UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE DO

PARAN
UENP - CAMPUS DE JACAREZINHO
CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
CURSO DE DIREITO

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES

DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS

JACAREZINHO (PR)
OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES

DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

Universidade Estadual do Norte do Paran
como requisito parcial para obteno de ttulo
de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Renato Bernardi

JACAREZINHO (PR)
OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES

DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS

avaliada e
conferida
pela
Banca
Examinadora formada por:
Trabalho
de
Concluso
de

Curso

apresentado Universidade Estadual do

Norte do Paran como requisito parcial para
obteno de ttulo de bacharel em Direito,
avaliada
pela
Banca
com nota efinal conferida
............... conferida
pela
Examinadora formada por:
Banca Examinadora formada por:

______________________________________________________
Prof. Dr. Renato Bernardi
CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paran
______________________________________________________
Prof. Dr. Gelson Amaro de Souza
CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paran
______________________________________________________
Mdo. Ricardo Duarte Cavazzani
Mestrado CCSA Universidade Estadual do Norte do Paran
______________________________________________________
Jacarezinho, 18
___ de ____________
de 2013.
outubro

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Hudson e Luciane, que em todo momento acreditaram em mim,
mesmo nos momentos mais difceis, mesmo quando pensei em desistir, me
mostraram sempre o caminho. Me, seu carinho e afeto foi o que me fez, dar
um passo, um dia aps o outro, rumo a essa conquista. Pai, hoje vejo que cada
vez que chamava minha ateno, que exigia meu esforo, foi para no perder o
foco e o caminho nessa longa jornada.
minha irm Brbara, que foi um exemplo para mim de plena dedicao e
persistncia na busca por seus objetivos.
Eliza, minha namorada, pessoa com quem amo partilhar cada dia. S tenho
a agradecer pelo carinho e pela pacincia que teve para comigo em semanas
que estive ausente, mas que juntos aprendemos que por mais duro que o
inverno seja, a primavera sempre chega.
Aos meus colegas de classe, a Famlia Bagao, que to bem me
recepcionaram, e mostraram-me que cursar ensino superior muito mais que
aulas e livros, e sim momentos incrveis de amizade e solidariedade que
tornam essa jornada inesquecvel.
Aos meus amigos, pelas alegrias, tristezas e dores compartilhadas. Com
vocs, as pausas entre um pargrafo e outro de produo melhora tudo o que
tenho produzido na vida.
Ao professor Renato Bernardi, com quem partilhei o que era o broto daquilo
que veio a ser esse trabalho, e com muita ateno e pacincia conduziu-me
durante todo desenvolvimento, e desde o princpio acreditou em meu potencial.
A todos aqueles que de modo geral estiveram e esto prximos de mim,
fazendo esta vida valer cada vez mais a pena.

"Seja um estudante, no um seguidor. No

v simplesmente fazer o que algum diz.
Tenha interesse pelo que algum diz, ento
debata, pondere e considere todos os
ngulos.
Jim Rohn

LUCCA, Victor Luiz Corra de. O protesto extrajudicial de certides de

Dvida Ativa luz dos princpios administrativos. 2013. 79 pginas.
Monografia Cientfica em Direito. UENP - Universidade Estadual do Norte do
Paran. Campus de Jacarezinho. Centro de Cincias Sociais Aplicadas.

RESUMO

O presente trabalho objetiva apresentar uma anlise da atual conjuntura

arrecadatria fiscal, em que a inadimplncia no tem tido contra si eficientes
mtodos de combate a ela e de recuperao de tais valores. Utilizando-se at
ento unicamente da ao de execuo fiscal, a Fazenda Pblica no tem
angariado sucesso com esse procedimento, alm de ter uma onerosidade
desproporcional quanto a dbitos de baixo vulto. E mais, abarrota a mquina
judiciria com inmeras aes que poderiam ser resolvidas extrajudicialmente.
no caminho da desjudicializao que migrou o legislador, ao conferir s
certides de Dvida Ativa a explcita possibilidade do protesto extrajudicial. Por
ser este um ato praticado pela Administrao Pblica, fundamental que o
protesto alm de ter base doutrinria e jurisprudencial, que se alicera nos
princpios administrativos que norteiam toda atividade da Fazenda Pblica.
Com expressivos resultados alcanados por esse meio indireto de cobrana
fiscal, inegvel a extrema celeridade, eficincia, e menor onerosidade tanto
para Administrao Pblica, que faz uso do dinheiro pblico para ajuizar
inmeras execues fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuzo
ainda, tanto para o contribuinte que no ter seu patrimnio indisponibilizado,
nem ter contra si uma fatigante ao judicial impetrada, quanto ainda para o
Poder Judicirio, que poder direcionar seu foco para mais rapidamente
resolver os mais diversos litgios que por l tramitam.
Palavras-chave: Tributao - arrecadao tributria certido de Dvida Ativa
recuperao fiscal - protesto extrajudicial - princpios administrativos.

LUCCA, Victor Luiz Corra de. The extrajudicial protest of Debt certificates
to the administrative principles. 2013. 79 pages. Scientific monograph of Law
in. UENP - University of Northern Paran State. Jacarezinho Campus. Applied
Social Sciences Center.

ABSTRACT

This study presents an analysis of the current situation tax collection tax, in
which the bad debt has not been effective against other methods to combat it
and to recover such amounts. Using hitherto solely from tax execution action,
the Public Treasury has raised success with this procedure, besides having a
disproportionate onerosity of debts as low figure. Plus, crams the judicial
machinery with several actions that could be resolved amicably. It is the way to
avoid the legalization that migrated the legislature to give the certificates Debt
explicit possibility of extrajudicial protest. Because this is an act committed by
the Public Administration, it is essential that the protest in addition to base
doctrine and jurisprudence, is founded on the principles that guide all
administrative activity of the Exchequer. With impressive results achieved by
this means indirect tax collection is undeniable extreme speed, efficiency, and
lower burden for both Public Administration, which makes use of public money
to file countless fiscal executions that, in low values amounts, generate more
prejudice, both to taxpayers who do not have their equity unavaiabled, nor have
against it a stressful lawsuit filed, as yet for the Judiciary, which can direct their
focus to more quickly resolve various disputes that there proceed through
Keywords: Taxation - tax collection - certificate of Active Debt - tax recovery extrajudicial protest - administrative principles.

ABREVIATURAS

ANP = Agncia Nacional do Petrleo

CADIN = Cadastro Informativo de crditos no quitados do setor pblico
federal
CDA = Certido de Dvida Ativa
CEBEPJ = Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais
CRFB = Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CNJ = Conselho Nacional de Justia
CPF = Cadastro de Pessoa Fsica
CTN = Cdigo Tributrio Nacional
INMETRO = Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
INSS = Instituto Nacional do Seguro Social
IPEA = Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
PGF = Procuradoria-Geral Federal
PGFN = Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
PNEF = Programa Nacional de Educao Fiscal
RESP = Recurso Especial
STJ = Superior Tribunal de Justia
TJ = Tribunal de Justia
TRF = Tribunal Regional Federal

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Sntese da Participao das Execues Fiscais nas Aes em

Tramitao no Poder Judicirio, 1. Instncia, Estados Selecionados (ltimos
cinco anos), INSS e Unio (dado mais recente)............................................... 53
Figura 2 - Histograma do tempo mdio de trmite de aes de execues
fiscais nas varas estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 2007. ................... 54
Figura 3 - Fluxograma do processo de execuo fiscal conforme Lei n.
6.830/80 ........................................................................................................... 55

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................. 11
1 O Direito Tributrio ................................................................................ 13
1.1 O conceito de tributos ............................................................................. 14
1.2 A evoluo histrica da tributao ......................................................... 18
1.3 O processo de criao do crdito tributrio .......................................... 20
1.3.1 A hiptese de incidncia.......................................................................... 20
1.3.2 O fato gerador ......................................................................................... 21
1.3.3 A obrigao tributria .............................................................................. 23
1.3.4 O lanamento .......................................................................................... 25
1.3.4.1 Lanamento de ofcio ........................................................................... 27
1.3.4.2 Lanamento por declarao ................................................................. 28
1.3.4.3 Lanamento por homologao ............................................................. 29
1.3.5 O crdito tributrio ................................................................................... 30
1.4 A inscrio em Dvida Ativa .................................................................... 32

2 Os princpios bsicos que regem a Administrao Pblica... 34

2.1 Normas jurdicas ...................................................................................... 35
2.1.1 Regras e princpios como espcies de normas jurdicas......................... 36
2.2 Princpios administrativos ....................................................................... 38
2.2.1 Princpio da legalidade ............................................................................ 38
2.2.2 Princpio da moralidade ........................................................................... 39
2.2.3 Princpio da finalidade ou impessoalidade .............................................. 42
2.2.4 Princpios da razoabilidade e proporcionalidade ..................................... 43
2.2.5 Princpio da eficincia.............................................................................. 45

2.2.6 Princpio da publicidade .......................................................................... 46

2.2.7 Princpio da supremacia do interesse pblico ......................................... 48

3 A persecuo do Estado em busca da satisfao de seus

crditos ......................................................................................................... 51
3.1 A execuo fiscal ..................................................................................... 52
3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrana ................................. 58
3.3 O protesto extrajudicial ........................................................................... 60
3.3.1 O instituto do protesto ............................................................................. 62
3.3.2 A Lei n. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA .................... 63
3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de certides de
Dvida Ativa ..................................................................................................... 65
3.5 O protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa luz dos
princpios administrativos ............................................................................. 67

CONSIDERAES FINAIS...................................................................... 72
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................... 75

11

INTRODUO

A atividade tributria o alicerce que mantm todo o Estado e seus

servios, desde o pagamento de pessoal, passando para a prestao de
servios pblicos, at gigantescas obras que visam melhorar a qualidade de
vida da sociedade em geral.
Sendo assim, vital sade da Administrao Pblica a arrecadao
tributria. Contudo, havendo inadimplncia quanto ao pagamento destes
tributos, perde-se a principal fonte de recurso de manuteno do Estado,
podendo levar a runa a economia de toda uma sociedade.
por esse motivo que garantido ao Fisco buscar judicialmente a
recuperao destes valores para que possa continuar exercendo seu papel
perante a populao de forma eficaz.
Como regra, essa busca realizada por meio de ajuizamento de ao
de execuo fiscal em face do devedor, para adimplir sua obrigao no prazo
de 5 (cinco) dias. No entanto, no raros so os casos que essa ao percorra
anos, se no dcadas, sem que se efetive o pagamento.
De acordo com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA
(2011, p.16), em um recente estudo denominado Custo e tempo do processo
de execuo fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a
probabilidade de se obter a recuperao integral de um crdito cobrado por
meio de execuo fiscal de 25,8% (vinte e cinco vrgula oito por cento) e o
tempo mdio total de tramitao do processo de aproximadamente 10 (dez)
anos.
Alm do baixo retorno, e da extrema morosidade, ainda atua
contrariamente a esta ferramenta seu alto custo, que torna ainda mais onerosa
a tentativa de reaver valores de menor importncia, mas que, ainda assim, so
de obrigatria arrecadao.
de conhecimento pblico tambm que o Poder Judicirio Brasileiro
enfrenta atualmente srios problemas quanto sua eficcia e agilidade. Na

12
procura pelo desafogamento desta instituio busca-se meios alternativos de
soluo de litgio para que no se necessite a intermediao da Justia
Brasileira para isso.
Nesse intento por desjudicializar que se trouxe tona o instituto do
protesto extrajudicial para o mbito tributrio, prezando pela maior adimplncia
e eficcia de recuperao de tributos devidos.
At a edio da Lei n. 12.767/2012, muito se controvertia entre doutrina
e jurisprudncia respeito da possibilidade de a Administrao Pblica e suas
autarquias e fundaes levarem a protesto certides de Dvida Ativa em face
de inadimplncia do devedor.
De um lado, parte da doutrina (MACHADO, 2012, s.p.) e jurisprudncia
(Recurso Especial n. 287.824MG STJ) entende que o protesto de certides
de Dvida Ativa so desnecessrias, uma vez que a Fazenda Pblica j possui
a Execuo Fiscal como meio de recuperar crditos inadimplidos.
Por outro lado, h quem defenda que inexiste vedao legal para a
utilizao do protesto em face certides de Dvida Ativa, e que ainda esta
ferramenta prezaria pelos princpios da eficincia e celeridade processual.
De tal forma que Poder Legislativo, priorizando pela eficcia que deve
possuir a Administrao Pblica quanto arrecadao tributria, resolveu
pacificar o tema editando a Lei n. 12.767/2012.
nesse contexto, que para melhor analisar a possibilidade jurdica do
protesto pelos entes pblico, este trabalho buscou pautar esse instituto no s
no aspecto legal, jurisprudencial e doutrinrio, mas tambm no que tange
principiologia que envolve todo esse tema.
Dessa maneira, procura-se neste trabalho fundamentar o protesto nos
princpios administrativos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou
finalidade, publicidade, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia
do interesse pblico.

13

1 O DIREITO TRIBUTRIO

necessrio, para alicerar o que h de ser exposto neste trabalho,

uma breve introduo a respeito do Direito Tributrio em nossa legislao.
Destarte, assim como Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19) ensina,
pode-se afirmar que se trata de um ramo do Direito que regulariza as relaes
entre credor (fisco) e devedor (contribuinte), nascidas atravs de uma relao
jurdica obrigacional, a qual a tributao.
Dessa forma, denota-se que o Direito Tributrio um ramo do Direito
Pblico advindo do Direito das Obrigaes, que nasce entre sujeitos da relao
jurdica.
Quanto s relaes jurdicas provenientes do Direito Tributrio, percebese que basicamente sempre se tem no plo ativo, atuando como credor, os
entes tributantes, quais sejam Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, e
respectivamente atuando no plo passivo tm-se as pessoas fsicas ou
jurdicas, que aqui so chamadas de contribuintes.
Os contribuintes, por sua vez, possuem a responsabilidade de subsidiar
a Administrao Pblica para dar prosseguimento nas mais diversas atividades
e servios pblicos.
Ainda, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19):

Dessa forma, cria-se o cenrio afeto natural invaso patrimonial,

caracterizadora do mister tributacional, em que o credor (Fisco)
avana em direo ao patrimnio do devedor (Contribuinte) de
maneira compulsria, a fim de que logre retirar valores, que
denominamos tributos, carreando-os para os seus cofres. Tal invaso
inexorvel, no havendo como dela se furtar, exceto se o tributo
apresentar-se ilegtimo, i.e., fora dos parmetros impostos pela
Constituio Federal, o que poder ensejar a provocao do Poder
Judicirio, no intuito de que se proceda correo da situao
antijurdica.

Passa-se, pois, a tratar do principal objeto em que se fundamenta toda

14
relao jurdico-tributria tratada no Cdigo Tributrio Nacional: os tributos.

