LA ADMINISTRACION ELECTRONICA:

MITO O REALIDAD PARA LOS CIUDADANOS

DEL SIGLO XXI?
POR
JAVIER GUILLN CARAMS
PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO
TITULAR DE LA CTEDRA JURDICA PWC-IE SECTOR PBLICO

INDICE
I INTRODUCCIN5
II. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN Y LA ADMINISTRACIN PBLICA...8
III. BREVES REFLEXIONES SOBRE QU ES LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA13
IV.- LOS COMIENZOS DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA EN ESPAA:
DOBLE VERTIENTE16
1. La incidencia de las nuevas tecnologas en las relaciones
ad intra de la Administracin17
1.1. La interconexin electrnica en el
interior de las Administraciones Pblicas:
La Intranet administrativa..18
1.2. La creacin de una organizacin especializada20
1.3. La creacin de cuerpos especializados..23
2. La Administracin Electrnica y su incidencia en
la esfera de los ciudadanos: algunas manifestaciones concretas25
2.1. La ventanilla nica..25
2.2. El Portal Unico de la Administracin General del Estado....28
2.3. El documento nacional de identidad electrnico...30
V. LA DEFINITIVA IMPLANTACIN DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA
EN ESPAA: LA LEY 11/2007, DE 22 DE JUNIO, DE ACCESO
ELECTRNICO DE LOS CIUDADANOS A LOS SERVICIOS PBLICOS..35
1. Objeto y finalidad de la LAE...37
2. Ambito de aplicacin...42
3. Derechos de los ciudadanos.46
3.1. Derechos contemplados en el artculo 35 LPC48
3.2. Derechos relacionados con el acceso
electrnico en sentido estricto49
3.3. Derechos en relacin al establecimiento
de actividades de servicios.58

4. Rgimen jurdico de acceso a la Administracin electrnica.59

4.1. La sede electrnica...60
4.2. Las publicaciones electrnicas en Boletines Oficiales64
4.3. Las publicaciones electrnicas en tablones o edictos.66
5. La cooperacin interadministrativa para el desarrollo de
la Administracin electrnica: en especial,
la interoperabilidad de aplicaciones y sistemas..68

VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRNICO...72

1. Garantas generales del procedimiento electrnico..74

1.1. Reglas generales.76
1.2. Reglas especficas en relacin con
el procedimiento administrativo.78
2. Los derechos de los ciudadanos en el procedimiento
electrnico: en concreto, el derecho de acceso
a archivos y registros.81
2.1. La incidencia de las nuevas tecnologas
en el derecho de acceso a archivos y registros...81
2.2. Delimitacin de lo que constituye un registro electrnico...83
3. Las notificaciones por medios telemticos...85
3.1. La eleccin del medio de notificacin
por parte de los ciudadanos..88
3.2. La obligacin del administrado de
comunicarse con las Administraciones por
medios telemticos..90
3.3. Rgimen jurdico de las notificaciones telemticas92
A) Lugar de la notificacin..92
B) Tiempo de la notificacin...94
C) Notificacin infructuosa..97
D) Rechazo de la notificacin....98

VII. EL ELEMENTO DE SEGURIDAD EN LAS RELACIONES

TELEMTICAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIN:
LA FIRMA ELECTRNICA.101
3

1. La identificacin y autenticacin en las relaciones telemticas:

algunas precisiones conceptuales.101
2. La seguridad de las relaciones telemticas:
el empleo de la firma electrnica.109
2.1. El DNI electrnico como medio del ciudadano
para relacionarse con las Administraciones Pblicas114
2.2. El uso de la firma electrnica avanzada por
los ciudadanos.116
2.3. El uso de la firma electrnica por las
personas jurdicas....118
3. La certificacin electrnica119
3.1. Delimitacin conceptual..120
3.2. Rgimen de libre competencia entre los
prestadores de servicios de certificacin.121
3.3. La prestacin de servicios de
certificacin por las Administraciones Pblicas:
la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre
a modo de ejemplo..123
VIII. CONCLUSIONES.125
IX. BIBLIOGRAFA131

I. INTRODUCCION.

El desarrollo tecnolgico es una realidad cada vez ms afianzada en

nuestra sociedad. En los ltimos aos se ha ido generalizando el uso de las
denominadas nuevas tecnologas en todos los mbitos, ya sean estos
econmicos, sociales, polticos o jurdicos. Expresiones como informtica,
telemtica, ciberntica, son cada vez ms empleadas en el lenguaje comn de los
ciudadanos para referirse a los instrumentos tecnolgicos que son utilizados en las
diversas actividades cotidianas.

Esta serie de mutaciones que se estn produciendo en nuestro entorno

social, ha conllevado que las relaciones y la forma de prestar los servicios sean
diferentes a los usos a que estbamos acostumbrados, lo que plantea la
necesidad de readaptarse a este nuevo entorno que afecta los diversos aspectos
de la vida social, desde el conectado al proceso de produccin y de trabajo, hasta
la forma de atender las necesidades sociales y, claro est, hasta lo que podemos
identificar como la definicin de un nuevo mbito relacional de la misma sociedad
(PALOMAR OLMEDA: 1995, 361).

Las Administraciones Pblicas, como no poda ser de otra manera, se

encuentran incursas

en este proceso

de transformaciones,

y han ido

implementando una serie de medidas y acciones, para adaptar su organizacin,

as como sus actuaciones, a las nuevas tecnologas; como seala A. NIETO
cuando la sociedad evoluciona y es obvio que lo hace cada da- una
organizacin inmvil empieza a separarse del sistema al que pertenece y, si las
cosas siguen as, llega un momento en el que se desengancha, se convierte en un
cuerpo extrao y disfuncional y ya no puede cumplir sus fines (1989, 127). La

implantacin progresiva de las nuevas tecnologas en nuestra sociedad a un ritmo

vertiginoso hace que la afirmacin que acabamos de resaltar cobre toda su
virtualidad y requiera un esfuerzo por parte de la Administracin para amoldarse a
estos cambios de forma que no corra el riesgo de quedarse anclada en el pasado
y, por tanto, alejada de los nuevos procesos en los que se encuentra incursa la
sociedad de este nuevo siglo XXI.

Efectivamente,

las diversas

posibilidades

que

ofrecen las

nuevas

tecnologas conducen a la necesidad de abordar una regulacin omnicomprensiva

y completa que afronte el reto de la denominada Administracin electrnica. Esta
regulacin debe tener como finalidad principal mejorar la Administracin, dando
lugar a servicios de mayor calidad, a una mayor presencia de la participacin
ciudadana y, en general, a una mejor Administracin Pblica.

Se trata, en definitiva, de pasar de lo que se denomina Administracin

electrnica de informacin, de sentido unidireccional, a la Administracin
electrnica de participacin activa, de carcter bidireccional y colaborativa,
fundamentada en la interaccin entre Administracin y ciudadano y entre
Administraciones Pblicas entre s. Ello, debe conllevar un profundo cambio en la
forma de la actuacin administrativa, en los medios para llegar a un alto nivel de
eficacia y, especialmente, en la forma en que los ciudadanos contemplen a la
Administracin.

Pues bien, a algunas de estas necesidades y retos viene a dar respuesta la

Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
servicios pblicos LAE- (publicada en el BOE nm. 150, de 23 de junio de 2007)
que disea el marco general de la Administracin electrnica. Ser sobre los
diversos aspectos de esta nueva regulacin, sobre los que verse nuestro estudio,

esto es, nos centraremos en el estudio de la adaptacin de las Administraciones

Pblicas a esta nueva realidad, encaminada fundamentalmente a mejorar por un
lado la prestacin de servicios a los ciudadanos y, por otro, a introducir en la
actividad administrativa formalizada los mecanismos necesarios que permitan a
los ciudadanos una nueva forma de relacionarse con la Administracin.

II. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACION Y LA ADMINISTRACIN PBLICA.

Resulta habitual, en los momentos actuales, hablar con cierta frecuencia de

una nueva forma de sociedad, la sociedad de la informacin, sin que conozcamos
exactamente a qu nos estamos refiriendo y de dnde proviene esta
denominacin.

En lneas generales, la sociedad de la informacin engloba un conjunto de

actividades industriales y econmicas, comportamientos sociales, actitudes
individuales y formas de organizacin poltica y administrativa, de importancia
creciente en los Estados situados en la vanguardia econmica y cultural, sin
perjuicio, claro est, de que este modelo de sociedad pueda y deba ir
implantndose progresivamente en el resto de naciones.

La sociedad de la informacin tiene su origen en el continuo desarrollo de

las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones (TIC), que permiten
almacenar, procesar y circular cantidades de datos cada vez mayores, con unos
costes cada vez menores y unas velocidades ms altas en la transmisin de
datos. Ello ha impulsado el desarrollo de la sociedad de la informacin, que se
estructura esencialmente, como acabamos de precisar, en la incorporacin
progresiva y de forma creciente de estas tecnologas a todos los mbitos sociales
y econmicos. Uno de sus mximos exponentes ha sido Internet, que se ha
instalado, de forma vertiginosa, en nuestra sociedad en los ltimos aos.

Fue en el seno de la Unin Europea donde se fragu la sociedad de la

informacin (sin perjuicio, claro est, de las iniciativas adoptadas en EE.UU. sobre
esta materia como la del Vicepresidente Al Gore que concluy con la aprobacin
de la National Information Infrastructure Act de 1993), pues ya en 1994, a partir del
Informe sobre la sociedad de la informacin, comnmente conocido como
Informe Bangemann, se elabor un Plan de Actuacin que llevaba como ttulo
Europa en marcha hacia la sociedad de la informacin en el que se incluan una
serie de medidas sobre el proceso de liberalizacin de las telecomunicaciones, el
marco regulador, las redes y servicios, los aspectos sociales y culturales y las
actividades de promocin y sensibilizacin de los ciudadanos europeos.

Estos inicios de la sociedad de la informacin se vieron impulsados de

forma definitiva en la Cumbre de Helsinki, celebrada los das 10 y 11 de diciembre
de 1999, en donde la Comisin present una iniciativa para acelerar la
transformacin de Europa en una sociedad de la informacin: la Iniciativa eEurope, con el propsito de que fuera adoptada en la Cumbre especial de Lisboa
sobre el Empleo en marzo del ao 2000. Su objetivo era convertir los medios de la
sociedad de la informacin en un producto de uso generalizado para todos los
ciudadanos de la Unin Europea. Pues bien, en el Consejo Europeo de Feira
celebrado los das 19 y 20 de junio de 2000, se aprob el Plan de Accin eEurope una sociedad de la informacin para todos que haba sido elaborado por
la Comisin y el Consejo. En el citado Plan se contenan una serie de acciones
que pueden ser agrupadas en torno a tres objetivos fundamentales:

- una Internet ms rpida, barata y segura;

- invertir en las personas y en la formacin;
- estimular el uso de internet.

Si bien es evidente que la Administracin est llamada a desempear un

papel fundamental para la consecucin de estos objetivos, no es menos cierto que
para lograrlos el propio aparato burocrtico del Estado necesita una profunda
modernizacin para adecuar sus actuaciones a este nuevo tipo de sociedad. As,
por un lado, las Administraciones Pblicas debern promover un marco regulatorio
especfico para evitar que las distintas fuerzas del mercado resulten en situaciones
de desigualdad social o territorial. Por otra parte, la Administracin debe asegurar
un marco adecuado para estimular las inversiones en estas nuevas tecnologas, la
creacin de nuevas empresas y la adquisicin de los conocimientos necesarios.
De este modo, el papel de la Administracin del Estado en los aspectos relativos a
la Sociedad de la Informacin consiste en asegurar, mediante el apropiado
liderazgo, que los beneficios que se desprendan de este tipo de sociedad
redunden en una mayor cohesin social y territorial, as como en un mayor
desarrollo econmico.

Por lo que respecta a la adaptacin interna de las Administraciones

Pblicas a las nuevas tecnologas, este Plan de Accin pone el acento en lo que
se va a denominar Administracin Electrnica, esto es, el conjunto de medidas
que deben adoptar las diversas administraciones para incorporar las nuevas
tecnologas a sus actuaciones. Este tipo de tecnologas permiten un acceso y una
utilizacin ms sencilla de la informacin de que disponen las Administraciones
Pblicas. De este modo, la Administracin Electrnica podra transformar la
organizacin tradicional del sector pblico y proporcionar a los ciudadanos unos
servicios ms rpidos y sensibles a sus necesidades. Asimismo, puede aumentar
la eficiencia y la eficacia de la actividad administrativa, que recordemos se trata de
uno de sus principios fundamentales de actuacin, tal y como se desprende del
art. 103.1 de la Constitucin, lograr una mayor transparencia y simplificar los
trmites y procedimientos administrativos. Estas son las finalidades a las que van
enfocadas las tareas que deben acometer las Administraciones Pblicas en su
proceso de adaptacin a las nuevas tecnologas.

10

Estas previsiones del Plan e-Europe fueron adoptadas en Espaa por la

iniciativa del Gobierno Info XXI, La sociedad de la Informacin para todos, que
establece una potenciacin de la Administracin Electrnica en torno a tres ejes
fundamentales: informacin electrnica (el principal proyecto ser el Portal Unico),
la tramitacin por Internet de procedimientos administrativos y los servicios
pblicos en lnea. Los resultados de la implantacin de este plan no tardaron en
llegar y as pueden mencionarse entre otros, a modo de ejemplo, el pago de
impuestos a travs de Internet que ha propiciado la Agencia Tributaria; la
posibilidad de que los ciudadanos puedan cumplimentar ntegramente el censo por
Internet; o, que la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre haya desarrollado un
sistema integral de certificacin electrnica para desarrollar el usos de la firma
electrnica por los ciudadanos.

Pues bien, a pesar de estos importantes avances en la implantacin de las

nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas el desarrollo de la llamada
Sociedad de la Informacin todava presentaba un alcance no del todo
satisfactorio si se comparaba con los progresos que otros pases de nuestro
entorno europeo haban alcanzado en estos momentos. Por ello, el Gobierno,
mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de noviembre de 2002, estim
necesario dar un nuevo impulso y cre una Comisin de Expertos con el propsito
de estudiar la problemtica que el desarrollo de la Sociedad de la Informacin
conlleva, y de ofrecer un conjunto coherente de propuestas para acelerarlo en
nuestro pas. Esta Comisin present sus conclusiones al Gobierno el 1 de abril
de 2003 en las que se peda dar un nuevo impulso a la gestin de la sociedad de
la informacin para lo que estableci cuatro puntos sobre los que el Gobierno
deba centrar su atencin: a) que el Gobierno elaborara un nuevo plan de
actuaciones; b) que este nuevo plan estuviera dotado de suficiente liderazgo
poltico; c) que se estableciera una organizacin dedicada y los medios necesarios
para llevar a cabo una gestin empresarial de los esfuerzos, y d) que se diera una

11

comunicacin amplia a los ciudadanos que informe e ilusione y refuerce los

programas

concretos

que

se

fueran

desarrollar.

Adems

de

estas

recomendaciones se proponan una serie de actuaciones especficas que la

Comisin consideraba como prioritarias entre las que se encontraba la
Administracin Electrnica.

Partiendo de las conclusiones de la Comisin el Gobierno ha elaborado el

Programa de Actuaciones para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en
Espaa denominado Espaa.es que representa la apuesta decidida del
Gobierno por adoptar un conjunto de iniciativas para situar a nuestro pas en lnea
con los ms desarrollados en esta temtica y que ha culminado con la aprobacin
de la LAE y su ulterior desarrollo normativo.

12

III. BREVES REFLEXIONES SOBRE QU ES LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA.

El trmino Administracin Electrnica surgi en los aos ochenta cuando

comenz a proliferar entre los ciudadanos el uso de ordenadores o de terminales
telemticas. Su auge comenz realmente con la aparicin de un nuevo fenmeno
que tuvo y ha tenido una gran repercusin mundial que es lo que se conoce como
Internet. En 1992 el entonces vicepresidente de los Estados Unidos AL GORE
emprendi una reforma de la Administracin Pblica norteamericana a travs del
e-government, esto es, mediante la introduccin de las nuevas tecnologas
informticas en el sistema de gobierno y en el desarrollo de las polticas pblicas
por parte de la denominada Administracin CLINTON.

Este proceso inicial desarrollado en los Estados Unidos tendente a

introducir el empleo de las nuevas tecnologas en el Gobierno y la Administracin
fue rpidamente importado por otros pases, fundamentalmente del entorno de la
Unin Europea. As, por ejemplo, en Suecia se introdujo el denominado
Government eLink que consiste en la prestacin de un conjunto de servicios
pblicos por las diferentes agencias gubernamentales a travs de medios
telemticos. De igual modo, en el Reino Unido, comenzaron a realizarse diferentes
pruebas experimentales para la introduccin de la denominada Government
Gateway o ventanilla nica, que permitira a los ciudadanos acceder a muchos
servicios pblicos en lnea a travs de un punto de entrada nico protegido. Estos
progresos fueron poco a poco expandindose en los diferentes estados miembros
de la Unin Europea, lo que hizo que las instituciones comunitarias fueran
tomando conciencia de esta nueva realidad y acuaran el trmino de
Administracin Electrnica. Este trmino es la expresin que se ha ido
generalizando en la Unin Europea y que es equivalente al ms universal y
extendido de e-government.

