Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio

Vargas DIREITO GV
Ncleo de Estudos Fiscais

NDICE DE TRANSPARNCIA E CIDADANIA FISCAL:

Pressupostos e Primeira Proposta de Trabalho

Mariana Pimentel Fischer Pacheco

Pesquisadora do NEF e doutora em Direito pela UFPE

Novembro/2011

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SUMRIO

1. Apresentao: uma proposta para construo participativa de um ndice de

Transparncia e Cidadania Fiscal.............................................................................02
2. Pressupostos do projeto: Sociedade em Rede, democracia, e reestruturao do
relacionamento entre atores pblicos e privados
2.1. ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal no contexto do debate sobre
Direito e Desenvolvimento......................................................................03
2.2. Transparncia, democracia e governana em rede: quem vigia os
vigilantes?......................................................................................................07
3. Objetivos
3.1. Objetivos gerais......................................................................................11
3.2. Objetivos especficos................................................................................12
4. Fases de execuo do projeto.................................................................................13
5. Cronograma............................................................................................................13
6.Referncias bibliogrficas.....................................................................................14

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NDICE DE TRANSPARNCIA E CIDADANIA FISCAL (ITCF):

Pressupostos e Primeira Proposta de Trabalho

1.

APRESENTAO:

UMA

PROPOSTA

PARA

CONSTRUAO

PARTICIPATIVA DE UM NDICE DE TRANSPARNCIA E CIDADANIA

FISCAL
O Ncleo de Estudos Fiscais (NEF) da Escola de Direito da Fundao Getulio
Vargas (FGV) em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
com a COGEF (Comisso de Gesto Fazendria) realiza, durante os anos de 2011 e
2012, o projeto ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal (ITCF). Trata-se de
construir, junto com todos os Estados da Federao, um ndice capaz de mensurar a
qualidade das informaes disponveis nos sites dos fiscos estaduais, difundir boas
prticas e incentivar o experimentalismo entre Administraes Fiscais.
O projeto orienta-se por trs diretrizes: (i.) fortalecimento de instituies e de
processos democrticos; (ii.) estmulo ao dilogo e ao em rede; (iii.) incentivo ao
experimentalismo (deve-se valorizar experincias inovadoras empreendidas pelos fiscos
estaduais).
Para que o ITCF possa alcanar os objetivos propostos e, de fato, estimular o
aperfeioamento dos fiscos estaduais, fundamental, em primeiro lugar, que o ndice
seja percebido pelos Estados como um instrumento legtimo para a construo da
transparncia. Este projeto inovador, sobretudo, porque pretende construir um ndice
de Transparncia junto com os Estados (e no impor-lhes um ndice). Os Estados
devero discutir quais so os melhores critrios para avaliar a transparncia de seus
sites, ter clareza a respeito do que necessitam fazer para aperfeio-los e ter interesse
em realizar as aes necessrias. fundamental, portanto, criar canais de discusso que
permitam que o processo de construo do ndice e de avaliao dos sites sejam, o mais
possvel, participativos. Como veremos, a COGEF - que atua no mbito do CONFAZ
(Conselho Nacional de Poltica Fazendria) e foi criada com a finalidade de promover
aes de cooperao entre os fiscos - ser uma parceira importante para a viabilizao
do dilogo.

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O presente working paper tem o escopo de expor os pressupostos e a primeira

proposta de trabalho para a construo do ITCF e est subdividido em duas partes. Na
primeira seo, discutem-se os pressupostos que informam o projeto: explica-se como o
ITCF se insere na discusso travada na Escola de Direito da FGV sobre Direito e
Desenvolvimento (pergunta-se pelo papel de instituies jurdicas e sociais no
desenvolvimento e aponta-se para a importncia do experimentalismo) e, em seguida,
conecta-se o ITCF a debates acerca da reestruturao do relacionamento entre atores
pblicos e privados na Sociedade em Rede (os conceitos de governana em rede e
regulao responsiva so, aqui, centrais). Na seo seguinte, expe-se um plano
preliminar de trabalho: indica-se objetivos gerais e especficos, as etapas do projeto,
canais de dilogo com os Estados, relatrios e produtos a serem entregues e cronograma
de trabalho.

