Informe - 113 - Visita Intima

Supervisin del Sistema
Penitenciario
2006
Serie Informes Defensoriales Informe N 113
Defensora del Pueblo

Jirn Ucayali N 388
Lima 1, Per
Telfono: (51-1) 426 - 7800, 311-0300
Fax:
(51-1) 426 - 7889
E-mail: defensora@defensoria.gob.pe
Internet: http://www.defensoria.gob.pe
Lnea gratuita: 0800-15170
Primera edicin: Lima, Per, febrero del 2007
500 ejemplares
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-02017
Diseo, Diagramacin y produccin grfica:
GMC Digital S.A.C.
El presente informe ha sido elaborado por el Programa de Asuntos Penales y
Penitenciarios de la Adjunta para los Derechos Humanos y las Personas con
Discapacidad.
La Defensora del Pueblo agradece el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin
para el Desarrollo Internacional (ASDI) que ha hecho posible la presente
publicacin.
NDICE
Presentacin ......................................................................... 7
Captulo I
LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y SU FUNCIN DE
SUPERVISIN EN EL SISTEMA PENITENCIARIO..... 9
1.1.

1.2.
1.3.

Competencia de la Defensora del Pueblo

en la supervisin del Sistema Penitenciario............... 11
Marco legal aplicable ................................................... 12
Informes de la Defensora del Pueblo
en relacin al Sistema Penitenciario .......................... 13
Captulo II
LAS NORMAS PENALES VINCULADAS CON EL
SISTEMA PENITENCIARIO DICTADAS ENTRE EL
2001 Y 2006 .......................................................................... 19
2.1. Normas penales y penitenciarias dictadas

entre los aos 2001 y 2006 .......................................... 21
2.2. El debate sobre las modificaciones al Cdigo Penal

sobre reincidencia y habitualidad ............................... 27
2.3. La agenda del Congreso de la Repblica en materia

de lucha contra la criminalidad .................................. 32
2.4. Las normas penales dictadas en el perodo 2001 al

2006 y su incidencia en el Sistema Penitenciario ...... 33
Captulo III
LA REALIDAD EN CIFRAS DEL SISTEMA
PENITENCIARIO .............................................................. 37
3.1. Poblacin penitenciaria ............................................... 39
3.2. Los servicios penitenciarios ........................................ 47
3.3. Tratamiento penitenciario .......................................... 49

Captulo IV
RESULTADOS DE LA SUPERVISIN DEL SISTEMA
PENITENCIARIO ........................................................... 51
4.1.

4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.
4.9.
La infraestructura penitenciaria y las condiciones

fsicas de detencin ................................................... 55
La seguridad penitenciaria ...................................... 71
Alimentacin: balance de la nueva modalidad de
concesin ................................................................... 76
Situacin de la salud en los penales del pas .......... 88
El tratamiento penitenciario ................................... 94
Situacin de las mujeres privadas de libertad ........ 99
El derecho de defensa ............................................... 109
Los beneficios penitenciarios ................................... 112
La situacin del establecimiento penitenciario de
Piedras Gordas ......................................................... 120
Captulo V
LA ADMINISTRACIN PENITENCIARIA
Y EL MINISTERIO DE JUSTICIA .............................. 129
5.1.

5.2.

5.3.

5.4.

Evaluacin de la gestin administrativa

del INPE .................................................................... 131
El personal penitenciario: columna vertebral
del Sistema Penitenciario ......................................... 134
Administraciones paralelas en el Sistema
Penitenciario ............................................................. 137
La respuesta del Ministerio de Justicia frente
a la realidad penitenciaria: las gracias
presidenciales ............................................................ 138
Supervisin del Sistema Penitenciario 2006
Captulo VI
OBLIGACIONES DEL ESTADO CON RELACIN
A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS
PRIVADOS DE LIBERTAD .......................................... 145
6.1. La configuracin del estado de cosas

inconstitucional en el sistema penitenciario ........ 150
Conclusiones ..................................................................... 155
Recomendaciones .............................................................. 163
Resolucin Defensorial N 57-2006/DP ............................ 169
Bibliografa ........................................................................ 179
PRESENTACIN
El artculo 162 de la Constitucin Poltica del Per y el artculo 1 de la Ley N 26520, Ley Orgnica de la Defensora del
Pueblo, establecen que la Defensora del Pueblo es la institucin encargada de la defensa de los derechos fundamentales
y constitucionales de la persona y de la comunidad, as como
de la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la
ciudadana.
La labor de la Defensora del Pueblo en materia penitenciaria
est orientada a verificar el respeto de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad, as como la supervisin de la administracin penitenciaria y la seguridad en los
penales. La atencin a la situacin carcelaria ha sido una actividad tradicionalmente vinculada a la labor de la Defensora del
Pueblo.
En el desarrollo de esta actividad, entre agosto y octubre del
2006, se supervisaron 25 establecimientos penitenciarios de
todo el pas que en conjunto albergan al 72.3% del total de
la poblacin penal nacional. Los resultados de dicha supervisin, as como la evaluacin de los principales aspectos de la
problemtica penitenciaria, estn consignados en el Informe
titulado Supervisin del Sistema Penitenciario 2006, que
ofrecemos al Estado y a la sociedad civil.
El Informe presenta la realidad del Sistema Penitenciario y el
estado en que se encuentran la infraestructura, la seguridad
y los servicios penitenciarios. En particular los que se refieren
al derecho a la salud y alimentacin de los internos. Asimismo, aborda la situacin especfica de las mujeres privadas de
libertad y los principales problemas que ellas afrontan.
La supervisin desarrollada llama la atencin sobre el nivel
de hacinamiento de las crceles peruanas. Actualmente, la po
blacin penitenciaria, asciende a 36,467 internos mientras que

la capacidad de albergue a nivel nacional es de 20,497 plazas, lo
que significa que existe una sobrepoblacin del 75%. Asimismo,
se constata que el 65% de los penales se encuentran en mal o
regular estado de conservacin.
Estas situaciones hacen que las condiciones de seguridad y

control en el sistema penitenciario no sean las adecuadas y
que al interior de los penales exista un ambiente de tensin,
propicio para actos de violencia. Esta situacin explica la preocupacin de la ciudadana y de algunos medios de comunicacin social que dan cuenta de las fallas en los mecanismos
de control y vigilancia, as como de la existencia de armas y
celulares al interior de las crceles.
Por otro lado, un sistema penitenciario que muestra estas caractersticas difcilmente podr cumplir fines preventivos o
resocializadores y que las personas privadas de libertad sean
tratadas con dignidad.
En tal sentido, este Informe Defensorial pretende coadyuvar
al esfuerzo de las autoridades penitenciarias en su difcil tarea
de administrar los establecimientos penales y garantizar los
derechos de los internos. Corresponde a las autoridades adoptar un conjunto de medidas que conjuguen a un mismo tiempo
seguridad, control y eficacia en la gestin penitenciaria.
Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento por el apoyo
y colaboracin brindado por las autoridades y servidores del
INPE, la Polica Nacional del Per, las personas privadas
de libertad, los agentes pastorales y los comisionados de las
distintas oficinas defensoriales, sin cuyo concurso no hubiera
sido posible realizar la supervisin y elaboracin del presente
informe.
Lima, diciembre del 2006
Beatriz Merino Lucero
DEFENSORA DEL PUEBLO

CAPTULO I
LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y SU FUNCIN DE
SUPERVISIN EN EL SISTEMA PENITENCIARIO
1.1. Competencia de la Defensora del Pueblo en la

supervisin del sistema penitenciario
De acuerdo con lo establecido por el artculo 162 de la Constitucin Poltica del Per y el artculo 1 de la Ley N 26520,
Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, corresponde a esta
institucin la defensa de los derechos fundamentales y constitucionales de la persona y la comunidad, as como la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin
estatal y la adecuada prestacin de los servicios pblicos a la
ciudadana.
En materia penitenciaria, la actividad de la Defensora del
Pueblo est orientada a verificar el respeto de los derechos
fundamentales de las personas privadas de libertad, as como
la supervisin de la administracin penitenciaria y la seguridad en los penales.
Como parte del mandato de proteccin de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad atendemos las
quejas y peticiones formuladas por los internos, sus familiares y las instituciones que los representan. Adems, supervisamos los establecimientos penitenciarios, con la finalidad de
verificar las condiciones de detencin de los internos e internas y el cumplimiento de los deberes de funcin de la administracin penitenciaria y de la Polica Nacional en el desarrollo
de las labores penitenciarias.
La supervisin de los establecimientos penitenciarios de todo
el pas nos permite conocer de manera directa la problemtica
carcelaria. Durante las visitas que realizamos se promueven
reuniones de trabajo con las autoridades penitenciarias, con
los internos o sus delegados. Asimismo, se realizan inspecciones directas de los ambientes fsicos del penal, desde las reas
administrativas donde laboran los servidores penitenciarios
hasta las celdas y ambientes donde los internos e internas
desarrollan sus actividades diarias.
11
1.2. Marco legal aplicable

1. Constitucin Poltica del Per (1993);
2. Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo (Ley N 26520);
3. Cdigo de Ejecucin Penal (Decreto Legislativo N 654);
4. Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
5. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas;
6. Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en
Ginebra en 1955;
7. Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de
Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la
Ley, aprobado por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente del
7 de septiembre de 1990;
8. Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de hacer
Cumplir la Ley, aprobado por Resolucin ONU 34/169 del 17
de diciembre de 1979;
9. Declaracin sobre la Proteccin de todas las Personas contra
la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes (Resolucin 3452 del 9 de diciembre de 1975);
10. Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles
Inhumanos o Degradantes (Resolucin A/RES/39/46 del 10 de
diciembre de 1984);
11. Protocolo Facultativo a la Convencin contra la Tortura y Otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Resolucin
57/199, del 18 de diciembre del 2002).
12. Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal (D.S. 015-2003JUS)
13. El Decreto Supremo N 006-2001-JUS del 23 de marzo de
2001.
14. Resolucin Defensorial N 0039-2006/DP del 30 de septiembre
de 2006 (Reglamento de Organizacin y Funciones de la Defensora del Pueblo)
12
1.3. Informes de la Defensora del Pueblo en relacin

al sistema penitenciario
En el marco de la supervisin del sistema penitenciario se
elaboraron diversos informes generales y especficos entre los
que cabe destacar los siguientes:
1.3.1 Primer Informe sobre Supervisin de Derechos
Humanos de Personas Privadas de Libertad
(1997)
El informe identific las variables ms importantes de la situacin carcelaria y formul, entre otras, las siguientes recomendaciones:
1. Se exhort a los poderes Ejecutivo y Legislativo a revisar
los lineamientos de poltica criminal a fin de prestar las
debidas garantas en el tratamiento de las conductas delictivas;
2. Se sugiri a la Comisin de Justicia del Congreso de la
Repblica la aprobacin de proyectos de ley destinados a
ampliar la conversin de las penas privativas de libertad,
la prestacin de servicios a la comunidad o la limitacin
de das libres, la restitucin del acceso a la libertad provisional y la restitucin de los beneficios penitenciarios para
todos los delitos;
3. Se propuso al Ministerio de Justicia la creacin de un Consejo Nacional de Poltica Criminal para evaluar y proponer los lineamientos de poltica criminal del Estado;
4. Se recomend a la Presidencia del Consejo Nacional Penitenciario la ejecucin de un Plan de Emergencia para
mejorar la infraestructura penitenciaria y la ampliacin
de una partida presupuestal.
13
1.3.2 El Primer Informe del Establecimiento Penitenciario de Rgimen Cerrado Ordinario de Lurigancho / Informe Defensorial N 5 (29 de octubre
de 1997)
Este informe fue el producto de un conjunto de visitas de supervisin a dicho establecimiento penitenciario realizado entre mayo y junio de 1997. El documento registra los principales
problemas relativos a la infraestructura, rgimen penitenciario, poblacin penal, alimentacin, tratamiento penitenciario,
beneficios penitenciarios, traslados, diligencias y aspectos de
seguridad.
Asimismo, se analizaron los hechos de violencia que tuvieron
lugar el 20 de junio y el 4 de septiembre de 1997, que concitaron la atencin de la opinin pblica y de los medios de comunicacin debido a la cantidad de internos que participaron en
l y la muerte de siete de ellos. El hacinamiento propiciaba un
clima de tensin y violencia en el penal que pona en riesgo la
vida e integridad de las personas.
En ese entonces, el penal contaba con una poblacin de 6,100
internos, siendo su capacidad de albergue para 1,800 internos. Ello haca necesario adoptar medidas inmediatas para
atender la situacin de sobrepoblacin y hacinamiento, reduciendo el nmero de internos y mejorando su infraestructura.
Asimismo se observ el inadecuado funcionamiento en los servicios bsicos de salud, asistencia legal, asistencia social, tratamiento psicolgico y las actividades laborales y educativas.
Asimismo se verific que el 96.4% de las personas detenidas
(5,814), se encontraban en condicin de procesadas y que no
exista una clasificacin adecuada de los internos. En base a
ello, el informe recomend al Consejo de Coordinacin Judicial conformar una mesa de trabajo, con la participacin del
Poder Judicial, el Ministerio Pblico y el INPE (en adelante
14
INPE), para adoptar las medidas de urgencia necesarias para

atender los problemas que aquejaban a la poblacin penal.
Asimismo, se recomend al Ministerio de Justicia habilitar los
Establecimientos Penitenciarios de Caete y Huaral a fin de
descongestionar el penal de Lurigancho, recomendacin que
fue implementada por la administracin penitenciaria.
1.3.3 El Segundo informe sobre la situacin del Establecimiento Penitenciario de Rgimen Cerrado
Ordinario Lurigancho (octubre del 2002)
La crtica situacin del Establecimiento Penitenciario de Lurigancho, motiv que la Defensora del Pueblo realizara una
segunda supervisin cinco aos despus del primer informe,
constatando que las condiciones de detencin eran similares,
o incluso ms graves, que las observadas en los informes anteriores. El hacinamiento, la sobrepoblacin y la deficiencia
de servicios bsicos constituan, en ese entonces, problemas
que vulneraban los derechos fundamentales de las personas
privadas de libertad.
Como consecuencia de ello se recomend al Presidente del
INPE que suspenda el ingreso de internos al Establecimiento
Penitenciario de Lurigancho, en tanto ste no rena las condiciones mnimas de habitabilidad. Asimismo se recomend la
necesidad de construir nuevos penales y/o la ampliacin de la
capacidad de los existentes.
Asimismo, a los magistrados del Poder Judicial se les exhort a realizar una aplicacin adecuada del artculo 135 del
Cdigo Procesal Penal a fin de que el mandato de detencin
se restrinja a situaciones necesarias, segn criterios de prueba idnea, proporcionalidad y efectivo peligro procesal. Asimismo, a la aplicacin ms frecuente de penas alternativas
a la privativa de la libertad, contempladas en la legislacin
15
vigente, tales como la prestacin de servicios a la comunidad,

limitacin de das libres, inhabilitacin y la multa, previstos
en los artculos 31 al 44 del Cdigo Penal.
1.3.4 Segundo Informe de Supervisin de Derechos
Humanos de Personas privadas de Libertad / Informe Defensorial N 29 (19982000)
Para emitir este informe se supervisaron 46 establecimientos
penitenciarios de todo el pas que, en conjunto, albergaban al
80% del total de la poblacin penal nacional, que a junio del
2000 ascenda a 27,835 internos.
En dicho informe se seal que en los 42 penales supervisados
por la Defensora del Pueblo, 22 (50%) se encontraban en mal
estado, 14 (32%) en regular estado y slo ocho (18%) en buenas
condiciones. Asimismo se seal que si bien los 86 establecimientos penales del pas tenan una capacidad de albergar a
19,974 personas, la poblacin penal a junio de 1999 ascenda
a 27,428 internos, lo que indicaba una sobrepoblacin promedio nacional del 37%.
Con relacin a los servicios, la administracin penitenciaria
contaba 44 mdicos y 80 enfermeros. 43 penales carecan de
todo servicio de salud; adems, se verific el desabastecimiento de medicamentos. El rea de servicio social contaba con 81
asistentes sociales; el servicio psicolgico, con 84 profesionales.
Asimismo, se constat que las normas penales de emergencia
que se concibieron para combatir a los grupos terroristas (aislamiento celular, largas horas de encierro, visitas a travs de
locutorios, limitado acceso a informacin, penales de mxima
seguridad, etc.) se extendi paulatinamente a las normas de
ejecucin penal para otros delitos.
16
Algunas de las recomendaciones formuladas a la Comisin de

Justicia del Congreso de la Repblica fueron revisar el sistema de penas del Cdigo Penal de 1991 modificado por diversas normas; restituir los beneficios penitenciarios para todos
los delitos, establecindose diferencias segn la gravedad o
el tipo de delito cometido, y restablecer la figura del juez de
ejecucin penal a fin de introducir el control judicial en la ejecucin de la pena.
Asimismo, al Ministerio de Justicia se le recomend ampliar
el nmero de abogados del Sistema Nacional de Defensa de
Oficio del Ministerio de Justicia con el fin de atender la gran
demanda de asistencia y de defensa legal de la poblacin penal nacional, promover el uso del derecho de gracia presidencial, y que solicite al Ministerio de Economa y Finanzas, el
incremento del presupuesto asignado a los establecimientos
penales del pas para mejorar las condiciones de vida de los
internos, especialmente las vinculadas a la alimentacin y a
los servicios de salud.
De otra parte, se recomend al Presidente de la Corte Suprema que promueva la aplicacin adecuada del artculo 135 del
Cdigo Procesal Penal, a fin de que el mandato de detencin
se restrinja a situaciones necesarias, e incentive la aplicacin
ms frecuente de penas alternativas a la pena privativa de la
libertad. A la Fiscal de la Nacin se le recomend promover
una mayor aplicacin del principio de oportunidad y garantizar las visitas de los fiscales provinciales de turno a los establecimientos penitenciarios como mecanismo de proteccin de
los derechos del interno.
Finalmente, al Presidente del INPE se recomend introducir
en la construccin de establecimientos penales para mujeres
criterios relacionados con el sexo de la poblacin destinataria,
evaluar la ampliacin del tiempo de permanencia de los hijos de las internas en un establecimiento penitenciario hasta
17
los cinco aos de edad, y adoptar medidas para superar la la

situacin de salud de los establecimientos penitenciarios, y
mejorar el abastecimiento de medicamentos.
Asimismo, se le recomend implementar medidas para reducir el dficit de profesionales existente en los establecimientos
penitenciarios, fortaleciendo los canales de coordinacin con
instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad civil,
particularmente con los programas del Servicio Civil de Graduandos (SECIGRA) y del Servicio Mdico Rural (SERUM)
para el servicio legal y de salud.
18
CAPTULO II
LAS NORMAS PENALES VINCULADAS
CON EL SISTEMA PENITENCIARIO
DICTADAS ENTRE EL 2001 Y 2006
2.1.
Normas en materia penal y penitenciaria dictadas entre los aos 2001 y 2006
El 19 de enero de 2001, durante el Gobierno Transitorio del

Doctor Valentn Paniagua, se dictaron dos normas en materia
de ejecucin penal. Los Decretos Supremos N 003-2001-JUS
y N 006-2001-JUS, que modificaron los regmenes penitenciarios especiales, estableciendo un nico rgimen a nivel nacional de aplicacin a todas las personas privadas de libertad.
Se reestableci la visita familiar directa, la comunicacin privada con los abogados, y la permanencia de los internos en los
patios y pasadizos entre las 6:00 y las 18:00 horas.
Asimismo, en este periodo se promovi la creacin de comisiones de trabajo relacionadas con la problemtica carcelaria como la Comisin de Estudios y Propuestas en Materia
Penitenciaria y de Elaboracin del Proyecto de Reglamento
del Cdigo de Ejecucin Penal, creada mediante la Resolucin
Ministerial N 010-2001-JUS. Asimismo, se constituy una
Comisin encargada de evaluar y proponer al Presidente de
la Repblica la concesin de la conmutacin de la pena (Decreto Supremo N 004-2001-JUS) y, mediante la Resolucin
Ministerial N 021-2001-JUS, se cre la Comisin encargada
de revisar la legislacin penal, procesal penal y de ejecucin
penal en materia de lucha contra las drogas, dictada con posterioridad a la entrada en vigencia del Cdigo Penal de 1991.
Durante el ao 2001 se implementaron medidas para el traslado de los internos a penales cercanos a sus lugares de origen, buscando de esta forma adecuar el rgimen penitenciario
a los estndares de las normas internacionales en materia de
derechos humanos.
Adems, se dictaron tres normas de especial importancia: la
Ley N 27454, de 24 de mayo del 2001, que modifica el artculo 300 del Cdigo de Procedimientos Penales, limitando la
21
facultad de los magistrados para incrementar la pena en caso

de una sentencia impugnada; la Ley N 27472, de 5 de junio
de 2001, que derog algunos artculos de los Decretos Legislativos N 896 y N 897, reduciendo la pena de los denominados
delitos agravados contenidos en el Cdigo Penal; y, la Ley
N 27507, de 13 de julio del 2001, que restableci la penalidad
de los artculos 173 y 173-A (violacin de menor de edad) en
la versin que originalmente estableci el Decreto Legislativo
N 896.
Por otro lado, en la gestin del Presidente Alejandro Toledo,
se promulg la Ley N 27553, de 13 de noviembre del 2001,
que modific el artculo 137 del Cdigo Procesal Penal y ampli la duracin de la detencin preventiva en los procesos
sumarios hasta los nueve meses y en los procesos ordinarios
hasta 18().
Asimismo, se dict la Ley N 27569, de 2 de diciembre del
2001, que establece la nueva instruccin y juzgamiento para
procesados por delitos de terrorismo especial y delitos agravados(), quienes deberan ser sometidos a nuevo juicio en el
fuero comn. La ley estableci el nuevo juzgamiento bajo los
parmetros de la legislacin comn, y el respeto al principio
de juez natural.
Del mismo modo, se promulg el Decreto Supremo N 0152003-JUS (15 de septiembre del 2003), que puso en vigencia
el Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal.
22
Dichos plazos se duplican en casos de trfico ilcito de drogas, terrorismo, espionaje

y otros de naturaleza compleja. En los casos de nulidad de procesos seguidos en
fueros diferentes (fuero militar y comn), el plazo se computar desde la fecha
en que se dicte el nuevo auto de detencin. Esto significa que el tiempo que una
persona ha estado detenida en condicin de sentenciada por el fuero militar, no se
computar para efectos del beneficio de libertad por exceso de detencin previsto en
el artculo 137 del Cdigo Procesal Penal. Dicho perodo se computar en caso haya
nueva sentencia condenatoria.
Decretos Legislativos N 895 (terrorismo especial) y N 897 (delitos agravados).
A inicios del ao 2003, el Congreso de la Repblica aprob diversos proyectos de ley remitidos por el Ejecutivo destinados
a regular las atribuciones policiales durante la investigacin,
consolidar un sistema de seguridad ciudadana e incrementar
la penalidad de algunos delitos.
Las normas aprobadas fueron las siguientes:
Ley N 27933 (enero del 2003), Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana().
Ley N 27934 (enero del 2003), Ley que regula la intervencin de la polica y el Ministerio Pblico en la investigacin
preliminar del delito.
Ley N 27935 (enero del 2003), Ley que modifica artculos
de la Ley N 27030, Ley de ejecucin de las penas de prestacin de servicios a la comunidad y de limitacin de das
libres().
Ley N 27936 (enero del 2003), Ley de condiciones del ejercicio de la legtima defensa.
Ley N 27937 (enero del 2003), Ley que modifica los artculos 366 y 367 del Cdigo Penal (violencia y resistencia a
la autoridad).
Ley N 27939 (enero del 2003), Ley que establece el procedimiento en casos de faltas y modifica los artculos 440,
441 y 444 del Cdigo Penal.
Asimismo, durante este perodo se promulg la nueva legislacin para la lucha contra el terrorismo, como consecuencia
de la sentencia del Tribunal Constitucional que declaraba inconstitucional diversos artculos de la legislacin antiterrorista dictada en 1992. Las normas dictadas fueron las siguientes:

Mediante el Decreto Supremo N 012-2003-IN (3 de octubre del 2003), se aprob el

Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de seguridad ciudadana.
Decreto Supremo N 022-2003-JUS (7 de noviembre del 2003). Reglamento para
la ejecucin y supervisin de penas de proteccin de servicios a la comunidad y de
limitacin de das libres a cargo de Municipalidades y la PNP.
23
1. Decreto Legislativo N 923 (20 de febrero del 2003), que

fortalece la organizacin y la defensa del Estado en delitos
de terrorismo();
2. Decreto Legislativo N 924 (20 de febrero del 2003), que
modifica el artculo 316 del Cdigo Penal en materia de
apologa del delito de terrorismo y el Decreto Legislativo
N 925, que establece la colaboracin eficaz en delitos de
terrorismo;
3. Decreto Legislativo N 926 (20 de febrero del 2003),
que regula las anulaciones en los procesos por delito de
terrorismo seguido ante jueces y fiscales con identidad
secreta; y,
4. Decreto Legislativo N 927, de 20 de febrero del 2003, que
establece los beneficios penitenciarios aplicables para los
casos de terrorismo().
Otras normas penales dictadas fueron las siguientes:
Ley N 28002 (junio del 2003), que modifica el Cdigo Penal
en materia de trfico ilcito de drogas.
Ley N 28117 (10 de diciembre de 2003), Ley de Celeridad
y Eficacia Procesal Penal.
Ley N 28251 (8 de junio del 2004), Ley contra el abuso y la
explotacin sexual comercial infantil.
Ley N 28704 (13 de marzo del 2006), que modifica el
artculo 173 del Cdigo Penal de modo tal que toda relacin
sexual con una persona menor de edad constituye violacin
presunta. Asimismo, se excluye a los sentenciados de los
derechos de gracia, indulto y conmutacin de la pena.

