RESUMEN CAPTULO I

LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

(LUIS CORDERO VEGA)

INTRODUCCIN
Planteamiento

del

problema

de

justificar

las

normas

que

imponen

responsabilidad jurdica.
La responsabilidad jurdica supone que alguien va a sufrir una privacin o
restriccin de derechos, como consecuencia de un hecho lesivo previo que trata
de repararse o de un hecho que se intenta prevenir. Por tanto, se requiere una
justificacin en 2 sentidos: desde la perspectiva de la utilidad prctica (explicar
cmo es que un ordenamiento jurdico que tiene por finalidad la preservacin
de

bienes

jurdicos,

puede

imponer

consecuencias

que

consistan

materialmente en lesionarlos); y desde la perspectiva de la distribucin

(explicar por qu el efecto beneficioso final que espera obtenerse con la
imposicin de consecuencias se hace precisamente a costa del responsable
jurdico, y no de otros).
Esta interrogante es la que ha tratado de resolver el derecho administrativo en
la evolucin de la Responsabilidad extracontractual administrativa del Estado.
En efecto, desde sus primeras consideraciones en el S. XIX, en al arrt o Fallo
Blanco de 1873, en Francia, hasta las contemporneas en la responsabilidad
objetiva por riesgo de la Administracin y sus rganos, las dudas y preguntas
sobre el fundamento y la extensin han sido la controversia a dilucidar.
A

qu

normas

principios

ha

de

sujetarse

esta

responsabilidad?.

Inicialmente, en el S. XIX se sostuvo que deba sujetarse a las normas del

Derecho Privado; luego se plante que debe regirse por el Derecho Pblico, no
siendo aplicables las normas del Derecho Civil, que descansan en supuestos
subjetivos, dolo o culpa; durante el S. XX se consolida esta ltima posicin, es
decir, la responsabilidad objetiva, basada en la lesin causada a la vctima y no
en la conducta del sujeto activo del dao, extendiendo la responsabilidad no
slo a los actos ilcitos, sino tambin a los lcitos que provocan una lesin
antijurdica.
1

LA DOCTRINA Y LA JURISPRUDENCIA CHILENA EN MATERIA DE

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO ADMINISTRADOR
A. CUESTIONES PREVIAS
1. Antecedentes
La mayor parte del desarrollo doctrinal en la materia comienza en los aos 70.
Hasta esa poca, al amparo de la Constitucin de 1925, el debate se centr en
la evolucin jurisprudencial y en el conflicto sobre la competencia contenciosa
administrativa, producto de la ausencia de los Tribunales Administrativos que
dispona crear el Art. 87 de la Carta Fundamental. La discusin apuntaba al
por qu el Estado debe ser responsable y no a la forma en que ste deba
responder. Posterior a la revolucin de 1891, la jurisprudencia judicial,
fundamenta la responsabilidad desde el Cdigo Civil, pero elaborando criterios
de Derecho Pblico. Sin embargo, desde el ao 1938,

hubo un cambio de

criterio que dio origen al proceso de distincin entre actos de gestin y actos de
autoridad. Lo anterior, signific para la doctrina de los 70, la exigencia de
justificar la responsabilidad extracontractual del Estado administrador.
Con la entrada en vigor de la Constitucin de 1980 nacen 3 criterios diversos
respecto de la responsabilidad extracontractual de la Administracin: La
doctrina de la responsabilidad objetiva absoluta (sta es la ms dominante en
opinin de CORDERO VEGA); la doctrina de la responsabilidad subjetiva; y la
teora de la responsabilidad objetiva relativa.
Etapas de evolucin en el sistema jurdico (segn PANTOJA BAUZ).
(1) Hasta el ao 1975, imperaban las construcciones jurdicas del derecho
francs y la jurisprudencia judicial nacional basada en la teora subjetiva del
Cdigo Civil.

(2) En 1976, la entrada en vigencia de la Ley de Municipalidades DL N 1289,

Art. 62, marc el inicio de la aceptacin de una teora de Derecho pblico como
fundamento de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.
(3) Contenido y redaccin del Art. 38 inc. 2 CPR.
(4) Dictacin de la LOCBGAE (2001).
2. Desarrollo previo a la Constitucin de 1980
Desarrollo Jurisprudencia Judicial.
Se pueden distinguir 2 etapas (segn PIERRY ARRAU y CALDERA DEGADO):
(1) Hasta 1938. Fundamentan la responsabilidad en el Cdigo Civil, pero con
criterios y fundamentos de Derecho Pblico.

balos con Fisco (1889): Responsabilidad por sacrificio especial o

igualdad ante las cargas pblicas. Intendencia destruye los sandiales
del Sr. balos por epidemia de clera. La destruccin de los sandiales
fue una medida absolutamente necesaria, en beneficio de todos los
habitantes de la Repblica, y por tanto, el Fisco como representante de
la comunidad, es el directamente obligado a indemnizar el dao causado
a ciertos particulares en beneficio de los habitantes de la Repblica.

Morn con Fisco (1906): Inimputabilidad por falta Personal.

Destruccin del mobiliario de una casa habitacin por ocupacin de
oficiales del regimiento de Piragua durante la Revolucin de 1891.
Niega indemnizacin en razn de la falta de investidura de autoridad
legal de las personas que efectuaron la ocupacin, agregando que los
actos personales no comprometen la responsabilidad del Estado.

