Ayer ha terminado la cumbre de Riga.

Qu consecuencias se derivan para la

OTAN actual y para su futuro?
Antes de entrar en este tema, empezar agradeciendo y felicitando a este
Instituto por su inters y agilidad en organizar estas muy prontas jornadas de
anlisis de cual ser la OTAN que tendremos tras la esperada cumbre de Riga.
Procede decir inicialmente que es significativo el lugar donde se ha reunido la
cumbre. En Lituania. Los tres pases blticos -Estonia, Letonia y Lituania- fueron
cuestin tab para Rusia en la ampliacin de la OTAN hacia el este, pases no ya
del Pacto de Varsovia sino parte integrante de la misma Unin Sovitica. Haba un
fuerte rechazo ruso a que la OTAN llegara hasta la misma frontera con Rusia.
Pues bien en Riga se han reunido los Jefes de Estado y Presidentes de los 26
pases miembros de la OTAN y la cumbre se ha realizado con toda normalidad.
Pudiera decirse que simboliza la normalizacin de la OTAN en la nueva Europa.
Dicho esto la realidad es que no podemos anunciar grandes decisiones o
resultados de la cumbre de Riga.
Ha sido una cumbre discreta por calificarla de alguna manera.
La OTAN est ahora en una etapa con cuestiones esenciales an sin definir y
sin embargo la cumbre, despus de los lgicos extensos e intensos preparativos
de una cumbre, en una etapa de grandes incertidumbres no ha abordado estas
cuestiones.

La OTAN del pasado

En el pasado la OTAN ha vivido dos etapas claramente diferenciables:

La etapa de la Guerra Fra,

la etapa de la estabilizacin de Europa tras la desaparicin de la Unin

Sovitica y

y ahora se encuentre en una tercera etapa ms diferenciable an de las

dos anteriores

En la primera etapa la misin de la OTAN, su razn de ser era muy clara,

oponerse al gran potencial geoestratgico de la Unin Sovitica en Europa. La

OTAN supera esta etapa victoriosamente con la desaparicin del a URSS. (y

como se recuerda frecuentemente, sin hacer un solo disparo)
Y se inicia una segunda etapa de estabilizacin de Europa tras la
desintegracin de la URSS. Con ciertas dudas iniciales sobre si Alianza Atlntica
tiene alguna funcin en el nuevo panorama geopoltico europeo, en la OTAN se
decide asumir la misin de velar por la estabilizacin del revuelto patio oriental
europeo. Se puede concluir que esta segunda etapa tambin es de resultado
exitoso para la OTAN. Se alcanza una aceptable situacin de estabilidad en la
mayor parte del teatro europeo.
Para el anlisis que hoy nos ocupa resaltar dos caractersticas comunes a
estas dos primeras etapas:
1. En ambas etapas el centro de gravedad de la estrategia de la OTAN se
sita en territorio europeo.
2. Y en ambos casos hay una aceptada preponderancia del liderazgo de
los EEUU en las iniciativas y actividades de la Alianza Atlntica. Se
trata de la proteccin de intereses en Europa y los europeos aceptan
gustosamente que el liderazgo en esta tarea sea de los EEUU,.
Si en la primera etapa frente a la URSS EEUU fue el lder indiscutible del
mundo occidental dada su capacidad para equilibrar el podero sovitico, durante
la segunda etapa EEUU es prcticamente el motor de todas las iniciativas de
adaptacin de la OTAN a la nueva situacin. Son los EEUU los que deciden las
sucesivas ampliaciones. A veces no sin problemas internos en su propio pas pues
para la primera ampliacin (Polonia, Checoslovaquia y Hungra) hubo inicialmente
fuertes resistencias dentro de los EEUU por parte del Pentgono y de ilustres
personalidades

como

el

prestigiosos

George

Kennan.