2. PRESSUPOSTOS DO PROJETO: SOCIEDADE EM REDE, DEMOCRACIA

E

REESTRUTURAAO

DO

RELACIONAMENTO

ENTRE

ATORES

PBLICOS E PRIVADOS

2.1. ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal no contexto do debate sobre

Direito e Desenvolvimento.
O projeto ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal foi concebido no
contexto do programa de pesquisa do curso de Mestrado da Escola de Direito da
Fundao Getulio Vargas (FGV) orientado pelo tema Direito e Desenvolvimento. A
pergunta sobre relao entre Direito e desenvolvimento, h vrias dcadas, encontra-se
na agenda de governos, empresas, agncias internacionais e acadmicos. As articulaes
iniciais do tema foram, contudo, fortemente criticadas por privilegiarem a ideia de
crescimento econmico e negligenciarem a importncia de instituies: o Direito era
concebido como mero instrumento para a consecuo de fins econmicos. Inflexes
recentes modificaram profundamente os termos da discusso: passa-se a reconhecer o
papel fundamental de instituies jurdicas e sociais para o desenvolvimento
(concebido, agora, em um sentido integral). Os diversos centros de pesquisa em todo o
mundo que, atualmente, discutem o papel do Direito no desenvolvimento realizam
pesquisas interdisciplinares dirigidas a compreender as relaes entre o campo jurdico

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e processos polticos, econmicos e sociais e abordam questes como ampliao do

acesso aos mercados, responsabilidade social, direitos humanos, Estado de Direito e
democracia.
David Trubek, no prefcio ao livro Reforma Tributria Vivel: Simplificao,
Transparncia e Eficincia, escreve:
Este tipo de pesquisa deve ser interdisciplinar, orientada para
a ao e pragmtica. Deve ser enraizada num profundo
entendimento da realidade brasileira, mas tambm consciente
de processos que ocorrem fora do Brasil; deve ser
sincronizada com as necessidades da nao e s polticas para
as quais se dirige; deve visualizar reformas, mas fugir de
utopias1.

Importa ir alm da abordagem estritamente legalista (focada, quase que

exclusivamente, na anlise de normas abstratas) que, tradicionalmente, tem pautado as
pesquisas em o Direito no Brasil. Trubek explica que uma das consequncias do
legalismo rgido e da falta de ateno aos efeitos da concretizao de normas jurdicas
a desconexo entre normas jurdicas e objetivos globais estabelecidos para polticas
pblicas.2
Para lidar com problemas concretos e complexos, preciso olhar para a forma
pela qual instituies se relacionam e a maneira pela qual normas jurdicas so
concretizadas. Isto implica em uma abertura para possibilidades de resposta
tradicionalmente pouco exploradas por pesquisas em Direito.
Ainda, o Novo Direito e Desenvolvimento (a expresso utilizada por David
Trubek e Jos Rodrigo Rodriguez3) desconstri a ideia de que alguns poucos arranjos de
melhores prticas disponveis (best available practices) devem nortear a ao e, dessa
maneira, desmistifica a crena subjacente a teorias tradicionais sobre Direito e
Desenvolvimento que propem transplantar para pases perifricos modelos j testados
em pases centrais. Ao invs disso, leva-se a srio a trajetria das instituies em cada

TRUBEK, David. Direito, Desenvolvimento e Reforma Fiscal no Brasil Hoje In COELHO, Isaias e
SANTI, Eurico Marcos Diniz (org.) Reforma Tributria Vivel: Simplificao, Transparncia e
Eficincia. So Paulo: Quartie Latin (no prelo), 2011
2
Cf RODRIGUES, J. R.(org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. So
Paulo: Saraiva, 2009.
3
RODRIGUEZ, Jos Rodrigo(Org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro.
So Paulo: Saraiva, 2009.

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contexto concreto e procura-se estimular o experimentalismo4: instituies deveriam ter

liberdade suficiente para dar respostas inventivas aos problemas enfrentados e interesse
em que os resultados de suas experincias alcancem fins pblicos.
O diagnstico de que a falta de confiana (por parte dos cidados e entre entes
da federao) e a competio predatria (guerra fiscal) so alguns dos principais
obstculos para aes efetivas, capazes de solucionar as principais desafios fiscais do
presente, praticamente consensual entre autores de diversas disciplinas que tratam do
tema. A falta de confiana deve ser percebida em conexo com um contexto em que as
instituies so fracas, as regras so pouco claras e no so levadas suficientemente a
srio5.
A transparncia um instrumento poderoso para o fortalecimento de instituies
e para a construo de mais confiana. Importa criar mecanismos que estimulem o
aprendizado e o interesse dos entes da federao em realizar aes coordenadas (atravs
de redes federativas eficientes) para lidar com problemas complexos e que, cada vez
mais, ultrapassam fronteiras territoriais6.
O projeto pretende, ainda, estimular o experimentalismo. O ITCF divulgar
boas prticas e aes inovadoras realizadas pelos fiscos estaduais. Estudos
preliminares feitos pelo NEF acerca do assunto mostram exemplos de experincias
criativas dos Estados do Mato-Grosso, Pernambuco, So Paulo e Paran implementadas
com desiderato de aperfeioar o dilogo com contribuintes e mostrar de forma clara e

