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Ficha Catalogrfica
F252a
Auditora Ciudadana de la Deuda Pblica: experiencias y mtodos.
/ Maria Lucia Fattorelli [org.] Brasilia: Inove Editora, 2013.
ISBN: 978-28-8053-099-0
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Presentacin
Histricamente, los pueblos nunca fueron debidamente informados sobre las deudas pblicas que pagan a travs de sus presupuestos
gubernamentales. En general, se entiende que si existen deudas es
porque, previamente, hubo un ingreso de recursos por contratacin
de crditos y/o emisin de ttulos.
Sin embargo, algunas investigaciones realizadas por ciudadanos
en varios pases demuestran que gran parte de las llamadas deudas
pblicas internas y externas no responden exactamente a este
criterio, pues han sido generadas sin ninguna contrapartida en bienes, servicios, o beneficios para la colectividad. Adems, crecen por
efecto de costes abusivos, condiciones viciadas, sucesivas refinanciaciones, entre otras estrategias, que provocan la autogeneracin
continuada de nuevas deudas, mediante un mecanismo que exige
una constante entrega de recursos para el pago de elevados intereses, comisiones y gastos, mientras que el saldo de la deuda sigue
aumentando.
Este mecanismo funciona mediante un conjunto de engranajes
que propician las imposiciones de los organismos financieros internacionales, sometiendo a los pases deudores a planes de ajuste fiscal
y anti-reformas, que provocan el recorte de derechos sociales y priorizan el pago de deudas pblicas. Adems, imponen diversas medidas que benefician al sector financiero, principalmente mediante la
transformacin de deudas privadas en pblicas, ocasionando an
ms sacrificios sociales y perpetuando dichas deudas.
As, se ha evidenciado que el endeudamiento pblico no ha sido
un instrumento de financiacin de las necesidades colectivas. Desde
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en todas las regiones, a fin de empoderar a la sociedad con el conocimiento de la realidad financiera y reforzar las luchas sociales hacia
otro modelo de Justicia, Libertad y Fraternidad.
Iniciamos el Captulo 1 con un breve anlisis del proceso de
financiarizacin mundial y su relacin con la generacin de deudas
pblicas. El sector financiero es el principal actor y beneficiario del
Sistema de la Deuda y su actuacin est marcada por la utilizacin
de una serie de estrategias fraudulentas, que han posibilitado el gran
mecanismo de dominacin mundial. Se analiza la necesidad de avanzar en la construccin de otra arquitectura financiera fundamentada
en principios de justicia y equidad.
Se ha verificado, en experiencias de Auditora Ciudadana, que la
mayor parte de la deuda pblica no ha sido generada por el ingreso
efectivo de recursos, sino por la utilizacin de una serie de mecanismos, condiciones viciadas y medidas impuestas por organismos
internacionales que originan un proceso continuo de autogeneracin
de deudas, como se analiza en el Captulo 2.
En el Captulo 3 se presentan conceptos bsicos, ejemplos de
hallazgos y enfoques adicionales que deben ser considerados por
la Auditora Ciudadana, con el objetivo de documentar la actuacin del Sistema de la Deuda y evidenciar los mecanismos que la
generan.
Unas experiencias relevantes de auditora e investigaciones
sobre la deuda ejecutadas por ciudadanos en Ecuador, Brasil y
Argentina demuestran que s se puede conocer la verdad y obtener resultados concretos, mediante la utilizacin de la herramienta
de la auditora. Esto puede servir para ganar tiempo en favor de
nuevas iniciativas, conforme con la breve descripcin dada en el
Captulo 4.
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Captulo 1.
Financiarizacin
mundial, crisis
y endeudamiento
pblico
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INTRODUCCIN
El creciente proceso de financiarizacin mundial est produciendo, desde los aos 70, una transformacin radical en la relacin entre el sistema financiero y el sistema productivo, lo que tiene
importantes consecuencias en todos los planos del sistema econmico capitalista1.
Las formas de financiacin de todos los agentes econmicos han
cambiado, no slo en su cuanta, sino tambin en su naturaleza,
debido a la utilizacin de diversos mecanismos financieros en forma
inescrupulosa, que consideran nicamente los intereses privados,
muchas veces infiltrados en las esferas pblicas de poder.
Todas estas transformaciones han originado distintas crisis: financiera, social, ambiental, alimentaria2 y de valores, difciles de superar, pues se desarrollan en una continua e ilimitada explotacin de
recursos, formando verdaderos monopolios privados localizados en
grandes corporaciones financieras y empresas transnacionales, con
un altsimo coste econmico y social.
El objetivo del presente captulo es dar un panorama de la relacin
entre la financiarizacin mundial y el endeudamiento pblico, pues
es esencial que la Auditora Ciudadana comprenda los mecanismos
que han generado deudas pblicas sin contrapartida, beneficiando
solamente al sector financiero. Este conocimiento permitir concienciar an ms sobre la necesidad de acelerar la movilizacin social
1 Alberto GARZN ESPINOSA, Qu es la financiarizacin?, Economa Crtica
y Crtica de la Economa, nm. 5, mayo-junio 2009. Disponible en: http://malaga.
economiacritica.net/?p=434.
2 Sobre la crisis alimentaria: Costas LAPAVITSAS (coord.), Crisis in the Eurozone,
Verso, New-York, 2012.
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para la construccin de una nueva arquitectura financiera internacional ms justa y socialmente equitativa.
3 Para entender los mercados financieros, las teoras crticas sobre moneda y
finanzas, as como las crisis del capitalismo, se recomienda:
Paulo DOS SANTOS y Costas LAPAVITSAS, Globalization and Contemporary
Banking: On the Impact of New Technology, Contributions to Political Economy, 27,
2008, pp. 31-56.
Paulo DOS SANTOS, On the Content of Banking in Contemporary Capitalism,
Historical Materialism, 17(2), 2009, pp. 180-213.
Makoto ITOH y Costas LAPAVITSAS, Political Economy of Money and Finance,
Macmillan, Londres, 1999.
Costas LAPAVITSAS, Financialised Capitalism: Instability and Financial
Expropriation, Historical Materialism, 17(2), 2009, pp. 114-148.
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los mismos pases que conceden los crditos, destinados a la construccin de megaproyectos sobrevalorados e innecesarios, con costes
exorbitantes, o a una infraestructura que posibilita la extraccin de
recursos naturales.
Otra caracterstica relevante de estos crditos concedidos fue la
financiacin de regmenes militares y/o dictatoriales en diversos pases, una vez ms sin la entrega efectiva de recursos, ya que se financiaba la compra de armamento y servicios de espionaje, contrarios
a los intereses soberanos del pueblo, denotando ya en su origen el
carcter odioso de dichos crditos.
Estos crditos indujeron un proceso de autogeneracin del endeudamiento, en el que el servicio de la deuda (amortizacin del capital
ms los intereses) se paga con nuevos prstamos, cada vez ms onerosos, sin ningn beneficio para los pases.
La actuacin del poder financiero mundial por medio del Sistema
de la Deuda est presente en todos los continentes. La historia ha
demostrado que las sucesivas crisis provocadas por los bancos y los
perjuicios que ellas ocasionan terminan siendo trasladadas al sector
pblico estatal mediante variadas formas de rescate bancario, por
exigencia de los organismos financieros internacionales.
En estos escenarios de crisis bancarias, el FMI interfiere con planes financieros, de estabilidad, de ajuste fiscal y presupuestario
que imponen cambios estructurales, legales y econmicos, principalmente al mismo sector financiero.
As sucedi en Latinoamrica y frica en los aos 80, en Asia en
los aos 90 y recientemente en Europa y en Estados Unidos. En todos
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los aos 70. Este proceso someti toda la regin al poder financiero
mundial e imposibilit su desarrollo equilibrado, pues impidi la
implementacin de mecanismos de justicia social, especialmente un
modelo tributario equitativo, o la necesaria reforma agraria.
En Estados Unidos, segn Harvey10, el Partido de Wall Street
domin las polticas gubernamentales en las ltimas cuatro dcadas,
extendiendo su dominio ms all del aparato estatal. Este hecho
ayuda a comprender las razones del amplio rescate bancario realizado a partir de 2007.
En Europa, el poder de la banca y sus tecncratas amenazan la
democracia. En Grecia, despus de que el ex primer ministro Yorgos
Papandru mencionara la posibilidad de convocar un referendo sobre
las medidas exigidas al pas por la Troika11, fue inmediatamente forzado a dimitir, y en su lugar un tecncrata de Goldman Sachs no
electo asumi el poder. En Italia, tras la salida de Berlusconi, ste
fue reemplazado por Mario Monti, vinculado al sistema financiero
europeo.
En Asia y en frica, un nmero importante de pases carecen de
un sistema de regulacin de la financiacin poltica y en la mayora
no existe el financiamiento pblico12, lo que abre espacio para el sector privado y el consiguiente conflicto de intereses.
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Aos 70
Aos 80
Aos 90 y siguientes
Endeudamiento
acelerado sirvi para
absorber el exceso de
liquidez provocada por
la decisin unilateral
que puso fin a la paridad dlaroro
Privatizaciones,
apertura financiera y
comercial
Exceso de oferta de
crditos por la banca
privada internacional
Financiacin de
dictaduras militares
Megaproyectos para
viabilizar explotacin
de riquezas naturales
con miras a demandas
del Norte
Interferencia del
FMI: planes de ajuste
fiscal, recorte de gastos
sociales
Sumisin econmica
y financiera de los
pases y fuerte saqueo
de recursos financieros
y naturales
Transformacin
de deuda externa en
deuda interna
Crecimiento acelerado de deuda interna
Desregulacin
financiera y transferencia neta de recursos,
debido a la libertad de
capitales
Rescates bancarios
Dominacin
financiera
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Volumen total
de ayudas
% PIB de las
ayudas totales
361,2
362,9
235,76%
35,1
38,5
16,71%
Reino Unido
200,1
200,5
12,11%
Pases Bajos
53,6
56,8
9,61%
87,1
92,5
8,71%
164,5
184,5
7,38%
91,5
108,7
5,62%
Grecia
Espaa
Alemania
Francia
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16 billones de dlares por la Reserva Federal (FED) a bancos y corporaciones, en forma de prstamos con tipos de inters cercanos a cero,
entre diciembre de 2007 y junio de 2010:
INSTITUCIN FINANCIERA
MONTO EN DLARES
Citigroup
2.513.000.000.000
Morgan Stanley
2.041.000.000.000
Merrill Lynch
1.949.000.000.000
Bank of America
1.344.000.000.000
868.000.000.000
Bear Sterns
853.000.000.000
Goldman Sachs
814.000.000.000
541.000.000.000
JP Morgan Chase
391.000.000.000
354.000.000.000
UBS (Suiza)
287.000.000.000
262.000.000.000
Lehman Brothers
183.000.000.000
181.000.000.000
175.000.000.000
159.000.000.000
Dexia SA (Blgica)
159.000.000.000
Wachovia Corporation
142.000.000.000
135.000.000.000
124.000.000.000
2.639.000.000.000
Total
16.114.000.000.000
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Estas cifras estratosfricas muestran el privilegio del sector financiero, a pesar de que ellos mismos estn provocando las crisis. Resulta
interesante observar que los mismos bancos que aparecen como
beneficiados por la FED figuran tambin en el estudio acadmico
sobre el poder mundial de la banca19.
