LA OBLIGACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE BRINDAR UN

SERVICIO DE CALIDAD Y EL DERECHO DE TODAS LAS PERSONAS A UNA

BUENA ADMINISTRACIN1
Edson Berros Llanco2
I. Introduccin. II. La obligacin de la Administracin Pblica de brindar un servicio de calidad a las
personas. 2.1. La Calidad en las Administraciones Pblicas. 2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en
la Gestin Pblica. 2.3. La incorporacin de la calidad en la gestin pblica del Estado peruano. III. El
Estado peruano y el reconocimiento del derecho a una buena administracin. 3.1. El contenido del
derecho a una buena administracin. 3.2. Los retos de la Administracin Pblica del Estado peruano para
asegurar el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a una buena administracin y a un servicio de
calidad. IV. Reflexiones finales.

I. Introduccin
Desde el inicio de sus funciones, la Defensora del Pueblo del Per, al igual que otras
instituciones de proteccin de los derechos humanos, recibe diariamente diversas quejas de la
ciudadana por la vulneracin de sus derechos constitucionales ocasionados por las distintas
entidades de la Administracin Pblica.
En efecto, desde hace ms de 15 aos, la Defensora del Pueblo del Per ha dado cuenta, a travs
de sus informes anuales, sobre el cumplimiento de las obligaciones de las entidades de la
Administracin Pblica y, de manera especfica, sobre el respeto a los derechos fundamentales
de las personas.
En tal sentido, y a partir de los nuevos compromisos asumidos por el Estado peruano, en el
presente artculo desarrollaremos la obligacin que la Administracin Pblica del Per tiene de
brindar un servicio de calidad a las personas, la cual se complementa con el derecho de todos los
peruanos y todas las peruanas a una buena administracin.
De esa manera, slo asumiendo correcta y adecuadamente sus obligaciones legales, as como
respetando y garantizando los derechos fundamentales, la Administracin Pblica del Estado
peruano podr asumir los retos que la ciudadana le demanda y que se reflejan en los Informes
Anuales de la Defensora del Pueblo.
II. La obligacin de la Administracin Pblica de brindar un servicio de calidad a las
personas
Para comprender cules son los alcances de la obligacin que tiene la Administracin Pblica
para brindar un servicio de calidad a las personas es necesario desarrollar brevemente lo que
implica la calidad en las Administraciones Pblicas, as como revisar el contenido de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, documento que ha sido suscrito por el Estado
peruano y en el que se reconoce el derecho a la calidad en la gestin pblica.
2.1. La Calidad en las Administraciones Pblicas

Artculo publicado en la Revista Dialogo con la Jurisprudencia N 163, editorial Gaceta Jurdica, abril de 2012.
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - UNMSM, Mster en Derechos Humanos por la
Universidad de Alcal de Henares de Espaa, Maestra en Derecho Constitucional en la UNMSM y Estudios de
Postgrado en Gestin Pblica en la Universidad de Chile.
2