A ideia de experimentalismo remete aos primeiros pragmatistas norte-americanos (cf. DEWEY, John
The Public and its Problems in Later Works v.2. Standard Southern Illinois University (SIU) editions)
e atualmente retomada por Roberto Mangabeira Unger e Oscar Vilhena. Cf. UNGER, Roberto
Mangabeira. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso; e VILHENA, Oscar Vieira.
Entrevista ao Site Migalhas (realizada por Jos Mrcio Mendona). Disponvel em
http://www.youtube.com/watch?v=koYDNt7fw7I. ltimo acesso em novembro/2011
5
Sobre a importncia do fortalecimento institucional e da existncia de regras claras para a democracia e
para a coordenao federativa ver ABRCIO, Fernando. Para Alm da Descentralizao: os Desafios da
Coordenao Federativa no Brasil. In Snia Fleury (Org). Democracia, Descentralizao e
Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV. 2006 . Pp. 77-126.
6
Abrcio aponta para a hiptese de que j h alguns anos (um marco importante neste processo a
promulgao da lei dos consrcios pblicos) vem havendo um aprendizado institucional dos nveis de
governo em torno do associativismo territorial, que vem se tornando cada vez mais importante nas
estratgias federativas. ABRCIO, Fernando. Radiografia do Associativismo Territorial Brasileiro:
Tendncias, Desafios e Impacto Sobre Regies Metropolitanas in Fernanda Magalhes (Ed.). Regies
Metropolitanas: Um Paradoxo de Desafios e Oportunidades. Washington: Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). 2010. Pp 197-234 e ABRCIO, Fernando. Para Alm da Descentralizao: os
Desafios da Coordenao Federativa no Brasil. In Snia Fleury (Org). Democracia, Descentralizao e
Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV. 2006 . Pp. 77-126

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didtica a relao tributao e gasto pblico7. A idia valorizar boas prticas e aes
inovadoras de forma que estas possam ser discutidas (pelos Estados e tambm pelos
cidados), aprimoradas e reconstrudas em diferentes contextos.
O fortalecimento de instituies pblicas, de acordo com David Trubek, Jos
Rodrigo Rodriguez e outros autores que discutem atualmente a relao entre Direito e
desenvolvimento, no deve ocorrer de modo apartado do fortalecimento de outras
instituies sociais, sobretudo, da ao da sociedade civil organizada: o desafio atual
repensar o posicionamento do Estado e da sociedade civil. Jos Rodrigo Rodriguez
argumenta que preciso deixar de olhar para a vida privada exclusivamente como
espao de disputa entre indivduos e perceber que h um potencial de colaborao entre
sujeitos autnomos capazes de pensar inovaes normativas e estabelecer novas prticas
tendo em conta o interesse de todos. Trata-se de desmistificar a ideia de que a defesa do
interesse publico tarefa exclusiva do Estado e instaurar processos capazes de
estabelecer o protagonismo da sociedade civil na soluo de problemas comuns8.
Observe-se que este tema, cada vez mais, alcana posio central em diversas
disciplinas, est, por exemplo, na pauta da discusso sobre governana coorporativa,
accountability, atuao de organizaes no-governamentais e empresas sociais e
empoderamento (empowerment) dos cidados.

2.2. Transparncia, democracia e governana em rede: quem vigia os vigilantes?

As pesquisas realizadas no NEF conectam o desafio de repensar as relaes
entre Estado e sociedade civil a teses de Manuel Castells sobre novas formas de
organizao social que ganham fora no tempo presente.
Castells explica que redes sociais existem desde os primeiros agrupamentos
humanos: redes de colaborao, redes de solidariedade e, tambm, de redes de excluso
e de dominao. A formao de redes est ligada ao desenvolvimento orgnico da ao
social, elas so, por isso, flexveis e adaptveis.