13

La doctrina y las diferentes Administraciones Pblicas han ido dando varias

definiciones formales de lo que debe entenderse por Administracin Electrnica,
teniendo como denominador comn todas ellas la referencia al mayor o menor
grado de modernizacin de los procedimientos administrativos gracias al uso de
las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, especialmente en
lo que se refiere a la accesibilidad y simplificacin de los servicios que las
Administraciones Pblicas prestan a los ciudadanos (R. ZATARAN, 2004, 73).
Realmente debe sealarse, en nuestra opinin, que la llamada Administracin
Electrnica no supone un cambio esencial, por lo menos desde la perspectiva del
Derecho Administrativo, de las diferentes concepciones que se tienen de lo que
debe entenderse por Administracin Pblica. Sin entrar en el debate de qu debe
entenderse por Administracin Pblica, que excede con mucho del propsito de
este trabajo, lo que hay que destacar es que bajo el trmino Administracin
Electrnica no existe realmente una conceptualizacin de la misma, sino ms bien
un conjunto de medidas que tienen como finalidad fundamental la introduccin de
las nuevas tecnologas en el aparato burocrtico del Estado, con la misin de
simplificar y acercar la Administracin a los ciudadanos. Por esta razn cuando se
intenta definir qu es la Administracin Electrnica se realiza desde una
perspectiva instrumental y finalista.

En este sentido, la denominada Administracin Electrnica ha sido definida

en la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones El papel de las
administracin electrnica en el futuro de Europa (Bruselas, 26 de septiembre de
2003, COM (2003) 567 final ) como el uso de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones en las Administraciones Pblicas, combinado con cambios
organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios pblicos y los
procesos democrticos y reforzar el apoyo a las polticas pblicas. Por lo tanto y,
de acuerdo con esta definicin, la Administracin Electrnica debe ser un factor

14

que haga posible una Administracin mejor y ms eficaz; debe servir para mejorar
la elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas; y, debe ayudar al sector
pblico a hacer frente al complejo problema de prestar ms y mejores servicios
pblicos con menos recursos. Si bien, y como ya advertamos, la introduccin de
este trmino no implica la introduccin de una nueva categora de Administracin
Pblica, sino que lo que se quiere expresar con esta denominacin es la
necesidad de configurar una Administracin ms eficaz mediante el empleo de
unos nuevos mecanismos como son las nuevas tecnologas.

15

IV. LOS

COMIENZOS DE LA
VERTIENTE.

ADMINISTRACION

ELECTRONICA EN

ESPAA:

DOBLE

Como acabamos de examinar la Administracin Electrnica comprende el

uso de las nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas. En Espaa, como
hemos tenido ocasin de comentar anteriormente, ha sido a raz de la progresiva
implantacin de la Sociedad de la Informacin cuando se comenz a estudiar la
introduccin de las nuevas tecnologas en el sector pblico lo que se vino a
denominar como Administracin Electrnica. Si bien es cierto que el objetivo
mismo de estos cambio es el crecimiento de la eficacia administrativa en la
prestacin de servicios pblicos a los ciudadanos, no es menos cierto, como
advierte J. VALERO, la cantidad de dificultades e inconvenientes que conlleva su
implementacin con el fin de dar cumplimiento al principio constitucional de
eficacia establecido en el art. 103.1 CE (2003, 2).

Uno de los principales problemas que puede surgir proviene de la

necesidad de dotar a la Administracin Electrnica de un marco normativo
adecuado que prevea las particularidades propias que va a tener el empleo de las
nuevas tecnologas en la actividad de las Administraciones Pblicas.

En este sentido, el art. 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (en adelante, LPC), constituy el punto de referencia, desde
esta perspectiva jurdica de habilitacin normativa, para la progresiva implantacin
de las nuevas tecnologas al disponer lo siguiente:

Las Administraciones Pblicas impulsarn el empleo y aplicacin de las

tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos, para el
desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las
limitaciones que a la utilizacin de estos medios establecen las Constitucin
y las Leyes.

16

Se refleja de este modo, el deseo mostrado por el legislador para que las
Administraciones Pblicas a la hora de implementar sus actuaciones, vayan
introduciendo la utilizacin de tcnicas ms modernas, desde la perspectiva de
progresiva evolucin tecnolgica en la que se ve inmersa nuestra sociedad, y
propone para alcanzar esta finalidad el uso de medios electrnicos, informticos y
telemticos no slo para el ejercicio de las competencias por parte de las
Administraciones Pblicas sino tambin en las relaciones que surgen entre los
ciudadanos y las Administraciones Pblicas (LAFUENTE BENACHES: 2002, 332). Del
mismo modo, el art. 1 del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se
regula la utilizacin de tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la
Administracin General del Estado, extiende el empleo de estas tcnicas por parte
de las Administraciones Pblicas en sus relaciones internas y externas.

Por lo tanto y, en virtud de lo sealado por estos preceptos, dos son las
vertientes sobre los que podemos enfocar el mbito de nuestra investigacin: por
un lado, la utilizacin de las nuevas tecnologas por parte de las Administraciones
Pblicas, afectar no solo a los diversos aspectos de su actividad relacionados
con la funcin de informacin, tanto en su vertiente de recepcin como de
comunicacin de la misma, sino tambin conllevar la creacin de una nueva
organizacin administrativa especializada que haga posible una correcta
implantacin de estos nuevos mecanismos en la Administracin (1); y, por otro
lado, ser necesario examinar cmo afectarn el uso de estas tcnicas en las
relaciones que las Administraciones Pblicas tengan con los ciudadanos (2).

1. LA INCIDENCIA
ADMINISTRACION.

DE LAS NUEVAS TECNOLOGIAS EN LAS RELACIONES AD INTRA DE LA

La introduccin de las nuevas tecnologas en la Administracin Pblica ha

exigido un importante proceso de adaptacin a estas nuevas exigencias que
demanda la sociedad de la informacin. Ello ha conllevado la puesta en marcha de
17

un conjunto de actuaciones que, desde una perspectiva de las relaciones

administrativas ad intra, pasamos a continuacin a exponer.

1.1. LA INTERCONEXION ELECTRONICA EN

PBLICAS: LA INTRANET ADMINISTRATIVA.

EL INTERIOR DE LAS

ADMINISTRACIONES

Las Administraciones Pblicas pueden y deben hacer uso de las nuevas

tecnologas en sus relaciones internas con la finalidad de obtener una mayor
eficacia en sus actuaciones. Se trata fundamentalmente de conseguir una
agilizacin de los procedimientos administrativos que normalmente demandan el
envo y la recepcin de diversos documentos que obran en poder de distintos
rganos de una misma Administracin, o de diversas Administraciones, lo que
dificulta en numerosas ocasiones la rpida tramitacin de los mismos. Por ello, la
creacin de una red interna o intranet administrativa puede ayudar a solventar
algunas de estas cuestiones. Conviene recordar que las Administraciones son
titulares de autnticas bases de datos con numerosa informacin sobre cuestiones
de diversa naturaleza, que es necesaria para el correcto funcionamiento de las
mismas y que, por tanto, debe ser gestionada de acuerdo con parmetros de
mxima eficacia, y es precisamente ah, donde puede desempear un papel clave
el uso los nuevos instrumentos tecnolgicos.

Cuando se trata de relaciones entre rganos pertenecientes a una misma

Administracin Pblica, la creacin de esta intranet informtica, no debera
suponer ningn problema, pues sera una mera decisin por parte del rgano
competente para la implantacin de esta red, lo que bastara para que
determinadas actuaciones pudieran tramitarse por estas vas informticas.

Ms complicado se revela la posibilidad de tejer una intranet administrativa

cuando se trata de relaciones interadministrativas, es decir, entre rganos
pertenecientes a distintas Administraciones Pblicas. En este supuesto, el
18

problema no es de carcter tcnico, sino competencial y, por tanto, depender de

la efectividad de los principios de relacin entre administraciones previstos, con
carcter general en la LPC y, con carcter ms especfico, en la legislacin
sectorial, la poca o mucha viabilidad de este proyecto. As, puede traerse a
colacin, en este sentido, el deber de colaboracin que tienen las administraciones
previsto en el art. 4.1 LPC que indica que las Administraciones Pblicas deben:

c) facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre

la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias; d)
prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
A estos efectos, las Administraciones Pblicas podrn solicitar cuantos
datos, documentos o medios probatorios se encuentren a disposicin del ente
pblico al que se dirija la solicitud (apartado 2); que en caso de responder
negativamente a dicha solicitud se le exige que lo motive (apartado 3 in fine). Por
lo que en el supuesto de falta de motivacin, cabra el recurso contenciosoadministrativo frente a la denegacin de este deber de colaboracin, aunque como
seala A. EMBID (1996, 96), no parece que ste sea el instrumento o la va ms
adecuada cuando lo que se trata es de obtener la colaboracin de otra entidad
administrativa.

Deber ser a travs de la frmula de los convenios de colaboracin entre

las diferentes Administraciones Pblicas como se pueda incrementar y potenciar la
Administracin Electrnica y, de este modo, mejorar e incrementar las relaciones
interadministrativas mediante el uso de las nuevas tecnologas. Adems de la
firma de este tipo de convenios podrn beneficiarse los ciudadanos, como seala
la disposicin adicional cuarta del Real Decreto 209/2003 al prever la posibilidad
de que la Administracin General del Estado podr celebrar convenios de
colaboracin con la Administracin de las Comunidades Autnomas y las
entidades integrantes de la Administracin local, con el fin de facilitar la utilizacin
por parte de estas Administraciones, en sus relaciones con los ciudadanos, del
19

servicio de direccin electrnica nica, con el objeto de que aquellos puedan

recibir notificaciones de las distintas Administraciones en una nica direccin de
correo electrnico.

1.2. LA CREACION DE UNA ORGANIZACIN ESPECIALIZADA.

Uno de los aspectos sobre los que incidi notablemente el uso de las
nuevas tecnologas por parte de las Administraciones Pblicas fue el relativo al de
su organizacin. En el constante proceso de racionalizacin de la actividad
administrativa, era determinante la incorporacin de los medios tcnicos
adecuados, para lo cual se hizo necesario la creacin de rganos especializados.
Como apunta FROSINI, se ha producido un cambio significativo que se ha
verificado, en las relaciones entre informtica y organizacin burocrtica. Mientras
que a principios de los aos sesenta se consideraba el problema de la utilizacin
de las nuevas estructuras electrnicas y de los mtodos de automatizacin
corrientes como una aportacin de eficiencia externa y, por tanto, de la necesaria
adecuacin de los procedimientos concernientes a sector pblico en los esquemas
rgidos de mquinas proyectadas para su empleo en empresas industriales y
productoras de servicios privados, hay que advertir que ulteriormente esta relacin
ha cambiado. En efecto, la evolucin de los sistemas informticos ms flexibles
que los precedentes, permite efectuar una programacin en el interior de la
Administracin, adaptando los equipos y las aplicaciones a la realidad
administrativa existente, condicionndolos, en consecuencia, a los sistemas
administrativos pero facilitando as el proceso de racionalizacin y de valoracin
de su eficiencia. De esta manera, las estructuras informticas no slo se
introducen en la actividad administrativa sino que tambin son funcionales a
efectos del progreso de la automatizacin administrativa considerada como
modelo (1984, 456).

20

Conforme a estas pautas de actuacin el Real Decreto 2991/1983, de 28 de

julio, cre el Consejo Superior de Informtica (en la actualidad ha cambiado su
denominacin por el de Consejo Superior de Informtica y para el impulso de la
Administracin Electrnica en virtud de la disposicin adicional tercera del Real
Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las
notificaciones telemticas, as como la utilizacin de los medios telemticos para
la sustitucin de la aportacin de certificados por los ciudadanos), que es el
rgano encargado de la preparacin, elaboracin, desarrollo y aplicacin de la
poltica informtica del Gobierno. Su actividad se encuentra en la prctica centrada
en los mbitos internos de la Administracin Pblica, siendo sus funciones
primordiales las siguientes:

1) Estudiar, informar y proponer al Gobierno cualesquiera medidas,

programas o planes que incidan sobre los aspectos informticos de la
Administracin;

2) Aprobar y difundir los criterios generales de seguridad, normalizacin y

conservacin de las aplicaciones cuyo resultado sea utilizado para el
ejercicio de potestades administrativas relacionadas con el uso de las
tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin
General del Estado;

3) Informar preceptivamente de los proyectos de carcter general y los

anteproyectos de Ley que afecten a los siguientes mbitos: sistemas de
adquisicin, tratamiento y empleo de la informacin de inters nacional,
bancos de datos de alcance interministerial, poltica teleinformtica,
proteccin de datos informticos, industria nacional de bienes y servicios
informticos, personal especializado en informtica de la Administracin
Pblica, adquisicin de bienes y servicios informticos del sector pblico, y,
cooperacin informtica con las Comunidades Autnomas y Entidades
Locales.

21

4) Determinar los requisitos tcnicos para la prestacin de los servicios

necesarios para garantizar la seguridad, validez y eficacia de la emisin y
recepcin de comunicaciones y documentos a travs de tcnicas y medios
electrnicos, informticos y telemticos en las relaciones entre los rganos
de las Administraciones Pblicas.

Pese al lugar relevante que tiene ste rgano dentro del desarrollo
informtico de la Administracin Pblica, ste ha ido perdiendo importancia debido
a las nuevas orientaciones que se vienen produciendo en estos temas derivados
de la implantacin de la sociedad de la informacin, lo que en la prctica ha
llevado al Gobierno a la creacin de un nuevo rgano administrativo, la Comisin
Interministerial de la Sociedad de la Informacin y de las Nuevas tecnologas en
Espaa, creada por el Real Decreto 1289/1999, de 23 de julio, que en realidad
supone poner el acento sobre la creciente importancia que el sector de las nuevas
tecnologas desempea en nuestro entorno social y econmico, del que no
pueden sustraerse, como es obvio, los poderes pblicos. As lo pone de manifiesto
su Exposicin de Motivos al sealar que
si bien es cierto que el sector privado que el sector privado constituye la
fuerza motriz del desarrollo de la sociedad de la informacin, el papel de la
Administracin es esencial para asegurar un marco que estimule la creacin
de nuevas empresas, las inversiones en nuevas tecnologas y la adquisicin
de los conocimientos necesarios.
La Comisin Interministerial se adscribi inicialmente al Ministerio de
Industria y Energa, si bien en la actualidad se encuentra adscrita al Ministerio de
Ciencia y Tecnologa, teniendo como objeto la elaboracin, desarrollo y evaluacin
de la iniciativa estratgica del Gobierno en relacin con la Sociedad de la
Informacin y de las Nuevas Tecnologas. Entre sus funciones se encuentran la
elaboracin de un catlogo de las diversas acciones que los Departamentos
ministeriales y otros entes pblicos desarrollen en relacin con estos temas, el
impulso y evaluacin de las medidas adoptadas, la propuesta la Gobierno de las
22

lneas generales de la posicin espaola en los foros y organismos

internacionales, la difusin en la sociedad espaola de la iniciativa estratgica y el
refuerzo de la progresiva implantacin de las medidas que la integran, etc. (art. 2
Real Decreto 1289/1999).

Esta Comisin se encuentra, igualmente, habilitada para poder encargar

estudios y crear los grupos y comisiones de trabajo especializados que estime
necesarios para el ejercicio de sus funciones y para estudiar las frmulas ms
apropiadas

de

colaboracin con

las

Comunidades

Autnomas

(aunque,

curiosamente omite la referencia a las Entidades Locales), con el fin de acordar,

con cada una de ellas, propuestas de acciones conjuntas, al tiempo que tiene que
asumir el encargo de coordinar sus actuaciones con la Comisin Interministerial de
Ciencia y tecnologa, el Consejo Superior de Informtica, el Consejo Asesor de
Telecomunicaciones y el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnologa,
perspectivas sectoriales que tienen que contribuir a perfilar la iniciativa estratgica
nacional de la Sociedad de la Informacin y de las Nuevas Tecnologas (A.
SANCHEZ BLANCO: 2000, 182).

1.3. LA CREACION DE CUERPOS ESPECIALIZADOS.

La progresiva implantacin de las nuevas tecnologas, como instrumentos

novedosos en el desarrollo de las tareas administrativas, implic no slo una
reorganizacin de las estructuras de la Administracin General del Estado, como
acabamos de exponer, sino que demand tambin, una diversidad de preparacin
y desempeo de las funciones del personal administrativo, de cara a las
exigencias tcnicas que se derivaban de este proceso de modernizacin de las
Administraciones Pblicas.