1.1 O conceito de tributos

Tendo como definio positivada em lei, traz o art. 3 do Cdigo

Tributrio Nacional, que tributo toda prestao pecuniria compulsria, em
moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de
ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa
planamente vinculada.
Doutrinariamente, os autores no se cansam de propor as mais diversas
definies de institutos do Direito, dentre eles, o relativo ao tema deste
trabalho, os tributos.
Nas palavras de Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.155), tem-se que:

Os tributos (...) so as receitas derivadas que o Estado recolhe do

patrimnio dos indivduos, baseado no seu poder fiscal (poder de
tributar, s vezes consorciado com o poder de regular), mas
disciplinado por normas de direito pblico que constituem o Direito
Tributrio.

Deve-se, para um entendimento mais completo acerca desse objeto,

esmiuar-lhe a ponto de detalhar cada frase que traz o aludido artigo
supracitado.
Dessarte, tendo por incio a prestao pecuniria, que traz o sentido que
os tributos devem apenas ser pagos em moeda corrente ou cheque, conforme
corrobora o art. 162, inciso I do CTN1, ficando vedado Administrao Pblica
receber objeto diverso para satisfao de seus crditos, salvo legislao em
contrrio que habilite o recebimento de tributos nas formas do art. 162, inciso II
do mesmo Cdigo2, conforme as palavras de Eduardo de Moraes Sabbag
1

Art. 162 do Cdigo Tributrio Nacional: O pagamento efetuado:

I em moeda corrente, cheque ou vale postal.
2
Art. 162 do Cdigo Tributrio Nacional: O pagamento efetuado:

15
(2011, p.376).
Observa-se que no h mais nos sistemas tributrios modernos o tributo
in natura, pago em servios ou em bens diversos de dinheiro.
Alm de pecuniria, a prestao tambm deve ser compulsria, sendo
assim, no d azo autonomia de vontade, logo, se tem que a
compulsoriedade traz que tal prestao no contratual, voluntria ou
facultativa, sendo imposio unilateral de obrigao que tem como alicerce a
supremacia do interesse pblico.
Insta salientar a distino crucial que h de ser observada no momento
do nascimento da obrigao, uma vez que certa a obrigatoriedade das
prestaes contratuais, contudo estas so advindas como bvio de contrato.
O contrrio disso ocorre, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004,
p.65), com a prestao tributria, no quanto ao seu carter obrigatrio, mas
sim quanto ao nascimento de tal obrigatoriedade, uma vez que esta advm
diretamente da lei, sem qualquer ato de vontade entre as partes.
Como j dito anteriormente, a prestao tributria pecuniria, ou seja,
seu contedo expresso em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir. O
direito brasileiro no admite a instituio de tributo em natureza, vale dizer,
expresso em unidade de bens diversos do dinheiro, ou em unidade de servios.
Assim, a dvida de tributo h de ser satisfeita em moeda. Nesse sentido,
diz Hugo de Brito Machado (2004, p.66) que no correto dizer que a penhora
de bens, nas execues fiscais satisfaz o crdito tributrio do exequente, uma
vez que a penhora no extingue o crdito, j que com a arrematao do bem
penhorado, a Fazenda Pblica credora receber em dinheiro, e este sim
extingue a cobrana.
H de se frisar que o tributo no multa ou sano de ato ilcito.
Para Ricardo Lobo Torres (2011, p. 238):

So inconfundveis o tributo e a penalidade. Aquela deriva da

incidncia do poder tributrio sobre a propriedade privada. A
penalidade pecuniria resulta do poder legal do Estado e tem por
II nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecnico.

16
objetivo resguardar a validade da ordem jurdica.

Quando se diz que o tributo no constitui sano de ato ilcito, isso quer
dizer que a lei no pode incluir na hiptese de incidncia tributria o elemento
ilicitude.
Concorda Hugo de Brito Machado (2004, p. 67), com o acima exposto,
quando diz que a legislao: no pode estabelecer como necessria e
suficiente ocorrncia da obrigao de pagar um tributo uma situao que no
seja lcita. Se o faz, no est instituindo um tributo, mas uma penalidade.
Todavia, um fato gerador de tributo pode ocorrer em circunstncias
ilcitas, mas essas circunstncias so estranhas hiptese de incidncia do
tributo, e por isso mesmo, irrelevantes do ponto de vista tributrio.
O que importa, nesse caso, a realidade da renda e no sua licitude, de
acordo com o princpio non olet3 (AMARO, 2006, p.276), consagrado tambm
no art. 43, 1. do CTN, in verbis:

Art. 43. O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e

proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisio
da disponibilidade econmica ou jurdica:
(...)
1. A incidncia do imposto independe da denominao da receita
ou do rendimento, da localizao, condio jurdica ou nacionalidade
da fonte, da origem e da forma de percepo.

Devem-se tecer comentrios ainda a respeito do princpio da legalidade,

encontrado tambm no mbito penal. Tal princpio, na esfera tributria,
analogamente aplicado como na esfera penal, em que no existe obrigao
tributria sem lei anterior que defina fato ou ato passvel de tributao, assim
como no campo penal no existe crime sem lei anterior que o defina.
Em razo disso, no domnio tributrio, esse princpio passa a ser
reconhecido como princpio da irretroatividade. (AMARO, 2006, p.118)
Dessa forma, a prestao tributria pode apenas existir se o tributo for
3

O princpio do tributo non olet (...) preconiza que se deve interpretar o fato gerador pelo
aspecto objetivo, sendo irrelevantes os aspectos subjetivos, atinentes pessoa destinatria da
cobrana do tributo. (SABBAG, 2009, p.38)

17
institudo em lei.
Cabe aqui tambm fazer meno novamente ao princpio da
compulsoriedade, uma vez que o tributo, sendo emanado de lei, por
legisladores eleitos por manifestao legtima do povo, no tem como base as
vontades entre as partes na relao jurdica, e sim uma imposio legal,
consentida pela sociedade.
Corrobora esse entendimento Hugo de Brito Machado (2004, p.46)
quando diz:

Sendo a lei a manifestao legtima da vontade do povo, por seus

representantes nos parlamentos, entende-se que o ser institudo em
lei significa ser o tributo consentido. O povo consente que o Estado
invada seu patrimnio para dele retirar os meios indispensveis
satisfao das necessidades coletivas.

Por ltimo, resta realizar consideraes a respeito do termo atividade

administrativa plenamente vinculada, que, ainda nas palavras de Hugo de Brito
Machado (2004, p.69) aquele cuja execuo a Administrao Pblica no
possui discricionariedade para decidir quando agir ou no.
Isso quer dizer que a lei no estabelece apenas um fim a ser alcanado,
a forma a ser observada e a competncia da autoridade para agir. Estabelece,
alm disso, o momento, o quanto agir e o contedo da atividade administrativa;
no deixando margem apreciao da autoridade, que fica inteiramente
vinculada ao comando legal. (MACHADO, 2004, p.70)
Conclui-se assim, que o tributo deve apenas ser pago em moeda
corrente ou cheque, sendo exercido de forma imposta, no admitido seu
pagamento in natura, tambm no podendo definir hipteses de incidncias
ilcitas, devendo ser imposto por lei e cobrado sem qualquer arbitrariedade pelo
gestor pblico, sendo-lhe obrigatria a arrecadao tributria.

18

1.2 A evoluo histrica da tributao

A tributao esteve presente na vida do homem desde os primrdios,

sendo assim, pode se observar a constante necessidade da populao em
eleger e manter um Poder concentrado para organizar a sociedade.
Os tributos em suas primeiras acepes eram tidos como presentes ou
oferendas dos cidados destinados realeza, chefes ou lderes da
comunidade, conforme a obra Funo Social dos Tributos, do Programa
Nacional de Educao Fiscal PNEF (2009, p.11).
Com o perodo de dominao entre os povos, a tributao tomou seu
carter como hoje conhecido, passando no mais a ser uma prestao
voluntria, mas sim uma prestao compulsria, em que os povos dominados
entregavam parte ou todos seus bens ao exrcito vencedor, e passando a ser
dominado pela coroa vitoriosa.
J na Idade Moderna, com incio das Grandes Navegaes, a tributao
passa a ter por finalidade maior, alm de reunir fortuna, construir e desenvolver
as esquadras para a navegao, investindo assim na comercializao e assim
prosperidade financeira de seu Estado, fazendo com que possa trazer as
mercadorias de outras regies, ainda segundo a obra supracitada (idem, p.13).
Destaca-se de suma importncia histrica esse fato, pois dessas
circunstncias adveio um dos princpios bsicos da tributao atual. Ocorre que
a cobrana passou, neste momento, a ser aceita em outro e prata, o que era a
forma de financiar as grandes viagens, por isso se passou a ser exigido o
tributo em moeda e no mais mercadoria.
Traz de maneira bastante perspicaz Maria Lcia Bastos Saraiva Matos
em seu artigo A Evoluo Histrica do Direito Tributrio (2007. p.1-2), a
respeito do incio da tributao em territrio tupiniquim, que:

O chamado quinto do pau-brasil foi o primeiro tributo transplantado

em terras brasileiras. Ele era pago coroa por todos os tesouros ou
descobertas no Brasil. Seu nome representada a alquota fiscal e a
forma de pagamento, tendo em vista que a moeda corrente em
Portugal no havia sido adotada nesta terra e todos os pagamentos

19
coroa eram feitos com madeira da rvore do Pau-Brasil. A
arrecadao, bem como a fiscalizao dos tributos eram feitos pelos
servidores especiais da coroa, em terras brasileiras, denominados de
rendeiros e seus auxiliares.

Nesta poca, diferentemente da Europa at por tratar-se de uma

colnia ainda sem desenvolvimento algum, de economia apenas extrativista ,
os tributos eram pagos in natura4, j que tambm no havia qualquer
organizao fiscal.
No incio da Idade Contempornea, permeadas pelos ideais da
Revoluo Francesa, tambm no Brasil foram deflagradas revoltas. Quanto ao
prisma tributrio, o movimento mais significativo foi a chamada Inconfidncia
Mineira, que teve como pilar o desagrado quanto a cobrana do quinto do ouro
pela Coroa Portuguesa, sobretudo extrado nos garimpos brasileiros. (PNEF,
2009, p.15)
Transpassados alguns anos de reorganizao poltica e tributria no
Brasil, com a decretao do Ato Adicional de 1834, buscou-se, segundo Maria
Lcia Bastos Saraiva Matos (2007, p.3) determinar competncias para legislar
a respeito de matria tributria, sempre observando as imposies gerais do
Estado.
A partir de ento, os tributos passaram, com a evoluo da sociedade e
das concepes de Estado, a serem criados e regulamentados por leis
buscando o bem-estar social, deixando de lado o carter anterior de apenas
financiar o luxo dos governantes. (PNEF, 2009, p.17)
Contudo, foi apenas na Constituio de 1967 que passou a existir o
captulo Do Sistema Tributrio, sendo a primeira vez em que a matria foi
abordada em captulo especfico, tratando minuciosamente do Sistema
Tributrio Nacional, abarcando idias que permaneceram na Constituio de
1969. (MATOS, 2007, p.5)
Dessarte, depois de o Brasil suportar diversas transformaes
econmicas e sociais, sejam de cunho poltico ou tributrio, foi possvel em
4

Expresso utilizada para designar pagamento que no seja feito em moeda ou outra
prestao pecuniria em cujo valor se possa exprimir. exemplo disso o pagamento em
mercadorias.

20
1988 instituir uma Constituio que, nos limites do Direito Pblico e do Direito
Privado, detalhou de forma clara e objetiva os direitos e deveres dos cidados
e do Estado, visando uma sociedade mais justa e digna, tanto para os quais a
habitam, quanto para os transeuntes.

1.3 O processo de criao do crdito tributrio

Como meio de efetivar a arrecadao dos valores advindos das relaes

tributrias no possvel a simples arbitrariedade nas cobranas, ou
estipulao randmica a respeito de quem ou quanto dever pagar de tributos
s Fazendas Pblicas.
necessrio todo um minucioso processo para estabelecer desde quais
condutas sero passveis de tributao, at a efetiva cobrana dos valores a
receber. Tais procedimentos sero elencados e detalhados nos tpicos
subsequentes.

1.3.1 A hiptese de incidncia

O instituto da hiptese de incidncia tributria remonta a um momento

abstrato, previsto em lei, de uma atitude ainda no executada, porm, caso a
seja, ser hbil a deflagrar a relao jurdico-tributria.
Caracteriza-se pela abstrao, que se ope a um fato concreto,
consolidado, definindo-se pela escolha, feita pelo legislador, de fatos
quaisquer, no mundo fenomenolgico, propensos a ensejar o nascimento de
um evento jurdico-tributrio.
Nas palavras de Vittorio Cassone, citado por Eduardo de Moraes
Sabbag (2011, p.672), hiptese de incidncia a descrio que a lei faz de um
fato tributrio que, quando ocorrer, far nascer a obrigao tributria (obrigao

21
de o sujeito passivo ter de pagar ao sujeito ativo o tributo correspondente).
Abstrai-se deste entendimento, ento, que a hiptese de incidncia um
requisito essencial e indispensvel para todo o prosseguimento da atividade
tributria.

1.3.2 O fato gerador

De modo prtico, tem-se que o conceito de fato gerador nada mais

que a materializao de ato antes apenas abstrato balizado na legislao como
hiptese de incidncia.
Corroborando com tal entendimento, tem-se, nas palavras de Ruy
Barbosa Nogueira (1995, p.142), que o "fato gerador do tributo o conjunto
dos pressupostos abstratos descritos na norma de direito material, de cuja
concreta realizao decorrem os efeitos jurdicos previstos".
O fato gerador advindo da concretizao da hiptese de incidncia pode
classificar-se em duas espcies: principal e acessria. Dessarte, positivou o
Cdigo Tributrio Nacional, em seus artigos infracitados, a definio de tais
espcies. (AMARO, 2006, p.255)
Com a redao do art. 114 do Cdigo Tributrio Nacional, tem-se que
"fato gerador da obrigao tributria principal a situao definida em lei como
necessria e suficiente a sua ocorrncia".
J na leitura do artigo subseqente, o fato gerador da obrigao
acessria " qualquer situao que, na forma da legislao aplicvel, impe a
prtica ou a absteno de ato que no configure obrigao principal".
Tratar-se- minuciosamente as definies dos termos principal e
acessrio no prximo tpico, quando se lidar com as obrigaes tributrias.
Compete ainda destacar que o fato gerador merece expressiva
importncia por, com base no Princpio da Irretroatividade Tributria,
determinar a lei vigente no momento do implemento do fato gerador. (SABBAG,

22
2011, p.672-673)
Exemplificando o pargrafo prvio, tem-se o caso em que a autoridade
fiscal, deve, no momento de uma autuao, fazer uso de apenas, e to
somente, de lei antecessora ao fato gerador de tributao, uma vez que a
aplicao de uma norma divergente desta afrontaria o princpio constitucional
mor, a segurana jurdica, resultando em uma retroatividade legal, a qual se
almeja impedir com o postulado constitucional do princpio da Irretroatividade
Tributria. (SABBAG, 2011, p.673)
Sustenta a doutrina (SABBAG, 2009, p.211) que til para a verificao
de incidncia ou no de tributao em um ato, valer-se da decomposio do
fato gerador em aspectos como abaixo elencados:
a) Pessoal: Sujeito ativo e passivo;
b) Temporal: Momento da ocorrncia do fato gerador;
c) Espacial: Lugar da ocorrncia do fato gerador;
d) Material: Descrio do ncleo da hiptese de incidncia;
e) Quantitativo: Base de clculo e alquota.
Insta salientar, que conforme leitura do art. 118 do CTN5, so
irrelevantes, para a ocorrncia do fato gerador, tanto a natureza do objeto dos
atos praticados quanto os efeitos decorridos desses atos.
Dessa forma, so passveis de tributao os atos nulos e os atos ilcitos,
prevalecendo assim o princpio da interpretao objetiva do fato gerador
(clusula non olet).
Quanto consumao do fato gerador, tem-se que, no dispondo a lei
de modo diferente, considera-se ocorrido, e existentes seus efeitos, quando
(SABBAG, 2009, p.211):
a)

Tratando-se de situao de fato, desde o momento em que se

verifiquem as circunstncias materiais necessrias a que se produzam os

5

Art. 118 do Cdigo Tributrio Nacional - A definio legal do fato gerador interpretada
abstraindo-se:
I da validade jurdica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes responsveis, ou
terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos;
II dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos.

