En relacin con la inconstitucional de los artculos 13 a 33 del Cdigo

Contencioso Administrativo, los accionantes aducen que las

disposiciones vulneran la reserva estatutaria de las normas que regulan
de manera integral un derecho fundamental. En estos trminos
consideran que (i) la regulacin del derecho consagrado en el artculo
23 fue hecha con pretensin de integralidad, uno de los criterios que,
segn la jurisprudencia constitucional, identifican la necesidad de
regulacin por parte de este tipo de procedimiento y (ii) las
disposiciones desarrollan aspectos propios del ncleo esencial del
derecho de peticin, y por tanto, deban ser sometidas al trmite
cualificado consagrado en el artculo 152 de la Constitucin.
La Constitucin Poltica de 1991 consagr en los artculos 152 y 153 un
procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el
Constituyente consider como de mayor trascendencia dentro del
Estado Social de Derecho. En efecto, en dichas disposiciones no slo se
seal el contenido material de los asuntos que deben ser
reglamentados mediante ley estatutaria, sino tambin se orden el
establecimiento de un trmite de formacin de las mismas ms riguroso
en cuanto a la aprobacin por mayoras especiales y a la revisin
constitucional previa a la sancin, oficiosa y definitiva.
Esta Corporacin ha defendido la tesis de que la reserva de ley
estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en el sentido de
que no cualquier regulacin que se ocupe de las materias contempladas
por el artculo 152 constitucional requiere ser expedida por medio de
dicho tipo de ley.
La Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de detalle de
la regulacin que la Constitucin exige al legislador estatutario
dependen de la clase de materia. As, para el caso de las funciones
electorales, la Corte ha defendido un especie de reserva reforzada
amplia, segn la cual corresponde al legislador estatutario no solamente
el establecer los lineamientos bsicos de tales funciones, sino
desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensin de exhaustividad
y sistematizacin. Al respecto, esta Corporacin expres lo siguiente en
la sentencia C-226 de 1994
Respecto de los derechos fundamentales, el asunto es ms problemtico
si se tiene en cuenta que la aplicacin estricta de la reserva de ley
estatutaria anulara el contenido de la competencia del legislador
ordinario, en tanto directa o indirectamente, toda regulacin se refiere o

afecta un derecho fundamental, pinsese, por ejemplo, en todos los

cdigos de procedimientos que, en ltimas, persiguen garantizar el
debido proceso. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha
buscado el establecimiento de ciertas reglas[18] que permitan la
armonizacin del artculo 152 con el 150 Superior, de manera tal que se
mantenga un amplio margen de regulacin por parte del legislador, pero
se impida la restriccin de mnimos de proteccin de los derechos
fundamentales sin el consenso y el debate poltico propio de las
sociedades democrticas.
La regla general es la regulacin por parte del legislador ordinario. Lo
anterior en tanto la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se
mantiene a favor del legislador ordinario. las leyes estatutarias estn
encargadas de regular nicamente los elementos estructurales
esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su
proteccin, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante
de manifestacin de los mencionados derechos o todo aquellos aspectos
que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conducira a una
petrificacin del ordenamiento jurdico
As las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera slo para aquellas
leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulacin de los derechos
fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que si el objeto
de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental,
pero no el derecho fundamental en s mismo, el trmite de ley
estatutaria no es requerido
La exigencia de ley estatutaria slo se aplica a la regulacin que tenga
la pretensin de ser integral, completa y sistemtica, que se haga de
los derechos fundamentales. solamente se requiere de este trmite
especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de
proteccin de derechos fundamentales, siempre que se trate de
un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa
y proteccin de un derecho fundamental.
Ley estatutaria no se predica de la regulacin de todo evento ligado a
los derechos fundamentales[36] sino solamente los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales[37], de modo
que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o
cada manifestacin de dichos derechos o todos aquellos aspectos que
tengan que ver con su ejercicio.

En este caso, slo aquellos asuntos que afecten el ncleo esencial de

derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan su
ejercicio o su garanta, deben ser tramitados como ley estatutaria, pero
los dems asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir
el trmite de una ley ordinaria. puede optar por una nica ley que reciba
el trmite de ley estatutaria en aquellas materias que as lo requieren.
Tambin puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas
materias que requieren trmite especial.