En principio, conviene recordar que las Administraciones Pblicas constituyen los instrumentos
que tienen los Estados y que ejecutan los gobiernos para el desarrollo de polticas pblicas con el
fin de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus
obligaciones cvicas y facilitar la prestacin de los servicios bsicos3.
Con el transcurrir de los aos y como una caracterstica propia del proceso de consolidacin de
la democracia, la ciudadana ya no slo exige el acceso a los principales servicios pblicos (por
ejemplo, salud, educacin, seguridad), sino que tambin demanda la calidad de los mismos.
Ello constituye un nuevo reto para los Estados, quienes se han visto obligados a realizar procesos
de reforma y modernizacin de sus Administraciones Pblicas con la necesidad no slo de ser
eficaces en la gestin sino tambin prestar servicios con eficiencia y sobre todo con calidad4.
Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan el paradigma de la nueva
gestin pblica, concepto cuya aplicacin implica asumir una serie de principios que definen
una nueva forma de pensar la gestin gubernamental y la incorporacin de nuevas pautas de
desempeo institucional5.
De este modo, la nueva gestin pblica se caracteriza por: i) acercar las tcnicas de gestin del
sector privado y el sector pblico, ii) cambiar de un modelo legal-funcional a un estilo de gestin
que pone nfasis en los resultados, y iii) una mayor preocupacin por la eficiencia, la calidad y la
efectividad6.
A este respecto, conviene precisar que la incorporacin de la calidad en la gestin pblica no
implica su entendimiento en la misma forma que lo hace el sector privado, es decir, cuando se
habla de calidad en la Administracin Pblica no slo deber entendrsela como una simple
tcnica de gestin importada del sector privado, sino que habr que adaptarla correctamente a
partir de los factores administrativos y sociopolticos que comprende la gestin pblica.7
Por ejemplo, no es lo mismo el cliente y el ciudadano. Este ltimo es un actor con derechos, que
son independientes de los ingresos y las mercancas que adquieren o venden. El cliente, por su
parte, es el consumidor de un bien o servicio que se define segn su capacidad adquisitiva.
De esta forma, la calidad en las Administraciones Pblicas es reconocida como un principio de
gestin gubernamental que est orientado a la eficiencia y la optimizacin de recursos,
promoviendo la transparencia, la mejora continua y el rediseo de las instituciones del sector
pblico8.
Para Luis Aguilar9, el principio de calidad en la Administracin Pblica constituye una
superacin del enfoque de cantidad, que fue el signo y la consigna de las polticas de los aos
3

CAMARASA CASTER, Juan Jos, La Calidad en la Administracin Pblica, En: Revista Educar en el
2000, Murcia, Abril 2004, p. 9.
4
DIAZ, Ana Alicia, La Calidad en la Gestin Pblica, Programa conjunto de investigacin CERI-UNP,
Paraguay, 2008, p. 5.
5
MOYANO ESTRADA, Francisco, Gestin Pblica y Calidad: hacia la mejora continua y el rediseo de las
instituciones del sector pblico. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, realizado en Lisboa, Portugal, del 8 al 11 de octubre de 2002. p. 1.
6
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, p. 2.
7
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, pp. 4 y 5.
8
MOYANO ESTRADA, Francisco, Op. Cit, p. 7.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Gobernanza y Gestin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Segunda
reimpresin, Mxico, 2008, p. 46.

ochenta. De ah que para dicho autor, en la ciencia de la administracin contempornea hay un

nuevo ambiente y una nueva agenda que implica un transito de la discusin sobre el tamao o la
cantidad del sector pblico, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector pblico.
De otro lado, y entendiendo que la calidad tiene como finalidad mejorar a las Administraciones
Pblicas y, a travs de ello, las relaciones entre la ciudadana y sus instituciones, en los ltimos
aos se viene concibiendo a la calidad en la gestin pblica como un derecho de las personas.
En efecto, en el mbito latinoamericano, y como consecuencia de las discusiones que se han
llevado a cabo en los congresos internacionales del CLAD, diversos Estados han aprobado la
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, cuyos artculos reconocen el derecho a
una gestin pblica de calidad, conforme lo explicaremos a continuacin.
2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
Este documento fue aprobado por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008. Adoptada
por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, El Salvador, 31 de
octubre de 2008.
De acuerdo con su exposicin de motivos, la referida carta se inscribe en la propuesta de adecuar
el funcionamiento de las Administraciones Pblicas Iberoamericanas para garantizar que sean
instrumentos tiles, efectivos y confiables al servicio de sus respectivas sociedades.
Asimismo, la Carta vincula la calidad en la gestin pblica con dos propsitos fundamentales de
un buen gobierno democrtico: i) toda gestin pblica debe estar referenciada a la satisfaccin
del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas pblicos, o como
legtimo participante en el proceso de formulacin, ejecucin y control de las polticas pblicas
bajo el principio de corresponsabilidad social, ii) la gestin pblica tiene que orientarse para
resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre
otras modalidades la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por medio del
control social y rendicin peridica de cuentas.
A su vez, la mencionada Carta promueve el establecimiento de un enfoque comn acerca de las
nociones de calidad y de excelencia en la gestin pblica, a partir del cual se adopte un conjunto
de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones Pblicas
Iberoamericanas en la formulacin de sus polticas, planes, modelos y mecanismos que permitan
la mejora continua de la calidad de su gestin pblica10.
Por ello, la Carta propone un concepto de calidad en la gestin pblica, entendida sta como una
cultura transformadora que impulsa a la Administracin Pblica a su mejora permanente para
satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadana con justicia, equidad,
objetividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos11. De ah que la calidad en la gestin
publica implica la prctica del buen gobierno, mediante una formulacin de polticas pblicas
convenientes a toda la sociedad, dentro de parmetros equilibrados de racionalidad poltica,
tcnica y econmica12.