23
efeitos geralmente decorrentes.
b)

Tratando-se de situao jurdica, desde o momento em que tal

situao esteja definitivamente constituda, nos termos do direito.

Assim, se a hiptese de incidncia do tributo uma prestao de
servios de qualquer natureza (ISS), por exemplo, pode-se dizer que se tem
uma situao de fato.
J quando a hiptese de incidncia do tributo a propriedade de um
bem imvel, pode-se dizer que se tem uma situao jurdica.
Enfim, em ambas hipteses, tm-se dessa forma criado uma obrigao
tributria entre o contribuinte e a respectiva Fazenda Pblica competente.

1.3.3 A obrigao tributria

Necessrio , prioritariamente, elucidar o conceito de relao jurdica

tributria, uma vez que esta a origem da obrigao aqui tratada entre o
contribuinte e o ente tributante.
A partir do momento em que existente uma relao tributria, nasce
concomitantemente uma obrigao entre as partes.
A relao tributria, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004,
p.122), consubstanciada no princpio da legalidade, advm da ocorrncia de
um ato caracterizado legislativamente como hiptese de incidncia a qual
desencadeia uma relao jurdica de natureza tributria.
Ainda nas palavras do mesmo doutrinador, o fato gerador, que a
materializao da hiptese de incidncia, pode originar duas classes de
obrigaes tributrias (MACHADO, 2009, p.122-123):
1.

Principal: o sujeito passivo est sempre obrigado a prestao de

natureza patrimonial, sempre monetria. o ato de pagar tributo ou multa.

2.

Acessria: o objeto da obrigao acessria sempre no

patrimonial. Referindo-se a uma obrigao de fazer ou no fazer.

24
Na viso de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.217), a obrigao
principal tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniria de
carter patrimonial, conforme aduz o art. 113, 1 do CTN6.
Por sua vez, a obrigao acessria, na letra do art. 113, 2 do mesmo
Cdigo7, tem por objeto as prestaes, positivas ou negativas, previstas em
hipteses de incidncia devidamente caracterizadas na legislao tributria, no
intuito de colaborar com a arrecadao de impostos, tomando-se como
exemplo os atos de inscrever-se no cadastro de contribuintes, emitir nota fiscal,
no receber mercadorias desacompanhadas da documentao necessria,
escriturar um livro, admitir o exame dos livros e documentos pelo fiscal.
Desse mesmo entendimento compartilham os doutrinadores Eduardo de
Moraes Sabbag (2009, p.217), Hugo de Brito Machado (2009, p.124), e ainda
Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.150).
H de se observar que no permitido ao ente tributante coagir o
contribuinte a tomar, ou no, certa atitude em relao ao cumprimento da
obrigao acessria. cabvel neste caso a instituio de um crdito em
relao ao sujeito passivo com carter de penalidade pelo descumprimento da
obrigao correspondente.
No entanto, deve-se fazer uma ressalva quanto leitura do CTN, em
seu art. 113, 3, onde versa que a obrigao acessria, pelo simples fato de
sua inobservncia, converte-se em obrigao principal relativamente
penalidade pecuniria.
No se deve tomar a simples interpretao textual desse artigo, uma vez
que, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.124) o inadimplemento
de uma obrigao acessria no a converte em principal, mas sim faz nascer
para o Fisco o direito de constituir um crdito tributrio contra o inadimplente,
cujo contedo a multa correspondente.

Art. 113 do Cdigo Tributrio Nacional A obrigao tributria principal ou acessria.

1. A obrigao principal surge com a ocorrncia do fato gerador, tem por objeto o pagamento
de tributo ou penalidade pecuniria e extingue-se juntamente com o crdito dela decorrente,
7
Art. 113 do Cdigo Tributrio Nacional A obrigao tributria principal ou acessria.
2. A obrigao acessria decorre da legislao tributria e tem por objeto as prestaes,
positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadao ou da fiscalizao dos
tributos.

25
Assim, o dispositivo supracitado na verdade traz a situao em que, ao
fazer um lanamento tributrio, a autoridade administrativa deve considerar o
inadimplemento de uma obrigao acessria como fato gerador de uma
obrigao principal.

1.3.4 O lanamento

Como j visto anteriormente, a execuo de um ato tipificado na

legislao tributria como hiptese de incidncia, faz surgir uma relao
tributria, entre o Fisco (sujeito ativo) e o contribuinte (sujeito passivo), de
natureza obrigacional, seja ela principal ou acessria.
Contudo, apenas o surgimento desta obrigao no d ainda o direito ao
Fisco de exigir a prestao por parte do contribuinte. necessrio que esse
ltimo seja notificado de forma escrita para o adimplemento de sua obrigao
em relao ao ente tributante.
Preconiza o art. 142 do Cdigo Tributrio Nacional, in verbis:

Art. 142. Compete privativamente autoridade administrativa

constituir o crdito tributrio pelo lanamento, assim entendido o
procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato
gerador da obrigao correspondente, determinar a matria tributvel,
calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e,
sendo caso, propor a aplicao da penalidade cabvel.
Pargrafo nico. A atividade administrativa de lanamento
vinculada e obrigatria, sob pena de responsabilidade funcional.

Ou seja, o lanamento ato documental de cobrana, pelo qual se

declara a obrigao tributria nascida do fato gerador.
Vale-se frisar, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.
258), que:

(...) se trata de ato administrativo vinculado (no discricionrio), uma

vez que deve ser balizado pela lei, e no por critrios adstritos

26
oportunidade e convenincia. Ademais, o lanamento ato
administrativo no auto-executrio, por no ser veiculado pela
coero humana, mas por trmites administrativos de cobrana,
despidos de coercibilidade. Caso no seja adimplida a obrigao
tributria.

J Hugo de Brito Machado (2004, p.169), utilizando-se da leitura do art.

142 do CTN, transcreve que:

(...) o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia

do fato gerador da obrigao correspondente, identificar o seu sujeito
passivo, determinar a matria tributvel e calcular ou por outra forma
definir o montante do crdito tributrio, aplicando, se for o caso, a
penalidade cabvel.

Analisando o artigo supracitado, pode-se perceber o que se chama de

natureza mista do lanamento, sendo ela declaratria e constitutiva. Operando
com efeitos ex tunc, prezando pelo Princpio da Irretroatividade, j tratado
anteriormente. (SABBAG, 2009, p.258), vem o instituto do lanamento
declarar a existncia de crdito tributrio em face do contribuinte.
Este mesmo instituto, operando com efeitos ex nunc, classifica-se como
ato constitutivo, uma vez que cria direitos e deveres entre as partes envolvidas
nesta relao.
Dessa forma, h de se dizer que o instituto do lanamento possui uma
natureza jurdica mista.
Cabe, ainda, elucidar que o lanamento ato privativo do ente fiscal.
Contudo, pode em seu processamento ocorrer participao do
contribuinte em auxiliar o ato de lanar, participao esta que influencia na
classificao dos lanamentos nas seguintes espcies elencadas no CTN e
doutrinariamente difundidas, como por Hugo de Brito Machado (2004, p.172) e
Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.259):

Lanamento de Ofcio (Art. 149, I8).

Art. 149 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento efetuado e revisto de ofcio pela
autoridade administrativa nos seguintes casos:
I quando a lei assim o determine;

27

Lanamento por Declarao (Art. 1479).

Lanamento por Homologao (Art. 15010).

De tal maneira, pode-se depreender que o lanamento em si o meio

de comunicao e interao da Fazenda Pblica com o contribuinte, tanto para
auxiliar na constituio do crdito tributrio quanto para notificar que contra
esse haver um ttulo tributrio a, em breve, ser quitado.

1.3.4.1 Lanamento de ofcio

Inicialmente, conceituando as espcies de lanamento, conforme o grau

de necessidade de participao do contribuinte para a efetivao do mesmo,
tem-se o Lanamento de Ofcio, o qual no demanda do citado auxlio.
Dessa forma, tem-se que ser de ofcio o lanamento realizado por pura
e simples iniciativa da autoridade administrativa, uma vez que esta dotada de
todas as informaes necessrias para criao do crdito tributrio. Exemplo
disso o que ocorre no Imposto Territorial Urbano IPTU, em que a Fazenda
Pblica municipal mantm cadastros das propriedades de imveis e, com base
nestes cadastros, fazem, anualmente, o lanamento do imposto devido a cada
proprietrio. (SABBAG, 2009, p.259)
Alm disso, pode tambm ser objeto de lanamento de ofcio, os tributos
que, em princpio, devessem ser objetos de lanamento por declarao ou
homologao, uma vez que obrigado o contribuinte a declarar ou apurar a
quantia e antecipar o pagamento se omita no cumprimento de seus deveres.
(MACHADO, 2004, p.173)
Dessa maneira, pode-se concluir que o lanamento tributrio uma
9

Art. 147 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento efetuado com base na declarao
do sujeito passivo ou de terceiro, quando um ou outro, na forma da legislao tributria, presta
autoridade administrativa informaes sobre matria de fato, indispensveis sua efetivao.
10
Art. 150 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento por homologao, que ocorre quanto
aos tributos cuja legislao atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem
prvio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade,
tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a
homologa.

28
forma do Estado de oficializar e informar ao contribuinte a respeito de um
crdito tributrio contra ele a ser cobrado.

1.3.4.2 Lanamento por declarao

Conforme critrio utilizado no item anterior, passa-se a tratar do

Lanamento de ofcio, o qual j demanda certa atuao do contribuinte para
que se efetive.
Tem-se por lanamento por declarao, segundo Ricardo Lobo Torres
(2011, p.282), aqueles os quais a legislao tributria impe ao contribuinte o
oferecimento autoridade administrativa das informaes quanto aos fatos
necessrios ao clculo do valor do tributo.
Dessa forma, o lanamento por declarao atividade da autoridade
administrativa, com a colaborao do sujeito passivo, que lhe presta
informaes sobre a matria de fato, e se conclui com a notificao feita ao
contribuinte, determinando o prazo de que este dispe para o pagamento do
valor estabelecido. (SABBAG, 2011, p.773)
Esta espcie de lanamento utilizada, por exemplo, para a constituio
do Imposto de Renda, uma vez que o contribuinte, atravs se formulrio
preenchido online declara os valores auferidos no ano da taxao, para que a
Receita Pblica possa constituir o lanamento com base nos dados
informados.
H de se destacar que, antes da manifestao da autoridade com a
notificao, no existe para o contribuinte o dever de pagar o tributo, nem muito
menos existe no mundo de fato o crdito tributrio, uma vez que este fruto
daquele.
Conclui-se que o ato de lanamento por declarao representa nada
menos que a necessidade da contra-prestao do contribuinte, no s de
natureza pecuniria, mas tambm no intuito de auxiliar a proba e eficaz
administrao pblica, j que a prpria sociedade quem, dessa forma, institui

29
a boa-f na gerncia do Estado.

1.3.4.3 Lanamento por homologao

Como ltima espcie de lanamento quanto a participao do

contribuinte em sua elaborao, o lanamento por homologao aquele que
demanda que o indivduo participe de forma mais contundente para sua
concretizao.
Expressa Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.247), conceituando o instituto
estudado neste item, que o prprio contribuinte opera o lanamento e antecipa
o pagamento, sob o controle genrico de fiscalizao e a condio da
homologao expressa, ou tcita. por parte do sujeito ativo.
Decorrente da apurao do valor devido e antecipao o respectivo
pagamento, os crditos tributrios originrios de lanamento por homologao
devem ser pagos antes da manifestao da autoridade administrativa acerca
do mesmo. (SABBAG, 2011, p. 774)
Nesta situao, a autoridade administrativa apenas confere a exatido
das informaes prestadas pelo contribuinte de atividade exercida passvel de
tributao, chamado de homologao expressa, conforme aduz Ruy Barbosa
Nogueira (1995, p.232).
Outrossim, perante inrcia da autoridade administrativa perdurada no
tempo quanto homologao do lanamento surge a homologao tcita.
Ambas as espcies so regidas no Cdigo Tributrio Nacional como segue:

Art. 150. O lanamento por homologao, que ocorre quanto aos

tributos cuja legislao atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar
o pagamento sem prvio exame da autoridade administrativa, operase pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da
atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa.
HOMOLOGAO EXPRESSA
4: Se a lei no fixar prazo a homologao, ser ele de cinco anos,
a contar da ocorrncia do fato gerador; expirado esse prazo sem que
a Fazenda Pblica se tenha pronunciado, considera-se homologado o
lanamento e definitivamente extinto o crdito, salvo se comprovada

30
a ocorrncia de dolo, fraude ou simulao. HOMOLOGAO
TCITA

Vale-se salientar que o objeto da homologao no o pagamento, mas

sim, o apuramento do montante devido, tal grau que plausvel que incida
homologao sem que tenha ainda ocorrido pagamento. (MACHADO, 2004,
p.173)
De tal forma, conclui-se que irrefutvel a necessidade da participao
do credor na maior parte dos lanamentos feitos pela Fazenda Pblica para
arrecadao

de

seus

tributos,

fato

que

evidencia

manifesta

imprescindibilidade da boa-f por parte do contribuinte para uma proba poltica

fiscal.