24
Se crea la Procuradura Pblica Especializada para delitos de terrorismo,

dependiente del Ministerio del Interior, as como la Oficina de Estadstica del
Consejo de Defensa Judicial del Estado.
Redencin por el trabajo o la educacin, en razn de siete (7) por uno (1), y liberacin
condicional al cumplirse las tres cuartas partes de la pena.
Finalmente, se dictaron las Leyes N 28726 y N 28730,

publicadas el 10 y 13 de mayo del 2006 respectivamente, que
modificaron la Parte General del Cdigo Penal de la siguiente
manera:
Modifica el artculo VIII del Ttulo Preliminar, sealando
que la responsabilidad penal tiene como lmite la
responsabilidad del hecho, salvo el caso de la reincidencia
o habitualidad.
Incorpora el artculo 46-B, sealando a la reincidencia
como una circunstancia agravante, por lo que, ante la
comisin de un nuevo delito doloso, se faculta al juez a
aumentar la pena hasta en un tercio por sobre el mximo
de la pena del tipo penal cometido.
Incorpora el artculo 46-C, que establece la figura de la
habitualidad como una circunstancia agravante, por lo
que, ante la comisin de un nuevo delito doloso y de otros
tres delitos durante los cinco aos previos, se faculta al
juez a aumentar la pena hasta en la mitad por sobre el
mximo de la pena del tipo penal cometido.
Modifica el artculo 48, variando las consecuencias del
concurso ideal de delitos, el cual puede ser sancionado
hasta en una cuarta parte por sobre la pena mxima del
tipo penal ms grave.
Modifica el artculo 50 respecto de la consecuencia del
concurso real de delitos, permitiendo que se puedan sumar
las penas de todos los delitos cometidos, teniendo como
lmite el doble de la pena mxima del delito ms grave o
los 35 aos.
Modifica el artculo 51, variando las consecuencias del
concurso real retrospectivo, supuesto en el que se debe ini25
ciar un nuevo proceso penal y el juez debe establecer una

nueva penalidad, pudiendo sumar las penas de todos los
delitos cometidos, teniendo como lmite el doble de la pena
del delito ms grave o los 35 aos.
Modifica el artculo 55 respecto a la conversin de las penas limitativas de derechos a privativa de libertad, de modo
que en caso de que el condenado incumpla alguna de estas
penas (limitacin de das libres o prestacin de servicios a
la comunidad), el juez podr convertirlas en pena privativa
de libertad.
Modifica el artculo 69, que modifica la rehabilitacin automtica, de modo que la reincidencia deja sin efecto la
cancelacin de los antecedentes penales, judiciales y policiales hasta el momento que se cumpla la nueva pena.
Modifica los incisos 5 y 7 del artculo 440 respecto a
las disposiciones comunes de las faltas, incrementando el
tiempo de la prescripcin y sealando como agravante la
reincidencia, que permite aumentar la pena hasta el doble
del mximo legal.
Modifica el artculo 444, que modifica el monto que diferencia las figuras delictivas de hurto, robo y dao respecto
de las modalidades de faltas, reducindolo de cuatro a una
remuneracin mnima vital (462.00 nuevos soles), incrementando as las figuras delictivas que antes slo eran faltas.
Asimismo se modifica el artculo 135 del Cdigo Procesal Penal, variando el requisito para dictar la detencin preventiva,
sealando que se puede dictar detencin cuando la prognosis
de pena sea, al menos, de un ao de pena privativa de libertad. Incluso cuando la posible pena sea menor al ao se puede
dictar detencin preventiva si se trata de una persona que
evidencia habitualidad.
26
De otro lado, se promulg la Ley N 28760 (14 de junio del

2006), que establece un incremento de penas para los casos de
sustraccin de menor (artculo 147), secuestro (artculo 152),
extorsin (artculo 200), se limita los efectos de la confesin
sincera para dichos delitos (artculo 136 del Cdigo de Procedimientos Penales), se establece la improcedencia del indulto,
conmutacin de la pena y derecho de gracia, y se establece
restricciones a los beneficios penitenciarios.
2.2.
El debate sobre las modificaciones al Cdigo Penal sobre la reincidencia y habitualidad
Una de las principales innovaciones del Cdigo Penal de 1991

fue la eliminacin de la figura de la reincidencia cuyo fundamento, puede leerse en la Exposicin de Motivos de dicho
cuerpo legal:
Hoy no resulta vlido, en verdad, conservar en nuestro
ordenamiento jurdico estas formas aberrantes de castigar que sustentan su severidad en el modo de vida de un
individuo (derecho penal de autor). La Comisin Revisora
estima que carece de lgica, humanidad y sentido jurdico,
el incremento sustantivo de la pena correspondiente a un
nuevo delito, va la reincidencia o habitualidad, sin otro
fundamento que la existencia de una o varias condenas
precedentes, por lo dems, debidamente ejecutadas. Dentro
de este razonamiento, castigar a una persona tomando en
cuenta sus delitos anteriores, cuyas consecuencias penales
ya ha satisfecho, conlleva una violacin del principio non
bis in idem (nadie puede ser juzgado dos veces por un mismo delito), el mismo que se encuentra consagrado en el artculo 233 inc. 11 de la Carta Poltica. La experiencia ha
demostrado que la drasticidad de las penas impuestas en
nombre de la reincidencia y habitualidad, no han servido
para atemorizar, de conformidad con criterios de prevencin general, todo lo cual ha llevado a la Comisin Revisora
27
a no incluir en el documento proyectado este rezago de los

viejos tiempos del derecho de castigar y que el positivismo
peligrosista auspici con el fin de recomendar la aplicacin
de medidas eliminatorias y de segregacin social.
Por ello, la promulgacin de las Leyes N 28726 y 28730 ha
sido materia de diversos comentarios, en tanto se argumenta
que stas constituyen un retroceso frente al planteamiento
inicial del Cdigo Penal de 1991. Las principales objeciones
planteadas pueden sintetizarse en los siguientes puntos():
La reincidencia o habitualidad afectan el derecho penal de
acto. Considerarlas como un elemento para incrementar la
penalidad significa considerar nuevamente actos pasados
por los cuales la persona ya ha respondido penalmente y
cumplido su condena, por lo que seguira siendo afectada
por un lapso adicional al sealado por la sentencia condenatoria.

Asimismo, la reincidencia o habitualidad, al evaluar conductas pasadas para determinar el monto de la pena, afecta el principio del non bis in idem, en su sentido sustantivo
y procesal, que tiene un reconocimiento constitucional.
La acumulacin de penas, en el caso de concurso de delitos,

puede afecta el principio resocializador de la pena, as como
el de proporcionalidad y humanidad de la pena. En efecto,
sumar la pena por los distintos delitos cometidos hace que
las sanciones se incrementen significativamente().

28
Para un desarrollo del tema y comentarios a las modificaciones del Cdigo Penal,
se puede revisar a ORE GUARDIA: 2006, PEA CABRERA FREYRE: 2006, y
PAREDES INFANZON 2006.
Como se recuerda, la opcin original del Cdigo Penal de 1991 era la acumulacin
jurdica, por lo que, en caso de darse un supuesto de concurso real de delitos,
todos ellos se acumulaban en el delito mayor, sirviendo los delitos menores como
agravantes que permitiran al juez graduar la pena, la que no podra exceder del
monto mximo de la pena del delito mayor.
No obstante estos cuestionamientos, a nivel del derecho comparado existen diversas posiciones frente al caso de la reincidencia.
En el caso de Alemania, su Tribunal Constitucional declar
en la sentencia del 16 de enero de 1979, que la agravante de
reincidencia se adecuaba a su Constitucin(), pero, debido a
las criticas en contra, la 23 Ley de Reforma Penal (13 de abril
de 1986) derog la agravante de reincidencia contenida en el
artculo 48 del StGB por entender que poda vulnerar el principio de culpabilidad.
En Espaa, el Cdigo Penal de 1995 (inciso 9 del artculo 23)
establece como agravante la reincidencia, siguiendo lo dispuesto antes en el artculo 10.15 del Cdigo Penal de 1973, el
cual fue cuestionado por su constitucionalidad. Al respecto, el
Pleno del Tribunal Constitucional, de 4 de julio de 1991, desestim las cuestiones de inconstitucionalidad, considerando
que la reincidencia no viola los principios de culpabilidad y
proporcionalidad de la pena, ni otros principios constitucionales como la seguridad jurdica, la interdiccin de la arbitrariedad, la igualdad de los ciudadanos, la prohibicin de un trato
degradante, la presuncin de inocencia, ni el llamado non bis
in idem (prohibicin del doble juzgamiento)(10). No obstante
dicha sentencia, el debate en la doctrina penal espaola se
mantiene, existiendo una mayora de autores que sostiene la
inconstitucionalidad de la norma.
En el caso de Argentina, los artculos 14 y 50 del Cdigo Penal contienen la figura de la reincidencia, habiendo sido cuestionados tambin a nivel jurisdiccional, lo que ha conducido a
que en sentencias de la dcada del ochenta, la Corte Suprema

10
Siempre que se evitara una presuncin de mayor culpabilidad y se verificara en

cada caso si se le poda reprochar al autor reincidente el no haber tomado como
advertencia las anteriores condenas.
Pueden verse al respecto las sentencias de los expedientes STC 150/91 y 152/92.
29
de Justicia declare su constitucionalidad(11), y que luego en el

2002, algunas instancias judiciales cuestionaron su sentido.
Tal es el caso de dos fallos del Tribunal en lo Criminal N
1 de Necochea, que declararon la inconstitucionalidad de las
disposiciones del Cdigo Penal por vulnerar el texto constitucional en los siguientes aspectos: violacin al principio de
culpabilidad por el hecho (derecho penal de autor), violacin
al principio de culpabilidad por el hecho (no hay pena sin que
el autor de un hecho pueda haberse contramotivado en la ley
penal para no cometerlo)(12), el principio de presuncin de inocencia (13) y el principio non bis in idem (prohibicin de doble
juzgamiento o doble sancin)(14).
Finalmente, en el caso de Colombia, en la sentencia C-062/05,
la Corte Constitucional se pronunci respecto al cuestionamiento del artculo 63 del Decreto Ley 522 de 1971, que restablece la vigencia de algunos artculos del Cdigo Penal, que
para las contravenciones establece la figura de la reincidencia(15), afirmando que ello no implica un doble juzgamiento(16)
11
12
13
14
15

16
30
CSJN, Fallos 311:522 y 311:1451.

Al agravarse la pena por una peligrosidad, no por un mayor reproche penal por el
hecho juzgado.
En tanto no se requiere como presupuesto un pronstico de la vida futura del
condenado, que indique la probabilidad de reiteracin de delitos, sino que el
haber cumplido antes una pena privativa de libertad por otro delito verifica su
peligrosidad, aunque no la tenga o demuestre no tenerla.
Al ser una forma de sancionar nuevamente el primer delito. La reincidencia hace
renacer los delitos ya juzgados, valorndoselos para incrementar la pena impuesta
por otros hechos independientes cometidos posteriormente.
Artculo 63. El que despus de una sentencia condenatoria cometiere una nueva
contravencin, incurrir en la sancin que a esta corresponde aumentada en una
cuarta parte para la primera reincidencia y en una tercera parte para los dems,
siempre que la nueva contravencin se haya cometido antes de transcurrido dos
aos de ejecutoriada la condena.
La regla anterior dejar de aplicarse cuando en disposicin especial se prescriba
tratamiento diferente.
La agravacin punitiva, va ligada al fenmeno de la reincidencia como manera de
prevenir a quien habiendo sido condenado por la comisin de una contravencin
comete otra, esto no significa que se condene dos veces por la misma conducta, ya
que se trata de hechos nuevos cometidos por el mismo infractor, quien a pesar de
conocer los posibles efectos de su accin, transgrede nuevamente el ordenamiento,
sin importarle la sancin.
ni afecta el principio de proporcionalidad(17). Segn la Corte

Constitucional de Colombia, no puede considerarse que la
norma es desproporcionada, pues el legislador puede, cuando existan circunstancias especiales, sealar penas mayores,
cuyo aumento se realice a partir de la pena bsica y en forma
razonable. Ese es el caso de una contravencin cuya finalidad es el mantener el orden pblico y la convivencia pacfica,
sancionando ms drsticamente a quien insiste en afectarlos.
Adicionalmente, seala la Corte colombiana, la misma disposicin establece que la sancin se aumenta en tanto la nueva
contravencin se cometa antes de dos aos de ejecutoriada la
condena, lo que se ajustara al principio de proporcionalidad
al existir una correlacin y equilibrio entre la nueva conducta
y la sancin a imponerse.
En el caso peruano el debate sobre la reincidencia an est
por realizarse. El mismo debera considerar si los efectos de la
reincidencia alcanzan a aquellos casos en que el primer delito
tiene una naturaleza culposa (por descuido o impericia), lo
condena a no volver a delinquir nuevamente ya que en caso
lo hiciera, tendra la misma agravante que quin ha cometido
un conjunto de delitos dolosos. La naturaleza distinta de un
delito doloso o culposo hace necesaria una regulacin diferenciada respecto a las consecuencias jurdicas.
17
Segn la Corte Constitucional, no puede considerarse que la norma es

desproporcionada, pues el legislador puede, cuando existan circunstancias
especiales, sealar penas mayores, cuyo aumento se realice a partir de la pena
bsica y en forma razonable. Ese es el caso de una contravencin cuya finalidad es el
mantener el orden pblico y la convivencia pacifica, sancionando ms drsticamente
a quien insiste en afectarlos. Adicionalmente, seala la Corte, la misma disposicin
establece que la sancin se aumenta en tanto la nueva contravencin se cometa
antes de dos aos de ejecutoriada la condena, lo que se ajustara al principio de
proporcionalidad al existir una correlacin y equilibrio entre la nueva conducta y la
sancin a imponerse.
31
2.3. La agenda del Congreso de la Repblica en materia

de lucha contra la criminalidad
Como lo seala el Informe de la Defensora del Pueblo remitido
a las Comisiones del Congreso de la Repblica(18), entre agosto
del 2004 y agosto del 2005 se presentaron 20 proyectos de
Ley para afrontar la percepcin de aumento de delitos y faltas
en la sociedad, as como un proyecto de ley de reforma de la
Constitucin buscando incorporar la pena de muerte para
violadores de la libertad sexual contra menores de edad.
Los proyectos contemplaban modificaciones al Cdigo Penal
(nuevas agravantes y delitos, as como un incremento de
penas), al Cdigo de Ejecucin Penal (limitando beneficios
penitenciarios), y Cdigo Procesal Penal.
Si bien la mayora de estos proyectos han sido desestimados,
lo cierto es que evidencian una comprensin inadecuada de la
complejidad del problema criminal y penitenciario. Alguno de
los proyectos parece no considerar la realidad penitenciaria
y el pedido de la administracin penitenciaria de mayores
recursos para lograr el objetivo constitucional resocializador;
otros no contienen una fundamentacin emprica-criminolgica
de la propuesta legal. Ms an, alguna de las propuestas
planteadas no consideran los aportes elaborados desde el
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana.
No obstante lo sealado, del conjunto de propuestas, debe
resaltarse positivamente el Proyecto de Ley N 156/2006CR, que propone la creacin de un ente rector encargado de
implementar y ejecutar el Programa Nacional Integral de la
Poltica Criminal del Estado. Dicha instancia, conformada
18
32
Anexo N 1: Informe Proyectos de Ley sobre Seguridad Ciudadana dictaminados

por la Comisin de Justicia y Derechos Humanos del Congreso.
por los representantes de los diversos sectores involucrados,

debera de establecer los lineamientos centrales sobre la
materia, que deberan de ser aplicados por las diversas
instancias del Estado, entre ellas, las reformas legales, pero
tambin otras medidas que complementen la bsqueda de
seguridad para los ciudadanos.
2.4. Las normas penales dictadas en el periodo 2001 al
2006 y su incidencia en el sistema penitenciario
El Cdigo Penal de 1991, dise un derecho penal garantista
que fue objeto de modificaciones sucesivas desde su vigencia. En
los ltimos aos, ha sido recurrente el uso de sanciones penales
cada vez ms severas para hacer frente a la criminalidad. Esta
situacin, entre otras razones, ha provocado un incremento
importante de la poblacin penal en los ltimos aos.
Durante la dcada de 1990, la tasa de crecimiento de la
poblacin penal fue de 4.4%, sin embargo, entre el 2000 y el
2006, el promedio de crecimiento ha sido de 5.8%, habindose
registrado una tasa de crecimiento de 8% en el 2004, de 12%
en el 2005, y 9% en lo que va del ao 2006.
Puede afirmarse que el aumento de las penas trae como
consecuencia el incremento de la poblacin penal y del tiempo
de permanencia de los internos en las crceles. Ello explica el
drstico incremento de dicha poblacin especialmente en los
ltimos tres aos de modo que, a agosto del 2006, la poblacin
penal es de 36,467 internos, (ver el siguiente grfico). De
esta manera se supera la capacidad de albergue de los
establecimientos penales que es de 21,093 plazas originndose
una tasa de sobrepoblacin penal de 70% que excede de la
capacidad de atencin de los servicios penitenciarios.
33
Fuente: Informe Estadstico del INPE, agosto 2006.

Elaboracin: Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios Defensora del Pueblo
Salvo un breve perodo en el ao 2001, la tendencia seguida ha

sido la promulgacin de normas penales cada vez ms severas
que no surgen de un diagnstico integral de la criminalidad,
ni contemplan los efectos que tendr la aplicacin de las
nuevas normas penales(19).
En la mayora de los casos las normas penales dictadas no se
originan en una adecuada planificacin y coordinacin entre
los diversos integrantes del sistema penal (Polica Nacional,
Ministerio Publico, Poder Judicial e INPE). Por ello, se debe
considerar la propuesta de contar con un Consejo Nacional
19
34
El profesor DIEZ RIPOLLES sostiene que la elaboracin de las leyes penales debera
cumplir una serie de requisitos procedimentales, en el que las disciplinas empricosociales aporten informacin sobre el fenmeno criminal, sobre la realidad en la
que se va a incidir; la configuracin de las necesidades sociales que se pretenden
satisfacer y las consecuencias sociales previsibles de la intervencin; Asimismo,
debera contener un anlisis fiable del estado de opinin pblica y de la actitud de
los grupos de presin o representativo de intereses; la manifestacin de afectados;
el clculo de costes econmicos de la reforma legal; pronsticos sobre la dificultades
de su puesta en prctica. Exigencias sociales y Poltica Criminal, En: Claves de
Razn Prctica, N 85, 1998, p. 50.
de Poltica Criminal, integrada por los distintos sectores,

que disee las estrategias integrales de lucha contra la
delincuencia de una manera coordinada y efectiva.
De esta forma se contribuira a hacer realidad la Sptima
Poltica de Estado del Acuerdo Nacional(20), referida a la
erradicacin de violencia y fortalecimiento del civismo y la
seguridad ciudadana. El sistema de justicia penal, adems
de ser un instrumento de control y disuasin, debe contribuir
tambin al objetivo de mantener la paz y el orden social.
E.P. LURIGANCHO
Efectos de la poltica criminal
20
a).- Consolidar polticas orientada a prevenir, disuadir, sancionar y eliminar

aquellas conductas y practicas sociales que pongan en peligro la tranquilidad,
integridad o libertad de las personas as como la propiedad pblica y privada.
35
CAPITULO III
PENITENCIARIO 2006

PENITENCIARIO 2006
En este captulo se presenta en cifras la situacin del sistema
penitenciario, as como las caractersticas de la poblacin
penal de acuerdo a su situacin jurdica, delito, sexo, tiempo de
reclusin. Finalmente se presentan las cifras de los servicios
penitenciarios en base a la estadstica del INPE (a agosto del
2006), que describe la situacin penitenciaria actual.
3.1. Poblacin Penitenciaria
A agosto de 2006, la poblacin penal asciende a 36,467
privados de libertad, distribuida en 84 establecimientos
penitenciarios.
El crecimiento promedio de la poblacin penal en los
ltimos dos aos es del 9% anual, que constituye un ndice
alto, considerando que la infraestructura y los recursos
penitenciarios no se incrementan de manera similar.
La Direccin Regional Lima tiene el ms alto ndice de internos
con 18,616 (51.05% del total de la poblacin penal nacional),
en tanto que el penal de Lurigancho es el establecimiento
con mayor poblacin en el pas, albergando a 8,905 internos
(24.42% de la poblacin penal nacional).
Altiplano Puno
Nor Oriente San Martn
Sur Oriente Cusco
Oriente Pucallpa
Centro Huancayo
Sur Arequipa
808 (2.22%)
2,636 (7.23%)
POBLACION PENAL POR

DIRECCION REGIONAL
1,927 (5.28%)
2,189 (6%)
2,481 (6.80%)
1,979 (5.43%)
Lima
Norte Chiclayo
5,831 (15.99%)
18,616
(51.05%)

39
3.1.1. Situacin jurdica

El 68.19% de la poblacin penal (24,867) est integrado por
internos que tienen la condicin jurdica de procesados, y slo
un 31.81% (11,600) est constituido por aquellos que tiene
la condicin jurdica de sentenciados, lo que evidencia la
permanencia del problema del preso sin condena en nuestro
pas. Estas cifras, proporcionadas por la administracin
penitenciaria, no han podido ser contrastadas con otras fuentes
porque no existe informacin disponible emitida desde otras
instituciones pblicas.
SITUACION JURIDICA DE INTERNOS
A NIVEL NACIONAL
Procesados
24,867
Sentenciados
11,600
68.19%
31.81%

La situacin jurdica de los procesados (68.19%) es ms

preocupante si se observa el tiempo que se hallan encarceladas
sin tener una sentencia definitiva que, en algunos casos, llega
hasta los 10 y 15 aos, segn la estadstica penitenciaria:
Aos
12
aos
2-3
aos
3-5
aos
5 - 10
aos
+ de 10
aos
Nmero de
Procesados
20,251
1,939
1,677
812
188

40
3.1.2 Tipo de delito

La mayora de internos e internas se ubica en cinco grandes
grupos de modalidades delictivas: el delito contra el patrimonio
con el 41.55% de la poblacin penal nacional (15,152 internos);
el de trfico ilcito de drogas con 23.64% (8,622 internos);
contra la libertad(21) con 19.72% (7,193); contra la vida el
cuerpo y la salud con 8.72 % (3,180 internos); el de terrorismo
con 2.25% (821 internos). El resto de la poblacin, es decir el
4.11% (1,499 internos) ha cometido otro tipo de delitos.
Poblacin Penal por Tipo de Delito
Direcciones
Regionales
Poblacin
Penal
Patrimonio
Norte
Chiclayo
5,831
2,388
690
1,401
129
944
279
Lima
18,616
9,128
1,090
4,295
548
2,878
677
Sur
Arequipa
1,979
768
153
538
14
431
75
Centro
Huancayo
2,481
653
292
704
39
634
159
Oriente
Pucallpa
2,189
742
160
514
62
599
112
Sur Oriente
Cusco
1,927
425
317
493
11
641
40
Nor Oriente
San Martn
2,636
816
312
487
886
128
Sur Oriente
Puno
808
232
166
190
11
180
29
36,467
15,152
3,180
8,622
821
7,193
1,499
Total
General
Vida,
Trfico
Cuerpo y Ilcito de
Salud
Drogas
Terro- Contra la
rismo Libertad
Otros
Fuente: Informacin Estadstica del INPE, agosto de 2006

Elaboracin: Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios - Defensoria del Pueblo
21
Que incluye los casos de violacin de la libertad sexual y otros como secuestro.
41
POBLACION PENAL POR TIPO DE

DELITO A NIVEL NACIONAL
7,193
Contra la Libertad
821
Terrorismo
Trafico Ilicito de Drogas
8,622
Contra Vida,
Cuerpo y Salud
3,180
15,152
Contra el Patrimonio
Otros
1,499
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000 12,000 14,000 16,000

3.1.3 Poblacin penal por sexo

La poblacin penal masculina constituye el 93.04% de la
poblacin (33,936) y la femenina el 6.96% (2,531). Si bien
la incidencia delictiva femenina es reducida con relacin al
gnero masculino, su crecimiento en las ltimas dcadas ha
sido notable(22).
Dicha proporcin se repite en las diversas direcciones regionales
del pas, aun cuando se puede observar que el porcentaje de
mujeres es ms reducido en algunas Direcciones Regionales,
como la Nor Oriente San Martn (3.41%), y en otras muestra
un ndice mayor, como la regin del Sur (Arequipa) (12.48%).
22
42
En 1978 representaban al 3.66% y en 1988 al 6.5%.
Poblacin penal por sexo

Direccin
Regional
Total por
Regin
Hombres
Mujeres
Norte Chiclayo
5,831
5,506
94.43
325
5.57
Lima
18,616
17,244
92.63
1,372
7.37
Sur Arequipa
1,979
1,732
87.52
247
12.48
Centro
Huancayo
2,481
2,318
93.43
163
6.57
Oriente
Pucallpa
2,189
2,022
92.37
167
7.63
Sur Oriente
Cusco
1,927
1,821
94.50
106
5.50
Nor Oriente
San Martin
2,636
2,546
96.59
90
3.41
Altiplano Puno
808
747
92.45
61
7.55
Total
36,467
33,936
93.06
2,531
6.94

El 66.38% de la poblacin penal femenina se encuentra

procesada o condenada por delito de trfico ilcito de drogas,
particularmente en la modalidad de micro comercializacin.
El 4.54% est integrado por procesadas o condenadas por
delito de terrorismo y el 29.08 % por otros delitos.
3.1.4 Nios y nias en prisin
De acuerdo a nuestra normatividad, una madre que se
encuentra en prisin puede permanecer con su hijo o hija en un
establecimiento penitenciario hasta cuando el menor cumpla
tres aos de edad, momento en el cual el menor es separado
de su madre. Del total de internas, nicamente el 5.90% (149
internas) mantiene a sus hijos dentro del establecimiento
penitenciario.
43
INTERNAS CON HIJOS DENTRO DE LOS

ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS
5.90%
94.10%
149
Madres con
hijos dentro
del penal
Mujeres sin
hijos dentro
del penal
2,382

Considerando que el nmero de nios es de 153, se puede

afirmar que la mayora de las internas slo tiene a un hijo con
ellas. De ellos, 67 son nios, en tanto que las nias son 86.
NIOS Y NIAS QUE VIVEN CON SU MADRE DENTRO
DE LOS E.P. A NIVEL NACIONAL
NIAS
86
56.20%
43.80%
NIOS
67

Las condiciones de habitabilidad de los menores dentro de los

establecimientos son similares a las de sus madres.
3.1.5 Edad
La poblacin penal nacional est compuesta bsicamente por
jvenes. El segmento mayor se encuentra en el grupo etario
integrado por personas que tienen entre 20 y 34 aos de edad,
que representan al 60% de la poblacin penal.
44
Poblacin Penal por Edad