10

Numeral 1 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.

Numeral 2 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
12
Numeral 3 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
11

De acuerdo con la Carta son principios inspiradores de una gestin pblica de calidad, los
siguientes13: i) el principio de servicio pblico, ii) el principio de legitimidad democrtica, iii) el
principio de transparencia y participacin ciudadana, iv) el principio de legalidad, v) el principio
de coordinacin y cooperacin, vi) el principio de tica pblica, vii) el principio de acceso
universal, viii) el principio de continuidad en la prestacin de servicios, ix) el principio de
imparcialidad, x) el principio de eficacia, xi) el principio de eficiencia, xii) el principio de
economa, xiii) el principio de responsabilizacin, xiv) el principio de evaluacin permanente y
mejora continua.
Posteriormente, la Carta reconoce que todos los ciudadanos tienen derecho a una gestin pblica
de calidad y propone su reconocimiento por los ordenamientos jurdicos nacionales, de acuerdo
al siguiente contenido14: Los ciudadanos podrn:
a) Acceder a cualquier servicio pblico o prestacin a que tengan derecho, recibiendo una
atencin y asistencia gil, oportuna y adecuada.
b) Solicitar y obtener informacin pblica de inters general, en especial aquella referida a
los resultados de la gestin pblica y al desempeo de los rganos y entes de la
Administracin Pblica, que sea completa, veraz y actualizada. Con dicho objetivo, se
podr acceder a aquella informacin contenida en archivos y registros, con las
excepciones contempladas en la ley.
c)

Conocer el esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin

Pblica, los servicios y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones, trmites y
procedimientos administrativos y medios para acceder a ellos.

d) Identificar a las autoridades, funcionarios pblicos encargados de las prestaciones o

servicios pblicos a que tengan derecho, o bajo cuya competencia se tramiten sus
peticiones, solicitudes, reclamos o procedimientos.
e) Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o reclamos a los rganos y entes de la
Administracin Pblica, as como recibir oportuna y adecuada respuesta a tales
peticiones o solicitudes, independientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley nacional.
f) Participar en el ciclo de diseo y mejora del servicio, as como a presentar propuestas de
transformacin e innovacin del servicio.
g) Abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al trmite o
procedimientos de que se trate.
h) Acceder fcilmente a los datos que la Administracin Pblica dispone sobre el mismo,
con las excepciones contempladas en la ley y solicitar la modificacin que corresponda,
as como la preservacin de su privacidad.
i) Exigir un trato respetuoso y deferente por las autoridades y funcionarios pblicos,
quienes estn obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
13
14

Capitulo II de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.

Numeral 18 del Captulo III de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.

j) Participar en la formacin de las polticas pblicas de conformidad con la ley nacional,

as como en las evaluaciones del desempeo de los rganos y entes de la Administracin
Pblica y conocer sobre su resultado.
De esta manera, desde la aprobacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica en el 2008 existe un reconociendo expreso al derecho a una gestin pblica de calidad, y
adems se propone su regulacin en los ordenamientos jurdicos de cada pas.
A partir de ello, y de acuerdo a la realidad de cada pas, diversos Estados han venido adoptando
los criterios y propuestas orientadoras que contiene la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestin Pblica15. De ah que la Carta es concebida como un acuerdo que efectivamente incluye,
trata y sugiere lneas de accin, realistas y posibles.
La implementacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica se ha
transformado en un objetivo decisivo en el desarrollo de la Administracin Pblica en
Iberoamrica. De ah que se haya suscrito el denominado Consenso de Buenos Aires16, en el
que se aprobaron las siguientes estrategias17: i) la adopcin de procesos y herramientas de
autoevaluacin institucional en los entes y rganos de los Estados iberoamericanos, ii) la
adopcin de premios sectoriales, nacionales y regionales a la prcticas promisorias o buenas
prcticas en las administraciones pblicas, iii) el respaldo y la promocin decidida a los premios
nacionales y al Premio Iberoamericano a la Calidad adaptado a la gestin pblica que administra
FUNDIBEQ.
Asimismo, se ha considerado conveniente evaluar peridicamente, a partir del presente ao, el
avance de la implementacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica,
tomando en consideracin diagnsticos institucionales en los Estados iberoamericanos y estudios
analticos comparados del avance de los contenidos de la Carta.
Con ello, se pretende mejorar y recuperar la capacidad de las Administraciones Pblicas
Iberoamericanas como instrumentos tiles y efectivos al servicio del bien comn o inters
general de sus respectivas sociedades.
2.3. La incorporacin de la calidad en la gestin pblica del Estado peruano
Nuestro pas, al igual que los dems Estados Iberoamericanos, no ha sido ajeno a la necesidad de
incorporar el concepto de calidad en la gestin pblica. De ah que el gobierno peruano haya
suscrito en el 2008, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.