1.3.5 O crdito tributrio

Primeiramente, um breve resumo de todo processo para criao do

crdito tributrio importante ser feito.
Em um momento inicial tm-se uma lei a qual descreve uma conduta
passvel de tributao, implantando dessa forma uma hiptese de incidncia,
que, com sua materializao origina um fato gerador de tributao.
Ou seja, referido processo desencadeia uma obrigao tributria, da
qual o particular se sujeita a ter contra ele feito um lanamento tributrio.
Lanamento este que, seja ele feito puramente por autoridade
administrativa ou com auxlio do contribuinte, cria para o Estado um crdito em
face do sujeito tributado, tornando a obrigao tributria em um ttulo lquido e
certo. (MACHADO, 2004, p.123)
importante, nesse momento, dar ateno ao disposto no art. 140 do
aludido cdigo, versando que a obrigao tributria, vale dizer, o poder jurdico
de criar o crdito, no afetada por qualquer circunstncia capaz de modificar
o crdito:

31
Art. 140. As circunstncias que modificam o crdito tributrio, sua
extenso ou seus efeitos, ou as garantias ou os privilgios a ele
atribudos, ou que excluem sua exigibilidade no afetam a obrigao
tributria que lhe deu origem.

Ainda da leitura de Hugo de Brito Machado (2004, p. 168) entende-se

que o crdito tributrio pode ser afetado sem que tambm o seja a obrigao.
Assim, como exemplo, se averiguada uma irregularidade na constituio do
crdito tributrio em sua fase de lanamento, o crdito ser nulo.
Com isso, deve-se atentar para o momento em que houve vcio em todo
o procedimento de criao do crdito tributrio, tomando-se como marco inicial
a existncia da obrigao tributria para tal averiguao.
Ocorre que, se constatada a existncia de vcio anterior obrigao
tributria, tal vcio afeta todos os atos seguintes, tornando dessa forma nulo
tanto o crdito tributrio quanto a obrigao tributria em si.
No entanto, verificada a existncia de vcio em ato posterior a instituio
da obrigao tributria, seja no ato de lanamento, seja na criao do crdito
tributrio, estes ltimos sero considerados nulos, mas persistir vlida a
obrigao, podendo, aps saneamento, ocorrer novo lanamento e, por
conseguinte, instituio de novo crdito tributrio.
Ademais, segundo se depreende da leitura do art. 141 do Cdigo
Tributrio Nacional11, o crdito tributrio apenas se modifica ou se extingue nos
casos previstos em lei, em observncia ao instituto da atividade administrativa
plenamente vinculada.
Tal instituto, como j estudado (p. 17), visa manter a proba e eficaz
administrao pblica, restringindo ao administrador usar-se de meios
arbitrrios e discricionrios para facultar a arrecadao tributria em favor de
um ou outro contribuinte, e demais atitudes de improbidades administrativas
veiculadas seara tributria, sob pena de responsabilidade funcional.
Para rematar, o crdito tributrio nada mais do que a certeza e liquidez
11

Art. 141 do Cdigo Tributrio Nacional O crdito tributrio regularmente constitudo

somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluda, nos casos
previstos nesta Lei, fora dos quais no podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade
funcional na forma da lei, a sua efetivao ou as respectivas garantias.

32
da obrigao tributria, de forma a possibilitar a criar um dbito do contribuinte
em relao Administrao Pblica.

1.4 A inscrio em Dvida Ativa

Transpassado todo o processo de criao do crdito tributrio elucidado

no tpico anterior, chega-se ao momento que a Administrao Pblica deve
buscar de forma coercitiva a satisfao de seus crditos.
Dessa forma, decorrido o prazo para pagamento desses, no sendo
extinto, suspenso ou excludo, enseja Administrao Pblica o direito de
inscrever o contribuinte devedor em Dvida Ativa, conforme se depreende da
leitura da obra de Luciano Amaro (2006, p.485), e corrobora o art. 201 do
Cdigo Tributrio Nacional12.
Busca-se, com a ocorrncia de tal inscrio, fazer com que,
principalmente, o contribuinte realize o pagamento de seus dbitos, e
subsidiariamente, garanta o poder de executar contra o devedor o crdito
tributrio inadimplido.
Segundo Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.153-154), a inscrio garante a
natureza jurdica de ttulo executivo, uma vez que com a inscrio gerada
uma Certido de Dvida Ativa (CDA) que confere exequibilidade ao crdito
tributrio a que se refere.
Viu-se anteriormente que a constituio do crdito tributrio traz os
outros dois requisitos de ttulo executivo, sendo a certeza e a liquidez.
Outro ponto a destacar, que o termo certido refere-se a um ato de
assegurar a verdade de um fato.
No caso em tela, a Certido de Dvida Ativa vem para declarar a verdade

12

Art. 201 do Cdigo Tributrio Nacional Constitui Dvida Ativa tributria a proveniente de
crdito dessa natureza, regularmente inscrita na repartio administrativa competente, depois
de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por deciso final proferida em
processo regular.

33
de um fato, este que nada mais que a existncia de uma dvida de um
contribuinte perante a Administrao Pblica.
Desta maneira, admite-se que a CDA possui natureza jurdica prova prconstituda (MACHADO, 2004, p.242-243), exercendo papel de ttulo executivo
extrajudicial, como versa o art. 585, inciso VII do Cdigo de Processo Civil.13
Feita a inscrio, v-se possvel o ajuizamento de ao judicial para
cobrana do dbito, ao esta que leva o nome de Execuo Fiscal, pautada
na Lei de Execues Fiscais, de n. 6.830/80, a qual ser tratada de uma forma
mais detalhada adiante. (SABBAG, 2009, p.283)
Assim, pode-se afirmar que a inscrio em Dvida Ativa atividade
administrativa indispensvel para a satisfao do crdito tributrio da
Administrao Pblica, que foi inadimplido pelo contribuinte, o qual tambm
est alicerado atividade administrativa plenamente vinculada, atribuindo ao
Administrador o dever de seguir com a cobrana o quanto seja necessrio para
a efetiva arrecadao tributria.

13

Art. 585 do Cdigo de Processo Civil So ttulos executivos extrajudiciais:

VII a certido de Dvida Ativa da Fazenda Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios, correspondente aos crditos inscritos na forma da lei.

34

OS

PRINCPIOS

BSICOS

QUE

REGEM

ADMINISTRAO PBLICA

No intuito de estabelecer regras de condutas esperadas, permanentes e

obrigatrias para a boa administrao pblica, traz o art. 37 da vigente
Constituio Federal14, combinado com demais normas do nosso regime
poltico, os ditos princpios bsicos da administrao pblica, os quais
merecem destaque neste trabalho: legalidade, moralidade, impessoalidade ou,
publicidade, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do
interesse pblico; no menos importantes rege esparsamente o ordenamento
jurdico tambm os princpios da ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, finalidade e motivao.
Pode-se dizer dessa forma, que os princpios supracitados constituem os
alicerces da atividade pblica, e renunci-los, nas exmias palavras de Hely
Lopes Meirelles (2007 p.87) desvirtuar a gesto dos negcios pblicos e
olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses
sociais.
Sendo assim, so sobre tais fundamentos que todo e qualquer ato
administrativo dever se balizar para garantir uma proba administrao.
Contudo, antes de adentrar-se ao mundo dos princpios administrativos,
valido neste momento que se faa um breve estudo a respeito de normas
jurdicas e suas espcies: regras e princpios; afim de que se possa de uma
melhor forma extrair um completo entendimento a cerca dos objetos de estudo.

14

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...).

35

2.1 Normas jurdicas

Fazendo-se valer de uma interpretao literal da matria que faz este

item chamar-se de normas jurdicas, pode-se dizer que se trata de um
direcionamento de cunho jurdico que visa nortear determinadas condutas.
Corrobora este entendimento Humberto vila (2005, p. 22) ao afirmar
que normas no so textos nem o conjunto deles, mas os sentidos construdos
a partir da interpretao sistemtica de textos normativos.
Completa ainda, Riccardo Guastini, em sua obra Teoria e Dogmatica
delle Fonti (apud VILA, 2005, p.22), no que tange quanto ao surgimento da
norma, sendo esta fruto da interpretao feita pelos dispositivos dos referidos
textos.
Tambm h quem defenda que norma seja uma proposio de modo
que alvitre como deve ser determinada conduta, de forma que quando
positivada passe a ser aplicada aos moldes do sistema jurdico a que pertena.
(FERRAZ JUNIOR, 2003. p.100)
Complementa Trcio Sampaio Ferraz Junior (ibidem) ainda ao expor
que:

Como se trata de uma proposio que determina como devem ser as

condutas, abstrao feita de quem as estabelece, podemos entender
a norma como imperativo condicional, formulvel conforme
proposio hipottica, que disciplina o comportamento apenas porque
prev, para sua ocorrncia, sano.

Desse excerto pode-se extrair um entendimento de que norma seria

apenas a vontade de um indivduo imperada sobre os demais para que consiga
aquele ter o controle dos demais. Pode-se depreender um carter absolutista
advindo desta conceituao.
No se encerra, no entanto, as tentativas de conceituar normas depois
de tudo acima exposto.
Outra corrente posiciona-se no entendimento de que norma no seja

36
uma proposio, emanada de uma fonte externa, mas sim uma prescrio, a
qual tambm impe um dever ser, no entanto, diferentemente da norma como
proposio, que independe da vontade dos afetados, a vontade na norma
como prescrio um pressuposto essencial para a existncia desse.
(FERRAZ JUNIOR, 2003, p.101)
Por fim, h ainda quem, ao buscar o meio-termo entre as duas ltimas
correntes, chegou a concluso de que norma uma comunicao entre a
conduta imposta e a vontade dos sujeitos que prescreveram tal norma, visando
atravs das reaes destes aperfeioar determinada norma.
Pois bem, de todo exposto pode-se aduzir que seja qual for a corrente
adotada, o que se busca nortear as condutas dos indivduos, no intuito de se
preservar a boa relao entre eles, por meio de obrigaes, permisses e
proibies para a manuteno do velho jargo: o direito de um se encerra
quando comea o de outro.

2.1.1 Regras e princpios como espcies de normas jurdicas

Regras e princpios de natureza jurdica cercam a sociedade e se fazem

presentes a cada pensamento quando subconscientemente se indaga a
respeito da ilicitude ou moralidade de certa conduta a se praticar.
Com isso, pode-se afirmar que regras e princpios so espcies de
normas jurdicas.
Nesse sentido o entendimento de Jos Joaquim Gomes Canotilho
(1993, p.166), in verbis:
a) as regras e princpios so duas espcies de normas;
b) a distino entre regras e princpios uma distino entre duas
espcies de normas.
As regras visam normatizar objetivamente o comportamento dos
indivduos administrados, no intuito de garantir a convivncia e cooperao

37
entre os membros da sociedade.
J os princpios, do latim principium, tem por significado, numa definio
barata: incio, comeo, origem das coisas.
Na idia de Lus Diez Picazo citado por Bonavides (2004, p255) onde
designa as verdades primeiras, as quais so os alicerces de toda premissa de
um sistema.
Como as regras, os princpios tambm tm por finalidade nortear as
condutas esperadas dos indivduos, no entanto difere-se por ter uma aplicao
subjetiva, atuando na mente das pessoas para propiciar ou coibir determinado
ato.
No entanto, no se deve tratar tais espcies como opostas, uma vez que
ambas complementam-se na aplicao nos sistemas constitucionais.
No h como se criar um sistema jurdico apenas com regras, uma vez
que seria infinitamente impossvel prever todas as possveis condutas de um
indivduo e regr-las em uma coletnea de volume inestimvel.
Caso assim o fosse, seria um sistema totalmente engessado, no
oportunizando flexibilidades necessrias para a soluo de conflitos, impedindo
tambm a evoluo do sistema.
Por outro lado, um sistema baseado to somente em princpios geraria
uma insegurana muito grande na sociedade, por tratar-se de norma de
natureza subjetiva, cada um poderia interpret-la da maneira que convir, alm
da existncia de princpios que se conflitam entre si, conduzindo a um sistema
falho de segurana jurdica, ruindo toda sociedade. (CANOTILHO, 1993, p.169)
Dessa forma, v-se que um saudvel sistema jurdico aquele que
consegue ao mesmo tempo que determina de forma rigorosa as condutas dos
indivduos, tambm flexvel o bastante para adaptar-se as realidades sociais
e permitir a evoluo do sistema, aperfeioando-se na busca pelo equilbrio e
cooperao nas relaes humanas.

38

2.2 Princpios administrativos

Passa-se neste momento, a tratar da matria principal deste captulo,

que so os princpios administrativos, os quais j foram destacados (p. 34)
sendo eles os da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade,
razoabilidade, proporcionalidade, eficincia, publicidade, e a supremacia do
interesse pblico.

2.2.1 Princpio da legalidade

Uma das principais garantias que o contribuinte, e a sociedade em geral,

devem ter de no surpreenderem-se com atos administrativos ilcitos,
cobranas

indevidas,

eivadas

por

discricionariedades

por

parte

da

Administrao Pblica.
Inicialmente, conforme se depreende da leitura de Hely Lopes Meirelles
(2007, p.87-88) uma das principais caractersticas do princpio da legalidade no
mbito administrativo, que este se difere do princpio da legalidade na esfera
privada, uma vez que nesta ltima, ao indivduo lcita a prtica de qualquer
ato que no seja vedado em lei, em contraposio, naquele, mbito
administrativo, a Administrao Pblica, frisa-se, no tem liberdade para agir
arbitrariamente, ou seja, a Administrao Pblica pode somente exercer sua
atividade pautada em lei que autorize tal prtica.
Desse pensamento tambm compartilha Celso Antnio Bandeira de
Mello (2009, p.105) quando escreve que ao contrrio dos particulares, os
quais podem fazer tudo o que a lei no probe, a Administrao s pode fazer o
que a lei antecipadamente autoriza.
Este princpio, busca, dessa forma, garantir que no havero surpresas
durante o mandato de certa autoridade, abusando de poderes, como se fosse
um monarca absolutista.

39
No se deve presumir, no entanto, que a Administrao Pblica deva
aplicar as normas contidas no Ordenamento Jurdico apenas da interpretao
gramatical do texto da lei, pelo contrrio, deve o administrador pblico pautar
seus atos pelos princpios do Direito e da Moral, a fim de legitimar seus atos
no s perante a legalidade normativa, como tambm quanto moralidade e o
interesse social em jogo sob a aplicao de tal ato. (MEIRELLES, 2007, p.88)
Sobre outro importante aspecto atinente a este princpio, acertadamente
discorre Hely Lopes Meirelles (ibidem), que a legalidade refere-se tambm
subordinao do ato pblico perante os demais princpios administrativos j
elencados, uma vez que ignorados qualquer um desses o ato se torna viciado
por no apreciar em sua plenitude razo de existir, qual seja alcanar a proba
administrao em prol da sociedade.
Este princpio pode ser mais facilmente vislumbrado em atos de visvel
abuso de poder, como no caso de autoridade administrativa incompetente
majorar a alquota de determinado tributo. Nesta hiptese, ao administrador
vedado a alterao de alquota sem que antes haja lei permitindo a ele a
adoo de tal conduta.
Em suma, pode-se concluir que a legalidade, como princpio
administrativo, tem por objetivo assegurar que o administrador pblico se
paute, quanto elaborao e aplicao de todos seus atos, aos mandamentos
da lei e ao interesse social a ser atendido no momento do ato, no podendo de
qualquer forma desviar ou afastar-se de tais exigncias.