Edad
Varones
Mujeres
Total
<18
41
42
0.15
18 - 19
2,078
83
2,161
7.76
20 - 24
4,629
330
4,959
17.82
25 - 29
5,536
425
5,961
21.42
30 - 34
5,144
464
5,608
20.15
35 - 39
3,496
320
3,816
13.71
40 -+
4,432
664
5,096
18.31
NEP
186
192
0.69
Total General
25,542
2,293
27,835
100.00

3.1.6 Tiempo de reclusin

El 48.60% (17,729) de internos tiene como promedio de
permanencia en un establecimiento penal de dos das a un
ao; el 19.96 % (7,282) de uno a dos aos; 12.01% (4,381) de
dos a tres aos; el 11.99 % (4,372) de tres a cinco aos; el
6.36% (2,321) de cinco a 10 aos; el 1.02 % (372) de 10 a 20
aos; y, el 0.03% (10) de 20 a 30 aos.
45
POBLACION PENAL POR TIEMPO DE RECLUSION
Aos
20 + 10 (0.03%)
10 - 20
372 (1.02%)
5 - 10
2,321 (6.36%)
3-5
4,372 (11.99%)
2-3
4,381 (12.01%)
1-2
7,282 (19.96%)
0-1
17,729
(48.70%)
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000

Esto significa que el 80.57 % de los internos tiene un promedio

de permanencia de dos das a tres aos, lo que implica que en
nuestro pas los penales son bsicamente centros de detencin
transitorios.
3.1.7 Tiempo de sentencia
Entre los 11,600 internos sentenciados, las condenas a pena
privativas de libertad fluctan en rangos diversos: el 3.58% de
dos das a un ao; el 2.82%, de uno a dos aos; el 4.17% de dos
a tres aos; el 8.47% de tres a cinco aos; el 37.71% de cinco a
10 aos; el 30.84% de 10 a 20 aos; el 6.90% de 20 a 25 aos; el
4.88% de 25 a 35 aos; el 0.62% a cadena perpetua; y, el 0.01%
no tiene detalles especificados.
Como se puede observar, existe un 10.57% de internos
con condenas de dos das a tres aos de pena privativa de
libertad efectiva, lo que evidencia la aplicacin de penas de
corta duracin en delitos que seran de mediana o mnima
46
trascendencia, por lo que podran haber sido objeto de otro

tipo de penas o de medidas alternativas a la prisin.
POBLACION PENAL POR TIEMPO DE SENTENCIA
NEP
1 (0.01%)
Cadena Perpetua
72 (0.62%)
25 +
566 (4.88%)
20 - 25
800 (6.90%)
3,578
(30.84%)
10 - 20
5 - 10
3-5
983 (8.47%)
2-3
4,374
(37.71%)
484 (4.17%)
1-2
327 (2.82%)
0-1
415 (3.58%)
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000

3.2.
Los Servicios Penitenciarios
Como parte del adecuado tratamiento penitenciario y atencin

a las necesidades de los privados de libertad, todo penal debe
contar con un conjunto de servicios, brindado por profesionales
penitenciarios. Como se observa en el cuadro siguiente, su
nmero es insuficiente para atender las necesidades de ms de
36,000 internos.
Profesiones
Servicio Psicolgico (psiclogos)
Servicio Social (trabajadores
sociales)
Servicio Legal (abogados)
Total
Cantidad
Titulados Bachilleres
138
132
100
83
17
86
81
296
28
324

47
Asimismo, se debe indicar que la actual distribucin del personal

penitenciario deja en precaria situacin a ciertas Direcciones
Regionales (Altiplano Puno, Nor Oriente San Martn y Oriente
Pucallpa), como se observa en el siguiente cuadro:
PROFESIONALES DEL RGANO TCNICO DE TRATAMIENTO
A ESCALA NACIONAL POR DIRECCIN REGIONAL
DIRECCIONES
REGIONALES
Psiclogos
Trabajadores
Sociales
Abogados
Norte Chiclayo
15
13
Lima
98
60
51
41
Arequipa
10
Centro Huancayo
Oriente Pucallpa
Sur Oriente Cusco
Nor Oriente San

Martin
Altiplano Puno
138
99
94
60
TOTAL GENERAL
Mdicos

Es evidente que estos profesionales se ven desbordados en su

capacidad, siendo numerosos los penales que no cuentan con
algn profesional. Adicionalmente a ello se debe considerar
que los servicios no cuentan con la infraestructura adecuada
y el material necesario para su labor, lo que limita mucho ms
la capacidad de atencin a la poblacin penitenciaria.
Por lo tanto, la mayora de la poblacin penal se encuentra en
la situacin de no poder acceder a la defensa legal, al servicio
mdico, psicolgico o social.
El servicio penitenciario tambin muestra serias deficiencias
en su equipamiento y nmero de profesionales, las que se
muestran en el Captulo IV, donde se desarrolla lo constatado
48
durante la supervisin de establecimientos penitenciarios por

la Defensora del Pueblo.
3.3.
Tratamiento penitenciario
3.3.1 Trabajo penitenciario. Existen 19,592 internos que

desarrollan actividades de trabajo, de los cuales el 17.90%
aporta econmicamente (aproximadamente, 26.00 nuevos
soles mensuales), el 2.68% corresponde a trabajadores ad
honorem y el 79.42% integra a trabajadores registrados.
Por otra parte, el personal del INPE dedicado al rea de
trabajo a escala nacional consta de 144 profesionales, quienes
orientan, capacitan y dirigen en las actividades laborales a los
privados de libertad.
DIRECCIN REGIONAL
SERVIDORES DEL REA

DE TRABAJO
Norte Chiclayo
20
Lima
69
Arequipa
13
Centro Huancayo
13
Oriente Pucallpa
Sur Oriente Cusco
10
Altiplano Puno
6
TOTAL
144

Si se toma en cuenta a los privados de libertad que pertenecen

a algunos de los programas de trabajo, un profesional tendra
a su cargo aproximadamente 136 internos. Sin embargo, la
mayora de estos profesionales se encuentra en la Direccin
Regional Lima, quedando algunas Direcciones Regionales con
escaso personal para esta rea importante del tratamiento.
49

Direccin
Regional del
INPE
Internos por
programas de
trabajo
Servidores
del rea de
trabajo
Internos por
servidor del
rea de trabajo
Oriente Pucallpa
1,056
211
Centro Huancayo
2,233
13
172
Norte Chiclayo
4,341
20
217
Lima
7,112
69
103
Fuente: Oficina de Trabajo y Educacin - INPE (2006)

3.3.2 Educacin penitenciaria

A nivel nacional, 9,423 privados de libertad desarrollan actividades educativas, en los diversos niveles: alfabetizacin (559),
actividades artsticas y deportivas (25), primaria (1,283), secundaria (866) y ocupacional (6,690).
El personal docente dedicado a esta rea de servicio consta de
332 miembros (Ministerio de Educacin e INPE). Con este nmero de profesionales es difcil que se brinde una educacin
adecuada a personas que, probablemente, cuando estuvieron
en libertad tampoco tuvieron acceso al sistema educativo.
50
CAPITULO IV
RESULTADOS DE LA SUPERVISIN
DEL SISTEMA PENITENCIARIO
RESULTADOS DE LA SUPERVISIN
DEL SISTEMA PENITENCIARIO
Para la elaboracin del presente captulo, la Defensora del
Pueblo realiz visitas de supervisin a 25 establecimientos
penitenciarios ubicados en las ocho direcciones regionales
que conforman el sistema penitenciario, tomando en cuenta
la concentracin de poblacin y caractersticas crticas.

Establecimientos Penitenciarios Supervisados
DIRECCION REGIONAL NORTE CHICLAYO

Sentenciados de Trujillo
Mujeres de Trujillo
Complejo penitenciario de Pisci
Sentenciados de Castilla - Piura (Ro Seco)
TOTAL
POBLACION
PENAL
1,598
109
1,139
1,470
4,316
4,38%
0.30%
3.12%
4.03%
11.84%
POBLACION
PENAL
1,774
643
616
1,002
210
8,905
1,093
4.86%
1.76%
1.69%
2.75%
0.58%
24.42%
3.00%
773
2.12%
679
15,695
1.86%
43.06
POBLACION
PENAL
894
123
98
1,115
2.45%
0.34%
0.27%
3.06%
DIRECCION REGIONAL LIMA

Del Callao
Sentenciados de Ica
Procesados de Tambo de Mora
Mujeres de Chorrillos
Reg. Cerr. Esp. Mujeres de Chorrillos
Reg. Cerr. Ord. Lurigancho
Reg. Cerr. Esp. Miguel Castro Castro
Procesados Carquin - Huacho
Aucallama - Huaral
TOTAL
DIRECCION REGIONAL SUR AREQUIPA
Sentenciados de Socabaya - Arequipa
EP Caman
Mujeres de Socabaya
TOTAL
53

DIRECCION REGIONAL CENTRO CHICLAYO
ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS
POBLACION
PENAL
Sentenciados de Huamanga - Huancayo
772
2,12%
Procesados La Oroya - Yauli
44
0.12%
816
2.24%
POBLACION
PENAL
1,011
2.77%
119
0.33%
1,130
3.10%
TOTAL
DIRECCION REGIONAL ORIENTE PUCALLPA
ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS
Sentenciados de Huanuco
Procesados de Cerro de Pasco
TOTAL
DIRECCION REGIONAL SUR ORIENTE CUSCO

ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS
POBLACION
PENAL
Sentenciados de Quencoro
923
2.53%
Mujeres de Quencoro
35
0.10%
Procesados de Tambopata Puerto Maldonado
336
0.92%
1,294
3.55%
TOTAL
DIRECCION REGIONAL NOR ORIENTE SAN MARTIN

ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS
POBLACION
PENAL
Sentenciados de Moyobamba
393
1.08%
Procesados de Juanju - Mariscal Cceres
249
0.68%
Procesados de Tarapoto - San Martn
441
1.21%
Sentenciados de Iquitos - Maynas
749
2.05%
EP - Anexos de Sentenciados de Iquitos
77
0.21%
Procesados de Yurimaguas - Alto Amazonas
105
0.29%
TOTAL
2,014
5.52%
POBLACIN PENAL SUPERVISADA
26,380
72.34%

54
Esta supervisin se aplic en el perodo comprendido entre los

meses de agosto a octubre del 2006.
4.1. La infraestructura penitenciaria y las condiciones
fsicas de detencin
4.1.1 El panorama de la infraestructura penitenciaria
2006: Hacinamiento
En la supervisin realizada se observa un deterioro de la infraestructura y de su capacidad para albergar a la poblacin
penal.
- Si bien la capacidad de albergue real de los establecimientos penitenciarios a escala nacional ha aumentado a 20,497
plazas(23), el nmero de internos e internas a la fecha asciende a 36,467 personas. En este sentido, existe una sobrepoblacin del 77.91%, que se traduce en un dficit de
15,970 unidades de internamiento.
- La sobrepoblacin origina problemas psicolgicos y emocionales en los internos al no tener un espacio propio o
privado dentro del penal. Se producen continuas disputas
por espacios y ambientes, lo cual impide el mantenimiento
de relaciones sociales adecuadas y son causa frecuente de
agresiones y tensiones.
- Cabe indicar que el mantenimiento de altos niveles de poblacin interna pone en riesgo tambin la salud de los all
recluidos pues son susceptibles de padecer enfermedades
contagiosas, como la tuberculosis, la hepatitis o el SIDA.
23
La poblacin privada de libertad ascenda en junio del 2000 a 27,835 internos

siendo la capacidad de albergue real de la infraestructura penitenciara en esa fecha
de 19,979 personas.
55
- La administracin penitenciaria se encuentra obligada a

corregir los eventuales problemas de hacinamiento, debiendo utilizar para ello todos los recursos econmicos y
humanos con que cuente.
- En el perodo 20002006, el nico establecimiento penitenciario construido a escala nacional fue el de Piedras
GordasAncn, considerado de alta seguridad y con una
capacidad mxima de albergue de 1,200 internos.
De acuerdo al Plan Nacional de Tratamiento (2002), elaborado por el Ministerio de Justicia, la situacin de la infraestructura penitenciaria a nivel nacional presentaba las siguientes
caractersticas:
Del total de los pabellones de internamiento, el 40% se encontraba en mal estado, el 43% en estado regular y slo el
17% se encuentra en buen estado. Este ltimo porcentaje
corresponde bsicamente a los penales nuevos.
La condicin de regular corresponde a aquellos penales en
los que si no se efecta algn tipo de inversin en la infraestructura, puede acelerarse su deterioro.
El estado situacional de los establecimientos penitenciarios y el hacinamiento existente permite afirmar que la
infraestructura penitenciaria a nivel nacional se encuentra en una situacin difcil que requiere de inversin para
contar con una infraestructura adecuada, as como para la
ampliacin de la capacidad de albergue.
En el marco de la declaracin de emergencia del sistema penitenciario dispuesto mediante Decreto de Urgencia N 0042005, del 17 de febrero del 2005, no se registr una mejora en
este aspecto pues, pese a que una de las metas perseguidas
era reducir la sobrepoblacin existente (especialmente en los
penales de Lurigancho y de Mujeres de Chorrillos), a travs
56
de la construccin de dos establecimientos penitenciarios, no

se asignaron los recursos necesarios para la ejecucin de estas
obras.
De otro lado, pese al aumento de la poblacin privada de libertad, el presupuesto asignado para el mantenimiento de la
infraestructura penitenciaria disminuy con cada ejercicio
presupuestal, llegando en los aos 2002 y 2006 a su punto
ms bajo (9%) del presupuesto general asignado al INPE.
Disminucin en el Presupuesto para Infraestructura
asignado al INPE
(1995 2007)
58%
43%
37%
22%
9%
1995
1996
1997
1998 1999
14% 14%
2000 2001
9%
2002
14%
2003
12%
2004
10%
9%
2005 2006
5%
2007

La infraestructura destinada para la seguridad de los penales

se encuentra en un 71% en mal estado, hecho que resulta particularmente grave si se tiene en consideracin que este rubro
involucra a componentes importantes del sistema de seguridad, como los muros perimtricos, las concertinas, las mallas
de seguridad y los torreones, que son instrumentos primarios
de contencin destinadas a evitar fugas y motines.
57
4.1.2 La crtica situacin del Establecimiento Penitenciario de Rgimen Cerrado Especial Lurigancho
Los problemas de infraestructura descritos se registran con
frecuencia a nivel nacional, no obstante, la situacin del penal de Lurigancho constituye un caso emblemtico de esta situacin. En nuestro Informe Defensorial del 2002 sobre este
establecimiento penitenciario se lleg a las siguientes conclusiones:
El Establecimiento Penitenciario de Rgimen Cerrado de
Lurigancho fue creado en la dcada de los aos 60 con una
capacidad de albergue de 1,800 internos. En la actualidad,
esta realidad ha sido superada totalmente y su poblacin
bordea el nmero de 7,000 internos, hecho que genera una
sobrepoblacin y, por ende, el hacinamiento, por lo cual
son necesarias modificaciones sustanciales y urgentes en
su infraestructura.
Las violaciones a los derechos humanos constatadas por la
Defensora del Pueblo en el penal visitado derivan de los
niveles de hacinamiento penitenciario, las malas condiciones de detencin y deficiente gestin penitenciaria.
Los principales problemas observados incluyen: hacinamiento crtico, frecuentemente severo; tratos o penas crueles inhumanos y degradantes como producto de la violencia
y las malas condiciones de detencin; falta de separacin
de internos por categoras; infraestructura y condiciones
higinicas y sanitarias marcadamente deficitarias; falta
o insuficiencia de atencin mdica adecuada; escasez y/o
inadecuada calidad de alimentos; inseguridad jurdica de
las personas privadas de libertad; falta de acceso por parte de la mayora de las personas privadas de libertad a la
educacin y al trabajo; falta de tratamiento penitenciario
y atencin especializada requerida por muchas personas
privadas de libertad, incluyendo los grupos vulnerables.
58
La actual infraestructura que presenta el penal de Lurigancho no rene las condiciones mnimas de habitabilidad
para albergar a personas privadas de libertad, debido al
390% de sobrepoblacin, la falta de mantenimiento de sus
instalaciones de internamiento y el colapso de los sistemas
de energa elctrica, agua y desage. En consecuencia, dicho penal desde una perspectiva razonable- no es un lugar donde los internos procesados y condenados puedan
emprender su rehabilitacin.
En atencin a esta situacin se recomend al INPE la inmediata suspensin del ingreso de internos a dicho establecimiento penitenciario, en tanto no rena condiciones mnimas
de habitabilidad que aseguren el respeto de los derechos fundamentales de toda persona all recluida.
Sin embargo, pese a las recomendaciones formuladas a las
autoridades, la administracin penitenciaria no cumpli en
ningn sentido nuestra recomendacin, registrando el penal
de Lurigancho en octubre de 2006 una poblacin de 8,905
internos. Ello implica que, desde el ao 2002 se ha incrementado en cerca de 2,000 personas ms, sin que se haya aumentado proporcionalmente su capacidad de albergue real.
Esta constatacin indica que la situacin se agrava conforme
trascurren los aos, sin que se vislumbre una voluntad de corregir esta situacin.
4.1.3 Otras situaciones de hacinamiento crtico
La Defensora del Pueblo constata que la situacin de hacinamiento y grave deterioro de la infraestructura se vienen
produciendo en otros establecimientos penitenciarios del pas,
revistiendo especial gravedad el estado de los siguientes penales:
59

CAPACIDAD DE ALBERGUE Y POBLACION REAL
DE LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS SUPERVISADOS
DIRECCION REGIONAL NORTE CHICLAYO
Poblacin
Capacidad
de albergue
Sobrepoblacin
E.P. Sentenciados de Trujillo (El

Milagro)
1,518
750
113.07%
E.P. Complejo de Picsi
1,139
963
18.28%
E.P. Sentenciados de Castilla - Piura

(Ro Seco)
1,470
586
150.85%
4,207
2,299
82.99%
Poblacin
Capacidad
de albergue
Sobrepoblacin
E.P. del Callao
1,774
572
210,14%
E.P. de Mujeres de Chorrillos
1,002
250
300.80%
8,905
1,800
394.72%
11,681
822
1321.05%
Poblacin
Capacidad
de albergue
Sobrepoblacin
336
80
320%
336
80
320%
Establecimiento Penitenciario
TOTAL
DIRECCION REGIONAL LIMA
E.P. de Lurigancho
TOTAL
DIRECCION REGIONAL SUR ORIENTE CUSCO

Procesados de Tambopata Puerto
Maldonado
TOTAL
DIRECCION REGIONAL NOR ORIENTE SAN MARTIN

Poblacin
Capacidad
de albergue
Sobrepoblacin
Procesados de Juanjui - Mariscal

Cceres
249
60
315.00%
Procesados de Tarapoto - San Marrn
441
110
300.91%
Sentenciados de Iquitos - Maynas
749
400
87.25%
Procesados de Yurimaguas - Alto

Amazonas
105
50
110.00%
TOTAL
1,544
620
149.03%
TOTAL GENERAL
SUPERVISADO
17,768
4,745
274,46%
60
NUMERO DE INTERNOS RECLUIDOS EN

PENALES CONSIDERADOS EN MAL ESTADO
40,000
36,467
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
17,768
10,000
5,000
0
Internos en penales
en mal estado
Poblacin total

Cabe mencionar que el reducido espacio fsico libre de los

penales aludidos, agrava las condiciones de detencin de los
internos e internas, dado que no hay espacios reales donde
ubicar ms internos, producindose situaciones vulneratorias
de la dignidad humana, como el que internos e internas
tengan que realizar turnos para dormir o que deban cumplir
su detencin en los pasadizos del penal.
4.1.4. Evaluacin del estado de conservacin de la
infraestructura penitenciaria a nivel nacional
La Direccin Regional Norte Chiclayo concentra la segunda
mayor poblacin de personas privadas de libertad pues alberga a un total de 5,831 internos, contando tambin con el mayor
nmero de establecimientos penitenciarios a nivel nacional.
61
Una caracterstica importante de esta regin es que posee a

tres de los penales ms grandes del pas (Ro SecoPiura, Picsi
Chiclayo y El Milagro Trujillo) que, en conjunto, albergan a
4,207 personas. Doce de los centros de reclusin ubicados en
esta regin sobrepasan los 35 aos de antigedad(24), lo que
puede explicar el alto nmero de penales considerados en mal
estado de conservacin.
Estado de Infraestructura de los
E.P. de la Regin Norte Chiclayo
50%
50
SITUACIN PENALES
BUENO
7
REGULAR
3
MALO
10
TOTAL
20
%
35
15
50
100
40
30
35%
20
15%
10
0
Bueno
Regular
Malo

24
62
Sobre la antigedad de los Establecimientos Penitenciarios a nivel nacional revisar

el cuadro de la pagina 82.
La Direccin Regional Lima cuenta con el mayor nmero de

penales considerados en buen estado de conservacin (9 de
15) debido fundamentalmente a que ha recado en ella la mayor inversin estatal en infraestructura, habindose construido, en el lapso de 25 aos, 10 nuevos establecimientos penitenciarios. La mayor inversin registrada en esta localidad
guarda relacin con el hecho de que soporta tambin el mayor
nmero de internos a nivel nacional.
E.P. de la Regin Lima
60
SITUACION
PENALES
BUENO
60
REGULAR
27
MALO
13
30
Total
15
100
20
60%
50
40
27%
13%
10
0
Bueno
Regular
Malo

63
La Direccin Regional Sur Arequipa se caracteriza por contar

con el segundo menor nmero de establecimientos penitenciarios a nivel nacional, en tanto que la edad promedio de su
infraestructura alcanza aproximadamente los 20 aos de antigedad.
E.P. de la Regin Sur Arequipa
80
72%
70
SITUACIN PENALES
60
BUENO
14
REGULAR
72
MALO
14
40
Total
100
30
50
20
14%
14%
10
0
Bueno
Regular
Malo

64
La Direccin Regional Centro Huancayo concentra la tercera

mayor poblacin de internos a nivel nacional, distribuidos en
10 establecimientos penitenciarios. La infraestructura presenta serios problemas, debido fundamentalmente a la antigedad de la misma. Cinco de sus penales superan los 40 aos
de antigedad.
E.P. de la Regin Centro Huancayo
50%
50
SITUACIN PENALES
BUENO
20
REGULAR
30
MALO
50
Total
10
100
40
30%
30
20
20%
10
0
Bueno
Regular
Malo

65
La Regin Oriente Pucallpa concentra el menor nmero de

establecimientos penitenciarios a escala nacional (4), en tanto
que alberga a 2,189 internos, siendo la quinta con mayor poblacin. Destaca por contar dentro de sus penales al de mayor
antigedad (Cerro de Pasco, 100 aos) y a uno de los penales
mas grandes del pas Hunuco que alberga a mas de 1,000
internos. Como se desprende del cuadro, la situacin de su
infraestructura se encuentra en regular estado de conservacin.
E.P. de la Regin Oriente Pucallpa
50%
50
SITUACIN PENALES
BUENO
25
REGULAR
50
MALO
25
Total
100
40
30
25%
25%
20
10
0
Bueno
Regular
Malo

66
La Regin Sur Oriente Cusco presenta un alto ndice de establecimientos penitenciarios en mala situacin de infraestructura, debido tambin como los casos anteriores a la antigedad de sus establecimientos penitenciarios.
E.P. de la Regin Sur Oriente Cusco
69%
70
60
SITUACIN PENALES
BUENO
REGULAR
23
MALO
69
Total
13
100
50
40
30
20
10
0
23%
8%
Bueno
Regular
Malo

67
La Regin Nor Oriente San Martn se compone de ocho establecimientos penitenciarios, albergando en su totalidad a
2,636 internos, siendo sta la tercera de mayor poblacin a
nivel nacional. Como lo seala el cuadro, la mitad de los penales se encuentra en mal estado de conservacin. Debemos
subrayar que las condiciones de reclusin en esta regin son
segn nuestra supervisin nacional particularmente deficientes debido al alto nivel de hacinamiento y a la antigedad
de los centros penitenciarios.
E.P. de la Regin Nor Oriente San Martn
50%
50
40
SITUACIN PENALES
BUENO
25
REGULAR
25
MALO
50
Total
100
30
25%
25%
20
10
0
Bueno
Regular
Malo

68
La Direccin Regional Altiplano alberga a la fecha un total de

808 internos distribuidos en seis establecimientos penitenciarios, siendo, por ende, la menor en poblacin en todo el pas,
presentando una realidad inversa a las descritas anteriormente. El mayor nmero de internos se encuentra recluido en
establecimientos penitenciarios en regulares condiciones, no
registrndose problemas de hacinamiento critico.
E.P. de la Regin Altiplano Puno
50%
50
40
SITUACIN
PENALES
BUENO
REGULAR
MALO
2
1
3
33
17
50
Total
100
33%
30
20
17%
10
0
Bueno
Regular
Malo

69
AOS DE ANTIGEDAD DE LOS PENALES POR REGIN

1
Altiplano Puno

2
Sur Oriente Cusco

1
Oriente Pucallpa
Centro Huancayo
60 +
1 - 20
21 - 60
3
1
Sur Arequipa
3
5
Lima
Norte Chiclayo
0
10
10
12
12

Elaboracin: Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios - Defensora del Pueblo
4.1.5. Balance final

Como se ha comentado lneas arriba, la actual realidad del
sistema penitenciario dista mucho del mandato constitucional previsto para la ejecucin de la pena privativa de libertad
en nuestro pas. Destaca por su particular impacto el hecho
de que 67 establecimientos del pas mantengan sus instalaciones de seguridad en mal o regular estado de conservacin,
pues ello implica que los internos all recluidos pueden evadirse fcilmente del centro penitenciario o estn en posesin
de objetos prohibidos dentro de l, como telfonos celulares,
armas de fuego, etc.
70
Estado de la Infraestructura de los

83 E.P. a Nivel Nacional
50%
50
SITUACIN PENALES
BUENO
REGULAR
25
23
%
35
15
MALO
35
50
TOTAL
83
100
40
35%
30
20
15%
10
0
Bueno
Regular
Malo

Finalmente, debemos destacar el compromiso y sentido de

responsabilidad mostrado por algunos gobiernos regionales(25)
que vienen realizando importantes obras de infraestructura
en los establecimientos penitenciarios de su jurisdiccin. Este
esfuerzo contribuye a mejorar las condiciones de vida de las
personas privadas de libertad.
4.2. La Seguridad Penitenciaria
La seguridad penitenciaria hace referencia a la obligacin de
la administracin penitenciaria de evitar que las personas
privadas de libertad se fuguen o alteren las normas de rgimen penitenciario. El control tiene que ver con la obligacin
de la administracin de impedir los motines y alteraciones del
orden y la disciplina en el recinto penitenciario. No obstante,
en ocasiones, el interno logra superar tales controles por las
deficiencias de la infraestructura, la negligencia del personal
25
En el Establecimiento Penitenciario de Iquitos, El Gobierno Regional viene

construyendo un nuevo pabelln con capacidad de albergue para 150 internos. Esta
obra, sin lugar a dudas, reducir el extremo hacinamiento que agobia al citado
centro penitenciario.
71
o a travs de actos de corrupcin de algunos servidores y funcionarios del penal.