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27 Para una consulta al texto integral de la Ley ver: Gramm-Leach-Bliley Act, Public
Law 106-102, 106th Congress, 12 de noviembre de 1999.( 113 STAT. 1338). Disponible
en: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ102/content-detail.html
28 Brokerages: instituciones que facilitan las transacciones de papeles financieros
mediante el cobro de comisiones.
29 Por Patrick Saurin, del sindicato Sud BPCE, Francia.
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Modelos bancarios
En el modelo tradicional (originate and hold) los bancos
evalan y asumen el riesgo; es decir, analizan las demandas de
crdito, deciden si los conceden o no, y una vez otorgados los
mantienen en sus balances hasta que llegan al vencimiento.
Debido a procesos de desregulacin, los bancos han relegado
a un segundo plano la financiacin de la economa real (los
hogares, las empresas, las administraciones locales) para
especular en los mercados, al parecer ms lucrativos.
Para especular ms, las finanzas han inventado nuevos
procesos, en particular la titularizacin, que consiste en
transformar los crditos bancarios en ttulos financieros.
Los bancos no han conservado los crditos, sino que los han
transferido revendindolos en forma de ttulos.
Hablamos aqu de un nuevo modelo bancario llamado
originate to distribute otorgar y transferir, llamado
tambin originate repackage and sell otorgar, reestructurar
y vender. Para la banca, la ventaja es doble: disminuye su
riesgo quitando de su activo los crditos que ha concedido,
y dispone de medios suplementarios para especular.
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Es importante mencionar que diversos catedrticos responsabilizan a la desregulacin del sistema bancario por el crecimiento
desmedido de operaciones especulativas que originaron la crisis del
2007. Entre ellos Joseph Stiglitz30.
John Bellamy Foster y Hannah Holleman31 resumen la tesis en su
texto La elite del poder financiero:
Con el avance de la financiarizacin, surgieron formas cada vez
ms exticas de innovacin financiera (todo tipo de futuros, opciones,
derivados, permutas financieras [swaps]), en paralelo al desarrollo
de todo un sistema bancario a la sombra, fuera de los balances de los
bancos. () El sistema se haba vuelto cada vez ms complejo, opaco
e ingobernable. Surgi una nueva era de conglomerados financieros,
adems de dar comienzo, en 2007, a la Gran Crisis Financiera.
De hecho, la desregulacin financiera iniciada desde los aos 80
y profundizada en los 90 permiti la creacin de diversos productos
bancarios inconsistentes que han proporcionado fabulosas ganancias
a los bancos. Estos productos, al ser contabilizados en los balances de
los bancos, inflaron artificialmente sus resultados, aumentando as la
posibilidad de realizar prstamos, creando moneda.
Las firmas de auditora, instituciones privadas obligadas a emitir
anualmente sus dictmenes sobre los balances bancarios, no denunciaron esta maniobra que permita la concesin de prstamos de un
dinero que la banca ni siquiera posea.
30http://abcnews.go.com/print?id=5835269.
31 John B. FOSTER y Hannah HOLLEMAN, La elite del poder financiero Monthly
Review. Selecciones en castellano, nm.12, edicin online, noviembre 2011.
Disponible en: http://www.cienciasocialcritica.com/2/9.
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Estos mercados de derivados funcionan como verdaderas pirmides, marcadas por la especulacin y el apalancamiento, garantizando crecientes ganancias en cada ronda. Un fuerte eslabn de la
cadena se rompi cuando la Cartera de Crdito Inmobiliaria no pudo
ser cobrada, ocasionando el colapso de sus productos derivados.
Es importante sealar que la burbuja del mercado inmobiliario
fue apenas un eslabn y no la causa de la crisis. El hecho de que existieran hipotecas relacionadas con la financiacin inmobiliaria de alto
riesgo no habra representado ningn problema al sistema financiero
si las hipotecas no se hubieran vinculado a la emisin de derivados en
serie, que centuplicaron dicho riesgo.
La divulgacin excesiva de la burbuja inmobiliaria sirvi para
crear el mito de que la poblacin tuvo una gran parte de responsabilidad en la crisis. Empero, las cifras estratosfricas utilizadas para el
rescate bancario van mucho ms all del valor de todas las residencias
del mundo.
La desregulacin financiera est muy relacionada con la generacin de deudas pblicas, puesto que al iniciarse el colapso de los bancos, la FED y el Banco Central Europeo (BCE) exigieron a los pases
afectados que tomaran medidas orientadas al rescate de esos bancos.
Esta situacin demuestra la responsabilidad del sector financiero en
la produccin de la crisis, al mismo tiempo que exhibe su poder sobre
los pases.
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aos 70. Esta liquidez fue transferida a los bancos privados, que a su
vez ofrecieron prstamos a pases de Latinoamrica, frica y Asia,
convirtindose estos bancos en los mayores acreedores de prstamos
a pases del Sur.
36 Comisin para la Auditora Integral del Crdito Pblico (CAIC), Ecuador. Informe
Final Resumen Ejecutivo, pp. 69, 126, 152. Disponible en http://www.auditoriadeuda.
org.ec/.
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alteracin, o modificacin relativa a los bonos soberanos, sin la participacin o consentimiento del pas emisor, lo que viola los principios
constitucionales.
Pero esta clusula est presente tambin en el reciente Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE)41 introducido en Europa, el cual
asume funciones de otros mecanismos anteriores (MEEF42 y FEEF43).
Este tratado exige la inclusin de la Clusula CAC en todas las
emisiones de bonos soberanos e impone abusivas condiciones a los
pases, pues provoca la renuncia a la soberana nacional a favor de instituciones constituidas de manera no democrtica, especialmente el
FMI, perpetuando el control por bancos privados y lites financieras.
El MEDE establece que se constituya un Consejo, en el que todos los
pases estarn representados proporcionalmente a su peso econmico.
41http://madrid.tomalaplaza.net/2012/10/09/
sobre-el-tratadeo-del-m-e-d-e-lo-que-nos-ocultan-desde-europa/.
42 Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF) - Programa de
financiacin de urgencia dependiente de fondos recaudados en mercados
financieros y garantizados por la Comisin Europea. Su objetivo es preservar la
estabilidad financiera en Europa, prestando asistencia financiera a los Estados
miembros de la Unin Europea en situacin de crisis econmica. El MEEF tiene la
calificacin AAA de Fitch, Moodys y Standard & Poors. http://es.wikipedia.org/wiki/
Mecanismo_Europeo_de_Estabilidad_Financiera.
43 Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) - Entidad jurdica
especial aprobada por los 27 Estados miembros de la Unin Europea el 9 de
mayo de 2010, cuyo principal objetivo es preservar la estabilidad financiera
en Europa mediante el ofrecimiento de ayuda financiera a Estados de la
zona del euro que se encuentren en situacin de crisis econmica. El Fondo
tiene su sede en la ciudad de Luxemburgo. http://es.wikipedia.org/wiki/
Fondo_Europeo_de_Estabilidad_Financiera.
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liberalizacin favoreci directamente a la banca privada, que necesitaba encontrar un destino para canalizar el exceso de sus activos
txicos, ya que tena sus balances inflados por la contabilizacin de
un gran volumen de productos financieros.
Esta necesidad gener fuertes flujos bajo la forma de prstamos
en direccin a pases perifricos de la Eurozona. Estos flujos estaban
impulsados por movimientos especulativos de instituciones financieras y comerciales que vean en los mercados emergentes europeos
(Espaa, Irlanda, Portugal y Grecia, por ejemplo) sitios donde sus
recursos se podran multiplicar fcilmente.
Es evidente que dichas transacciones favorecieron a pases de
economas ms desarrolladas (Alemana, Austria, Holanda, Blgica,
Finlandia y Francia), al mismo tiempo que se convertan en deudas
pblicas de los pases receptores, como, por ejemplo, muestra el
grfico referido a Portugal:
PIB
Deuda
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comercializadas en las bolsas de valores en Estados Unidos, basndose en principios contables que cuantificaban sostenibilidad y
rendimiento.
Las principales agencias son precisamente las ms antiguas:
Moodys (fundada en 1900), Fitch (1913), y Standard & Poors
(1941).
Despus de la crisis financiera de los aos 80, dichas agencias
empezaron a medir el riesgo de los pases. El parmetro establecido
fue el cero riesgo de Estados Unidos y los puntos asignados a otros
pases reflejaban el clculo del riesgo de impago de sus deudas.
El problema ms grande para dichas agencias es el conflicto de
intereses:
Quin las paga?
De dnde provienen sus remuneraciones?
Es evidente que estas agencias no son independientes, pues sus
clientes ms importantes son los mismos entes sometidos a evaluacin de riesgo. Por tanto, el poder atribuido a esas evaluaciones debe
ser cuestionado.
Diversos son los casos que evidencian la ausencia de credibilidad
de estas agencias: las empresas Enron y WorldCom; Lehman Brothers
y diversos bancos amenazados de quiebra por el exceso de activos
txicos en sus balances tenan, sin embargo, justo antes de su quiebra,
la mejor nota.
Actualmente, diversos juicios buscan responsabilizar a las agencias por los daos causados especialmente a las finanzas pblicas,
debido a evaluaciones equivocadas. En Australia, Standard & Poors
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CONCLUSIN
Ante el panorama mundial de financiarizacin y dominacin bancaria que se antepone a la soberana y a los derechos de los pueblos, es
necesario democratizar el conocimiento sobre esta realidad, pues la
Auditora Ciudadana deber trabajar con informacin circundante y
macroeconmica el tema de la deuda pblica, a fin de identificar los
mecanismos que la generan.
La deuda pblica no es algo aislado, sino un engranaje fundamental del modo de acumulacin capitalista, operando como un Sistema.
El sector financiero ha sido el principal protagonista y beneficiario del Sistema de la Deuda y se fundamenta en fraudes y vicios que
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han provocado incalculables costes sociales, econmicos y ambientales que afectan directamente a la vida de los ciudadanos. Este sistema
no est al servicio de la humanidad, por lo que es urgente avanzar en
la construccin de una nueva arquitectura financiera mundial.
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Captulo 2.
Deuda pblica
y mecanismos
que la generan
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INTRODUCCIN
El presente Captulo tiene como objetivo dar a conocer lo que se
entiende por deuda pblica, su terminologa, as como algunos mecanismos que la generan.
Estos mecanismos se inician en situaciones en las que hay una
oferta excesiva de crditos en condiciones que benefician tan slo
a la banca privada, bilateral y multilateral. Adems, inducen a
la autogeneracin de nuevas deudas y a su multiplicacin, principalmente por el efecto de sus onerosos costes y por las medidas impuestas por los organismos internacionales, que causan daos econmicos, financieros, patrimoniales, sociales y ambientales.
Todo este conjunto conforma un verdadero Sistema de la
Deuda, que garantiza la perpetuacin de las deudas y la dominacin
financiera.
Este sistema injusto e ilegtimo somete a casi todos los pases del
mundo y urge que sea identificado con total claridad por los incalculables daos causados a los pueblos.
La herramienta que permitir transparentar y documentar este
proceso es la auditora de la deuda.
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1 Segn el pas, puede haber recursos petroleros, mineros, agrcolas, entre otros
recursos naturales.
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Rescate
bancario
Mecanismos
que generan
deuda
Sistema
de la deuda
Privilegios
legales,
polticos,
etc.