Pero

el

gobierno

estadounidense decidi ir a la primera ampliacin y a la segunda. As como son

iniciativas americanas la creacin de la Asociacin para la Paz, la iniciativa del
programa de nuevas capacidades militares, la transformacin de la estructura de
mandos y la de fuerzas, , la creacin de un mando de transformacin,etc. etc.
Prcticamente casi todo lo que se innova en la adaptacin a la nueva situacin
procede de los Estados Unidos. La misma primaca le corresponde en el aspecto
operativo. Es en esta segunda etapa cuando la OTAN acta por primera vez
ofensivamente mediante el fuego aunque slo mediante operaciones areas desde
2

la aviacin de combate. (en Bosnia y en Kosovo) Y es a EEUU a quin hay que

reconocer casi totalidad de la capacidad real de la ejecucin de estas operaciones.
En resumen durante los primero cincuenta aos de existencia de la OTAN,
durante las dos primeras etapas, es el teatro europeo el objeto central de su
estrategia y como a los EEUU les interesa una Europa segura los europeos se
aprovechan y benefician del poderoso respaldo norteamericano admitiendo
gustosamente su liderazgo.

La OTAN del presente

Pero en el 2001 se produce el ataque terrorista a los EEUU. Queda brutalmente
en evidencia la vulnerabilidad de Occidente. Los atacados son los Estados Unidos
en su propio territorio, en centros neurlgicos muy representativos de su poder.
Un terrorismo internacional no estatal (Al Qaeda) ha agredido gravemente a la
superpotencia americana.
Se entra as en una tercera etapa. La de enfrentar el escenario de una nueva
amenaza: el terrorismo internacional (en aos posteriores seguirn ataques
terroristas en Madrid y Londres). Pues bien a diferencia de las dos etapas
anteriores la nueva difusa amenaza es de dimensin mundial y no centrada en el
teatro europeo
Es la OTAN apropiada para responder a las nuevas amenazas?
La respuesta de los EEUU fue la de asumir su propia defensa sin implicar a la
OTAN. La experiencia en Kosovo haba sido poco favorable a las operaciones
blicas desde una organizacin multinacional con decisiones de actuacin militar
en tiempo real que han de ser consensuadas. EEUU considera que para su propia
defensa es ms eficaz tomar sus decisiones militares unilateralmente, ofreciendo
que a ellas se puedan sumar pases en coalicin voluntaria pero asegurndose la
unidad de mando y la unidad de accin. Desde luego bajo el mando y primaca
estadounidense. Se trata de su propia defensa que har con sus propios criterios y
su propia estrategia.
An as el impacto de los ataques del 11 de septiembre del 2001 haba sido de
tal envergadura que los otros pases de la OTAN siguen dispuestos a colaborar. En
la cumbre de Praga, en el 2002, se afronta la nueva situacin. Las iniciativas son

de nuevo norteamericanas: un concepto militar contra el terrorismo, la NRF o

Fuerza de Respuesta de la OTAN y la ampliacin del campo de actuacin de la
OTAN que en la segunda etapa se haba limitado a una zona euroatlntica, ahora
se extiende sin limitacin geogrfica, se actuar donde se acuerde. Sin
limitacin alguna. Es de hecho la globalizacin de la OTAN. Ahora bien esta
globalizacin queda controlada porque en Praga a la decisin de actuar donde se
acuerde (globalizacin del teatro de operaciones) se le aade el cuando se
acuerde. Es decir cuando se acuerde caso por caso y por consenso. El
extenderse el teatro de eventuales operaciones a todo el mundo, ciertos pases
europeos (con Francia a la cabeza) no admiten que la OTAN se transforme en una
especie de gendarme mundial bajo el liderazgo americano lgicamente motivado
por su propia estrategia y sus objetivos de alcance mundial.
Las dos caractersticas que eran comunes en las dos primeras etapas antes
citadas (el teatro europeo era el centro de gravedad de la estrategia de la OTAN y el
liderazgo norteamericano en la defensa europea se acepta gustosamente por los
europeos) no son ya de aplicacin en la esta tercera etapa.
A las actuales reticencias europeas se suma en el 2003 la discutida decisin
americana de invadir Irak. La OTAN haba vivido muchas crisis en su larga historia
pero ninguna de la gravedad de la que surge de esta decisin blica de los EEUU.
Y con el grave desencuentro interaliado que se origina la OTAN entra en una
parlisis en el desarrollo de la normativa esencial para la nueva etapa: Cual ha de
ser la nueva OTAN? Cual ser su razn de ser? Cuales son sus objetivos
polticos compartidos? Cual en consecuencia su nuevo concepto estratgico?
Ha cambiado profundamente el panorama estratgico y si hubo que hacer un
concepto estratgico, el del ao 1999, para la segunda etapa, con ms motivo
habra que hacer otro apropiado al nuevo escenario tras el 11-S que es
radicalmente diferente al anterior.
Baste leer literalmente un prrafo del concepto estratgico de 1999, que sigue
vigente. El prrafo 24 que se refiere la forma de responder a los eventuales ataques
o riesgos. Dice textualmente:
24.- Todo ataque armado contra el territorio de los aliados, procedente de
cualesquier direccin, estara cubierto por los artculos 5 y 6 del Tratado de