Ello explica, con justificada razn, la preocupacin de la ciudadana y de algunos medios de comunicacin social que dan
cuenta de las fallas en los mecanismos de control y vigilancia,
as como de la existencia de armas, drogas y celulares al interior de las crceles.
Los establecimientos penitenciarios seguros son esenciales
para que nuestro sistema de justicia sea un mecanismo eficaz contra el delito. As lo recomiendan los principales instrumentos internacionales emitidos por Naciones Unidas en materia de prevencin del delito y tratamiento del delincuente,
al establecer que son tres los requisitos para que un sistema
penitenciario pueda ser estable: la seguridad, el control y el
respeto de los derechos humanos.
Contar con infraestructura (muros perimtricos, torreones,
rejas, sistemas electrnicos de vigilancia y monitoreo) en condiciones adecuadas es una necesidad bsica y de primer orden
del sistema penitenciario nacional, como lo es tambin en la
misma medida- contar con personal capacitado y en nmero
suficiente. Ambos componentes permitirn disear mecanismos de control y vigilancia permanente, eficaces, que inspiren
confianza y que sea un elemento estratgico en la consolidacin de la seguridad pblica o ciudadana.
El sistema penitenciario nacional est integrado por 84 establecimientos penitenciarios a nivel nacional que, al 30 de
agosto del 2006, albergaban a 36,467 internos. Si bien el
INPE es el rgano rector del sistema penitenciario, comparte
la seguridad y administracin de los penales con la Polica
Nacional del Per (PNP).
En ese sentido, resulta un tema de particular preocupacin la
coexistencia de la Polica Nacional del Per y del INPE en el
72
manejo y control en la seguridad interna y externa de los establecimientos penitenciarios del pas. En la actualidad existen
tres tipos de establecimientos penitenciarios: primero, aquellos donde el INPE tiene el control interno y externo de los penales; segundo, aquellos donde la PNP tiene el control interno
y externo; y tercero, aquellos donde el INPE tiene el control
interno y la PNP tiene el control externo.
El total de penales, bajo esta clasificacin, es la siguiente:
N de Penales
INPE
Seguridad interna y externa
21
23
PNP
Seguridad interna y externa
27
37
MIXTO
INPE: Seguridad interna

PNP: Seguridad externa
36
40
84
100
TOTAL
La seguridad de un establecimiento penitenciario se divide

en seguridad interna y seguridad externa. Quien tiene a
su cargo la seguridad interna, asume la direccin del penal,
el control del ingreso y egreso de personas y de paquetes y
objetos, as como la responsabilidad de todo lo que acontece al
interior del recinto penitenciario.
Quin tiene la responsabilidad de la seguridad externa tiene
la funcin de la custodia del permetro del recinto, que se realiza fundamentalmente cubriendo los torreones del mismo.
En ocasiones, una sola institucin tiene el control interno y
externo de un penal; en otras, la responsabilidad se encuentra
compartida.
En un informe solicitado por la Defensora del Pueblo a la Direccin de Seguridad de Penales de la PNP sobre el estado de
la seguridad penitenciaria en los penales a cargo de la Polica
73
Nacional, se nos inform(26) que la mayora de los establecimientos penitenciarios de provincias registran deficiencias en
cuanto se refiere a la infraestructura e implementacin de medidas de seguridad, los que constituyen riesgos latentes para
la fuga de los internos que, a pesar de haberse solicitado su
mejoramiento y adecuacin, sta no se concreta.
Ello explica, que en el ao 2005 se produjeron 34 fugas(27),
de las cuales 18 se produjeron bajo la modalidad de escalamiento(28); 5 fugas en circunstancias de la permanencia provisional de internos en hospitales pblicos; un interno que era
trasladado por efectivos de la Polica Nacional fue rescatado
por dos personas que portaban armas de fuego; y,11 fugas por
descuido, negligencia y exceso de confianza del personal de
seguridad. Durante el perodo del 2006 se han registrado 10
fugas: 2 internos del E.P. de La Capilla (Juliaca) y 8 internos
del E.P. de Huancabamba (Piura).
Los factores que actan directamente en menoscabo de la
seguridad penitenciaria se vinculan al problema de la corrupcin y a la inadecuada infraestructura de seguridad de
los penales que, por razones presupuestales, no cuentan con
mantenimiento(29). Por ello, no es casual que sean dichos penales los que registren fugas. A todo esto se suman el escaso
personal penitenciario y policial que tiene la responsabilidad
de garantizar la seguridad penitenciaria tanto interna como
externa.
26
27
28
29
74
Mediante oficio N 327-2006-DIRSEPEN-PNP/EM-SEC, de fecha 27 de junio del 2006.

Informacin oficial proporcionada por la Presidencia del INPE, mediante oficio N
112-2006-INPE/01, de fecha 10 de febrero del 2006.
Estas fugas se produjeron en nueve establecimientos penitenciarios, de los cuales
seis presentan una infraestructura regular o en mal estado de conservacin, con 40
aos de antigedad en promedio.
El 70% de los establecimientos penitenciarios del pas tienen la infraestructura
de seguridad en regular o mal estado, haciendo ms complejas las acciones de
seguridad (Informacin obtenida de la Presidencia del INPE, mediante oficio 1122006-INPE/01)
No obstante esta realidad y pese a lo que dispone el Cdigo de

Ejecucin Penal respecto a la responsabilidad del INPE en el
control de los establecimientos penitenciarios, en la actualidad resulta difcil que la administracin penitenciaria asuma
el control de los establecimientos penitenciarios debido al escaso nmero de personal penitenciario de seguridad.
La administracin penitenciaria cuenta con 2,600 servidores
de seguridad que tienen la responsabilidad de la seguridad
interna de 57 establecimientos penitenciarios y la seguridad
externa de 27 recintos penales. La cobertura de estos establecimientos penitenciarios no es plena toda vez que el nmero
actual de personal no alcanza para cubrir los puestos que en
forma ideal requieren estos penales.
Sin embargo, es importante destacar algunos avances en materia del uso de la tecnologa de las comunicaciones en clave
para reforzar la seguridad. En el perodo 2004-2005, la administracin penitenciaria adquiri una importante dotacin de
sistemas de comunicaciones, va Red Privada Mvil (RPM),
para interconectar al personal penitenciario de todo el pas.
Asimismo, se adquiri un total de 569 radios para la comunicacin del personal de seguridad interna y externa de 45 establecimientos penitenciarios, quedando pendiente la dotacin
de equipos para los establecimientos penales restantes.
Asimismo, a fin de mejorar la seguridad del sistema penitenciario, en el mismo perodo, la administracin penitenciaria
adquiri cuatro furgones para el transporte de 41 internos
cada uno; 11 vehculos multiusos; y 4 furgones para 30 pasajeros. Si bien dicha renovacin de la flota vehicular permitir
mejorar los niveles de seguridad en el transporte de internos
en sus diligencias mdicas y judiciales, resulta an necesaria
una mayor adquisicin de estos componentes de seguridad.
75
4.3. Alimentacin: balance de la nueva modalidad de

concesin
El derecho a una alimentacin adecuada es reconocido en la
comunidad internacional como un derecho fundamental. As
lo sostiene el Relator Especial de Naciones Unidas(30) cuando
seala que:
El derecho a la alimentacin es el derecho a tener acceso,
de manera regular, permanente y libre, sea directamente,
sea mediante compra en dinero, a una alimentacin cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la poblacin a que
pertenece el consumidor y que garantice una vida psquica
y fsica, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna.
En el mbito penitenciario, la normatividad internacional seala que constituye para el Estado una obligacin indelegable
el proveer de alimentos en calidad y cantidad suficientes a las
personas privadas de libertad. As tenemos que las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos de Naciones Unidas sealan que Todo recluso recibir de la administracin, a
las horas acostumbradas, una alimentacin de buena calidad,
bien preparada y servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente
para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas (31).
A escala nacional, este derecho se desprende de nuestra Constitucin, cuando seala que es derecho de los reclusos y sentenciados el ocupar establecimientos adecuados(32). El concepto de establecimiento adecuado hace referencia no slo a aspectos de infraestructura fsica, sino tambin a los servicios
30
31
32
76
El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la

alimentacin. Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. E/CN.4/2006/44.
16 de marzo del 2006.
Regla N 20.1
Articulo 139 inciso 22 de la Constitucin de 1993.
(entre los que se incluye el de alimentacin) que debe brindar

la autoridad penitenciaria.
El Cdigo de Ejecucin Penal reconoce expresamente esta
obligacin estatal en su artculo 17, cuando seala que La
Administracin Penitenciaria proporciona al interno la alimentacin preparada que cumpla con las normas dietticas
y de higiene establecidas por la autoridad de salud, siendo
desarrollada esta afirmacin en el artculo 11 incisos 3 y 4
de su reglamento(33).
Por otro lado, el acceso al agua potable guarda estrecha relacin con el derecho a la alimentacin debido a que se le considera como parte fundamental de una nutricin sana(34). Al
respecto, las Reglas Mininas sealan que Todo recluso deber tener la posibilidad de proveerse de agua potable cuando
la necesite(35). En relacin a lo sealado con anterioridad, podemos afirmar que la provisin de este servicio en cantidad
y calidad suficientes constituye tambin una obligacin del
Estado con los privados de libertad.
En cuanto al derecho a recibir una adecuada alimentacin, la
Comisin Interamericana de Derechos ha sealado que cada
detenido debe tener garantizada una adecuada provisin de
comida diaria, de suficiente valor calrico y nutricional. El
sustento adecuado no debe depender de la provisin de alimentos adicionales por parte de los miembros de la familia(36).
Tambin estableci que se debe evitar el desvo de alimentos
que favorezca ilegalmente a algunos reclusos y/o sea un efecto
de corrupcin administrativa(37).
33
34
35
36
37
Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal, aprobado por el D.S. N 016-2004-JUS.

El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la
alimentacin. Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. E/CN.4/2006/44.
16 de marzo de 2006
Regla N 20.2.
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Ecuador. p. 70
CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Brasil. p. 67
77
4.3.1 Evolucin del sistema de provisin de alimentos en

el sistema penitenciario en el perodo 1998-2006
El Informe Defensorial N 29, Derechos Humanos y Sistema
Penitenciario, seal que la provisin de alimentos durante
el perodo 1998-2000 tena las siguientes caractersticas:
Presupuesto diario asignado para la alimentacin del interno ascendiente a S/. 2.50(38).
En la mayora de penales, los alimentos se distribuan cocidos, encargndose de su adquisicin el administrador del
penal (98.84%).
En algunos penales se entregaba a los internos el monto
destinado a su alimentacin en efectivo (1.16%).
Se consideraba insuficiente el monto asignado a la alimentacin penitenciaria.
Resultaba importante el aporte nutricional brindado por
los familiares a los internos.
A juicio de nuestra institucin, la participacin de los internos en la programacin, elaboracin y distribucin de
los alimentos resultaba beneficiosa en tanto coadyuvaba a
una mejor supervisin de su manejo.
Las denuncias de corrupcin en este mbito resultaban
frecuentes.
Los principales cambios acontecidos durante los aos posteriores al informe se expresan en:
El presupuesto asignado para la alimentacin de los internos asciende hoy a S/. 3.50.
El servicio de prestacin de alimentos ha sido concesionado a nivel nacional, no existiendo ya participacin del
administrador del penal en la elaboracin de alimentos ni
entrega de dinero en efectivo a los internos.
38
78
Excepcionalmente se asignaba a los internos del Establecimiento Penitenciario de

Challapalca un monto diario para su alimentacin de S/. 3.50.
La participacin de los internos en los mbitos relativos a

prestacin de este servicio se ha reducido drsticamente
debido al sistema de concesin.
Pese a las variaciones introducidas, subsisten a la fecha los
siguientes problemas identificados en el Informe 29:
El monto asignado para la alimentacin contina siendo
insuficiente pese a su aumento.
An resulta imprescindible el aporte nutricional que brindan los familiares, parientes y amistades en las visitas.
Existen denuncias sobre irregularidades en el manejo de
alimentos.
4.3.2 Principales caractersticas del sistema actual de
provisin de alimentos
Debido a su relevancia en el actual modelo de prestacin de
este servicio, analizaremos con detalle el sistema de concesin
que est funcionando en la actualidad.
El sistema de concesin de alimentos se inici en el ao 2004,
cuando el Presidente del INPE aprob las bases administrativas que permitieron convocar la Licitacin pblica N 0012004-INPE, mediante la cual se suministrara los alimentos
preparados a los internos y personal de seguridad de la totalidad de establecimientos penitenciarios del pas.
Esta decisin permiti que por primera vez el sector privado
se hiciera cargo de un servicio penitenciario de forma ntegra
a nivel nacional, tal como se encontraba prevista en el Plan
Nacional de Tratamiento Penitenciario, aprobado por el Ministerio de Justicia en el ao 2002. Este mecanismo reemplaz al sistema de administracin directa que funcion durante
muchos aos en el sistema penitenciario.
79
Caractersticas del sistema de concesin:

Se entiende el sistema de concesin como un mecanismo
de adquisicin de servicios por medio de licitacin pblica
abierta.
De acuerdo a las bases del concurso, la alimentacin debe
entregarse preparada a los internos, excluyndose toda
forma de entrega de alimentos crudos.
La buena pro se otorga a la persona jurdica que haya presentado la mejor propuesta tcnica y econmica entre las
empresas postoras.
El procedimiento de licitacin se encuentra regulado en su
totalidad por las normas vigentes para este tipo de procesos de adquisicin pblica.
La relacin entre la empresa proveedora y el INPE debe
ceirse estrictamente a los parmetros delimitados en las
bases de licitacin elaboradas por este ltimo organismo.
Al inicio de su puesta en funcionamiento se presentaron los
siguientes problemas:
Resistencia por parte de la poblacin privada de libertad a
la intervencin privada en crceles, pues consideraban que
el nimo de lucro de la empresa afectara de manera grave
la calidad y cantidad de los alimentos.
Desconocimiento del funcionamiento de esta modalidad
por parte del propio personal penitenciario y de los privados de libertad.
Renuencia de los concesionarios a dialogar con la poblacin interna y de aceptar de su parte algn tipo de supervisin.
80
Deficiente elaboracin de las bases del concurso pues se

consignaron criterios tcnicos errados, como el clculo del
aporte calorfico de la racin alimenticia en base a un monto de S/. 3.50, siendo el correspondiente slo a S/. 2.80 porque la diferencia (S/. 0.70) corresponde en porcentaje a la
utilidad del concesionario, el costo del combustible, el costo
de electricidad, etc.
Ausencia de postores, en especial para la concesin del servicio en establecimientos penitenciarios de pequea poblacin y de lugares alejados.
Inadecuados controles de supervisin de la cantidad y calidad de los alimentos brindados.
La presencia constante de la Defensora del Pueblo en las crceles del pas permiti que los reclamos iniciales de los internos e internas hacia las empresas concesionarias se hayan ido
superado paulatinamente, construyndose un puente de dilogo entre las partes (internos y proveedores) a fin de mejorar
los niveles de supervisin, garantizar la calidad y cantidad de
los alimentos, y garantizar el derecho de observacin de los
internos en la elaboracin de los alimentos, entre otros.
Los errores tcnicos consignados en las primeras licitaciones
se vieron superados posteriormente, en tanto que la poltica
de difusin del contenido de las bases de la licitacin entre
los servidores penitenciaros y la poblacin reclusa favoreci
a la aceptacin de la nueva modalidad de la concesin de los
alimentos.
A fin de evitar la ausencia de postores en establecimientos penitenciarios pequeos estratgicamente, se adopt la decisin
de realizar los concursos por paquetes de penales de manera que, junto a un establecimiento penitenciario considerado
grande se adjudica la concesin de uno de menor poblacin.
81
Si bien se han superado los principales problemas que presentaba este nuevo modelo de concesin, an persisten algunas
dificultades como, por ejemplo:
Declaratorias constantes de emergencia por desabastecimiento inminente, ante la ausencia de ganadores de una
licitacin. En el perodo comprendido entre octubre del
2005 y septiembre del 2006 se registraron 28 de estos casos
Niveles de control insuficientes para el sistema de concesin
Denuncias constantes de mal manejo del sistema de alimentos por parte de los concesionarios, debido al otorgamiento de raciones alimenticias inadecuadas en calidad y
cantidad.
Alimentos preparados en deficientes condiciones de higiene (cocinas al interior de algunos establecimientos penitenciarios en mal estado).
Las declaracin de emergencia del servicio de alimentos
se ha convertido a nivel nacional en una prctica obligada por parte de la administracin penitenciaria debido a
que, al trmino de un perodo de concesin (normalmente
de un ao), no se ha asignado an al ganador del siguiente
perodo.
Esta delicada situacin se debe principalmente a dos causas:
1. Las mltiples impugnaciones que padecen los procesos de
licitacin, sobre todo al momento de concederse la buena
pro a alguno de los postores y;
2. la realizacin de convocatorias a licitacin sin la debida
antelacin y en fechas cercanas a la culminacin del perodo de concesin.
82
En relacin a la primera de las nombradas, cabe sealar que

segn el artculo 151 del Texto nico Ordenado de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado(39), todo postor si
considera que se afect su derecho puede formular apelaciones dentro del proceso de Licitacin.
Como lo seala la norma aludida, el proceso de apelacin tiene dos etapas y culmina en la va administrativa con el
pronunciamiento del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Pese al esfuerzo de la autoridades del INPE
y del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, el procedimiento de apelacin puede prolongarse por
algunos meses, lo que impide la suscripcin en fecha oportuna del nuevo contrato de concesin, corrindose el riesgo
de dejar, si no se declarara la emergencia, sin alimentos a la
poblacin de un establecimiento penitenciario.
El segundo de los supuestos se presenta cuando las Direcciones Regionales del INPE no convocan con la antelacin necesaria al proceso de licitacin de alimentos, producindose
durante el desarrollo del proceso de licitacin la culminacin
del perodo de concesin vigente, vindose obligada la administracin de recurrir a la figuras del desabastecimiento inminente.
Verse en la necesidad de declarar continuamente situaciones
de emergencia no constituye una situacin ideal para ninguna institucin pblica, dado que perjudica su buen funcionamiento administrativo y en algunos casos puede facilitar
la aparicin de prcticas corruptas dado que en los marcos
de emergencia, la administracin puede decidir discrecionalmente a quin otorgar el manejo del servicio, situacin que
resulta poco deseable cuando se manejan grandes cantidades
de dinero.
39
Todo postor en un proceso de licitacin pblica tiene derecho apelar cualquier

acto administrativo dictado dentro del desarrollo del proceso de seleccin, desde la
convocatoria hasta aquellos realizados antes del acto de celebracin del contrato
83
Las deficiencias en el sistema de control de este servicio son

notorias en la medida en que los reclamos de la poblacin privada de libertad suelen ser constantes, aunque en la mayora
de los casos slo se trate de hechos menores (mala preparacin de un almuerzo o cena, disconformidad con la programacin del men, etc.) que habitualmente son solucionados
mediante el dilogo entre el proveedor y los representantes
de los internos.
En nuestras visitas de supervisin se han encontrado situaciones que permiten sealar que los concesionarios de algunos
establecimientos penitenciarios incumplen varias de las obligaciones contractuales previstas como, por ejemplo:
1. La falta de previsin de uniformes para el personal de cocina;
2. La no disposicin de exmenes mdicos al personal de cocina en fecha oportuna;
3. La carencia de nutricionistas que supervisen el aporte calrico especfico de las comidas;
4. La higiene deficiente en la preparacin y reparto de alimentos;
5. La preparacin de alimentos con insumos de baja calidad;
El mecanismo de control que ejerce actualmente la autoridad
penitenciaria sobre los servicios del concesionario se traduce
principalmente en la supervisin de su labor a cargo del administrador y el nutricionista(40) del establecimiento penitenciario. Segn lo establecen las bases de la licitacin, el nutricionista debe velar por que los insumos que se utilizan en la
40
84
Dado que, a la fecha, el INPE slo cuenta con cinco nutricionistas en el mbito
nacional, estas funciones son delegadas al mdico del penal o quien se encargue del
rea de salud del mismo (esta responsabilidad puede recaer en alguna enfermera o
tcnico en salud). Las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos sealan
que es responsabilidad del mdico del penal velar por la higiene en el manejo de
alimentos. (Regla N 26.1)
preparacin de los alimentos se encuentren en buen estado,

en tanto que, entre sus funciones, el administrador debe corroborar que las cantidades y pesos de los alimentos sean los
sealados en las bases de la licitacin y verificar que el concesionario cumpla los dems compromisos contractuales a los
que se encuentra obligado.
El pago mensual que recibe el proveedor de alimentos depender de la conformidad que por sus servicios extiendan los funcionarios citados, estando stos facultados para no extender
dicha conformidad, con lo cual la administracin de la Regin
no abonar la retribucin econmica correspondiente. Ante la
verificacin de inconvenientes con el proveedor de alimentos,
la administracin le remitir una carta notarial en la cual
se enumerarn las deficiencias encontradas en la prestacin
del servicio, hacindole presente que de persistir en dichos
errores se revocar la concesin otorgada. De no corregirse los
problemas anotados, la administracin cursar al proveedor
una segunda carta notarial en la cual se le notificar el retiro
de la concesin.
Aunque el marco descrito puede parecer efectivo, en la prctica se pueden presentar los siguientes problemas:
Las posibilidades de colusin entre las autoridades encargadas del control y el proveedor de alimentos son altas;
El dficit de profesionales en nutricin y mdicos origina
en la prctica que la supervisin de la calidad de los alimentos quede en manos de personal no calificado;
La posibilidad de sancionar al proveedor de alimentos con
la cancelacin de la concesin es remota, en razn de que
tal eventualidad originara la necesidad de convocar una
nueva licitacin que, en razn de su complejidad, obligara a la administracin a: i) declarar el desabastecimiento inminente y ii) elegir un nuevo proveedor del servicio,
85
con los inconvenientes que ello puede generar en el mbito

administrativo y en la posibilidad de que se genere una
oportunidad de corrupcin.
4.3.3 Propuestas de solucin
Ante la realidad descrita, la administracin penitenciaria,
en coordinacin con el Consejo Superior de Contrataciones y
Adjudicaciones del Estado (CONSUCODE), est evaluando la
posibilidad de cambiar el actual modelo de licitacin de alimentos por el del sistema de Subasta Inversa, esquema que
hara superar los actuales inconvenientes que afectan el derecho a los alimentos de los privados de libertad.
El modelo de la subasta inversa presentara las siguientes
caractersticas:
Es una nueva modalidad de seleccin que contempla la
actual Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
por medio del cual las entidades estatales adquieren bienes comunes a travs de un procedimiento muy rpido, a
travs del cual solamente se califica el precio que ofrecen
los participantes(41);
Al reducir la complejidad de la licitacin, tiene la ventaja
de ofrecer mayor transparencia;
La posibilidad de apelar el resultado de la subasta es limitada, generando un ahorro de tiempo y dinero.
Ms all del cambio de modelo, la administracin penitenciaria viene diseando un nuevo sistema de control sobre la labor de los concesionarios que implicara la presencia de auditores externos a la institucin, sobre todo para las licitaciones
o adjudicaciones de subasta inversa que alcancen volmenes
41
86
Articulo 14 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
considerables de dinero. Para montos pecuniarios menores se

prev el diseo de un sistema de control y vigilancia que pueda involucrar a organismos de la sociedad civil.
4.3.4 Recomendaciones en torno a la provisin de alimentos
En el contexto de la evaluacin que lleva a cabo la administracin penitenciaria para mejorar la prestacin en este servicio
penitenciario (provisin de alimentos), consideramos pertinente que se tomen en cuenta las siguientes recomendaciones:
En tanto subsista el actual modelo de supervisin sobre el
servicio de prestacin de alimentos, todos los funcionarios
involucrados en esta tarea deben realizarla de modo riguroso, atendiendo al mandato de proteccin de derechos que
pesa sobre ellos.
El cambio de modelo de provisin de alimentos subasta
inversa no debe descuidar la necesidad de instalar mecanismos de control estrictos en la prestacin del servicio.
El contenido de la ficha tcnica elemento sobre el cual se
realiza la subasta deber tener en cuenta las siguientes
previsiones tcnicas:
La alimentacin debe garantizar criterios dietticos;
Se debe brindar una alimentacin adecuada a los internos
en mal estado de salud, mayores de 65 aos, internas gestantes, internas en perodo de lactancia y nios menores
de tres aos de edad.
Los ambientes en los que se elaboren los alimentos debern garantizar los criterios de asepsia e higiene.
87
El monto asignado para la alimentacin de los privados de