CHRISTOPOULOS, Basile: ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal: Diagnstico e Proposta

Preliminar para os Estados. Ncleo de Estudos Fiscais. 2011.
8
RODRIGUES, J. R.(Org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. So
Paulo: Saraiva, 2009. P. XX

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Com o avano do processo de modernizao, as redes se tornaram incapazes de

administrar problemas cada vez mais complexos. Grande parte delas foram, com o
tempo, formalizadas: transformaram-se em organizaes de estrutura centralizada,
hierarquia vertical e enrijecida (como Estados, exrcitos e Igreja). As redes restantes
(que conseguiram manter suas caractersticas) passaram a ter sua atuao limitada ao
espao da vivncia pessoal e tornaram-se quase invisveis para o pensamento social (de
acordo com Castells, as redes tornaram-se pouco visveis tambm porque, em sua
maioria, eram operadas por mulheres). Convertendo-se, assim, em objeto de estudo de
antroplogos que investigavam sociedades que no tinham passado por um processo de
modernizao9.
Castells explica que a introduo da tecnologia de informao modificou
profundamente a nossa experincia social e a forma concebemos o espao e o tempo10.
As transformaes recentes conformaram um novo cenrio cujas caractersticas
permitem que redes mantenham sua flexibilidade e, ao mesmo tempo, coordenem
decises e o trabalho de execuo de modo eficiente. Redes sociais passaram, assim, a
competir com organizaes verticais, sem perder suas caractersticas. A internet
possibilitou a ampliao e a transformao da capacidade das redes em organizar a ao
social, a ao comunitria e tambm a ao que leva a uma mudana de percepo e
valores sobre o poder. Castells argumenta que, atravs desses novos sistemas de
mobilizao, ligas da sociedade civil mais orgnicas e flexveis podem se infiltrar e
modificar a rigidez da organizao do Estado. Contra o argumento de que as redes
sociais que ser articulam pela internet (como o Facebook) conformam um espao
alienante, Castells escreve que o espao das redes um lugar em que as pessoas
realmente se conectam socialmente e, a partir da, desenvolvem suas vidas: segundo ele,
passamos a viver no em um mundo virtual, mas sim em um mundo da virtualidade do
real.11
9

CASTELLS, Manuel. Redes Sociais e Transformao da Sociedade. In Cadernos Ruth Cardoso

(1/2010). Centro Ruth Cardoso, 2010 e CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. V. 1. So Paulo:
Paz e Terra. 2000.
10
BANDEIRA, Guilherme. Sociedade da Informao e Sistema Pblico de Escriturao Digital.
Working Paper. Ncleo de Estudos Fiscais. 2011.
11
. Zygmunt Bauman no to otimista quanto Castells e escreve a respeito de perdas que sofremos em
razo de um recuo da proximidade contnua, pessoal, direta, face a face, multifacetada e multiuso".
Segundo Bauman, atualmente os indivduos utilizam novas possibilidades disponibilizadas pela
tecnologia para evitar relaes intimas e duradouras. Cf. CASTELLS, Manuel. Redes Sociais e
Transformao da Sociedade. In Cadernos Ruth Cardoso (1/2010). Centro Ruth Cardoso, 2010;
BAUMAN, Zygmunt. Amor Lquido sobre a fragilidade dos laos humanos. Rio de Janeiro: Zahar.

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Com base no diagnstico de Castells, John Braithwaite procura discutir formas

de regulao em rede capazes de por limites concentrao de poder12. Dedica-se a
investigar como se d o embate de foras neste cenrio e que direo deve ser dada a
lutas contra novas formas de dominao.
Braithwaite procura pensar uma teoria da democracia conectada s noes de
governaa em rede e regulao responsiva (responsive regulation) de modo a
fornecer uma resposta republicana a dilemas do tempo presente. Em contraposio a
concepes de democracia em que os vigilantes dos vigilantes, em ultima anlise, so
sempre parte do Estado; pretende discutir formas de responsabilizao deliberativa e
circular. A ideia permitir que todos sejam capazes de responsabilizar a todos e cada
organizao possa ser responsabilizada por indivduos que dela participam. A frmula
de Montesquieu, que buscava limitar a dominao atravs da separao clara entre trs
poderes pblicos (executivo, legislativo e judicirio) , para Braithwaite, insuficiente, j
que no reconhece que h virtude no entrelaamento de atores pblicos e privados (os
poderes executivo, legislativo e judicirio podem conectar-se a outros atores atravs de
redes de governana13).
Alm de um ideal de democracia, Brathwaite argumenta que teorias sobre
democracia, governana em rede e regulao responsiva conformam um ideal de
efetividadade (effectivness ideal), especialmente importante para pases perifricos:
aes conduzidas por redes de atores governamentais e no-governamentais podem
ajudar a superar o dficit de fora de concretizao (enforcement) de normas. So,
igualmente, teorias mais teis na medida em que so capazes de nortear, desde j, a
ao. Uma concepo de democracia que a define como um atributo exclusivo do
2004 e BAUMAN, Zygmunt. Entrevista para o Fronteiras do Pensamento em 8/08/2011 (Porto Alegre) e
09/08/2011 (So Paulo). Disponvel em http://www.youtube.com/watch?v=POZcBNo-D4A. ltimo
acesso em novembro/2011.
12

BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies in World Development

V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.
13

Anote-se: regras so apenas uma das coisas que emergem dos crculos de deliberao. Uma outra coisa
que deles emerge a interpretao das regras. Estas surgem de crculos de conversao nos quais juzes e
tribunais podem ser especialmente influentes. BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and
Developing Economies. World Development V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898 e
BRAITHWAITE, John. Rules and Principles: A Theory of Legal Certainty . Australian Journal of
Legal Philosophy, Vol. 27. 2002. pp. 47-82. Disponvel em SSRN: http://ssrn.com/abstract=329400 or
doi:10.2139/ssrn.329400

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Estado no capaz de fornecer um referencial prtico para a ao em situaes em que

lidamos com um Estado com pouca capacidade regulatria. Faz parecer, nesses casos,
que a nica opo que resta aos cidados demandar uma resposta estatal (que
provavelmente no vir); isto os desautoriza a construrem eles mesmos, agora, a
democracia. De outro lado, pensar a democracia como um processo conexo vida
cotidiana e que construdo por diversos atores (no apenas o Estado) permite
estabelecer um norte prtico para agir14: constri-se democracia ao verificar como se
gasta dinheiro pblico, ao participar de um sindicado, ao enviar emails para amigos
discordando da postura de um grupo de empresas, ao engajar-se em manifestao
pblica etc.
Responsividade (responsiveness) significa respeito pela integridade de prticas e
autonomia de grupos; isto , sensibilidade para a textura complexa da vida social. O
desafio atual encontrar respostas regulatrias capazes de fortalecer instituies e, ao
mesmo tempo, levar a srio novos atores, novas demandas e expectativas15.
Braithwaite lembra-nos do trilema regulatrio de Teubner: normas jurdicas que
ofendem uma cultura de negcios correm o risco de se tornarem irrelevantes; normas
jurdicas que destroem regras que emergem naturalmente no mundo dos negcios
podem suprimir as virtudes destas regras; normas jurdicas que deixam as regras dos
negcios tomarem conta de seu espao podem destruir suas prprias virtudes.
Abuso de poder melhor limitado por uma pluralidade complexa de muitos
poderes separados ou ns semi-autnomos de governana em rede16. Tais ns de
governana pblica, privada ou hbrida necessitam, por um lado, ter autonomia
suficiente para no serem dominados por outros ns de governana e, por outro,
precisam ter capacidade para frear abusos de poder.
Entes estatais deveriam ser mais sensveis (ou responsivos) forma que
cidados e organizaes regulam eles mesmos antes de intervir de modo mais severo.
Braithwaite escreve sobre pirmide regulatria: punies mais srias (situadas no topo
da pirmide) deveriam ser impostas quando formas de punio mais brandas
14

Sobre a conexo entre democracia e vida cotidiana na tradio pragmatista merece destaque a obra de
John Dewey. Cf DEWEY, J. The Public and its Problems in Later Works v.2. Standard Southern
Illinois University (SIU) editions.
15
BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies in World Development
V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.
16
BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies in World Development
V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898

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(localizadas em nveis intermedirios da pirmide) foram tentadas primeiro e estas

ltimas devem acontecer apenas depois que o dilogo falha (que deve estar na base da
pirmide e, portanto, deve ser a estratgia de regulao mais frequentemente adotada).
Na base da pirmide encontram-se, por exemplo, redes compostas por
organizaes sociais que regulam diretamente empresas atravs de tticas como
naming and shaming (nomear e envergonhar), greves, boicotes de consumidores etc.17
Outro exemplo de regulao dialgica ocorre quando, por exemplo, a Administrao
Pblica opta por, em um primeiro momento, no penalizar uma empresa, mas adverti-la
que se continuar descumprindo a norma, sua linha de produo ser fechada - a
vantagem do dilogo, nesse tipo de caso, que uma eventual sano provavelmente ser
percebida como legtima pela empresa punida, por seus funcionrios e pelos diversos
atores interessados.
O ITCF dever ser um facilitador da regulao em rede: atores pblicos
(sobretudo os prprios Estados) e privados regularo os fiscos estaduais. Aes de
Estados dirigidas a promover mais transparncia e inovao devem ser reconhecidas e
elogiadas. De outro lado, a visibilidade de uma eventual falta de comprometimento por
parte de fiscos estaduais em alcanar parmetros exigidos de transparncia deve ser um
incentivo para a mudana de atitude.
Regular responsivamente exige menos recursos do que regular com base em um
modelo de comando e controle estatal e, do mesmo modo, permite focar melhor as
aes punitivas. Importa ressaltar: para regular responsivamente e eficientemente,
preciso que, no topo da pirmide regulatria, existam punies srias e uso eficiente da
fora por parte do Estado.
Braithwaite est ciente dos muitos obstculos prticos para a realizao do ideal
regulatrio proposto. certo que redes, em pases perifricos, esto mais orientadas em
manter o poder de grandes corporaes ou de oligarquias locais do que em realizar
avanos democrticos.