Washington1. No obstante (se aade) la seguridad de la Alianza debe contemplar

tambin el contexto global, Los intereses de seguridad de la Alianza pueden verse
afectados por otros riesgos2 de naturaleza ms amplia, incluidos los actos de
terrorismo, sabotaje y delincuencia organizada, y por la interrupcin del flujo de
recursos vitales. Y aade el movimiento incontrolado de grandes nmeros de
poblacin, para continuar Existen en la Alianza disposiciones de consulta entre
los aliados bajo el artculo 4 del Tratado de Washington y, en caso necesario,
coordinar sus esfuerzos incluidas sus respuestas a riesgos de esta naturaleza.
Es de resaltar que el terrorismo aparece en este concepto estratgico hoy
vigente en un nivel secundario, por ejemplo junto con la delincuencia organizada o
los movimientos incontrolados de poblacin, a tratar al amparo del artculo 4. No
se considera al terrorismo como principal amenaza.
La necesidad de actualizar el concepto estratgico tras el 11-S es evidente,
pero en el seno de la OTAN se intuye que no se va a conseguir consenso en como
afrontar el terrorismo internacional globalizado. Y se elude una revisin doctrinal
de dudosa viabilidad. Es verdad que la cumbre de Praga en el 2002 desarrolla a
nivel militar un concepto estratgico militar de lucha contra el terrorismo (CM 472)
pero un concepto militar necesita previamente de una directriz poltica que no se
ha osado abordar. De hecho el CM 472 a falta de una directiva poltica, ms que un
documento tcnico militar es una especie de hbrido poltico-militar pero hecho por
las autoridades militares.
Como solucin de compromiso se acuerda en la cumbre de Estambul, en el
ao 2004,que se trabaje para hacer un documento poltico de menor nivel que el
concepto estratgico, denominado Directiva Poltica General, (Comprehensive
Political Guidance) que en lo posible supla la falta de actualizacin del concepto
estratgico dando al menos de orientacin poltica para las nuevas prioridades en
el planeamiento de defensa, en capacidades de defensa y actividades de
informacin u otras, as como en la transformacin de la Alianza a las cambiantes
realidades del escenario actual.
Hay un hecho muy expresivo de la situacin en la que se encuentra la Alianza
Atlntica en aquellos momentos. En plena crisis tras la ocupacin de Irak ha tenido
1
2

Son los artculos que recogen el compromiso de defensa comn.

