una verdadera hazaa en un pas muy
montaoso y con una poblacin rural muy dispersa, faltando en esa poca hasta caminos para llegar a algunos pueblos.

11

ampliara, e inclusive se desmantelara parcialmente (Fox, 1992).

Un ltimo esfuerzo para respaldar a la poblacin hasta entonces excluida del EB fue la creacin en 1973 del Programa de
Solidaridad Social que intent integrar a la seguridad social las poblaciones rural y la urbana no aseguradas. El 40% de este
programa deba ser financiado por los fondos de jubilacin e invalidez del IMSS (que ya estaban utilizados para financiar el dficit
creciente en los seguros de enfermedad y maternidad). Este programa, que slo fue incipiente, pronto fue abandonado ante la
oposicin de los empresarios, las cpulas sindicales y los expertos en seguridad social que teman por la solidez financiera de los
sistemas de jubilacin (Spalding, 1981). Junto con las mejoras en los entonces mal dotados servicios de salud de la Secretara de
Salud y Asistencia (SSA), esta reforma estaba encaminada, en principio, a triplicar la cobertura de salud en el campo. Pero al final
de cuenta, los nicos servicios de salud universales que emergieron del sexenio fueron los de emergencia y de planificacin
familiar, proporcionados gratuitamente a toda la poblacin.
Al final del sexenio, ni el Infonavit ni los esfuerzos por detener los precios de los alimentos o sostener los salarios,
bastaron para detener la marejada de protestas sindicales a medida que la inflacin reduca los salarios reales. Como
consecuencia, el gobierno no pudo valerse del apoyo popular para confrontar la oposicin empresarial (manifestada por la fuga de
capitales), o la hostilidad de las cpulas sindicales, irritadas por el apoyo gubernamental tcito a las tendencias democratizantes en
los sindicatos. Fue en medio de dos devaluaciones, una alza inflacionaria aparentemente inparable, rumores de auto-golpe, y una
serie continua de hostigamientos verbales entre presidencia y cpulas empresariales que se anunci, escasos meses antes del
cambio de sexenio, la expropiacin de cerca de 100,000 hectreas de tierras de riego en el Norte del pas, que en su mayora ya
haban sido ocupadas por campesinos sin que interviniera la fuerza pblica. El sexenio termin en un pandemonio de rumores y
acusaciones mutuas entre los principales protagonistas de un rgimen que por primera vez se topaba con las limitaciones del
modelo de crecimiento sin justicia social que haba adoptado.
A pesar de la oposicin encontrada en la instrumentacin de sus reformas sociales, el sexenio de Luis Echeverra aport
avances sociales sustanciales, destinados en su mayor parte a los obreros que seguan siendo el actor con mayor poder de
negociacin dentro del partido oficial. No obstante, el gobierno tuvo que arreglar sus relaciones con los sectores medios tambin,
en lo cual prcticamente se vio forzado a declarar una apertura poltica y llevar a cabo una primera reforma electoral.
Los programas sociales del sexenio siguiente (1976-82) destinados a los pobres deben su origen, principalmente a las
necesidades de romper el impasse poltico en el que el sexenio de Echeverra haba dejado a su sucesor, Jos Lpez Portillo.
El presidente entrante, adems de tener que reconstruir sus relaciones con casi todos los grupos polticamente activados (vgr, los
dueos del capital, los lderes sindicales, los pequeos y medianos agricultores) tuvo que definir una nueva concepcin del
bienestar social, con tipos de acciones distintos e interlocutores nuevos. Evitando el trmino de campesino mancillado por el
populismo echeverrista, el nuevo discurso gubernamental se diriga a los marginados, un trmino de moda que no poda ofender
las sensibilidades empresariales. El nuevo gobierno acabara construyendo, a partir de 1979 (cuando el breve auge petrolero se lo
permitiera), un ambicioso y novedoso programa de combate a la pobreza cuyas estructuras han sobrevivido hasta nuestros das,
aunque bajo varios nombres y con componentes e intensidades variables.
Por un lado, se sigui con los programas empezados o ampliados en el sexenio anterior (vgr, la educacin, la vivienda, los
precios controlados para los productos bsicos), pero con innovaciones importantes, como la creacin de la Universidad
Pedaggica Nacional destinada a mejorar la formacin magisterial (y por va de consecuencia los salarios), o la transformacin del
Infonavit en un organismo financiador que dejaba a los contratistas (generalmente en manos de las cpulas sindicales) la tarea de
edificar la vivienda, lo cual reconcili los lderes sindicales con el Estado. Tambin aumentaron las prestaciones sociales incluidas
en los contratos salariales (principalmente por gastos de transporte y alimentacin) y los beneficios de todas clases, como tiendas
de autoservicio exentas del nuevo impuesto de 15% a la venta, para el IMSS y el ISSSTE, crditos para la compra de muebles, etc.
Pero tambin se liberaron los precios de 140 artculos controlados, en respuesta a las demandas empresariales.
Las dos mayores innovaciones en materia social, ambas destinadas a los marginados fueron la Coordinadora General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, mejor conocida como Coplamar, y el Sistema Alimentario Mexicano,
o SAM. La primera era concebida como un paquete de financiamiento de una variedad de acciones que utilizaba para
administrarse la capacidad instalada de organismos estatales ya establecidos, y se destinaba a mejorar la situacin de distintos