libertad debe incrementarse de manera efectiva pues, desde
1997, la asignacin para este rubro slo se ha incrementado
en S/. 0.30, pasando de S/. 2.50 a S/. 2.80.
Dado que el servicio de agua constituye una parte importante
del derecho a la alimentacin, la administracin penitenciaria
debe garantizar y mejorar la infraestructura existente para la
provisin de este elemento vital asegurando que se distribuya
a los internos e internas en la calidad y cantidad suficientes.
4.4. Situacin de salud en los penales del pas
Uno de los efectos de la sobrepoblacin penal que con urgencia
se requiere atender es el de la salud. El exceso de poblacin penal y la carencia presupuestal para proveer ms profesionales
mdicos, adecuados ambientes de atencin mdica y nmero
suficiente de medicamentos, es materia de preocupacin.
El INPE cuenta con 63 mdicos, 34 enfermeros y 179 tcnicos
de salud para atender a los internos de los 84 establecimientos penitenciarios. Si dichas cifras se comparan con la poblacin penal actual (36,467), nos da una media de un mdico
para 587 internos. Sin embargo, la situacin es ms delicada si consideramos que existen 52 establecimientos penitenciarios que no cuentan con mdicos (E.P. Sullana, Ayabaca,
Mujeres Picsi, Mujeres Trujillo, Jan, Tambopata y Juanju,
entre otros.).
En estos casos, as como en aquellos donde se requiere una
atencin secundaria o especializada en salud, se tiene que
acudir a los servicios de salud pblicos. Sin embargo, es de
precisar que, actualmente, el sistema de salud pblica, de
conformidad con la Ley General de Salud, no incluye a la poblacin privada de libertad dentro de su pblico objetivo. De
hecho, el Sistema Integral de Salud (SIS) slo est previsto,
88
en caso de poblacin privada de libertad, para atender casos

de emergencias, gestantes y nios, mas no para el total de los
internos.
El Tribunal Constitucional ha sido claro en sealar que en el
mbito penitenciario:
los reclusos () tienen un derecho constitucional a la salud al igual que cualquier persona. Pero, en este caso, es el
Estado el que asume la responsabilidad por la salud de los
internos; hay, pues, un deber de no exponerlos a situaciones
que pudieran comprometer o afectar su salud. Por esta razn, el INPE, como sector de la administracin competente
de la direccin y administracin del sistema penitenciario
() son responsables de todo acto que pudiera poner en riesgo la salud de los demandantes y debe, en consecuencia,
proporcionar una adecuada y oportuna atencin mdica.
Asimismo, ante esta situacin, el Estado debe tomar las
acciones apropiadas para el cese de la situacin peligrosa
(). (Sentencia del Expediente 1429-2002-HC/TC, prrafo
15).
La presencia de enfermedades infectocontagiosas es mayor
en los establecimientos penitenciarios que en la comunidad.
En el caso especfico de la TBC, debe precisarse que, en los
aos 2002 y 2003, la morbilidad por esta enfermedad en el
Penal de Lurigancho fue de 2,600 por 100,000 habitantes, en
tanto la tasa promedio de morbilidad en Lima fue de 263.7 por
cada 100,000, es decir, 9.85 veces mayor. Situacin similar
ocurre con la enfermedad VIH/SIDA, la cual tiene un nivel
de prevalencia en los penales siete veces mayor que en la comunidad, conforme a un estudio que el Ministerio de Salud
realiz en 1999.
Al problema del hacinamiento debe sumarse la alta movilidad
de personas que existe en los penales (por el nmero de ingresos y tiempo de permanencia que en su mayora es entre seis
89
meses y dos aos), as como tambin el nmero de visitantes

que ingresan a los penales, lo que incrementa el riesgo de contagio hacia la comunidad. Ello convierte a los establecimientos
penitenciarios en posibles centros de transmisin de enfermedades infectocontagiosas, como la tuberculosis, la tuberculosis multidrogorresistente y el VIH/SIDA, lo que resulta preocupante si se tiene en cuenta la mayor prevalencia de estas
enfermedades en los establecimientos penitenciarios.
Sin embargo, pese a que los servicios de salud en el sistema
penitenciario son considerados entre los ms crticos, resulta
muy alentadora la ejecucin de un proyecto de mejoramiento
de la salud en las crceles, gracias al aporte del Fondo Global
de Salud, que va a permitir una efectiva proteccin de este
derecho tanto en la perspectiva asistencial como preventiva.
Por ello, cabe detenernos en la descripcin de sus aspectos
ms importantes y en la perspectiva que tendr en el futuro
inmediato.
4.4.1 El aporte del Fondo Global de Salud para luchar
contra al TBC y el VIH/SIDA
En el 2002, el Ministerio de Salud convoc a diversos sectores
del Estado y organizaciones no gubernamentales con el propsito de constituir un Mecanismo Coordinador del Pas, encargado de aglutinar las fuerzas sociales tanto pblicas como
privadas, para luchar contra las enfermedades infecciosas especialmente la tuberculosis, el VIH/SIDA y la malaria.
Participaron en esta reunin los representantes de los Ministerios de Salud, Interior, Justicia y Defensa, de Essalud y el
INPE, representantes de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) del pas que trabajan en la lucha contra el SIDA,
tuberculosis y malaria, representantes de los pacientes con
SIDA, tuberculosis y malaria, representantes de las iglesias,
representantes de las agencias cooperantes multilaterales y
90
bilaterales y representantes de las instituciones acadmicas,

quienes formaron comisiones para elaborar el respectivo proyecto.
En nombre del Mecanismo Coordinador del Pas se constituy una Coordinadora Nacional Multisectorial en Salud
(CONAMUSA), cuyos integrantes elaboran el informe de los
avances de los componentes de TBC, VIH/SIDA y malaria. La
propuesta del proyecto Fortalecimiento de la prevencin y
control del SIDA y la Tuberculosis en el Per fue enviada a
las oficinas del Fondo Global de Salud con sede en Ginebra.
Esta delicada situacin llev a que el Fondo Mundial apruebe la ejecucin del proyecto de intervencin en los establecimientos penales del pas, con la finalidad de revertir los altos
ndices de morbilidad y mortalidad que se registran con los
riesgos que ello conlleva para la comunidad.
La institucin que se encarga de administrar los fondos econmicos del fondo global es CAREPER, la cual cuenta con
seis oficinas regionales en Piura, Cajamarca, Huaraz, Ayacucho, Puno e Iquitos y oficinas de enlace en diversas provincias
del pas.
Actualmente, este proyecto, denominado Fortalecimiento de
la Prevencin y Control del VIH/SIDA y TBC en el Per, se
encuentra en su segunda etapa, realizando una inversin de
siete millones de dlares, que ha permitido hasta la fecha construir 9 clnicas en los penales con mayor prevalencia de estas
enfermedades, el equipamiento integral de stas, la capacitacin del profesional de salud y la provisin de medicamentos
para abordar estas dos enfermedades. En la segunda etapa se
rehabilitarn 14 clnicas y se continuar con los trabajos de
capacitacin al personal y a la poblacin privada de libertad a
fin de mejorar los niveles de deteccin de las enfermedades.
91
Sin duda, este proyecto est ejerciendo un impacto positivo

en la salud de los penales. Sin embargo, resulta que dicha
inversin puede verse neutralizada si no se dota del nmero
suficiente y adecuado de profesionales mdicos para darle el
nivel de sostenibilidad al proyecto.
4.4.2 Breve evaluacin del impacto del Proyecto Fortalecimiento de la Prevencin y Control del VIH/
SIDA y TBC en el Per a cargo de CAREPERU
Durante las visitas de supervisin para verificar condiciones
de detencin, se hizo un nfasis especial en la necesidad de
evaluar el impacto del Proyecto de prevencin y control del
VIH/SIDA y TBC, realizado en los establecimientos penitenciarios donde se han realizado construcciones, modificaciones
en la infraestructura, mejoramiento del instrumental, laboratorios y personal especializado (mdicos, enfermeros/as, tcnicos/as).
En primer lugar, debemos sealar que en nuestras visitas de
supervisin realizadas en los establecimientos penitenciarios
ubicados en las ciudades de Piura, Chiclayo y Trujillo, se ha
podido verificar, en general, una adecuada infraestructura,
pero que, sin embargo, viene mostrando un deterioro debido
a que:
No se estn usando sus instalaciones por falta de personal
especializado.
La infraestructura no tiene un mantenimiento adecuado.
Los ambientes no se encuentran en condiciones de asepsia.
Algunas partes accesorias de la infraestructura se encuentran daadas, como es el caso del penal de Ro Seco en Piura (las lunas de dicho local estn rotas por efecto del ltimo
motn).
No se ha renovado el contrato al personal mdico que se
encuentra a cargo de la atencin de los programas de TB y
VIH.
92
Los ambientes en los establecimientos penitenciarios del

complejo penitenciario de Picsi como en El Milagro (Trujillo), exhiben rajaduras en las paredes, techos, ventanas y
pisos;
Tienen problemas de filtraciones de agua a pesar de ser
una infraestructura nueva;
Los laboratorios no estn debidamente equipados y no
existe el personal especializado para brindar este servicio.
En segundo lugar, con relacin a los dems establecimientos
penitenciarios que han recibido el apoyo del Fondo Global, se
encuentran funcionando adecuadamente, con algunas deficiencias como la falta de anaqueles y de medicinas.
De otro lado, se ha podido constatar la falta de programas de
orientacin y consejera para la poblacin penal para llevar
a cabo las pruebas de Elisa. Subsisten algunos problemas de
desinformacin.
Existen problemas de coordinacin del personal que labora
en el INPE con el personal del MINSA. En algunos lugares
se est solicitando el pago en efectivo(42) y los internos como
sector social vulnerable no tienen el dinero suficiente para
asumir dicho pago.
Existen algunos problemas en la provisin de preservativos
en la poblacin penal; no existen programas de orientacin
para su uso adecuado.
La Defensora del Pueblo estima que se deben optimizar los
recursos financieros del Fondo Global para que la administracin penitenciaria pueda adquirir los instrumentales mdicos
quirrgicos y las medicinas, as como mejorar la infraestructura de los diferentes establecimientos penitenciarios y contemplar la contratacin de nuevo personal (mdico y tcnico).
42
Hecho verificado en la visita del E.P. de Yurimaguas 13-10-06.
93
De otro lado, se deben desarrollar ms programas de capacitacin para el personal de salud; promover la participacin
de las diferentes instituciones as como involucrar a la organizacin de la poblacin penal a travs de los promotores de
salud.
4.5. El tratamiento penitenciario
Conforme lo seala nuestra legislacin y la jurisprudencia
constitucional, la finalidad de la pena privativa de libertad
es la resocializacin del interno, la cual se ha de obtener mediante la aplicacin de un conjunto de medios aplicados por
la administracin penitenciaria, al cual se le da el nombre de
tratamiento penitenciario, y tiene los siguientes elementos:
Elementos formativos.- Destinados a dotar al interno de
instrumentos para su adaptacin a sociedad en libertad,
que pueden incidir en una enseanza escolar, tcnica o superior, as como la formacin en otros conocimientos que
mejoren la capacidad tcnica, acadmica o profesional para
desarrollarse en libertad.
Elementos psicosociales.- Que se dirigen al tratamiento de
la personalidad del interno que pudieran evitar la comisin de una nueva conducta delictiva, las que pueden implicar la mejora de su aptitud social (habilidades sociales),
y las destinadas a controlar eventuales psicopatologas y
las conductas agresivas.
Elementos de preparacin a su reinsercin a la vida en
libertad.- Que buscan adecuar las condiciones necesarias
para que el retorno a la libertad no sea abrupto, sino que
se encuentre precedido de contactos previos.
La legislacin nacional e internacional seala la importancia
del tratamiento penitenciario, como es el caso de las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos (Reglas 65 y 66).
94
En nuestro pas, la finalidad de la pena se encuentra prevista

en el texto constitucional (artculo 139 inciso 21), mientras
que el Cdigo de Ejecucin Penal establece que el objetivo del
tratamiento penitenciario es la resocializacin del interno (artculo 60), pudiendo ser individualizado y grupal, y consistir
en el uso de mtodos mdicos, biolgicos, psicolgicos, psiquitricos, pedaggicos, sociales, laborales y otros que permitan
lograr dicho objetivo, de acuerdo a las caractersticas propias
del interno (artculo 61); y, para lograr dicha individualizacin se requiere de un estudio integral del interno para formular un diagnstico y pronstico criminolgico (artculo 62).
Como elementos del tratamiento se consideran:

El trabajo (artculos 65 a 68)

La educacin (artculos 69 a 75)
La salud (artculos 76 a 82)
La asistencia social (artculos 83 a 86)
La asistencia legal (artculos 87 a 91)
La asistencia psicolgica (artculo 92)
La asistencia religiosa (artculos 93 a 94)
Si bien la norma los considera a todos, es claro que algunos

no necesariamente pueden ser considerados como propios del
tratamiento, como en el caso de la asistencia legal que tiene
una mayor relacin con el derecho de defensa. La salud ha
sido considerada por el Tribunal Constitucional como un derecho fundamental y la asistencia religiosa depende de una
participacin externa a la administracin penitenciaria.
No obstante, como hemos observado al evaluar al personal
penitenciario, el nmero de profesionales de tratamiento es
insuficiente para un adecuado tratamiento desde el servicio
psicolgico y de la asistencia social, el cual nicamente se
centra en tratamientos o terapias grupales y espordicas que
no brindan el resultado que implicara un tratamiento individualizado y permanente.
95
Por ello se puede afirmar que el componente central del tratamiento en el sistema penitenciario peruano es el conjunto de
actividades laborales o educativas que desarrollan los internos, incentivados por el hecho de que mediante ello acceden al
beneficio de redencin de pena.
4.5.1 El trabajo y la educacin penitenciaria: la iniciativa de la poblacin penitenciaria
La oferta laboral y educativa de la administracin penitenciaria no es suficiente para brindar la posibilidad a la poblacin
interna de acceder a estas actividades como componentes del
tratamiento penitenciario.
En efecto, a diciembre de 2005, 21,780 internos (de los entonces 33,049 existentes en el mbito nacional) podan acceder a
alguna de estas actividades, dejando cerca de 12,000 internos
sin dicha posibilidad.
Estos datos muestran que la administracin penitenciaria
incumplen el mandato constitucional resocializador, en tanto
no proporciona a la totalidad de internos actividades de tratamiento penitenciario.
La situacin es ms crtica si se considera que, en el caso del
trabajo, un importante porcentaje de los internos accede a ste
mediante mecanismos propios (recursos, materiales o maquinaria), sin que la administracin penitenciaria les proporcione recurso alguno, como se ha podido apreciar en la supervisin penitenciaria. Ello demuestra el inters de la poblacin
interna en laborar.
Un ejemplo de ello se puede observar en el Establecimiento
Penitenciario de Varones de Quencoro (Cusco), en donde la
mayora de los internos labora a partir de los materiales que
pueden obtener por su cuenta, situacin especialmente visible
en el caso de los tejedores.
96
Durante los ltimos aos, la administracin penitenciaria no

ha elaborado una poltica integral para mejorar la oferta laboral. Muestra de ello es la situacin en la que se encuentran las
maquinarias provenientes del denominado Non Project, las
cuales fueron distribuidas a diversos establecimientos penitenciarios, pero sin que se realicen las obras necesarias para
su instalacin y operatividad como se ha constatado en los
Establecimientos Penitenciarios de Tarapoto, Juanju, Moyabamba, Yurimaguas, Picsi, Huancayo y Arequipa. Considerando que dichos lotes de maquinarias en algunos casos han
estado varios aos internados en las instalaciones aduaneras,
es claro que el descuido con que la administracin penitenciaria viene tratndolas slo pueden incidir en su deterioro.
Como se desarrolla en la parte concerniente a la situacin de
las mujeres privadas de libertad, la inaccin de la administracin penitenciaria es especialmente visible en el caso de las
mujeres. Ellas son las que menos oportunidades tienen para
laborar, en tanto los escasos recursos de la administracin
penitenciaria son priorizados para el caso de los varones.
Prueba de ello es que durante la supervisin realizada se ha
podido constatar que en las ltimas remodelaciones de infraestructura de algunos establecimientos penitenciarios (Establecimiento Penitenciario de Tambopata) se siguen priorizando
criterios de seguridad antes que ambientes para desarrollar
actividades laborales.
La situacin de las internas en penales que albergan varones
y mujeres es crtica, siendo evidente la diferencia de oportunidades laborales y educativas, las cuales son casi inexistentes
en establecimientos como los de Tarapoto, Yurimaguas, Moyabamba, entre otros.
Un punto a considerar respecto al trabajo penitenciario es el
hecho de que la administracin penitenciaria recibe de cada
97
interno un pago por concepto de redencin (S/. 26.00 mensuales), dinero que debera servir para ser invertido en el mantenimiento de la infraestructura e incrementar la oferta laboral. De acuerdo a la informacin estadstica a diciembre del
2005, el 19% de los 13,628 internos que laboraban realiz dicho pago, lo que en total hara el monto de aproximadamente
67,300 soles mensuales (al ao generan S/. 807,600), concepto
que debera concretarse en una mejor tecnificacin y modernizacin de la infraestructura para las actividades laborales.
La situacin en la educacin penitenciaria es muy similar a
la del trabajo. Actualmente, del total de la poblacin privada
de libertad (37,010), 9,423 internos se encuentran inscritos
en actividades educativas, sea en su modalidad escolarizada
u ocupacional, lo que representa 25% del total. Para desarrollar esta parte importante del tratamiento, el INPE cuenta
con 332 profesores. De este total, 76% (253) son profesores
que pertenecen al Ministerio de Educacin. Si esta cifra se
compara con la poblacin penal actual, se obtiene una tasa
de equivalencia, referida a cifras alarmantes: por cada 111
internos existe un profesor.
Adicionalmente a la carencia de personal y la precariedad
laboral existente, es evidente la carencia de condiciones mnimas en los espacios en que se dictan las clases, siendo en
muchos casos improvisados o compartidos por varios grupos a
la vez, lo que afecta sensiblemente la capacidad y calidad de
aprendizaje. Slo el 29% de toda la infraestructura existente
para el tratamiento, es decir, oficinas, aulas y talleres, se encuentra en buen estado.
En efecto, en muchos establecimientos penitenciarios desde su diseo- se prioriz el aspecto de la seguridad y no se
contempl la posibilidad de crear ambientes adecuados y suficientes para brindar los servicios educativos a la poblacin
penal. Asimismo, en aquellos donde s se contaba con ambien98
tes para educacin, en algunos casos, debido al hacinamiento

crtico, se opt por ocupar y acondicionar dichos ambientes
para albergar a la poblacin.
Si bien se puede argumentar que los recursos para mejorar
dicha situacin son escasos o inexistentes, es claro que se parte de un error de visin sobre el tema. En efecto, no estamos
en este caso ante un costo, sino ante una inversin que ha de
realizar el Estado para permitir que la persona que recupera su libertad tenga la capacidad adecuada para satisfacer
sus necesidades materiales bsicas mediante una actividad
laboral legal. De ah que el dinero que se pueda invertir en
las reas de trabajo y educacin tendr un resultado que se
puede traducir en una reduccin de la criminalidad.
Asimismo, es claro que, hasta el momento, la administracin
penitenciaria no ha dirigido su visin hacia la inversin privada, especialmente en el campo laboral. El INPE debera considerar la posibilidad de concesionar ambientes de trabajo
en los penales para que el sector empresarial pueda sentirse
atrado a invertir en infraestructura, procesos industriales y
maquinaria para que con la mano de obra de los internos, se
puedan promover programas reales y eficaces de reinsercin
social por medio del trabajo.
4.6. Situacin de las mujeres privadas de libertad
Dentro del conjunto de personas que conforman la poblacin
privada de libertad, la legislacin internacional sobre la materia est reconociendo algunos derechos particulares para
las mujeres.
En el caso de las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los
Reclusos se establecan disposiciones respecto al tratamiento
para internas embarazadas y sus menores hijos (Regla 23.1),
su separacin de los varones y la prohibicin de que personal
99
penitenciario masculino se encuentre en sus ambientes de reclusin (Regla 53). Como se aprecia, se trata de disposiciones
referidas a su condicin de madre y su separacin de la poblacin masculina.
Las mujeres tienen idnticos derechos que los hombres privados de libertad. Pero, debido a su condicin numricamente
minoritaria y a las condiciones propias de su gnero y sexo, la
administracin penitenciaria debera respetar algunos aspectos especficos que le son propios, tales como:
Que no sean discriminadas por su condicin de mujer, de
modo tal que sus condiciones de detencin no sean especialmente vulneratorias de sus derechos, en comparacin con
las de los varones, conforme lo dispone la Constitucin (artculo 2 inciso 2) y la Convencin contra todas las formas
de discriminacin a la mujer (artculo 3).
Que se le garantice el conjunto de aspectos relacionados
con los derechos sexuales y reproductivos.
Algunas constataciones pueden realizarse a partir de una primera observacin de la situacin de las mujeres en los establecimientos penitenciarios de nuestro pas.
4.6.1 Las mujeres son una minora numrica
Las mujeres constituyen numricamente una minora respecto al total de la poblacin privada de libertad. En los ltimos
aos se evidencia un incremento porcentual importante. En
1978, las mujeres representaban el 3.66% de la poblacin penitenciaria total; en 1988, el 6.5%; en el 2000, el 8.24%; en
agosto del 2006, el porcentaje es de 6.9%. Este hecho hace que
regularmente sea un grupo cuyas necesidades no son consideradas por la administracin penitenciaria al formular las
polticas penitenciarias respectivas.
100
4.6.2 La infraestructura penitenciaria no se desarrolla de acuerdo a sus necesidades

En su mayora, los establecimientos penitenciarios en donde
se encuentran las mujeres son mixtos (albergan a varones y
mujeres en ambientes separados). En dichos penales la infraestructura originalmente no prevea la permanencia de mujeres, por lo que ellas se encuentran ubicadas en ambientes
improvisados y con dificultades para acceder a los servicios
penitenciarios (salud) a las labores de tratamiento (educacin
y trabajo) o a los medios de comunicacin(43).
Ello afecta sus condiciones de detencin pues se encuentra en
una situacin desigualdad respecto de los hombres internos
en los mismos penales. Ejemplos de ello se pueden observar
en los establecimientos penitenciarios de Tarapoto, Moyabamba y Yurimaguas.
En la construccin de los establecimientos penitenciarios para
mujeres, durante los ltimos aos, no se ha considerado la necesidad de que las internas tengan espacios adecuados para
desarrollar actividades de tratamiento penitenciario (trabajo
y educacin), lo que las coloca en condiciones de desigualdad
frente a la poblacin masculina. Ejemplos de ello son los recientes pabellones de mujeres de los establecimientos de Pocollay (Tacna) y Puerto Maldonado.
4.6.3 Tratamiento penitenciario diferenciado
La implementacin de las actividades de tratamiento penitenciario muestra una desigualdad entre hombres y mujeres.
Si bien existe una deficiencia en la capacidad del sistema penitenciario para proporcionar actividades educativas o laborales, en el caso de la poblacin femenina tal situacin es ms
crtica(44).
43
44
Mayores detalles puede revisarse en DEFENSORIA DEL PUEBLO: 2005; 16.