No se habla ya de ataques o amenazas sino de riesgos

lugar en el 2004 la cumbre de Estambul. Y las diferencias son tan extremas que el
debutante Secretario General, De Hoop Scheffer, en declaraciones que recoge el
Herald Tribune, con actitud nada apropiada a su puesto, se queja pblicamente de
algo as como que los EEUU consideren las operaciones multinacionales de la
OTAN siempre sin su participacin y como si estas operaciones debieran ser
complementarias de su propia estrategia. Luego dira que sus opiniones se haban
sacado de contexto pero las divergencias en el seno de la OTAN son patentes.
Hoy se habla cada vez ms de otras nuevas amenazas. Se ha publicado la
sospecha de que Putin prepara un crtel con Argelia y otros productores de gas
natural, crtel similar al de la OPEC con el petrleo. El senador norteamericano
Luca, republicano, ha llegado a proponer que una futura OTAN se ocupe tambin
de la seguridad energtica.
Pero permanece la parlisis en definir que OTAN se quiere.

La cumbre de Riga
Y as se llega a la cumbre de Riga. Se han afrontado ahora estos problemas
bsicos de la OTAN?
En sntesis el orden del da de esta cumbre se ha ocupado de:
1. Las operaciones en curso
2. La denominada transformacin y capacidades militares
3. Finalmente ciertas cuestiones polticas, como la de los nuevos
miembros o socios
Veamos a que se ha llegado en estos temas.
1.- Operaciones.
1.1.- Afganistn.
La operacin de prioridad mxima de la OTAN es indiscutiblemente la de
Afganistn (Fuerza Internacional de Ayuda a la Seguridad ISAF es el acrnimo
sajn). La OTAN se ha hecho cargo de la actuacin de ISAF en la totalidad del
territorio. Con unos 12.000 soldados americanos totalizan unos 32.000 de 37 pases
bajo mando OTAN. Existe el riesgo de que en Afganistn se aboque a un estado
fracasado y est en juego el futuro y credibilidad de la OTAN. Por primera vez en
su historia la OTAN desarrolla operaciones de combate terrestre. Se enfrenta a un

grave resurgimiento de insurgencia talibn con respaldo de Al Qaeda, de seores

de la guerra y de narcotraficantes. Han aparecido los atentados suicidas. Ya se han
superado las 150 bajas aliadas de ellas ms de 40 canadienses y cifra an mayor
de ingleses. Los muertos en el bando enemigo se cuentan por millares.
Afganistn, tema estrella en la cumbre, se ha tratado monogrficamente en la
cena privada de los Jefes de Estado/ Presidentes el da 28. Se ha presionado para
que las naciones enven ms tropas y material (helicpteros y aviones
principalmente). El mando militar dice que carece de la necesaria fuerza de reserva
mvil del mando. Se ha intentado que se levante las limitaciones de redespliegue y
de empleo que hacen algunos pases (caveats). Espaa, Alemania, Francia e Italia
son los pases principales pases con caveats.

Ante el argumento de la

necesaria solidaridad en el campo de batalla estos pases han tenido que aceptar
presta

apoyo en situaciones de emergencia. Pero se han citado ms bien

emergencias sanitarias y poco ms. Francia ha tenido que admitir redespliegues

puntuales caso por caso previa autorizacin nacional. Alemania admitir ms
flexibilidad en aviones que aporta. Espaa ha recalcado que su apoyo ser para
asistencia sanitaria fuera de su zona. A la peticin de ms fuerzas para la reserva
del mando tan solo Polonia aportar alrededor de un millar de soldados. Se pedan
al menos 2.500. Francia va a retirar la mayor parte de sus fuerzas especiales que
participaban con las EEUU en la operacin Enduring Freedom.
Chirac haba propuesto la creacin de un Grupo de contacto que implique a
los pases vecinos y que determine que misin deben tener las fuerzas en
Afganistn. Bush era reticente pues puede dar entrada a Irn como pas vecino. El
Secretario General ha quedado encargado de estudiar esta propuesta.
Se ha hablado de un calendario de salida en el 2008 si la fuerzas nativas
estn preparadas para el relevo. Calendario que parece optimista.
1.2.- Kosovo.
Hay un entendimiento occidental de tender al modelo de Bosnia-Herzegovina.
Ahtisaari, el representante de NNUU en Kosovo, iba a hacer antes de la cumbre de
Riga su propuesta de cuasi independencia de Kosovo respecto de Serbia pero ante
el temor a reacciones violentas y su influencia en las elecciones en Serbia se ha
atrasado la propuesta para presentarla una vez realizadas dichas elecciones. En el
comunicado oficial de la cumbre de Riga se alude a ir poniendo un mayor acento
7