15

Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y Repblica Dominica. En ese sentido, sugerimos,
entre otras, las siguientes lecturas: DIAZ, Ana Alicia, La Calidad en la Gestin Pblica. Elementos para el
mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay; STRAFACE, Fernando, PAGE, Mara Marta y Geraldine
ONISZCZUK, Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia exploratoria para
promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas; y VENTURA CAMEJO, Manual Ramn,
La asuncin de un modelo de gestin de calidad en la administracin pblica dominicana. Estos artculos se
encuentran disponibles en la direccin electrnica del CLAD: www.clad.org.
16
Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los das 1 y 2 de julio de 2010. Discutido y aprobado, a travs de la
Declaracin de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizado
los das 3 y 4 de diciembre de 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
17
El documento que se discuti en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado fue preparado por Luis Tenorio y Salvador Ros, por encargo del CLAD, y tuvo como ttulo
Metodologa para el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.

Asimismo, en noviembre del 2009, la Presidencia del Consejo de Ministros public un

compendio normativo denominado Referentes Bsicos para la Mejora de la Administracin
Pblica18. Este compendio contiene dos partes:
La primera parte contiene los compromisos de buen gobierno firmados por el Per, que si bien
no son documentos jurdicamente vinculantes, si constituyen referentes importantes (de gua y
orientacin) para los gobiernos iberoamericanos que proclaman la necesidad de asegurar
objetivos como la gobernabilidad democrticas, la justicia social y la eficacia de la funcin
pblica. Estos compromisos son:
-

El Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno.

La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico.
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
La Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.

La segunda parte comprende la normatividad expedida por el Congreso de la Repblica, a partir

de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado y con la cual se declara en proceso
de modernizacin a todas las entidades del Estado.
Conviene recordar que el proceso de modernizacin en nuestro pas tiene como finalidad:
mejorar la gestin pblica, construir un estado democrtico, descentralizado y al servicio del
ciudadano, as como obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal para lograr una
mejor atencin ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos19.
Las normas que contiene la segunda parte son:
-

La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Ley del Silencio Administrativo.

Ahora bien, y luego de revisar nuestro ordenamiento jurdico nacional, podemos sealar que a
pesar de que no existe un reconocimiento normativo expreso de la calidad como principio de
gestin pblica o como derecho de los ciudadanos, nuestro ordenamiento si ha regulado algunos
aspectos de su contenido, como por ejemplo, el acceso a la informacin pblica, la publicidad de
los procedimientos que se llevan a cabo en las entidades pblicas, la necesidad de identificar a
los funcionarios encargados de la prestacin de servicios pblicos y la posibilidad de exigir
responsabilidad del funcionario pblico que brinda un servicio irregular.
Adems, no debemos dejar de mencionar las experiencias de implementacin de la calidad en
algunos niveles de gobierno. As, por ejemplo, tenemos el caso del Gobierno Regional del Callao
que a travs de la Ordenanza N 011-2008-GRC y el Decreto Regional N 004-2008 estableci