Mayores detalles puede revisarse en DEFENSORIA DEL PUEBLO: 2005; 25 y ss.
101
Se constata que el tipo de actividades educativas o laborales

para mujeres inciden en actividades propias de la poblacin
femenina (tejido, manualidades, etc.) diferentes a los de los
varones (carpintera, mecnica, etc.). Dicha diferencia, refuerza estereotipos de gnero e incide en que las actividades
proporcionadas a las mujeres sean las de menor capacidad de
generar recursos econmicos.
De otro lado se observa en establecimientos mixtos, o en aquellas ciudades que tienen un penal de mujeres y otro de varones,
que las mujeres tienen un nmero menor de oportunidades
para acceder a actividades de educacin o trabajo. Ejemplos
de ello se observan en los establecimientos de varones y mujeres de Quencoro (Cusco), en los mixtos de Tambopata (Puerto
Maldonado), Tarapoto, Moyabamba y Yurimaguas; en donde
se ha constatado que mientras los varones tienen la facilidad
de cursar los diversos niveles educativos, las mujeres nicamente se ubican en los niveles de alfabetizacin y primaria.
Asimismo, en el caso de las actividades laborales, los varones
tienen mltiples opciones, mientras que las mujeres ven sus
oportunidades limitadas a labores de escaso nivel productivo.
4.6.4 No valoracin de la categora jefa de hogar
La realidad penitenciaria evidencia que una gran cantidad de
las mujeres internas son jefes de hogar, en tanto son nicas
responsable de sus familias (especialmente de sus hijos), condicin que no vara por su ingreso al establecimiento penitenciario.
Dicha condicin debera ser considerada por la administracin al menos en dos aspectos durante el tratamiento que se
les brinda:
Como criterio para su participacin en actividades labora102
les que puedan producir algn tipo de ingreso econmico,

que les permita obtener recursos que destinarn a la manutencin de sus hijos.
Como criterio para limitar el traslado de estas internas
a establecimientos alejados de sus lugares de origen. En
efecto, si bien todo traslado puede afectar el contacto de la
interna con sus familiares, es evidente que dicha afectacin es mayor cuando una madre se ve obligada a apartarse de sus hijos o reducir el contacto que mantenga con ellos
debido a un traslado.
4.6.5 Visita ntima: tratamiento diferenciado y discriminador
El artculo 42 del Cdigo de Ejecucin Penal establece que la
visita ntima es un beneficio penitenciario que debe solicitarlo el interno y su concesin corresponde a la administracin
penitenciaria.
El acceso al beneficio penitenciario de visita ntima muestra
una clara diferencia segn se trate de la poblacin femenina
o masculina.
En el caso de los establecimientos de varones, la administracin penitenciaria se muestra permisiva para que en los das
de visita femenina las mujeres visitantes puedan ingresar
a los diversos ambientes de reclusin (incluidas las celdas o
cuadras), momento en el cual los internos pueden mantener
relaciones sexuales. Es por ello que durante las diversas visitas de supervisin en la mayora de establecimientos de varones no se reporta que stos soliciten acceder a una visita ntima ni existan ambientes especiales para recibir dichas visitas
(venusterios).
Esta flexibilidad de la administracin penitenciaria en cuanto
a la visita ntima de la poblacin penal masculina es tenida
103
como una norma consuetudinaria entre los internos y la administracin penitenciaria. La permisividad incluye recibir
visitas no slo de sus parejas (esposas o convivientes), sino
de cualquier otra persona, lo que se presta a casos de comercio sexual al interior de los establecimientos penitenciarios, lo
que evidencia una prctica de corrupcin.
Un caso singular es el que se observa en el Establecimiento
Penitenciario de Varones de Quencoro (Cusco), en donde existe un amplio ambiente de venusterio, con aproximadamente
48 pequeas celdas destinadas nicamente a recibir visitas
intimas. Cada una de dichas celdas es de propiedad de un
interno, quien recibe la visita de sus parejas formales u otras
personas, o las alquila a otros internos para que reciban este
tipo de visitas.
La situacin es totalmente distinta en el caso de la poblacin
femenina en general, ante la cual la administracin penitenciaria se muestra escrupulosa en hacer respetar la norma
penitenciaria. Por ello, en los establecimientos que alberga
a mujeres internas no se permite que los varones visitantes
puedan ingresar a los ambientes de reclusin, a fin de evitar
algn tipo de contacto sexual, exigindoseles el cumplimiento
de la norma penitenciaria.
La posibilidad de una interna de acceder a una visita ntima
es mnima, considerando que en la mayora de establecimientos no se cuenta con un ambiente especial para ello (adonisterio) y existe una postura de control de la administracin respecto a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres
internas.
En los establecimientos penitenciarios que albergan mujeres
y varones, es donde se observa claramente este trato diferenciado que, en ocasiones, deriva en un trato discriminatorio ya
104
que mientras los internos acceden permanentemente a tener

relaciones sexuales durante la visita de mujeres, las internas
mujeres no acceden, en casi ningn caso, a la visita ntima.
Resulta de particular inters indicar, por ejemplo, que en la
construccin de nuevos pabellones para mujeres no se considere la existencia de ambientes para adonisterio, como en el
caso del Establecimiento Penitenciario de Pocollay Mujeres o
el de Puerto Maldonado.
La autoridad penitenciaria ha mostrado, en los ltimos aos,
un inters en promover la construccin y adecuacin de adonisterios. No obstante, en las dos ultimas gestiones de la administracin penitenciaria se han mostrado poco comprensivas a esta situacin, especialmente a las mujeres internas por
el delito de terrorismo. En efecto, la mayora de ellas se encuentran sentenciadas a largas penas privativas de libertad
que hara que obtuvieran su libertad en una edad en la que
no podran embarazarse. Por ello, han solicitado a la administracin penitenciaria que se les conceda el beneficio de la
visita intima.
La administracin penitenciaria ha considerado que, estando vigente el artculo 19 del Decreto Legislativo N 25475(45),
queda prohibido todo beneficio penitenciario para las personas acusadas y sentenciadas por el delito de terrorismo, por lo
que no proceda la concesin de la visita ntima.
A juicio de la Defensora del Pueblo, no existira impedimento
legal para la concesin de la visita intima, segn los criterios
del Cdigo de Ejecucin Penal, debiendo en cada caso evaluar45

Artculo 19 Los procesados o condenados por delitos de terrorismo, no podrn

acogerse a ninguno de los beneficios que establecen el Cdigo Penal y el Cdigo de
Ejecucin Penal.
Para el caso de traicin a la Patria una disposicin similar se encontraba contenida
en el artculo 3 inciso a) del Decreto Ley N 25744.
105
se los pedidos de acuerdo a criterios de seguridad y disciplina

penitenciaria, as como la conducta de la interna solicitante.
En efecto, con posterioridad al Decreto legislativo N 927 se
dict el Reglamento del Cdigo de Ejecucin Penal (Decreto
Supremo 015-2003-JUS), que no establece limitaciones a beneficios penitenciarios como los de la visita intima. Si bien
una modificacin posterior (Decreto Supremo 016-2004-JUS)
estableca algunas limitaciones a la visita intima, stas slo
se aplican a los casos de internos calificados en una de las tres
etapas del Rgimen Cerrado Especial, pero en ningn caso se
prohbe, sino se establece una periodicidad de 30 das (para la
Etapa A) y 15 das (Etapas B y C).
Posiciones como las asumidas por las autoridades penitenciarias podran significar actos discriminatorios, sustentada en
una visin paternalista hacia las mujeres, impropias de un
Estado de Derecho (46).
La Defensora del Pueblo no considera en modo alguno que la
solucin a esta situacin se realice mediante la restriccin de
los derechos y beneficios de los internos varones, sino mediante una modificacin de la norma penitenciaria para reconocer
que la visita ntima es ms un derecho de la persona privada
libertad que un beneficio penitenciario.
Afortunadamente, las consideraciones de la Defensora del
Pueblo han sido recogidas por la administracin de justicia en
una resolucin que resuelve una demanda de Hbeas Corpus
presentada por una interna del Establecimiento Penitenciario
de Mxima Seguridad de Mujeres de Chorrillos, solicitando
que la administracin penitenciaria le permita acceder al beneficio de visita ntima. En dicha resolucin, el doctor Walter
Sotomayor, magistrado del Decimocuarto Juzgado Penal de
46
106
Si bien la actual gestin de la doctora Rosa Mavila ha sealado, de manera

informal, que esta posicin podra variar, lo cierto es que hasta la actualidad no
existe ninguna medida concreta para garantizar el derecho de las internas.
Lima, ha considerado que la restriccin de este beneficio para

el conjunto de internas por terrorismo implica un acto discriminatorio en tanto no tiene un sustento legal, por lo que ordena que los demandados cesen en el tratamiento discriminatorio
en contra de la demandante y ordenen a quien corresponda que
adopte las medidas pertinentes a fin de que sta tenga acceso
al derecho penitenciario de visita ntima en el ms breve plazo,
con las limitaciones que ampara la ley(47).
Lamentablemente en segunda instancia la citada resolucin
ha sido declarada improcedente estando el caso por resolverse
ante el Tribunal Constitucional.
4.6.6 Lneas de trabajo prioritarias en torno a la situacin de las mujeres privadas de libertad
A consideracin de la Defensora del Pueblo, la administracin penitenciaria debe considerar las siguientes medidas:
El diseo y ejecucin de programas de capacitacin para
el personal penitenciario, incorporando una perspectiva de
gnero que haga visible las particularidades de la poblacin
penitenciaria femenina. Especialmente se debe considerar
el derecho a la unidad familiar con especial nfasis en la
situacin de la mujer y su entorno familiar, los derechos
sexuales y reproductivos de la poblacin femenina, y los
criterios en el diseo de la infraestructura de los penales
que albergan poblacin femenina.
Establecer mecanismos, a travs de la Direccin General
de Estadstica e Informtica del INPE, que permita tener
47
El recurso fue presentado por la ciudadana Marisol Elizabeth Venturo Ros, interna
en el Establecimiento Penitenciario de Mxima Seguridad de Mujeres de Chorrillos,
en contra de la Directora de la Oficina General de Tratamiento del INPE (Nancy
Arias Aguirre) y el Director General de la Direccin Regional de Lima (Keneth
Mora Landeo). El magistrado dict la resolucin el 19 de octubre del 2006.
107
informacin detallada respecto a las mujeres privadas de

libertad.
Incorporar en los instrumentos de gestin la variable jefa
de hogar como criterio para la clasificacin penitenciaria y
la ubicacin de la interna en el rgimen penitenciario que
le corresponda, as como el acceso a las actividades educativas y laborales que le permitan aportar al sostenimiento
de su familia.
Dictar las medidas adecuadas para garantizar que la poblacin femenina acceda en igualdad de condiciones a los
servicios de salud propias de la poblacin femenina y de
sus hijos.
Garantizar el acceso de las internas a actividades laborales en igualdad de condiciones, debindose ampliar la oferta laboral. Asimismo, considerando la necesidad de las internas, especialmente de las jefas de hogar o las que tienen
carga familiar, debe incidirse en el diseo de programas
de trabajo que prioricen actividades que permitan obtener
ingresos, establecer mecanismos de comercializacin de los
productos elaborados por las internas, reglamentar el trabajo ad honorem, de modo que brinde igualdad en el acceso
a la poblacin femenina y masculina, establecer una rotacin regular de las internas en las actividades laborales
mejor remuneradas para lograr equidad en la distribucin
de ingresos, y considerar la labor de las madres en la organizacin y desarrollo de acciones dirigidas a la poblacin
infantil, como parte del trabajo penitenciario.
Establecer regulaciones claras y uniformes que garanticen
el acceso a la visita ntima, en igualdad de condiciones con
relacin a la poblacin masculina, brindando a la poblacin penitenciaria una informacin respecto a los mtodos
108
de planificacin familiar y maternidad responsable, garantizando la libertad al empleo de mtodos de planificacin

familiar acordes con su situacin individual o a negarse a
utilizarlo en virtud del derecho a la reproduccin, orientar al personal penitenciario respecto a la visita ntima, de
modo que si bien es un beneficio penitenciario, garantiza
el derecho a la libertad sexual, y abolir toda sancin disciplinaria en los supuestos de producirse alguna concepcin
como consecuencia de la visita ntima.
Disponer medidas para garantizar la adecuada permanencia de internas con sus hijos en los establecimientos
penitenciarios, debiendo considerarse la mejora de suplementos dietticos para la nutricin de madres gestantes y
lactantes, as como a los nios y nias; establecer acciones
para garantizar el control de crecimiento de los nios y
nias, as como una atencin peditrica y psicolgica infantil, y un abastecimiento adecuado de medicamentos bsicos para las necesidades de la poblacin infantil; y dictar
directivas con criterios objetivos para garantizar que, en
el caso de traslados de internas, adems de respetar los
principios del debido proceso administrativo, se evite en lo
posible la ruptura del contacto con sus hijos menores.
4.7. El derecho de defensa
El derecho de defensa, reconocido en el artculo 139 inciso 14 de
la Constitucin, seala que los procesados deben contar con una
asistencia tcnica (abogado), que le permita una defensa adecuada. El derecho de defensa alcanza a las personas privadas de
libertad durante el desarrollo del proceso penal y durante la ejecucin de la pena a fin de que protejan adecuadamente sus derechos. Incluye el derecho a conocer los cargos que se le imputan;
tener la oportunidad para rebatirlos ante el tribunal; presentar
pruebas y confrontarlas con las presentadas en su contra.
109
No todas las personas tienen los recursos necesarios para costear un abogado particular, por ello la Constitucin establece
la obligacin del Estado de proporcionar una defensa gratuita
a los procesados por la comisin de un delito (artculo 139
inciso 16).
4.7.1 Problemas encontrados
El Servicio Nacional de la Defensa de Oficio tiene un nmero
limitado de abogados de oficio para atender a la poblacin penitenciaria. Segn la informacin recabada el servicio legal cuenta
con 81 abogados de oficio.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que de los 36,467 internos,

24,867 (68.2%) son procesados y solo 11,600 (31.8%) estn sentenciados. La mayora de los internos no tiene recursos para
contratar un abogado de oficio por lo que sera conveniente
que el Servicio Nacional de Defensa de Oficio(48) debera de
poder atender la necesidad de abogados.
A propsito de la supervisin realizada, se ha observado lo
siguiente:
La distribucin de la carga procesal de los abogados de oficio, segn juzgados y salas penales, no permite una adecuada defensa. Por ejemplo, una persona sometida a un
proceso ordinario tiene un abogado de oficio en la etapa de
instruccin y otro distinto en el juicio oral.
La sobrecarga procesal que tiene cada abogado de oficio se
debe al escaso nmero de abogados para atender la demanda de personas que requieren dicho servicio. Una muestra
48
110
El Servicio Nacional de Defensa de Oficio fue creado mediante Ley N 27019 con el
objetivo de proveer el derecho de defensa gratuita a personas de escasos recursos
econmicos, as como en los casos en que las leyes procesales lo determinen (....)
ante los organismos policiales, fiscales y jurisdiccionales del pas. Es parte de la
estructura del Ministerio de Justicia y depende de la Direccin Nacional de Justicia.
de lo sealado se observa en la situacin de algunos Distritos Judiciales: en Arequipa, tres defensores de oficio tienen a su cargo nueve juzgados penales; en Ayacucho, tres
defensores de oficio atienden a ocho juzgados; en el Callao,
seis defensores atienden a 12 juzgados y, en Lambayeque,
cuatro defensores atienden a 14 juzgados(49).
De igual modo, se advierte la precariedad de la infraestructura y logstica necesaria para que los letrados desarrollen
sus labores. Carecen de oficinas adecuadas y de mobiliario, as, como de movilidad o presupuesto para costear los
traslados, lo que origina que deban ser auxiliados por los
recursos de las Salas y Juzgados penales.
La colaboracin que se recibe del Poder Judicial genera
una situacin que puede condicionar el trabajo de los defensores de oficio. As, muchos procesados consideran que
los defensores de oficio forman parte de las Salas o Juzgados, que trabajan para el Poder Judicial.
Asimismo, se observa que algunos abogados de oficio asisten muy pocas veces al penal, no existiendo reglamento
para guiar su ejercicio. Los internos reportan que no se les
informa respecto al avance de sus procesos, existiendo una
escasa comunicacin con ellos.
El rgimen laboral de los abogados de oficio es tambin un
elemento que afecta la calidad de la defensa. La mayora
se encuentra bajo la modalidad de contrato de servicios no
personales, a corto plazo, lo que genera una incertidumbre
laboral. Asimismo, pueden sealarse los bajos salarios que
se les asigna y la falta de una carrera profesional que posibilite un ascenso en la jerarqua de la institucin.
49
Esta informacin ha sido tomada del informe elaborado por el COMIT

INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA: 2005.
111
A ello se suma la falta de un adecuado programa de capacitacin hacia los defensores de oficio, especialmente para
delitos que requieren de una especializacin (a diferencia
de los fiscales o jueces).
No existe un trabajo coordinado con los abogados del INPE
para realizar consultas jurdicas en general y trmites de
documentacin administrativa necesaria para el proceso
penal como para los incidentes de los beneficios penitenciarios.
4.8. Los beneficios penitenciarios
Los beneficios son considerados como una institucin destinada a promover el tratamiento penitenciario y la resocializacin, constituyendo estmulos que forman parte del
tratamiento progresivo y responden a las exigencias de individualizacin de la pena (art. 165 del Reglamento del CEP).
Mediante ellos se busca preparar al interno para su vida en
libertad, permitiendo tambin que se mantenga la relacin
del interno con su entorno social y la posibilidad de una libertad anticipada.
Pero, al mismo tiempo son, desde el punto de vista de la seguridad y disciplina penitenciaria, mecanismos que ayudan a
la administracin penitenciaria a mantener el control del establecimiento. Efectivamente, para acceder a un beneficio, el
interno debe, entre otros requisitos, mantener una conducta
adecuada a las normas disciplinarias, lo que genera un ambiente de tranquilidad, seguridad, y una adecuada convivencia al interior de los establecimientos penitenciarios. En el
caso de la semilibertad y la liberacin condicional la concesin
o no de los beneficios guarda relacin con el nivel de hacinamiento del sistema penitenciario.
112
4.8.1 Regulacin legal de los beneficios penitenciarios

El Cdigo de Ejecucin Penal establece diversos beneficios penitenciarios tales como el permiso de salida (artculo 43); la
visita ntima (artculo 58), la semilibertad (artculos 48 al
52); libertad condicional (artculos 53 al 57) y revisin de la
cadena perpetua para el caso de terrorismo (artculo 59-A),
que son concedidos por la autoridad judicial.
Un caso particular es la redencin de la pena por el trabajo
o la educacin (artculos 44 al 47) dirigida a disminuir el
monto de la pena bajo el control y computo de la autoridad
penitenciaria.
El beneficio de permiso de salida es poco utilizado por los internos y la administracin penitenciaria los concede en los casos
que las condiciones de seguridad penitenciaria lo ameriten.
La visita ntima tiene una aplicacin diferenciada segn se
trate de varones o mujeres, como se analiza en este Informe al
exponerse la situacin de las mujeres privadas de libertad.
Por su parte, la semilibertad (artculo 48) se puede solicitar
al cumplirse la tercera parte de la pena, en tanto no exista un
proceso pendiente con mandato de detencin. La liberacin
condicional (artculo 53) se puede solicitar al cumplirse la
mitad de la pena, en tanto no exista proceso pendiente con
mandato de detencin.
Estas disposiciones no son uniformes, existiendo algunas variables, segn el tipo de delito:
En determinados delitos del Cdigo Penal, la semilibertad
se puede solicitar al cumplirse dos terceras partes de la
condena y la liberacin condicional a la mitad de la misma:
113
abandono o exposicin a peligro seguido de muerte o lesin

grave (artculo 129); extorsin seguida de muerte o lesin
grave (art. 200, segundo prrafo), atentado contra la seguridad nacional y traicin a la Patria (artculos 325 a 332),
rebelin (artculo 346) y algunas modalidades de concusin,
peculado (salvo la forma culposa) (artculos 382 a 401).
Para la asociacin ilcita para delinquir (artculo 317, segundo prrafo); se aplica el plazo regular para la semilibertad y liberacin condicional, pero slo en los casos de la
primera condena.
En los casos de violacin de menor de 14 aos (artculo
173) y violacin de menor de 14 aos seguida de muerte o
lesin grave (artculo 173-A), se prohbe la semilibertad y
la liberacin condicional.
En otros delitos se establece un computo de redencin en
razn de un da de pena por cada siete de actividad laboral
o educativa: abandono o exposicin a peligro seguido de
muerte o lesin grave (artculo 129) violacin de menor de
14 aos (artculo 173), violacin de menor de 14 aos seguida de muerte o lesin grave (artculo 173-A), extorsin
seguida de muerte o lesin grave (artculo 200, segundo
prrafo), asociacin ilcita para delinquir (artculo 317,
segundo prrafo), atentado contra la seguridad nacional
y traicin a la Patria (artculos 325 a 332), rebelin (artculo 346) y algunas modalidades de concusin, peculado
(salvo la forma culposa) (artculos 382 a 401).
Algunos delitos tienen prohibido acceder a los beneficios de
redencin, semilibertad y liberacin condicional, como el genocidio (artculo 319), desaparicin forzada (artculo 320),
tortura (artculo 321), cooperacin de mdicos en actos de
tortura (artculo 322), discriminacin (artculo 323) y lavado
de activos (artculo 3, ltimo prrafo, de la Ley N 27765).
114
Si bien el pago de la reparacin civil no constituye un requisito, para ciertos delitos s lo es, como el caso del abandono o exposicin a peligro seguido de muerte o lesin grave (artculo 129) violacin de menor de 14 aos (artculo
173), violacin de menor de 14 aos seguida de muerte o
lesin grave (artculo 173-A), extorsin seguida de muerte o lesin grave (artculo 200, segundo prrafo), asociacin ilcita para delinquir (artculo 317, segundo prrafo),
atentado contra la seguridad nacional y traicin a la Patria
(artculos 325 a 332), rebelin (artculo 346) y algunas
modalidades de concusin, peculado (salvo la forma culposa) (artculos 382 a 401).
Los delitos de trfico de drogas tienen un tratamiento particular: en el caso del tipo bsico (artculo 296) y otras figuras (artculos 300 a 302), redimen en razn de un da
de pena por cinco de una actividad educativa o laboral,
procediendo la semilibertad o liberacin condicional nicamente en el caso de la primera condena; los supuestos
agravados del artculo 296-A y 297 no tienen beneficios; y
la atenuante (artculo 298) redime en razn de un da de
pena por dos de una actividad educativa o laboral, procediendo la semilibertad o liberacin condicional nicamente
en el caso de la primera condena.
En los casos de terrorismo, la redencin se realiza en razn de un da de pena por cada siete das de actividades
laborales o educativas; la liberacin condicional se puede
solicitar al cumplirse las tres cuartas partes de la pena.
De esta forma se constata que la legislacin sobre beneficios
penitenciarios se viene modificando de manera continua. Ello
ha motivado un debate jurisprudencial sobre la norma aplicable para la tramitacin de los beneficios de semilibertad y
liberacin condicional, habiendo adoptado el Tribunal Constitucional el principio de aplicar la norma vigente al momento
en que el interno solicita el beneficio penitenciario.
115
4.8.2 Problemas detectados en la tramitacin de los

beneficios penitenciarios
Se ha podido comprobar algunos problemas en relacin a la
tramitacin de los beneficios penitenciarios, tales como:
a. El retraso del trmite ante la administracin penitenciaria
originada por:
La dilacin en la evaluacin del interno por parte de los
profesionales del rgano Tcnico de Tratamiento (abogado, asistente social y psiclogo) que, en muchos casos, se debe a que el establecimiento no cuenta con estos
profesionales, debiendo esperarse su llegada desde otro
establecimiento o permitir la participacin de un profesional particular. En otros casos, el motivo es la sobrecarga de solicitudes, considerando el nmero limitado
de profesionales penitenciarios.
La demora en el envo de la documentacin del interno,
cuando es trasladado de un establecimiento penitenciario a otro. El traslado fsico del interno, en ciertos casos,
no es acompaado de la documentacin que sirve para
elaborar el expediente a enviar al juzgado.
El hecho de que el registro penitenciario mantenga al
interno en calidad de procesado, a pesar de tener una
sentencia condenatoria. Ello se debe a que la instancia
judicial no remite copia de los testimonios de condena
o a que la oficina de registro penitenciario no realiza la
anotacin o inscripcin de manera oportuna.
Los requisitos de la obtencin de los antecedentes y la
constancia de no tener proceso penal pendiente con mandato de detencin son en algunos casos (por la ubicacin
fsica del penal) ms difciles de obtener.
116
b. La dilacin indebida en la tramitacin de los beneficios penitenciarios ante la instancia judicial, motivada por
La demora en el traslado del interno desde el penal hasta el lugar donde se ubica el juez competente para evaluar la concesin. Segn la normatividad vigente, el juez
natural debe ser el que evale la solicitud del beneficio.
Sin embargo, en muchos casos, por decisin de la autoridad penitenciaria, el interno es trasladado para el
cumplimiento de su pena a un penal alejado de la circunscripcin judicial.
La recarga judicial existente en los juzgados penales.
Debido al alto volumen de la carga procesal, la tramitacin de los beneficios regularmente no son una prioridad
en los despachos judiciales. La tramitacin en el mbito
judicial demora aproximadamente tres meses (sin incluir el lapso que demora la posible impugnacin ante la
instancia superior).
c. La dificultad del interno en acceder a un abogado para que
lo asista en el trmite, especialmente durante la audiencia
que el juez convoca previamente a la decisin sobre la concesin o denegacin del beneficio
d. A entender de los internos, la aplicacin de algunos criterios inadecuados para denegar el beneficio penitenciario,
como:
La evaluacin por los magistrados de las circunstancias
de la comisin del delito, lo que lleva a los internos e internas a indicar que se trata de un nuevo juzgamiento.
La tendencia de algunos magistrados a no conceder beneficios en cierto tipo de delitos graves. Estos criterios
117
contradicen lo establecido en el Pleno Jurisdiccional Superior Nacional Penal Problemtica en la aplicacin de

la norma penal, procesal y penitenciaria (Trujillo, 2004)
que, en su acuerdo N 6, estableci que la naturaleza
del delito cometido ya fue analizado a nivel judicial en el
proceso que determina su responsabilidad y la pena. El
acuerdo seala:

Primero.- Por mayora: Los criterios que debe considerar el juez para suponer que el sentenciado no cometer
nuevo delito doloso son los dos elementos que sealan las
normas de ejecucin penal (artculos 50 y 55 C.E.P.),
como son: la personalidad del condenado y su conducta
observada en el interior del establecimiento penal, dejndose de lado el tercer elemento consistente en la naturaleza del delito cometido ya que este concepto fue analizado
y evaluado por el rgano jurisdiccional que impuso la
condena.
La forma en la que se evalan los informes de los profesionales penitenciarios. Para ello se debera considerar
lo establecido en el citado Pleno Jurisdiccional Superior
Nacional Penal (acuerdo N 6):

118
Igualmente, para la concesin de tales beneficios el juez

debe realizar una apreciacin crtica de los informes
psicolgicos y sociales de los funcionarios del INPE, los
mismos que deben ser exhaustivos y minuciosos y de ser
el caso, podran concurrir a la Audiencia Pblica para
que ilustren al Juez sobre sus informes correspondientes, lo que permitir al magistrado, bajo el principio de
Inmediacin, tener un concepto ms amplio de la personalidad del condenado que solicita el beneficio penitenciario.
4.8.3 Impacto de la concesin de beneficios penitenciarios en el sistema penitenciario

De acuerdo a la informacin estadstica proporcionada por el
INPE, la cantidad de personas que han egresado del sistema
penitenciario en virtud de la concesin de beneficios penitenciarios entre los aos 1999 y el 2006 ha sido 41,522, tanto por
el beneficio de semilibertad (86.03%) como por el de liberacin
condicional (13.97%).
Como se observa en el grfico, la concesin de beneficios muestra una tendencia creciente entre los aos 1999 y el 2001, disminuyendo levemente en el 2002 y con mayor incidencia en el
2003 hasta el 2006.
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
4,280
4,831
4,885
5,457
6,020
3,928
5,148
6,973
Libertad por beneficio de semilibertad y libertad

condicional 1999-2006
2006

Asimismo, se observa que la disminucin en la concesin de

beneficios coincide con el incremento de la poblacin penitenciaria. La tendencia jurisdiccional a limitar la concesin de
beneficios habra contribuido con el crecimiento de la poblacin penal registrado en los ltimos aos.
119
4.9.
La situacin del Establecimiento Penitenciario de

Piedras Gordas (Ancn).
El Establecimiento Penitenciario de Piedras Gordas es un recinto penitenciario de alta seguridad con una capacidad de
albergue para 1,000 internos: 150 celdas para mujeres y 850
celdas para varones. Ocupa una extensin de 9.7 hectreas.
Este complejo penitenciario, cuya construccin se inici el 19
de junio del 2003, est ubicado en las pampas de Piedras Gordas al norte de Lima, zona deshabitada, constituida por terrenos eriazos de propiedad del Ministerio de Defensa.
El costo del penal fue de nueve millones de dlares, cubiertos
con fondos aportados por el FEDADOI, estando la supervisin
y ejecucin del proyecto a cargo de las Naciones Unidas. La
concepcin del Establecimiento Penitenciario respondi a la
necesidad de contar con un penal de alta seguridad y contencin para la aplicacin de un rgimen penitenciario especial
y custodia a internos considerados de difcil readaptacin o
dirigentes de organizaciones criminales.
Desde su puesta en funcionamiento (diciembre de 2004), la
administracin penitenciaria puso nfasis en la implementacin de rgidas medidas de seguridad; instalacin de controles
electrnicos, bloqueadores de seal celular, entre otras, a fin
de garantizar la seguridad, mantener el rgimen penitenciario y velar por el respeto al principio de autoridad.
Para la puesta en funcionamiento del penal se aprob una
norma que establece un rgimen penitenciario especial para
el tratamiento y custodia de internos de difcil readaptacin,
que consiste en la aplicacin de tres etapas diferenciadas en
materia de seguridad, previstas en el Decreto Supremo N
016-2004-JUS. Sin embargo, posteriormente se suspendi dicho rgimen, afectndose la seguridad penitenciaria. En ese
contexto se explican los actos de corrupcin y negligencia que,
120
incluso, motivaron la denuncia penal y posterior detencin de

un ex director del penal por recibir una supuesta coima de
los internos para facilitar el ingreso de celulares y de visitas
prohibidas.
Sin embargo, cabe sealar que, desde su puesta en funcionamiento, el penal ha mostrado diversos problemas debido
fundamentalmente a cinco factores:
1. Aplicacin inadecuada del rgimen penitenciario;
2. La actitud permanente de los internos por evitar el funcionamiento pleno de los mecanismos de seguridad, control y
vigilancia que, incluso, en muchas ocasiones, destruyeron
parte de ellos;
3. Falta de preparacin tcnica del personal que labora en el
citado penal;
4. Escasa asignacin de recursos econmicos para cubrir el
mantenimiento de los mecanismos de seguridad; y,
5. Falta de previsin de mecanismos de control sobre la labor
del personal penitenciario.
Adoptar algunas medidas que fortalezcan la seguridad y el
control en dicho establecimiento se justifican por la necesidad
de contar con un recinto para recluir internos de alta peligrosidad. Algunas medidas que se deberan adoptar seran:
Realizar una auditora de seguridad sobre el estado de la
infraestructura, la seguridad y los mecanismos electrnicos de control, monitoreo y vigilancia implementados en el
penal.
Disponer una nueva clasificacin penitenciaria en base a
criterios tcnicos y de seguridad a efectos de determinar la
ubicacin adecuada de los internos de alta peligrosidad en
121
las etapas previstas en el Decreto Supremo N 016-2004JUS.