12

grupos: el sistema de abasto a zonas marginadas Conasupo-Coplamar, el programa Sahop-Coplamar para el mejoramiento de la
casa rural, el abastecimiento de agua potable y la construccin de caminos, el sistema SEP-Coplamar para la construccin de
escuelas rurales, y el IMSS-Coplamar, el ms importante, por crear cobertura sanitaria entre la poblacin marginada37. La primera
actividad de Coplamar fue reunir informacin acerca de la satisfaccin de necesidades bsicas, (un trmino puesto en boga en ese
momento por el Banco Mundial) en trminos de vivienda, nutricin, salud y educacin, construyendo la Canasta de Necesidades
Esenciales, en funcin de la cual se construy la primera medicin de la pobreza (Hernndez Laos, 1992).38
El SAM, programa ms innovador todava, pero a la vez potencialmente ms amenazador para los circuitos comerciales y
cacicazgos regionales establecidos, pretendi lograr la independencia alimenticia del pas por medio de la conformacin de una red
sistmica que conectara de manera directa y funcional a los pequeos productores y consumidores de los productos
alimenticios.39Ese programa, aunque inicialmente prometedor, tanto en sus aspectos productivos como redistributivos, sera
descontinuado a partir de 1982, cuando la autonoma alimentaria dejara de percibirse como necesaria, en el contexto de las
nuevas perspectivas econmicas neoliberales.
El final del sexenio 1976-82 no fue libre de turbulencias, crisis de confianza ni devaluaciones. Pero es probable que de no haber
bajado tan brutal como inesperadamente el precio internacional del petrleo entre 1981 y 1982, provocando el derrumbe de la
economa,40 Lpez Portillo se hubiera recordado como uno de los presidentes ms activos, innovadores y exitosos en materia
social. Fue durante su gobierno que se gan (aunque, tristemente, por un tiempo muy corto), la guerra contra la pobreza. A
vsperas de la declaracin de moratoria de 1982 sobre la deuda pblica, la tasa de crecimiento de la pobreza, medida en trminos
de la CNE, haba bajado de 13.6 a 9.8% entre 1970 y 1977, y se haba vuelto inclusive negativa de 1977 a 1981 (Cuadro 1). De
hecho, el final del sexenio de Lpez Portillo marc el punto culminante en la construccin y ampliacin del EB mexicano,
incluyendo finalmente al campesinado, despus del cual empezara a decaer y estrecharse. No obstante tales esfuerzos, esta
construccin segua inconclusa en 1982, y lo que se haba edificado era repleto de lagunas y desigualdades : los campesinos
servidos por IMSS-Coplamar reciban beneficios diez veces inferiores a los afiliados del IMSS , pero an ms que los usuarios de
los servicios de la SSA, mientras que los empleados de Petrleos Mexicanos reciban ms que todos los dems asegurados. La
poblacin indgena, marginada dentro de los mismos marginados, segua con una cobertura escasa y de calidad inferior tanto en
educacin como en salud, y sin ayuda alguna para la vivienda o la alimentacin.
Cuadro 1 .
Nmero necesario de personas con salario mnimo para adquirir la canasta bsica
http://cep.cl/UNRISD/Papers/Mexico/Editing/Mexico_Draft_Tables.doc
1971
1977
1981
1984

1988

Promedio de personas asalariadas

2.4

1.8

2.1

3.2

4.8

Sector agrcola
Sector industrial
Sector servicios

8.5
1.2
1.9

7.2
0.9
1.5

7.6
1.0
1.3

8.7
1.4
1.6

9.9
1.4
2.1

Fuente: E. Hernndez Laos, Crecimiento econmico y pobreza en Mxico

Una agenda para la investigacin, Mxico DF: UNAM, 1992, p. 76-77. (Traduccin de Humberto Domnguez Chvez)

5. El Estado Benefactor en declive (1982-2000)

37IMSS-Coplamar se financi en un 60% con fondos pblicos, y en 40% por recursos del IMSS, no casualmente, el fondo de pensiones una vez
ms fue llamado a financiar la construccin de la infraestructura de servicios de salud del pas sin contrapartida alguna: ms de 3000 clnicas
rurales (con la colaboracin en trabajo de las comunidades rurales), y una red extensa de hospitales rurales. Para detalles sobre los programas
Coplamar, vase Barajas, 2002.
38Para mayores detalles, vase Coplamar 1982a, b y c, y Fox y Gordillo, 1989. En el Cuadro 1 se representa la relacin entre CNE y el salario
mnimo.
39Para mayores detalles sobre la poltica alimentaria en esa poca, vase Austin y Esteva, 1987; Brachet-Mrquez y Sherraden, 1994; Fox, 1992;
Luiselli, 1985; Redclift, 1981; y Spalding 1985).
40En 1982, los bancos internacionales suspendieron sus prstamos a Mxico, y el pas debi pagar 13.3 miles de millones de dlares anuales por
servicio de la deuda (el 47.5% de sus exportaciones). El crecimiento econmico cay de 8 a -0.5,% , y la inflacin lleg a 60%. La deuda del
sector pblico alcanz el 18 por ciento del PIB y la externa , de 87.6 miles de millones de dlares, presentaba un incremento de 61% con respecto
a la cifra de los dos aos anteriores (Urquidi, 1988).

13

El ao 1982, inicio de la dcada perdida, se ha generalmente designado como el punto de partida del declive del Estado
benefactor. Suele olvidarse, sin embargo, que si la economa incontestablemente entr en crisis aguda a partir de ese ao, no
sucedi lo mismo con el Estado benefactor, debido, en gran parte, a los esfuerzos del gobierno de Miguel de la Madrid (1982-88)
para frenar el recorte de los programas sociales existentes, y hasta para ampliarlos, como en el caso de la seguridad social. 41 No
obstante, las promesas de reducir el gasto pblico hechas al FMI obligaron a bajar el gasto social (Cuadro 2), con el consecuente
desmejoramiento generalizado en la calidad de los servicios y las condiciones de trabajo en el sector educativo y sanitario. Al
mismo tiempo, se liberaron los precios de los alimentos bsicos, lo cual se repercuti inmediatamente en niveles populares en el
encarecimiento del costo de la vida.
El gasto social mexicano (Cuadro 2) cay de 179 dlares per cpita en 1982 a $124 para el ao siguiente, y sigui descendiendo
hasta 99 en 1986 (en comparacin con una cada promedio de slo 152 a 148 para el resto de Amrica Latina). El efecto de tales
recortes fue intensificado ante la capacidad menor de la poblacin para acudir a la medicina o la educacin privada. como haba
sucedido en pocas ms prsperas. La poltica de descentralizacin de los servicios de salud y educacin hacia los estados, y de
incorporacin de algunas clnicas del IMSS-Coplamar a la Secretara de Salud, aunque intentaba bajar costos, result de momento
ms costosa, dando como resultado inmediato un caos administrativo y mayores gastos para los usuarios. No obstante la solemne
proclamacin en 1984 del derecho constitucional a la salud, los usuarios de servicios de la Secretara de Salud tenan que pagar la
totalidad de las medicinas y las consultas con cuotas de recuperacin proporcionales a sus ingresos declarados. 42 Con todo, el
dao en los servicios pblicos fue mucho menor que el de los salarios: de representar el 6.53 por ciento del PNB en 1980, baj a
5.71, o sea una cada del 12.55%, modesta en comparacin con la cada salarial del 57% durante el mismo periodo (BrachetMrquez y Sherraden, 1994).
Cuadro 2
Proporcin del gasto pblico como gasto social y su comparacin con nueve pases de Amrica Latina 1980-1986
________________________________________________________________________________
1980
1981
1982
1983
1984
1985 1986
______________________________________________________________________________
1. GASTO SOCIAL PER CAPITA 1980-1986 (PRECIOS de 1985)*
AMERICA
LATINA
152
161
169
146
139
142
148
MEXICO 146
175
179
124
115
118
99
RANGO 56-330 54-341 45-369 37-332 36-353 34-351 41-397
2. GASTO SOCIAL COMO PROPORCION DEL GASTO GUBERNAMENTAL
AMERICA
LATINA
41.06 41.79
39.05 39.89 37.13 32.42 31.72
MEXICO 38.93 38.83
27.25
24.64 25.77 24.33 19.90
RANGO 27.4-62.2 63.1-66 25.1-69.4 22.4-65.5 22.7-64.5 22.6-63 27-62.2
3. GASTO SOCIAL COMO PROPORCION DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO 1980-1986
AMERICA
LATINA
7.87
8.82
9.67
9.22
8.20
7.80
8.41
MEXICO
6.53
7.49
7.87
6.16
5.90
6.05
5.71
--------------------------------------------------------------------------------------*Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Panam, Per, Uruguay, Venezuela.
Sources: PNUD/ONU, 1990. Desarrollo sin pobreza II Conferencia Regional sobre la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Quito,
Nov.20-23 1990; Valds Olmedo, Cuauhtemoc. "Bonanza, Crisis, recuperacin?", Mxico: Fundacin Mexicana para la salud, 1991.
(Traduccin de Humberto Domnguez Chvez)