2.2 TERMINOLOGA
La Auditora Ciudadana debe distinguir los diferentes trminos
que se utilizan para explicar los diferentes tipos de deuda pblica y
conceptos relacionados.
a) Deuda pblica
Corresponde a obligaciones asumidas por el Estado en el mbito
nacional o por gobiernos subnacionales localizados en provincias
54
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b) Deuda soberana
La llamada Deuda Soberana es la deuda pblica nacional de cada
pasya sea externa o interna originada mediante la emisin de
bonos soberanos o por la suscripcin de convenios, pagars, avales,
fianzas u otros papeles fiduciarios.
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EN TEORA
EN REALIDAD
DEUDA INTERNA
DEUDA EXTERNA
Es la deuda contrada en
moneda nacional con los
residentes en el pas.
Es la deuda contrada
en moneda extranjera
(dlar, euro, yen, libra,
etc.) con residentes
en el exterior.
Los Dealers son los bancos que tienen el privilegio de adquirir los
bonos de deuda interna en primera instancia, tras su emisin por
el gobierno. Considerando que los bancos extranjeros asumen ese
papel, en ese caso la deuda interna se convierte en externa. En
Brasil, cada 6 meses un grupo de 12 instituciones asume el papel de
dealers, con la presencia relevante de bancos extranjeros:
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En el caso de la deuda interna contractual, merece especial atencin la deuda contrada con bancos de desarrollo, en particular para
financiar grandes proyectos, que ocasionan graves daos ambientales, ecolgicos y a la poblacin. Un ejemplo es la construccin de
la represa de Belo Monte, en Brasil, que desplaza a las comunidades indgenas y causa incalculables daos. Todo para hacer viable la
explotacin de grandes reservas de oro por una empresa canadiense2,
que causar una irreparable deuda ecolgica.
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Endeudamiento indirecto: corresponde a compromisos asumidos por el Estado, cuando el gobierno otorga algn
tipo de garanta o aval a prstamos u obligaciones financieras
contradas por terceros empresas o entidades financieras
pblicas o privadas que son los deudores originales.
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Medidas
macroeconmicas
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10
Decreto Ejecutivo no. 472/2007, del Presidente de la Repblica del Ecuador.
11
Las privatizaciones afectan al presupuesto pblico de varias formas: el Estado
pierde los ingresos obtenidos previamente por sus empresas estatales, y, tras
la venta del patrimonio pblico, alquila o contrata bienes y servicios que antes
posea. En el caso de las concesiones, se pierde el control de las reas estratgicas,
as como la renta, en general por 25 a 50 aos, y la estabilidad futura a cambio
de recibir unos millones de dlares iniciales. En la mayora de los pases, las
privatizaciones son resultado de procesos no transparentes, con innumerables
denuncias de fraudes.
12
Las PPP Partenariados Pblico-Privados han servido para realizar
transferencias de recursos pblicos a favor de entes privados, debido a que las
condiciones establecidas en dichas colaboraciones imponen una gran carga al
Estado, que adems de pagar por las inversiones (en general, mediante la emisin
de deudas pblicas), an protege a las empresas contra casi todos los riesgos del
negocio.
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Considerando estos efectos del endeudamiento pblico, la auditora ciudadana debe analizar en forma integral todos los aspectos
circundantes a la generacin de cada una de las deudas pblicas, a
fin de determinar los daos causados, y de esta manera cuestionar su
legalidad y su legitimidad.
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3
4
5
6
7
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Fuente: Informes Anualesdel Banco Centrala disposicin de la CPI de la Deuda.
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16
Bonos Brady es el nombre popular. Los diferentes tiposde bonos recibieron
los siguientes nombres: Par Bond, Discount Bond, FLIRB, C Bond, Debt Conversion
Bond, New Money Bond, EI Bond, Phase-in Bond.
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17
El bufete de abogados Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton asesor a diversos
pases en la estructuracin del Plan Brady: Mxico, Argentina, Chile, Uruguay,
Ecuador, Brasil, Bolivia, entre otros (ms datos en el Informe Ejecutivo de la CAIC en
http://www.auditoriadeuda.org.ec ), y recientemente asesora a Grecia (http://www.
cgsh.com/counsel_to_greece/ ) y otros pases europeos.
18
El anatocismo es considerado ilegal, pues significa la generacin de nuevas
deudas a partir de intereses y, a lo largo del tiempo la continua incidencia de
intereses sobre intereses.
19
Se realiz bajo excepciones a la Ley de Valores de Estados Unidos: Regla 144 A
y Regulacin S.
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Brasil
La renegociacin Brady provoc
un incremento de la deuda
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20 Ms
informacin:http://www.webartigos.com/artigos/
novacao-modalidade-indireta-de-quitacao-de-divida/89439/#ixzz21fYq5rvg.
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21 Por ric
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De esta manera, la reproduccin de los principios del plan
Brady en Europa lleva al mismo desastre que ocurri en los
pases emergentes que entraron en el plan en Latinoamrica,
Europa Oriental y Filipinas en los 90. Hay que destacar lo
que afirmaron hasta algunos economistas neoliberales, como
Kenneth Rogoff y Carmen Reinhart24: De hecho, para Argentina
y Per, la ratio deuda/PNB fue ms elevada tres aos despus del
acuerdo Brady que en los aos precedentes a la reestructuracin.
En el ao 2000, siete de los diecisiete pases que haban comenzado
la reestructuracin tipo Brady (Argentina, Brasil, Ecuador, Per,
Filipinas, Polonia y Uruguay) presentaban una ratio deuda exterior/
PNB ms elevada que tres aos despus de la reestructuracin; a
fines de 2000, la ratio continuaba ms elevada que antes del acuerdo
Brady en cuatro de esos pases (Argentina, Brasil, Ecuador y Per).
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del endeudamiento, afectando al sector pblico (gobiernos y empresas estatales) y al privado (bancos y empresas privadas) que posean
negocios con bancos privados internacionales.
En esta circunstancia, el FMI y el Comit de Bancos26 exigieron
que los Bancos Centrales de los pases afectados (Ecuador, Brasil,
Argentina, etc.) suscribiesen, a partir de 1983, sucesivos acuerdos
que significaron el empaquetamiento de deudas privadas y pblicas, adems, en algunos casos, de la inclusin de deudas reflejadas en
pagars de origen no identificado, y se sospecha que provenan de
compromisos financieros para la financiacin de dictaduras militares.
El empaquetamiento ocurri en operaciones que se realizaban en
el extranjero y bajo las leyes de Nueva York. A pesar de las condiciones extremamente onerosas, no significaron el ingreso real de recursos para los pases, sino un simple tratamiento contable; es decir, el
nuevo deudor (Banco Central) no recibi los recursos que pasaron a
ser registrados en su pasivo como deuda pblica. Se instrumentaron sucesivos artificios contables para ocultar esa situacin27.
Este elevado crecimiento de la deuda por la absorcin de deuda
privada est reflejado en el siguiente grfico, para el caso de Ecuador:
26
Decenas de bancos privados internacionales se organizaban bajo un Comit
conformado por los mayores bancos que los representaban en las negociaciones
con los diversos pases.
27
En Ecuador, por ejemplo, el Comit de Bancos orient la adopcin de un
Mecanismo Complementario que permiti la contabilizacin, en el activo del balance
de Banco Central, de bonos que solo existan en escrituras amaadas en notaras.
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f ) Negocios especulativos
Debido a la desregulacin del sector financiero, los ttulos de
deuda o bonos pueden ser vendidos en mercados secundarios,
donde sea que ellos operen, incluso en parasos fiscales. Los precios
de estos ttulos estn vinculados a evaluaciones de agencias calificadoras, instituciones de discutible credibilidad, como vimos en el
Captulo 1.
Cuanto ms baja es la calificacin de unos ttulos de deuda, ms
alto ser el rendimiento efectivo (yield) obtenido por quienes los
compran en el mercado secundario, pues los intereses que se pagarn
sobre estos ttulos se calculan sobre su valor nominal. Este hecho significa un atractivo para los que especulan con bonos soberanos, pero
representa un fraude para los pueblos.
En Grecia, la manipulacin de la prima de riesgo por las agencias de calificacin provoc la cada del precio de los bonos griegos
en el mercado secundario, generando inmensas ganancias para los
Captulo 2. Deuda pblica y mecanismos que la generan
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especuladores, como se detalla en el siguiente cuadro, y un abuso contra Grecia, que sigui pagando los intereses sobre el valor nominal de
los bonos:
Valor
Precio de
Tipos
nominal
mercado
de inters
Ejemplo 1
1.000
Ejemplo 2
1.000
6% =
600
167
Rendimiento
Inters
efectivo
(Yield)
Ejemplo 1
70
11,67%
Ejemplo 2
62.50
37,43%
7%
6,25%
Clculo
del yield
70x100 / 600 =
11,67%
62.50x100/167=
37,43%
g) Rescates bancarios
Entre los mecanismos que incrementan fuertemente la deuda
pblica destacan las operaciones originadas en los rescates del sistema bancario.
Esto se observa desde hace dcadas en Latinoamrica, Asia y
recientemente en Estados Unidos y Europa, debido al creciente poder
del sector financiero en todo el mundo, por ejemplo:
En Estados Unidos, desde el inicio de la actual crisis
financiera, adems de la impresionante entrega, por la FED, de
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ms de 16 billones (milln de millones) de dlares28 para bancos y corporaciones privadas, el rescate bancario estuvo presente en la nacionalizacin parcial de los bancos ms grandes
en riesgo de quiebra, como el Citigroup y el Bank of America.
Adicionalmente, se autoriz la creacin de bancos malos, instituciones destinadas a absorber activos txicos, a fin de aliviar a
los bancos sobrecargados de derivados sin respaldo.
En Brasil, durante el gobierno de Fernando Henrique
Cardoso, se realiz un escandaloso programa de rescate bancario denominado, en el mbito federal, Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
PROER (Programa de Incentivos para la Reestructuracin
y Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional), creado en
noviembre de 1995. En el mbito de las provincias (estados)
se realiz el PROES (Programa para la Reduccin del Sector
Pblico Provincial en la Banca), que signific la privatizacin
de este sector.
El resultado fue una enorme transferencia directa de recursos
hacia la banca, y la generacin de deudas para el sector pblico nacional y regional.
El coste estimado del PROER fue de 40.000 millones de dlares29,
y del PROES de 69.000 millones de dlares30.
28
USD 16.000.000.000.000,00, detallado en el Captulo 1.
29
43.300 millones de reales brasileos (R$), convertidos a dlares con el cambio
vigente en la poca de las operaciones en ao 1999.
30
61.900 millones de reales brasileos (R$), convertidos a dlares con el cambio
vigente en ao 1998.
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El paso siguiente al rescate fue la privatizacin de los bancos estatales, y la transferencia de sus pasivos hacia la deuda pblica de los
respectivos estados.
Unos estratgicos bancos regionales fueron entregados al sector
financiero privado nacional e internacional, conforme explica el profesor Ary Minella:
En Brasil, dos grandes bancos privados nacionales y dos
bancos extranjeros fueron los grandes beneficiados con la privatizacin de varios bancos: Bradesco (cinco bancos)31, Ita
(cuatro)32, y los extranjeros ABN Amro (dos)33 y especialmente
el espaol Santander34. A su vez, en 2007 el ABN Amro en
Brasil pas al control del Santander despus de que un consorcio integrado por el Royal Bank of Scotland, el Santander
y el Fortis (belga-holands) comprara el banco holands.35
31
El Banco do Estado da Bahia (Baneb) en 1999, el Credireal de Minas Gerais, en
1997, y bancos estatales federalizados, como el Banco do Estado da Amaznia (BEA),
en 2002, el Banco do Estado do Maranho (BEM) en 2004, y el Banco do Estado do
Cear (BEC) en 2005.