Evaluar la remocin del personal que labora en el penal de
Piedras Gordas y la designacin de un nuevo equipo de servidores y funcionarios idneos para la administracin de
dicho recinto, as como la implementacin de una poltica
de rotacin peridica del personal.
Garantizar la asignacin de recursos econmicos para el
funcionamiento integral del citado penal: seguridad, servicios penitenciarios, talleres laborales.
E.P. IQUITOS
Ambiente de reclusin acondicionado en los servicios higinicos.
122
E.P. LURIGANCHO
Hacinamiento crtico
E.P. CHORRILLOS STA. MONICA

Sobrepoblacin de internas que cumplen su condena en pasadizos de los
ambientes de reclusin.
123
E.P. HUAMANCACA
Maquinaria industrial inoperativa que forma parte del Proyecto Non Project
124
E.P. HUANUCO
Ambientes de reclusin que reflejan un cuadro de hacinamiento
E.P. HUANUCO
Celda de reclusin
125
E.P. PASCO
Paredes con problemas de filtracin que hacen vulnerable la seguridad.
E.P. QUENCORO VARONES

Condiciones de detencin incompatibles con la dignidad humana.
126
E.P. de PUERTO MALDONADO

Ambiente del patio utilizado como lugar de trabajo.
E.P. de PUERTO MALDONADO

Ambiente en donde los internos pernoctan en el suelo.
127
CAPITULO V
LA ADMINISTRACIN PENITENCIARIA
Y EL MINISTERIO DE JUSTICIA
5.1. Evaluacin de la gestin administrativa del INPE

Las actividades que desarrolla el Sistema Nacional Penitenciario se enmarcan en el artculo 139, numeral 22 de la
Constitucin Poltica de 1993, el cual dispone que el rgimen penitenciario tiene por objeto la reeducacin, rehabilitacin y reincorporacin del interno a la sociedad, as como
en el Cdigo de Ejecucin Penal, en el que se establecen las
normas reguladoras de la ejecucin de las penas, los deberes
y derechos fundamentales de los privados de libertad, cuya
finalidad resocializadora abarca el rgimen penitenciario y el
mbito de su competencia, as como la organizacin y funciones del INPE, como organismo rector del Sistema Penitenciario Nacional.
De conformidad con el Reglamento de Organizacin y Funciones del INPE, aprobado por Resolucin Ministerial N 0402002-JUS, ste es un organismo Pblico Descentralizado del
Sector Justicia, rector del Sistema Penitenciario Nacional,
con personera jurdica de derecho pblico y con autonoma
econmica, tcnica, financiera y administrativa. Forma pliego
presupuestario(50), y se rige por las disposiciones del Cdigo de
Ejecucin Penal.
As, la funcin principal del INPE se debe orientar a dirigir y
controlar tcnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando una adecuada poltica penitenciaria, siendo el nico ente en el mbito nacional que desarrolla actividades de este tipo.
Conscientes de esta necesidad y con el propsito de llevar a
cabo una administracin a partir de una visin de gestin estratgica, en el perodo del Magster Javier Bustamante Ro50
Este mismo status lo reconoce el Decreto Legislativo N 25993, Ley Orgnica del
Sector Justicia.
131
drguez, como Presidente del Consejo Nacional Penitenciario,

mediante Resolucin Presidencial N 453-2003-INPE/P, de
fecha 30 de junio de 2003, se aprob el Plan Estratgico Institucional (PEI), correspondiente al perodo 2004-2006.
Sin embargo, los objetivos estratgicos generales y especficos que contiene el citado plan no se han concretado. Entre los factores que afectan la gestin de la administracin
penitenciaria estn la actual estructura y organizacin del
INPE; el presupuesto insuficiente por parte del Ministerio de
Economa y Finanzas; el escaso compromiso institucional; la
ausencia de una poltica de recursos humanos; la desarticulacin funcional en sus principales reas; la deficiente poltica
remunerativa, la carencia de medios logsticos y una inadecuada infraestructura penitenciaria.
La gestin administrativa se ve afectada por la insuficiente
asignacin de recursos presupuestales. El crecimiento de la
poblacin penal no ha sido acompaado de un incremento presupuestal. As, conforme a lo que se observa en el siguiente
cuadro, el presupuesto asignado en el ao 2006 cuenta con 20
millones menos que en 1995, pese a que la poblacin penal en
el 2006 consta de 13,000 internos ms.
Evolucin del Presupuesto del INPE
(Perodo 1995-2006)
132
AO
PIA
VARIACION %
1995
188,222,000
1996
158,115,000
-16.00
1997
136,215,798
-14.80
1998
152,650,962
10.90
1999
133,659,000
-12.70
2000
135,582,911
1.70

2001
134,662,940
-0.90
2002
127,575,748
-4.60
2003
135,908,691
4.10
2004
145,901,409
9.90
2005
158,754,613
8.80
2006
161,377,795
1.64

Esta relacin entre el crecimiento de la poblacin penal y el

presupuesto asignado al INPE incide en las condiciones de la
infraestructura carcelaria, en la calidad de servicios penitenciarios, as como tambin en las condiciones salariales y de
trabajo de los servidores penitenciarios.
Asimismo, la supervisin del sistema penitenciario nos ha
permitido identificar problemas de coordinacin entre la sede
central y cada una de las ocho regiones penitenciarias. Debido a la autonoma administrativa, muchas de las decisiones
que se adoptan a nivel de regin no guardan correspondencia
con las polticas dictadas desde la sede central. Por ejemplo,
existe la Direccin General de Tratamiento, pero cada regin
cuenta con una oficina de la misma rea y la relacin entre
ambas muchas veces no es muy clara, generndose incluso
criterios contradictorios (v.g., el tema del reconocimiento de la
visita ntima para las mujeres privadas de libertad. En algunas regiones se reconoce y se concede este derecho, pero en la
sede central tienen un criterio ms restrictivo).
Por ello se requiere, que la administracin penitenciaria tenga una visin de gestin moderna, con objetivos, metas, indicadores y con polticas eficaces de recursos humanos, puesto
que son finalmente los que garantizarn el xito o fracaso de
la misin institucional.
133
5.2.
El personal penitenciario: columna vertebral del

sistema penitenciario
Las disposiciones del ttulo VIII del Cdigo de Ejecucin Penal(51) norman lo relacionado con el personal penitenciario, indicando que la institucin debe contar con el nmero necesario para el cumplimiento de sus funciones y que el personal
debe estar debidamente seleccionado, formado y capacitado.
Asimismo, seala que, en el INPE, las plazas deben ser ocupadas siguiendo una lnea de carrera para el personal de tratamiento, de administracin y de seguridad.
En la actualidad, el INPE cuenta con 4,742(52) trabajadores
bsicamente en tres reas: administracin, tratamiento y seguridad. Este personal se encuentra distribuido en los 84 establecimientos penitenciarios y en las esferas administrativas
de las sedes regionales y de la sede central.
De este nmero, 2,600 realizan labores de seguridad bajo el
rgimen de 24 por 48 horas, lo que reduce a un tercio la disponibilidad real del personal encargado de la custodia en los
penales controlados por el INPE. Esta situacin no permite
cubrir los puestos necesarios lo que ocasiona problemas de
seguridad en los penales.
La situacin tambin es crtica en el rea de tratamiento.
Existen establecimientos penitenciarios en la zona del Oriente (Juanju, Bagua Grande, Tambopata, Urcos, Sullana), que
no cuentan con profesionales encargados de las labores de tra51
52
134
De acuerdo con lo previsto en el Decreto Legislativo N 826, las normas del Ttulo
VIII del Cdigo de Ejecucin Penal no tienen vigencia.
Este nmero de servidores estn sujetos a diversos regimenes laborales, como es el
caso del Decreto Legislativo N 276, Ley de Carrera Administrativa; otros bajo la
modalidad de contratos de locacin de servicios (Cdigo Civil); otros sujetos a la Ley
N 23536, Ley de Profesionales de la Salud; al Decreto Legislativo N 559, Ley del
Trabajo Mdico; y, al rgimen de la Ley N 24029, Ley del Profesorado.
tamiento y seguimiento de beneficios penitenciarios. As, por

ejemplo, en el caso del servicio legal, existen actualmente 84
abogados y 33 bachilleres en derecho a nivel nacional, cifra
que comparada con la poblacin penal total arroja una ratio
de un abogado para 316 internos, lo que de por s revela dificultades para brindar un adecuado servicio.
De otro lado, las remuneraciones del personal penitenciario
son bajas. Como promedio, un agente penitenciario percibe
como ingreso entre S/. 800 y S/.1,100(53). Es de considerar, sin
embargo, que la labor de un servidor penitenciario es particularmente difcil y la remuneracin no resulta equitativa con
su labor.
En efecto, el riesgo que tiene un servidor penitenciario es alto.
Al estar en permanente contacto con personas privadas de libertad se ven expuestos a amenazas, agresiones, insultos, denuncias penales. A ello se suma la posibilidad de contagio de
enfermedades como la TBC, TBC multidrogo resistente y el
VIH/SIDA. Los funcionarios y servidores penitenciarios constituyen la poblacin puente entre la crcel y la sociedad. En
la actualidad existen trabajadores que han sido contagiados
con la TBC por efecto de la labor cotidiana realizada en los
establecimientos penales.
Estos factores y circunstancias pueden resultar desmotivadoras para el personal penitenciario y constituyen el ambiente
propicio para la existencia de malas prcticas y corrupcin del
personal.
Otro problema que afecta la eficacia y la institucionalidad penitenciaria es la carencia de una poltica de gestin de recur53
Este monto incluye el pago por concepto de CAFAE y la Asignacin Especial

por Condiciones de Trabajo recientemente aprobadas el gobierno del Presidente
Alejandro Toledo (2006).
135
sos humanos. En gran parte, ello se debe a que la administracin penitenciaria no cuenta con un escalafn civil(54) que
regule la carrera penitenciaria. Se ha observado la rotacin
del personal sin criterios tcnicos. Por ejemplo, se da el caso
de servidores que han sido capacitados en seguridad, pero que
cumplen su servicio en reas administrativas, o profesionales
que son asignados a tareas de seguridad sin que tengan la
preparacin para ello.
Sobre el particular se debe considerar que la labor del personal penitenciario de seguridad es parecida a la labor que
realiza un polica. Por esta razn, en pases como Espaa o
Chile, los agentes penitenciarios estn amparados en una Ley
Especial de Carrera Penitenciaria, que les permite tener un
rgimen especial respecto al uso de armas, a los horarios, turnos y progresin en la funcin.
La administracin penitenciaria enfrenta el reto de modernizar su organizacin, para ello se requiere contar con funcionarios y servidores motivados, honestos y altamente capacitados. Como seala Ghosgal y Bartlett(55) las organizaciones
no pueden enfrentar los cambios si primero no revitalizan a su
personal.
54
55
136
Las entidades pblicas deben tener un registro y un escalafn del personal,

debiendo contener el primero informacin sobre los estudios de formacin, los
grados acadmicos y/o certificados de estudios, la capacitacin, la experiencia, los
cargos desempeados, mritos y demritos, etc. Asimismo, la Ley seala que las
entidades pblicas deben contar con un Escalafn de los servidores de carrera,
entendindose por est la ubicacin de los servidores en cada nivel conforme a su
grupo ocupacional, segn su trayectoria.
PONCE, Nataly y ESPINOZA, Olga. Cinco aspectos crticos de las instituciones
penitenciarias desde un enfoque de gestin. Una perspectiva general de los casos
de Chile Per. En: Debates Penitenciarios. 02. Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana. Agosto, 2006. p. 11.
5.3 Administraciones paralelas en el sistema penitenciario

Un hecho que dificulta la direccin y coordinacin, es la existencia de dos instituciones a cargo de la administracin de los
establecimientos penitenciarios. En la actualidad, el nmero
de penales a cargo de la Polica Nacional (administracin interna y externa) es de 29, en tanto que el INPE tiene a su cargo 55 penales. La Polica Nacional mantiene el control de los
principales establecimientos penitenciarios con alto nmero
de poblacin penal, como es el caso del Establecimiento Penitenciario de Lurigancho.
SITUACION JURIDICA DE INTERNOS
A NIVEL NACIONAL
P.N.P.
29%
I.N.P.E.
55%

Esta situacin dificulta una direccin nica en el Sistema Penitenciario, ya que, en la prctica, es frecuente que los oficiales
de la PNP a cargo de la Direccin de los establecimientos penitenciarios deben respetar las disposiciones de sus superiores
jerrquicos antes que las directivas que establecen las autoridades penitenciarias. Esta situacin se mantiene desde hace
varios aos, sin que se haya adoptado las medidas para que el
INPE asuma la direccin de todos los penales del pas, lo cual
significara incrementar el nmero de agentes penitenciarios.
Actualmente, existen aproximadamente 2,500 efectivos policiales trabajando en los establecimientos penitenciarios.
137
5.4.
La Respuesta del Ministerio de Justicia frente a la

realidad penitenciaria: las Gracias Presidenciales
En 1997, en su Primer Informe sobre Supervisin de Derechos Humanos de Personas Privadas de Libertad, la Defensora del Pueblo subray que un mecanismo que tenia el Poder Ejecutivo para disminuir el hacinamiento penitenciario y
atender los casos de internos en especial situacin de vulnerabilidad, era la promocin del uso del derecho de gracia presidencial, reconocido en el texto constitucional (artculo 118
inciso 21)(56).
En la actualidad, la gracia presidencial tiene diversas modalidades: indulto(57), conmutacin de penas(58) y derecho de
gracia(59). Para evaluar las solicitudes de cada una de estas
gracias existes tres comisiones a cargo de la Secretara Especializada de Gracias Presidenciales del Consejo Nacional de
Derechos Humanos del Ministerio de Justicia(60). A dichas comisiones se ha agregado ltimamente la Comisin de Indulto
y Derecho de Gracia por Razones Humanitarias(61).
La gracia presidencial es una atribucin del Presidente de la
Repblica, que ha tenido una evolucin en los ltimos perodos presidenciales, conforme al siguiente grfico.
56
57
58
59
60
61
138
Esta atribucin presidencial ha sido reconocida regularmente por las diversas

Constituciones del Per. Por ejemplo, en la Constitucin de 1979 se encontraba
establecida en el artculo 211 inciso 23.
Aplicable a los internos con sentencia condenatoria, que tiene como efecto el perdn
de la pena impuesta.
Aplicable a los internos con sentencia condenatoria, que tiene como el modificar el
monto o modalidad de la pena impuesta.
Aplicable a los internos que se encuentran siendo procesados, que tiene como efecto
el perdn respecto al presunto delito cometido y por lo tanto la conclusin del
proceso penal.
Comisin Permanente de Calificacin de Indultos, Comisin de Conmutacin de la
Pena y Comisin de Alto Nivel para la Concesin de Derecho de Gracia de Internos
Procesados.
Constituida por el Decreto Supremo N 010-2004-JUS (07 de septiembre del 2004).
Posteriormente la Resolucin Ministerial N 593-2004-JUS (16 de diciembre del
2004) aprob el Reglamento Interno de dicha Comisin.
INDULTOS 1997 al 2006
5000
4,316
3,821
4000
3000
1000
0
2,823
2,839
2000
403
508
309
1977-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2001 2001-2006

A. Morales
V Belaunde
A. Garca
A. Fujimori
A. Toledo
A. Fujimori
V. Paniagua

Como se observa en el presente cuadro, el primer gobierno del

Presidente Alan Garca Prez muestra el mayor nmero de
indultados (4,316): el segundo lugar es ocupado por el segundo perodo de Alberto Fujimori (3,821).
El Gobierno Transitorio del doctor Valentn Paniagua indult
a 508 internos en el perodo de ocho meses que dur su rgimen. En el rgimen de Alejandro Toledo, se utiliz la figura
del indulto nicamente en 329 casos, cifra claramente menor
que la de otros perodos; es decir, se caracteriz por una clara
tendencia a un uso restringido de esta atribucin presidencial.
5.4.1 La gracia presidencial entre 1999 y el 2000
Un hecho significativo en el uso de la gracia presidencial ocurri a fines de 1999, cuando el entonces Ministro de Justicia,
Alberto Bustamante, seal como un objetivo del Gobierno
liberar a 9,000 internos para descongestionar el sistema penitenciario.
139
Para ello se busc reforzar las funciones del Ministerio de

Justicia respecto a las gracias presidenciales. En tal sentido,
en enero del 2000, con la vigencia de la Ley N 27234, se asignaron nuevas funciones y atribuciones al Consejo Nacional
de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, para recomendar al Presidente de la Repblica las polticas, acciones y
medidas sobre indultos, derecho de gracia o conmutacin de
penas conducentes a la despenalizacin y al logro de los objetivos del sector justicia. El 26 de junio del 2000, el Decreto
Supremo N 003-2000-JUS aprob el Reglamento del Consejo
Nacional de Derechos Humanos, norma que estableca como
una de sus funciones el recomendar al Presidente de la Repblica las polticas, acciones y medidas sobre indulto, derecho
de gracia y conmutacin de penas, conducentes a la despenalizacin y al logro de los objetivos de la justicia (artculo 4
literal d).
Asimismo, el 14 de enero del 2000, mediante la Resolucin Suprema N 003-2000-JUS, se nombr una comisin para que,
en un plazo de 45 das, propusiese medidas para disminuir
la poblacin penal en los establecimientos penitenciarios del
pas (conformada por funcionarios del Ministerio de Justicia
y del INPE).
En el marco de la citada poltica de despenalizacin se concedieron numerosos indultos(62) y se impuls tambin el Derecho
de Gracia para internos procesados. De esta manera, la iniciativa planteada por el Ministerio de Justicia desde octubre
de 1999 hasta el 27 de julio del 2000, benefici a 1,612 internos(63).
62
63
140
Algunos de los penales ms beneficiados fueron el E.P. de Lurigancho (344 internos),

el Establecimiento Penitenciario de Sentenciados de Socabaya en Arequipa (175
indultos), el Establecimiento Penitenciario de Procesados Primarios de Lima (119
internos), el Establecimiento Penitenciario de Ro Seco Piura (105 internos) y el
Establecimiento Penitenciario del Callao (107 internos).
De este total de beneficiados, 80 fueron mujeres y 1532 varones.

Gracia Presidencial
Indulto ordinario
Internos beneficiados
1,577
Indulto por razones humanitarias
15
Derecho de Gracia
18
Derecho de Gracia por razones humanitarias

Total
2
1,612
Este uso prioritario de las gracias presidenciales se mantuvo

como poltica penitenciaria durante el Gobierno del Presidente Valentn Paniagua, a travs del doctor Diego Garca Sayn,
Ministro de Justicia.
5.4.2 Los indultos y derechos de gracia por razones
humanitarias
Una de las caractersticas ms visibles y dolorosas de nuestras crceles es la presencia de internos e internas en situacin de especial vulnerabilidad por razones de salud y edad
principalmente. En muchos casos, mantener recluidas a estas
personas puede agravar la situacin de salud y poner en riesgo su vida pues se trata de enfermedades graves, irreversibles
o crnicas.
Dentro de este grupo de personas encontramos a internos con
enfermedades graves como el VIH/SIDA, insuficiencia renal
crnica, tuberculosis en fase avanzada, cncer y otras que
por su gravedad requieren de atencin mdica especializada
y permanente que la administracin penitenciaria no puede
brindarles dentro del penal por falta de medios y recursos.
Asimismo, estn los internos mayores de 60 aos, cuyas condiciones de detencin agravan las afecciones de salud propias
de su edad, su capacidad fsica y mental y sus facultades para
auto sostenerse, los enfermos psiquitricos que carecen de un
tratamiento especializado.
141
Atendiendo a la gravedad de estos casos, desde el 2000 se han

venido otorgando indultos o derechos de gracias por motivos
humanitarios, vindose favorecidos por esta atribucin presidencial 229 internos, conforme se puede observar en el siguiente grfico.
INDULTOS HUMANITARIOS
60
57
53
50
40
34
37
30
37
21
20
14
10
9
0
2000
A. Fujimori
2000
2001
V Paniagua
2001
2002
2003
2004
A. Toledo
2005 2006
1
2006
A. Garca

Como se puede apreciar en el cuadro en los aos 2001 y 2005

se otorgaron la mayor cantidad de indultos humanitarios. Durante los otros aos, se ha mantenido la concesin de indultos
humanitarios aunque en menor nmero.
Como se observa en los cuadros mostrados, desde el ao 2000
se ha hecho uso de este mecanismo, pero fue durante el rgimen del Presidente Toledo que se formaliz y se institucionaliz el mecanismo para tramitar dichas solicitudes.
En efecto, en septiembre del 2004 se constituy la Comisin
de Indulto y Derecho de Gracia por Razones Humanitarias,
142
encargada de recibir, calificar y proponer al Presidente de la

Repblica la concesin de Indulto y Derecho de Gracia por
razones Humanitarias(64). La Comisin est conformada por
el Secretario Especializado en Gracias Presidenciales (quien
la preside), un representante del INPE, un representante del
MINSA y un Asesor ad honorem del Ministro de Justicia para
temas de salud, lo que permite que la evaluacin de las solicitudes y la documentacin sea rigurosa y precisa, por tratarse
de internos que padecen enfermedades graves, irreversibles o
crnicas.
Desde su creacin se han promovido visitas a los establecimientos penitenciarios para identificar casos de personas que
por las caractersticas de su enfermedad puedan ser beneficiadas con la concesin de una gracia presidencial humanitaria.
Asimismo, se han implementado otras acciones para lograr
que el personal mdico penitenciario cumpla con redactar los
informes mdicos cindose al modelo de Protocolo mdico establecido como Anexo 1 del Reglamento de la Comisin. Desde la creacin de esta comisin especializada, se han otorgado
94 indultos humanitarios.
El impulso de los indultos humanitarios con procedimientos
de revisin muy cuidadosos, equitativos y giles, no genera
alarma social, pues los beneficiados no representan, bajo esas
condiciones, ningn peligro a la seguridad ciudadana. Todo lo
contrario, es una forma de darle rostro humano a nuestras
crceles mediante este tipo de excarcelaciones.
Si bien la aplicacin de las gracias presidenciales no es el
principal mecanismo para solucionar el hacinamiento penitenciario, su adecuado uso puede servir para corregir algunos
excesos de la administracin de justicia y, de otro lado, brin64
Antes de la creacin de la Comisin las solicitudes de indulto y Derechos de Gracia

por razones Humanitarias eran evaluados por el Secretario Especializado de
Gracias Presidenciales y por el asesor ad honorem del Ministerio de Justicia por
temas de salud.
143
dar oportunidades a internos que por sus caractersticas se

puede prever que en libertad no volvern a delinquir (internos jvenes primarios por delitos menores, por ejemplo).
Si bien se debe reconocer la labor desarrollada en este tema
durante los ltimos aos, lo cierto es que an debe mejorar la
coordinacin entre el Ministerio de Justicia y el INPE para
que no se repitan casos de internos e internas que en situaciones inhumanas e indignas fallecieron en los penales.
144
CAPITULO VI
PRIVADOS DE LIBERTAD

PRIVADOS DE LIBERTAD
Los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad se encuentran reconocidos en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos, en la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y en la Constitucin poltica.
Dichas normas sealan que la ejecucin de la pena privativa
de la libertad debe respetar la dignidad de los internos,
asegurar condiciones adecuadas de detencin, la prohibicin
de torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes,
la readaptacin social como objetivo de la ejecucin de la
pena privativa de la libertad, la separacin de internos en
categoras, el acceso a la justicia y la tutela judicial.
Con relacin al respeto a la dignidad humana y brindar un
trato digno y humano a los privados de libertad, el artculo
10 del Pacto internacional de derechos civiles y polticos
seala: Toda persona privada de libertad ser tratada
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente
al ser humano. El artculo 5,2 de la Convencin americana
sobre derechos humanos prescribe que: (...) Toda persona
privada de libertad ser tratada con el respeto debido a la
dignidad inherente al ser humano.
De otro lado, el artculo 1 de la Constitucin seala que
el Estado peruano se funda en el respeto de la dignidad
humana. El Cdigo de Ejecucin Penal y su reglamento,
(Decreto Legislativo N 654), recoge esas normas al indicar
que el cumplimiento de las medidas en la ejecucin de las
penas privativas de la libertad y de las medidas de seguridad
se rige, entre otros, por el principio de respeto a los derechos
humanos. El artculo V del Ttulo Preliminar de dicho cdigo
dispone: El rgimen penitenciario se desarrolla respetando
147
los derechos del interno no afectados por la condena. En

otra norma seala que El Sistema Penitenciario acoge las
disposiciones, conclusiones y recomendaciones de las Naciones
Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del
delincuente.
De otro lado, el artculo 3 del Reglamento del Cdigo de
Ejecucin Penal, seala: La ejecucin de la pena se cumplir
respetando los derechos fundamentales de la persona
consagrados en la Constitucin Poltica del Per, y en el resto
del ordenamiento jurdico peruano. Esta proteccin se extiende
a todos los internos, tanto procesados, como sentenciados,
respetando las disposiciones que establezcan los Tratados
Internacionales sobre la materia. El artculo 4 establece que:
El interno forma parte de la sociedad y goza de sus derechos
con las limitaciones que le impone la Ley, la sentencia y el
rgimen de vida del Establecimiento Penal, de acuerdo con lo
establecido en los artculos 21 y 22 del Cdigo de Ejecucin
Penal.
Por su parte, el Tribunal Constitucional(65) ha sealado
que, mediante el hbeas corpus, se puede evaluar la
constitucionalidad de las condiciones en que se desarrolla
la detencin preventiva ordenada por el juez, pues ella debe
respetar los principios y valores constitucionales y, muy
singularmente, los de dignidad de la persona(66).
Con relacin a la prohibicin de la tortura, penas o tratos
crueles, inhumanos o degradantes, el Tribunal Constitucional
ha sealado que: En el mbito penitenciario, los derechos a la
vida digna y a no ser objeto de tratos inhumanos garantizan
al procesado o sentenciado que la restriccin de su libertad
individual, as como la de otros derechos constitucionales
65
66
148
Tribunal Constitucional, Sentencias recadas en los Expedientes N 0318-1996-HC/

TC y N 0590-2001-HC/TC.
Tribunal Constitucional, Sentencia del expediente N 0622-2002-HC/TC,
fundamento 2.
no se practique en condiciones de hacinamiento o postracin

en ambientes pequeos, donde se carezca de las mnimas
e indispensables estructuras de higiene, instalaciones
sanitarias, entre otros aspectos, tal y conforme se ha establecido
en las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos,
aprobada por el Consejo Econmico y Social de la Organizacin
de Naciones Unidas, mediante la Resolucin N 663 y sus
resoluciones ampliatorias(67).
En otro caso, el Tribunal Constitucional sostiene que la
calificacin de una pena como inhumana o degradante depende,
en buena cuenta, del modo de su ejecucin. Al respecto seal
que: () el trato inhumano se presenta siempre que se ocasione
en la persona sufrimientos de especial intensidad; y se estar
ante un trato degradante si la ejecucin de la pena y las formas
que sta revista, traen consigo humillacin o una sensacin de
envilecimiento de un nivel diferente y mayor al que ocasiona la
sola imposicin de una condena(68).
Con relacin al tratamiento penitenciario tendiente a la
reintegracin del condenado, el Tribunal Constitucional ha
sostenido que dicho principio, en su versin negativa, impide
que los seres humanos puedan ser tratados como cosas o
instrumentos, sea cual fuere el fin que se persiga alcanzar
con la imposicin de determinadas medidas, pues cada uno,
incluso los delincuentes, debe considerarse como un fin en s
mismo, por cuanto el hombre es una entidad espiritual moral
dotada de autonoma.
De all la necesidad de proveer de mecanismos idneos para
hacer cesar las violaciones a los derechos de los internos.
Los recintos penitenciarios no deberan ser espacios para la
discriminacin, para los abusos de autoridad y la vulneracin
67
68
Tribunal Constitucional, Sentencia del expediente N 726-2002-HC/TC, fundamento 9.