Aunque no se llev a cabo ninguna reforma en el sistema de jubilacin durante el gobierno de Miguel de la Madrid, las
41Durante el periodo, fueron admitidos a la seguridad social varios grupos, como los estudiantes universitarios, con ingresos nulos. Como
resultado, la cobertura paso de 46 a 52 por ciento de la poblacin, pero sin cambios en los recursos destinados a los servicios. Para cerrar la
brecha, se increment la aportacin patronal a 95%, al mismo tiempo que se redujo la estatal a 5%. Adicionalmente, el periodo de cobertura del
IMSS a los desempleados fue recortado de 6 a 3 meses.
42 En cambio, la Secretara de Salud durante este periodo negoci con los laboratorios precios bajos para lo que se llam el cuadro bsico que
inicialmente incluan ms de 300 medicinas entre las ms utilizadas en el sector pblico.

14

causas de su derrumbe financiero son directamente imputables a la crisis econmica que empez en 1982. Al no haber
prcticamente ninguna reserva, por los usos anteriores del fondo de pensiones (construccin de infraestructura, IMSS-Coplamar,
etc.), el IMSS funcionaba como un sistema de transferencia directa entre trabajadores y jubilados. Al incrementarse la tasa de
desocupacin, disminuy automticamente la capacidad de pago a los jubilados. Por aadidura, la misma maduracin del sistema
empez a significar, a partir de los aos 80, que la relacin entre incremento de aportantes e incremento de beneficiarios se fuera
deteriorando. Mientras que la tasa anual de crecimiento esperada de los pensionados era del orden del 5 por ciento, la de los
nuevos aportantes no rebasaba el 3 por ciento (IMSS, 1995). Asimismo, la relacin entre activos y pasivos que haba sido de 1 a 20
en 1960, haba bajado a 1 a 11 en 1983, y a 1 a 7 para 1989 (Bertranou, 1995). En los aos ochenta, tambin, empez a aumentar
dramticamente la evasin y las declaraciones patronales, igualmente fruto de las grandes dificultades atravesadas por las
empresas durante ese perodo de alta inflacin y desplome del mercado interno ante la apertura arancelaria. Entre 1980 y 1988, las
prestaciones de jubilacin cayeron en un 60%, por lo que el 85% de los pensionados reciban slo el 35% del salario mnimo,
hecho dramtico en un momento en que ste apenas alcanzaba para comprar el 30 por ciento de la canasta bsica. Ante las
protestas del Movimiento Unificado Nacional de Jubilados y Pensionados, se fijo el mnimo de las pensiones en 70% del salario
mnimo en 1989, nivel que segua insuficiente.
El perodo de Miguel de la Madrid asent las bases jurdicas de los cambios venideros en el Estado benefactor, sirviendo
de laboratorio de las reformas del sexenio siguiente. En particular, el reconocimiento jurdico, en la nueva ley de salud que se
promulg en 1984, que defina al sector privado como componente del sector salud, prepar la reformulacin de la relacin entre lo
privado y lo pblico, que llegara ms adelante hasta las propuestas de subrogacin de los servicios pblicos a los privados. En
cambio, el derecho constitucional a la salud qued a nivel retrico, dado que no se establecieron mecanismos jurdicos para
garantizarlo
Al final del sexenio, la insatisfaccin y las protestas pblicas haban llegado a tal grado que pareca posible que el Estado,
tal como se haba creado en 1917 y afianzado a lo largo del siglo, estuviera encaminado hacia una transformacin profunda ante la
posibilidad de la victoria electoral de la oposicin: si ganaba la derecha (el Partido de Accin Nacional) en el sentido de menos
Estado benefactor, o si ganaba la izquierda (Frente Democrtico Nacional) en sentido contrario. Pero estas posibilidades quedaron
postergadas al ser declarado vencedor Salinas de Gortari, candidato del PRI, a pesar de las evidencias de fraude electoral. 43 Para
1989, la crisis econmica y la inflacin parecan controladas, por lo que poda esperarse, sino un nuevo despegue del Estado
benefactor, por lo menos cierta recuperacin de los niveles anteriores a 1982.
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) lleg al poder con poca legitimidad electoral y muchas presiones por parte del empresariado,
de las clases medias, de los sectores populares y de los acreedores externos. De este conjunto de demandas, aparentemente
incompatibles e irreconciliables, surgi una peculiar combinacin de reformismo poltico, neoliberalismo econmico y
asistencialismo populista gracias a los cuales el status quo poltico se sostuvo por diez aos ms. En lo poltico, el gobierno hizo lo
posible para destruir y dividir sus enemigos ms sobresalientes (particularmente los partidos de oposicin, pero tambin los lderes
sindicales rebeldes);en lo econmico robusteci y institucionaliz el pacto con el empresariado que haba permitido yugular la
inflacin, renegoci la deuda externa, y firm el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y
Canad; en lo social, volvi a lanzar la idea, archivada desde 1973, de solidaridad, ahora respaldada por la infraestructura y
experiencia acumuladas de Coplamar.
Al igual que Coplamar, el Programa Nacional de Solidaridad, o Pronasol, era un paquete financiero administrado entre
varias entidades estatales. Adems de esforzarse por reconfigurar el apoyo popular al rgimen (Bailey, 1993; Dresser, 1993;
Molinar y Weldon, 1994), Pronasol quiso demostrar las bondades para abatir la pobreza de la beneficencia focalizada en los ms
necesitados.44 Proporcion servicios urbanos (agua, drenaje, electricidad y construccin de calles) en los cinturones de miseria
periurbanos (anteriormente a cargo de la Secretara de Obras Pblicas y Transportes); foment la autoconstruccin en las ciudades
y el campo (Puebla Cadena, 2002); sigui con los centros de salud de primer nivel y hospitales rurales heredados de Coplamar; y
43Para que pudiera ser declarado vencedor en la contienda de 1989, se tuvieron que callar las computadoras que haban hecho el conteo durante
casi una semana.
44Algunos analistas del periodo (como Barajas, 2002 y Aguilar Villanueva, 1996) reportan que Salinas de Gortari atribua la pobreza
generalizada de 40 millones de mexicanos (segn las mediciones de Coplamar en 1988) no a las polticas de ajuste y de apertura arancelaria, sino
a las polticas de gasto gubernamental no focalizadas de su predecesor.