32
El Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj) en 1997, el Banco do Estado de
Minas Gerais (Bemge) en 1998, el Banco do Estado do Paran (Banestado) en 2000,
y, en el ao siguiente, el Banco do Estado de Gois (BEG), institucin federalizada en
1999.
33
Adquiri el Banco do Estado de Pernambuco (Bandepe) en 1998 y el Banco do
Estado da Paraba en 2001.
34
En 2000, adquiri el Banespa, el mayor de los bancos privatizados y que se
encontraba bajo el control del gobierno federal. A nombre de Santander debe ser
incluido tambin, a partir de 1997, el Banco Estatal Federal Meridional que haba sido
adquirido anteriormente por el Banco Bozano-Simonsen.
35
Ary C. MINELLA, Maiores bancos privados no Brasil: um perfil econmico e
sociopoltico, Sociologias [on line], nm. 18, 2007, pp.113-114. Disponible en http://
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A pesar de diversas denuncias de indicios de fraudes, estos procesos no fueron debidamente investigados, aunque generaron grandes
montos de deuda pblica que hasta la actualidad afectan negativamente las finanzas de los estados.
En Europa, se presentan diversos casos de rescate bancario en distintos pases y estn directamente relacionados con
el crecimiento del endeudamiento pblico en la regin.
Algunos ejemplos indican que el trabajo de Auditora Ciudadana
ya empez en varios pases especialmente en Irlanda. Una auditora preliminar revel que el Estado haba otorgado su aval garantizando activos de bancos privados, generando un endeudamiento
indirecto y afectando la calificacin del riesgo de la deuda soberana,
lo que provoc, a su vez, un aumento de los tipos de inters, dando
pie a obligaciones ms onerosas para el pas.
Adems, los cinco mayores bancos del pas AIB, Bank of Ireland,
Anglo Irish Bank, EBS e Irish Nationwide fueron total o parcialmente estatizados.
La deuda pblica tambin se ha incrementado en virtud de las
sucesivas recapitalizaciones de los bancos36, utilizadas para inyectar
recursos en la banca.
Para sanear el sistema bancario fue creada la NAMA (National
Assets Management Agency), que, en realidad, es un bad bank (banco
malo) estatal, cuyos activos estn tambin garantizados por el Estado,
aunque haya participacin del sector privado.
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1517-45222007000200006&lng=
pt&nrm=iso .
36
http://www.guardian.co.uk/business/2010/sep/30/ireland-banking-bailout-timeline.
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Grecia ha sido sometida a rigurosos planes de ajuste fiscal exigidos por la Troika, a cambio de sucesivas ayudas para
capitalizar la banca, elevando el endeudamiento pblico, pese
al creciente sufrimiento de la poblacin por los recortes sociales y la prdida generalizada de empleos.
El Reino Unido aprob, en 2008, la Ley de Provisiones
Bancarias Especiales, que permiti la nacionalizacin del
Northern Rock, uno de los mayores bancos privados del pas.
En 2010, el banco fue dividido en un good bank (banco
bueno) y un bad bank (banco malo), para que ste recibiera
los activos txicos que causaron la crisis. La parte buena
fue vendida al Virgin Group a finales de 2011, mientras la
parte txica quedaba bajo el control del Estado. La nacionalizacin del RBS, ha sido an ms costosa para el tesoro
britnico.
Alemania, en 2009, aprob una ley que permiti la
nacionalizacin de bancos en situacin de dificultad financiera. El pas que se pensaba que saldra inmune de la crisis,
tuvo que rescatar el banco Hypo Real Estate, despus de darle
una ayuda de 102.000 millones de euros.
En Blgica, adems de la nacionalizacin del banco
Fortis en 2008, se realiz en 2011 la estatizacin del Dexia, el
cual, segn estimaba el gobierno belga, tena cerca de 350.000
millones de euros en activos txicos.
En Espaa, el 48,3% de Bankia fue estatizado en mayo
de 2012, en medio de rumores de quiebra de la entidad. El
Gobierno hizo un aporte de 22.000 millones de euros. La plataforma ciudadana 15MpaRato ha llevado a Rodrigo Rato,
presidente de Bankia entre 2010 y 2012, ante los tribunales
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37 MDRI,
Multilateral Debt Relief Initiative, Iniciativa de alivio de deuda multilateral.
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38
La regresividad tributaria significa que los ms pobres pagan
proporcionalmente ms tributos que los ricos; es decir, es lo opuesto a la
progresividad.
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39
La tasa efectiva ha sido ms baja que las tasas indicadas en los grficos, que
corresponden a las tasas legales.
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ajustes fiscales que determinan principalmente la reduccin de gastos sociales para que estos recursos se destinen a los
rentistas;
intervencin en decisiones econmicas y administrativas;
anti-reformas laborales, tributarias, fiscales y econmicas y privatizaciones, cuyo efecto es mermar las fuentes
de recursos de los presupuestos gubernamentales, creando
unos dficit que son cubiertos por la generacin de nuevas deudas pblicas;
cambio de leyes especificas, como la Ley de
Responsabilidad Fiscal, que garantiza la prioridad del pago de
intereses de la deuda, antes que cualquier otro gasto social;
imposicin de planes financieros que establecen tipos de
reestructuraciones, prepagos y, principalmente, la creacin de
fideicomisos por las mismas instituciones acreedoras para su
beneficio;
supuestas medidas previas a la contratacin de crditos,
que velaran por la sostenibilidad de la deuda externa, pero cuya
utilidad se cuestiona por sus criterios, parmetros y enfoques;
amaos contables: a travs de sus manuales, el FMI
impone tratamientos contables especficos que permiten mecanismos que aumentan el privilegio de la deuda y no muestran la
real situacin de sus flujos y saldos.
Diversas publicaciones denuncian el comportamiento de las IFI40.
40 ric
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FROB41:
En junio de 2009, el gobierno espaol cre el Fondo de
Reestructuracin Ordenada Bancaria (FROB), al cual se
destinan grandes sumas provenientes de recursos pblicos,
que son computados como deuda pblica, pero que son
entregados al sector bancario.
41
Por Sergi Cutillas e Itziar Gimnez, de la Plataforma Auditora Ciudadana de la
Deuda, Espaa.
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prstamo sobre ndices especulativos (por ejemplo, el curso de cambio de las monedas).
A finales de 2011, el informe45 de la comisin de investigacin parlamentaria estimaba en 31.000 millones de euros el total de prstamos estructurados suscritos por los actores pblicos locales, de los
cuales 18.000 millones eran de prstamos de riesgo.
Esta misma comisin estim el coste adicional en 730 millones de
euros por ao, a los que hay que sumar 252 millones de euros por el
coste de los swaps de riesgo.
Este coste adicional anual de cerca de mil millones de euros
para los actores pblicos corresponde a un aumento del 13,5% de
sus gastos financieros y supone el salario bruto anual (incluidas las
cotizaciones de la empresa) para 40.000 puestos de trabajo.
Este ejemplo muestra claramente cmo el Sistema de la Deuda
fomenta la financiarizacin, tal como se analiz en el Captulo 1.
45
Asamblea Nacional, Informe N 4030, Comisin de investigacin sobre los
productos financieros de riesgo suscritos por los actores pblicos locales, diciembre
de 2011, pp. 36-38.
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CONCLUSIN
Se ha verificado que la deuda pblica no se genera por el ingreso
efectivo de recursos que deberan utilizarse en la satisfaccin de las
necesidades sociales, sino que se produce por la aplicacin de una
serie de mecanismos, condiciones viciadas y medidas impuestas por
los organismos internacionales, que provocan su continuo crecimiento y su perpetuacin.
La identificacin de los mecanismos que han generado deudas
pblicas permitir a la Auditora Ciudadana documentar los vicios,
fraudes, ilegalidades, que fundamentarn las diversas acciones relacionadas con el cuestionamiento de dichas deudas.
El objetivo es evitar que naciones y pueblos sigan sometidos al
Sistema de la Deuda, que ha servido y sirve para el enriquecimiento
de unos pocos, generando inconmensurables daos sociales.
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Captulo 3.
Auditora
Ciudadana
de la deuda
pblica
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INTRODUCCIN
En forma general, la Auditora es una herramienta tcnica aplicada
para examinar registros, estados financieros y ciclos operativos con la
finalidad de determinar su razonabilidad y la adecuada presentacin
de cifras, as como la eficiencia, eficacia y economa de sus estructuras.
La relevancia monetaria de la deuda pblica y sus efectos en los
presupuestos gubernamentales justifica y exige la permanente realizacin de Auditoras orientadas a la investigacin de todo el proceso
de endeudamiento a fin de determinar qu deudas son las que los
pueblos estn pagando, si stas presentan vicios y/o fraudes, y si son
legales y legtimas.
Considerando que las personas son las que, al fin y al cabo, pagan
la deuda pblica sea por la elevada carga tributaria, sea por la insuficiencia de servicios pblicos, a los que tienen derecho pero no los
reciben, debido a que los recursos presupuestarios son absorbidos
para el pago de obligaciones de deuda es imprescindible la participacin de la ciudadana en el proceso de auditora de la deuda.
Por esta razn, es fundamental la iniciativa de organizar una
Auditora Ciudadana de la Deuda Pblica con el objetivo de revelar los engranajes que producen deudas pblicas, no slo con el fin
de democratizar el conocimiento y movilizar a la sociedad en busca
de transparencia acerca del proceso de endeudamiento en cada pas,
regin o localidad, sino tambin fortalecer la participacin social en
las luchas a favor de otro modelo econmico ms equitativo y respetuoso de los derechos humanos y de la naturaleza.
En este Captulo, presentamos los lineamientos bsicos de la auditora como una herramienta, y algunos aspectos que deben ser considerados por quienes tengan la oportunidad de utilizarla.
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1 Lo ideal es que se formalice una entidad con personera jurdica y que cuente
con un representante legal, responsable de coordinar su funcionamiento tcnico y
administrativo.
2 Auditoria Cidad da Dvida, http://www.auditoriacidada.org.br
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inters y otras cargas calculadas sobre ese valor inflado, lo que benefici enormemente al acreedor (en este caso, Goldman Sachs). En el
largo plazo, cuando el bono fue rescatado, el banco acreedor recibi otros beneficios, una vez que Grecia hubo reconvertido el valor
inflado por el tipo de cambio del bono.
La comprobacin, por una auditora, de fraudes en operaciones
con bonos del Estado podr reducir el impacto de la crisis y fortalecer
la lucha social por el necesario cambio del actual sistema financiero.
j) Crecimiento del mercado paralelo o mercado en las
sombras: La existencia de un mercado paralelo, ajeno a las
pocas regulaciones existentes y fuera del control de las autoridades financieras, muestra la debilidad del actual sistema financiero, as como la necesidad de reforzar la movilizacin social
hacia el avance de las propuestas para una Nueva Arquitectura
Financiera, como se mencion en el Captulo 1.
Se calcula que hay en circulacin cerca de 60 billones (milln de
millones) de dlares6 en ese sistema paralelo, lo que incluye el comercio de ttulos de deuda, segn una estimacin de los tenedores de
activos de este canal de fuga7, como muestra el grfico de la pgina
siguiente.