2.2.2 Princpio da moralidade

Se nas relaes humanas v se como elemento precpuo para

pacificidade a boa-f, a moral, honestidade e tica, no mbito da Administrao
Pblica isso no diferente.
Para um probo gerenciamento mister condutas compatveis do
administrador quanto aos atos praticados em face de uma sociedade.

40
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.119), tem-se por
moralidade a atuao da Administrao Pblica e seus agentes com base em
princpios ticos, os quais inobservados gera ilicitude administrativa.
Complementa este entendimento Hely Lopes Meirelles (2007, p.88-89),
utilizando-se das palavras de Maurice Hauriou (1926, p.197), ao dizer que:

(...) o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade

de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto
do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de
sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno
e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.

Nota-se que, a respeito do ato administrativo, este no est sujeito

somente a anlise de legalidade, mas tambm, conforme aduz este princpio, a
prpria tica institucional, devendo o homem, como agente administrativo, aliar
sua moral comum moral administrativa buscando o bem comum, uma vez
que atua para o povo. (MEIRELLES, 2007, p.89, apud HARIOU, 1926, p.42)
Ademais, para constatar a violao deste princpio, Alexandre de Moraes
(2003, p.312), precisamente transcreveu as palavras de Maria Sylvia Zanella di
Pietro (1991, p.111) ao afirmar que:

No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio

objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de
determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retido,
equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, ao
trabalho, tica das instituies. A moralidade exige
proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os
sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos;
entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os
encargos impostos maioria dos cidados. Por isso mesmo, a
imoralidade salta aos olhos quando a Administrao Pblica
prdiga em despesas legais, porm inteis, como propaganda ou
mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica,
alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no
mnimo indispensvel existncia digna. No preciso, para
invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil anlise dos fins que
inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu contedo,
contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita
como legtima pela coletividade administrada. Na aferio da
imoralidade administrativa, essencial o princpio da razoabilidade.

41
Pode-se verificar a aplicao do princpio da moralidade atravs do
julgado da Apelao Cvel 274.904-2, em 20-06-2002 pela Quinta Cmara
Cvel, relatora a Desembargadora Maria Elza, no caso em que servidores de
uma autarquia estadual pleitearam a aplicao de reajuste previsto por decreto
estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X15, da
CRFB/88. O Tribunal, neste caso, reconheceu a violao, no entanto, julgou
improcedente a apelao sob o fundamento de que o entendimento contrrio
permitiria Administrao aproveitar-se de sua prpria torpeza, o que seria
contrrio moralidade administrativa. Eis a ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS.

SERVIDOR PBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSO NO
DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
(DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO
ESTADUAL 36.829/95. O art. 3 do Decreto Estadual 36.796/95 no
pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da
remunerao dos servidores ocupantes de cargo em comisso. O
princpio da moralidade administrativa veicula regra que probe ao
Poder Pblico se aproveitar de suas prprias ilicitudes, razo pela
qual o princpio da reserva absoluta de lei formal em matria de
reajuste da remunerao dos servidores pblicos no pode ser
evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidores
reajuste previsto em decreto que no foi anulado pela prpria
Administrao e que foi concedido maioria dos servidores
estaduais. O servidor que ocupou cargo em comisso no
Departamento de Obras do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) tem
direito ao reajuste previsto no Decreto Estadual 36.829/95.

Pelo

exposto,

pode-se

abstrair

uma

analogia

da

moralidade

administrativa, no Direito Pblico, com a boa-f objetiva, no Direito Privado,

uma vez que ambas buscam normatizar e prescindir a honestidade, e traar um
padro de conduta nas relaes jurdicas advindas de suas respectivas esferas
de atuao.

15

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente
podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada
caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;

42
2.2.3 Princpio da finalidade ou impessoalidade

Este mais um princpio inerente atividade administrativa, uma vez

que norteia seus atos no intuito de garantir a exata aplicabilidade de um ato
para a qual foi criado.
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.106), na
finalidade da lei que reside o critrio norteador de sua correta aplicao, pois
em nome de um dado objetivo que se confere competncia aos agentes da
Administrao sendo assim, qualquer desvio de tal finalidade caracteriza ilcito
administrativo.
Podem-se tomar como exemplo destes princpios, os casos em que um
imvel desapropriado pela Administrao Pblica com o escopo de se
construir um hospital, ou um colgio, contudo usou-se tal propriedade para se
montar um campo de golf para a prpria autoridade. evidente nesse caso o
desvio de finalidade do ato, o qual deve ser veementemente coibido.
Tal princpio tambm deve ser combinado com outro princpio que se
estudar em item posterior, qual seja o da supremacia do interesse pblico.
Uma vez que a Administrao Pblica deve servir para atingir o bemestar social e melhorar a qualidade de vida da sociedade em todos os
aspectos, esta deve praticar atos sempre com a finalidade de atingir o interesse
pblico. Qualquer ato que no busque atingir tal escopo, como atos com intuito
de beneficiar pessoalmente o prprio administrador ou a terceiro, deve ser
veemente coibido. (MEIRELLES, 2007, p.92)
V-se, desse modo, a preocupao de se garantir a sociedade uma
administrao que busque atingir, de forma eficiente e incorruptvel, o bemestar social, restringindo a atuao do administrador pblico a este nico
objetivo que se pretendeu ao produzir certo ato.
A fim de garantir isso, o legislador acertadamente conceituou na Lei n.
9.784/99, em seu art. 2, pargrafo nico, incisos III e XIII:

Art. 2

A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos

43
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio,
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados,
entre outros, os critrios de:
(...)
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a
promoo pessoal de agentes ou autoridades;
(...)
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor
garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada
aplicao retroativa de nova interpretao.

De tal forma, pode-se reconhecer a imprescindibilidade do princpio da

finalidade para a idnea e eficaz administrao, alm de uma garantia a
sociedade administrada de que as atividades do gerenciador pblico no
estaro sujeitas arbitrariedades.

2.2.4 Princpios da razoabilidade e proporcionalidade

Muitas vezes os princpios da razoabilidade e proporcionalidade so

tratados juntamente pela doutrina, quanto sua conceituao, uma vez que se
complementam, se no se miscigenam entre si.
Trata

princpio

da

razoabilidade

aplicabilidade

de

forma

racionalmente admissvel, respeitada a confiana a quem foi depositada para a

competncia de tais atos. Tal forma que tais atos bizarros, desprovidos de
qualquer convenincia, ou incoerentes com a realidade vivenciada na
conjuntura em que foi aplicada, no so apenas inadequados como tambm
so invalidveis. (MELLO, 2009, p.108)
No seria razovel, por exemplo, que o Fisco cobrasse multa de um
contribuinte por um suposto erro no preenchimento de nota fiscal, em que no
implique nenhum prejuzo para o Fisco.
J o princpio da proporcionalidade, nas palavras de Jos dos Santos
Carvalho Filho (2012, p.39), se destina a conter atos, decises e condutas de
agentes pblicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo

44
colimado pela Administrao, ou at mesmo pelos Poderes representativos do
Estado.
H de se trazer baila a exmia definio desse princpio disposto no
art. 2, pargrafo nico, inciso VI da Lei n. 9.784/99, in verbis:

Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos

princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio,
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados,
entre outros, os critrios de:
(...)
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;

Visa esta garantia coibir atos administrativos que no tendem a manter

uma eficaz e sana administrao. Contudo no basta a gesto ser razovel, o
quantum agir do gestor pblico tambm deve ser levado em considerao no
momento de aplicao de seus atos.
Diante do universal princpio da igualdade, deve o administrador tratar os
iguais igualmente, e os desiguais na medida de suas desigualdades, no
entanto, isto no pressupe o uso desmedido de discricionariedade.
Busca-se na verdade proporcionar, quando cabvel, situaes menos
gravosas parcela da populao a qual carece de condies para arcar com
suas obrigaes, como so os casos de isenes tributrias populao de
comprovada baixa renda.
Dessa forma, pode-se concluir que os aludidos princpios no tm por
finalidade dar brecha a discricionariedade, mas sim respaldar seu uso nas
hipteses cabveis, contudo de maneira a no extrapolar-se. Deve-se neste
caso utilizar-se da teleologia como hermenutica jurdica para buscar o real
sentido para a criao de um ato, o qual o bem-estar social, que, contudo, s
ser atingido se relevar-se situaes em que no ser cabvel sua aplicao.

45
2.2.5 Princpio da eficincia

De nada seriam vlidos tantos princpios, tantas disposies a fim de

assegurar uma proba administrao, se houvesse morosidade na atuao,
impercia por parte dos agentes pblicos, ou qualquer outra forma de retardar a
operacionalizao da gesto pblica.
Dessa forma, pretendeu-se exteriorizar essa preocupao positivandose constitucionalmente o princpio da eficincia entre os princpios bsicos da
Administrao Pblica.
Conceitua Hely Lopes Meirelles (2007, p.96), ao dizer que o princpio em
tela exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio
e rendimento funcional.
J para Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p.29), o princpio ora
estudado constitui a busca pela produtividade e economicidade, juntamente
com a reduo de desperdcios dos cofres pblico.
Complementando tal entendimento, Alexandre de Moraes (2003, p.316)
entende que o princpio da eficincia:

aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus

agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas
competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,
eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando
pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor
utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se
desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se
que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio,
o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado,
a prestao dos servios sociais essenciais populao, visando a
adoo de todos os meios legais e morais possveis para satisfao
do bem comum.

Deve o gestor pblico, de tal modo, valer-se todas suas prerrogativas

para promover celeridade e eficincia em toda atividade administrativa em seu
campo de gerenciamento, seja contratando agentes por concursos pblicos
que exijam qualificado profissionalismo, seja ao instituir um sistema que integre
o controle dessas atividades, ou qualquer outro meio que almeje a qualidade

46
do servio prestado em sua plenitude.
Sendo assim, percebe-se a grande importncia deste princpio na busca
de uma administrao que tenha por finalidade o bem-estar da sociedade
gerida, sendo legal, moral e eticamente garantido.
Pode-se dizer de tal forma, que o princpio da eficincia tende a trazer
todos outros princpios que regulam a atividade fim da Administrao Pblica,
para a atividade meio, a qual abarcada pelo princpio ora estudado.

2.2.6 Princpio da publicidade

No basta que os atos administrativos sejam legais, legtimos, eficazes,

razoveis, se no h a publicao dos mesmos. Se a sociedade no obtiver
cincia das aes da Administrao Pblica o mesmo que se dizer que esses
no existem no mundo jurdico, no exercendo assim efeito algum, ressalvadas
as hipteses de sigilo previstas em lei16.
Corrobora esta ideia Hely Lopes Meirelles (2007, p.94) ao dizer que
publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento e incio de seus
efeitos externos.
Complementa esse entendimento Jos dos Santos Carvalho Filho (2012,
p.25) ao conceituar que o princpio da publicidade:

Indica que os atos da Administrao deve merecer a mais ampla

divulgao possvel entre os administrados, e por isso constitui
fundamento do princpio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a
legitimidade da conduta dos agentes administrativos. S com a
transparncia dessa conduta que podero os indivduos aquilatar a
legalidade ou no os atos e do grau da eficincia de que se revestem.
16

Art. 5 da Constituio Federal de 1988 Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.

47
H de se frisar que a publicidade no componente formativo de ato
pblico, mas sim condio essencial de eficcia e moralidade. De tal forma,
pode-se concluir que atos viciados no se convalidam com a publicao, e nem
os atos regulares dispensam sua publicao. (MEIRELLES, 2007, p.94)
Um edital de notificao para limpeza de imvel no edificado, por
exemplo, apenas ter validade, dando incio a contagem de seu prazo, a partir
da data de sua publicao. Mesmo que redigido e assinado pela autoridade
competente, tal documento no tem validade alguma perante terceiros se no
for publicado.
Deve-se observar ainda que o princpio da publicidade no se delimita
apenas na divulgao de atos como leis, decretos ou portarias, mas sim toda e
qualquer atividade de agentes pblicos. Hely Lopes Meirelles, em sua obra,
traz baila que:

Essa publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os

processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e
jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de
julgamentos das licitaes e os contratos com quaisquer
interessados, bem como os comprovantes de despesas e as
prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo isto
papel ou documento pblico que pode ser examinado na repartio
de qualquer interessado (...).

Dessa forma, pode-se compreender que todo e qualquer ato

administrativo, salvo as hipteses de sigilo previstas em lei, pode ser objeto de
vista por seu principal legitimado, a populao, pois so a ela que se destinam,
como descreve o princpio da finalidade, os atos praticados pela Administrao
Pblica, sejam eles quais forem, uma vez que a busca sempre pelo bemestar social. o que exprime o art. 37, 3, inciso II da Constituio Federal de
198817.

17

Art. 37 da Constituio Federal de 1988 - A administrao pblica direta e indireta de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm,
ao seguinte:
3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e
indireta, regulando especialmente:
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5, X e XXXIII

48
Contudo, deve-se salientar que esta publicidade no se refere aquela
feita pela imprensa particular televiso, revistas, jornais e rdio , mas sim
aquela divulgada em Dirio Oficial, contratado pela Administrao Pblica para
este fim. No caso de municpios com pouca populao, onde no possua Dirio
Oficial, sero consideradas vlidas as publicaes afixadas na sede da
Prefeitura, assim como na Cmara dos Vereadores. (MEIRELLES, 2007, p.96)
Conclui-se dessa forma que a importncia do princpio da publicidade
quanto a garantir os direitos dos contribuintes e demais interessados em
fiscalizar a atuao da Administrao Pblica podendo analisar os documentos
emanados deste sempre que possvel, pretendendo dessa forma forar a
administrao a no fugir de sua competncia.

2.2.7 Princpio da supremacia do interesse pblico

Como j dito diversas vezes anteriormente, a principal tarefa da

Administrao Pblica garantir uma melhor qualidade de vida e bem-estar
para seus administrados, e para isso pode suprimir liberdades e direitos
individuais para assegurar garantias da coletividade.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.96), este princpio um
pressuposto lgico do convvio social. J para Hely Lopes Meirelles (2007,
p.103), utilizando-se da leitura do art. 2, pargrafo nico, inciso II da Lei
9.784/9918, corresponde ao atendimento a fins de interesse geral, vedada a
renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em
lei.
Pode-se

aduzir

destas

afirmaes

que,

mesmo

no

sendo

expressamente positivado, o princpio da supremacia do interesse pblico

18

Art. 2. da Lei n 9.784/99 - A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios
da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico: Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou
competncias, salvo autorizao em lei;

49
inerente prosperidade de qualquer sociedade, no tendo apenas atuao no
mbito administrativo, mas sim tratado como um princpio geral do Direito,
sendo cabvel em qualquer esfera jurdica e social.
Contudo, o indivduo no deve sentir-se lesado por ter direito
restringindo, uma vez que este no deve se considerar como um membro
isolado da sociedade, mas sim um integrante do grupo social num todo, sendo
da mesma forma que os demais atingidos pelos feitos da Administrao
Pblica.
Confirma esse entendimento, e ainda complemente Jos dos Santos
Carvalho Filho (2012, p.32) ao dizer que:

o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State

(Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse pblico.
Logicamente, as relaes sociais vo ensejar, em determinados
momentos, um conflito entre o interesse pblico e o interesse privado,
mas, ocorrendo esse conflito, h de prevalecer o interesse pblico.