Sociedad Fuschs y Plath con Fisco (1908): Responsabilidad por medida

desproporcionada. La autoridad arroja al mar unos barriles de cerveza
para evitar que huelguistas portuarios se apropiaran de ellos. El deber
de mantener el orden pblico, no faculta a la autoridad para adoptar el
primer medio que se representa ni la exime de la obligacin de recurrir
entre varios, al menos daoso, por tanto, no probndose que arrojar al

agua la mercadera fuese medio necesario y nico de impedir su

apropiacin por los huelguistas, debe el Fisco indemnizar.

Lapostol con Fisco (1930): Responsabilidad por sacrificio especial o

igualdad ante las cargas pblicas. La Intendencia prohbe al Sr.
Lapostol la explotacin de su fundo para proteger el servicio de agua
potable de la ciudad. La CPR asegura la inviolabilidad de toda
propiedad, sin que nadie pueda ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia judicial o de expropiacin, supuestos que no se dieron en este
caso, debiendo el fisco indemnizar al particular, a pesar de tratarse de
una medida necesaria por salubridad pblica.

(2) Con posterioridad a 1938. Bajo el amparo de la Constitucin de 1925, la

discusin se centra en la distincin entre actos de autoridad y actos de gestin.
Luego algunos fallos hacen extensivas las normas del CC a los actos de
autoridad ilcitos. Este desarrollo de la jurisprudencia judicial llev a
considerar que existan ciertos espacios de irresponsabilidad que eran
inadmisibles, adems, la ausencia de tribunales contenciosos administrativos,
provoc un tremendo debate respecto de la competencia de los tribunales
ordinarios para conocer de esas materias. Por ello, la doctrina, durante los
aos 70, centra sus esfuerzos en revertir la irresponsabilidad estatal, haciendo
constatar

la

necesidad

de

construir

una

teora

constitucional

de

responsabilidad, dejando de lado la discusin jurdica sobre el sistema de

responsabilidad o ttulos de imputabilidad.

Mario Granja con Fisco (1938): Inaplicabilidad del Art. 2320 CC por
hechos de sus funcionarios. Sr. Granja fue herido por disparo de
Carabinero, en plena calle y sin mediar provocacin. El Carabinero es
directa y personalmente responsable de los hechos delictuosos que
ejecute durante su servicio, al respecto el Art. 2314 CC establece su
responsabilidad directa, no cabe aplicar el Art. 2320 CC ya que el
Carabinero no est al cuidado del Fisco ni se halla en ese caso de
dependencia.

Rettig con Fisco (1941): Responsabilidad por actos de gestin. Un

empleado de la empresa de Agua Potable, por imprudencia temeraria,
infect el agua que posteriormente bebieron animales de propiedad del
Sr. Rettig. Art. 2320 CC se aplica tanto a personas naturales como
4

jurdicas y el Estado-Empresario est sujeto a la normativa del Derecho

Privado, por tanto, debe indemnizar los daos causados por uno de sus
empleados en funcin de un acto de gestin.

Aqueveque con Fisco (1944): Responsabilidad por actos de gestin.

Un chofer de la empresa de Correos de Chile, atropell con resultado de
muerte a la hija del Sr. Aqueveque, con la camioneta del servicio. El
Estado responde civilmente por los daos causados por un empleado
suyo que desempea actos de gestin.

Arcaya con Municipalidad de Valparaso (1952): Responsabilidad por

actos del funcionario dependiente. Sra. Arcaya cae en sumidero de
aguas lluvia, el pozo se encontraba destapado y sin proteccin producto
de trabajos efectuados por obreros de la municipalidad en el lugar. La
Corte determina que a la Municipalidad le afecta la presuncin de culpa
del Art. 2329 CC, pero adems de su propia negligencia, tambin cabe
aplicar el Art. 2320, o sea, su responsabilidad por culpa de sus
dependientes.

Pia con Fisco (1953): Responsabilidad por actos de gestin. Muerte

de una persona por mal funcionamiento del ascensor de un edificio
pblico ocupado por la Direccin de Agua Potable y Alcantarillado. En
los

actos

de

gestin,

los

agentes

del

Estado

no

actan

como

representantes de la soberana, quedando comprendidos dentro del

campo del Derecho Privado.

Becker con Fisco (1954): Responsabilidad por acto de autoridad ilcito.

Hace extensivas las normas del CC (importancia) Un radio-patrulla
que transitaba contra el sentido del trfico atropell al Sr. Becker. El
desplazamiento de un radio-patrulla importa un acto de autoridad, si
atropella a un peatn, obrando dentro de las normas legales o
reglamentarias, el Estado es irresponsable. Sin embargo, en este caso el
radio-patrulla se diriga contra el sentido del trnsito, siendo un acto de
autoridad ilcito e indemnizable.

3. Con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1980

A pesar de los esfuerzos doctrinarios, los tribunales siguen teniendo criterios

muy dispares, que permiten sostener que an no existe una teora de la
responsabilidad estatal plenamente aceptada.
En efecto, se reconocen 3 criterios diversos:
(1) Doctrina de la Responsabilidad Objetiva Absoluta:

Afirma que la

Administracin debe responder por toda lesin que ocasione en un derecho,

independiente de la naturaleza del acto generador del dao.
(2)