18

Este compendio normativo se encuentra disponible en la direccin electrnica de la Presidencia del Consejo de
Ministros: www.pcm.gob.pe
19
Para una ms amplia explicacin de lo que comprende el proceso de modernizacin del Estado, sugerimos nuestro
trabajo titulado, El proceso de modernizacin del Estado peruano en la prctica, publicado en la Revista Gaceta
Constitucional, Tomo N 22, Editorial Gaceta Jurdica. Octubre de 2009.

la obligacin para las Instituciones Pblicas Educativas de su jurisdiccin de obtener

progresivamente certificaciones de calidad ISO 900120.
En todo caso, para efectos del presente trabajo, la pregunta que deberamos hacernos es si la
Administracin Pblica del Estado Peruano viene o no cumpliendo con su obligacin de brindar
un servicio de calidad.
III. El Estado Peruano y el reconocimiento del derecho a una buena administracin
Complementariamente al reconocimiento de la obligacin que tiene la Administracin Pblica
para brindar un servicio de calidad y que tambin se ha manifestado en la consagracin del
derecho de todos los ciudadanos a la calidad en la gestin pblica, en los ltimos aos se ha
venido reconociendo el derecho de todas las personas a una buena administracin.
A diferencia de otros pases, como Espaa y la Unin Europea en general, en el Per no se ha
desarrollado ni legislativa ni doctrinariamente de manera amplia cul es el contenido y los
alcances del derecho a una buena administracin.
3.1. El contenido del derecho a una buena administracin.
Si bien, en nuestro pas, slo el Tribunal Constitucional ha reconocido el principio de buena
administracin, nuestro intrprete de la Constitucin Poltica no ha explicado en detalle cul
debera ser su contenido constitucionalmente protegido.
En la sentencia recada en el expediente N 2235-2004-AA, Caso Grimaldo Chong, el Tribunal
Constitucional ha manifestado que el principio constitucional de buena administracin se
encuentra implcitamente constitucionalizado en el Captulo IV del Ttulo II de la Constitucin.
En lo que aqu interesa poner de relieve, dicho principio quiere poner en evidencia no slo que
los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos sirven y protegen al inters general, pues
estn al servicio de la Nacin (artculo 39 de la Constitucin), sino, adems, que dicho servicio
a la Nacin ha de realizarse de modo transparente.
De esta manera, ante el dficit legislativo y jurisprudencial interno para establecer un contenido
mnimo del principio - derecho a una buena administracin, debemos recurrir al derecho
comparado, tal es el caso de la Unin Europea. As, para la legislacin de la Unin, el derecho a
la buena administracin comprender principalmente21:
1. El derecho a que las instituciones, rganos y organismos de la Unin traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. El derecho a ser oda antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte
desfavorablemente;
3. El derecho a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legtimos
de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;

20

Ejemplo citado por Adolfo Cspedes Zavaleta en su ponencia titulada: La certificacin ISO 9001 y la mejora
continua de la Administracin Pblica peruana, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llev a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los
das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
21
Artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea.

4. El derecho a que la Administracin cumpla con su obligacin de motivar sus decisiones.

5. El derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados por sus instituciones o sus
agentes en el ejercicio de sus funciones.
6. El derecho a dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de la Constitucin y
deber recibir una contestacin en esa misma lengua22.
Ahora bien, muchos de los aspectos reconocidos como parte del contenido del derecho a una
buena administracin, se encuentran regulados en nuestro ordenamiento jurdico interno,
principalmente en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, norma que
regula, entre otros temas, los principios, las reglas y los deberes que guan la actuacin de las
entidades administrativas, as como los derechos y deberes de los ciudadanos administrados.
En cuanto a los derechos es importante recordar que son derechos de los administrados con
respecto al procedimiento administrativo, los siguientes23:
1. La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando riguroso orden
de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en condiciones
de igualdad con los dems administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la
informacin contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que
sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.
4. Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus
actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones,
organigramas, ubicacin de dependencias, horarios de atencin, procedimientos y
caractersticas.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser
previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos y obligaciones
en el curso de tal actuacin.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los servicios
pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y exigirlo as
a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya
responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.
22

En relacin con el contenido del derecho a una buena administracin, conviene mencionar la importante labor que
ha cumplido el Defensor del Pueblo de la Unin Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez, realizar un
seguimiento sobre el nivel de proteccin y respeto de los Estados con relacin a este derecho.
23
Artculo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General