Abstrai-se desse excerto, que o princpio ora estudado intimamente

ligado ao princpio da finalidade, j que o Estado, para garantir seu fim maior o
qual o bem-estar da sociedade administrada inerente supremacia do
interesse pblico sobre o privado. (MEIRELLES, 2007, p.103)
Uma clssica situao em que a predomnio do interesse pblico sobre o
privado o que ocorre na chamada fila do precatrio. Nela adentra quem,
possuindo uma sentena transitada em julgado em face da Administrao
Pblica, deseja liquid-la e receber o montante devido. No entanto, a
Administrao no possvel adimplir com o pagamento de todos os
precatrios num mesmo momento sem retirar verbas que seriam destinadas a
outros setores, como sade, educao e segurana.
De tal forma, foi criada uma fila cronolgica para recebimento de tais
valores, em que ano a ano a Administrao disponibiliza em seu oramento
uma verba para pagamento de precatrios, buscando o equilbrio entre poder
satisfazer o interesse individual no abrindo mo do interesse coletivo, o qual
tambm abarca o primeiro.

50
Completando o escopo deste princpio, deve-se trazer baila tambm o
princpio da indisponibilidade do interesse pblico, juntamente contemplado no
art. 2, pargrafo nico, inciso II da Lei n. 9.784/99, no que veda a renncia
total ou parcial de poderes pela Administrao Pblica para garantia do
interesse pblico.
Ensina Jos dos Santos Carvalho Filho (2012 p.34) que os bens e
interesses pblicos no pertencem Administrao nem a seus agentes.
Cabe-lhes apenas geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da
coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses pblicos
Perfeitamente, ao referir-se a esse princpio, Hely Lopes Meirelles (2007,
p.103) conceitua:

a Administrao Pblica no pode dispor desse interesse geral nem

renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque
ela no titular do interesse pblico, cujo titular o Estado, que, por
isso, mediante lei poder autorizar a disponibilidade ou a renncia.

Busca-se, de tal maneira, evitar que a Administrao exima-se de

responsabilidades, delegando-as discricionariamente a terceiros sem qualquer
autorizao legislativa.
Ainda, tambm Maria Sylvia Zanella di Pietro (2000, p.62) disserta em
sua obra a respeito da indisponibilidade do interesse pblico. Nela alega que a
Administrao Pblica possui poderes os quais no possui facultatividade, j
que no tem opo de agir, e sim dever de agir, uma vez que no pode dispor
dos interesses pblicos em que suas garantias lhe competem. O no
cumprimento desse dever acarreta omisso no exerccio da administrao,
podendo o gestor sofrer ao por improbidade administrativa, uma vez que o
interesse pblico que est sendo prejudicado.
Fica evidente, com o anteriormente exposto, que o princpio da
supremacia do interesse pblico pode ser considerado o instituto mor, o qual
norteia toda atividade da Administrao Pblica e alicerceia todos os outros
princpios administrativos na busca pelo bem-estar social.

51

3 A PERSECUO DO ESTADO EM BUSCA DA

SATISFAO DE SEUS CRDITOS

Entendido o conceito e a finalidade do instituto dos tributos e sua

evoluo histrica, alm de todo o seu processo de imposio perante o
contribuinte, e eventual procedimento de cobrana perante o crdito
inadimplido, v-se que esse um processo eivado de morosidade, de alto
custo, os quais em sua maioria acabam sem qualquer efetividade.
A Fazenda Pblica, dessa forma, tem buscado meios alternativos de
cobrana, e chegou-se a aplicao do protesto extrajudicial em face das
certides de Dvida Ativa. Um procedimento clere, de baixo custo, e de grande
eficincia.
Para um melhor entendimento de como est sendo desenvolvido todo o
acima exposto, necessrio uma anlise da conjuntura atual fazendria. A
Administrao Pblica vive da arrecadao tributria, a qual mantm todos os
servios inerentes a ela, bem como remunerao de servidores, para que tudo
se reverta ao bem estar da sociedade. Contudo, existe uma parcela de
contribuintes que no cumpre com suas obrigaes perante o Fisco, causando
dficit aos cofres pblicos, e onerando a gesto pblica.
Para recuperar tais valores, o fisco lana mo de instrumentos para
reaver o que seria arrecadado. Contudo, quando se refere a ttulos de pouco
vulto, certas medidas no so economicamente viveis, por serem de elevado
custo, e suas aplicaes acabam por causar prejuzo maior ainda
Administrao, uma vez que a Fazenda no pode ficar inerte em face ao
inadimplemento, pela vedao a renncia de recebimento de tributo.
o entendimento que se extrai da leitura do Art. 11 da Lei de
Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101/2000-, ao tratar dos
requisitos essenciais de gesto fiscal:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na

gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os

52
tributos da competncia constitucional do ente da Federao.

Perante a anlise dessa situao em tela, v-se necessria a busca pela

utilizao de novas ferramentas de arrecadao, os quais no gerem tanto
nus Administrao Pblica, ao tratar-se de dvidas de menor valor, j que o
ajuizamento de execuo fiscal, nesses casos, acaba por ter um custo superior
ao montante que est sendo suscitado.

3.1 A execuo fiscal

Regulamentada pela Lei n. 6.830/80, e subsidiariamente pelo Cdigo de

Processo Civil, a execuo fiscal a principal ferramenta que o Fisco possui o
fisco para satisfao de seus crditos.
No incio de cada ano, so executadas milhares de Certides de Dvida
Ativa na esperana de conseguirem-se recuperar os valores inadimplidos pelos
contribuintes.
No entanto, difcil estimar o tempo mdio de uma execuo fiscal, uma
vez que de conhecimento pblico que tanto os cartrios cveis quanto as
Procuradorias de Fazenda encontram-se abarrotadas com incontveis
processos de execuo fiscal, o que j acarreta uma demasiada morosidade,
alm daquela decorrente para cumprimento de diligncias para o andamento
da execuo.
Para se ter uma ideia da representatividade numrica das execues
fiscais dentre o total de processos em tramitao em 1 instncia, o Centro
Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (2007, p.26) elaborou uma tabela
em que reuniu dados dos anos de 2001 2005, o qual segue abaixo:

53
Figura 1 - Sntese da Participao das Execues Fiscais nas Aes em Tramitao no Poder
Judicirio, 1. Instncia, Estados Selecionados (ltimos cinco anos), INSS e Unio (dado mais
recente).

Elaborao: CEBEPEJ.
(1)Total inclui aes municipais, estaduais e, residualmente, federais e exclui 2 instncia.
(2) Fonte: TJ-SP (http://portal.tj.sp.gov.br/, acesso em 23 ago. 2006).
(3) Fonte: TJ-RJ DEIGE (Departamento de Informaes Gerenciais).
(4) Fonte: Corregedoria-Geral do TJ/RS (Ofcio n. 317/06, Processo 21169-0300/06-7).

Corrobora essa informao o Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas

Judiciais (2007, p.22), em sua anlise a qual se baseou em uma planilha
preparada pela Corregedoria-Geral do TJ-RS informa que o tempo mdio gasto
nas 272 varas estaduais, ponderado pelo nmero de processos em cada uma
das varas, de 1.176 dias, ou aproximadamente trs anos e trs meses. Para
chegar a esse nmero, o sistema considerou uma amostra de 18.435 aes ao
longo de dez anos (1998 a 2007), em todas as varas estaduais.
O tempo mdio mximo alcanou 2.672 dias (ou sete anos e quatro
meses) para 81 aes, enquanto o tempo mdio mnimo atingiu 25 dias, para

54
apenas uma ao. A mediana do tempo mdio de tramitao das aes nas
varas foi de 1.239 dias e o desvio padro, de 440 dias (aproximadamente um
ano e meio).
Esse problema pode ser mais facilmente visualizado no grfico a seguir:
(CEBEPEJ, 2007, p.23)

Figura 2 - Histograma do tempo mdio de trmite de aes de execues fiscais nas varas
estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 2007.

Fonte: Elaborado pelo CEBEPEJ a partir de dados da Corregedoria Geral do TJ-RS.

Cabe trazer baila, os caminhos pelos quais transcorrem as execues

fiscais, entendendo melhor como funciona todo o procedimento desde o
ajuizamento at sua extino. Ainda segundo o estudo supracitado (ibidem), foi
indagado aos Procuradores da Fazenda Nacional sobre qual seria a estimativa
de tempo de durao de um processo de execuo fiscal, e quais os trs
procedimentos mais demorados nestes processos sob suas responsabilidades.
Conforme a pesquisa (ibidem, p.24), os Procuradores questionados,
responderam, quanto aos procedimentos mais demorados, que seriam eles a
citao, penhora e os embargos, os quais levam de um a cinco anos para se
finalizarem. J quanto o prazo total de durao dos processos, houve
divergncia entre as respostas, em que alguns disseram no poder auferi-lo,

55
outros estimaram que a execuo fiscal encerra-se entre trs e cinco anos
aps a propositura.
Para um melhor entendimento de como se d os procedimentos da
execuo fiscal, foi produzido o fluxograma abaixo:

Figura 3 - Fluxograma do processo de execuo fiscal conforme Lei n. 6.830/80

Fonte: CEBEPEJ

Apresentado esse fluxograma que muito bem ilustra os trmites na

execuo fiscal, vlido tecer alguns comentrios a respeito dos trs
procedimentos elencados como mais morosos pelos Procuradores indagados,
quais sejam a citao, a penhora e os embargos.
Quanto citao nos moldes do art. 8. da Lei n. 6.830/80, essa por
vezes prolonga-se no tempo nos casos em que difcil a localizao do

56
executado para sua efetividade. Em regra, primeiramente deve ser realizada
por via postal, a qual se consuma na data da entrega da carta no endereo do
executado. Contudo, caso o aviso de recebimento seja omisso quanto a esta
informao, presume-se citado o executado 10 (dez) dias aps a entrega da
carta junto a agncia dos Correios.
Na prtica, no entanto, v-se a citao ocorrer de diferente maneira.
Principalmente em municpios de menor populao, as Procuradorias da
Fazenda optam por de incio se tentar a citao por oficial de justia, e s
depois de no se ter logrado xito em trs tentativas, em dias e horrios
distintos, que a requerimento do autor ser feito a citao via postal.
Haja vista que muitas vezes mesmo assim no se encontra o executado,
nesses casos, a citao ser feita por edital, o qual ser afixado na sede do
Juzo, por um prazo de 30 (trinta) dias, em que no se o executado no se
manifestar, ser considerada a citao realizada tacitamente.
Deve-se, para estimar o tempo de durao deste procedimento, agregar
o perodo em que a ao ficou aguardando despacho do magistrado, e tambm
sob

responsabilidade

do

Procurador

para

manifestar-se

quanto

aos

procedimentos a serem adotados.

Dessa forma, pode-se deduzir que todo esse procedimento chega a
transcorrer 90 (noventa) dias para se consumar, o que prejudica e muito a to
prezada celeridade processual.
J no que tange a penhora, esta por vezes percorre um lapso temporal
muito extenso, seja pela insolvncia do executado, seja pelos ardilosos meios
de que se utiliza para que no se atinja seus bens.
No localizando bens a penhora, o Magistrado suspender a ao pelo
prazo de 1 (um) ano nos termos do art. 40 e seus pargrafos da Lei de
Execues Fiscais (Lei n. 6830/80).
esse tambm o entendimento do Superior Tribunal de Justia em
Smula 314: Em execuo fiscal, no localizados bens penhorveis,
suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da
prescrio qinqenal intercorrente.

57
Decorrido esse interregno temporal, a Procuradoria da Fazenda Pblica
poder pedir novamente a busca por patrimnio em contas bancrias do
executado conhecidas como penhora online -, e tambm que seja oficiado o
Cartrio de Registro de Imveis e o Departamento de Trnsito para que se
averigue a existncia de bens em nome do ru.
Caso sejam infrutferas as tentativas de penhora no nome do devedor,
ser novamente suspenso o processo por mais 1 (um) ano, podendo o Juzo
decretar a prescrio intercorrente se da deciso de arquivamento tiver
decorrido o prazo prescricional.
Veja que tambm deve ser acrescido a todo esse tempo entre
suspenses e tentativas de penhoras, o perodo em que o processo ficou
aguardando provimento no Cartrio Cvel, e que ficou parado entre tantos
autos que esto sob a responsabilidade da Procuradoria da Fazenda Pblica.
No que se refere aos embargos contra execuo fiscal pode-se perceber
que essa tambm uma fase que toma muito tempo a ser finalizada. O mesmo
estudo do CEBEPEJ (2007, p.21), ainda debruado sobre os dados fornecidos
pelo TJ-RS indicou que, nos anos de 2003 a 2007, foram opostos 9.340
embargos execuo em 254 Varas, e que a mdia ponderada para seu
julgamento foi de 399 dias. O tempo mdio mximo foi de 1.075 dias, para trs
aes, enquanto o mnimo foi de 65 dias para uma nica ao. Embargos estes
que s vm a aumentar o perodo da tramitao da execuo fiscal.
Cabe ainda valer-se de um estudo encomendado pela Procuradoria
Geral da Fazenda Nacional, realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada IPEA (2011, p.16), com relao aos custos de uma execuo fiscal
em mbito Federal, aps a anlise de dados criteriosos chegou-se ao valor
mdio de R$ 5.606,67 (cinco mil, seiscentos e seis reais e sessenta e sete
centavos). J quanto ao tempo mdio de tramitao chegou-se a incrveis 9
(nove) anos, 9 (nove) meses e 16 (dezesseis) dias. Ainda mais importante
ressaltar quanto possibilidade de recuperao integral do crdito, o qual
de 25,8% (vinte e cinco inteiros e oito dcimos por cento).
Com base na mesma pesquisa chegou-se a concluso que para ser
economicamente vivel a propositura de uma execuo, esse deveria ser

58
referente a um crdito de R$ 21.731,45 (vinte e um mil, setecentos e trinta e
um reais e quarenta e cinco centavos), o que faz com que execues de
valores inferiores a este se tornem um nus ao Estado.
Por todo o acima exposto, conclui-se que mister a busca por meios
alternativos para a busca da satisfao dos crditos tributrios, que no sejam
to custosos, morosos e mais eficientes.