Doctrina de la Responsabilidad Subjetiva: Afirma que la Administracin

slo puede ser responsable por falta de servicio, que no es otra cosa que la
culpa en el servicio, compatible con el contenido normativo del CC.
(3) Doctrina de la Responsabilidad Objetiva Relativa: Afirma que el Art. 38 inc.
2 CPR es una garanta patrimonial de los ciudadanos y la falta de servicio un
sistema de responsabilidad objetiva.
B. DOCTRINA DE LA RESPONSABILIDAD CONSTITUCIONAL OBJETIVA
ABSOLUTA
1. La Responsabilidad del Estado se basa en la restitucin
Afirma SOTO KLOSS que la responsabilidad se debe basar en la idea de
reparacin, en la visin escolstica, como restitucin de una situacin injusta
sufrida por una vctima. Ya en el Derecho romano, la obligacin de reparar no
nace de una falta, sino del desequilibrio, de la injusticia, que produce una
perturbacin del orden indispensable para la convivencia en sociedad.
2. La Responsabilidad como Principio General de Derecho
Sostiene SOTO KLOSS que Chile es Repblica y que ello significa que sus
autoridades son responsables y que el Derecho las obliga por igual, es decir, en
Chile no hay sujetos irresponsables y no hay sujetos que se encuentren fuera
del Derecho. Adems agrega que bajo el sistema constitucional vigente, todo
dao -cualquiera sea su naturaleza y sin importar quin lo provoqueconstituye un detrimento en la esfera jurdica de un sujeto.

De modo que, aun tratndose de una actividad administrativa lcita, el

perjuicio que irroga a la vctima, importa una carga especial y anormal, que
debe ser indemnizada, de acuerdo al principio de igualdad ante las cargas
pblicas. (Cabe destacar que, este derecho de igualdad ante las cargas
pblicas, ha sido reconocido desde antiguo en el sistema constitucional
chileno, Constitucin de 1928, 1933, 1925 y 1980).
Entonces, aplicar la legislacin civil, que est configurada para regular las
relaciones entre los particulares y que estructura el sistema de responsabilidad
en elementos subjetivos (dolo, culpa) y sobre fundamentos de hecho propio y de
hecho ajeno, es equvoco. Si en la relacin jurdica una de las partes es el
Estado

en

su

rol

administrador,

cabe

aplicar

la

responsabilidad

extracontractual consagrada como un principio bsico, en el Captulo I De las

Bases de la Institucionalidad de la CPR (Arts. 6 y 7 complementados con los
Arts. 1 inc. 4; 4 y 5 inc. 2).
3. La propiedad y la igualdad ante las cargas pblicas
La CPR expresamente consagra el derecho de propiedad (Art. 19 N 24) y la
igualdad ante las cargas pblicas (Art. 19 N 20). Sostiene MARTNEZ ESTAY
que esto significa:
(1) Que slo mediante expropiacin es posible sustraer bienes de su dueo.
(2) Que hay reserva legal respecto de las limitaciones y obligaciones que deriven
de la funcin social de la propiedad.
(3) Que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en los casos que
contempla la Constitucin.
(4) Que el dao debe repararse, pues es antijurdico, en la medida que se
rompe una igualdad a un equilibrio que se perturba.
(5) Un dao impuesto a uno o a algunos sujetos implica una carga desigual y al
ser desigual es una infraccin al Art. 19 N 20.
4. EL Art. 38 inc. 2 CPR
Alcances

CALDERA DELGADO, tempranamente, sostuvo que dicha norma establece,

como principio general que todo dao causado a un administrado por la accin
u omisin de la Administracin del Estado, por sus organismos o las
Municipalidades es indemnizable. Y agrega que:
(1) Comprende tanto la accin como la omisin, debiendo existir una relacin
directa de causalidad con el perjuicio causado.
(2) Atiende a la magnitud del perjuicio ocasionado.
(3) Existiendo perjuicio y constatada su relacin directa de causalidad con la
accin u omisin, no se debe atender a la irregularidad de la actuacin, es
decir, que sea constitutiva de falta de servicio, ni tampoco a si es lcita o ilcita.
(4) Obliga a indemnizar la totalidad del dao causado.
(5) Es una responsabilidad orgnica, recae directamente en el rgano
administrativo.
FIAMMA OLIVARES, en el mismo sentido, construy la denominada accin
constitucional de responsabilidad en base al Art. 38 inc. 2 CPR, sealando
que contiene una accin nica y exclusiva destinada a la reparacin y no a la
nulidad del acto. Y, afirma que, el modelo recogido por la Carta de 1980
(siguiendo el modelo espaol) se aparta absolutamente del esquema del CC.
Concepto de lesin. Fundamento de la responsabilidad objetiva
Cualquier persona que se vea lesionada en sus derechos. Segn esta
doctrina, el Art. 38 inc. 2, al colocar el acento en la lesin construy todo el
sistema de responsabilidad extracontractual de la Administracin desde la
perspectiva de la vctima, por tanto, lo importante para determinar la
responsabilidad es que una persona sufra un dao antijurdico, es decir, un
dao que no tiene la obligacin jurdica de soportar. En este sentido FIAMMA,
SOTO KLOSS y OELCKERS.
La falta de servicio en la perspectiva del Art. 38 inc. 2 CPR
En este punto no hay una posicin nica.
FIAMMA sostiene que las normas de la LOCBGAE y de la LOCM, establecen
un requisito para la procedencia de la responsabilidad no contemplado en la
CPR, y que por tanto, esas normas son inconstitucionales.
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SOTO KLOSS no juzga la constitucionalidad de la falta de servicio como