15

ofreci crditos a comunidades rurales (en sustitucin a Banrural). A estos programas se agregaron unos cuantos nuevos con
fondos restringidos, pero de crucial importancia poltica, como las becas para escolares, o la ayuda financiera a mini-negocios.
Pronasol fue tanto una versin ampliada de Coplamar como una frmula nueva de participacin popular, ms no a travs del
partido oficial (en otras palabras, fuera del control de las cpulas corporativas sindicales), lo cual tendra consecuencias no
anticipadas para la sobrevivencia del sistema poltico autoritario-corporativo que Salinas intentaba modernizar (Davis y BrachetMrquez, 1997). Como programa de combate a la pobreza, hubiera sido ms eficaz, segn Lustig (1994:88), si los fondos gastados
se hubieran distribuido entre los pobres.
En materia de salud para los no asegurados, 45 la nica iniciativa reformatoria salinista fue la entrega a los estados de los
programas verticales tales como el sarampin o la malaria, a pesar de las insuficientes capacidades de un gran nmero de ellos
para llevarlos a cabo.46 Paralelamente, con la descentralizacin empezada desde mediados de los 1980s, los estados ricos
empezaron a diferenciarse de los pobres en trminos de servicios educativos y sanitarios.47 Para remediar parcialmente estos
problemas, se inici en 1991 el Programa de Apoyo a los Servicios de Salud para Poblacin no Asegurada (PASSPA) que reparti
250 millones de dlares (provenientes de prestamos internacionales) entre Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo y el Departamento
del Distrito Federal para los servicios a la poblacin marginada.
El IMSS no escap a la voluntad de reforma del salinismo que puso en marcha, a partir de 1990, un proyecto de reforma de esta
institucin debatido tras puertas cerradas en sus distintas versiones durante meses, entre el equipo gubernamental (principalmente
la Secretaria de Hacienda y el Banco de Mxico), los empleadores (compaas de seguro, Coparmex), y los sindicatos, quedando
el movimiento de jubilados en margen de las negociaciones, pero con cierta presencia (Brachet-Mrquez, 2001). La importancia del
proyecto, para el gobierno, ya no resida exclusivamente en aliviar las dificultades del IMSS, sino en generar ahorro interno para
financiar el crecimiento, remedio indispensable tras aos de hemorragia de capitales. A mediados de 1991, el gobierno present al
Congreso del Trabajo48 un proyecto que contemplaba la creacin de un sistema complementario de cotizaciones individuales, y la
privatizacin gradual del sistema de jubilacin. La respuesta obrera fue no a la privatizacin y s al seguro complementario que no
cambiaba el status quo. El gobierno cedi, en vista de la proximidad de las elecciones parlamentarias de 1991 y presidenciales de
1994 en las que el apoyo obrero era fundamental. As naci el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Aprobada oficialmente el 24
de febrero de 1992, la reforma se extendi el da siguiente al ISSSTE donde todava sigue vigente. El SAR, enteramente pagado
por los empleadores, representa un 2 por ciento de la nmina (con rendimiento mnimo del 2% real), depositado en cuentas
individuales en los bancos escogidos por cada empresa, mismos que tuvieron que ser rescatados en 1994-95.
A finales de 1994, el sexenio salinista pareca haber reconsolidado la hegemona del PRI sobre bases nuevas, y apaciguado las
protestas populares que haban ensombrecido los sexenios presidenciales anteriores. Pero en 1994, la rebelin Zapatista, el
asesinato de Donaldo Colosio, candidato del PRI a la presidencia para 1994-2000 y del Secretario General del PRI, as como el
"error de diciembre"49 precipitaron otra crisis financiera gigantesca, echando abajo en unos pocos meses el edificio complejo de
estas estrategias polticas. Sin embargo, las elecciones tanto legislativas de 1991 como la presidencia de 1994 fueron ganadas por
el PRI, a costa de algunas concesiones a los viejos actores corporativos por su colaboracin en el esfuerzo electoral de sus
afiliados.
En materia social, la obra salinista haba construido sobre la arena. La base financiera de Pronasol -- la venta de las empresas
estatales-- haba desaparecido, mientras que la pobreza haba seguido aumentando (de 64 a 66% entre 1989 y 1992, segn
Boltvinik, 1994) bajo el impacto en el empleo de las polticas de reestructuracin y estabilizacin que para 1994 haban inflado el
45 La participacin del gasto en salud en el PIB durante el perodo 1982-90 haba bajado de 2.5% a 1.3%, terminando en 1.7% en 1990 (Salinas
de Gortari, 1990) donde quedara para el resto del sexenio..
46Algunos analistas, entre ellos Lpez Arellano (1992:175), opinan que el desmantelamiento apresurado de estos programas para su
horizontalizacin se repercuti en el recrudecimiento del paludismo, de las enfermedades respiratorias agudas, enteritis y otras enfermedades
diarreicas, y en la epidemia muy severa de sarampin de 1988-89.
47Laurell y Ruiz (1996) hacen una recopilacin detallada de los recursos fiscales de cada estado en 1992 que revela una gran disparidad entre las
entidades federativas.
48Organismo que reuna los principales sindicatos dentro y fuera del PRI
49As se denomin el anuncio por parte de la secretara de Hacienda de un cambio en la banda de flotacin del Peso, la cual provoc un pnico
financiero generalizado.