Pergunta-se, ento: como atores estatais ou organizaes

sociais que atuam em defesa de direitos humanos ou da institucionalizao de processos

democrticos podem agir em circunstncias em que redes favorecem a manuteno de
desigualdades econmicas e polticas? Braithwaite responde: agindo em rede. Atores
17

BRAITHWAITE, John e AYRES, Ian. Tripartism: Regulatory Capture and Empowerment. in Law &
Social Inquiry, Vol. 16, No. 3. (Summer, 1991), pp. 435-496 e BRAITHWAITE, John. Responsive
Regulation and Developing Economies in World Development V. 34, n. 5. Elsevier. 2006. pp. 884-898.

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fracos podem se fortalecer ao se conectarem com outros atores fracos. Ainda, os

interesses dos mais fortes no so monolticos. Os mais fracos podem utilizar o poder de
um ator forte contra outro ator forte: por exemplo, organizaes sociais voltadas
proteo do meio ambiente e dos direitos humanos podem atuar junto com a Unio
Europia contra os Estados Unidos ou contra suas corporaes;

ou, em um caso

diferentes, interesses norte-americanos podem ser mobilizados, por meio da influencia

daquelas organizaes sociais, contra a Unio Europia.

3. OBJETIVOS

3.1. Objetivos gerais

Orientado pelas diretrizes (i.) fortalecimento de instituies e de processos
democrticos, (ii.) estmulo ao dilogo e ao em rede e (iii.) incentivo ao
experimentalismo; o projeto tem o escopo de:
(i.)

Construir, com a participao de todos os Estados brasileiros, um ndice de

Transparncia e Cidadania Fiscal (ITCF), hbil a mensurar a qualidade das
informaes disponveis nos sites dos fiscos estaduais, difundir boas prticas
e estimular o experimentalismo;

(ii.)

Elaborar um Diagnstico da Transparncia e da Cidadania Fiscal nos

Estados Brasileiros, capaz de apontar a situao atual da transparncia em
todos os Estados.

3.2. Objetivos especficos

No final dos trabalhos, estimados para 12 meses e que sero realizados com a
participao ativa de todos os Estados brasileiros, pretende-se, mais especificamente:
(i.) Criar um ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal, que dever:
(a.) Definir critrios objetivos para mensurar a capacidade dos sites dos fiscos
estaduais de expor informaes relevantes sobre tributao e gasto pblico de
modo compreensvel para o cidado. Os critrios de mensurao devero levar
em conta quatro fatores: qualidade e simplicidade da legislao tributria;

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transparncia e clareza dos critrios de aplicao/interpretao da legalidade ;

transparncia e clareza de informaes sobre o contencioso fiscal ;
transparncia e clareza de informaes nos sites sobre arrecadao e gasto
pblico.
(b.) identificar boas prticas, estimular o experimentalismo e valorizar o
aperfeioamento dos fiscos estaduais.
(ii.) Elaborar de um Diagnstico Nacional da Transparncia e da Cidadania Fiscal,
publicado em um livro composto por artigos escritos por especialistas e por
funcionrios dos fiscos estaduais (alm disso, seis meses aps o trmino do projeto,
pretende-se produzir novo livro sobre os impactos do ITCF, que tambm ser
composto por artigos de autoria de especialistas e de funcionrios dos fiscos dos
estados).