23

De esta necesidad se hizo eco la Ley 4/1990, de 29 de junio, de

Presupuestos Generales del Estado para el ao 1990, que previ en su artculo
33, la creacin de personal funcionario especializados en temas relacionados con
las nuevas tecnologas de la informacin, pues hasta ese momento los diferentes
servicios relacionados con la informtica eran prestados por personal laboral.
Estos nuevos cuerpos se adscribieron a la Secretara de Estado para la
Administracin Pblica integrada en el Ministerio de Administraciones Pblicas.
Concretamente la citada Ley creaba los siguientes Cuerpos:

a) Superior de Sistemas y Tecnologas de la Informacin de la

Administracin del Estado, perteneciente al Grupo A.

b) Gestin de Sistemas e Informtica de la Administracin del Estado,

perteneciente al Grupo B

c) Tcnicos auxiliares de Informtica de la Administracin del Estado,

Perteneciente al Grupo C.

Igualmente, se estableca en la Ley 4/1990 la integracin del antiguo

personal laboral fijo que prestaba servicios en la Administracin del Estado y sus
Organismos Autnomos, desempeando puestos informticos, en stos Cuerpos
conforme al Grupo de titulacin a que se adscriba el puesto que desempeen.
Para ello, se estableci que dicha integracin, se producira, siempre y cuando se
poseyera la titulacin adecuada y dems requisitos exigidos, a travs de la
participacin en las correspondientes pruebas selectivas, en las que se deba
tener en cuenta los servicios prestados a la Administracin del Estado, en puestos
informticos, as como las pruebas superadas para acceder a los mismos.

Por tanto, este ha sido otra de las consecuencias, de la implantacin de las

nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas, que van conformando de

24

esta manera los perfiles y contornos de lo que se denomina como la

Administracin electrnica, en la vertiente de las relaciones ad intra.

2. LA ADMINISTRACION ELECTRONICA Y SU INCIDENCIA

CIUDADANOS: ALGUNAS MANIFESTACIONES CONCRETAS.

EN LA ESFERA DE LOS

Resulta obvio que la denominada Administracin Electrnica tiene una

especial incidencia en la vida de los ciudadanos. As, por ejemplo, el mayor
acceso a la informacin de la que disponen las diversas administraciones y que
tenga una repercusin en sus vidas les ayuda a comprender cmo y por qu se
adoptan determinadas decisiones o cmo se gastan los impuestos, lo que refuerza
su grado de confianza en las actuaciones pblicas. Se trata, por tanto, de un paso
adelante hacia una Administracin ms transparente, responsable y abierta, que
contribuye a reforzar la democracia. Adems, la mayor transparencia sirve de
ayuda en la lucha contra la corrupcin y el fraude en el que pudiera incurrir la
Administracin.

De este modo la aplicacin a la actividad administrativa de las nuevas

tecnologas nos conduce a una mejor prestacin de los servicios pblicos por
parte de las Administraciones Pblicas frente a los ciudadanos receptores de los
mismos. En este epgrafe vamos a examinar dos muestras de cmo los medios
informticos han conseguido introducir algunos elementos de modernizacin y
mejora en el modo y la forma de relacionarse la Administracin con los ciudadanos
y entre stos con aqulla.

2.1. LA VENTANILLA UNICA.

Se identifica con el nombre de ventanilla nica una de las mltiples

actuaciones de transformacin que el Ministerio de Administraciones Pblicas
25

impulsa y desarrolla con el objeto de articular un modelo de actividad

administrativa caracterizado por la eficacia y la capacidad de dar respuesta a las
demandas sociales, y la simplificacin administrativa de las relaciones del
ciudadano con las diversas organizaciones administrativas y cuyo eje nuclear es la
aproximacin de la Administracin a los ciudadanos, siendo uno de sus medios la
utilizacin de los medios informticos.

Este acercamiento al ciudadano se concreta en:

- Facilitar las relaciones con las diferentes Administraciones Pblicas,

posibilitando el acceso de los ciudadanos de las Corporaciones Locales a
un sistema registral intercomunicado que les evite desplazamientos o
inconvenientes para relacionarse con las otras Administraciones territoriales
Estado y Comunidades Autnomas-, lo que supone en la prctica la
articulacin de frmulas de cooperacin y colaboracin entre las distintas
Administraciones.

- Impulsar la utilizacin en la actuacin de las Administraciones Pblicas,

sus relaciones y las relaciones de las mismas con los ciudadanos de las
nuevas tecnologas de la informacin, constituyendo un sistema de
informatizacin e interconexin de registros que garanticen la comunicacin
de datos y documentos entre las Administraciones intervinientes.

Por lo que respecta a la base jurdica de la ventanilla nica, est recogida

en la LPC, que regula la posibilidad de que el ciudadano pueda presentar
solicitudes, escritos y comunicaciones por medios telemticos. Con carcter
general, el art. 38.4 LPC permite que los ciudadanos presenten solicitudes,
escritos y comunicaciones dirigidos a cualquier Administracin Pblica en: 1) los
registros de cualquier rgano de la Administracin General del Estado, 2) los
registros de cualquier rgano de cualquier Comunidad Autnoma, y 3) los registros
de una entidad local, si previamente se ha formalizado el oportuno convenio, es

26

decir, se pueden presentar en la Entidad local que ha formalizado un convenio

documentos dirigidos a la Administracin con la que aqulla ha firmado el citado
convenio.

No obstante lo dicho, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas

Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha aadido un nuevo apartado al art.
38 LPC, encaminado a adaptar esta norma procedimental a las nuevas
tecnologas; producindose con ello una importante evolucin del sistema de
ventanilla nica. Dice as el nuevo art. 38.9 LPC:

Se podrn crear registros telemticos para la recepcin o salida de

solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios
telemticos, con sujecin a los requisitos establecidos en el apartado 3 de
este artculo. Los registros telemticos slo estarn habilitados para la
recepcin o salida de las solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a
los procedimientos y trmites de la competencia del rgano o entidad que
cre el registro y que se especifiquen en la norma de creacin de ste, as
como que cumplan con los criterios de disponibilidad, autenticidad,
integridad, confidencialidad y conservacin de la informacin que
igualmente se sealen en la citada norma. Los registros telemticos
permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones todos
los das del ao durante las veinticuatro horas. A efectos de cmputo de
plazos, la recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender
efectuada en el primer da hbil siguiente.
Como puede apreciarse a simple vista, importantes son las novedades, as
como los interrogantes, que encierra la redaccin de este precepto. Baste en este
momento con su mera exposicin, pues analizaremos su contenido al hilo del
examen de la incidencia en el procedimiento administrativo de los nuevos medios
informticos que se van implantando progresivamente en las Administraciones
Pblicas.

Finalmente, debe resaltarse que para conseguir una correcta implantacin

de la ventanilla nica, especialmente en el mbito de las entidades locales, ser
necesario que el Ministerio de Administraciones Pblicas, desarrolle esta va
fundamentalmente a travs de dos instrumentos: los convenios bilaterales y los
27

convenios marco. Estas dos frmulas de colaboracin estn basadas en sendos

Acuerdos del Consejo de Ministros: Acuerdo de 23 de febrero de 1996, aprobado
por Resolucin de 28 de febrero de 1996 de la Secretara de Estado para la
Administracin Pblica, para la formalizacin con las entidades que integran la
Administracin local de los convenios previstos en el artculo 38.4.b) LPC y el
Acuerdo de 4 de abril, aprobado por Resolucin de 7 de abril de 1997 de la
Secretara de Estado para la Administracin Pblica, que permite la participacin
en el proyecto de ventanilla nica a las Comunidades Autnomas a travs de la
firma de convenios marco entre stas y la Administracin General del Estado, a
los que pueden adherirse las entidades locales en el mbito territorial
correspondiente. As, las Corporaciones locales que se adhieran quedan
habilitadas como receptoras de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas
tanto a la Administracin General del Estado como a las Comunidades Autnomas
al tiempo que podrn participar en un sistema intercomunicado de registros. Por
ltimo, ha de resaltarse que el empleo la frmula de un convenio marco no excluye
a los convenios bilaterales, sino que ambos coexisten en su desarrollo.

2.2. EL PORTAL UNICO DE LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO.

Una de las acciones ms importantes dentro del Plan de Accin Info XXI,
dirigido a potenciar la Sociedad de la Informacin y el acceso de los ciudadanos a
las nuevas tecnologas, dentro del mbito de las Administraciones Pblicas, lo
constituye la creacin del Portal Unico de las Administraciones Pblicas o Portal
del Ciudadano (www.administracin.es), que fue presentado por el Ministro de
Administraciones Pblicas el 4 de septiembre de 2001. Esta pgina web nace con
el objetivo primordial de servir de motor para la plena implantacin de la
denominada

Administracin

Electrnica

engloba,

inicialmente,

toda

la

informacin sobre la Administracin General del Estado, sin perjuicio de su

progresiva extensin a las administraciones autonmicas y locales.

28

Asimismo, el Portal Unico de la Administracin, no slo pretende dar una

detallada informacin acerca de los servicios que presta la Administracin General
del Estado, sino que adems tiene como objetivo que los ciudadanos puedan
acceder a los mismos a travs del uso de esta pgina web, lo que conlleva en la
prctica una interrelacin entre ambos sujetos, con un intenso intercambio de
informacin. Por lo tanto, como ha sealado la doctrina, nos encontramos ante la
denominada comunicacin pblica, concepto de mayor amplitud que el de
informacin administrativa. En este sentido, por informacin administrativa se
entiende el suministro de informacin por parte de la Administracin a los
ciudadanos, mientras que bajo el trmino comunicacin pblica queda
comprendido no slo el apartado anterior sino tambin la aportacin de
informaciones de los ciudadanos a la Administracin, por lo que tiene un sentido
bidireccional (A. GALAN: 2000, 28).

De este modo el Portal Unico constituye una importante base de datos que
la Administracin pone a disposicin de los ciudadanos con el propsito de facilitar
a stos el acceso a los diversos servicios que presta, de un modo sencillo y
accesible. Pero, como ocurre respecto a todas las bases de datos es necesario
tener en cuenta dos cuestiones: por un lado, las tcnicas de acceso deben ser
viables para todos los ciudadanos y, adems en las de las Administraciones
Pblicas deben encontrarse abiertas a todos los usuarios, sin tener que obtener
claves especficas de acceso; por otro lado, la actualidad y la exactitud de los
datos que en esta pgina web se ofrecen a los ciudadanos, deben ser una de las
prioridades fundamentales de la misma. Respecto a sta ltima reflexin,
convenimos con A. PALOMAR (1995, 368), que si un banco de datos ha de servir
para la adopcin de decisiones estratgicas, para meras consultas informativas o
para

explotacin

parcial

en

otros

mbitos,

bien

sea

por

las

propias

Administraciones o por los ciudadanos, es indispensable que los datos e

informaciones que van a fundamentarlo sean exactos y se puedan extraer en
tiempo real, lo que en la prctica se revela difcil de conseguir y es uno de los

29

factores que ms desvirtan estos sistemas, pues para quienes deben tomar una
decisin un dato no actualizado es un dato incorrecto. Por ello, la actualizacin y la
seguridad en la modificacin y la custodia se convierten en elementos esenciales
del Portal del Ciudadano. En este sentido, se expresa, igualmente, el art. 4.3 del
Real Decreto 263/1996 estableciendo que

las medidas de seguridad aplicadas a los soportes, medios y aplicaciones

utilizados por los rganos de la Administracin General del Estado y sus
entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes debern
garantizar: a) La restriccin de su utilizacin y del acceso a los datos e
informaciones en ellos contenidos a las personas autorizadas, b) La
prevencin de alteraciones o prdidas de los datos e informaciones, c) La
proteccin de los procesos informticos frente a manipulaciones no
autorizadas.
Debe observarse, del mismo modo, que la existencia de este Portal no
implica la desaparicin y sustitucin de los servicios de informacin en Internet de
los diversos rganos de la Administracin General del Estado, sino lo que se
pretende con el mismo es complementarlos, facilitando y encaminando al
ciudadano a la localizacin de informacin y a la realizacin de trmites
administrativos a travs de esta ventanilla nica, de forma transparente para los
ciudadanos.

2.3. EL DOCUMENTO NACIONAL DE IDENTIDAD ELECTRNICO.

Tradicionalmente el documento nacional de identidad (en adelante, DNI) ha

sido el instrumento garante de la acreditacin personal de los ciudadanos
espaoles. Se trata de un instrumento cuya finalidad esencial es la de hacer
constar de modo oficial la identidad personal de forma indubitada, ya sea frente al
Estado, ya frente al propio individuo, necesitado de un modo exacto de poder
demostrar su personalidad, ya a sus causahabiente y tambin, como expone M.
D. COSPEDAL, frente a terceros, a quienes no puede negarse, sin dao para el

30

trfico jurdico, una razonable posibilidad de tener la certeza sobre la identidad de

las personas con quienes se relacionan (2004, 190).

Sin embargo, la entrada de las nuevas tecnologas y la configuracin de la

Administracin Electrnica tambin van a suponer una mutacin en este
documento acreditadito de la identidad de su titular. De este modo, se comenz a
pensar en la posibilidad de dotar de nuevas funciones a este documento derivado
del desarrollo que estn teniendo las nuevas tecnologas en nuestra sociedad.
Resulta notorio que en la actualidad la gran diversidad de documentos de
identidad, creados ad hoc, prestan al ciudadano un servicio un tanto limitado y
restringido a una funcin concreta; as, por ejemplo, el permiso de conducir, el
pasaporte, la tarjeta de la seguridad social, slo sirven para acreditar la identidad
de la persona titular de los mismos en determinadas relaciones personales o
jurdicas concretas. Por ello, se ha ido pensando en dotar al DNI de nuevas
funciones que lo haga ms til para el ciudadano, especialmente en las relaciones
que este pueda tener con las Administraciones Pblicas, aunque tambin en sus
relaciones jurdico-privadas.

As se present en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de

Firma Electrnica el 10 de junio de 2003 que contena dos artculos el
decimoquinto y el decimosexto en el que se regulaba lo que va a constituir el DNI
electrnico. La introduccin de esta novedad no estuvo exenta de un amplio
debate parlamentario por parte de los diferentes grupos polticos. En este sentido,
la regulacin contenida en el proyecto atribua al DNI unas funcionalidades que
excedan de las meramente identificativas que hasta la fecha eran las que le han
sido atribuidas por el ordenamiento jurdico vigente en materia de seguridad
pblica, de este modo el DNI pasaba de ser un documento destinado
exclusivamente a acreditar la identidad de las personas a constituir algo
cualitativamente diferente: un instrumento que permitir al ciudadano firmar en el
mbito telemtico dotando a los documentos firmados de garanta de autenticidad
y de integridad, esto es, habilita la firma electrnica de documentos.

31

Esta modificacin funcional provoc la crtica de diversos grupos

parlamentarios

como

el

Partido

Nacionalista

Vasco,

Izquierda

Unida,

Convergencia i Unin y Partido Socialista Obrero Espaol, que vertieron su crtica,

esencialmente, en torno a un punto comn: la posibilidad de que al tener el
Ministerio del Interior la competencia exclusiva para la emisin de este DNI
electrnico, a travs de la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre, ello pudiera
suponer un monopolio por parte del Estado en el futuro mercado de los servicios
de certificacin. As, por ejemplo, la diputada URAN GONZLEZ, perteneciente al
grupo parlamentario Federal de Izquierda Unida sostuvo una doble crtica al
respecto: por un lado desde la perspectiva de la libre competencia indic que la
prestacin de unos servicios que no facilitan al resto de las empresas que
compiten en el sector; prcticamente le conceden el monopolio para la extensin
de la garanta econmica que el resto de las empresas s vana a tener que
presentar para que se les pueda reconocer como prestadores de servicios, y,
desde la perspectiva de posible invasin de competencias autonmicas, seal
que, adems, establece un nico modelo, que sirve para todo el territorio
nacional, a travs de la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre, y no permiten que
las comunidades autnomas puedan tener reconocidos certificados que tambin
sean vlidos para el resto del Estado (Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados, nm. 281, de 25 de septiembre de 2003). En parecidos trminos se
expresaron las otras formaciones polticas citadas crticas con el Proyecto de Ley
de Firma Electrnica, en lo que respecta a la creacin del DNI electrnico.

Sin embargo, estas crticas y las enmiendas que llevaban parejas no fueron
incluidas en el texto finalmente aprobado que result en la Ley 59/2003, de 19 de
diciembre de firma electrnica (en adelante, LFE) que establece en su Captulo III
dos preceptos, arts. 15 y 16, que recogen este nuevo DNI.