16

sector informal a 3.93 millones de personas (Ciemex-Wefa, 1995). Entre los ms necesitados, seguan sin haber atrado la
atencin del Estado los pueblos indgenas, cuya existencia empez a ser polticamente percibida a raz de la rebelin zapatista,
pero demasiado tarde para beneficiarse de la inclusin en un EB vacilante. Finalmente, los fondos depositados en el SAR, lejos de
haber relanzado la economa, haban desaparecido con el crack financiero de diciembre 1994, pero tendran que ser
reembolsados por el Estado a los depositantes.
Zedillo (1994-2000), ltimo presidente de un rgimen nacido en 1910, empez su periodo con una crisis financiera que
requiri un rescate internacional de 50 mil millones de dlares, y sin fondos fuera de los ingresos normales para dar seguimiento al
neoliberalismo social de su predecesor. Fue un presidente social, pero en el sentido de reducir el gasto en este rubro a travs de
la focalizacin de la lucha contra la pobreza, y en general la reduccin de los beneficios, tanto en los servicios de salud a
poblacin abierta como en la seguridad social.
El Programa de Reforma del Sector Salud ( Poder Ejecutivo Federal, 1996) formaliz la segmentacin entre "poblacin
con capacidad de prepago"50 y los pobres sin capacidad de pago, para los cuales se reconoca la responsabilidad del Estado. stos
podran acudir, como en el pasado, a los centros de salud para poblacin abierta, pero solamente tendran derecho a los servicios
incluidos en un "Paquete Bsico de Servicios de Salud" (PB) constituido por 12 intervenciones seleccionadas bajo el principio del
peso de la enfermedad y costo-efectividad.51 Al igual que para el derecho a la salud, la aplicacin del PB no constitua una
obligacin estatal jurdicamente definida, con base en la cual los usuarios podan hacer demandas si no se cumpla. Para los 10
millones de personas que, por su lejana de los centros de salud, quedaban fuera del PB, se crearon servicios por unidades
mviles, 52 iniciativa que se benefici de un prstamo adicional del Banco Mundial de 450 millones de dlares. Las regiones
cubiertas por IMSS-Solidaridad estaban, en principio, incluidas en la reforma, pero la administracin y operacin del PB de facto
fue llevada a cabo por el IMSS y por los estados separadamente.
El texto de la reforma reiteraba a la divisin que siempre haba existido entre seguridad social y servicios a poblacin abierta, pero
con matices distintos: se defina oficialmente como ms incluyente la seguridad social (a travs de un seguro voluntario, que como
veremos intentaba captar los ms prsperos dentro del sector informal), y como "integrado" bajo la autoridad de los gobiernos
estatales el subsector destinado a la poblacin de recursos escasos. El llamado Sistema Nacional de Salud figuraba as como un
escudo simblico detrs del cual persistan las escisiones de antao, modificadas y modernizadas por las reformas.
Tras un intervalo de tres aos sin ninguna accin contra la pobreza, el gobierno de Zedillo (1994-2000) instituy el
Programa de Educacin, Salud y Alimentacin o Progresa, fijando la cobertura a 2.6 millones de familias en extrema pobreza
(Progresa, 2000), una baja considerable con respecto a Pronasol, que segn la lnea de pobreza entonces oficial, 53 alcanzaba
aproximadamente a la mitad de la poblacin en extrema pobreza (Sales Heredia, 2003), estimada a 24.2 millones de personas en
2000. Se dirigi exclusivamente a la extrema pobreza rural, dejando fuera de cualquier proteccin estatal a los pobres urbanos, e
inclusive desmantelando el subsidio a la tortilla y reparto de leche de bajo costo a esta poblacin que haba existido desde los
1970s. Bajo es esquema de focalizacin centrado en la familia, la comunidad dejaba de ser la unidad de accin, y la participacin y
organizacin comunitaria los impulsores de las demandas desde abajo. El programa ofreci subsidios en efectivo para la
50A diferencias de otros pases que siguen este esquema, los servicios de prepago no estaba en manos de empresas privadas, aunque en el futuro
se incorporara una parte de la medicina privada de prepago a la seguridad social.
51El PB originalmente propuesto por la Fundacin Mexicana para la Salud contena 24 intervenciones bsicas, de las cuales solamente 12 fueron
seleccionadas: saneamiento, planificacin familiar, atencin prenatal, del parto y puerperio y del recin nacido, vigilancia de la nutricin y
crecimiento infantil, inmunizaciones, manejo de la diarrea en el hogar, tratamiento antiparasitario, infecciones respiratorias agudas, prevencin y
control de tuberculosis pulmonar, prevencin y control de la hipertensin arterial y de la diabetes melitos, prevencin de accidentes y manejo
inicial de lesiones y capacitacin comunitaria para el autocuidado de la salud.
52La misma iniciativa 20 aos antes haba dado resultados poco alentadores, por la dificultad, por un lado que las unidades cumplieran con los
horarios, y, por otro, que las enfermedades se detuvieran hasta que llegaran dichas unidades. En el programa actual, las unidades mviles
incluiran voluntarios de las comunidades y pasantes de medicina o enfermera en periodo de servicio social, con los conocidos niveles de
rotacin y ausentismo asociados con esta frmula. Segn Gonzlez-Block et al., 1997, se revel, en un diagnstico que la propia SSA llev a
cabo, que la carencia de recursos humanos y la falta de participacin comunitaria han sido responsables de la ineficiente operacin de los centros
de salud.
53 La medicin CEPAL/INEGI se basaba en una canasta bsica de alimentos per cpita que representaba aproximadamente $2.2US diarios
(Hernndez Laos, 2001). Segn la lnea de pobreza definida por Coplamar, solamente la cuarta parte de la poblacin en extrema pobreza
(estimada a 48.9 en 2000) se beneficiaba de Progresa.

17

alimentacin, atencin a la salud (a travs del PB), y becas escolares. Paralelamente, el programa Procampo proporcion
subsidios para la produccin campesina, pero de manera muy restringida.54
La reforma del IMSS que privatiz el sistema de pensin y abri el sistema a los trabajadores no asalariados con capacidad de
pago fue, ms que una poltica social, una estrategia para sacar el pas del marasmo econmico (Moreno, 2002). Con un sistema
de capitalizacin, se esperaba crear un instrumento de captacin del ahorro nacional confiable y lograr una mayor autonoma de la
economa nacional con respecto a la inversin externa. Para sorpresa del equipo gubernamental, la propuesta de reforma que se
present en la Cmara de Diputados en Septiembre de 1995, no se top con la oposicin del Congreso del Trabajo, sino con la del
sindicato del mismo IMSS y de los dos principales partidos de oposicin (Ulloa Padilla, 1996).
Una vez asentado el polvo de las protestas y de los regateos, rasgos indicativos de un rgimen que se estaba
democratizando, qued un sistema de pensiones que priorizaba el principio de capitalizacin pero conservaba rasgos de un
sistema de reparto. En la Nueva Ley del Seguro Social (NLSS), los seguros de Invalidez y Muerte, y Servicios Mdicos a los
Pensionados (siempre deficitarios) continuaban bajo el principio de reparto, mientras que los de Retiro y Cesanta en Edad
Avanzada y Vejez se depositaban en cuentas individuales de las Administradoras de Fondos de Retiro, o afores, instituciones
financieras privadas pero separadas de los bancos para asegurar la proteccin de los depsitos (Cuadro 3). Unas compaas de
seguros se encargaran del pago de las rentas vitalicias. Al final de esta complicada tubera financiera, quedara escasamente un
70 a 75% de los depsitos (dependiendo de las comisiones de las distintas afores), con la nica garanta para el titular de una
cuenta (dada por el gobierno, no las afores) de una renta vitalicia mnima de un salario mnimo, nivel que el antiguo sistema haba
logrado recuperar despus del periodo de crisis de 1982 a 1987, pero con menos tiempo de cotizacin.
CUADRO 3.
COMPONENTES DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL Y DE LA NUEVA LEY DEL SEGURO SOCIAL
________________________________________________________________________
LEY DEL SEGURO SOCIAL
NUEVA LEY DEL SEGURO SOCIAL
1. Enfermedades y Maternidad
1. Enfermedades y Maternidad
2. Invalidez, Vejez, Cesanta en
2. Invalidez y Vida
Edad Avanzada y Muerte
3. Riesgos de Trabajo
3. Riesgos de Trabajo
4. Guarderas
4. Guarderas y Prestaciones Sociales
________________________________________________________________________
5. Sistema de Ahorro para el Retiro
5. Retiro, Cesanta en Edad Avanzada
y Vejez.
________________________________________________________________________