4. FASES DE EXECUO
Fase 1 - Diagnstico preliminar e discusso sobre modelos de avaliao da
transparncia.
Nesta fase ser realizado um diagnstico preliminar sobre a qualidade de
informaes disponveis nos sites dos Estados e ser elaborado um primeiro modelo do
ITCF.
A fase 1 est subdivida em quatro etapas:
(i.) Elaborao de plano de trabalho
(ii.) Estudo de sites dos estados brasileiros e de modelos de avaliao de transparncia
utilizados no Brasil e em outros pases
Equipe de pesquisadores far uma avaliao dos sites de Estados e estudar
tambm modelos bem sucedidos de avaliao de transparncia utilizados no Brasil e em
outros pases.
Ao lado da anlise dos sites e do estudo de caso da experincia internacional,
sero feitas reunies com funcionrios das Secretrias das Fazendas dos Estados, para

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que possam ser discutidas suas percepes sobre transparncia no Estado, bem como
suas expectativas a respeito do ITCF.
No final desta etapa ser elaborado um diagnstico preliminar dos sites dos
Estados, que ser enviado junto com um questionrio (que conter perguntas sobre
como as constataes alcanadas no relatrio) aos Estados18.
(iii.) Dilogo com os Estados
O NEF dever contar com a constante participao dos estados em todo o processo
de construo e durante o funcionamento do ndice.
Isso ser feito atravs das seguintes estratgias:
- Participao dos pesquisadores do NEF nas reunies da COGEF (Comisso de Gesto
Fazendria, criada no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria CONFAZ)
- Auto-avaliao feita pelos Estados - Funcionrios dos fiscos estaduais avaliaro e
sugeriro modificaes nos sites dos estados em que atuam. Devero, sobretudo, fazer
recomendaes a respeito do acrscimo de informaes que considerem relevantes e
sobre estratgias para facilitar a compreenso dos dados pelos cidados e acerca de
prticas inovadoras dos fiscos estaduais.
- Escolha de funcionrios dos fiscos estaduais que atuaro como pesquisadores no
projeto. Estes funcionrios estaro em contato constante com a equipe do NEF, podero
validar as constataes alcanadas pela pesquisa, expor o ponto de vista dos estados no
que se refere a tais constataes, apontar boas prticas e dar sugestes. Sero, tambm,
convidados a escrever artigos que sero publicados no livro Diagnstico Nacional da
Transparncia e da Cidadania Fiscal.
(iii.) Diagnstico e proposta de critrios de avaliao de transparncia (primeiro modelo
do ITCF) Com base nos relatrios elaborados nas etapas (i.) e (ii.), a equipe de
pesquisadores preparar um primeiro diagnstico sobre transparncia nos estados e
propor criar a primeira verso do ITCF.

18

A elaborao do diagnstico j se encontra estgio bastante avanado. Cf. CHRISTOPOULOS, Basile:

ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal: Diagnstico e Proposta Preliminar para os Estados. Nucleo
de Estudos Fiscais (NEF). 2011

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Fase 2 - Construo do ITCF

No final desta fase, a verso final do ITCF estar finalizada e o site do ndice
estar pronto para teste.
A fase 2 est subdividida em trs etapas
(i.) Realizao da primeira oficina sobre o ITCF o diagnstico e a primeira proposta
de critrios de avaliao de transparncia (o primeiro modelo do ITCF), elaborados na
fase 1.(iii.), sero discutido com especialistas e representantes dos fiscos dos estados.
(i.) Elaborao da verso final do ITCF O diagnstico e os critrios de avaliao de
transparncia (o primeiro modelo do ITCF), elaborados nas fases 1.(ii.) e 2.(i), sero
discutidos com consultor (com experincia em criao de ndices de natureza
semelhante) tendo em vista a preparao da verso final do ITCF.
(ii.) Construo do site do ITCF no final desta etapa, site do ITCF, que ser construdo
com o auxlio especialista em websites, estar pronto para os primeiros testes.

Fase 3 Avaliaes e teste do site do ITCF

O site do ITCF estar rodando na internet e ser submetido aos primeiros testes.
Ainda nesta fase, ser elaborado um questionrio sobre o site que dever ser respondido
por funcionrios dos fiscos estaduais.

Fase 4 Concluso
Entrega do produto final
Segunda oficina sobre o ITCF - sero lanados o ndice de Transparncia e
Cidadania Fiscal e o livro Diagnstico Nacional da Transparncia e da Cidadania
Fiscal. A oficina ser aberta ao pblico e ter o escopo de debater projeto com
especialistas, empresrios, jornalistas, representantes dos fiscos e da sociedade civil
organizada.

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5. RELATRIOS E PRODUTOS

Relatrios

Produtos
ITCF (ndice de
Transparncia e Cidadania
Fiscal)

Livro Diagnstico Nacional da

Transparncia e da Cidadania
Fiscal

Plano de Trabalho

Proposta de metodologia para desenvolvimento do projeto

Estudo de sites dos

estados brasileiros
e de modelos de
avaliao de
transparncia
utilizados no
Brasil e em outros
pases

Equipe de pesquisadores far

avaliao preliminar dos sites
de estados brasileiros e
estudar modelos bem
sucedidos de avaliao da
transparncia utilizados no
Brasil e em outros pases de
modo a fornecer subsdios
para a criao do ITCF

Auto-avaliao
dos estados

Funcionrios dos fiscos

estaduais avaliaro e
sugeriro modificaes nos
sites dos estados em que
atuam.