Es importante que la Auditora Ciudadana enfrente este tema,
debido a que las prdidas de la banca privada, en estos mercados
opacos, se trasladan al Estado mediante los diversos tipos de rescate
bancario.
6http://www.ft.com/cms/s/0/39c6a414-00b9-11e1-930b-00144feabdc0.
html#axzz2UaXHXPgm
7 Obtenido en: Bank Runs Modern Form, The Wall Street Journal, 5 de diciembre
de 2011.
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CONCLUSIN
La herramienta que permite documentar la accin del Sistema
de la Deuda y evidenciar los mecanismos que la generan es la
AUDITORA.
Considerando los impresionantes impactos que el endeudamiento
pblico inflige directamente a la vida de los pueblos, puesto que
absorbe una parte importante de los recursos de los presupuestos
gubernamentales, es fundamental que la sociedad se organice para
realizar una Auditora Ciudadana de la Deuda.
Histricamente, la deuda pblica ha sido manejada de manera
confidencial y la sociedad es convocada solamente para pagarla. Es
hora de que los ciudadanos conozcamos la verdad y nos involucremos
en la realizacin de la Auditora Ciudadana de este proceso, que ha
provocado permanentes saqueos sorpresivos y crisis de toda ndole.
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Captulo 4.
Experiencias
de auditora
e investigacin
de la deuda
pblica
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INTRODUCCIN
Diversas experiencias de investigacin y de auditora de la deuda
pblica en diferentes partes del mundo han dado a conocer importantes aspectos e informaciones sobre el proceso de endeudamiento
de distintos pases, revelando que se asemejan notablemente.
En este Captulo se presentan los lineamientos de trabajo y resultados de recientes experiencias de auditora y de investigacin de
la deuda pblica, tales como:
la auditora oficial de la deuda en Ecuador, a travs de
la Comisin para la Auditora Integral del Crdito Pblico
(CAIC)1, cuyos resultados lograron una disminucin del 70%
del endeudamiento con la banca privada internacional;
la Auditora Ciudadana de la deuda en Brasil;
la reciente iniciativa de Auditora Ciudadana en Irlanda2;
la auditora anunciada por Noruega, desde la perspectiva del acreedor;
la investigacin realizada en el parlamento brasileo
CPI3; y
la importante Causa Olmos en Argentina, originada por
una investigacin judicial.
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GUBERNAMENTAL
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PARLAMENTARIA
JUDICIAL
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CIUDADANA
Aunque sea una iniciativa oficial, es importante garantizar la participacin ciudadana a fin de democratizar el acceso a la informacin
y posibilitar la transparencia.
Considerando que la principal afectada por la deuda pblica es
la sociedad, lo ptimo sera que la ejecucin de una auditora sea de
carcter obligatorio, integral, con participacin ciudadana, y que
logre determinar responsabilidades administrativas, civiles y penales. De esta manera, se conseguira que el Estado asuma un compromiso tico con su pueblo, avalando la participacin popular.
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Considerando el dominio financiero en la mayora de los gobiernos, como se mencion en el Captulo 1, la Auditora Ciudadana
tiene un papel importante, por su independencia, para enfrentar a la
totalidad del Sistema de la Deuda.
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5http://www.auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2012/08/DECRETO-472.
pdf
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a) Antecedentes de la CAIC
Los antecedentes de la CAIC corresponden a la importante actuacin de los movimientos sociales ecuatorianos en especial, la
Campaa Jubileo Ecuador6 y el Grupo Nacional de Deuda y su trayectoria de aos en la realizacin de estudios, eventos y movilizacin
en repudio del endeudamiento externo.
El tema de la auditora entr en la agenda de estos movimientos
sociales a partir de 2002, cuando se realiz en la ciudad de Guayaquil,
un importante encuentro internacional que reuni a 80 representantes de movimientos de frica, Asia, Latinoamrica, Europa y
Norteamrica.
Este encuentro tena el objetivo de debatir la propuesta de arbitraje
de la deuda y comprenda el anlisis sobre los tipos de arbitraje (institucionalizados o ad hoc), condiciones, base legal y estrategias para
la implementacin de un proceso de arbitraje justo y transparente.
Luego de varios das de intenso trabajo, el encuentro termin
con la decisin de que antes de cualquier paso en relacin con el
endeudamiento, se debera realizar una auditora.
6 La misma campaa que antes se denominaba Jubileo Guayaquil.
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CRONOGRAMA DE LA AUDITORA
A ASPECTOS GENERALES
En esta parte sern verificados y cotejados los siguientes aspectos:
I Evolucin de las normas y regulaciones
de las autoridades monetarias.
II Evolucin de la deuda.
III Flujos financieros de entrada y salida de recursos.
IV Principales acreedores.
V Principales agentes revisores en Brasil.
VI Principales beneficiarios finales.
B AUDITORA DE LOS ACTOS (pruebas de cumplimiento)
En cada uno de los contratos examinados
sern abordados los siguientes aspectos:
I Procedimientos aprobatorios.
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b) Caractersticas de la CAIC
Al menos tres caractersticas relevantes de la CAIC deben ser destacadas: su naturaleza oficial; la participacin ciudadana y su carcter integral.
La primera caracterstica de la CAIC se relaciona a su naturaleza
oficial, debido a que fue una iniciativa del presidente de la Repblica,
por el Decreto Ejecutivo 472/2007, que constituy el respaldo legal y
apoyo poltico para la realizacin de los trabajos.
Este decreto determin los objetivos, atribuciones y composicin,
adems del plazo de funcionamiento, alcance, etc., y autorizaba a
los miembros de la CAIC a auditar todos los procesos relacionados
con el endeudamiento, en todas las instituciones del Estado. Adems,
obligaba a todas las entidades del Estado a proporcionar las informaciones requeridas, cuya negativa llevara a la aplicacin de sanciones
previstas en la Ley de Transparencia Fiscal.
Otra caracterstica fundamental de la CAIC fue la participacin
ciudadana. El decreto nombr a miembros de organizaciones sociales y acadmicas, ecuatorianas e internacionales, quienes realizaron
todo tipo de investigaciones y exmenes, conjuntamente con auditores contratados.
Adicionalmente, el decreto determin que la auditora debera
tener carcter integral, puesto que no se referira solamente a las
cifras, sino a otros aspectos circundantes, y la defini:
Art. 2 Se define como Auditora Integral a la accin fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el proceso de contratacin y/o renegociacin del endeudamiento pblico, el origen y destino de los recursos, y la ejecucin de los programas
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gobierno ecuatoriano) con otros gobiernos extranjeros, o bancos de fomento pblicos de otros pases;
Comercial Subcomisin dedicada a la auditora de la
deuda externa con la banca privada internacional, cuyos contratos iniciales, pagars y acuerdos se transformaron en bonos
soberanos a partir de 1994;
Interna Subcomisin dedicada a la auditora del
endeudamiento interno ecuatoriano.
Jurdica Subcomisin responsable de los estudios de
los aspectos jurdicos del endeudamiento pblico ecuatoriano
y de los recursos jurdicos previstos en el derecho internacional
sobre el tema;
Social y Ecolgica Subcomisin dedicada a la verificacin de los impactos sociales y ecolgicos provocados por el
proceso de endeudamiento.
El decreto previ tambin una Coordinacin Ejecutiva, responsable
del funcionamiento administrativo y logstico de la CAIC.
As, el organigrama estructural de la CAIC fue: (v. pg. siguiente)
d) Metodologa
Considerando la importancia de la experiencia ecuatoriana para
la inspiracin de otras iniciativas, se transcribe a continuacin la
metodologa utilizada, segn el importante registro7 de la economista ecuatoriana Piedad Mancero, miembro de la CAIC:
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en el tiempo (). Es necesario elaborar un cronograma general y otros especficos para los tramos de
deuda predeterminados y los grupos transversales.
Considerando las expectativas de las autoridades y
de la ciudadana que espera resultados, los cronogramas deben incluir informes parciales de avances y
versiones apropiadas para su difusin al pblico. ().
e) Hallazgos
Cada una de las subcomisiones de la CAIC present sus informes,
de acuerdo con las investigaciones y pruebas de auditora efectuadas,
detallando sus respectivos hallazgos. El resumen ejecutivo de los trabajos est disponible en la pgina web http://www.auditoriadeuda.
org.ec
Cabe destacar que en el informe presentado por la Subcomisin
Multilateral, se muestra que las mismas instituciones multilaterales
distorsionaron la misin estipulada en sus estatutos, puesto que promovieron esquemas de endeudamiento ilegal con los pases miembros
al haberse aliado con poderosos acreedores privados. En la mayora de
los casos examinados, los organismos multilaterales concedieron crditos destinados al pago de deudas anteriores o garantas relacionadas
con ellos, adems de proyectos innecesarios, con elevados costes.
El informe de la Subcomisin Bilateral determin que la mayora
de los proyectos no cumplen con sus objetivos; los recursos no ingresan al pas. Generan beneficios nicamente para los contratistas y
prestamistas cuya nacionalidad generalmente es la misma.
En el caso de la Subcomisin de Deuda Interna se demostr la
utilizacin de la deuda interna para pagar el servicio de la deuda
Captulo 4. Experiencias de auditora e investigacin de la deuda pblica
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N 2/8
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N 3/8
Mecanismo Complementario
N 4/8
N 5/8
Sucretizacin
N 6/8
Tolling Agreement
N 7/8
Bonos Brady
N 8/8
Bonos Global
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Cifras
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Limitaciones
A pesar de contar con base legal y apoyo poltico, la tarea de la
CAIC fue bastante ardua, no slo por el vasto perodo de 30 aos que
deba investigar, sino a causa de una serie de limitaciones, a saber:
negociaciones basadas en convenios fraccionados, extremadamente extensos y en lenguaje confuso;
imposibilidad de acceso a operaciones en el exterior y a
partes involucradas en el extranjero, especialmente ante la baja
contable de la deuda por parte de la banca privada internacional y la institucin de fideicomisos;
serias deficiencias de control interno en rganos oficiales responsables del manejo del endeudamiento pblico;
archivos desordenados e incompletos;
documentos en idiomas extranjeros y sin traduccin
oficial;
respuestas insuficientes por parte de varias instituciones
financieras y de control.
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Se realizaron confirmaciones y se solicitaron informes complementarios a las instituciones implicadas en el proceso de endeudamiento, especialmente el Banco Central, el Ministerio de Finanzas,
la Procuradura y la Contralora General del Estado y el Congreso
Nacional.
Para la realizacin de los trabajos se verificaron las competencias
legales y operativas de los diversos rganos estatales en relacin con
el manejo del endeudamiento pblico, realizndose el anlisis de la
contabilidad mediante el examen de libros y documentos contables
tanto en el Ministerio de Finanzas como en el Banco Central.
Considerando el largo perodo auditado por la CAIC, tambin se
utilizaron otras fuentes de informacin alternativas y registros histricos existentes en libros, publicaciones y pginas web.
En el anlisis financiero se aplic, entre otras, la tcnica denominada auditora de cifras; es decir, confrontacin de los valores contratados con los valores pagados; comparacin del valor renegociado
en las diversas operaciones con el valor de la deuda en el mercado;
identificacin de los montos pagados a ttulo de comisiones diversas,
as como los tipos de inters pactados.