Para la gran masa de los trabajadores sujetos a ofertas laborales precarias (sobre todo las mujeres), el salto de 500 a
1250 semanas de cotizacin en la NLSS (a los 60 aos para cesanta y a los 65 aos para retiro) era el cambio ms castigador con
respecto al rgimen anterior, aunque sus efectos no seran perceptibles hasta 15 a 20 aos ms tarde, una vez agotada la opcin
(asegurada por el Estado) para los trabajadores inscritos antes de 1997de optar por el rgimen antiguo, hacindose cargo. Los
grandes ganadores eran los empresarios cuyas cuotas haban pasado de 95 a 74% (Cuadro 4), mientras que la aportacin del
Estado haba subido de 5 a 13.85%. Los trabajadores vean sus cotizaciones mensuales aparentemente sin cambios, pero con un
nmero de semanas por cotizar casi triplicado, y una merma del 20-25% de sus depsitos captados por las afores y Cas de
seguro. La cobertura, adems, se ampliaba para captar los ahorros de la minora de los trabajadores informales capaces de cotizar
(en un solo pago anual) tres salarios mnimos, mismos que no se beneficiaran del rgimen de transicin.
CUADRO 4
APORTACIONES AL SISTEMA DE PENSION DEL IMSS (% NMINA)
______________________________________________________________________________
Administrador
Antes de
Con la
de Fondos
la reforma
reforma
54Referencias.

18

______________________________________________________________________________
IMSS
IVCM:
IV:
Vejez y Cesanta 3.0
Incapacidad y Muerte 3.0
Invalidez y Vida 2.5
Gasto mdico de pensin.: 1.5
Gasto mdico de pensin. 1.5
Gasto administrativo: 0.6
Asistencia social 0.4
Bancos privados
SAR: 2.0
INFONAVIT: 5.0
Afores
RCV: 4.5*
SAR Retiro: 2.5
SAR Vivienda: 5.0
Cuota social: ~1.5-2%**
______________________________________________________________________________
Total de aportaciones
15.5
17.5
______________________________________________________________________________
Total Patrn
12.95
12.95 (74%)
Total Empleado
2.125
2.125 (12.15%)
Total Gobierno
0.425
2.425 (13.85%)
______________________________________________________________________________
Fuentes: IMSS, CONSAR, Sales Sarrapy et al., 1997.
*de stos 4.5% se deducen las comisiones de las Afores, quedando neto entre 3.6 y 2.52 %.
** 5% del salario mnimo. Actualmente se estima entre 1.5 y 2% del salario promedio.

El primer gobierno no prista, encabezado por Vicente Fox, tom posesin en 2000 con una economa que, a pesar de
los esfuerzos de sexenios anteriores, no haba logrado recuperar las tasas de crecimiento y creacin de empleo que hubieran
hecho rendir los frutos esperados a las reformas sociales de los aos 90. La pobreza extrema rural no se haba abatido a pesar de
Progresa, y quedaba la creciente pobreza extrema urbana, as como la pobreza tout court, que haban quedado fuera de los
programas focalizados. La falta de crecimiento de la planta productiva no haba permitido que se incrementaran el ahorro nacional
captado por las afores en los niveles esperados; finalmente, la recesin estadounidense, iniciada en 2000, y agudizada tras los
atentados terroristas de 2001 y las invasiones de Afghanistan y Irak, se haba repercutido en la economa mexicana, que con el
TLCAN haba quedado todava ms estrechamente atada a la del vecino del Norte.
A pesar del fracaso inicial en el intento de ampliar la base fiscal, el gobierno de Fox intensific el esfuerzo por abatir la
pobreza extrema rural, primero, y luego la urbana a partir de 2003, incrementando en un 85% el presupuesto de Progresa, ahora
renombrado Oportunidades. La lucha contra la pobreza ahora cubra 4.6 millones de hogares, casi duplicando la cobertura de
Progresa, pero conservaba el principio de focalizacin adoptado por Progresa. Al igual que Progresa, Oportunidades aposta a que
la prxima generacin no quedar atrapada en la pobreza si los nios y nias de hoy son bien alimentados, saludables, y terminan
la secundaria. Por lo tanto, el programa trata menos de abatir la pobreza que de romper la transmisin intergeneracional de la
misma. En el verano de 2003, se anunci que el nmero de pobres extremos haba pasado de 22 a 20 millones , hecho que se
interpret como evidencia de la efectividad del programa.55
A pesar de no existir, a la fecha, evaluacin del programa, salvo la frecuencia de asistencia a la escuela y recepcin de alimentos,
Oportunidades esta siendo criticado por algunos por su supuesto fundamental de que sus beneficiarios saldrn de la pobreza por el
slo hecho de crecer sanamente y terminar su ciclo educativo. Tiene que intervenir adems, se argumenta, la creacin de
oportunidades econmicas. En otras palabras, se teme que el programa pueda no tener los resultados de largo plazo que se
esperan a menos que se crean empleos aprovechables por sus egresados,cosa que no puede planearse dentro del ciclo poltico
presidencial de 6 aos. Se agrega, adems, que existe evidencias indicando que solamente la escuela preparatoria y la
55 Dado el cambio en la definicin oficial de la pobreza (Sedesol, 2002) que define pobreza alimentaria (incapacidad para cubrir mnimo
alimentario o extrema pobreza), pobreza de capacidades (incapacidad de cubrir gastos de alimentacin, salud y educacin) y pobreza de
patrimonio (incapacidad de cubrir los gastos de la canasta INEGI/Cepal) , algunos expertos argumentan que tales resultados no son del todo claro,
porque son significativos solamente para las reas rurales con respecto a la pobreza alimentaria, y solamente para la pobreza de capacidad en las
reas urbanas (Corts, 2003)

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universidad dan dividendos en los salarios (Boltvinik, 2003).