criterio de atribucin de responsabilidad y manifiesta estar de acuerdo con la
calificacin de responsabilidad objetiva de la imputabilidad por falta de servicio
que le da la Corte Suprema en la sentencia recada en la causa Tirado con
Municipalidad de la Reina.
CALDERA DELGADO considera que la falta de servicio es un criterio ms de
imputabilidad.
MARTNEZ ESTAY seala que el art. 38 inc. 2 CPR tiene aplicabilidad directa,
sin necesidad de intermediacin legislativa.
OELCKERS seala que existe compatibilidad entre el Art. 38 inc. 2 y la falta
de servicio, ya que hay una objetivizacin de la responsabilidad.
C. DOCTRINA DE LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA
1. La compatibilidad con el CC
PIERRY ARRAU, en la dcada de los 70, basndose en el Derecho
Administrativo Francs, hace la distincin entre falta de servicio y falta
personal, sin apartarse de los criterios del CC, para hacer efectiva la
responsabilidad extracontractual de la administracin, siendo en esa poca el
criterio imperante en Chile.
Considera plenamente aplicable el Art. 2314 CC al Estado como persona
jurdica y a partir de esa norma todo el Ttulo XXXV De los delitos y
cuasidelitos del CC.
QUINTANILLA seala que, ante la ausencia de una ley autnoma que regule la
responsabilidad extracontractual del Estado, cabe aplicar la LOCBGAE y
tambin las reglas generales sobre responsabilidad extracontractual del Ttulo
XXXV, Libro IV del CC.
RIOSECO ENRQUEZ, manifiesta que la normativa constitucional se hace
efectiva a travs de la normativa civil cuando la responsabilidad surge de un
hecho ilcito.
2. La falta de servicio

Origen
Siguiendo la tradicin francesa, la dictacin de la LOCBGAE en el ao 1986,
tuvo por objeto, en lo relativo a la responsabilidad extracontractual de la
Administracin, tratar de dar una solucin, en el mbito del Derecho Pblico, a
la forma en que haba venido resolvindose por la jurisprudencia utilizando el
CC, particularmente el Art. 2320 y manteniendo encubierta la disputa sobre la
distincin entre actos de autoridad y actos de gestin.
Se estableci la responsabilidad por falta de servicio en el Art. 42 LOCBGAE,
de

manera

ms

precisa

que

el primario

incorporado

en

la

Ley

de

Municipalidades de 1976 y PIERRY agrega que el Art. 4 LOCBGAE tuvo por

objeto que la jurisprudencia aceptara la teora de la responsabilidad objetiva.
La falta de servicio no es responsabilidad objetiva
Seala esta teora que, en la falta de servicio, categricamente no basta con la
relacin de causalidad, sino que es necesario que exista este tipo de falta. La
falta de servicio es considerada como la culpa del servicio. As, la norma mira
al comportamiento del rgano y no a la pura relacin material de causalidad.
Sin embargo, la falta de servicio importa una valoracin de conducta referida al
rgano, no a los funcionarios, esto es lo que la doctrina francesa denomina
falta annima, que implica que la subjetividad tan caracterstica del dolo o
culpa desaparece.
BARROS BOURIE seala que en la falta de servicio se requiere un juicio
normativo, comparar la falta con el estndar legal o razonable que se exige de
la funcin pblica.
3. El Art. 38 CPR
La lesin como legitimacin de la accin
El Art. 38 inc. 2 CPR tuvo por propsito establecer la competencia de los
tribunales para conocer de la actividad administrativa; pero no consagra la
responsabilidad extracontractual del Estado; mucho menos un determinado
tipo de la misma; ni tampoco regular cuestiones indemnizatorias.
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La lesin como mero dao

La palabra lesin debe entenderse en su sentido general como sinnimo de
dao, menoscabo, perjuicio.
4. No hay responsabilidad objetiva sin ley
Sostienen que la responsabilidad objetiva, en nuestro derecho positivo y en
nuestra tradicin jurdica, es un rgimen excepcional y de derecho estricto, que
requiere de una explcita consagracin por el legislador.
Esto explica que el nico ttulo de imputabilidad general aplicable a la
Administracin es la falta de servicio, responsabilidad subjetiva en el entendido
de esta doctrina, ya que est consagrada expresamente en la LOCBGAE.
D. DOCTRINA DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA RELATIVA
1. El Art. 38 como garanta patrimonial
PANTOJA BAUZ seala que el Art. 38 es un texto poltico de definicin y no de
evolucin. Esto implica, entonces, que fue construido sobre la base expresa de
construir un sistema reparatorio que se basara en el dao causado y su
imputacin a un rgano administrativo, por tanto, la norma ha de ser la base
del sistema de responsabilidad que ha de regir al Estado Administracin,
conforme a una concepcin objetiva de responsabilidad por dao.
2. La falta de servicio es responsabilidad objetiva
La Ley de Municipalidades de 1976 estableca que la responsabilidad municipal
proceder para indemnizar los perjuicios que sufran uno o ms usuarios de los
servicios municipales cuando stos no funcionan, debiendo hacerlo, o lo hagan
en forma deficiente.