32

El art. 15 LFE establece lo siguiente:

1. El documento nacional de identidad electrnico es el documento

nacional de identidad que acredita electrnicamente la identidad personal
de su titular y permite la firma electrnica de documentos. 2. Todas las
personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, reconocern la eficacia del
documento nacional de identidad electrnico para acreditar la identidad y
los dems datos personales del titular que consten en el mismo, y para
acreditar la identidad del firmante y la integridad de los documentos
firmados con los dispositivos de firma electrnica en l incluidos.
Se configura as el DNI electrnico que aade a la funcin bsica de
identificacin del DNI actual, las de autenticacin y no repudio en el mundo digital,
como consecuencia de la capacidad de realizar firmas digitales reconocidas, es
decir, firmas digitales a las que la LFE reconoce el mismo valor que la firma
manuscrita (art. 3.3), con la indudable trascendencia que ello supone. Esta nueva
funcin requerir una modificacin de la tarjeta fsica que constituye el DNI. El
soporte fsico del nuevo DNI electrnico ser una tarjeta de policarbonato, impresa
en anverso y reverso mediante diversas tcnicas que garanticen su seguridad ante
falsificaciones o manipulaciones: La informacin visible de la tarjeta ser la
siguiente (M. D. COSPEDAL: 2004, 205):

anverso: nombre del Estado y denominacin del documento; nombre y

apellidos, sexo, nacionalidad y fecha de nacimiento; nmero de identidad
personal e identificacin fiscal; nmero de documento y fecha de
expedicin; fecha y lugar de emisin; firma del titular, y foto.

reverso: lugar de nacimiento, nombre de los padres, domicilio, localidad y

provincia; datos para la lectura mecnica.

A ello hay que aadir que los rganos encargados de la expedicin del DNI
electrnico estarn sujetos a una serie de obligaciones como establece el art. 16
LFE:

33

1. Los rganos competentes del Ministerio del Interior para la expedicin del
documento nacional de identidad electrnico cumplirn las obligaciones que la
presente Ley impone a los prestadores de servicios de certificacin que
expidan certificados reconocidos con excepcin de la relativa a la constitucin
de la garanta a la que se refiere el apartado 2 del artculo 20. 2. La
Administracin General del Estado emplear, en la medida de lo posible,
sistemas que garanticen la compatibilidad de los instrumentos de firma
electrnica incluidos en el documento nacional de identidad electrnico con los
distintos dispositivos y productos de firma electrnica generalmente
aceptados.
En este sentido se exonera a la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre de
constituir un seguro de responsabilidad civil por importe de al menos 3.000.000 de
euros para afrontar el riesgo de la responsabilidad por los daos y perjuicios que
puedan ocasionar el uso de los certificados que expidan, aspecto que como ya
dijimos fue objeto de crtica por poder suponer una restriccin a la libre
competencia en su vertiente de posicin de abuso de posicin dominante frente a
otros prestadores de servicios de certificacin.

Finalmente la LFE establece en su Disposicin adicional sexta que los

artculos 15 y 16 requerirn de desarrollo normativa, al disponer que el DNI
electrnico se regir por su normativa especfica. Hasta la LAE no se aprob esta
norma de desarrollo, tan solo haba un Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de
febrero de 2004 en el que se establecen las directrices para el desarrollo de este
novedoso documento en el que se incluyen las medidas presupuestarias y el
calendario de implantacin del mismo. Nos detendremos ms adelante en la
regulacin actual del DNI electrnico.

34

V. LA DEFINITIVA IMPLANTACIN DE
LEY 11/2007, DE 22 DE JUNIO, DE
SERVICIOS PBLICOS.

LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA EN ESPAA: LA

ACCESO ELECTRNICO DE LOS CIUDADANOS A LOS

Uno de los retos ms relevantes que implicaba el proceso de modernizacin

tecnolgica en el que se encontraban inmersas las diferentes Administraciones
Pblicas giraba en torno a la consagracin de un verdadero marco normativo que
contemplara las especificidades y singularidades que conlleva el empleo de las
nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones para su actividad,
tanto desde la perspectiva interna como, especialmente, en sus relaciones con los
ciudadanos.

El punto de partida del desarrollo normativo lo constituy la LPC,

concretamente su art. 45 que prevea la utilizacin de las nuevas tecnologas en el
procedimiento administrativo, si bien la parquedad con la que dicho precepto
estableca la posibilidad de el empleo por parte de los ciudadanos de estos medios
electrnicos, as como, su mbito de aplicacin limitado a la actividad formalizada
de la Administracin, supona un lmite al desarrollo normativo de lo que venimos
entendiendo como Administracin electrnica que tiene un sentido ms amplio.

As, para dar un impulso firme y decidido a lo que constituye la

Administracin electrnica se aprob la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico a los servicios pblicos (LAE), que como seala en su propia
Exposicin de Motivos, uno de los principales motivos para abordar los cambios
normativos que contiene la misma radica, precisamente, en la rmora que supona
la regulacin inicial de la LPC. En efecto, como afirma en su Prembulo:

Sin embargo, el desarrollo de la Administracin electrnica es todava

insuficiente. La causa en buena medida se debe a que las previsiones de
los artculos 38, 45 y 59 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn son
facultativas. Es decir, dejan en manos de las propias Administraciones
35

determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo o no,

relacionarse por medios electrnicos con ellas, segn que stas quieran
poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicacin con la
Administracin.
Por esta razn, la LAE supone una ruptura con el rgimen jurdico
establecido inicialmente en la LPC. Se da un paso de gigante en el cambio de
filosofa de la misma, ya que el servicio a los ciudadanos demanda establecer un
verdadero derecho de los mismos a comunicarse con las Administraciones
mediante el uso de los medios electrnicos. El revs de este derecho es el deber
de la Administracin de dotarse de los medios y sistemas electrnicos necesarios
para que este derecho pueda materializarse de forma efectiva. Como dice la LAE
esta es una de sus grandes novedades:

pasar de la declaracin de impulso de los medios electrnicos e

informticos que se concretan en la prctica en la simple posibilidad de
que algunas Administraciones, o algunos de sus rganos, permitan las
comunicaciones por medios electrnicos- a que estn obligadas a hacerlo
porque la Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a establecer
relaciones electrnicas.
De este modo se consagra la relacin con las Administraciones Pblicas
por medios electrnicos como un derecho de los ciudadanos y como una
obligacin correlativa para dichas Administraciones. Este es el epicentro sobre el
que gira la LAE, si bien resulta necesario abordar el alcance y extensin de este
derecho. En este sentido, por ejemplo, este derecho se hace efectivo de modo real
mediante la imposicin, por lo menos dentro del mbito de la Administracin
General del Estado, del deber de poner a disposicin de los ciudadanos y
empresas al menos de un punto de acceso general a travs del cual los usuarios
puedan, de forma sencilla, poder acceder a la informacin y servicios de su
competencia; presentar instancias y recursos; realizar el trmite de audiencia
cuando proceda; efectuar pagos o acceder a las notificaciones y comunicaciones
que les enven las Administraciones. Dedicaremos las siguientes pginas al
examen detallado de estos puntos.

36

1. OBJETO Y FINALIDAD DE LA LAE.

Si bien nuestro ordenamiento jurdico muestra antecedentes que expresan

la necesidad de regular las consecuencias jurdicas que comporta la Sociedad de
la Informacin, la LAE se configura como la primera disposicin normativa que
afronta desde una perspectiva global el fenmeno de la introduccin de las nuevas
tecnologas en el Derecho Administrativo, erigindose en una norma de cabecera
que conlleva un cambio de tendencia, pues en ella subyace el firme propsito de
regular de manera omnicomprensiva el conjunto de aspectos jurdicos que
encierra la denominada Administracin electrnica. As, se deduce del art. 1 de la
LAE que establece:
Objeto de la Ley.
1. La presente Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse
con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos y regula los
aspectos bsicos de la utilizacin de las tecnologas de la informacin
en la actividad administrativa, en las relaciones entre las
Administraciones Pblicas, as como en las relaciones de los
ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos,
un tratamiento comn ante ellas y la validez y eficacia de la actividad
administrativa en condiciones de seguridad jurdica.
2. Las Administraciones Pblicas utilizarn las tecnologas de la
informacin de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, asegurando
la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la
confidencialidad y la conservacin de los datos, informes y servicios que
gestionen en el ejercicio de sus competencias.
Debe precisarse desde un primer momento que a pesar de que se trata de
una Ley de Administracin electrnica, en el sentido que estamos apuntando de
esta expresin, su contenido no abarca el vasto compendio de materias que de
hecho se desprenden de esta nocin en la actualidad pues hay aspectos como el
rgimen de proteccin de datos, la gobernanza y el voto electrnico que algunos
operadores identifican como propios de la Administracin electrnica y no son en

37

cambio regulados por la LAE, aunque existan alusiones a ellos en sede de

principios generales, como se examinar ms adelante.

En otro orden de consideraciones, el apartado segundo de este precepto

ms que precisar el objeto de la LAE contiene un principio general, por lo que su
ubicacin sistemtica ms correcta hubiera sido el art. 4 de la LAE,
especficamente dedicado a los principios de la misma. Este precepto est
sealando en realidad los diversos problemas de orden prctico que conlleva el
empelo de las nuevas tecnologas, al exponer las circunstancias que dificultan la
implantacin de la Administracin electrnica aportando una definicin de cada
uno de los requisitos que ahora seala la LAE. Por lo tanto, lo que hace el
legislador es incidir en la necesidad de que el conjunto de actuaciones que
entraa la Administracin electrnica respete ese cuadro mnimo de requisitos,
cuyas concretas determinaciones de orden tcnico se desarrollan ulteriormente en
mbitos concretos de la ordenacin: as, por ejemplo, al regular los tipos de firma
electrnica aceptados en el trfico jurdico, los elementos tcnicos de los
documentos y archivos electrnicos, o los requisitos de las notificaciones
telemticas.

Respecto a los fines de la LAE, stos se encuentran enunciados en su art.

3, y sirven de fundamento para justificar la teleologa de esta norma que, como
podemos apreciar se encuentra cargada de buenos propsitos de difcil
articulacin en diversas ocasiones.

La primera finalidad enunciada en el art 3.1 se refiere a la necesidad de

facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios
electrnicos. El empleo de los medios telemticos como forma de mejorar el
ejercicio de los derechos por los ciudadanos, es sin duda un elemento clave para
el buen desarrollo de la Administracin electrnica. Esta determinacin se ubica
en la perspectiva procedimental, es decir, en las relaciones administrativas para el
ejercicio de los derechos y el cumplimiento de obligaciones. De este modo, su

38

configuracin jurdica deber ser, en consecuencia,

precisa y responder a

esquemas jurdicos que permitan su ulterior revisin por la jurisdiccin

contencioso-administrativa de aquellas actuaciones adoptadas en formato
electrnico (PALOMAR: 2007, 88).

En segundo lugar, la LAE establece la necesidad de facilitar el acceso por

medios electrnicos de los ciudadanos a la informacin y al procedimiento
administrativo, con especial atencin a la eliminacin de las barreras que limiten
dicho acceso. Como puede observarse, esta finalidad hace alusin tanto a la
actividad formalizada como a la que no lo es. Por ello, se contiene una referencia
a la funcin administrativa de informacin en general y junto a ello se articula el
acceso de los ciudadanos al procedimiento administrativo que deber concretarse
en las distintas fases del mismo.

A continuacin se establece una finalidad de alta importancia ligada a un

empleo seguro de las nuevas tecnologas. As, establece el art. 3 en su apartado
tercero lo siguiente: crear las condiciones de confianza en el uso de los medios
electrnicos, estableciendo las medidas necesarias para la preservacin de la
integridad de los derechos fundamentales, y en especial los relacionados con la
intimidad y la proteccin de datos de carcter personal, por medio de la garanta
de la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones y los servicios
electrnicos.

Se trata de una finalidad eminentemente de carcter pedaggico de cara a

garantizar la seguridad en la utilizacin de los medios telemticos. Se persigue
generar la confianza de los ciudadanos en el empleo de este tipo de medios
siempre que los mismos cumplan con todos los requisitos establecidos por la
norma. En particular, se dispone que corresponde a las Administraciones Pblicas
establecer las condiciones necesarias de preservacin de la integridad de los
derechos fundamentales y, en especial, aquellos ligados o conectados con la
intimidad y la proteccin de datos de carcter personal.

39

En este sentido el precepto contiene dos mandatos fundamentales: 1) el

referido a que las Administraciones Pblicas deben efectuar una funcin
informativa para conseguir que los ciudadanos realicen sus relaciones a travs de
estos medios; y 2) la necesidad de establecer un marco de seguridad jurdica que
justifique la confianza de los ciudadanos mediante el diseo de sistemas que
respeten el ordenamiento jurdico.

A rengln seguido la LAE enuncia como siguiente finalidad la de promover

la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, as como la
mejora continuada en la consecucin del inters general.

La transparencia en la actuacin de las Administraciones Pblicas no es

slo un mandato establecido en nuestra Constitucin sino, adems, una nueva
forma de ver la actividad administrativa. La funcionalidad y la operatividad que
para este supuesto pueden aportar las nuevas tecnologas es de suma
importancia y, de hecho, algunas de las nuevas normas que se han ido aprobando
recientemente, ponen el acento en el empleo de la tecnologa como elemento de
cara a incrementar y facilitar la transparencia y el conocimiento de la actuacin de
las Administraciones Pblicas. En este sentido, puede afirmarse que la
transparencia hace referencia a tres elementos: 1) el proceso de elaboracin de
decisiones por los entes pblicos ha de ser abierto y participado; 2) las decisiones
tienen que ser motivadas y razonables; y 3) la informacin que sirve de base a las
decisiones tiene que ser, dentro de lo posible, accesible al pblico.

Como quinta finalidad se seala la de contribuir a la mejora del

funcionamiento interno de las Administraciones Pblicas, incrementando la
eficacia y la eficiencia de las mismas mediante el uso de las tecnologas de la
informacin, con las debidas garantas legales en la realizacin de sus funciones.
En este caso la perspectiva es de carcter interno o referida a la actividad ad intra
de las Administraciones Pblicas. Se trata de establecer un principio de

40

organizacin en el que la utilizacin de las nuevas tecnologas juegue un rol

fundamental de cara a conseguir dar un mayor cumplimiento de los principios de
eficacia y eficiencia ya establecidos en la Constitucin en su art. 103.1. Con ello
debe facilitarse una simplificacin de estructuras, una reduccin de los costes
directos y, una adecuada ubicacin de los recursos humanos en actividades y
funciones que realmente den virtualidad a dichos principios.

En todo caso resulta necesario recordar que esta prescripcin se sita en el

entorno que propone la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones que lleva
como ttulo El papel de la administracin electrnica en el futuro de Europa, de
26 de septiembre de 2003, en el que se afirmaba lo siguiente:

las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) pueden

ayudar a las Administraciones Pblicas a hacer frente a tantos retos. Sin
embargo, el nfasis no debe ponerse en las TIC propiamente dichas, sino
en su utilizacin combinada con los cambios organizativos y con nuevas
aptitudes encaminadas a mejorar los servicios pblicos, los procesos
democrticos y las polticas pblicas. A esto se refiere la administracin
electrnica (eGovernment).
Intimamente conectada con la finalidad anterior la LAE incide en los
aspectos organizativos internos de la Administracin en la siguiente finalidad
cuando prescribe en el apartado sexto del art. 3: Simplificar los procedimientos
administrativos y proporcionar oportunidades de participacin y de mayor
transparencia, con las debidas garantas legales.

En trminos de gestin pblica podra decirse que la simplificacin

administrativa, en su vertiente procedimental, es un deber del buen gestor pblico.
Es verdad, sin embargo, que no constituye una prctica muy extendida a pesar de
que las leyes de las respectivas Administraciones pblicas establezcan diversas
referencias a los mismos. As, por ejemplo, se aprecia en la LOFAGE, cuando en
su art. 3.2 dispone como principios de funcionamiento de la Administracin

41

General del Estado el de racionalizacin y agilidad de los procedimientos

administrativos y de las actividades materiales de gestin.

De todas formas, lo que la LAE intenta es aprovechar la incorporacin de

los mtodos telemticos para conseguir que las Administraciones reflexiones
sobre las formas de hacer las cosas y se acerquen a aquellas que puedan
simplificar las pautas de relacin con los ciudadanos en el seno de los
procedimientos y para conseguir fines adicionales que vienen representados por la
consecucin de un mayor marco de participacin y transparencia que, desde
luego, es posible fomentar en sede electrnica de una forma ms notable e
intensa que en el marco de los procedimientos tradicionales.

Finalmente la LAE establece como ltima finalidad la de contribuir al

desarrollo de la sociedad de la informacin en el mbito de las Administraciones
Pblicas y en la sociedad en general. Como puede apreciarse se trata de un
propsito de carcter general que recoge en torno al mismo al resto de los fines
enunciados y sirve de clusula de cierre del art. 3.