en las capacidades civiles de gestin de crisis de la OTAN en Kosovo pero el

calendario de futuro de la presencia de los casi 17.000 soldados bajo mando OTAN
sigue siendo una incgnita.
2.- Transformacin
2 1. Fuerza de Reaccin (NATO Response Force NRF)
Se ha tratado de la NRF o Fuerza de Reaccin. Se ha declarado la plena
operatividad de esta fuerza (capacidad operativa real) como en principio se haba
deseado pero la realidad es que se ha forzado esta declaracin a pesar de ciertas
deficiencias no superadas. En relacin con la financiacin del empleo de la NRF
se ha aprobado una financiacin comn limitada al despliegue estratgico
inmediato (short notice strategic deployment) acuerdo en gran parte facilitado por
el resultado de una reunin celebrada anteriormente en Mallorca a propuesta de
nuestro Director General de Poltica de Defensa, general Raggio, reunin a su
nivel y de eficaz resultado.
Se haba presionado para que la flota de C-17 para el transporte estratgico
de la NRF fuera un sistema OTAN similar al de los AWACS pero varios pases,
entre ellos Espaa, han insistido en que este es un proyecto multinacional no
OTAN. Ha quedado en que los quince pases que suscriben el proyecto lo hacen
como compromiso de un consorcio autnomo no perteneciente a la OTAN.
No se ha entrado en otros temas de financiacin comn como el denominado
en la OTAN burden sharing que se est negociando en otros niveles.( Se pretende
que en el Presupuesto Militar se haga alguna compensacin a los pases que
hagan aportaciones de fuerzas a operaciones OTAN. Blgica principalmente se
opone)
2.2.- Gasto de Defensa
En cuanto a aprobar un prrafo sobre que los pases deben alcanzar un nivel
de presupuesto de defensa del 2% de su PIB Alemania se ha opuesto
rotundamente.
3.- Cuestiones Polticas
3.1. Ampliacin.
Otra cuestin principal a tratar en Riga era sobre la ampliacin de miembros
de la alianza. Lo que ha habido ha sido ms bien buenas palabras. Los tres pases
que tienen presentada su candidatura (Albania, Croacia y Macedonia), pases del
8

MAP3, no han escuchado la esperada invitacin. Se deja constancia en el

comunicado oficial de que se tiene intencin de hacerlo en la prxima cumbre del
2008.
Cuestin en la que ha habido serias discrepancias ha sido en la de entrada de
Serbia en la Asociacin para la Paz. Pese a una gran presin por parte de los EEUU
tan solo se han formulado esperanzas de que Bosnia, Montenegro y Serbia estn
en condiciones de hacerlo ms adelante. Respecto a Georgia y Ucrania Bush haba
estado manifestando en discursos en universidades de los pases en cuestin
previos que ambos seran bien recibidos pero ha habido serias resistencias en
pases europeos y

el comunicado se limita a ofrecer continuar dilogos

intensificados en toda una gama de cuestiones polticas, militares, financieras y

de seguridad ligadas a las aspiraciones de estos pases a la adhesin
La ampliacin de la OTAN a Australia, Nueva Zelanda, Japn,, que tanto
haban preconizado determinados centros estadounidenses de anlisis de
seguridad y que tambin figuraba en un bien elaborado informe de FAES4 para la
reforma de la OTAN (que inclua adems la adhesin de Israel5) ya antes de la
cumbre se haba descartado incluso con el status de asociados.
3.2. Directiva Poltica General.
En la cumbre ha quedado confirmada esta directiva que ya haba sido
aprobada anteriormente a nivel ministerial.