10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma
menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar las
decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando as
corresponda legalmente, y
13. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
Complementariamente con los derechos de los ciudadanos administrados, conviene sealar
cules son los deberes de la Administracin24:
1. Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines para los que les
fueron conferidas sus atribuciones
2. Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo
previstos en el Ttulo Preliminar de esta Ley.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisin de los
administrados, sin perjuicio de la actuacin que les corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realizacin de
trmites, el suministro de informacin o la realizacin de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los administrados el
ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.
6. Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobacin automtica.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificacin
en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los
derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual
se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.
9. Los dems previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger, conservar y
brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su
eficacia.
En ese sentido, cabra preguntarse si la Administracin Pblica del Estado peruano est
respetando y garantizando adecuadamente los derechos de los ciudadanos, en su calidad de
administrados.

24

Artculo 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

3.2. Los retos de la Administracin Pblica del Estado Peruano para asegurar el derecho
de todos los ciudadanos y ciudadanas a una buena administracin y a un servicio de
calidad.
A) Los Informes Anuales de la Defensora del Pueblo
De acuerdo con los artculos 161 y 162 de la Constitucin Poltica, la Defensora del Pueblo es
un rgano constitucional autnomo encargado de la defensa de los derechos fundamentales de la
persona, la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la
supervisin de la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana25.
A su vez, la Constitucin Poltica establece que el Defensor del Pueblo presenta informe al
Congreso de la Repblica una vez al ao y cada vez que ste lo solicite26.
En mrito a dicha disposicin constitucional, el Defensor del Pueblo presenta ante el Congreso
de la Repblica un Informe Anual de sus actividades. Este documento contiene principalmente:
algunos aspectos institucionales, intervenciones en casos relevantes, la proteccin a grupos
vulnerables, los informes temticos desarrollados, las quejas ciudadanas recibidas en el ao, el
nivel de colaboracin de las entidades pblicas con la Defensora del Pueblo, entre otros temas.
De esta manera, y conforme se ha manifestado a nivel de doctrina27, los Informes Anuales que
presenta la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica constituyen una radiografa de la
relacin entre el Estado y las personas. De ah que para advertir si un Estado viene cumpliendo o
no con sus obligaciones de respeto y garanta de los derechos fundamentales, es necesario revisar
los Informes Anuales que publica la Defensora del Pueblo y que remite al Congreso de la
Repblica.
En nuestro pas, hasta la fecha, la Defensora del Pueblo ha publicado catorce informes anuales,
en los que explica la labor desarrollada por dicha institucin, pero sobre todo se refleja el nivel
de respeto a los derechos fundamentales por parte de las entidades de la Administracin Pblica.
Segn El Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica28, documento que describe la labor realizada por dicha institucin entre enero y
diciembre del 2009 en todo el mbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensora se
incrementaron en ms de cinco mil casos, esto es, en tanto que en el 2008 se registraron 112 694
casos, en el 2009 la cifra se increment a 117 64329.

25

Para un mayor conocimiento de la naturaleza y funciones de la Defensora del Pueblo, sugerimos nuestro trabajo
titulado, La naturaleza de la Defensora del Pueblo y el respeto de su autonoma para presentar demandas de
inconstitucionalidad, publicado en la Revista Jurdica del Per, N 115, Editorial Gaceta Jurdica, Setiembre de
2010.
26
Artculo 162 de la Constitucin Poltica.
27
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, Jos Mara, El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales, En: Revista Teora y Realidad Constitucional N
26, 2010, pp. 389 -410; FAIRN GUILLN, Vctor, El Defensor del Pueblo, Tomo I y II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1986; y CARBALLO ARMAS, Pedro, El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en
Espaa y en el Derecho Comparado, Editorial Tecnos, Madrid, 2003.
28
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica. Enero Diciembre 2009, Primera edicin, Lima Per, Mayo de 2010. Disponible a texto completo en
la direccin electrnica www.defensoria.gob.pe
29
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica. Enero Diciembre 2009, p. 305.