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Esto implic el reconocimiento de la responsabilidad por falta de servicio

desarrollada por la dogmtica francesa que luego sera incorporada a la
LOCBGAE con una mencin expresa a este tipo de falta.
HERNNDEZ seala que si bien en muchos casos la falta de servicio, o su
funcionamiento imperfecto o tardo, no ser ajeno a la conducta negligente o
dolosa de sus rganos, esa circunstancia no revestir mayor alcance al
momento de calificar la responsabilidad, tipificada por la sola prueba de la falta
o disfuncin del servicio, vinculada causalmente al dao que es su
consecuencia. Adhiere SOTO KLOSS.
PANTOJA sostiene que el Art. 42 LOCBGAE es una mera aplicacin de la regla
general del Art. 4 de la misma Ley, lo cual significa que se consagr la
existencia de una nueva responsabilidad de derecho pblico, de naturaleza
objetiva. Adscribe SILVA CIMMA.
LPEZ SANTAMARA, por su parte, tambin seala que la responsabilidad por
falta de servicio es objetiva, bastando la causalidad material como factor de
atribucin de la responsabilidad. Y agrega GARCA MENDOZA que sera una
nueva y especial forma de responsabilidad objetiva, debiendo acreditarse la
falta, imperfecta o tarda prestacin del servicio, lo que en ninguna medida le
otorgara algn grado de subjetividad.
E. LA JURISPRUDENCIA JUDICIAL DURANTE LA VIGENCIA DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DE 1980
1. Panorama general
Los tribunales tienden a resolver las cuestiones sobre responsabilidad estatal
con criterios bastante diversos, esta diversidad se extiende tambin a la Corte
Suprema, que no mantiene un criterio uniforme.
La jurisprudencia judicial puede ser clasificada entre aquellas que resuelven
bajo criterios de Derecho Pblico; aquellas que resuelven exclusivamente bajo
la normativa del CC; y aquellas con criterios mixtos de integracin.

12

Sentencias

con

criterios

de

Derecho

Pblico:

La

mayora

de

la

jurisprudencia judicial dictada bajo la Constitucin de 1980 se rige por este

criterio, sin embargo, entre las distintas sentencias existen matices.

Tirado con Municipalidad de La Reina (1981): Responsabilidad por

mantenimiento de vas pblicas. la Municipalidad demandada, a
travs de los organismos con que cuenta, no fue eficiente para
desempear el servicio pblico de inspeccin que deba prestar a la
comunidad por mandato legal. En este fallo se entiende que la falta de
servicio establecida en la LOCM corresponde a una responsabilidad
objetiva, basando su existencia en la mera causalidad y dejando de lado
el hecho de que la falta de servicio implica un deficiente funcionamiento
del servicio. A lo largo del fallo se aprecia como argumenta en funcin del
mal funcionamiento del servicio, cuestin innecesaria en un sistema de
responsabilidad objetiva.

Comunidad Galletu con Fisco (1984): Responsabilidad por sacrificio o

igualdad ante las cargas pblicas. Por DS N 29 que declara
monumento natural a la especie Araucaria Araucana, se pone en
ejecucin la Convencin Internacional de Proteccin de la Flora y la
Fauna y se impide su explotacin, ya que los rboles estaban en vas de
extincin. La importancia de este fallo radica en que responsabiliza al
Estado por su actividad lcita, que no obstante ello, produce un perjuicio
al particular, debiendo ser indemnizada la Comunidad Galletu por
razones de justicia y equidad. Aqu, tiene acogida la Teora alemana del
Sacrificio Especial, para esta doctrina los casos de sacrificio especiales
causados a los patrimonios de los ciudadanos, como consecuencia de
acciones lcitas, generan acciones indemnizatorias a consecuencia de que
estos

actos

son

calificados

como

cuasiexpropiatorios,

tambin

denominados intervencin administrativa de efectos expropiatorios.

Hexagn con Fisco (1987): Responsabilidad por comportamiento

arbitrario del servicio. El Director Nacional del Servicio de Impuestos
Internos omite pronunciarse sobre la determinacin del impuesto que ha
de aplicarse a una importacin de vehculos motorizados. Este caso es
de suma importancia puesto que prescinde completamente de las

13

normas de Derecho Privado, especficamente del CC y tambin porque

responsabiliza a la administracin por una actuacin omisiva.
Sentencias con criterios en base al CC: Aplican directamente el CC,
excluyendo cualquiera indicacin o fundamentacin en normas de Derecho
Pblico, a pesar de la evolucin doctrinaria y jurisprudencial.

Klimpel con Fisco (1981): Responsabilidad por actos ilegales y abusos

de autoridad. El Gobierno a travs de sus agentes ejecut una serie
encadenada de actos que iniciaron con la detencin y arraigo del barco
de propiedad del demandante y continuaron con la secuencia de otros
encaminados a causar el desprestigio, la deshonra y descrdito de ste,
actos que de producirle dao material y moral, corresponde al Estado
asumir la responsabilidad de pagarle la justa y pertinente indemnizacin
de conformidad con lo dispuesto en los artculos 2314 y 2320 del CC.
Aplica directamente las normas del CC, pese a la existencia de actos
ilegales.

Ortega Weason con Fisco (1984): Responsabilidad por negligencia

mdica. El Fisco, representante de la entidad en el orden patrimonial,
responde civilmente de los perjuicios causados por un dependiente suyo
que desempeaba actos de gestin de una reparticin fiscal que tiene a
su cargo un servicio de utilidad pblica. Se vuelve a la distincin entre
actos de gestin y actos de autoridad, aplicando el Art. 2320 CC.

Domnguez Fredes con Fisco (1986): Responsabilidad por delitos de

homicidio de funcionario de Carabineros. Tribunal rechaza la
demanda pues el Carabinero que cometi el ilcito no se encontraba en
servicio, por lo cual no se daban los supuestos de la responsabilidad por
hecho ajeno.

Villar Pavez con Servicio de Salud del rea Hospitalaria (1988):

Responsabilidad por atencin en Servicio de Salud. Incumplimiento de
las normas del Banco de Sangre dictadas por el Ministerio de Salud,
provocando daos al dador de sangre. Se estable responsabilidad del
Servicio de Salud por aplicacin del Art. 2329 CC. Hay una falta de
servicio al realizar una transfusin de sangre prescindiendo de las

14

normas tcnicas dictadas al efecto, sin embargo, el fallo no realiza

consideracin pblica alguna.