El sexenio de Vicente Fox destaca, adems por lanzar una nueva iniciativa en materia de salud a la poblacin abierta con
la creacin del Seguro Popular que entrar en vigor en 2004, aunque participar en l no sea obligatorio para los estados. Se trata
de un programa hasta la fecha experimental, y cuyos resultados todava no se han dado a conocer al pblico, consistente en
reestructurar la salud a la poblacin abierta bajo el principio de pre-pago calculado en funcin de la capacidad econmica de los
participantes. Financiado entre los estados, el gobierno federal y los beneficiarios, el Seguro Popular abre un abanico de
intervenciones mucho ms amplio que el PB.
Por ltimo, aunque no se trate de una iniciativa gubernamental central, el IMSS anuncia en su Informe sobre la Situacin
Financiera del Instituto de julio de 2003, graves problemas en el fondo de pensiones, y que de seguir funcionando en las
condiciones actuales, su seguro de Enfermedades y Maternidad tendr que limitarse a pagar sueldos para 2020, porque ya no
habra ningn recurso disponible [en medicinas, equipos, etc.], imposibilitando la prestacin de servicios (de Reforma, 2 y 3 de
Julio, 2003). El informe revela que entre 2000 y 2002, el crecimiento del IMSS se ha detenido, e inclusive revertido, con menos
consultorios y hospitales en el 2002 que el 2000,56 quedando la infraestructura insuficiente para atender la demanda creciente.
Para los expertos, sin embargo, este anuncio no es sorprendente: el seguro de Enfermedades y Maternidad, desde su creacin,
haba siempre sido deficitario, y por lo tanto dependiente del superavit del fondo de pensiones para mantenerse. Al privatizar las
pensiones, este seguro no poda ms que ir a la quiebra, eventualidad que no se difundi en los 1990s para no peligrar la reforma
del sistema de pensiones. En cuanto a sta, se acepta ahora que no ha sido tan fructfera como se haba esperado, por la
capacidad extremadamente limitada del ahorro en una economa de dbil creacin de empleo y bajos salarios. Simultneamente,
el ISSSTE ha estado gestando su propia reforma desde principios del sexenio, quedando, sin embargo, fuera del mbito pblico los
debates internos correspondientes a este proceso a la fecha.
A los tres aos de haber empezado el sexenio encabezado por Vicente Fox, es demasiado temprano para concluir sobre su
desempeo en materia social. Sin embargo, queda claro que el periodo presidencial ha aportado su cosecha de innovaciones
dentro de las posibilidades de financiamiento existentes, pero que de no mejorarse la situacin econmica general del pas, sus
polticas sociales quedarn limitadas en su alcance por la pobreza fiscal, al igual que las de sus predecesores del periodo de
declive del Estado de bienestar.
Situacin actual y conclusiones
A lo largo de este trabajo, hemos visto como las desigualdades regionales, sociales e institucionales del Mxico de hoy se
han ido construyendo desde el siglo XIX bajo los imperativos, primero de la formacin de un Estado nacional, y despus de la
consolidacin, reproduccin, y finalmente transformacin del rgimen nacido de la Revolucin de 1910.
Este proceso permiti la construccin de un sistema de bienestar a la vez fragmentario, inequitativo e incompleto, que dej
excluida la poblacin rural, particularmente la indgena. Tal trayectoria no puede atribuirse a uno u otro periodo presidencial, como
suele argumentarse, o a tendencia de un momento en particular (vgr. el neoliberalismo), sino de una dinmica general que
compartieron las distintas variantes de polticas sociales que se adoptaron, sobre todo desde la Revolucin.
Las menos fragmentarias, inequitativas o incompletas entre todas las polticas sociales analizadas aqu, y las que ms
estuvieron en el centro de la poltica nacional desde la Reforma, fueron las de educacin. Hoy en da, la Secretara de Educacin
considera que prcticamente la totalidad de la poblacin tiene acceso a educacin, lo cual constituye un esfuerzo presupuestario y
organizativo considerables. Sin embargo, el promedio nacional de 6 aos de escolarizacin es todava muy bajo, en comparacin
con varios pases de Amrica Latina que han logrado resultados mejores con recursos presupuestarios igual o ms escasos, y a
menudo en condiciones polticas mucho menos estables que Mxico.57 Aunque no hemos podido ahondar en los aspectos de
calidad en ninguna de las polticas analizadas, queda claro para la mayora de los especialistas que el sistema de educacin
pblica mexicano ha descuidado la calidad (quizs, precisamente a raz del esfuerzo enorme de cobertura), al grado que las lites
del pas, hoy como en el Porfiriato, mandan sus hijos a escuelas privadas, la mayora de ellas extranjeras. Esto significa que mucho
561784 en 2000 contra 1771 en 2002.
57 Como son los casos para Uruguay, Argentina o Chile.