Tribunal Constitucional, Sentencia del expediente N 1429-2002-HC/TC,
fundamento 7.
149
de derechos. Se requieren de mecanismos de control sobre

la autoridad e instrumentos efectivos para que los reclusos,
tengan acceso a las garantas de proteccin cuando lo
requieran.
Al privar de libertad a una persona, el Estado se coloca en una
especial posicin de garante de su vida e integridad fsica. Ello
hace que la reclusin implique un compromiso especfico de
proteger la dignidad humana del interno mientras est bajo
su custodia, lo que incluye su proteccin frente a las posibles
circunstancias que puedan poner en peligro su vida, salud e
integridad personal(69). Es necesario evitar la justificacin del
maltrato carcelario sealando que se trata de personas que
han hecho un mal a la sociedad.
6.1. La configuracin del estado de cosas inconstitucional(70) en el sistema penitenciario
Los resultados de la supervisin realizada por la Defensora
del Pueblo, ha permitido advertir la afectacin constante de los
derechos fundamentales de las personas privadas de libertad.
Esta situacin nos lleva a reconocer la existencia de un
estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario
del pas, que hace necesario la adopcin de un conjunto de
69
70
150
Derechos de las personas privadas de libertad. Manual para su vigilancia y

proteccin. Defensora del Pueblo de Colombia. Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Unin Europea.
Bogot 2006. p. 38.
Esta figura fue usada por la Corte Constitucional de Colombia, en sus sentencias
SU-559 de 1997 y T-068 de 1998. Con l se ha pretendido buscar remedio a
situaciones de vulneracin de los derechos fundamentales que tengan un carcter
general en tanto que afectan a multitud de personas, y cuyas causas sean de
naturaleza estructural, es decir que, por lo regular, no se originan de manera
exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solucin exige la accin
mancomunada de distintas entidades. En estas condiciones, la Corte [Colombiana]
ha considerado que dado que miles de personas se encuentran en igual situacin
y que si todas acudieran a la tutela podran congestionar de manera innecesaria
la administracin de justicia, lo ms indicado es dictar rdenes a las instituciones
oficiales competentes con el fin de que pongan en accin sus facultades para eliminar
ese estado de cosas inconstitucional.
medidas por parte de las distintas autoridades con el fin de

superar la referida situacin.
El reconocimiento del estado de cosas inconstitucional en el
Sistema Penitenciario pretende buscar remedio a situaciones
de vulneracin de los derechos fundamentales que tiene
un carcter general en tanto que afectan a multitud de
personas, y cuyas causas tienen diversos factores. Es decir, no
se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada
y, por lo tanto, su solucin exige la accin mancomunada de
distintas entidades.
La situacin de hacinamiento, las condiciones de la
infraestructura y seguridad penitenciarias, as como el estado
de los servicios penitenciarios y del tratamiento que reciben
los internos, descritos en el presente informe defensorial,
vulneran derechos constitucionales de un grupo importante
de internos, siendo difcil que se pueda cumplir con el fin
resocializador dispuesto en la Constitucin.
Por esta razn, resulta necesario aprobar un plan que contemple
la construccin progresiva de nuevos centros penitenciarios
que permitan cubrir el dficit de plazas actualmente existente
(15,970). Asimismo, se requiere asignar recursos adicionales
al INPE a fin de que pueda mejorar la infraestructura de los
penales que lo requieran con mayor urgencia.
En la Defensora del Pueblo nos encontramos en la obligacin
de sealar esta situacin. Por ello, a travs del presente
informe se reconoce el estado de cosas inconstitucional en el
Sistema Penitenciario, lo que hace necesaria la adopcin de
un conjunto de medidas por parte de las distintas autoridades,
tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo y Judicial, con
miras a poner solucin a las condiciones de detencin que
muestran los penales del pas.
151
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
1. Durante los meses de agosto a octubre del 2006, la Defensora del Pueblo realiz visitas de supervisin a 25 establecimientos penitenciarios del pas, que en total albergan al
72.3% de la poblacin penitenciaria, lo que ha permitido
evaluar algunos de los aspectos bsicos del sistema penitenciario nacional.
2. En los ltimos aos se ha producido un incremento considerable de la poblacin penitenciaria. En efecto, durante
la dcada de 1990, la tasa de crecimiento de la poblacin
penal fue de 4.4%. Entre el 2000 y el 2006, el promedio ha
sido de 5.8%, habindose registrado una tasa de crecimiento de 8% en el 2004, de 12% en el 2005 y del 9% en lo que
va del ao 2006.
3. A agosto del 2006, la poblacin penal asciende a 36,467
personas privadas de libertad, distribuida en 84 establecimientos penitenciarios. La capacidad de albergue de las
crceles peruanas es de 20,497 plazas. Esta situacin origina una sobrepoblacin aproximada del 75%, siendo el dficit de 15,970 unidades de internamiento. La sobrepoblacin y hacinamiento sirven como un espacio propicio para
prcticas violentas, favorece los actos de corrupcin y pone
en riesgo derechos fundamentales como la salud.
4. La Direccin Regional Lima tiene el ndice ms alto de
internos con 18,616 personas recluidas (51% del total de
la poblacin penal nacional), en tanto que el penal de Lurigancho es el establecimiento con mayor poblacin en el
pas, albergando a 8,905 internos (24.4% de la poblacin
penal nacional). Asimismo, existen otros establecimientos
155
penitenciarios en condiciones similares de hacinamiento

como los penales de Sarita Colonia (Callao), Mujeres de
Chorrillos, Tarapoto, Juanju (San Martn), Iquitos (Loreto) y Tambopata (Madre de Dios).
5. En cuanto a las caractersticas de la poblacin penal, se
constata que el 68.2% de la poblacin penal est constituido por internos cuya condicin jurdica es la de procesado
y el 31.8% por sentenciados. Estas cifras, proporcionadas
por la administracin penitenciaria, no han podido ser contrastadas con otras fuentes porque no existe informacin
disponible emitida desde otras instituciones pblicas.
6. La mayora de internos e internas se ubica en las siguientes modalidades delictivas: los delitos contra el patrimonio comprenden al 41.5% de la poblacin penal nacional
(15,152 internos); el delito de trfico ilcito de drogas comprende al 23.6% (8,622 internos); los delitos contra la libertad comprenden al 19.7% (7,193 internos); los delitos
contra la vida, el cuerpo y la salud comprenden al 8.7%
(3,180 internos); el delito de terrorismo comprende al 2.2%
(821 internos). El resto de la poblacin penal, es decir el
4.1% (1,499 internos), ha cometido otro tipo de delitos.
7. La poblacin penal masculina constituye el 93% (33,936) y
la femenina el 7% (2,531) de la poblacin penitenciaria en
el mbito nacional. Si bien la incidencia delictiva femenina
es reducida con relacin al gnero masculino, su crecimiento en las ltimas dcadas ha sido notable.
8. Asimismo, la poblacin penal nacional est compuesta bsicamente por jvenes. El segmento integrado por las personas que tienen entre 20 y 34 aos de edad, representa el
60% de la poblacin penal.
156
9. La supervisin defensorial en los establecimientos penitenciarios ha permitido advertir las siguientes situaciones:
9.1. Capacidad de albergue de los establecimientos penitenciarios: la capacidad de albergue de las crceles peruanas es para 20,497 personas privadas de libertad,
lo que resulta insuficiente para recluir a la poblacin
penitenciaria que al mes de agosto del 2006 ascenda
a 36,467 internos. Esta situacin origina un 75% de
sobrepoblacin penitenciaria, es decir, existen 15,970
privados de libertad que no tienen condiciones adecuadas de detencin. As, esta realidad estructural de
sobrepoblacin propicia espacios que afectan derechos
fundamentales como la vida, integridad y la salud,
resquebraja el principio de autoridad, favorece los actos de corrupcin y genera violencia entre las propias
personas privadas de libertad.

El hacinamiento no slo afecta al Establecimiento Penitenciario de Lurigancho, sino que tambin existen
otros establecimientos penitenciarios en condiciones
similares o ms crticas, como el caso de los penales de
Sarita Colonia (Callao), Mujeres de Chorrillos, Tarapoto y Juanju (San Martn), Iquitos (Loreto) y Tambopata (Puerto Maldonado).
9.2. Infraestructura penitenciaria: la informacin recabada muestra que el 35% de los establecimientos penitenciarios se encuentran en buenas condiciones,
mientras que el 65% est en regular y mal estado de
conservacin.

Asimismo, se constata que no se han adoptado las medidas necesarias para atender el incremento de la poblacin penitenciaria ni para mejorar el estado de la
infraestructura, habiendo disminuido el presupuesto
destinado a este rubro.
157
9.3. Seguridad penitenciaria: el 71% de los penales (58)

tienen problemas de infraestructura destinada a la
seguridad, como los muros perimtricos, las concertinas, las mallas de seguridad y los torreones, que son
elementos destinados a garantizar el orden y la disciplina as como evitar fugas y motines.

La supervisin realizada ha permitido constatar que

entre el 2005 y el 2006 se han producido 42 fugas de
internos.
9.4. Derecho a la salud de los internos: se ha verificado que

existen 63 mdicos, 34 enfermeros y 179 tcnicos de
salud para atender al total de la poblacin penitenciaria nacional.

Conviene destacar la ejecucin del proyecto Fortalecimiento de la Prevencin y Control del VIH/SIDA y TBC
en el Per, a cargo de Cooperative for Assistance and
Relief Everywhere - Per (CARE-PERU), implementado en 11 establecimientos penitenciarios del pas.
Durante las visitas de supervisin se ha comprobado
la existencia de una adecuada infraestructura (miniclnicas de reciente construccin), que, sin embargo,
muestran un deterioro prematuro (rajaduras y filtraciones) debido a la falta de mantenimiento adecuado.
9.5. La alimentacin en el Sistema Penitenciario: se observa que, desde el ao 2000, se ha incrementado en

un nuevo sol (S/. 1.00) el presupuesto diario para la
alimentacin, sin que ello haya mejorado la calidad y
cantidad alimenticia.

158
Desde el ao 2004, la principal innovacin de la gestin penitenciaria ha sido la concesin del servicio de
alimentacin a empresas privadas, modelo que, en su
inicio, mostr algunas dificultades como la falta de un

control adecuado de la administracin penitenciaria al
proveedor, la inexistencia de exmenes mdicos oportunos al personal responsable de cocina y problemas
de higiene y calidad de los alimentos. Sin embargo,
progresivamente se han ido superando algunos de estos problemas.
9.6. Tratamiento penitenciario (trabajo y educacin): Se
constata el nmero insuficiente de profesionales de
tratamiento (asistentes sociales y psiclogos, especialmente), lo que restringe las actividades de trabajo y
educacin, como elementos esenciales para la rehabilitacin de los internos.

Las actividades en educacin y trabajo no alcanzan a la

mayora de la poblacin penitenciaria, dejando a cerca
de 12,000 internos fuera de estas actividades. Durante la supervisin se ha podido observar un retraso y
descuido en la entrega y operacin de las maquinarias
industriales donadas por el proyecto japons denominado Non Project para el trabajo de las personas privadas de libertad en los centros penitenciarios.
9.7. Situacin de las mujeres privadas de libertad: la supervisin ha permitido observar un conjunto de problemas que afectan especialmente a este sector. En los
penales que albergan a mujeres y varones, la poblacin
femenina se encuentra en condiciones inequitativas
en comparacin a la poblacin masculina, enfrentando
dificultades para acceder a los servicios penitenciarios.
La infraestructura de los penales no considera sus necesidades especficas para las actividades de trabajo y
educacin. Asimismo, en algunos casos no se toma en
cuenta su condicin de jefa de hogar en materia de
rgimen y tratamiento penitenciario.
159
De igual modo, existe un tratamiento diferenciado respecto a la visita ntima, en tanto existen mayores condicionamientos para que las mujeres puedan acceder a
este beneficio, lo que evidenciara un trato discriminatorio que afecta los derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres privadas de libertad.
9.8. Derecho de defensa: el Servicio Nacional de la Defensa

de Oficio tiene un nmero limitado de abogados de oficio para atender a la poblacin penitenciaria. De igual
modo, se advierte la precariedad de la infraestructura
y logstica necesaria para que los abogados desarrollen sus labores.
9.9. Beneficios Penitenciarios: en los ltimos aos se ha
tornado visible una tendencia a restringir los beneficios penitenciarios para algunos delitos, especialmente en los casos de semilibertad, liberacin condicional
y redencin de la pena por el trabajo o la educacin.

Se ha observado el retraso en el trmite de los beneficios penitenciarios tanto en sede penitenciaria como
judicial, as como la aplicacin de criterios dismiles
por los magistrados para decidir su concesin o rechazo.
9.10. Administraciones paralelas en el Sistema Penitenciario: un hecho que dificulta la direccin y coordinacin,
es la existencia de dos instituciones a cargo de la administracin de los establecimientos penitenciarios.
El nmero de penales a cargo de la Polica Nacional
del Per (PNP) encargada de la administracin interna y externa es de 29, en tanto que el INPE tiene
a su cargo 55 penales. La PNP mantiene el control de
los principales establecimientos penitenciarios, entre
160
ellos el Establecimiento Penitenciario de Lurigancho.

Esta situacin dificulta una direccin nica en el Sistema Penitenciario.
10. De acuerdo a la legislacin nacional e internacional, el Estado peruano se encuentra obligado a garantizar y proteger los derechos fundamentales de las personas privadas
de libertad, entre los que destacan el respeto a la dignidad
de la persona, la existencia de condiciones adecuadas de
detencin, la prohibicin de aplicacin de torturas y tratos
crueles, inhumanos o degradantes, la finalidad resocializadora de la ejecucin de la pena, la separacin y clasificacin de internos en categoras, y el acceso a la justicia y la
tutela judicial efectiva.
11. De acuerdo a los resultados de la supervisin realizada
por la Defensora del Pueblo se ha podido advertir, en el
Sistema Penitenciario, la afectacin constante de derechos
fundamentales de las personas privadas de libertad. Esta
situacin nos lleva a reconocer la existencia de un estado
de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario del
pas, por lo que se hace necesario y urgente que las distintas autoridades adopten un conjunto de medidas con el fin
de superar la referida situacin.
161
RECOMENDACIONES
1. RECONOCER la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario del pas pues existe una situacin de afectacin permanente a los derechos
fundamentales de las personas privadas de libertad. En
consecuencia, COMUNICAR esta situacin al Presidente
del Consejo de Ministros, a la Presidenta del Congreso de
la Repblica, al Presidente del Poder Judicial, a la Fiscal
de la Nacin, al Presidente del Tribunal Constitucional, a
la Ministra de Justicia y a la Presidenta del INPE, exhortndolos a que hagan uso de las facultades que les conceden la Constitucin Poltica y las leyes, para corregir esta
situacin.
2. EXHORTAR al Presidente del Consejo de Ministros, a
que, en el marco de sus funciones previstas en el artculo
14 del Decreto Legislativo N 560, Ley del Poder Ejecutivo:
2.1. COORDINE la adopcin de medidas para corregir la
situacin de hacinamiento, inseguridad y problemas
de infraestructura del Sistema Penitenciario.
2.2. SOLICITE a la Ministra de Justicia y a la Presidenta
del INPE la elaboracin de un Programa de Construcciones y Refacciones de Establecimientos Penitenciarios, a fin de garantizar condiciones dignas de detencin.
3. RECOMENDAR al Presidente de la Comisin de Justicia
y Derechos Humanos del Congreso de la Repblica que, de
conformidad con los artculos 34 y 35 del Reglamento del
Congreso de la Repblica, promueva la discusin y aprobacin del proyecto de Ley N 156/2006-CR, que crea el Ente
163
Rector encargado de Planificar, Implementar y Ejecutar

el Programa Nacional Integral de la Poltica Criminal del
Estado, para que dicha entidad sea la que disee las estrategias de prevencin y represin del delito.
4. EXHORTAR al Ministro de Economa y Finanzas para
que, de conformidad con el artculo 6 del Decreto Legislativo N 183, Ley Orgnica del Ministerio de Economa y
Finanzas, disponga las partidas presupuestarias que permitan financiar los gastos que demande la ejecucin del
Programa de Construcciones y Refacciones de Establecimientos Penitenciarios
5. EXHORTAR a la Ministra de Justicia, conforme al artculo 8 del Decreto Ley N 25993, Ley Orgnica del Sector
Justicia, a que:
164
5.1
RESPALDE el proyecto de Ley N 156/2006-CR, que

crea el Ente Rector encargado de Planificar, Implementar y Ejecutar el Programa Nacional Integral de
la Poltica Criminal del Estado, para que sea sta la
entidad que disee las estrategias de prevencin y represin del delito.
5.2
DICTE los lineamientos que promuevan una mayor

agilizacin y reforzamiento de la labor de la Secretara
Especializada en Gracias Presidenciales, para la tramitacin de las solicitudes presentadas por las personas
privadas de libertad, en especial, por razones humanitarias.
5.3
SOLICITE a la Presidenta del INPE que desarrolle un

Plan de Clasificacin y Separacin de Internos e Internas, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo de
Ejecucin Penal y las normas internacionales.
5.4
ESTABLEZCA, en coordinacin con el INPE, un sistema de seguimiento para verificar la asistencia de los
abogados de oficio a los establecimientos penitenciarios.
6. RECOMENDAR a la Presidenta del INPE, conforme al

artculo 135 del Cdigo de Ejecucin Penal, que:
6.1. INFORME a la Ministra de Justicia y al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) respecto a los establecimientos penitenciarios que, en atencin a los
niveles de hacinamiento y sobrepoblacin, deban ser
considerados como no habitables, de modo tal que no
se deba permitir el ingreso de personas con mandato
de detencin.
6.2. DISEE un Programa de Construcciones y Refacciones de Establecimientos Penitenciarios, considerando
como uno de los criterios la asignacin de reas adecuadas para el desarrollo de actividades educativas y
laborales.
6.3. ESTABLEZCA que los procesos de seleccin, referidos
a la provisin de alimentos para la poblacin penal
se desarrollen bajo la modalidad de subasta inversa
porque reduce el tiempo de duracin de tales procesos.
Asimismo, implemente un sistema de control sobre el
servicio de provisin de alimentos que ofrecen los proveedores.
6.4. DISPONGA la rehabilitacin de los servicios de agua
y desage en los establecimientos penitenciarios del
pas que lo requieran con prioridad, en especial de los
establecimientos penitenciarios de Iquitos, Juanju,
Tarapoto, Piura, Picsi, Callao y Puerto Maldonado,
165
debiendo establecer un plan anual de mantenimiento

de este servicio.
6.5. ESTUDIE la posibilidad de incrementar la oferta laboral para la poblacin privada de libertad, para lo cual
se deben utilizar los recursos obtenidos por el INPE
provenientes del aporte mensual de los internos e internas efectuados por concepto de redencin de pena.
6.6. DISPONGA la operatividad total de las maquinarias
industriales que forman parte del proyecto japons
denominado Non Project en los establecimientos penitenciarios del pas, para promover el trabajo de las
personas privadas de libertad al interior de los centros
penitenciarios.
6.7. DISPONGA que la Oficina Nacional de Tratamiento
revise la oferta laboral y educativa proporcionada a las
mujeres privadas de libertad, realizando las modificaciones necesarias para que puedan acceder a actividades productivas. Asimismo, que se garantice su acceso
a dichas actividades en los establecimientos penitenciarios mixtos.
6.8. DISPONGA que la Direccin Nacional de Tratamiento establezca criterios uniformes y equitativos para la
concesin del beneficio de visita ntima para hombres
y mujeres.
7. RECOMENDAR a los directores regionales y directores
de los establecimientos penitenciarios, que:
7.1. PROMUEVAN la conformacin de las Mesas de Trabajo
para el Dilogo entre las autoridades, representantes
de la sociedad civil y los representantes de la poblacin
penitenciaria, como un mecanismo que permita la
166
convivencia pacfica y recoger las demandas, quejas y

necesidades de las personas privadas de libertad.
7.2. EJERZAN un mayor control sobre la cantidad y calidad de los alimentos que ofrecen los proveedores de
este servicio.
167
169
170
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Informe - 113 - Visita Intima

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Serie Informes Defensoriales Informe N 113

Defensora del Pueblo

Competencia de la Defensora del Pueblo

Defensora del Pueblo

La infraestructura penitenciaria y las condiciones

Evaluacin de la gestin administrativa

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

Defensora del Pueblo

blacin penitenciaria, asciende a 36,467 internos mientras que

Estas situaciones hacen que las condiciones de seguridad y

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

1.1. Competencia de la Defensora del Pueblo en la

Defensora del Pueblo

1.2. Marco legal aplicable

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

1.3. Informes de la Defensora del Pueblo en relacin

Defensora del Pueblo

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

INPE), para adoptar las medidas de urgencia necesarias para

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vigente, tales como la prestacin de servicios a la comunidad,

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

Algunas de las recomendaciones formuladas a la Comisin de

Defensora del Pueblo

los cinco aos de edad, y adoptar medidas para superar la la

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

El 19 de enero de 2001, durante el Gobierno Transitorio del

Defensora del Pueblo

facultad de los magistrados para incrementar la pena en caso

Dichos plazos se duplican en casos de trfico ilcito de drogas, terrorismo, espionaje

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

Mediante el Decreto Supremo N 012-2003-IN (3 de octubre del 2003), se aprob el

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1. Decreto Legislativo N 923 (20 de febrero del 2003), que

Se crea la Procuradura Pblica Especializada para delitos de terrorismo,

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

Finalmente, se dictaron las Leyes N 28726 y N 28730,

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ciar un nuevo proceso penal y el juez debe establecer una

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

De otro lado, se promulg la Ley N 28760 (14 de junio del

El debate sobre las modificaciones al Cdigo Penal sobre la reincidencia y habitualidad

Una de las principales innovaciones del Cdigo Penal de 1991

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a no incluir en el documento proyectado este rezago de los

La acumulacin de penas, en el caso de concurso de delitos,

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

Siempre que se evitara una presuncin de mayor culpabilidad y se verificara en

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de Justicia declare su constitucionalidad(11), y que luego en el

CSJN, Fallos 311:522 y 311:1451.

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ni afecta el principio de proporcionalidad(17). Segn la Corte

Segn la Corte Constitucional, no puede considerarse que la norma es

Defensora del Pueblo

2.3. La agenda del Congreso de la Repblica en materia

Anexo N 1: Informe Proyectos de Ley sobre Seguridad Ciudadana dictaminados

Supervisin del Sistema Penitenciario 2006

por los representantes de los diversos sectores involucrados,

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Fuente: Informe Estadstico del INPE, agosto 2006.

Salvo un breve perodo en el ao 2001, la tendencia seguida ha