La Sala debe analizar si: (i) los contenidos normativos establecidos en

los artculos 13 al 33 son ajenos a la materia de la ley ordinaria que la
regula y (ii) si la derogatoria hecha por el artculos 309 de la Ley 1437
de 2011 desconoce que toda reforma de una ley estatutaria debe
realizarse a travs de una ley de la misma jerarqua.
En lo que concierne al derecho de peticin, considera la Sala que... el
ncleo esencial del derecho de peticin reside en la resolucin pronta y
oportuna de la cuestin. Se concluye entonces que la posibilidad cierta y
efectiva de elevar, en trminos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades pblicas, y excepcionalmente, a los particulares, comprende
varias etapas, prerrogativas, derechos y obligaciones que delimitan el
objeto y contenido de tal garanta constitucional, y por tanto, no slo
hacen parte de su ncleo esencial sino que lo desarrollan.
En efecto, el ejercicio de derecho de peticin comienza con la posibilidad
de dirigirse respetuosamente a las autoridades, Esta solicitud
desencadena... que dentro de un trmino razonable, se profiera una
decisin de fondo... como tercer enunciado... la ley podr reglamentar
su ejercicio ante organizacin privadas para garantizar los derechos
fundamentales.
Por otra parte, la regulacin hecha por la Ley 1437 de 2001 establece
limitaciones al derecho fundamental de peticin, en razn del acceso
limitado a ciertos documentos que gozan de reserva. En este sentido, el
Captulo II del Cdigo Contencioso consagra reglas especiales para el
acceso de informacin, estableciendo la regla general que slo tendrn
carcter de reservado las informaciones sometidos a reserva por la
Constitucin o la ley, en especial, los protegidos por el secreto comercial
o industrial, los relacionados con la defensa o seguridad nacional, los
amparados por el secreto profesional, los que involucren derechos a la

privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la

historia laboral y los expedientes pensionales y dems registros de
personal que obren en los archivos de las instituciones pblicas o
privadas, as como la historia clnica, salvo que sean solicitados por los
propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para
acceder a esa informacin, los relativos a las condiciones financieras de
las operaciones de crdito pblico y tesorera que realice la Nacin. Los
artculos 25 a 27 establecen que toda peticin respecto a estas
informaciones ser negada en forma motivada. Si la persona interesada
insiste corresponder a la jurisdiccin contenciosa administrativa decidir
si niega o acepta la peticin formulada. Esta reserva no ser oponible a
los funcionarios judiciales y administrativos.

As pues, el derecho de peticin abarca la actividad que la autoridad

est llamada a desempear antes de la respuesta, a efectos de
producirla, y con posterioridad a ella, y todo ello fue regulado por una
ley ordinaria, la Ley 1437 de 2011, a pesar de regular elementos
inherentes al ncleo esencial del derecho
En efecto, como lo plantea el demandante, la ley objeto de la presente
accin regula aspectos estructurales del derecho de peticin como por
ejemplo, objeto, finalidad, modalidades, forma de ejercicio, contenido,
aspectos procedimentales respecto a la resolucin de la peticiones,
aspectos referentes a la organizacin del trmite de las peticiones,
excepciones al derecho de peticin frente a documentos reservados, el
establecimiento de un proceso judicial en caso de disputa sobre el
acceso a los documentos, alcance de las respuestas dadas por las
autoridades a peticiones de consultas y su carcter no obligatorio y el
ejercicio del derecho de peticin ante entidades privadas.
Debe tambin precisarse que, a pesar de que la regulacin del derecho
fundamental de peticin hace parte de un cuerpo normativo establecido
en el nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, ello no obsta para que la regulaciones integrales y
sistemticas de los elementos estructurales de un derecho fundamental
deban ser tramitadas a travs del procedimiento consagrado en el
artculos 153. Lo anterior por cuanto la simple inclusin de una materia
reservada en un Cdigo no cambia su naturaleza, tal y como ha sido
claramente establecido por la jurisprudencia constitucional.