Quintela Roco con Fisco (1993): Responsabilidad por incumplimiento

de obligaciones legales por parte del Estado. Seala el fallo que en
nuestro Derecho, las reglas que rigen la responsabilidad en que pueda
incurrirse por el incumplimiento de una obligacin legal son las de la
responsabilidad contractual, en este caso, Arts. 1551, 1557 y 1559 CC,
que establecen normas sobre la mora.

Fuentes Lizana con Almonacid y Fisca (1996): Responsabilidad por

violencia innecesaria cometida por Carabinero en ejercicio de sus
funciones. Encontrndose acreditado el delito penal, cometido en acto
de servicio, debe el demandante ser civilmente indemnizado, tanto por el
funcionario como por el Fisco, en cuanto ste es responsable del hecho
de uno de sus agentes, de conformidad a lo establecido en el CC.

Sentencias con criterios mixtos de integracin: Estos fallos integran

directamente las normas del CC, en lo relativo a la fundamentacin de la
responsabilidad, con las razones de Derecho Pblico que inspiran la
responsabilidad extracontractual del Estado.
Cabe sealar que aun las sentencias que se fundan exclusivamente en normas
de derecho pblico, aplican a lo menos, las normas de reparacin del CC.

Cancino Rojas con Servicio de Salud del Maule y Fisco (1990):

Responsabilidad por negligencia mdica en servicio de salud. La
circunstancia de haberse efectuado la prestacin en forma particular y
por el sistema de libre eleccin, no libera al Servicio de Salud de
indemnizar los servicios que puedan ocasionar a terceros en virtud de lo
establecido en el Art. 4 Ley 18.575 y en el Art. 2314 CC.

Cantero Prado con Fisco (1999): Responsabilidad por nulidad de

Derecho Pblico. La responsabilidad que se le imputa al Fisco es legal,
no extracontractual, por el hecho de haber excedido sus facultades al
dictar los decretos impugnados. En cuanto a la nulidad debe
considerarse el Art. 1687 CC, norma aplicable en la especie por la
naturaleza de la institucin, que dispone que una vez declarada la
nulidad, las partes tienen en principio el derecho a ser restituidas al

15

mismo estado en que se hallaran si no hubiese existido el acto nulo, y

en la restitucin se comprende la indemnizacin de los perjuicios
causados por la celebracin o ejecucin del acto.

Gmez Segovia con Fica Bustamante y Fisco (1999): Responsabilidad

por cuasidelito de homicidio de funcionario de Carabineros. El fallo
hace al Estado solidariamente responsable del cuasidelito cometido por
el funcionario en consideracin al Art. 2317 CC, aplicando la norma de
derecho privado en relacin directa con las disposiciones del mbito del
derecho pblico, Art. 38 CPR y Art. 4 LOCGBAE.

Ramrez

con

Servicio

de

Salud

Metropolitano

Oriente

(1999):

Responsabilidad del Servicio de Salud por negligencia mdica. Tardo

diagnstico de tuberculosis y errado diagnstico de sndrome de
inmunodeficiencia adquirida. El Estado es responsable en los
trminos del Art. 2320 CC y 42 de la ley 18.575, por falta de servicio.

Baltra con Fisco (1996): Responsabilidad por actos administrativos

nulos y prescripcin. Este fallo declara la responsabilidad objetiva del
Estado de conformidad a la LOCBGAE, pero para efectos de la
prescripcin aplica el CC.

2. Las tendencias en la jurisprudencia judicial

Mayoritariamente, la jurisprudencia ha entendido el fundamento de la
responsabilidad en el Derecho Pblico, pero respecto de el sistema aplicable;
los criterios de imputabilidad; la carga de la prueba; y la lgica de justicia o
asegurativa de la responsabilidad los fallos son diversos.
Sobre los fundamentos de la responsabilidad extracontractual del Estado
(1) Principio General de Derecho: Snchez Michea con fisco, la CS indica que
la responsabilidad extracontractual del Estado se funda en principios generales
de derecho pblico, independiente de no estar concebida en una ley especial,
bastan las consagraciones de los Arts. 6 inc. 3, 7 inc. 3 y 38 inc. 2. Domic
Bezic con Fisco, la CS seala que la responsabilidad estatal no deriva de un
determinado cuerpo constitucional, sino que es una consecuencia necesaria de

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la naturaleza del Estado, en cuanto organizacin jurdica y poltica de la

comunidad y que, por tanto, su actividad est sometida a las normas propias
del

derecho

pblico.

agrega

que

la

circunstancia

de

regirse

esta

responsabilidad por principios y normas de derecho pblico, no es bice a que

pueda quedar sujeta al derecho comn en ciertas materias, como la
determinacin de la indemnizacin, en ausencia de una regulacin especfica
diferente.
(2) Por sacrificio especial. Derecho de propiedad (nadie puede ser privado de los
suyo) e igualdad ante las cargas pblicas: Bajo este criterio, la CS y el TC han
construido

buena

parte

de

la

argumentacin

por

responsabilidad

consecuencia de actos lcitos. Se sostiene que existen numerosas disposiciones

constitucionales que imponen la responsabilidad del Estado cuando se
desconocen por parte de las autoridades, de la administracin, o incluso, del
legislador, las garantas constitucionales y los derechos fundamentales que la
Constitucin asegura, de modo que, el Estado debe indemnizar los perjuicios
ocasionados por su actuacin lcita, conforme a los principios de justicia y
equidad.