En los diversos procesos relevantes se busc identificar a los respectivos participantes, cuya responsabilidad debera determinarse
durante el trabajo de profundizacin de la investigacin que corresponde a las entidades oficiales del pas.
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La experiencia ecuatoriana muestra la importancia de la herramienta auditora, cuyo informe debidamente respaldado con pruebas, documentos y argumentos suficientes y competentes puede servir para respaldar actos soberanos en cualquier momento, as como
acciones en otros mbitos.
Otro resultado importante de la CAIC fue la presentacin de
sugerencias a la Asamblea Nacional Constituyente Ecuatoriana
que sesionaba en la misma poca. Estas fueron contempladas en la
nueva Constitucin Ecuatoriana, aprobada por referndum popular
en octubre de 2008. El captulo destinado al crdito pblico prev
instancias de vigilancia:
Art. 289: el Estado promover las instancias para que el
poder ciudadano vigile y audite el endeudamiento pblico.
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Esta Constitucin determina la preservacin de la soberana ecuatoriana, la prohibicin expresa de Anatocismo y Usura, adems de la
prohibicin de estatizacin de deudas privadas.
Adicionalmente, al mostrar que es posible enfrentar el endeudamiento de forma soberana, la experiencia ecuatoriana estimul a otros
pases a que anunciaran la intencin de auditar sus deudas e influenci en la creacin de la Comisin Parlamentaria de Investigacin de
la Deuda Pblica en Brasil (CPI).
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del pas, involucrando a los diversos sectores de la sociedad en la realizacin de los trabajos y en su divulgacin.
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c) Metodologa
La Auditora Ciudadana de la Deuda se organiz inicialmente en
comits locales, construyendo la metodologa9 de trabajo despus de
su creacin:
1. En cuanto a los objetivos de la Auditora Ciudadana:
1. Comprobar la situacin real de la deuda externa y de la
deuda interna pblica.
Analizar: monto, composicin, perfil y costes; orgenes, objetivos,
condiciones y circunstancias de su constitucin; plazos; destino efectivo de los recursos; grado de compromiso del presupuesto pblico
9 Carta Circular nm. 1/2001, de 29/03/2001, dirigida a los comits ncleos locales
de la Auditoria Ciudadana de la Deuda en distintas provincias.
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para evidenciar el costo social; la legitimidad; la legalidad; la evolucin histrica y la proyeccin futura; lo que fue efectivamente
pagado; quin se benefici y cules fueron las relaciones de dependencia creadas; las comisiones pagadas; los intereses contratados
en comparacin con los pagados; distinguir deuda contrada para
inversin y deuda contrada exclusivamente para pagar intereses;
gestin temeraria de la deuda y la relacin entre la poltica econmica adoptada y la evolucin del proceso de endeudamiento.
2 Divulgar ampliamente los resultados de la Auditora
Ciudadana de la Deuda.
3 Exigir medidas de los rganos competentes.
4 Presionar al Congreso Nacional para la realizacin de la
auditora oficial, prevista en la Constitucin Federal10.
2. En cuanto a la estrategia:
La Auditora Ciudadana deber involucrar a los diversos sectores
de la sociedad.
Se debern formar equipos, con diversos segmentos sociales, para
ir construyendo una visin comn, tanto en lo que se refiere al diagnstico, como a las salidas propuestas.
3. En cuanto a las etapas de realizacin:
1 etapa: Elaboracin de un panorama inicial y preliminar que
permita que la auditora tome la direccin adecuada. Punto de
partida: situacin actual de la deuda pblica (interna y externa),
10 Artculo 26 del Acta de las Disposiciones Transitorias.
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retrocediendo hasta el origen y las circunstancias de su constitucin, verificando tambin los destinos de los recursos obtenidos. Este
trabajo debe ser realizado por grupos de estudio constituidos en los
estados, con representatividad de los diversos segmentos sociales.
2: etapa: Realizacin efectiva de la auditora. Constitucin de
una comisin coordinadora responsable de la orientacin y conduccin de la auditora; formacin de equipos que harn investigaciones,
estudios y auditoras especficas y/o localizadas, convergiendo en un
informe concluyente. Tratar de obtener la adhesin de profesores
universitarios, economistas, auditores, abogados, una composicin
representativa de las diversas corrientes y entidades.
3: etapa: Definicin de las propuestas para enfrentar y dar soluciones al problema del endeudamiento pblico bajo una ptica nacional, popular y democrtica. Estas propuestas deben contener lneas
alternativas de tratamiento del tema del endeudamiento pblico,
privilegiando los intereses colectivos de la poblacin. Buscar la legitimacin del informe y de los procesos, mediante la realizacin de
eventos para debatir las conclusiones y las alternativas propuestas,
con amplia participacin de las diversas entidades de la sociedad
organizada.
4: etapa: Divulgacin de los resultados de la auditora, buscando
la movilizacin de la sociedad a partir de las conclusiones y alternativas propuestas, promoviendo un amplio conocimiento pblico de
los resultados y obteniendo la ms amplia adhesin de la sociedad al
conjunto de propuestas de solucin de esta cuestin. Elaboracin de
artculos, cartillas, folletos, debates, campaas y otros eventos dirigidos a los diversos segmentos sociales. Se debe poner nfasis en la
relacin entre la deuda pblica y la calidad de vida de la poblacin,
demostrando el efecto que el endeudamiento provoca en la definicin de las polticas pblicas, afectando directamente la vida de
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d) Actividades relevantes
Las actividades de la Auditora Ciudadana de la Deuda se realizan en base a documentos y datos de carcter pblico y oficial, por
ejemplo:
i. Representacin grfica del Presupuesto Pblico
Federal: Anualmente, la Auditora Ciudadana elabora un grfico con el objetivo de popularizar la comprensin sobre el
destino de los recursos presupuestarios gubernamentales del
pas.
Este grfico denuncia el privilegio de la deuda, que en 2012: absorbi casi el 44% de los recursos, mientras que la salud solo recibi el
4,17%; la educacin el 3,34%; la asistencia social el 3,15%, etc., observndose esta misma caracterstica en aos anteriores.
As se dilucida la principal razn de la paradoja brasilea: 7
economa mundial, pero el pas ocupa la 85 posicin del ndice de
Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas.
ii. Estudios sobre la relacin entre el endeudamiento
pblico y la vulneracin de los derechos humanos y
sociales.
iii. Estudios sobre la relacin entre el endeudamiento
pblico y las anti-reformas, especialmente sobre pensiones,
impuestos, derechos laborales, privatizaciones, etc.
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Presupuesto del
Gobierno Federal
2012
Total: R$ 1,712
billones (milln
de millones)
Fuente:
Sistema Integrado de
Administrao Financeira - SIAFI /
Elaboracin: Auditora Ciudadana
de la Deuda.
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e) Resultados obtenidos
En primer lugar, cabe resaltar que la apreciacin de los resultados
no debe restringirse a los montos que la auditora ayud a anular, sino
a toda la amplitud de la repercusin de este trabajo ciudadano.
Uno de los resultados ms importantes en casi 12 aos de actuacin de la Auditora Ciudadana de Brasil es el creciente conocimiento
que tiene la sociedad sobre el tema, pues los hallazgos de la auditora
ciudadana han servido para fortalecer las luchas por la reivindicacin de derechos sociales y de los trabajadores.
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Adems, la acumulacin de conocimientos ha permitido colaborar y trasladarlos a otros pases, especialmente a la CAIC ecuatoriana,
que a su vez impuls la creacin de la Comisin de Investigacin en
el Parlamento brasileo (CPI) y abrir puertas para nuevas iniciativas
en diversos pases. Esa continua ampliacin de la movilizacin social
representa la esperanza en la creacin de una fuerza suficiente para
conseguir el cambio del injusto modelo actual, donde el endeudamiento pblico desempea un nocivo papel.
RESULTADOS ALCANZADOS
POR LA AUDITORA CIUDADANA DE LA DEUDA
Crecimiento de la movilizacin social en torno al tema de la
deuda pblica.
Utilizacin de trabajos de la Auditora Ciudadana por movimientos reivindicativos de derechos sociales y sectores acadmicos de vanguardia.
Participacin en audiencias pblicas en el Congreso Nacional
(sobre la deuda y temas relacionados: Reforma Tributaria,
Pensiones, Derechos Humanos, Desarrollo, etc.), as como en
Asambleas Legislativas regionales (MG, RJ, Congreso da Unin
Nacionale de Legisladores e Legislativos Estaduales - UNALE,
etc.), y Cmaras Municipales (Belo Horizonte). Participacin en
grupos institucionales de trabajo que buscan propuestas de
solucin para la crisis del endeudamiento pblico de provincias y
municipalidades.
Designacin, mediante Decreto Ejecutivo 472/2007, para
actuar como miembro de la CAIC en Ecuador, cuya actuacin se
concret en la subcomisin de deuda comercial, y su informe sirvi de soporte para el acto soberano del presidente Rafael Correa.
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Rescates anticipados de bonos de deuda externa brasilea con pago de sobreprecio a los tenedores de los ttulos;
Contabilizacin de una parte de los intereses nominales
como si fuera una amortizacin de la deuda, lo que ha permitido la emisin de deuda para pagar intereses, en flagrante
contraposicin a la Constitucin;
Ofensa a los derechos humanos por el exagerado uso de
recursos presupuestarios para el pago de cuestionables montos
de deuda pblica;
Conflicto de intereses, comprobado por reuniones entre
el Banco Central y representantes de bancos y otros rentistas
para definir las previsiones de inflacin, que establecen los
tipos de inters.
El Voto en Separado (y sus respectivos documentos de respaldo)
fue entregado al Ministerio Pblico, para que se profundicen las
investigaciones y se elaboren las acciones judiciales pertinentes.
Adems de elaborar los anlisis tcnicos, la Auditora Ciudadana
public boletines16 semanales para divulgar lo ocurrido en cada sesin
de la CPI.
A pesar de las limitaciones y presiones polticas, la CPI signific
un paso importante y coron una dcada de luchas, estudios, investigaciones y trabajos voluntarios, pues sus conclusiones prueban la
necesidad de la realizacin de una auditora de la deuda.
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Para que una auditora de la deuda siente un precedente internacional, las lneas de accin aplicadas en el proceso deben ser aceptadas de forma general. Por esta razn, la Coalicin Noruega para
la Cancelacin de la Deuda (SLUG) apoya la decisin del gobierno
noruego de basar la auditora en los Principios de la ONU. Se espera
que la auditora identifique las malas prcticas de crdito aplicadas
actualmente y promueva nuevas prcticas de crdito responsables.
SLUG espera que la auditora siente un precedente y que otros acreedores sigan el ejemplo noruego. Si esto pasa, la iniciativa podra convertirse en un punto de inflexin para las finanzas internacionales.
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23http://auditoriaciudadana.net/.
24http://www.onveutsavoir.be/.
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Captulo 5.
Mtodos para la
ejecucin de
una Auditora
Ciudadana de la
deuda pblica
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INTRODUCCIN
Considerando las experiencias y los conceptos abordados en los
Captulos anteriores, que evidencian la necesidad imperiosa de conocer qu deudas los pueblos estn pagando, las organizaciones sociales pueden avanzar en la lucha contra este sistema de saqueo de recursos mediante la ejecucin de una Auditora Ciudadana de la Deuda.
Si bien es cierto que la auditora es una herramienta tcnica, hay
que aclarar que sta puede ser aplicada por todos los ciudadanos con
formaciones distintas, ya que slo se requiere la voluntad de encarar
una desafiante tarea que revelar la verdad del Sistema de la Deuda,
en defensa de presentes y futuras generaciones.