2. AMBITO DE APLICACIN.

Por lo que respecta a su mbito de aplicacin, el art. 2.1 LAE, lo seala en

los siguientes trminos:

1. La presente Ley, en los trminos expresados en su disposicin final

primera, ser de aplicacin:
a) A las Administraciones Pblicas, entendiendo por tales la Administracin
General del Estado, las Administraciones de las Comunidades
Autnomas y las Entidades que integran la Administracin local, as
como las entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de
las mismas.
b) A los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas.
c) A las relaciones entre las distintas Administraciones Pblicas.
42

2. La presente Ley no ser de aplicacin a las Administraciones Pblicas en

las actividades que desarrollen en rgimen de derecho privado.
De este modo la Ley marca sus lneas directrices de aplicacin en torno a
dos criterios sucesivos. El primero, implica la opcin de la frmula tradicional de
carcter subjetivo, de acuerdo al cual slo es de aplicacin a las Administraciones
Pblicas territoriales y a sus entidades instrumentales o especializadas con
personificacin jurdico-pblica. Como es de sobra conocido en Espaa la
cantidad de Administraciones Pblicas existentes adquiere una dimensin muy
importante: de cada Administracin territorial (Estado, Comunidades Autnomas y
Entidades Locales) depende una gran cantidad de organismos y entes, unas
veces que adoptan personificacin jurdico-pblica y otras que adoptan la forma de
personificacin jurdico-privada; y a estas hay que aadir las denominadas
Administraciones independientes, es decir, las que no se encuentran sometidas ni
funcional ni jerrquicamente a una Administracin territorial. Con arreglo al art. 2.2
LAE, quedan fuera de su mbito de aplicacin las sociedades mercantiles pblicas
y las fundaciones pblicas, mientras que quedan incluidas los siguientes
organismos y entes pblicos:

En la Administracin General del Estado, ostentan el carcter de

organismos pblicos (art. 43 LOFAGE): los organismos autnomos, las
entidades pblicas empresariales y las agencias estatales.

En la Administracin de las Comunidades Autnomas el catlogo de

entidades de Derecho pblico ser el que establezca la propia legislacin
autonmica, en ejercicio de su potestad de autoorganizacin.

En las Entidades locales las diferentes formas de personificacin son las

mismas previstas para el Estado (art. 85 bis LBRL).

Las denominadas Administraciones independientes deben ser consideradas

como entidades de Derecho pblico a los efectos de la LAE.
43

Las Universidades pblicas.

Este criterio subjetivo empleado por el legislador es el ms cmodo y el que

depara un mayor ndice de seguridad jurdica, pues como ha podido verse resulta
relativamente sencillo determinar cules son las entidades que tienen una forma
de personificacin jurdico-pblica. No obstante, no se trata de un criterio
completo, ya que la determinacin de la forma de personificacin de un ente u otro
se encuentra sujeta a constantes cambios que tienen ms que ver con
necesidades de organizacin que con la naturaleza

de las funciones

desempeadas y su correlativo rgimen jurdico.

La opcin por este criterio implica algunas disfunciones importantes. Por

ejemplo, Correos y Telgrafos es en la actualidad una sociedad annima y, por
tanto, es una personificacin jurdico-privada, si bien hasta el ao 2000 fue una
entidad pblica empresarial. El cambio en la forma de personificacin evidencia la
mutabilidad del rgimen jurdico aplicable a determinados entes del sector pblico,
que resulta altamente voltil y obliga tener que estar pendiente de sus normas
reguladoras a los efectos de aplicacin o no de la LAE (E: GAMERO: 2009,66). A
ello se aade en el presente ejemplo, que Correos y Telgrafos tiene
encomendada la prestacin del servicio de Notificaciones Telemticas Seguras,
mediante el que se canalizan las notificaciones electrnicas de toda la
Administracin del Estado. Resulta, en consecuencia, un tanto paradjico que uno
de los pilares de la Administracin electrnica sea prestado por una entidad cuyo
rgimen jurdico queda excluido del mbito de aplicacin de la LAE.

Por tanto, para evitar este tipo de situaciones anmalas o reducir su

nmero, deberan establecerse los criterios de identificacin de entidades pblicas
operantes en el Derecho Comunitario, que frente a la forma estricta de
personificacin de cada ente introducen elementos correctores, de carcter

44

funcional, que amplan sensiblemente el nmero de organismos calificados como

pblicos.

El segundo criterio empleado por la LAE es de carcter material,

determinando su aplicacin a las actividades o funciones pblicas que realicen las
entidades anteriormente mencionadas, sin regir en sus actuaciones de carcter
jurdico-privado. En este punto, tampoco es del todo claro el resultado de la
delimitacin, por sostener en un concepto jurdico indeterminado y no en una
ecuacin estrictamente formal, lo que demanda un examen del caso concreto para
determinar cada vez que acta una Administracin Pblica si estamos en
presencia de una relacin de Derecho Pblico o de Derecho privado. El criterio
generalmente empleado para realizar la operacin es el ejercicio de potestades
administrativas (art. 2.2 LPC), si bien doctrinalmente se prefieren nociones ms
amplias como la de la funcin pblica, o la de giro o trfico administrativo que
podran definirse como la adopcin de decisiones materialmente pblicas, que
derivan de la voluntad de un sujeto pblico, persiguen fines de inters general y se
financian mayoritariamente con recursos pblicos (E. GARCIA DE ENTERRIA y
T. R. FERNANDEZ: 2006, 53 y ss.).

Finalmente ha y que sealar que la LAE no menciona a las Corporaciones

de Derecho Pblico. Se trata de instituciones de creacin legal y pertenencia
obligatoria que asumen el ejercicio de funciones pblicas, as, por ejemplo, estn
los Colegios Profesionales o las Cmaras de Comercio. Estas organizaciones son
de base asociativa privada pero ejercen funciones pblicas por atribucin legal
expresa. Por lo tanto surge el interrogante de si les es de aplicacin o no la LAE.
La cuestin no es de fcil solucin. En este sentido, la LPC en su disposicin
transitoria primera declaraba que estas instituciones se rigen por su legislacin
especfica, sindoles de aplicacin la LPC nicamente con carcter transitorio,
hasta que se complete dicha legislacin especfica, actualizacin que a da de hoy
no ha tenido lugar.

45

Existen argumentos para defender que las Corporaciones de Derecho

Pblico deben concebirse como Entidades de Derecho Pblico en el sentido que
expresa el art. 2.1.a) LAE, pero la naturaleza jurdica de estas entidades es un
asunto extraordinariamente controvertido que excede del nuestro mbito de
estudio. No obstante y, por lo que aqu interesa debe sealarse que, de acuerdo
con la sentencia del TS de 18 de febrero de 1998 la Ley de Procedimiento
Administrativo es aplicable a las Corporaciones Pblicas bien entendido que no
todos los preceptos, en su integridad son de directa aplicacin, sino aquellos en
que desarrollen funciones pblicas atribuidas expresamente por la regulacin
legal.. Por lo que parece que la LAE resulta de aplicacin a este tipo de entes
pblicos cuando ejerzan funciones pblicas que expresamente les hayan sido
atribuidas por su legislacin especfica.

3. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS

El establecimiento de los derechos de los ciudadanos en el marco de sus

relaciones con la Administracin se presente con una frmula ciertamente amplia
puesto que la interpretacin del art. 6 LAE, que es el que regula los mismos
permite su aplicacin tanto a la actividad administrativa formalizada como a la que
no lo es. Desde una perspectiva estructural podemos sealar que el citado
precepto admite un derecho central al disponer que
1. Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las
Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio
de los derechos previstos en el artculo 35 de la LPC, as como para
obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular
solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar
pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos
administrativos.
Como puede observarse se establece, en primer lugar, la referencia a que
los sistemas deben garantizar los derechos generales ya previstos en la LPC; en
46

segundo trmino y de forma especfica, el cumplimiento ya en va electrnica de

un conjunto adicional de derechos que, en diversos supuestos, no son ms que el
reflejo electrnico de los ya establecidos con carcter general. A este esquema se
adiciona otro bloque de derechos en relacin al establecimiento de actividades de
servicios, los ciudadanos tienen derecho a obtener la siguiente informacin a
travs de medios electrnicos. Se trata, por tanto, de la articulacin del elenco de
derechos en tres niveles que, en algunos supuestos, se diferencian por su textura
y vinculacin real a la tecnologa en cuestin y, en otros, por el momento del
ejercicio y el mbito subjetivo sobre el que operan (PALOMAR: 2007, 106).

De este modo puede sistematizarse el art. 6 de la LAE de la siguiente

manera:

En primer lugar, el conjunto de derechos ya previstos en el art. 35 de la

LPC. Al respecto debe advertirse que el citado artculo incluye de una forma
asistemtica los diversos derechos de los ciudadanos e interesados en los
procedimientos administrativos en lo que intervengan. De manera resumida
puede indicarse que en el listado se incluyen los derechos procedimentales
tradicionales que corresponden a los interesados en los procedimientos
junto con un catlogo de derechos relacionales pensados para obtener un
acercamiento de la Administracin a los ciudadanos y a las prestaciones y
servicios que las mismas administran.

En segundo lugar, se establece en la misma lnea del art. 35 LPC, derechos

de

contenido

estrictamente

procedimental

(alegaciones,

formular

solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar

pagos, etc.), junto a otros que no son (por ejemplo, realizar consultas u
solicitar informaciones).
-

Finalmente, se establecen una serie de derechos en los procedimientos

relativos al establecimiento de actividades de servicios.

47

Examinaremos a continuacin esta tipologa de derechos, y su alcance real en

la configuracin de la Administracin electrnica.

3.1. DERECHOS CONTEMPLADOS EN EL ARTCULO 35 LPC.

El art. 35 LCP se caracteriza por establecer respecto a su mbito de

aplicacin a los interesados en su relacin con las Administraciones Pblicas
respecto de las cuales han iniciado algn procedimiento como a los ciudadanos
cuando se aproximan a una Administracin para solicitar algn tipo de informacin
en relacin con asuntos que puedan ser de su inters, aunque formalmente, no
hayan iniciado ninguna actuacin de carcter jurdico procedimental, respecto a la
que la Administracin tenga el deber de contestar y resolver respecto de lo
solicitado.

Este mbito de actuacin tiene un particular reflejo en las consecuencias

jurdicas de su posible incumplimiento o de las irregularidades en la puesta en
prctica de los derechos consagrados en el mismo. As, puede sealarse que
mientras los posibles incumplimientos en el mbito de la actividad no formalizada
entroncan nicamente con la posible responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas como consecuencia de su funcionamiento anormal de
los servicios pblicos, las vulneraciones en sede procedimental tienen una
consecuencia jurdica en el mbito de la nulidad de la actuacin administrativa en
cuestin y podr ser declarada la invalidez de las misma.

48

3.2. DERECHOS RELACIONADOS CON EL ACCESO ELECTRNICO EN SENTIDO ESTRICTO.

Este tipo de derechos, han sido calificados como derechos accesorios, en lo

instrumental, al derecho de acceso y relacin con las Administraciones Pblicas
en sede telemtica. Con carcter general estos derechos relacionados con la
Administracin electrnica, pueden ser objeto de la siguiente enumeracin:

i) A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles,

el canal a travs del cual relacionarse por medios telemticos con las
Administraciones Pblicas

ii) A no aportar datos y documentos que obre en poder de las

Administraciones Pblicas, las cules utilizarn medios electrnicos para
recabar dicha informacin siempre que, en el supuesto de datos de carcter
personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los
trminos establecidos en la LOPD, o una norma con rango de Ley as lo
prevea, salvo que existan restricciones de acuerdo a la legislacin de
aplicacin a los datos y documentos recabados.

Este derecho se encontraba ya reconocido en el art. 35 de la LPC. No

obstante conviene sealar que su materializacin en la realidad prctica de la
actuacin administrativa procedimentalizada ha dejado mucho que desear y ha
sido por tanto un derecho que ha quedado un tanto vaco de contenido. Ello se ha
debido a diversos factores entre los que podemos destacar: a) las propias
dificultades de los rganos administrativos de recabar informaciones del resto de
rganos; y b) la normativa de proteccin de datos que exige el consentimiento
como elemento esencial de la cesin de datos.

De todas formas, el reciente RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que

se desarrolla parcialmente la LAE ha establecido una serie de elementos de cara a

49

configurar de forma real y eficaz este derecho contenido en el art. 6.2.b) de la

LAE. En este sentido, el art 2.1 del RD 1671/2009 seala que cuando los
ciudadanos quieran ejercer el derecho a no aportar datos y documentos que obren
en poder de las Administraciones Pblicas se debern seguir las siguientes reglas:

a) La Administracin facilitar a los interesados en los procedimientos

administrativos el ejercicio del derecho, que podr efectuarse por medios
electrnicos.
En todo caso, los interesados sern informados expresamente de que el
ejercicio del derecho implica su consentimiento () para que el rgano y
organismo ante el que se ejercita pueda recabar los datos o documentos
respecto de los que se ejercita el derecho de los rganos u organismos en
que los mismos se encuentren.
El derecho se ejercitar de forma especfica e individualizada para cada
procedimiento concreto, sin que el ejercicio del derecho ante un rgano u
organismo implique un consentimiento general referido a todos los
procedimientos que aquel tramite en relacin con el interesado.
b) En cualquier momento, los interesados podrn aportar los datos o
documentos o certificados necesarios, as como revocar su consentimiento
para el acceso a datos de carcter personal.
c) Si el rgano administrativo encargado de la tramitacin del
procedimiento, posee, en cualquier tipo de soporte, los datos, documentos o
certificados necesarios o tiene acceso electrnico a los mismos, los
incorporar al procedimiento administrativo correspondiente sin ms
trmite. En todo caso, quedar constancia en los ficheros del rgano u
organismo cedente del acceso a los datos o documentos efectuado por el
rgano u organismo cesionario.
d) Cuando el rgano administrativo encargado de la tramitacin del
procedimiento no tenga acceso a los datos, documentos o certificados
necesarios, los pedir al rgano administrativo correspondiente. Si se
tratara de un rgano administrativo incluido en el mbito de aplicacin del
artculo 1.2.a) deber ceder por medios electrnicos los datos, documentos
y certificados que sean necesarios en el plazo mximo que establezca la
normativa especfica, que no podr exceder de diez das. Dicho plazo
mximo ser igualmente aplicable si no est fijado en la normativa
especfica.
e) En caso de imposibilidad de obtener los datos, documentos o certificados
necesarios por el rgano administrativo encargado de la tramitacin del
procedimiento, se comunicar al interesado con indicacin del motivo o
causa, para que los aporte en el plazo y con los efectos previstos en la
normativa reguladora del procedimiento correspondiente. En este caso, el
interesado podr formular queja conforme lo previsto en el Real Decreto
951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la
mejora de la calidad en la Administracin General del Estado.
50

f) Los rganos u organismos ante los que se ejercite el derecho

conservarn la documentacin acreditativa del efectivo ejercicio del derecho
incorporndola al expediente en que el mismo se ejerci.
Dicha documentacin estar a disposicin del rgano cedente y de las
autoridades a las que en su caso corresponda la supervisin y control de la
legalidad de las cesiones producidas.
Aparte de todos estos requisitos recogidos en el Reglamento de desarrollo
de la LAE y que no auguran un avance en el desarrollo efectivo de este derecho,
pues numerosas son las complicaciones que pueden surgir de cara a que el
ciudadano pueda ver efectivamente materializado el mismo; el art. 9 de la LAE
prev el rgimen jurdico de transacciones de datos entre Administraciones
Pblicas. El elemento central de este precepto es el establecimiento de la
obligacin de todas las Administraciones de facilitar el acceso a los datos relativos
a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrnico.
Este deber legal se encuentra sometido a dos condiciones: a) la especificacin de
las condiciones, protocolos y criterios funcionales o tcnicos necesarios para
acceder a dichos datos con las adecuadas garantas de seguridad, integridad y
disponibilidad, y b) el respeto de la LOPD.

De este modo la LAE configura una obligacin legal de la transmisin de los

datos e informaciones que se contengan en soporte telemtico. Las causas
justificativas de la cesin de datos se contienen en el RD 1671/2009, que en el
apartado tercero del citado art. 2 seala que con la finalidad de dar cumplimiento a
la exigencia del art. 9 LAE la Administracin General del Estado y sus organismos
pblicos

promovern

la

celebracin

de

Convenios

con

las

restantes

Administraciones Pblicas para facilitar el ejercicio de este derecho por los

ciudadanos. En estos acuerdos o convenios debern preverse los distintos
procedimientos que permitan al rgano u organismo cedente comprobar el efectivo
ejercicio del derecho respecto de los datos o documentos cuyo acceso hubiera
sido requerido.

51

iii) A la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las

Administraciones Pblicas.