3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrana

H muito preconceito acerca do uso de meios indiretos de cobrana,

quer seja no mbito privado, quer seja no mbito pblico. Para desmistificar
essa matria valido tecer alguns comentrios a respeito alguns atributos
conferidos aos atos administrativos.
Classifica, Hely Lopes Meirelles (2007, p.159), esses atributos em:
a)

Presuno de legitimidade;

b)

Imperatividade;

c)

Auto-executoriedade ou exigibilidade.

Veiculado ao princpio da segurana jurdica, a presuno de

legitimidade tm o condo de garantir aos administrados que os atos
praticados pela Administrao Pblica sejam guarnecidos de legalidade e
veracidade.
Quanto a legalidade, assemelha-se ao j estudado princpio da
legalidade (p. 38) no que tange a atividade administrativa ser pautada em lei
prvia. J no que se diz respeito veracidade, refere-se a uma verdade
relativa, em que se tem por verdadeiro os fatos alegados pela Administrao
Pblica at que se prove o contrrio. (MEIRELLES, 2007, p.159)
No que se refere ao atributo da imperatividade, acertadamente
conceituou Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.413), ao dispor que tal
atributo permite ao Poder Pblico editar provimentos que vo alm da esfera

59
jurdica do emitente, ou seja, que interferem na esfera jurdica de outras
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigaes. (grifo prprio)
De tal forma, pode-se perceber que esse atributo garante ao agente
pblico impor em face do administrado de forma unilateral uma ordem ou
comando, sem necessitar, no entanto, de concordncia desse.
Por fim, passa-se a tratar do atributo da exigibilidade, o qual confere ao
Estado exigir do contribuinte o imediato cumprimento da ordem emanada por
seus agentes pblicos.
necessrio, no entanto, afastar qualquer semelhana desse atributo
com o da imperatividade, uma vez que a exigibilidade (MELLO, 2009, p.413):

no se confunde com a simples imperatividade, pois, atravs dela,

apenas se constitui uma dada situao, se impe uma obrigao. A
exigibilidade atributo pelo qual se impele obedincia, ao
atendimento da obrigao j imposta, sem necessidade de
recorrer ao Poder Judicirio para induzir o administrado a
observ-la. (grifo prprio)

Sendo assim, chega-se ao entendimento de que plenamente possvel

a Administrao Pblica impor e exigir de seu administrado de um comando o
qual se presume legtimo, sem a exigncia de se recorrer do Poder Judicirio
para tanto.
Todo acima exposto tambm se aplica no mbito tributrio quanto
cobrana de tributos, uma vez que j se observa a aplicao de todos os
atributos acima referidos desde o ato de lanamento do crdito tributrio contra
o contribuinte, at mesmo a inscrio em cadastro de Dvida Ativa, impondo e
exigindo o cumprimento de uma obrigao presumivelmente legtima.
Partilha dessa mesma tese a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional,
em Parecer PGFN/CDA n. 537/2013 (p. 8), ao afirmar que:

(...) a lavra do termo de inscrio em Dvida Ativa, bem como a

extrao da certido de Dvida Ativa, por formalizarem o ato
administrativo de inscrio, j seriam, por si ss, suficientes para: (i)
reconhecer a presuno de legitimidade dos dados que o compem
atributo presuno de legitimidade , (ii) impor ao sujeito passivo,

60
independentemente da sua concordncia, a obrigao de recolher o
crdito inscrito atributo imperatividade e (iii) exigir do sujeito
passivo o cumprimento da obrigao de recolher o crdito inscrito
exigibilidade , antes mesmo de qualquer interveno judicial.

Isso desmistifica os chamados meios indiretos de cobrana, j que

analisados os atributos expostos, no h de se negar a possibilidade de
utilizar-se, por exemplo, cartas de cobrana pelo correio, utilizao de call
center, insero do nome do sujeito passivo em cadastros de proteo ao
crdito como o CADIN e o SERASA, negativa de expedio de certido
negativa de dbitos (CND), entre tantos outros.
Conclui-se, por todo tratado, que no h de se falar na ilegalidade ou
imoralidade da aplicao do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa,
mesmo antes da Lei n. 12.767/2012 explicitar sua possibilidade, j que pelos
atributos da presuno de legitimidade, imperatividade e exigibilidade, no h
de se suscitar a negativa a essa ferramenta.

3.3 O protesto extrajudicial

Nesse caminho rumou o legislador ao explicitar o que j era implcito:

possvel o protesto de certides de Dvida Ativa. No entanto, mesmo sendo
implcita tal possibilidade, a doutrina se controvertia a respeito de sua
legalidade.
No que se referem os argumentos favorveis a este instrumento, Felipe
Regis de Andrade Caminha (2013, s.p.), Procurador Federal, defende que:

O protesto surge nesse contexto como uma ferramenta capaz de

atender a esses dois objetivos (arrecadao e tutela de valores), alm
de diminuir substancialmente o volume de processos que atolam o
Judicirio, em prol dos princpios da efetividade e celeridade
processual.

Corrobora ainda este entendimento Fbio Munhoz (2012, s.p.), tambm

61
Procurador Federal, Coordenador-Geral de Cobrana e Recuperao de
Crditos da Procuradoria-Geral Federal ao dizer que:

a priorizao na utilizao dos meios alternativos de cobrana

visando a recuperao dos crditos das Autarquias e Fundaes
Pblicas Federais, tais como o protesto, (...) atualmente mostra-se a
ferramenta mais clere e eficaz na recuperao dos valores devidos a
tais entidades.

Dessa tese compartilha tambm Gelson Amaro de Souza (2010, s.p.) ao

afirmar que o protesto um meio legal e constitucional que visa, por atos
extrajudiciais, desafogar a mquina judicial, buscando aumentar o ndice de
adimplemento de crditos em Dvida Ativa, prezando pela eficcia e celeridade
processual.
Diante de tantos argumentos doutrinrios a favor, o Conselho Nacional
de

Justia,

em

voto

proferido

em

Pedido

de

Providncias

n.

200910000045376, decidiu a ementa que segue:

CERTIDO DE DVIDA ATIVA. PROTESTO EXTRAJUDICIAL.

CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO. LEGALIDADE DO ATO EXPEDIDO.
Inexiste qualquer dispositivo legal ou regra que vede ou desautorize o
protesto dos crditos inscritos em Dvida Ativa em momento prvio
propositura da ao judicial de execuo, desde que observados os
requisitos previstos na legislao correlata.
Reconhecimento da legalidade do ato normativo expedido pela
Corregedoria Geral da Justia do Estado do Rio de Janeiro.

Contudo, diverge Hugo de Brito Machado (2002, s.p.), sobre a legalidade

do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, ao tratar que a aplicao
dessa ferramenta caracteriza um abuso com o intuito apenas de causar dano
ao contribuinte, sem nenhum proveito para a Administrao Pblica.
Alm deste, o ento Ministro Luiz Fux, ao expor suas razes em voto do
Resp 287.824-MG, o qual julgava um pedido de falncia feito pela Fazenda
Pblica do Estado de Minas Gerais, proferiu na 1. Turma do STJ que:

(...) Deveras, o CTN, no artigo 187, especfico ao estabelecer:

62
Art. 187. A cobrana judicial do crdito tributrio no sujeita a
concurso de credores ou habilitao em falncia, recuperao
judicial, concordata, inventrio ou arrolamento.
Consectariamente, ao ngulo do interesse de agir e da possibilidade
jurdica do pedido, ressoa incabvel o pedido falimentar requerido pela
Fazenda Pblica Estadual, bem como o precedente protesto da CDA,
posto que o acessrio segue o principal (...).

No entanto no h de se dizer que o protesto da CDA seja prejudicado

no caso em tela, uma vez que o protesto no est estritamente ligado apenas a
instruir pedido falimentar, tendo um campo de atuao muito mais abrangente,
de grande utilidade e eficcia. (DA SILVA, 2012, s.p.)
Portanto, a interpretao deste voto deve ser restringida aplicao do
protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa ao requerimento de falncia,
no qual a Fazenda Pblica no possui interesse, pois j conta com a execuo
fiscal para o mesmo fim. (ibidem)
No entanto, a utilizao do protesto para fins de cobrana tm-se
mostrado muito proveitosa, como se observar no decorrer deste captulo.

3.3.1 O instituto do protesto

A fim de poder-se defender o instituto do protesto extrajudicial de

certido de Dvida Ativa, primeiramente faz-se necessrio aprofundar o estudo
do protesto em si.
Traz o caput do art. 1. da Lei n. 9.492/97, em seu bojo, que o protesto
o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e o descumprimento
de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida.
Na esfera judicial, como se depreende da leitura do artigo supracitado, o
protesto ter efeito de dar ao credor a prova formal, revestido de veracidade e
f pblica de que o devedor encontra-se inadimplente com sua obrigao. E
com essa prova em mos, poder pleitear medidas liminares as quais sero
mais facilmente acatadas pela qualidade do documento probatrio.
J no mbito extrajudicial, o qual neste trabalho o de maior interesse, o

63
protesto interessar a quem realiza emprstimos, financiamentos ou que para
realizar alguma relao comercial deseja saber a verdadeira capacidade da
parte contratante, no que tange ao cumprimento de suas obrigaes. Dessa
forma, os interessados em geral, sobretudo os rgos de proteo ao crdito
(Associao Comercial, Serasa, etc.) solicitam dos tabelionatos de ttulos e
notas as relaes de pessoas que possuem protestos, lanando-os em seus
bancos de dados.
De tal maneira, a populao em geral no deseja ter seus nomes
relacionados entre os que possuem ttulos protestados, uma vez que dessa
forma ter seus crditos restringidos, o que ocasiona uma enorme frustrao
ao dia a dia destas pessoas.
Tendo como base o estudo do protesto em seu sentido social, Silvio de
Salvo Venosa (2004, p. 470/471) argi:

De h muito o sentido social e jurdico do protesto, mormente aquele

denominado facultativo, deixou de ter o sentido unicamente histrico
para o qual foi criado. Sabemos ns, juristas ou no, que o protesto
funciona como fator psicolgico para que a obrigao seja cumprida.
Desse modo, a estratgia do protesto se insere no iter do credor para
receber seu crdito, independentemente do sentido original
consuetudinrio do instituto. Trata-se, no mais das vezes, de mais
uma tentativa extrajudicial em prol do recebimento do crdito. Ora,
por rebuos ou no, o fato que os juristas tradicionais nunca se
preocuparam com esse aspecto do protesto, como se isso
transmitisse uma capitis deminutio ao instituto do protesto e a sua
Cincia. No pode, porm, o cultor do direito e o magistrado ignorar a
realidade social. Esse aspecto no passa desapercebido na
atualidade

E com base nisso que a Administrao Pblica buscou basear-se para

aumentar o adimplemento e a recuperao de valores tributrios.

3.3.2 A Lei n. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA

A promulgao da Lei n. 12.767/2012 veio por fim em toda discusso a

respeito da possibilidade da Fazenda Pblica e respectivas autarquias e

64
fundaes pblicas, em qualquer mbito, seja Municipal, Estadual, Distrital ou
Federal, protestar Certides de Dvida Ativa, que como j estudado um ttulo
extrajudicial (p. 33).
Em seu art. 25, trata especificamente sobre o assunto, incluindo um
pargrafo nico ao art. 1. da Lei 9.492/9719, ao dispor:

Art. 25. A Lei no 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar

com as seguintes alteraes:
Art. 1. ......................................................................
Pargrafo nico. Incluem-se entre os ttulos sujeitos a protesto as
certides de Dvida Ativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municpios e das respectivas autarquias e fundaes pblicas.

Indo ao encontro de todo sustentado, Mrcio Andr Lopes Cavalcante

(2012, s.p.), Juiz Federal Substituto do TRF da 1. Regio, confirma que o
intuito dessa alterao legislativa foi prover a expressa previso, de forma que
se espere, com essa inovao, que o STJ sensibilize-se com a real
necessidade da implantao do protesto extrajudicial como forma de
impulsionar a eficcia da arrecadao tributria, desonerando a Administrao
Pblica e o prprio contribuinte de um cansativo processo judicial, alm de
desafogar a mquina judiciria.
Dessa forma, aps tantas posies favorveis dos mais diversos
doutrinadores e juristas a respeito da aplicao do protesto extrajudicial de
certido de Dvida Ativa, observa-se derrubada qualquer alegao contrria a
este instituto, somente resta embas-lo sobre os alicerces dos princpios
administrativos.

19

Art. 1 da Lei 9.492/97 - Protesto o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e
o descumprimento de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida.

65

3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de

certides de Dvida Ativa

inegvel, em teoria, a eficincia do protesto extrajudicial de certides

de Dvida Ativa. Posto esse instituto em prtica, os resultados corresponderam
s expectativas, se no surpreendentes.
Um levantamento foi feito pelo Procurador Federal Fbio Munhoz (2012,
s.p.) em que trouxe baila dados minuciosos a respeito da aplicao do
protesto de CDA.
Para a aplicao do protesto extrajudicial em certides de Dvida Ativa,
em agosto de 2010 firmou-se um convnio entre a Procuradoria-Geral Federal
(PGF), rgo da Advocacia-Geral da Unio que representa judicial e
extrajudicialmente 154 (cento e cinquenta e quatro) Autarquias e Fundaes
Pblicas Federais e o Instituto de Estudos de Ttulos e Protestos do Brasil
(IEPTB), entidade que representa a grande maioria dos Tabelionatos de
Protesto no pas. (ibidem)
Atravs deste instrumento, permitiu-se a PGF encaminhar a protesto as
certides de Dvida Ativa das Autarquias e Fundaes Pblicas Federais sem o
pagamento dos emolumentos prvios, que so cobrados dos devedores destas
entidades.
Este foi um projeto-piloto foi lanado em Outubro de 2010, em So Paulo
e Rio de Janeiro, em que se foi enviado a protesto crditos do INMETRO e
ANP, e que em oito meses obtiveram-se relevantes resultados.
Foram recuperados R$ 1.485.943,74 (um milho, quatrocentos e oitenta
e cinco mil, novecentos e quarenta e trs reais e setenta e quatro centavos),
aos cofres das entidades credoras, atingindo-se o percentual de 32,44% dos
valores efetivamente processados pelos Tabelionatos.
Cabe ressaltar que 90% (noventa por cento) destes valores foram
percebidos no trduo anterior ao protesto.
Consecutivamente, Fbio Munhoz (2012, s.p.) ainda revela que, no ano
de 2011, os nmeros foram ainda mais surpreendentes:

66
a) 2.442 CDAs foram protestadas;
b) 1.071 foram pagas, atingindo-se um percentual superior a 43% de
recuperao referente ao total de ttulos protestados;
c) Em valores, R$ 5.929.790,88 (cinco milhes, novecentos e vinte e
nove mil, setecentos e noventa reais e oitenta e oito centavos) foram
efetivamente protestados e R$ 3.195.734,30 (trs milhes, cento e noventa e
cinco mil, setecentos e trinta e quatro reais e trinta centavos) foram pagos,
atingindo-se um percentual superior a 53% sobre o total protestado;
No primeiro semestre de 2012, da mesma forma que nos anos
anteriores, resultados expressivos foram alcanados.
Foram 3479 CDAs encaminhadas a protesto, cujos valores atingiram a
quantia de R$ 7.827.372,26 (sete milhes, oitocentos e vinte e sete mil,
trezentos e setenta e dois reais e vinte e seis centavos). Foram recuperados
R$ 3.424.767,65, (trs milhes, quatrocentos e vinte e quatro mil, setecentos e
sessenta e sete reais e sessenta e cinco centavos) atingindo-se o percentual
de 46,59% de recuperao. Destes, 92%, ou R$ 2.885.192,74 (dois milhes,
oitocentos e oitenta e cinco mil, cento e noventa e dois reais e setenta e quatro
centavos), foram recuperados em trs dias, ou seja, no trduo anterior ao
protesto ser efetivado. (MUNHOZ, 2012, s.p.)
No ms de fevereiro de 2012, na unidade da PGF em So Paulo, 85%
dos valores encaminhados a protesto foram recuperados, superando R$
90.000,00 (noventa mil reais), em trs dias!
J no ms de agosto de 2012, na unidade da PGF no Rio de Janeiro,
foram recebidos em trs dias R$ 1.348.338,63 (um milho, trezentos e
quarenta e oito mil, trezentos e trinta e oito reais e sessenta e trs centavos),
atingindo 71,09% sobre o valor total efetivo, um recorde de arrecadao num
nico ms.
No quadro geral, reunindo todas as CDAs enviadas a protesto desde
outubro de 2010 at junho de 2012, da mesma forma os nmeros so muito
relevantes:
a) 8.174 CDAs enviadas a protesto;

67
b) 5.084 efetivamente protestadas;
c) 2.257 pagas, das quais 2.013 em trs dias;
d) Em valores, R$ 20.078.663,56 (vinte milhes, setenta e oito mil,
seiscentos e sessenta e trs reais e cinqenta e seis centavos) enviados a
protesto;
e) Recuperados R$ 7.086.201,32 (sete milhes, oitenta e seis mil,
duzentos e um reais e trinta e dois centavos), 37,89% dos valores;
f) Sendo R$ 6.484.065,99 (seis milhes, quatrocentos e oitenta e quatro
mi e sessenta e cinco reais e noventa e nove centavos), 96,80% arrecadados
em trs dias.
Destarte, analisando o custo-benefcio entre o ajuizamento de uma
execuo fiscal (p. 52) e o protesto extrajudicial, evidente que para dvidas de
menor valor, o protesto de CDA uma ferramenta altamente eficaz, clere e
que traz menos onerosidade tanto para o contribuinte quanto para a
Administrao Pblica, se mostrando um instrumento com grande possibilidade
de vingar na prtica administrativa.

3.5 O protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa luz

dos princpios administrativos

Alm de pautar-se nos argumentos dos mais diversos juristas e

doutrinadores, o principal objeto de todo este estudo tratar da possibilidade
do protesto extrajudicial de Dvida Ativa sobre os princpios administrativos da
legalidade,

moralidade,

impessoalidade

ou

finalidade,

razoabilidade,

proporcionalidade, eficincia, publicidade, e a supremacia do interesse pblico,

a fim de se alcanar uma base slida ao justificar este instituto.
No que tange quanto legalidade do protesto extrajudicial de certido de
Dvida Ativa, esta, como j explanado anteriormente, possui sua legalidade
constituda mesmo antes da edio da Lei n. 12.767/2012, uma vez que
aplicado os atributos dos atos administrativos da presuno de legitimidade,

68
imperatividade e exigibilidade, aliando tambm o caput do art. 1. da Lei n.
9492/97, com o entendimento de que a CDA se reveste da qualidade de ttulo
extrajudicial de dvida, tem-se que a possibilidade desse ttulo ser levado a
protesto munida de total legalidade.
Posto isto, bem verdade que se utilizando do mtodo de interpretao
gramatical da norma, apenas da leitura do art. 1. da lei 9.492/97 antes mesmo
de sua recente alterao, j era possvel embasar a legalidade do ato de
protesto, sendo que essa modificao veio apenas por pacificar as
controversas doutrinrias e jurisprudenciais sobre o tema, e consolidar o
protesto como real forma de cobrana extrajudicial de certido de Dvida Ativa.
No h de se falar de falta de moralidade do agente pblico ao levar a
protesto certido de Dvida Ativa contra contribuinte inadimplente. A
Administrao Pblica, como guarda do bem-estar social e desenvolvimento da
sociedade administrada, deve, por seus meios, buscar sempre a manuteno
da ordem tanto no contexto objetivo segurana coercitiva, qualidade nos
servios de sade e educao, entre outros -, como no contexto subjetivo.
No que se refere o contexto subjetivo, ao lidar com o comportamento
ainda no externado dos administrados, o gestor pblico deve se assegurar de
que a sociedade esteja rumando em prspera direo, prevendo e garantindo
eventuais desvios. Imagine que um contribuinte esteja inadimplente com suas
obrigaes tributrias para com o Fisco, se esse no se opuser, aquele
disseminar entre a sociedade que no se faz mais necessrio o pagamento
de tributos, gerando um caos generalizado.
Dessa forma, v-se a Administrao Pblica no dever de agir
moralmente, sendo honesto e tico para com os outros contribuintes quitadores
de suas obrigaes, reprimindo comportamentos que busque onerar o Estado.
Sendo assim, o protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa um
instrumento de coao do Estado para atingir o contribuinte devedor, impondolhe que tambm aja com moralidade.
Desse mesmo entendimento parte o estudo da atuao do princpio da
finalidade em face do protesto de CDA. H de se dizer que est finalidade tem
natureza dplice, em benefcio tanto da Administrao Pblica quanto do

69
contribuinte inadimplente.
Quanto ao primeiro, visvel o resultado benigno trazido ao Estado com
a instituio do protesto como meio indireto de cobrana de tributo.
Ou seja, a arrecadao como mostraram os nmeros (p. 65) obteve
resultados surpreendentes, assim como a recuperao de crditos os quais j
se acreditavam perdidos. Alm disso, h grande economia dos cofres pblicos,
uma vez que os custos de um protesto so nfimos em relao s custas
judiciais para o ajuizamento de uma execuo fiscal.
Por outro lado, quanto ao contribuinte, este ter mais tempo para
reorganizar suas finanas sem que se recaia indisponibilidade sobre seus
bens, alm de livrar-se de um fatigante processo judicial contra si.
Argumenta contrariamente ao protesto Hugo de Brito Machado (2008,
s.p.), afirmando que o protesto constitui indiscutvel abuso, que apenas tem o
efeito de causar dano ao contribuinte (...). Entretanto, no h de se dizer em
falta de razoabilidade e proporcionalidade quanto ao procedimento de protesto.
Corrobora este entendimento Thomas Fleiner-Gerster (2006, p.601-602),
em sua obra Teoria Geral do Estado, ao tratar dos meios que o Estado deve se
valer para buscar a prosperidade da sociedade que rege: (...) o Estado tem a
delicada misso de encontrar a medida justa entre solues extremas e, ao
mesmo tempo, velar para que a prosperidade econmica lhe permita assegurar
as numerosas prestaes sociais. E de fato esta justa medida foi alcanada na
aplicao do protesto extrajudicial de certides de dvida ativa.
Como j abordado, o protesto de CDA no visa o requerimento de
falncia do devedor pela Fazenda, mas apenas compelir este ao pagamento do
montante devido. H de se ressaltar que o protesto um procedimento muito
menos gravoso ao contribuinte do que ter contra si uma execuo fiscal.
Frisa-se tambm que o protesto de ttulos extrajudiciais pode ser feito
por qualquer um que tenha um crdito a seu favor que no tenha sido
adimplido pela outra parte, e o interesse desse ao promover o protesto com o
simples fim de forar o pagamento, o que um ato totalmente razovel e
proporcional aos casos prticos, e que tambm aplicvel a Fazenda Pblica.

70
V-se ainda que o protesto de certides de Dvida Ativa tem-se
mostrado uma ferramenta extremamente clere e revestida de eficincia
quando a matria diminuir a inadimplncia do contribuinte e tambm
recuperar valores que o Fisco j os consideravam perdidos.
Tal recuperao pode ser entendida pelo efeito que possui o protesto de
inserir o nome do devedor junto aos cadastros de proteo ao crdito, como
SERASA, o que no acontece quanto se tem ajuizada uma execuo fiscal
contra o mesmo.
O executado em ao fiscal consegue facilmente ainda ter crdito na
praa, podendo realizar suas compras em lojas de departamentos com
parcelamentos a perder de vista.
No entanto, tento seu nome protestado, e verificada uma restrio em
seu nome, o contribuinte imediatamente buscar quitar essa dvida para poder
voltar a fazer suas compras tranquilamente. isso que torna to eficaz o
protesto.
Muito se fala sobre um possvel excesso de publicidade que se tem no
protesto, uma vez que qualquer estabelecimento, atravs da numerao de
CPF de algum indivduo, pode realizar consulta quanto a este em cadastros de
proteo ao crdito. Todavia, tais argumentos caem por terra quando se trata
da publicidade em execuo fiscal, uma vez que qualquer pessoa pode pela
internet ter acesso a todo trmite da ao apenas com o nome do executado.
confirmada, dessa maneira, mais uma vez, que o protesto uma
forma de cobrana muito mais benfica ao contribuinte do que ter contra si
ajuizada uma ao de execuo fiscal.
Por fim, resta, atravs da anlise da aplicao de todos os princpios
acima abordados, fundamentar o protesto extrajudicial de certides de Dvida
Ativa quanto supremacia do interesse pblico.
Esse interesse pode ser observado nos efeitos de cada outro princpio,
seja trazendo segurana jurdica e ftica ao contribuinte princpio da
legalidade -, preservando os deveres morais dos indivduos perante a
Administrao Pblica e demais membros da sociedade princpio da
moralidade -, coibindo a inadimplncia do contribuinte para que se possa

71
destinar maior verba para setores deficientes princpio da finalidade-,
buscando maior eficincia na arrecadao para obter maior renda que ir se
reverter para a sociedade, e ainda desafogar a mquina judiciria para que os
demais processos possam tramitar de forma mais clere princpio da
eficincia ou ainda garantindo a publicidade necessria para a manuteno
da ordem econmica princpio da publicidade.
Fica evidente, pelo todo acima exposto, que o protesto extrajudicial de
Dvida Ativa a forma mais clere, eficiente, e menos gravosa tanto para a
Administrao Pblica, que faz uso do dinheiro pblico para ajuizar inmeras
execues fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuzo ainda, tanto
para o contribuinte que no ter seu patrimnio indisponibilizado, nem ter
contra si uma fatigante ao judicial impetrada, quanto ainda para o Poder
Judicirio, que poder direcionar seu foco para mais rapidamente resolver os
mais diversos litgios que por l tramitam.

72

CONSIDERAES FINAIS

A arrecadao tributria a maior fonte de renda da Administrao

Pblica para a sustentao de seus servios e a manuteno da ordem social e
econmica da sociedade.
Nesse sentido, o inadimplemento de obrigao perante o Fisco colide
contra todo um sistema de engrenagens busca a prosperidade de um
Municpio, Estado, e at mesmo da Unio.
A fim de coibir isso, a Fazenda Pblica conta, em regra, com a Ao de
Execuo Fiscal para buscar judicialmente a satisfao de seus crditos. Mas
como j estudado, tal ferramenta de uma morosidade e onerosidade
desproporcional em relao a crditos de pouco vulto, causando maior
prejuzo, assim, aos cofres pblicos.
Toda essa demanda acaba por abarrotar o sistema judicirio brasileiro,
aumentando o tempo de durao de processos que mereceriam maior ateno,
tendo o Poder Judicirio que destinar esforos a aes de execuo fiscal que
poderiam mais facilmente serem resolvidas por cobranas extrajudiciais mais
eficazes.
Tendo em vista essa situao, o legislador procurou meios extrajudiciais
para autorizar o Fisco a mais facilmente reaver esses valores, e se chegou ao
instituto do protesto, Lei n. 9.492/97, que em seu art. 1. traz que o Protesto
o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e o descumprimento
de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida.
Como j estudado, a certido de Dvida Ativa constitui ttulo executivo
extrajudicial, o qual garante exigibilidade ao crdito tributrio inadimplido.
Sendo assim, apenas da leitura gramatical da supracitada lei, j se pode extrair
a possibilidade do protesto extrajudicial de CDA, ao tratar de ttulos e outros
documentos de dvida.
No obstante tanta controvrsia a respeito do tema, necessrio
enfatizar que o protesto, nesses casos, no tem o condo de pleitear a falncia

73
em face do contribuinte inadimplente, mas sim uma maneira de coagi-lo a
efetuar o pagamento.
Atravs dos dados evidenciados (p. 65), inegvel que o protesto
extrajudicial de Dvida Ativa uma ferramenta clere, eficiente e de
onerosidade mnima tanto para a Administrao Pblica quanto para o
contribuinte devedor, uma vez que aquela obteve um maior percentual de
arrecadao, sem ter de arcar com pesadas custas processuais em uma ao,
que em sua maioria infrutfera; e o contribuinte no tem seu patrimnio
constringido, obtendo tempo para reorganizar suas finanas, e no tendo o
desgaste de ter contra si uma ao ajuizada.
Assim tambm o entendimento da Conselheira Morgana de Almeida
Richa, do CNJ, em Pedido de Providncias n. 200910000045376:

(...) constadado o interesse pblico do protesto e o fato de que o

instrumento condio menos gravosa ao credor, posio esta
corroborada pelos doutrinadores favorveis medida. O protesto
possibilita ao devedor a quitao ou o parcelamento da dvida, as
custas so certamente inferiores s judiciais, bem assim no h
penhora de bens tal como ocorre nas execues fiscais.

Observa-se tambm que o protesto de CDA longe de ser instrumento

abusivo e proibido, trata-se de meio legal para que a Administrao Pblica
implemente a sua efetiva arrecadao tributria, viabilizando desse modo a
execuo de polticas pblicas.
De tal forma, por ser um ato praticado pela Fazenda Pblica, se mostra
totalmente possvel e basilar sua fundamentao no s perante a doutrina e
jurisprudncia, mas tambm em relao aos princpios administrativos que
norteiam toda atividade pblica, sejam eles os estudados neste trabalho os da
legalidade, moralidade, finalidade, eficincia, publicidade e supremacia do
interesse pblico.
Conclui-se, portanto, que perante os resultados manifestamente
expostos, totalmente legal e vivel a aplicao de meios alternativos de
cobrana na busca pela recuperao dos crditos da Fazenda Pblica, como a

74
utilizao do protesto extrajudicial de Dvida Ativa, a qual tem se mostrado uma
clere e eficaz forma de reaver tais valores.

75

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