Diagnstico e
proposta de
critrios para a
avaliao de
transparncia
(primeiro modelo
do ITCF)

A equipe de pesquisadores,
tendo em conta os relatrios
previamente elaborados,
preparar um diagnstico e
uma proposta de critrios
para avaliao de
transparncia (primeiro
modelo de ITCF).

Verso final do
ITCF

Com base nos relatrios

previamente elaborados,
discusses realizadas na
primeira oficina e parecer de
consultor, ser elaborado um
relatrio que justificar a
criao do ITCF, explicitar
como funcionar e far

Os relatrios de auto-avaliao
sero uma verso preliminar de
trabalhos de autoria de
funcionrios dos fiscos estaduais
que sero publicados no livro

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projees sobre seu impacto.

Primeiras
avaliaes do
ITCF

Com base nos primeiros

testes e na resposta aos
questionrios enviados para
funcionrios dos fiscos
estaduais, a equipe de
pesquisadores preparar um
relatrio sobre as primeiras
percepes acerca do ITCF

Relatrio final
sobre o projeto
ITCF

Equipe de pesquisadores
elaborar relatrio final que
justificar, explanar o
processo de criao e os
impactos esperados do ITCF

O relatrio ser convertido em

um dos artigos do livro

6. CRONOGRAMA

Fases e produtos

1
Fase 1 - Diagnstico e discusso de
modelos de avaliao.

Elaborao de plano de trabalho

10 11 12

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Estudo de sites dos estados brasileiros e de

modelos

de avaliao

de transparncia

utilizados no Brasil e em outros pases

Auto-avaliao dos estados
Diagnstico preliminar e elaborao da
primeira verso do ITCF
Fase 2 - Construo do ITCF

Realizao da primeira oficina sobre o ITCF

Elaborao da verso final do ITCF

Construo do site do ITCF

Fase 3 - Primeiras avaliaes e testes do
site do ITCF
Fase 4 Concluso

Segunda oficina sobre o ITCF

7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABRCIO, Fernando. Para Alm da Descentralizao: os Desafios da Coordenao

Federativa no Brasil. In Snia Fleury (Org). Democracia, Descentralizao e
Desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV. 2006 . Pp. 77-126

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____. Radiografia do Associativismo Territorial Brasileiro: Tendncias, Desafios e

Impacto Sobre Regies Metropolitanas in Fernanda Magalhes (Ed.). Regies
Metropolitanas: Um Paradoxo de Desafios e Oportunidades. Washington: Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID). 2010. Pp 197-234
BANDEIRA, Guilherme. Sociedade da Informao e Sistema Pblico de Escriturao
Digital. Working Paper. Ncleo de Estudos Fiscais . 2011.

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de Janeiro: Zahar. 2004
____. Entrevista para o Fronteiras do Pensamento em 8/08/2011 (Porto Alegre) e
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BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies in World

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27.

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_____. e AYRES, Ian. Tripartism: Regulatory Capture and Empowerment. in Law &
Social Inquiry, Vol. 16, No. 3. 1991. pp. 435-496
CASTELLS, Manuel. ____. Redes Sociais e Transformao da Sociedade. In
Cadernos Ruth Cardoso (1/2010). Centro Ruth Cardoso, 2010
___. A Sociedade em Rede. V. 1. So Paulo: Paz e Terra. 2000.
CHRISTOPOULOS, Basile: ndice de Transparncia e Cidadania Fiscal: Diagnstico
e Proposta Preliminar para os Estados. Working Paper. Nucleo de Estudos Fiscais.
2011.

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DEWEY, John. The Public and its Problems in Later Works v.2. Standard Southern
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RODRIGUES, J. R.(Org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, Passado e

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TRUBEK, David. Direito, Desenvolvimento e Reforma Fiscal no Brasil Hoje In
COELHO, Isaias e SANTI, Eurico Marcos Diniz (org.) Reforma Tributria Vivel:
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UNGER, Roberto Mangabeira. What Should Legal Analysis Become. New York:
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VILHENA, Oscar Vieira. Entrevista ao Site Migalhas (realizada por Jos Mrcio
Mendona). Disponvel em http://www.youtube.com/watch?v=koYDNt7fw7I. ltimo
acesso em novembro/2011