Adems, ms del 60% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneracin a sus derechos.
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del Pueblo en el
2009, tenemos30: i) dilacin en el trmite de la solicitud de desafiliacin del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisin de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) dilacin en el trmite de
pensin, iv) afectaciones del derecho al debido procedimiento, v) falta de celeridad procesal, vi)
mala actuacin de la administracin que afecta derechos de las personas, vii) incumplimiento del
plazo para entregar informacin, viii) irregularidades en la atencin de denuncias, ix)
incumplimiento de obligaciones laborales, x) inadecuada organizacin administrativa, que
impide o retarda el acceso a los servicios de salud.
A su vez, las diez instituciones que han presentado el mayor nmero de quejas en el 2009 son 31:
i) la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educacin, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Polica
Nacional del Per (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) el
Ministerio de Educacin, ix) las regiones, x) las empresas privadas prestadoras de servicios
pblicos.
Por su parte, en el Decimocuarto Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la
Repblica, documento que describe la labor realizada por dicha institucin entre enero y
diciembre del 2010 en todo el mbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensora se
incrementaron a 141 067, es decir, 19.91% ms que en comparacin al ao 200932.
Asimismo, el 69% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneracin a sus derechos.
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del Pueblo en el
2010, tenemos33: i) dilacin en el trmite de la solicitud de desafiliacin del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisin de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) afectaciones del derecho
al debido procedimiento, iv) dilacin en el trmite de pensin, v) mala actuacin de la
administracin que afecta derechos de las personas, vi) irregularidades en la atencin de
denuncias, vii) falta de celeridad en los procesos judiciales, viii) incumplimiento de obligaciones
laborales, ix) inadecuada organizacin administrativa, que impide o retarda el acceso a los
servicios de salud, x) incumplimiento del plazo para entregar informacin.
Adems, las diez instituciones que han presentado el mayor nmero de quejas en el 2010 son34:
i) la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educacin, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Polica
Nacional del Per (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) las
30

DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo

Repblica. Enero Diciembre 2009, p. 315.
31
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo
Repblica. Enero Diciembre 2009, p. 318
32
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimocuarto Informe Anual de la Defensora del Pueblo
Repblica. Enero Diciembre 2010, pp. 288 y ss.
33
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimocuarto Informe Anual de la Defensora del Pueblo
Repblica. Enero Diciembre 2010, p. 298.
34
DEFENSORA DEL PUEBLO, Decimocuarto Informe Anual de la Defensora del Pueblo
Repblica. Enero Diciembre 2010, p. 304.

al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la

regiones, ix) el Ministerio de Educacin, x) las empresas privadas prestadoras de servicios

pblicos.
De esta manera, los informes anuales de la Defensora del Pueblo nos estn reflejando que el
Estado Peruano no estara cumpliendo a cabalidad su obligacin de brindar un servicio de
calidad y, menos an, estara respetando y garantizando el derecho a una buena administracin.
B) Los retos del Estado peruano para asegurar el derecho a una buena administracin y a
un servicio de calidad.
A este respecto, consideramos necesario que el Estado peruano implemente la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica en su Administracin Pblica. Para ello, deber
partirse del conocimiento de las necesidades de la ciudadana, luego de lo cual se realizar una
planificacin de las actividades orientadas hacia la satisfaccin de las necesidades advertidas.
Asimismo, sera importante analizar las experiencias concretas que se han llevado a cabo en
nuestro pas, as como estudiarse las experiencias comparadas (Colombia, Mxico y Argentina35)
en materia de implementacin de calidad en la Administracin Pblica.
A su vez, deber tenerse en cuenta los aportes doctrinarios del CLAD, el cual en su XL Reunin
Ordinaria de su Consejo Directivo36 aprob el documento denominado Gestin Pblica
Iberoamericana para el siglo XXI. Este documento propone que las administraciones pblicas
iberoamericanas sigan los siguientes campos, a fin de combatir sus serios problemas de
ineficiencia37:
a) Actuar en pro de la democratizacin de las instituciones polticas y de gestin pblica de tal
manera que se logre configurar una esfera pblica ms transparente y participativa,
proporcionando los elementos para que todos puedan tener acceso a las decisiones o influirlas
en alguna medida.
b) Tener como meta la profesionalizacin de la funcin pblica, por medio de una burocracia
meritocrtica, motivada, responsable por sus actos y flexible, apoyada en mecanismos de
formacin y actualizacin profesional, siendo capaz de actuar de manera gil y emprendedora
para dar cuenta de las demandas de los ciudadanos.
c) Utilizar las ms modernas tecnologas de gestin, destacando las polticas de calidad,
desburocratizacin y, especialmente, el gobierno electrnico, el cual debiera favorecer la
bsqueda de la eficiencia, efectividad y democratizacin del Estado, sin transformarse en un fin
en s mismo y garantizando las condiciones para que su uso sea inclusivo y pedaggico para los
ciudadanos.
d) Orientar a la administracin pblica predominantemente hacia los resultados para el
desarrollo, modificando los incentivos formalistas que rigen a las organizaciones y a los
gestores pblicos. Para ello, ser fundamental crear una gestin basada en metas e indicadores,
35