el trmite legislativo a seguir ser el que corresponda a cada materia,

independientemente de su inclusin dentro de una ley cuyo nombre
pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la Constitucin requiere es
que los asuntos sealados en el artculo 152, delimitados segn criterios
materiales claros, sigan el trmite previsto en el artculo 153, pero no
ordena que siempre que algn aspecto de tales asuntos sea regulado
dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el
trmite estatutario.
Por otro lado, en gracia de discusin, se podra sealar que el anterior
Cdigo Contencioso Administrativo, a pesar de contener una regulacin
sobre el ejercicio del derecho de peticin, no fue tramitado por una ley
estatutaria. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que: (i) esta
regulacin se trataba de una norma preconstitucional- Decreto Ley 1 de
1984, proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiri el artculo 11 de la Ley 58 de 1982-, y por tanto, dentro del
ordenamiento constitucional colombiano no exista la figura de las leyes
estatutarias. En consecuencia, la norma fue expedida de conformidad
con el procedimiento establecido para el momento de su expedicin y
(ii) tal y como lo ha admitido la Corte Constitucional, en principio, la
actualizacin estructural del contenido de un derecho fundamental, debe
ser discutido en la clula legislativa a travs del procedimiento
estatutario[96]. En este sentido, es indudable que los artculos 13 a 33
de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de peticin,
consagrado expresamente como fundamental en la Constitucin Poltica
de 1991, y reconocido igualmente por la jurisprudencia constitucional
desde 1992 y (iii) fija por dems, su procedencia frente a particulares,
situacin no contemplada en la regulacin pre-constitucional y que como
se advirti hace parte de su estructura.
De todo lo anterior resulta que esta situacin encuadra en varios de los
criterios que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporacin
hacen necesaria la regulacin de un determinado tema mediante ley
estatutaria. Efectivamente (i) cuando menos, se trata de normas que se
refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales
esenciales del derecho de peticin y (ii) los artculos 13 a 33 contienen
un desarrollo integral y sistemtico del derecho fundamental de peticin,
y por tanto, todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido
especfico, han debido ser objeto de una ley estatutaria.

Sin embargo, dicho trmite legislativo fue realizado a travs del

procedimiento ordinario, tal y como consta en la certificacin expedida
por el Secretario General del Congreso, doctor Jess Alfonso Rodrguez
Camargo, de fecha 5 de abril de 2011. All se seala que la Ley 1437 de
2010, se ci al trmite que se exige para las leyes ordinarias y fue
tramitado en dos legislaturas, razn por la cual los artculos 13 a 33
debern ser declarados inexequibles.
En relacin con el mbito de las disposiciones afectadas por el vicio, y
tal y como se ha procedido en otras oportunidades, el defecto trae
consigo la inconstitucionalidad de todos los artculos relacionados con la
materia que regula el derecho fundamental, en la medida en que al
hacer un desarrollo integral del mismo, todos ellos resultan afectados,
en cuanto nacieron a la vida jurdica mediante el trmite de una ley
ordinaria y no de una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera
en cumplimiento de los preceptos superiores
No obstante, observa la Sala que la declaratoria de inexequibilidad,
inmediata de los artculos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24,
25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, tendra
graves efectos, en materia de proteccin del derecho fundamental de
peticin, tal y como lo advierte el Procurador General de la Nacin.
La Corte Constitucional ha recurrido, en forma excepcional, a una
sentencia de inexequibilidad diferida cuando, si bien constata la
existencia de una contradiccin con la normatividad superior, que
impone la exclusin inmediata del ordenamiento jurdico de las normas
afectadas, esta decisin genera una situacin constitucionalmente peor
que incide con suma gravedad en la vigencia de principios o derechos
constitucionales especialmente protegidos en la Carta.
El Decreto 1 de 1984, dejar de regir el 2 de julio de 2012, por expresa
disposicin del artculo 308 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, si la
inconstitucionalidad es pura y simple, a partir de dicha fecha se
producir un grave vaco legal, en razn a que no existe una regulacin
exhaustiva que consagre y establezca la forma en que, por regla
general, deben presentarse, tramitarse y dar respuesta a las peticiones.
Por el contrario, la declaratoria de inexequibilidad diferida garantiza que
el Congreso discuta y aprueba una ley estatutaria del derecho de
peticin, en la que se actualicen los elementos estructurales de esta
garanta constitucional, con base en las exigencias de la nueva Carta

Poltica y de la jurisprudencia constitucional, respondiendo al espritu del

nuevo Cdigo Contencioso. No debe olvidarse que la ley 1437 de 2011,
aprobada por la Congreso Nacional a iniciativa del Consejo de Estado, es
el resultado de un trabajo juicioso y sistemtico encaminado a actualizar
y responder a las nuevas necesidades de la actuacin y de la jurisdiccin
administrativa.
En consecuencia, los efectos de la declaracin de INEXEQUIBILIDAD
quedan diferidos hasta 31 de diciembre de 2014. Este trmino resulta
razonable para permitir la adopcin de una regulacin por parte de los
rganos legislativos, sin dejar al ciudadano sin las herramientas
necesarias para la garanta efectiva del derecho.
PRIMERO. - Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relacin con
los apartes acusados del artculo 10 de la Ley 1437 de 2011, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los artculos 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437
de 2011 Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
TERCERO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia, los efectos de la anterior declaracin de INEXEQUIBILIDAD
quedan diferidos hasta 31 de diciembre de 2014, a fin de que el
Congreso, expida la Ley Estatutaria correspondiente.
CUARTO - Declarar EXEQUIBLE, la expresin el artculo 73 de la Ley 270
de 1996, contenida en el artculo 309 de la Ley 1437 de 2011, Por la
cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.