Lo

anterior

se

refuerza

atendido

que

algunos

preceptos

constitucionales expresamente refieren a la obligacin del Estado de pagar los

perjuicios, as: el Art. 19 N 24, respecto del derecho de propiedad el Estado
debe compensar la expropiacin; y el Art. 19 N 7 letra i) si se declara
injustificadamente errneo o arbitrario el acto de procesamiento o de condena,
habr derecho a indemnizacin. En este sentido Comunidad Galletu con
Fisco.
Sin excluir la falta de servicio, la CS ha reconocido que la igualdad ante las
cargas pblicas es un criterio distinto de imputabilidad, en base al Art. 19 N
20 CPR. La persona no puede verse afectada por una carga que slo ella
soporta, esto genera una desigualdad en la reparticin, debiendo resarcirse. En
este sentido Hexagn con Fisco.
La objetivizacin constitucional de la responsabilidad
En cuanto al Art. 4 LOCBGAE, se seala que esta norma consagra la
responsabilidad objetiva del Estado por los daos que causen los rganos de la
Administracin en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, Baltra con
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Fisco, la privacin de su bien es un perjuicio patrimonial para la afectada, la

cual fue motivada por una conducta antijurdica del Estado, lo cual constituye
el factor de atribucin de responsabilidad.
Tambin el contenido y redaccin del Art. 38 inc. 2 CPR es para la
jurisprudencia mayoritaria el fundamento de la responsabilidad objetiva.
Sealndose que consagra el principio general de que todo dao ocasionado
por la Administracin y que provenga de alguna accin u omisin emanada de
alguno de sus rganos debe ser indemnizado. Se desprende, inequvocamente,
de esta disposicin que el motivo del dao debe provenir de una actuacin
administrativa, a condicin, naturalmente, que entre la causa del perjuicio y
ste haya mediado un vnculo o relacin de causalidad directo. As slo cabe
constatar el dao, su origen y causalidad para que corresponda al Estado
indemnizar. En este sentido, Rodrguez Guaita con SAG.
Igual criterio en Quintana con SAG, la CS sostiene que de conformidad al Art.
38 inc. 2 CPR aunque el dao provenga de una actuacin lcita de la
Administracin, con tal que exista relacin de causalidad entre la actuacin
administrativa y el resultado producido, debe haber indemnizacin.
Y respecto de Quintana y otros con Fisco la mxima magistratura seala que
el mismo artculo obliga al Estado a indemnizar cuando se ha producido una
lesin patrimonial, lo que implica un detrimento antijurdico sufrido en el
patrimonio de una persona, ya sea por un acto ilcito, ya sea porque el que lo
sufre no estaba obligado a soportarlo, aunque el acto sea lcito.
Sin embargo, en Cantero Prado con Fisco, la misma CS sentencia que no hay
responsabilidad si la actuacin se ajust a la ley, puesto que no se puede
sostener una actuacin dolosa o culpable si la autoridad se ajust a los textos
legales.
La modelacin de la CS. La Constitucin establece un principio de
responsabilidad

no

un

sistema.

Corresponde

al

legislador

su

establecimiento
La

CS

ha

venido

reinterpretando

la

doctrina

de

la

responsabilidad

constitucional objetiva, sealando que la Constitucin establece un principio

general de responsabilidad, sin embargo, no se puede imputar a ella ningn
sistema de responsabilidad extracontractual. En la Opinin de CORDERO
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VEGA, la CS ha buscado sostener que la Constitucin no permite mbitos de

responsabilidad.
En efecto, seala que los Arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental imponen a los
rganos del Estado el deber de observar en su accionar el principio de legalidad
y prescriben que la contravencin de sus disposiciones generar las
responsabilidades que determine la ley. Estos artculos relacionados con el Art.
38 CPR, reconocen el principio de la responsabilidad del Estado, pero no
establecen cul es su naturaleza, sino que se remiten a la ley para
determinarla, y esto es lo que hacen los Arts. 4 y 42 de la Ley 18.575. Esto se
seala en Figueroa Gallardo con Fisco.
En Domic Bezic con Fisco, se seala que el ordenamiento jurdico no encierra
disposiciones de carcter general que establezcan responsabilidades objetivas
para los particulares o el Estado, y que esta clase de responsabilidad requiere
de texto legal expreso, como ocurre, por ejemplo, en los Arts. 2327 y 2328 CC.
Y en Patosi con Zambrano y Fisco, se hace referencia a que la normativa
Constitucional y legal sobre responsabilidad no establece una reglamentacin
particular a la accin indemnizatoria que emana de ella, en especial en cuanto
a si la accin es prescriptible o no.
Factores de atribucin de responsabilidad
Falta de Servicio
(1) Concepto: en Crisstomo Cceres con Municipalidad de Concepcin,
seala que la falta de servicio es todo mal funcionamiento del servicio. Si el
Estado presta un servicio pblico, tiene la obligacin de prestarlo bien. Y en
Figueroa Gallardo con Fisco acota que la falta de servicio que irroga
directamente

responsabilidad

al

Estado,

se

produce

si

sus

rganos

administrativos no actan, debiendo hacerlo, actan tardamente o funcionan

defectuosamente, causando perjuicio a los destinatarios o usuarios del servicio
y que stos ltimos deben acreditar la existencia de la falla y que ella es la
causa del dao experimentado en sus patrimonios.
Tambin hay falta de servicio si se violan las obligaciones del servicio, es decir,
cuando omiten actuar, en Hernndez Espinoza con Servicio de Salud de
Concepcin.
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Del mismo modo se aplica la normativa de la LOCM respecto de dichos