Estos pases han sido citados como ejemplos de implementacin de la calidad en la Administracin Pblica en el
documento preparado por Luis Tenorio y Salvador Ros, por encargo del CLAD, cuyo ttulo es Metodologa para
el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
36
Realizado el 8 y 9 de noviembre de 2010 en la ciudad de Santo Domingo, Repblica Dominicana.
37
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIN PARA EL DESARROLLO CLAD, Gestin
Pblica Iberoamericana para el siglo XXI, documento aprobado por la XL reunin ordinaria del Consejo Directivo
del CLAD. Santo Domingo, 8 y 9 de noviembre de 2010, pp. 22 y 23.

los que deben servir para el aprendizaje organizacional y para informar a los ciudadanos sobre
el estado de avance de las acciones gubernamentales.
e) Mejorar los patrones de gobernanza pblica de modo que se pueda contar con un Estado
fuerte y capaz de producir pblicas destinadas a fortalecer la ciudadana social.
f) Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestin de los servicios
pblicos, como forma de mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y al mismo tiempo
acercar al Estado a los ciudadanos.
Por ltimo, y recogiendo lo mencionado por Adolfo Cspedes38, las Administraciones Pblicas,
como la nuestra, deben tener en cuenta aspectos tan fundamentales como:
- Simplicidad y sencillez en los trmites de la gestin.
- Claridad y calidad total de la informacin recibida.
- Preparacin y competencia de las personas que atienden al pblico.
- Tiempo que tarda la administracin en responder, o en resolver la gestin planteada por el
ciudadano39.
- Amabilidad y buen trato personal.
- Facilidad para formular quejas y reclamaciones.
- Flexibilidad en los horarios de atencin al pblico.
- Existencia de oficinas prximas al domicilio o al lugar de trabajo del ciudadano.
Cumpliendo con estos aspectos, que tambin forman parte del contenido del derecho a una buena
administracin, el Estado, a travs de su Administracin Pblica, estar en mejores condiciones
para brindar un servicio de calidad a la ciudadana.
IV. Reflexiones finales
Conforme lo hemos explicado en el presente artculo y lo comprueba los informes anuales de la
Defensora del Pueblo, hoy en da la ciudadana ya no slo exige el acceso a los principales
servicios pblicos (por ejemplo, salud, educacin, seguridad), sino que tambin demanda la
calidad de los mismos.
De ah que el Estado peruano, en cumplimiento a su compromiso asumido al suscribir la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica en el 2008, tiene el reto de implementar de
manera progresiva y permanente la calidad en la Administracin Pblica, pero sobre todo debe
asegurar el derecho de todos los ciudadanos y las ciudadanas a una buena administracin que
satisfaga la demanda y las expectativas ciudadanas.

38

CSPEDES ZAVALETA, Adolfo, La certificacin ISO 9001 y la mejora continua de la Administracin Pblica
peruana, ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llev a cabo en la
facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
39
De acuerdo con un estudio realizado por Ciudadanos al Da (CAD), el tiempo que le toma a un ciudadano realizar
una gestin en una entidad pblica en nuestro pas es de 164 horas, esto es, 21 das de ocho horas laborales cada da.
Ver: Boletn CAD N 126 del 15 de noviembre de 2010. Disponible en la siguiente direccin electrnica:
www.cad.org.pe.