El establecimiento de este derecho no puede considerarse de carcter

menor en importancia respecto a los anteriores, ya que como demuestra la historia
ms reciente las transformacin de los procedimientos en soporte papel en
procedimientos telemticos ha dio seguida o ha tenido como consecuencia
inevitable un cierto retroceso en los derechos procedimentales y, entre ellos, el
referido a la capacidad de la utilizacin de representantes en los procedimientos
de soporte electrnico. Esta posibilidad es objeto de una regulacin detallada y, un
tanto compleja, en el RD 1671/2009, concretamente en sus arts. 13, 14 y 15. En
ellos se establece que la Administracin General del Estado podr habilitar a las
personas fsicas o jurdicas autorizadas para la presentacin electrnica de
documentos en representacin de los interesados. La habilitacin requerir la
firma previa de un Convenio entre el Ministerio u organismo pblico competente y
la corporacin, asociacin o institucin interesada, en el que se deber especificar,
al menos, los procedimientos y trmites objetos de la habilitacin, y las
condiciones y obligaciones aplicables tanto a la persona jurdica o entidad firmante
del convenio, como a las personas fsicas o jurdicas habilitadas.

iv) A conocer por medios telemticos el estado de tramitacin de los

procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que
la normativa de aplicacin establezca restricciones al acceso a la
informacin sobre aqullos.

Como puede observarse, en este mbito lo que la LAE establece se limita a

reiterar lo ya previsto en el art. 35 de la LPC acerca del derecho de informacin
sobre el estado de los procedimientos. En lneas generales este derecho se
configura como un derecho que se ubica en un estadio posterior y diferente al del
acceso por lo que su operatividad slo queda limitada por la circunstancia de que
la informacin en cuestin se encuentre sometida a algn tipo de restriccin.

52

v) a obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen

parte de procedimientos en los que tengan la condicin de interesado.

El derecho a obtener copias de los documentos que obren en los

correspondientes expedientes administrativos aparece expresamente identificado
entre los derechos que contempla el propio art. 35 LPC. En el presente apartado lo
que se prev es su traslacin al mbito telemtico configurando un deber de las
Administraciones Pblicas a facilitar copias telemticas de los documentos que se
encuentren en los expedientes administrativos a aquellos que, de acuerdo con las
normas generales, tengan la condicin de interesado por haber comparecido en el
correspondiente procedimiento administrativo o iniciado el mismo como titulares
de un derecho o un inters legtimo.

Al tratarse de copias en formato electrnico resulta evidente que la LAE se

dirige a una relacin de origen telemtico y que, por tanto, es por este
procedimiento por el que se obtendr la copia electrnica correspondiente lo que
permite sealar que ser el interesado el que ha manifestado, con carcter previo,
su voluntad de articular la relacin jurdica a travs de este medio.

vi) A la conservacin en formato electrnico por las Administraciones

Pblicas de los documentos electrnicos que formen parte de un
expediente.

La conservacin de la informacin, la custodia de los documentos y de los

expedientes administrativos, constituye una preocupacin por parte del legislador
que subyace a lo largo de la LAE. Como seala PALOMAR OLMEDA (2008, 113)
el desprecio por la informacin ha alcanzado, en trminos histricos, a las reglas
de su custodia y, como consecuencia de ello, al soporte tecnolgico en el que
debe producirse aquella custodia.

53

Que esta problemtica surja ahora con la LAE constituye, sin duda alguna,
un avance que conlleva la necesidad de completar el rgimen de actuacin
administrativa con determinaciones concretas sobre los plazos en los que deben
producirse, as como del formato que pueda resultar ms adecuado para poder
ejercitar este derecho. Por tanto, la finalidad perseguida esencialmente por este
derecho es el aseguramiento durante aquel periodo del soporte en el que se
produce el almacenamiento de tal manera que se garantice su recuperacin y
conservacin a instancia del interesado.

vii) A obtener los medios de identificacin electrnica necesarios, pudiendo

las personas fsicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrnica
del Documento Nacional de Identidad para cualquier trmite electrnico con
cualquier Administracin Pblica.

Se reconoce mediante este apartado el derecho a la viabilidad tcnica de la

relacin electrnica y para ello resulta necesario que sea viable, en trminos de
derechos relacionales, la obtencin de medios de identificacin electrnica
necesarios para el ejercicio por estos medios de sus derechos. Como se ha
advertido con anterioridad, el mecanismo empleado en este apartado parte de una
concepcin amplia que no se centra en los medios o formas concretas sino que
alude al conjunto de las establecidas cuando las mismas cumplan los requisitos
previstos y una determinacin positiva que permite entender incluidas entre las
mismas los mecanismos y dispositivos del DNI electrnico. Esta herramienta se
convierte de esta manera en un mecanismo de relacin obligatoria para las
Administraciones Pblicas, si bien de carcter voluntario para los ciudadanos que
una vez que lo poseen tienen la libertad de relacionarse con la Administracin por
este medio o por cualquiera de los dems pero con la caracterstica peculiar de
que si deciden el establecimiento de la relacin a que habilita el DNI electrnico
deben ser aceptados de forma obligatoria y sin que puedan ser remitidos a otros
tipos de firma electrnica.

54

viii) A la utilizacin de otros sistema de firma electrnica admitidos en el

mbito de las Administraciones Pblicas.

La LAE no reserva de forma expresa el tipo de relacin a una firma o tipo de

firma electrnica concreta sino que prev la posibilidad de que se emplee
cualquiera que cumpla con los requisitos de la citada norma por los ciudadanos.
As, al igual que destacbamos en el apartado anterior la utilizacin del DNI
electrnico, en este se pone el acento sobre el derecho de los ciudadanos para
emplear cualquier modalidad de firma electrnica que observe los requisitos
establecidos en la legislacin a tal efecto.

ix) A la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren

en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas.

La confidencialidad de los datos que figuran en los ficheros, sistemas y

aplicaciones de las que son titulares las Administraciones Pblicas no deben ser
formulados de una manera tan amplia como lleva a cabo el presente apartado.
Esta proteccin alcanza, fundamentalmente, a los datos de carcter personal
sobre los que ya hemos centrado nuestra atencin en pginas anteriores. Debe
sealarse, no obstante, que lo que el precepto establece es que las
Administraciones Pblicas deben garantizar la seguridad y la confidencialidad, en
los trminos que determine la legislacin indicada, de todos cuantos datos puedan
obrar en manos de las Administraciones Pblicas.
x) A la calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos.

El servicio efectivo, eficaz y real a los usuarios de los diferentes servicios

pblicos, en cuanto plasmacin del servicio al inters general, determina que las
Administraciones Pblicas deban esforzarse por una actuacin satisfactoria,
econmicamente viable y aceptable, en la forma de prestacin.

55

Desde la Ciencia de la Administracin se preconiza el trato al ciudadano

como cliente, de lo que deriva, precisamente, la bsqueda de la calidad y la
excelencia de los servicios. Para ello resulta necesario captar la percepcin del
servicio y de las demandas de los ciudadanos, a travs de sistemas de
seguimiento y evaluacin, cartas de servicios donde se recogen entre otras cosas,
los servicios prestados y los derechos de los usuarios, al tiempo que mecanismos
de sistemas de reclamacin y quejas. Estas corrientes, tambin confluyen, con las
exigencias de simplificacin administrativa y, jurdicamente, con el reconocimiento
de la buena administracin incluso configurada esta como derecho en algunos
mbitos.

El reconocimiento de este derecho tiene un componente simblico ms que

el propio componente jurdico. El reconocimiento de la calidad como derecho
subjetivo arrastra importantes problemas para la determinacin de su contenido y
alcance. No resulta fcil de prever cundo podr considerarse vulnerado dicho
derecho. En tanto en cuanto se dan exigencias concretas para lograr la calidad en
la Administracin y, en concreto en la LAE, cabe pensar que siempre que pudiera
considerarse afectado un ciudadano en su esfera de intereses por esta causa,
podra acudirse a este derecho.

Una potencialidad de este derecho podra encajarse, en general, en el seno

de procedimientos de reclamacin de responsabilidad patrimonial, por cuanto
reforzara la exigibilidad de la prestacin de algunos servicios telemticos
asumidos por cada Administracin y facilitaran reconocer la responsabilidad por el
dao causado por su no adopcin. Igualmente, este derecho puede adquirir
singular predicamento de forma conjunta con la confianza legtima del ciudadano
en la informacin pblica, reforzando las posibilidades de xito por reclamaciones
de responsabilidad patrimonial por los daos causado por errores, inexactitudes,
falta de actualizacin de la informacin pblica ofrecida al ciudadano por las
Administraciones.

56

xi) A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las

Administraciones Pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o,
en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los
ciudadanos.

El derecho reconocido implica la opcin de escoger aplicaciones o sistemas

entre las que usen estndares abiertos o, en su caso, entre aquellas que sin serlo,
sean de uso generalizado por los ciudadanos. Conviene sealar que, a diferencia
del principio del art. 4.i) LAE, en el art. 6.2.k) LAE no se incluye la referencia y de
forma complementaria de modo, que la posibilidad de usar estndares no
abiertos se ampla. Para la interpretacin de este derecho resulta necesario acudir
al concepto de estndar abierto fijado en la letra k del Anexo de la LAE.
Asimismo, hay que tener en cuenta otros mbitos de la LAE. Este derecho se
relaciona con el principio de neutralidad tecnolgica, segn el cual, el uso de
estndares abiertos as como, en su caso, de forma complementaria, estndares
de uso generalizado tiene la finalidad de garantizar la independencia en la
eleccin de las alternativas por los ciudadanos y por las Administraciones
Pblicas, as como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnolgicos
en un mbito de libre mercado. La exigencia de estos estndares abiertos o, al
menos, de uso generalizado se reitera en el art. 10.5 LAE respecto de la
publicacin en sede electrnica de informaciones, servicios y transacciones. En
esta lnea en el art. 35.1 LAE se hace referencia a la necesidad de estos
estndares para los modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede
telemtica. Finalmente, una va de evitar la discriminacin por razn de la eleccin
tecnolgica es una finalidad de las medidas de interoperabilidad tcnica,
semntica y organizativa que han de adoptar las Administraciones Pblicas, tal y
como sealan los arts, 41 y ss. LAE.

La Administracin debe ofrecer una cierta flexibilidad tecnolgica para que

el mayor nmero de ciudadanos pueda relacionarse con ella, pero ello tampoco
puede suponer la obligacin absoluta de adoptar las medidas tcnicas que

57

aseguren el acceso de todos los sistemas y aplicaciones disponibles teniendo que

soportar la Administracin el importante peso econmico que ello conlleva.

3.3. DERECHOS EN RELACIN AL ESTABLECIMIENTO DE ACTIVIDADES DE SERVICIOS.

Los derechos a los que se refiere este apartado se ubican en una fase
preliminar, es decir, no vinculada a la utilizacin por los interesados del
procedimiento en cuestin. Desde esta perspectiva puede sealarse que se trata
de informacin en fase no formalizada cuya finalidad no puede considerarse
estrictamente procedimental sino de carcter fundamentalmente informativo y
cuya principal finalidad es, por tanto, la de familiarizar a los ciudadanos con los
servicios que prestan las Administraciones Pblicas y las formas de empleo de los
mismos.

En este apartado se alude a tres cuestiones fundamentales en relacin con

este tipo de derechos:

i) Los procedimientos y trmites necesarios para acceder a las actividades

de servicio y para su correcto ejercicio. Lo que se persigue es que los
ciudadanos conozcan los procedimientos y los trmites dentro de los
mismos que pemiten acceder al respectivo servicio. El contenido informativo
ser, por tanto, de carcter generalista y situarn a los interesados ante lo
que podra calificarse como las caractersticas generales del procedimiento
en cuestin y de las reglas para su utilizacin.

ii) Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas

con las actividades de servicios, as como de las asociaciones y
organizaciones profesionales relacionadas con las mismas.

58

iii) Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos

pblicos relativos a prestadores de actividades de servicios y las vas de
recurso en caso de litigio entre cualesquiera autoridades competentes,
prestadores y destinatarios.

4. RGIMEN JURDICO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA.

La LAE disea una nueva concepcin al construir su regulacin sobre la

base del derecho de los ciudadanos a emplear las nuevas tecnologas como
elemento de relacin con las Administraciones Pblicas y poder as ejercer sus
derechos. Este punto de partida que sita al ciudadano y a sus derechos en el
epicentro de todo el sistema, no slo conlleva el establecimiento de un
compromiso jurdico de incorporar las nuevas tecnologas de la informacin a la
totalidad de las actuaciones administrativas, sino que, implica la consideracin del
ciudadano como portador de derechos de carcter prestacional que las
Administraciones Pblicas tienen el deber de satisfacer de forma efectiva.

Por estas razones, la progresiva utilizacin de comunicaciones telemticas,

abre la cuestin no ya de la adaptacin de la denominada Administracin
electrnica a una nueva forma de relacionarse con los ciudadanos, sino tambin el
importante aspecto de la manera de adaptar sus formas de actuacin y tramitacin
de los expedientes y, en general, adaptar los procedimientos a la nueva realidad
que demandan las nuevas tecnologas.

El hecho de reconocer a los ciudadanos el derecho a comunicarse con las

Administraciones Pblicas empleando las vas telemticas, plantea una cuestin
fundamental, que es la necesidad de definir claramente lo que constituye la sede
electrnica con la que se establecen las relaciones y cul va a ser los medios que

59

faciliten el acceso de los ciudadanos a la Administracin electrnica. A este

particular, dedicaremos las siguientes pginas.

4.1. LA SEDE ELECTRNICA.

Una de las novedades de la LAE consiste en el establecimiento de un

rgimen jurdico especfico para la oficina virtual de las Administraciones Pblicas,
que se ha denominado sede electrnica. A pesar de que el art. 10 de la LAE se
refiere a ella como una direccin electrnica disponible para los ciudadanos a
travs de redes de telecomunicaciones, la realidad es que tal consideracin
resulta un tanto imprecisa. En efecto, la sede electrnica no es ms que una
prolongacin de naturaleza virtual de las tradicionales oficinas administrativas de
atencin a los ciudadanos, servida por personal administrativo y a las cuales
pueden dirigirse presencialmente, o a travs de otros medios, los ciudadanos para
solicitar cualquier tipo de informacin o realizar cualquier gestin administrativa.

Las

principales

diferencias

entre

ambas

modalidades

de

oficinas

administrativas radican, por un lado, en la automatizacin de la actuacin que se

lleva a cabo por medios telemticos puesto que la atencin al ciudadanos no
recae, por lo menos de forma directa, en el personal al servicios de las
Administraciones Pblicas, sino en sistema de informacin, aplicaciones,
servidores y otros medios informticos; y, de otro lado, en que se ofrece la
posibilidad de acceder a la informacin y los servicios administrativos ms all de
las limitaciones propias de las oficinas presenciales que tienen un horario limitado,
incluso llegando a cerrar los fines de semana y festivos.

Estos factores determinan que sea necesario abordar nuevos problemas y

dificultades de naturaleza tcnica y, en definitiva, debe llevarse a cabo una
adaptacin del rgimen jurdico aplicable, de tal forma que tanto el principio de

60

eficacia de la actuacin de las Administraciones Pblicas como la posicin jurdica

del ciudadano no puedan verse afectadas por el empleo de las nuevas
tecnologas. En este sentido, el art. 10 LAE fija una serie de requisitos que habrn
de ser observados por las sedes electrnicas seguridad, disponibilidad,
accesibilidad, neutralidad, interoperabilidad, identificacin del titular, empleo de
ciertos estndares_ y, al mismo tiempo, ha consagrado ciertos principios que
tienen una vertiente esencialmente jurdica con la finalidad de alcanzar dichos
objetivos responsabilidad, integridad, veracidad, calidad y actualizacin de la
informacin y los servicios-.

Por otro lado, debe sealarse que a pesar de que el art. 10 LAE define a la
sede electrnica como una direccin electrnica, esto no es del todo exacto y
precisa de una aclaracin de este concepto. En este sentido, puede afirmarse que
si bien de una primera lectura de este precepto podra dar la impresin de que se
identifican ambos conceptos -sede electrnica y direccin electrnica., ello debe
descartarse no slo a raz de una correcta comprensin del modo de
funcionamiento de las tecnologas informticas y, con carcter concreto Internet,
sino de la propia regulacin legal contenida en la LAE. As, podra sealarse que,
en principio, la sede electrnica consiste en una serie de pginas web alojadas en
un servidor al que se puede acceder desde equipos remotos mediante la conexin
a una direccin que viene representada por una URL bajo la forma http://. En
consecuencia, como seala J. VALERO (2009, 237), la sede electrnica no puede
consistir en una direccin, sino que, con mayor precisin, puede afirmarse que se
encuentra accesible desde una direccin electrnica, a travs de la cual y
mediante el empleo de una red de telecomunicaciones se puede consultar la
informacin y utilizar los servicios que all se ofrecen. Incluso, puede darse el caso
de que la sede electrnica fuera accesible a travs de diversas direcciones o, que
la misma estuviera integrada por diversas pginas web que, en apariencia, tengan
un cierto grado de autonoma en cuando a su administracin y mantenimiento. Por
ello es necesario que haya que acudir a los elementos de la definicin legal para
determinar cundo nos encontramos realmente ante una sede electrnica.