El objetivo de este Captulo es detallar los mtodos para la preparacin y ejecucin de auditoras de la deuda por parte de la ciudadana; mtodos que se aplicaron en varios pases, con excelentes resultados como la reduccin de los niveles de endeudamiento
con la banca internacional por el Ecuador, como ya se explic en el
Captulo 4.
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el anlisis contable y estadstico, pero es imprescindible la participacin de personas de variadas experiencias, lo que permitir verificaciones ms amplias.
Es recomendable que exista una supervisin de los trabajos en
forma permanente, para asegurar la calidad y equidad de sus anlisis
e investigaciones en direccin a su objetivo.
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Balances peridicos de las entidades gubernamentales responsables como son: el Banco Central, el Ministerio de
Finanzas o de Hacienda, etc., o detalle de cuentas contables en
donde se registra la deuda pblica.
Algunas recomendaciones deben ser observadas en relacin con
los documentos que fundamentarn los anlisis de auditora:
que el documento sea de buena calidad; es decir, que
sea el definitivo (y no un borrador intermedio), con firmas de
responsabilidad;
que en las copias de los documentos conste el archivo o
la fuente donde se encontraron;
que se solicite una certificacin y/o declaracin a los
responsables que garantice que las copias obtenidas sean fiel
reproduccin del original.
En el caso de practicar una auditora especfica se deber recopilar
informacin sobre el tema puntual que se examinar.
Debido a que las transacciones que generan deuda pblica han
sido manejadas por dcadas como secretas, la obtencin de documentacin constituye un gran desafo para la Auditora Ciudadana.
En resumen, el equipo de auditora lograr recopilar datos de la base
legal y reglamentaria de los mecanismos que generan deuda pblica,
de la operatividad de los ciclos empleados en cada mecanismo y de
las razones del crecimiento de las deudas pblicas, considerando los
efectos macroeconmicos y circundantes, pues dicho conocimiento
constituir una base slida para su ejecucin.
Obtenidos los datos, la siguiente tarea es su anlisis, de acuerdo a
los objetivos del examen.
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vi. Identificar los mecanismos de transformacin de deudas privadas en deudas pblicas en distintos pases, especialmente el rescate bancario;
vii. Sealar las imposiciones y sus consecuencias para los
pases.
Adicionalmente, algn proceso relacionado con otros elementos
circundantes de gran importancia, por ser actos y hechos que influyeron en el crecimiento de la deuda, puede constituir tambin un
objetivo general, como se mencion en el Captulo 3.
Los objetivos especficos se determinan a partir de cada objetivo
general y estn orientados a determinar si los procesos o ciclos operativos de los mecanismos que han originado deuda pblica fueron
adecuadamente reflejados, y adems si son legales, legtimos, transparentes, si carecieron de vicios; o si, por el contrario, originaron
perjuicios morales y econmicos al pas, considerando para ello los
aspectos legales, contables, financieros, ambientales y sociales preestablecidos. Por ejemplo:
Instrumentacin irregular, ilegal y no transparente;
El monto involucra la capitalizacin de intereses normales y de mora;
El monto involucra absorcin de deudas que provienen
de sectores con intereses particulares;
La negociacin comprende exigencias de garantas colaterales o su liquidacin sin ninguna autorizacin formal;
Los convenios involucran clusulas ilegtimas o constituyen una violacin de los derechos o de normas legales, o renuncia a la soberana, si estn escritos en otros idiomas y contienen
condicionamientos e incoherencias;
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Comercial
GRUPOS
Origen de la deuda con la banca privada
internacional
Refinanciaciones o canjes
Rescates bancarios
Recortes de gastos sociales
Impactos sociales
Privatizaciones
Reformas neoliberales: de pensiones, tributaria, laboral, etc.
FMI
Multilateral
Banco Mundial
Bancos regionales (BID, FLAR, otros)
Club de Pars
Bilateral
Interna
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Anlisis
Investigacin
Comprobacin
Indagacin
Revisin
Confirmacin
Inspeccin
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Los documentos que respaldan la autorizacin de endeudamiento, son objetivos, reales, independientes, factibles y no
atentan a los intereses de la sociedad?
Se formalizaron con la firma de la suscripcin por
parte de las autoridades competentes y dentro de los plazos
establecidos?
Los documentos que respaldan las operaciones, carecen
de vicios, abusos y renuncias por parte del deudor o establecen
condicionalidades?
De acuerdo con el anlisis del Mapa de los participantes, se puede establecer una considerable frecuencia de un
mismo participante?
b.8) Pruebas Sustantivas
Consisten en las pruebas de transacciones y saldos, as como en
las tcnicas de examen analtico. Se detallarn los procedimientos
dirigidos a determinar aspectos de fondo; es decir, si los montos representados como deuda pblica y sus costes son reales, estn razonablemente presentados, si poseen vicios, fraudes, abusos, cambio de
circunstancias, etc. Dichas pruebas visan a responder, por ejemplo:
Los montos de endeudamiento reflejados por el gobierno,
son reales?
Los montos de capital, intereses, comisiones, reflejados
por el gobierno, responden a lo convenido en los documentos
que respaldan las operaciones autorizadas?
Los montos de capital de la deuda pblica, implican la
capitalizacin de intereses normales, de mora y otros gastos de
operaciones anteriores?
En los recursos obtenidos por la deuda pblica, se
encuentra debidamente documentado su destino y la financiacin de proyectos en beneficio del pueblo?
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tener su calidad comprobada mediante anlisis, confrontacin y verificacin mediante las pruebas sustantivas y de
cumplimiento;
ser descritos en papeles de trabajo e informes, indicando
los procedimientos aplicados en su obtencin, la fuente de
informacin, as como el anlisis pormenorizado de la situacin a que se refiere cada uno de los documentos y las pruebas
relevantes.
Los hallazgos pueden provenir de informes adicionales elaborados
por asesores especializados o expertos en temas especficos: ambientales, de derechos humanos, y otros necesarios para determinar los
impactos del proceso.
En diversos anlisis que se hacen en torno a la deuda, a veces se
omite la consideracin de los aspectos jurdicos, como si todo lo relacionado con ella fuera ajeno al campo del derecho, teniendo una
especie de inmunidad que la hace no justiciable. Por esto es importante revisar los aspectos jurdicos tratados en el Captulo 4.
Una de las pruebas de cumplimiento que se sugiere es la verificacin de la observancia de las normas que rigen la instrumentacin
de cada paso del ciclo operativo del proceso de endeudamiento. Para
su realizacin, es aconsejable que se elabore un flujograma correspondiente a estos ciclos que ayuda a dilucidar el panorama de las
instituciones involucradas, a sus responsables y a los documentos
generados; su ubicacin en archivos u otras fuentes alternativas. Por
ejemplo:
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2.
Formalizacin
1.
Autorizacin
Proceso
Ministro
Ministerio de
Finanzas
Canciller
Procurador
General
Procuradura
Fiscal
Cancillera/
Ministerio
de Asuntos
Exteriores
Presidente
Presidente
Responsable
Parlamento
Gobierno
Central
Institucin
Archivo institucional
Biblioteca de
normas legales o pgina web
institucional
Registro oficial
Archivo
Libro de Registro
Carta de
autenticacin
Acuerdo Ministerial,
Registro Ministerio
acto de lanzao pgina web
miento de bonos
institucional
soberanos
Parecer Jurdico
Resolucin
Decreto
Documento
Generado
Institucin
Subsecretario
Responsable
Asiento Contable
Documento
Generado
Contabilidad MEF
Archivo
Proceso
Ministerio de
Finanzas
Archivo nacional
3.
Contabilizacin
Dictamen
Fiscala
Ministros
Fiscal
Tribunal de
Cuentas
Biblioteca y pgina
web institucional
Contralor
Informe
Contralora
Presidente
4.
Control
Parlamento
Informes y pginas
web institucionales
Ministros
Informe
Ministerio
de Finanzas,
Banco Central,
Tribunal de
Cuentas
5.
Rendicin de
Cuentas
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198
Este procedimiento permitir al equipo de auditora visualizar en forma general los ciclos operativos, as como determinar los
documentos que deben ser analizados y los archivos existentes (tanto
para su autorizacin, aplicacin, contabilizacin, etc., de este tipo
de operaciones como para las reas responsables), lo que facilitar
la verificacin de los documentos originales en caso de que ello se
requiera.
Se permitir, adicionalmente, visualizar los aspectos que contraran a los elementales principios de control interno que debe
existir en cualquier transaccin.
El sistema de control interno constituye el conjunto de mtodos,
medidas y procedimientos existentes en un sistema con la finalidad
de:
1 Proteger sus recursos contra prdida, fraude, o
ineficiencia;
2 Promover la exactitud y fiabilidad de los informes contables y de operacin;
3 Apoyar y medir el cumplimiento de las metas.
As, en un caso supuesto, se puede sealar como debilidad del
sistema de control interno de la transaccin lo siguiente:
En el ciclo de origen de la operacin, no existe un
informe de un ente tcnico independiente que justifique la realizacin de la operacin de crdito para la sociedad.
El anlisis de la operacin en sesin de Junta Monetaria,
o por la Procuradura Fiscal, o por el Parlamento, es meramente
financiero, superficial, en general realizado en una sola sesin,
en una votacin en bloque con otros temas.
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para la verificacin del control interno, as como de la calidad y consistencia de su contenido, supuestas justificaciones y cumplimiento
o desvos.
Las debilidades de control interno establecidas podrn ser motivo
de actividades adicionales de la Auditora Ciudadana. Por ejemplo, la lucha por la modificacin de leyes y reglamentos internos, as
como la exigencia de transparencia simultnea a la realizacin de
operaciones relacionadas con el endeudamiento pblico.
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en varios casos se ha observado la existencia de actos no mencionados expresamente en las contrataciones de crditos pblicos (sea contractual o mediante emisin de bonos), canjes o renovaciones.
El equipo de auditora debe considerar que en muchos pases estas
autorizaciones, que se realizan mediante decretos supremos, rigen a
partir de su publicacin en el registro oficial, es decir, que los actos
son vlidos cuando la autorizacin se encuentra formalizada legalmente, por lo que se sugiere revisar la legislacin al respecto en cada
Estado o regin.
Por otro lado, es importante visualizar la posibilidad de que el
Gobierno haya emitido garantas o avales a terceros en forma incondicional e ilimitada, que posiblemente no se encuentren contabilizados
o reflejados en los balances como deuda pblica. Considerando que
dichas garantas son exigibles, se las debe considerar como deuda
pblica.
En el caso de crditos de organismos multilaterales, se debe
verificar si los montos efectivamente se entregaron al pas, o
quedaron en stand by como mera garanta para tranquilidad de
acreedores privados, a pesar del cobro de elevadas comisiones
de compromiso, administrativas, etc. y costes de intereses, abogados, etc.
Despus de que se haya analizado las operaciones detalladas en
las listas cronolgicas, el equipo de auditora realizar una prueba
global, a fin de determinar si los saldos que reflejan los informes y
estadsticas gubernamentales se asemejan o coinciden.