organismos, por ejemplo, en Pavez Jara con Municipalidad de La Florida.
(2) La falta de servicio como responsabilidad objetiva: La forma de comprender
la falta de servicio ha sido polmica en la doctrina. La mayora considera que
se trata de una responsabilidad objetiva; otros la consideran subjetiva,
equivalente a la culpa; y otros, derechamente, la rechazan por ser contraria al
Art. 38 inc. 2 CPR. Al efecto la CS en uno de sus ms tradicionales
precedentes jurisprudenciales, Tirado con Municipalidad de La Reina, ha
indicado que la responsabilidad por falta de servicio es objetiva, ya que el
perjudicado es relevado de probar si hubo culpa o dolo del agente, como
tambin la identidad de ste, bastando acreditar que el perjuicio se debi a un
servicio deficiente. Y en Villegas Lorca con Municipalidad de Providencia la
CS seala los requisitos que deben concurrir copulativamente para exigir
responsabilidad: 1. Que haya existido falta de servicio y 2. Que entre la falta de
servicio y el dao producido exista relacin de causalidad, siendo el dao
consecuencia inmediata y directa de esa falta.
(3) Elementos: Aquellos que la jurisprudencia ha utilizado con regularidad.
Ilegalidad o incumplimiento de obligaciones legales Es la causal ms
recurrente de falta de servicio en nuestra jurisprudencia. En efecto, es falta
de servicio el incumplimiento de deberes pblicos, la falta de vigilancia y la
falta de diligencia en el cumplimiento de obligaciones impuestas por ley.
Incumplimiento de estndares mnimos Es falta de servicio no observar
un estndar mnimo de funcionamiento. Al contrario, el funcionamiento
normal o promedio no es constitutivo de falta de servicio.
Mala praxis mdica Existen numerosas sentencias que atribuyen
responsabilidad al Estado por negligencia mdica basndose en el Art. 2314
y ss. CC. Otros fallos basan la responsabilidad en el Art. 38 inc. 2 CPR.
Pero tambin hay sentencias que se hacen cargo de la negligencia mdica
como falta de servicio.
Inimputabilidad por caso fortuito La jurisprudencia ha limitado la
extensin de la Responsabilidad extracontractual estatal al excluir su
aplicacin en el caso fortuito o imprevisto que no es posible resistir.

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Falta Personal
(1) Falta de imputabilidad al Estado: La jurisprudencia ha considerado que
algunos comportamientos personales de funcionarios no pueden extenderse al
Estado cuando stos provienen de la actividad ajena a la funcin que
desempean.
(2) Solidaridad basada en el CC: Aplicacin del Art. 2317 CC entendindose
que la solidaridad se refiere a la obligacin de reparar el dao causado.
Prescripcin de la accin
Se puede hablar de 2 etapas. La primera, de inicios de los aos 80, que
consider que la accin de responsabilidad era imprescriptible, recogiendo la
tesis de la doctrina de responsabilidad objetiva absoluta. La segunda, de
finales de los aos 90, que viene aplicando las normas sobre prescriptibilidad
civil a la responsabilidad del Estado.
(1) Imprescriptibilidad (inaplicabilidad del CC): La responsabilidad del Estado
se rige por la CPR y por la Ley 18.575, en consecuencia no es factible aplicar el
ttulo XXXV del CC sobre delitos y cuasidelitos, dentro del cual se encuentra el
Art. 2332 CC sobre prescripcin de la accin.
(2) Prescriptible: Es prescriptible, aplicando en la especie la normativa de
derecho comn.
En materia de prescripcin, el espritu general de nuestra legislacin, tanto
respecto del Derecho Privado, como respecto del Derecho Pblico, es que las
acciones sean prescriptibles, es decir, que se extingan por el simple lapso de
tiempo cuando no han sido ejercidas oportunamente, consecuentemente, la
imprescriptibilidad es una situacin de excepcin que requiere de texto legal
expreso, mxime considerando que la institucin de la prescripcin obedece a
consideraciones superiores de inters y de orden social, encontrando su
fundamento en el principio de la certeza y seguridad jurdica.
De lo expuesto, se sigue que la aplicacin de las normas del CC referentes a la
prescripcin extintiva de las acciones que se intentan en contra del Estado, a
falta de regulacin especial, se fundamenta en el principio general contenido en
21

el Art. 2497 CC que dispone que las reglas sobre prescripcin se aplican
igualmente a favor y en contra del Estado. De modo tal que, de acuerdo al Art.
2332

CC,

la

prescripcin

para

hacer

efectiva

la

responsabilidad

extracontractual del Estado, es de 4 aos, contados desde la perpetracin del

hecho. Plazo que no se suspende conforme al Art. 2524 del mismo Cdigo.
3. Algunas conclusiones sobre las tendencias de la jurisprudencia
(1) La mayora de los casos son hechos constitutivos de falta de servicio,
independiente del fundamento que utilice el tribunal, excepcionalmente,
algunas sentencias encuentran su argumento en el sacrificio especial.
(2) Independiente del fundamento de fondo, los tribunales siempre aplican el
CC, particularmente, en lo que se refiere a determinar las indemnizaciones.
(3) No existe uniformidad ni evolucin en los criterios jurisprudenciales. Todos
los criterios expuestos se dan coetneamente y son tan diversos, que no se
puede hablar de evolucin ni de uniformidad.

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