61

Igual conclusin se desprende al examinar la definicin legal de direccin

electrnica prevista en el Anexo de la LAE que se refiere a la misma como el
identificador de un equipo o sistema electrnico desde el que se provee de
informacin o servicios en una red de comunicaciones. En efecto, la direccin o
puede identificarse con la sede en s misma considerada puesto que, en
consecuencia, no es ms que la puerta de acceso a un servidor concreto donde se
encuentran alojadas las pginas web cuya consulta a travs de una red de
telecomunicaciones permite obtener informacin o utilizar los servicios que las
Administraciones Pblicas pongan a disposicin de los ciudadanos por estas vas
telemticas.

La titularidad de las sedes electrnicas ha de corresponder a una

Administracin Pblica, rgano o entidad administrativa, tal y como se deriva del
art. 10 LAE, requisito que ha de interpretarse teniendo en cuenta el mbito de
aplicacin establecido en el art. 2 LAE. As, a los efectos de la LAE se entiende
por Administraciones Pblicas: la General del Estado, la de las Comunidades
Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local, as como
aquellas otras con personificacin jurdico-pblica vinculada o dependientes de las
mismas. En relacin con estas ltimas, es necesario acudir a la regulacin
especfica existente en cada uno de los mbitos territoriales correspondientes para
concretar qu entidades presentan naturaleza pblicas, si bien teniendo en cuenta
que la regulacin legal no se aplica a las actividades que desarrollen en rgimen
de Derecho privado, tal y como seala el art. 2.2 LAE.

Por lo que se refiere a su creacin, el RD 1671/2009 seala en su art. 3.1

que los rganos de la Administracin General del Estado y los organismos
pblicos vinculantes o dependientes de la misma crearn sus sedes electrnicas
de conformidad con los requisitos establecidos en la citada norma. En este
sentido, se deben crear mediante Orden Ministerial y debe aparecer publicada en
el BOE, con un contenido mnimo que es el siguiente: a) mbito de aplicacin de la

62

sede, que podr ser la totalidad del Ministerio u organismo pblico, o uno o varios
de sus rganos con rango, al menos de Direccin General; b) identificacin de la
direccin electrnica de referencia de la sede; c) identificacin de su titular, as
como del rgano u rganos encargados de la gestin y de los servicios puestos a
disposicin de los ciudadanos en la misma; d) identificacin de los canales de
acceso a los servicios disponibles en la sede, con expresin, en su caso, de los
telfonos y oficinas a travs de los cuales tambin puede accederse a los mismos;
e) medios disponibles para la formulacin de sugerencias y quejas; y, f) cualquier
otra circunstancia que se considere conveniente para la correcta identificacin de
la sede y su fiabilidad.

Finalmente, se establece en el RD 1671/2009, un listado de los servicios

que los ciudadanos encontrarn a su disposicin en las sedes electrnicas,
sealando el art. 6.2 el siguiente:

a) relacin de los servicios disponibles en la sede electrnica;

b) carta de servicios y carta de servicios electrnicos;
c) relacin de los medios electrnicos a los que se refiere el art. 27.4 de la
LAE;
d) enlace para la formulacin de sugerencias y quejas ante los rganos que
en caso resulten competentes;
e) acceso, en su caso, al estado de tramitacin del expediente;
f) en su caso, publicacin de los diarios o boletines;
g) en su caso, publicacin electrnica de actos y comunicaciones que
deban publicarse en tabln de anuncios o edictos, indicando el carcter
sustitutivo o complementario de la publicacin electrnica;
h) verificacin de los sellos electrnicos de los rganos u organismos
pblicos que abarque la sede;
i) comprobacin de la autenticidad e integridad de los documentos emitidos
por los rganos u organismos pblicos que abraca la sede que hayan sido
autenticados mediante cdigo seguro de verificacin;

63

j) indicacin de la fecha y hora oficial.

4.2. LAS PUBLICACIONES ELECTRNICAS EN BOLETINES OFICIALES.

El establecimiento de un artculo concreto art. 11 LAE- dedicado a la

publicacin electrnica de los boletines oficiales resulta una novedad relativa no
slo por lo que respecta a la prctica generalizacin de los servicios digitales de
dichos diarios sino, igualmente, porque existen relevantes antecedentes
normativos, especialmente en el mbito autonmico y local. A este respecto puede
sealarse que, con carcter general, no exista hasta la aprobacin de la LAE una
previsin legal destinada a que los poderes pblicos pusieran en marcha una
edicin digitalizada de los diarios oficiales, si bien al margen de algn caso aislado
en el mbito autonmico, el art. 9 de la Ley 5/2002, de 4 de abril, reguladora de los
Boletines Oficiales de las Provincias, ordenaba a las Diputaciones Provinciales
que impulsaran el empleo y aplicacin de las tcnicas y medios electrnicos,
informticos y telemticos en la prestacin del servicio del Boletn Oficial de la
Provincia, debiendo quedar en todo caso garantizada la autenticidad de los
documentos publicados.

No obstante, ha resultado comn la existencia de una prctica consolidada

tanto a nivel estatal como autonmico de ofrecer el acceso por medios telemticos
a los Diarios Oficiales a travs de Internet, incluyendo con cierta frecuencia
clusulas de exoneracin de responsabilidad, debido a la inexistencia de una
previsin legal que avalara dichas prcticas y que, adems pudiera cumplir con los
requisitos derivados de la necesidad de ofrecer seguridad jurdica a los
ciudadanos.

En la actualidad el art. 11.1 LAE seala que la publicacin de los diarios o

boletines oficiales en las sedes electrnicas de la Administracin, rgano o entidad

64

competente tendr, en las condiciones y garantas que la Administracin Pblica

determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edicin impresa. Debe
sealarse que este precepto tiene carcter bsico y, por tanto, resulta de
aplicacin a todas las Administraciones Pblicas que editen una versin digital de
su Boletn Oficial. Desde este prisma, llama la atencin en primer lugar que el
legislador bsico no haya configurado una obligacin dirigida a todas ellas de
implantar una edicin digital con plenas garantas jurdicas y tcnicas,
especialmente cuando la realidad demuestra que se trata de una prctica
generalizada tanto en el mbito autonmico como en el provincial, como no poda
ser de otra manera, ya que supone un gran ahorro econmico, as como tiene
unas importantes consecuencias positivas desde la perspectiva medio ambiental
el prescindir de la versin en papel. El carcter bsico del art. 11.1 de la LAE
determina que resulte de aplicacin en todos los niveles territoriales, lo que
constituye una de las principales novedades de la LAE en este mbito.

Junto a esta previsin, el art. 11 contiene en su apartado segundo otra de

similar contenido para el BOE, sealando que la publicacin del Boletn Oficial
del Estado en la sede electrnica del organismo competente tendr carcter oficial
y autntico en las condiciones y con las garantas que se determinen
reglamentariamente, derivndose de dicha publicacin los efectos previstos en el
ttulo preliminar del Cdigo Civil y en las restantes normas aplicables.

Una cuestin problemtica de la difusin electrnica de los boletines

oficiales puede radicar en los aspectos concernientes al acceso a su contenido por
parte de los ciudadanos y, en concreto del derecho que tienen reconocido los
mismos a elegir el medio de sus relaciones con las Administraciones Pblicas,
establecido en el art. 6.2.a) LAE, en relacin con el art. 8.1 LAE. En efecto, podra
sealarse que la edicin de los boletines oficiales nicamente en versin digital
podra provocar que algunos ciudadanos no pudieran acceder al contenido de las
normas jurdicas y los actos administrativos publicados a travs de esta va. En
este sentido, un fiel reflejo de esta situacin lo encontramos en el BOE que como

65

se ha sealado ya slo tiene una edicin digital y ha suprimido la edicin en

formato papel.

La respuesta a esta cuestin debe formularse necesariamente teniendo en

cuenta la regulacin general de la propia LAE por lo que se refiere a la posicin
jurdica de los ciudadanos. De este modo, resulta necesario advertir que no se
configura un derecho especfico que reconozca el derecho de acceso electrnico a
las publicaciones oficiales, de tal forma que se deja en manos de cada
Administracin la decisin de ofrecer sus boletines oficiales slo en versin
digitalizada o, tambin el tradicional formato en papel. Sin embargo, el legislador s
que ha reconocido como una de las finalidades de la LAE la de facilitar el acceso
por medios telemticos de los ciudadanos a la informacin (art. 32. LAE) que
debera aplicarse con mayor razn a los boletines oficiales, si bien como hemos
sealado el art. 11 que es la previsin legal establecida por la LAE no soluciona
esta problemtica que puede suscitarse.

4.3. LAS PUBLICACIONES ELECTRNICAS EN TABLONES O EDICTOS.

El art. 12 de la LAE establece que

La publicacin de actos y comunicaciones que, por disposicin legal o

reglamentaria deban publicarse en el tabln de anuncios o edictos podr
ser sustituida o complementada por su publicacin en la sede electrnica
del organismo correspondiente.
As pues, en primer lugar resulta necesario resaltar que la citada previsin
legal de carcter bsico contiene un importante grado de indeterminacin por
cuanto alude tanto a la posibilidad de no tener que acudir a la versin tradicional
de los tablones como, en su caso, a la necesidad de hacerlo en funcin del
alcance meramente complementario de la difusin empleando la sede electrnica.
Si bien puede sealarse que hubiera sido ms correcto una mayor concrecin de
66

las condiciones y requisitos en que puede tener lugar la publicacin sustitutiva, la

decisin se deja en manos del rgano administrativo creador del acto que se
pretende difundir, a no ser que exista una concreta previsin normativa que
establezca una regulacin diferente.

Por otro lado, el art. 12 prev que se sustituya el tabln de anuncios o

edictos por la sede electrnica del organismo correspondiente. Como se acaba de
advertir, cuando la publicacin tiene lugar en sustitucin de la notificacin personal
de acuerdo con lo previsto en el art. 59.5 LPC se ha de acudir a unos tablones
concretos y determinados los del Ayuntamiento o la ofician diplomtica donde
tuvo su ltimo domicilio el interesado- de tal modo que la eficacia del acto
administrativo quedara condicionada a la efectiva difusin a travs del medio
previsto en la norma. Queda puesto de relieve la defectuosa tcnica legislativa
empleada por el legislador de la LAE ua que hubiera sido ms correcto que ms
all de reconocer la posibilidad de emplear medios telemticos en la publicacin
electrnica del tabln de anuncios o edictos, el rgimen general de publicacin de
los actos administrativos se hubiera adaptado a tal posibilidad y, por tanto, los
requisitos generales contenidos en el art. 59.5 LPC deberan haberse modulado
en funcin del medio de publicacin utilizado. De la lectura del art. 12 surgen
diversos interrogantes como cul es el organismo correspondiente en cuya sede
electrnica ha de tener lugar la publicacin sustitutiva?, el que dict el acto o el
titular del tabln previsto legalmente?. Nos encontramos ante un problema de
ndole prctico por cuanto puede verse condicionada la eficacia del acto
administrativo. Si bien hay que convenir que cuando se emplean los medios
telemticos, como Internet, la necesaria publicacin en sede electrnica del
Ayuntamiento correspondiente al ltimo domicilio del interesado, pierde un tanto
su razn de ser, lo cierto es que el art. 59.5 LPC resulta claro y, en consecuencia,
debe respetarse estrictamente su previsin; sin perjuico, de que adicionalmente el
acto se publique en la sede electrnica de la Administracin Pblica o del rgano
que lo haya dictado.

67

Otro problema derivado de la escueta redaccin del art. 12 LAE despierta

otras dudas acerca del lugar concreto donde ha de insertarse el acto que debe ser
publicado. Como ya se ha sealado el art. 12 LAE se limita a indicar que tendr
lugar en la sede electrnica del organismo correspondiente, lo que sin duda
suscita la cuestin relativa a si la publicacin electrnica en el tabln de anuncios
o edictos debe encontrarse ubicada en una seccin especfica de la sede
electrnica con tal denominacin o, por el contrario, bastara con que la difusin se
desarrollara en cualquier lugar de la misma sin mayores requisitos de carcter
formal. Esta ltima posibilidad es la que parece desprenderse de la lectura de
dicho precepto que no exige ninguna formalidad en cuanto al lugar en que ha de
tener lugar la publicacin.

5. LA COOPERACIN INTERADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA

ADMINISTRACIN ELECTRNICA: EN ESPECIAL, LA INTEROPERABILIDAD DE APLICACIONES
Y SISTEMAS.

El deber de colaboracin entre las diversas Administraciones Pblicas se

configura como un principio necesario en un Estado descentralizado como el
nuestro, que debe ser observado por todas las Administraciones en el ejercicio de
sus mltiples funciones. La implantacin de la Administracin electrnica por parte
de todo el conjunto de Administraciones Pblicas exige la concreta articulacin de
este deber y, en este sentido, la LAE dedica su Ttulo IV a la cooperacin entre
administraciones para el impulso de la Administracin electrnica. Al margen de
las diversas frmulas de cooperacin, la LAE ha conferido un especial
protagonismo al Comit Sectorial de Administracin Electrnica, previsto en el art.
40 cuyo tenor literal seala lo siguiente:

1. El Comit Sectorial de administracin electrnica de la Conferencia

Sectorial de Administracin Pblica, es el rgano tcnico de cooperacin de
la Administracin General del Estado, de las administraciones de las
Comunidades Autnomas y de las entidades que integran la Administracin
local en materia de administracin electrnica.
68

2. El Comit Sectorial de la administracin electrnica velar por el

cumplimiento de los fines y principios establecidos en esta Ley, y en
particular desarrollar las siguientes funciones:
a) Asegurar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas y
aplicaciones empleados por las Administraciones Pblicas.
b) Preparar planes programas conjuntos de actuacin para impulsar el
desarrollo de la administracin electrnica en Espaa.
3. Cuando por razn de las materias tratadas resulte de inters podr
invitarse a las organizaciones, corporaciones o agentes sociales que se
estime conveniente en cada caso a participar en las deliberaciones del
comit sectorial.
Al margen de estos mecanismos de cooperacin de carcter institucional,
en el presente apartado queremos destacar un aspecto de la ms alta relevancia
de cara al desarrollo de la Administracin electrnica que es la denominada
interoperabilidad de sistemas y de aplicaciones. En concreto la interoperabilidad
es la capacidad de los sistemas de informacin y de los procedimientos a los que
stos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de informacin y
conocimiento entre ellos. La LAE reconoce el protagonismo de la interoperabilidad
y se refiere a la misma como uno de los aspectos en los que es obligado que las
previsiones normativas sean comunes y debe ser, en consecuencia, abordado por
la regulacin estatal. As, el art. 41 de la LAE seala:

Las Administraciones pblicas utilizarn las tecnologas de la informacin

en sus relaciones con las dems administraciones y con los ciudadanos,
aplicando medidas informticas, tecnolgicas, organizativas y de seguridad,
que garanticen un adecuado nivel de interoperabilidad tcnica, semntica y
organizativa y eviten discriminacin a los ciudadanos por razn de su
eleccin tecnolgica.
Seguidamente,
Interoperabilidad

el

(ENI)

art.
que

42.1

LAE

crea

comprender

un

el

Esquema

conjunto

de

Nacional
criterios

de
y

recomendaciones en materia de seguridad, conservacin y normalizacin que

debern ser tenidos en cuenta por las Administraciones pblicas para la toma de
decisiones tecnolgicas que garanticen la interoperabilidad entre stas y con los
ciudadanos. El ENI debe ser lo suficientemente detallado como para que su
cumplimiento permita la efectiva interoperabilidad entre las Administraciones
69

pblicas, pero a su vez tener una cierta flexibilidad para que stas puedan
desarrollar un modelo autnomo de Administracin electrnica. De no ser as, el
desarrollo de esta herramienta de cooperacin interadministrativa podra tener un
impacto negativo sobre la autonoma de las Comunidades Autnomas y de las
entidades locales.