Esta prueba deber partir del saldo al inicio del perodo sujeto a
auditora (origen), al cual se aadirn las operaciones del mes y los
intereses acumulados. Luego se disminuirn los pagos del mes. Estas
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En general, no es fcil obtener este tipo de acceso, pero tampoco es imposible. En diciembre de 2012, la Auditora Ciudadana
de la Deuda en Brasil obtuvo una audiencia con los responsables del
endeudamiento pblico estatal de Ro de Janeiro, en la que esos funcionarios prestaron declaracin y aportaron informaciones relacionadas con documentos que estaban siendo analizados por miembros
del Ncleo-RJ.
De esta forma, la Auditora Ciudadana debe buscar contactos
con funcionarios de las reas responsables de entidades tales como el
Banco Central, el Ministerio de Finanzas, la Fiscala, la Contralora,
etc., a fin de confirmar e indagar ciertos temas pendientes.
Las visitas que se consideren necesarias sern efectuadas de acuerdo con el calendario preestablecido, con la aplicacin de cuestionarios elaborados por el grupo de trabajo tcnico. Estos documentos
contendrn preguntas que se orientarn hacia la confirmacin de la
informacin obtenida inicialmente y a conseguir datos adicionales.
El cuestionario no debe ser una herramienta sofisticada. Al contrario, debe estar preparado tcnicamente, con preguntas objetivas
sobre lo que se est investigando. En otras palabras, debe estar orientado a determinar los mecanismos que originan la deuda pblica,
la legislacin que la reglamenta, los ciclos operativos aplicados, las
principales observaciones formuladas por los periodistas, las entidades de control y, sobre todo, las cuentas contables en las que estn
registrados.
Se puede preparar cuestionarios para respuestas directas (s/no) o
se puede optar por aplicar en la entrevista una indagacin mediante
el sistema narrativo, esto es, que el entrevistado hable del tema en
forma abierta, a manera de conferencia, pero organizada por captulos o subtemas. Usualmente, esta indagacin mediante el sistema
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Temas a indagar
1.
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Temas a indagar
2.
3.
Tablas de amortizacin y
pago de intereses.
4.
Listado de documentos de
acuerdo a la ley aplicable.
5.
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Temas a indagar
6.
Sistema Contable
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Fuente: Estadsticas del Banco Central de Brasil Nota Tcnica Depec 2009/248.
Elaboracin: Auditora Ciudadana de la Deuda Brasil para la CPI da Dvida Pblica.
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Fuente: Estadsticas del Banco Central del Ecuador Elaboracin: Auditoria Ciudadana
de la Deuda de Brasil para la CAIC.
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Fuente: Estadsticas del Banco Central de Brasil Nota Tcnica Depec 2009/248.
Elaboracin: Auditoria Ciudadana de la Deuda Brasil para la CPI da Dvida Pblica.
Fuente (cuadro 2): Estadsticas del Banco Central del Ecuador. Elaboracin: Auditoria
Ciudadana de la Deuda de Brasil para la CAIC.
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4 http://noticias.terra.cl/mundo/europa/bonos-espanoles-llegan-al-7,93fb670
22fef7310VgnVCM20000099cceb0aRCRD.html; http://www.elblogsalmon.com/
economia/dinero-gratis-para-alemania-y-al-7-para-espana; http://cadtm.org/
La-Deuda-llega-a-Europa-tras.
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CONCLUSIN
El cumplimiento de las fases de una Auditora Ciudadana converge
en la documentacin de hallazgos y comprobacin de la existencia de
deudas ilegales y/o ilegtimas, debido a su origen en procesos viciados y/o fraudulentos.
Los resultados de la Auditora Ciudadana dan lugar a un informe
y/o a publicaciones que deben ser ampliamente divulgados, a fin de
lograr una movilizacin social cada vez ms fuerte.
Estos resultados debern trasladarse a entes de control institucional a fin de establecer responsabilidades administrativas, civiles y
penales, adems de integrar los fundamentos de las luchas ciudadanas
por la anulacin y/o repudio de estas deudas; reparacin de daos
econmicos, patrimoniales, sociales, ambientales y ecolgicos, y por
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el cambio de la estructura legal que ha sido modificada para privilegiar el Sistema de la Deuda.
De esta manera, la Auditora Ciudadana de la Deuda se convierte
en una poderosa herramienta para los movimientos sociales autnticos que luchan por la verdad, la justicia y la equidad social.
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Captulo 6.
Aspectos legales
que hay que
considerar en la
auditora
de la deuda
pblica
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INTRODUCCIN1
El proceso de auditora de la deuda pblica puede revelar distintas
formas de irregularidades, abusos y vicios, los mismos que produjeron no slo un incalculable dao econmico y moral, sino la generacin de una enorme deuda social y ecolgica.
Es necesario un soporte jurdico para determinar la ilegalidad o
ilegitimidad de deudas pblicas y fundamentar su repudio, revocatoria y/o anulacin parcial o total.
El objetivo del presente Captulo es presentar los argumentos
jurdicos que puedan auxiliar los trabajos de Auditora Ciudadana,
fomentando las luchas sociales para conseguir de las autoridades
gubernamentales la anulacin de deudas ilcitas; la determinacin
de responsabilidades administrativas, civiles y penales de todos los
participantes en estos procesos nocivos a los intereses colectivos; as
como el cambio de estructuras legales y reglamentarias que permitieron estos fraudes contra la sociedad.
Este aporte debe considerar, obviamente, las disposiciones legales nacionales e internacionales relacionadas con el tema financiero,
pero tambin criterios que estn contenidos en el mbito de la
legitimidad.
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sean incompatibles con las mximas de razonabilidad en trminos de intereses sociales, condiciones, entre otros.
Fuerza mayor5.
Estado de necesidad6.
Doctrina sobre deuda odiosa.
Doctrina sobre deuda ilegtima.
Delito de accin continuada.
Adems, es importante mencionar el derecho al no pago de deudas
ilegales y/o ilegtimas. El informe de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (CNUCED), de 2000, dedicado a la doctrina de la deuda odiosa7 afirma que la obligacin de un
5 Cabe mencionar el decreto del gobierno sovitico del 28 de enero de 1918, por
el cual la Repblica Socialista decida que todos los prstamos extranjeros se
anulaban incondicionalmente y sin ninguna excepcin. Para tomar este clebre
acto unilateral, el gobierno ruso lo fundament especialmente en la fuerza mayor.
6 El estado de necesidad no pone al Estado en una situacin material de
impedimento absoluto de cumplir sus compromisos internacionales. Pero el hecho
de ejecutarlos puede implicar sacrificios a la poblacin que van ms all de lo que
sera razonable. En derecho internacional, uno de los elementos fundamentales del
Estado es su poblacin (Alain PELLET et al., Droit International Public, 4 edicin,
LGDJ, Pars, 1995, p. 400). El Estado tiene obligaciones con sus connacionales y
extranjeros que se encuentran bajo su jurisdiccin. La primera de estas obligaciones
es el respeto de sus derechos humanos fundamentales, por encima de sus dems
obligaciones, entre las cuales estn las obligaciones respecto a sus acreedores.
7 Robert Howse, The concept of odious debt in public international law,
Discussion Papers n 185, CNUCED, julio de 2007, UNCTAD/OSG/DT/2007/4, http://
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unctad.org/en/Docs/osgdp20074_en.pdf.
8 Las fuentes del derecho internacional pblico estn enunciadas en el artculo
38 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia. Agrupan los tratados, la
costumbre, los principios generales del derecho, la doctrina y la jurisprudencia.
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13
Georgios KATROUGALOS y Georgios PAVLIDIS, La Constitution nationale face
une situation de dtresse financire: leons tires de la crise grecque (2009-2011),
European Review of Public Law, 23, 4/2011, pp.1185-1208.
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d) Principio de la participacin, transparencia y accountability: los Estados deben asegurar mecanismos de participacin,
transparencia y accountability en los procesos de elaboracin,
implementacin e impacto de las polticas pblicas sociales. De
all surge la importancia del componente democrtico en las
polticas pblicas sociales, as como en el presupuesto pblico,
como eficaz instrumento para combatir la corrupcin17.
e) Deberes de los Estados en materia de derechos sociales: el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
en su Comentario General n 12 recalca las obligaciones del
Estado en el campo de aquellos derechos: respetar, proteger e
implementar18.
Segn Flvia Piovesan19, es necesario definir la sostenibilidad de
la deuda de acuerdo con los deberes de los Estados en relacin con
la reduccin de pobreza y la promocin/proteccin de los derechos
humanos20. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el pago
C. Krause y A. Rosas (coord), Economic, Social and Cultural Rights: a textbook, 2nd
revised edition, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 2001, p. 27.
17
Flvia PIOVESAN, Impacto de la Deuda Pblica en la Implementacin de los
Derechos Sociales, elaborado para la CPI de la Deuda Pblica en el Parlamento
brasileo, 2009.
18
Idem.
19
Jurista brasilea, con destacada vida acadmica http://buscatextual.cnpq.br/
buscatextual/visualizacv.do?metodo=apresentar&id=K4784335J9
20 Naciones
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de la deuda debe ser restringido al lmite que no implique, bajo cualquiera hiptesis, ninguna violacin de los derechos sociales bsicos,
como son los derechos a la alimentacin, a la salud, a la educacin, a
la seguridad social, entre otros.
La elevada dotacin presupuestaria destinada al pago de la deuda
constituye una grave ofensa para el deber que tiene el Estado de
implementar los derechos sociales consagrados por el orden normativo internacional y constitucional. Dicho pago representa un
incumplimiento de los deberes asumidos en el plano internacional y
en el constitucional de las democracias contemporneas, respecto a la
implementacin de los derechos sociales.
Los Estados que as actan, por lo tanto, contraran esta obligacin, constituyendo una grave inconstitucionalidad y un ilcito
internacional.
21
Informe Joinet de las Naciones Unidas (U.N. E/CN. 4/Sub 2/1997/20 Rev. 1),
Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Observaciones finales del
Comit de Derechos Humanos: Argentina. 3/11/2000 CCPR/70/ARG) CIDH. Caso
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24
Artculo 46 de los Tratados de Viena de 1946 y 1986.
25 Hugo
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PERCHELLET, Haiti, Entre colonisation, dette et domination, CADTMPADPA, Bruxelles, 2011, http://www.cadtm.org/Haiti-Entre-colonisation-dette-et.
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sus deudas y de reclamar la restitucin de lo que fue indebidamente cobrado por los acreedores, fundamentado en el enriquecimiento sin causa42.
El enriquecimiento sin causa, que representa un enriquecimiento abusivo, una ganancia obtenida por medios ilegtimos, tambin puede aplicarse a los prstamos otorgados
a Grecia o Irlanda con tipos de inters del 5 6% por pases
como Alemania, Francia y Austria, que obtienen prstamos al
2% en los mercados. De la misma forma, el FMI pide dinero
a sus miembros, pagndoles un inters muy bajo, y presta a
pases en dificultad a tipos netamente superiores. Ocurre lo
mismo con los bancos europeos que obtienen prstamos con
un inters muy bajo con el BCE y prestan a los Estados a tipos
netamente superiores.
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45 Maria
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CONCLUSIN
Existen argumentos jurdicos de derecho nacional e internacional
suficientes para respaldar los hallazgos de una Auditora Ciudadana
de la Deuda relativos a irregularidades, fraudes, vicios revelados en
aspectos de forma y fondo de los instrumentos utilizados en el proceso de endeudamiento pblico, as como en aspectos circundantes
que fomentan la continua generacin de dichas deudas, y para determinar su ilegalidad y/o ilegitimidad.
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