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antes de que el neoliberalismo haya reducido el gasto social, las polticas educativas de un gobierno tras otro ya haban separado
el pas en dos trozos: los que podan pagar una educacin de calidad, y los que tenan que cursar en las escuelas del gobierno.
Con esta base, las universidades no han tenido ms opciones que seleccionar a travs de exmenes de entrada que rechazan la
mayora de los egresados del sistema nacional, o admitir stos menos selectivamente, con las consecuentes dificultades para
ofrecer carreras en los niveles requeridos por el mercado laboral.
Las polticas de salud, ms tardas y menos polticamente centrales que las educativas, pero no menos cruciales para el bienestar,
han dividido el pas no en dos, sino en cinco categoras con servicios y beneficios desiguales: 1) los que pueden pagar la medicina
privada;2) los afiliados a la seguridad social (que a su vez se dividen, en orden descendente de beneficios, entre la seguridad
social para el sector petrolero, el IMSS, la seguridad social de las Fuerzas Armadas, y el ISSSTE), 3) los atendidos en los centros
de salud a poblacin abierta administrados por el IMSS, 4) los atendidos por la Secretara de Salud; 5) y los 15 millones que no
tienen nada pero pronto recibirn el PB por medio de unidades mviles. A stas categoras se agrega ahora una sexta de los que
obtienen de Oportunidades las medicinas que no puede proporcionarles la SSA.
En cuanto a la vivienda, la ms tarda y menos continuamente atendida de las polticas sociales, tambin ha dividido la
poblacin entre grupos desiguales : los que tienen suficiente capital para comprar sus propias viviendas; los que no tienen capital
suficiente para ello, pero tienen acceso a prstamos hipotecarios privados; los que tienen derecho al Infonavit ; los que pueden
recurrir al ISSSTE; los que no tienen ninguno de los dos, pero pueden beneficiarse, al azar de las innovaciones de cada sexenio,
de pequeos y efmeros apoyos estatales (Indeco, autocontruccin bajo Pronasol, etc.); y finalmente los que no tienen nada, y que
siguen siendo los ms numerosos.
Finalmente las polticas de lucha contra la pobreza tambin dividen la poblacin entre los no pobres de ingresos modestos
que desde 1982 fueron recibiendo cada vez menos apoyos alimentarios que mejoraban su capacidad adquisitiva; los pobres tout
court que reciban algunos beneficios en los tiempos de la no focalizacin pero ya quedaron excluidos, y los extremadamente
pobres que han sido objetos de una amplia focalizacin pero con pocos beneficios entre1988 y 94, luego de una estrecha
focalizacin con mayores beneficios de1994 a 2000, y finalmente de una amplia focalizacin desde 2000 con beneficios amplios.
Dentro de stos ltimos, por consiguiente, encontramos grupos con beneficios extremadamente dispares.
Cuales han sido las razones de tal fragmentacin e inequidad a lo largo y ancho de la historia contempornea de
Mxico? Podemos dividirlas entre tres, traslapadas durante todo el periodo considerado: la penuria fiscal, la primaca de los grupos
organizados en la atribucin de servicios, y las consecuencias de la focalizacin.
La situacin de penuria presupuestal en el gasto social (con algunas interrupciones de prosperidad) es caracterstica de
todo el periodo considerado. Se debe, en primera instancia, a las dificultades, compartida por otros pases de la periferia, para
extraer la plusvala del aparato productivo por medio del impuesto: Mxico ha sido, es, y seguir siendo, entre los pases de
Amrica Latina, el que ms fcilmente ha exportado capital, y donde menos impuesto ha podido recaudar gobierno tras gobierno.
Pero esta penuria fiscal tambin se relaciona con una voluntad poltica ampliamente compartida entre las lites de gastar lo menos
posible en polticas sociales, que contrasta, por ejemplo, con pases como Chile o Uruguay, que tradicionalmente han erogado una
mayor proporcin de sus ingresos pblicos en materia social, particularmente la educacin.
En segunda posicin, pero simultnea con la escasez fiscal, viene la necesidad para los gobiernos posrevolucionarios de
asegurarse el apoyo de grupos sociales particulares (los obreros, los maestros) aunada a la idea (retrospectivamente muy
discutible) de que el nico futuro de Mxico estaba en la industrializacin y el urbanismo, entendidos como sinnimos de la
modernizacin. Esto hizo concentrarse los escasos recursos presupuestarios sociales en los grupos ms cercanos a estos
procesos, adems de ms organizados y ms indispensables al apoyo del rgimen (Brachet-Mrquez, 1995), haciendo depender la
seguridad social del salario, en vez del impuesto general. Como resultado, los sistemas de seguridad social hoy en da crecen y se
achican al ritmo de la creacin de empleo y del nivel salarial. La decadencia de estos sistemas en los ltimos dos decenios se
debe, por lo tanto, a la escasa creacin de empleo creada por la apertura arancelaria, combinada con la baja del salario al 40% de
su nivel de 1980.
En tercer lugar viene la focalizacin, que como se expuso arriba, ha intentado canalizar los escasos recursos destinados a

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luchar contra la pobreza hacia los que ms los necesitan, lo cual es, en principio, lo ms adecuado y eficaz, pero solamente si se
ignoran 1) los altos costos administrativos de seleccionar la poblacin beneficiaria; 2) las probabilidades de errores del tipo 2
(excluir los que deberan ser incluidos), y 3) las inevitables escisiones intracomunitarias e intrafamiliares (Escobar y Gonzlez de la
Rocha, 2003), que amenazan con destruir el tejido social solidario que tradicionalmente haba hecho posible la sobrevivencia de los
pobres en Mxico.
Mientras las polticas sociales pudieron financiarse con deuda, con prstamos internacionales y con crecimiento
econmico alto, estas condiciones de fondo no impidieron del todo la construccin del EB, pero hicieron que el sistema que se
construy fuera reducido, fragmentario e incompleto. A partir del momento en que la deuda dejo de ser fuente de gasto social, se
detuvieron, e inclusive se contrajeron el crecimiento y la ampliacin del sistema de bienestar, a la vez que se volvieron cada vez
ms frgiles los aparatos burocrticos que administran el bienestar. Esto se demuestra en la crisis de la seguridad social
presenciada desde los aos 80, y en los esfuerzos enormes, pero siempre insuficientes, para yugular una pobreza que ha
alcanzado niveles moralmente inaceptables para un pas de ingreso medio como se ha categorizado a Mxico.
A final de cuenta, la inconclusin e inequidad, del EB que se forj en Mxico desde la independencia, y sobre todo desde
la Revolucin, y actualmente en un estado de erosin y pobreza fiscal extrema, son un reflejo fiel de las inequidades, las
segmentaciones y los olvidos gestados en regmenes que, a pesar del impulso de la Revolucin de 1910 hacia una mayor justicia
social, persiguieron polticas de desarrollo desigual. La conclusin general que se impone al cerrar este panorama, es que ninguna
poltica social, sin importar el modelo seguido para idearla, puede elevar sustantivamente el nivel de vida y las oportunidades de los
perdedores en los modelos econmicos adoptados, en la ausencia de polticas econmicas y fiscales de largo plazo compatibles
con tales propsitos. Esto se debe a que ninguna poltica social, an la mejor organizada y financiada, puede contrarrestar del
todo las grandes inequidades creadas por las polticas de desarrollo acumuladas. Por lo tanto, podra aventurarse la hiptesis de
que prcticamente todas las polticas sociales instrumentadas desde la Revolucin han sido buenas y eficaces, en el sentido, por
ejemplo, de haber contribuido a transformar un pas de analfabetos con bajsimas esperanzas de vida en una nacin moderna con
una poblacin gozando de un mejor nivel de salud y esperanza de vida. Pero nunca fueron suficientes para contrarrestar las
tendencias seculares, tambin basadas en polticas, a la desigualdad y la injusticia social que han predominado en la historia de
Mxico. Por lo tanto, no puede esperarse que el objetivo, por ejemplo, de erradicar la extrema pobreza representado en el
programa Oportunidades pueda realizarse, a menos de que las generaciones de hombres y mujeres que se habrn beneficiado de
Pronasol y/o Progresa y/o Oportunidades encuentren, al salir de la proteccin del Estado, empleo y nivel salarial suficientes para
mantenerse a si mismos y a sus hijos fuera de la pobreza (Escobar y de la Rocha, 2003). Esto habla de la necesidad de una
concertacin entre polticas de diversos mbitos a nivel nacional, y de la urgencia a nivel internacional de analizar y adaptar las
estrategias instrumentadas por los pases inicialmente comparables a Mxico pero ms exitosos en sus polticas econmicas y
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