Esta directiva expone ya que el

terrorismo y las armas de destruccin masiva con sus lanzadores son las
principales amenazas en los prximos 10/15 aos. Pero desde luego no se ha
abordado la revisin del concepto estratgico. Estado Unidos esta trabajando para
en la cumbre del 2008 tener un concepto estratgico que refleje una Alianza ms
poltica y ms flexible que responda a las actuales amenazas as como que
actualice la poltica nuclear de la OTAN todava hoy con una filosofa de la Guerra
Fra y que requiere pasar al mbito de la contra proliferacin.
Existe un cierto entendimiento de que se podra pensar en un concepto
estratgico para el 60 aniversario en el ao 2009.
3

Membership Action Plan

Fundacin para el anlisis y los estudios sociales.
5
Slomo Ben Ami en reciente conferencia en este Instituto expona que difcilmente podra Israel ser
miembro de una alianza de defensa comn mientras no tenga unas fronteras claramente aceptadas por la
comunidad internacional.
4

3.3. Alianza de Civilizaciones

Por ser propuesta espaola (ms exactamente hispano-turca) aludiremos a
que en el prrafo 21, de los 46 que tiene el comunicado oficial de la cumbre, hay
una mencin a la Alianza de Civilizaciones. En general esta mencin no era bien
recibida por los dems pases porque no se consideraba tema de la OTAN pero
dada la insistencia de Espaa y Turqua, el pragmatismo diplomtico ha llevado a
su aceptacin. Turqua ms que Espaa peda se expresara la bienvenida
(welcome en ingles), pero el comunicado oficial se limita a tomar nota de la
Iniciativa sobre una Alianza de Civilizaciones aadiendo

lanzada por el

Secretario General de las Naciones Unidas a lo que, a propuesta de otros pases

(EEUU especialmente), para no singularizar esta iniciativa se ha aadido as como
la Iniciativa del Forum para el Futuro del G-8 cuestin sta que se haba
planteado en reunin del G-8 en el 2004 en el contexto de la conocida Iniciativa
para un ms amplio Oriente Medio y frica del Norte de origen norteamericano.

CONCLUSIN
Siguen pendientes las cuestiones bsicas de definicin de la razn de ser de
la OTAN en el actual escenario estratgico as como cuales sern los objetivos
polticos compartidos por consenso, como reiteradamente viene preconizando
Henry Kissinger.
Hay dos grupos clsicos de pases con puntos de vista no fciles de conciliar.
Uno liderado por EEUU secundado por

el Reino Unido y otros varios pases

atlnticos y blticos. Y otro grupo en el que quin ms se significa es Francia, que

puede compartir en ciertos aspectos Alemania junto con pases continentales
mediterrneos principalmente. A corto plazo no se ve una fcil solucin al
entendimiento occidental.
Desde luego no ayuda nada la actual situacin poltica de Bush y Chirac, los
dos gallos de pelea en la OTAN, ambos ya en situacin de polticamente
amortizados. Pero en la prxima cumbre normalmente previsible, la del 2008,
todava Bush estar en la Casa Blanca.
No cabe duda de que en un futuro escenario, en el que por un lado otros
poderes, China, Rusia, India, etc., vayan consolidando su presencia como actores

10

internacionales y por otro lado permanezcan las amenazas de actores no estatales,

en especial el islamismo yihadista, no debiera prolongarse la desunin de
Occidente.

Como anunciaba hace unos aos muy expresivamente el analista

francs Dominique Mosi, durante la guerra fra haba dos europas y un

Occidente unido en tanto que ahora que se consolida una Europa unida puede
traducirse en que se mantenga la divisin occidental en dos occidentes.
La OTAN tiene acreditada su gran validez como eficaz organizacin
multinacional en la consulta poltica y en la accin militar que puede prestar
efectivos servicios a la comunidad internacional adems de preservar sus propios
intereses.
Crucemos los dedos para que en el 2009, sexagsimo

aniversario de la

fundacin de la Alianza Atlntica, Occidente haga demostracin de su sabidura y

alcance el encuentro poltico estratgico que asegure su futuro.

Angel Lobo
(30.11.2006)

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