El ENI ha sido desarrollado recientemente por el RD 4/2010, de 8 de enero,

por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el mbito de la
Administracin Electrnica. Esta norma persigue dar a los responsables de los
proyectos y aplicaciones de administracin electrnica las reglas que deben ser
respetadas por los sistemas de informacin que desarrollen. De hecho todo
apunta a que, a pesar de su carcter tcnico, los criterios y recomendaciones
incorporados en el ENI deben ser observados por todas las Administraciones
Pblicas en el desarrollo de sus proyectos de administracin electrnica. As, por
ejemplo, en el art. 3 de dicho RD se establecen los principios bsicos que
informan la interoperabilidad:

a) La interoperabilidad como cualidad integral: que se deber tener

presente de forma integral desde la concepcin de los servicios y
sistemas y a lo largo de su ciclo de vida: planificacin, diseo,
adquisicin,

construccin,

despliegue,

explotacin,

publicacin,

conservacin y acceso o interconexin con los mismos (art. 5 RD

4/2010)
b) Carcter multidimensional de la interoperabilidad: que se entender
contemplando sus dimensiones organizativa, semntica y tcnica. La
cadena de interoperabilidad se manifiesta en la prctica en los acuerdos
entre las administraciones pblicas, en el despliegue de los sistemas y
servicios,

en

la

determinacin

uso

de

estndares,

en las

infraestructuras y servicios bsicos de las Administraciones pblicas y

en

la

publicacin

reutilizacin

de

las

aplicaciones

de

las

70

Administraciones pblicas de la documentacin asociada y de otros

objetos de informacin. Todo ello sin olvidar la dimensin temporal que
ha de garantizar el acceso a la informacin a lo largo del tiempo (art. 6
RD 4/2010)

c) Enfoque de soluciones multilaterales: se favorecer la aproximacin

multilateral de la interoperabilidad de forma que se puedan obtener las
ventajas derivadas del escalado, de la aplicacin de las arquitecturas
modulares y multiplataforma, de compartir, de reutilizar y de colaborar.

En definitiva, el ENI atiende a todos aquellas cuestiones que conforman de

manera global la interoperabilidad. En primer lugar, atiende a las dimensiones
organizativa, semntica y tcnica a las que alude el art. 41 de la LAE; en segundo
lugar, se abordan los estndares que la LAE pone al servicio de la
interoperabilidad as como la independencia en la eleccin de las alternativas
tecnolgicas y del derecho de los ciudadanos a elegir las aplicaciones o sistemas
para relacionarse con las Administraciones pblicas; en tercer lugar, se tratan las
infraestructuras y los servicios comunes, elementos reconocidos de dinamizacin,
simplificacin y propagacin de la interoperabilidad, a la vez que facilitadotes de la
relacin multilateral; en cuarto lugar, se trata la reutilizacin aplicada a las
aplicaciones de las Administraciones Pblicas, de la documentacin asociada y de
otros objetos de informacin; por ltimo, atiende a la conservacin, como
manifestacin de la interoperabilidad a lo largo del tiempo, y que afecta de forma
singular a los documentos electrnicos.

71

VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRNICO.

Una de las manifestaciones ms importantes de la incursin de las nuevas

tecnologas en la actividad administrativa, se refleja, con especial nfasis, en la
denominada actividad formalizada, esto es, en el procedimiento administrativo que
puede entenderse como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta
la actuacin administrativa para la realizacin de un fin, y que constituye,
igualmente, el cauce jurdico necesario para garanta de los intereses de la
Administracin y de los particulares (J. GONZALEZ PEREZ: 2000, 74). En este
sentido se expresa la LPC, que ya en su Exposicin de Motivos se abre
decididamente a la tecnificacin y modernizacin de la actuacin administrativa en
su vertiente de produccin jurdica y a la adaptacin permanente al ritmo de las
innovaciones tecnolgicas. Esta previsin no supone un aspecto totalmente
novedoso en la regulacin del procedimiento administrativo, pues ya la anterior
Ley de 1958 contena algn precepto con el que se pretenda introducir aspectos
de modernizacin en los trmites administrativos. Nos estamos refiriendo al art. 30
que estableca la racionalizacin de los trabajos burocrticos, respecto a los que
estableca el deber de que fueran ejecutados con mquinas adecuadas (...se
efectuarn...), con el fin de conseguir la implantacin progresiva de la
mecanizacin y automatismo en las oficinas pblicas..., lo que reflejaba ya en
esos aos, una indudable preocupacin por los avances tecnolgicos aunque
stos no gozaran en aquel entonces del vertiginoso desarrollo que tienen hoy en
da.

Como puede observarse ya lata una honda preocupacin por la utilizacin

de nuevas tecnologas por la Administracin, si bien de una forma un tanto
experimental. Por ello, aunque la LPC no es del todo novedosa en esta temtica lo
que s hace es introducir por primera vez, de forma expresa, la utilizacin de la

72

informtica en el procedimiento administrativo, impulsando de manera decidida el

uso de los ordenadores y las comunicaciones telemticas, como los instrumentos
adecuados para ser empleados, en su funcin instrumental, para conseguir una
mayor agilizacin y flexibilidad de los procedimientos en las relaciones entre la
Administracin y los ciudadanos. De este modo la LPC supone un reconocimiento
formal de una realidad que constituye un hecho en las relaciones en todos los
mbitos de nuestra sociedad: la utilizacin de la informtica para el tratamiento
automtico de la informacin y el registro de datos en soportes magnticos u
otros susceptibles de tratamiento automatizado-, as como el uso de la
comunicacin entre ordenadores la telemtica- como idnea para la agilizacin
necesaria en cualquier tipo de actividad o procedimiento (M. A. DAVARA: 1993,
477).

Lo que hace realmente la LPC es configurar el marco normativo adecuado

para dar validez jurdica a los procedimientos que progresivamente se vayan
tramitando en soporte informtico, en vez de en el tradicional soporte papel. Esta
realidad lleva consigo un importante salto cualitativo, en las formas y usos
habituales utilizados por los funcionarios a la hora de tramitar los diversos
expedientes administrativos que tuvieran sobre su mesa, pues el uso de estos
nuevos medios, especialmente los informticos, supondrn un cambio sustancial
en el actuar administrativo del siglo XXI.

La LPC distingue tres elementos que conviene diferenciar respecto a la

introduccin de nuevas tecnologas en el procedimiento administrativo (OCHOA:
2000, 155):

a) Medios electrnicos: en los que pueden incluirse cualesquiera que utilicen

esa tcnica como base o ayuda en el desarrollo de la actividad. As, pueden
ser

considerados

como medios

electrnicos

una microfilmacin, una

fotocopiadora, o un fax;

73

b) Medios informticos: son todos aquellos que hagan referencia al tratamiento

informtico de la informacin, es decir, el tratamiento integrado de la
informacin en forma automtica, mediante el seguimiento de razonamientos
lgicos, lineales y en forma simblica, de la informacin y de los datos;

c) Tcnicas telemticas: son aquellas que implican un procedimiento de

transmisin de datos informticos a travs de la red telefnica mediante
seales elctricas debidamente tratadas. De esta forma, se puede entablar un
dilogo entre equipos informticos, que permite la transmisin de datos o
informacin entre ellos, para lo cual es necesario establecer una unin fsica y
lgica- de los equipos.

Una vez delimitado qu es lo que debe entenderse comprendido bajo cada

una de estas frmulas previstas en la LPC, debe destacarse que, en la actualidad,
la LAE constituye el nuevo marco jurdico que regula el procedimiento electrnico,
quedando derogado expresamente la parca regulacin que contena la LPC, con
excepcin de algunos principios generales que hemos sealado. En este sentido
la Disposicin Derogatoria nica de la LAE establece lo siguiente:
1, Quedan derogados los siguientes preceptos de la Ley 30/1992, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn: apartado nmero 9 del artculo 38, apartados
nmeros 2, 3 y 4 del artculo 45, apartado nmero 3 del artculo 59 y la
disposicin adicional octava.
2. Asimismo, quedan derogadas las normas de igual o inferior rango en
cuanto contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.

1. GARANTAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTRONICO.

La introduccin de medios informticos en el procedimiento administrativo

conllev, la reforma de diversos aspectos del mismo, as como de la propia
organizacin administrativa, como hemos tenido ocasin de comprobar con
74

anterioridad. Sin embargo, estos cambios no suponen una alteracin de los

principios esenciales en los que se basa la actividad formalizada de la
Administracin o de las garantas que la misma ofrece a los ciudadanos, pues
como acertadamente seala OCHOA (2000, 156), el procedimiento administrativo
se mantiene como garanta de la actividad administrativa, por lo que slo puede
hablarse con propiedad de la mutacin de algunos de sus aspectos, pues la LPC y
la LAE lo que hacen es digitalizar esta actividad administrativa, permitiendo otras
vas o soportes de informacin y comunicacin dentro del procedimiento, por lo
que la garanta de la actividad formal no se ve cuestionada, sino tan solo
transmutada.

As, por ejemplo, son constantes las referencias que hace la LPC referidas
a las garantas que debe tener el uso de estos medios en el procedimiento
administrativo. En primer lugar el art. 45.1 LPC parte de la clusula general de
permitir el empleo de los medios informticos, para a continuacin aadir que
stos se harn con las limitaciones que a la utilizacin de estos medios
establecen la Constitucin y las Leyes. Parece, por tanto, que no siempre va a
ser posible la introduccin de nuevas tecnologas en la tramitacin de los
procedimientos administrativos, sino que aqullas estarn sujetas a una serie de
requisitos y formalidades que las hagan compatibles con los principios generales
que informan toda actividad formalizada de la Administracin, tal y como se prev
en la LAE. En este sentido, la LFE establece respecto al empleo de la firma
electrnica en el mbito de las Administraciones Pblicas que estas podrn
establecer condiciones adicionales a la utilizacin de la firma electrnica en los
procedimientos, aadiendo que dichas condiciones podrn incluir, entre otras, la
imposicin de fechas electrnicas sobre los documentos electrnicos integrados
en un expediente administrativo (art. 4.1). Conviene aadir, no obstante, que el
legislador consciente de que la introduccin de excesivos lmites a la implantacin
de las nuevas tecnologas podra producir un efecto pernicioso sobre lo que se ha
denominada la Administracin Electrnica, advierte en el apartado segundo del
art. 1 LFE que estas condiciones sern objetivas, proporcionadas, transparentes

75

y no discriminatorias y no debern obstaculizar la prestacin de servicios de

certificacin al ciudadano cuando intervengan distintas Administraciones pblicas
nacionales o del Espacio Econmico Europeo.

Adems, respecto a la posibilidad de que sean empleados por los

ciudadanos, se alude a la cuestin de la compatibilidad con los propios medios de
que dispongan las Administraciones Pblicas para sealar que en este supuesto
los ciudadanos podrn relacionarse con ellas para ejercer sus derechos con
respeto de las garantas y requisitos previos en cada procedimiento. Por lo tanto,
sern las propias Administraciones las que fijen las caractersticas de esta
compatibilidad, ya que no parece lgico exigir a las Administraciones Pblicas que
admitan cualquier tipo de soporte informtico, para que los ciudadanos se puedan
relacionar con ellas por cualquier sistema y con cualquier lenguaje, teniendo que
soportar la Administracin el importante peso econmico que ello conlleva.

Por esta razn, la Administracin debe ofrecer una cierta flexibilidad

tecnolgica que permita al mayor nmero de ciudadanos relacionarse con ella por
medios informticos, a la que vez que tiene la obligacin de hacer pblica la forma
de poder acceder a la misma en beneficio de que la comunicacin pueda ser
realmente efectiva.

1.1. REGLAS GENERALES.

Como regla general el art. 33.1 de la LAE establece que

La gestin electrnica de la actividad administrativa respetar la titularidad

y el ejercicio de la competencia por la Administracin Pblica, rgano o
entidad que la tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y
materiales establecidos en las normas que regulen la correspondiente
actividad. A estos efectos, y en todo caso bajo criterios de simplificacin
administrativa, se impulsar la aplicacin de medios electrnicos a los
76

procesos de trabajo y la gestin en los procedimientos y de la actuacin

administrativa;
para, a continuacin, al lado de esta regla de marcado contenido jurdico se
prevea en el apartado segundo de dicho precepto una configuracin adicional, de
carcter programtico, que lo que persigue es llevar una cierta lgica organizativa
a las Administraciones sealando que

en la aplicacin de medios electrnicos a la actividad administrativa se

considerar la adecuada dotacin de recursos y medios materiales al
personal que vaya a utilizarlos, as como la necesaria formacin acerca de
su utilizacin.
De otro lado, la LAE supone un claro intento de avanzar en la simplificacin
administrativa y procedimental de ah que considere que, precisamente, la
mutacin de los procedimientos en telemticos pueda ser un buen momento para
el plantearse cambios en los trmites administrativos existentes de cara a la
simplificacin de los mismos. As, es significativa la redaccin del art. 34 de la LAE
que establece:

La aplicacin de medios electrnicos a la gestin de los procedimientos,

procesos y servicios ir siempre precedida de la realizacin de una anlisis
de rediseo funcional y simplificacin del procedimiento o servicio, en el que
se considerarn especialmente los siguientes aspectos:
a) La supresin o reduccin de la documentacin requerida a los
ciudadanos, mediante su sustitucin por datos, transmisiones de datos
o certificaciones, o la regulacin de su aportacin al finalizar la
tramitacin.
b) La previsin de medios e instrumentos de participacin, transparencia e
informacin.
c) La racionalizacin de la distribucin de las cargas de trabajo y de las
comunicaciones internas.

77

1.2. REGLAS ESPECFICAS EN RELACIN CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

En el presente epgrafe trataremos de dar unas breves pinceladas sobre

cmo la LAE ha establecido una serie de aspectos generales que deben tenerse
en cuenta a la hora de tramitar un procedimiento electrnico, ya que el anlisis
detenido de los puntos que resultan fundamentales de cara a la progresiva
implantacin de la Administracin electrnica sern estudiados en los apartados
siguientes.

La primera determinacin que hace la LAE sobre esta problemtica y que

sirve de epicentro de todo el sistema la encontramos en su art. 39 cuyo tenor
literal dice:
En caso de actuacin automatizada deber establecerse previamente el
rgano u rganos competentes, segn los casos, para la definicin de las
especificaciones, programacin, mantenimiento, supervisin y control de
calidad y, en su caso, auditora de sistema de informacin y de su cdigo
fuente. Asimismo, se indicar el rgano que debe ser considerado
responsable a efectos de impugnacin.
De este modo se prev un doble deber de identificacin, por un lado el del
rgano al que corresponde la determinacin de las condiciones tcnicas bsicas
que habiliten el empleo de los mecanismos telemticos; y de otro, el rgano que
resulta responsable a efectos de la posible impugnacin de la resolucin dictada.
Ambos elementos se configuran como las garantas formales de la actuacin
administrativa desarrollada telepticamente. El conjunto de estas actuaciones
persigue como finalidad el poder asegurar el funcionamiento administrativo y el
ejercicio de la competencia por parte del rgano que la tiene atribuida.

Respecto a la iniciacin del procedimiento, prevista en el art. 35 de la LAE,

su apartado primero advierte que la iniciacin de un procedimiento administrativo
a solicitud del interesado por medios electrnicos requerir la puesta a disposicin

78

de los interesados de los correspondientes modelos o sistemas electrnicos de

solicitud en la sede electrnica que debern ser accesibles sin otras restricciones
tecnolgicas que las estrictamente derivadas de la utilizacin de estndares en los
trminos establecidos en el apartado i) del artculo 4 y criterios de comunicacin y
seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e
internacionales. Desde esta perspectiva puede afirmarse que no existe en la
norma ms limitaciones para la utilizacin de este tipo de medios que el
cumplimiento de las normas y protocolos en este mbito material. De ello se
desprende una obligacin para las Administraciones pblicas que es la de tener
que aportar modelos o sistemas informticos de acceso a los procedimientos.

A continuacin y en relacin con la posibilidad de aportar copias, la LAE

seala que los interesados podrn aportar al expediente copias digitalizadas de
los documentos, cuya fidelidad con el original garantizarn mediante la utilizacin
de firma electrnica avanzada, con el fin de poder garantizar el elemento
necesario de seguridad en este tipo de comunicaciones. La Administracin puede,
no obstante, solicitar del correspondiente archivo el cotejo de las copias aportadas
por el ciudadano. En el supuesto de imposibilidad de practicar dicho cotejo y, con
carcter excepcional, podr requerir al interesado la exhibicin del documento o
de la informacin original, con lo que se pierde en este caso la esencia de la
gestin telemtica de esta fase del procedimiento que es la de no tener que acudir
fsicamente al rgano administrativo.

Finalmente, respecto a los aspectos relacionados con la iniciacin del

procedimiento, el apartado tercero del art. 35 LAE seala que con objeto de
facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de solicitud podrn incluir
comprobaciones automticas de la informacin aportada respecto de datos
almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones e,
incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que
el ciudadano verifique la informacin y, en su caso, la modifique y complete.

79

Por lo que se refiere a la instruccin del procedimiento, puede sealarse

que el art. 36 LAE contiene una serie de prescripciones que persiguen asegurar la
operatividad real del procedimiento cuando el mismo se realiza mediante el
empleo de medios telemticos. En concreto establece en su apartado primero que
las aplicaciones y sistemas de informacin utilizados para la instruccin por
medios electrnicos de los procedimientos debern garantizar el control de los
tiempos y plazos, la identificacin de los rganos responsables de los
procedimientos, as como la tramitacin ordenada de los expedientes y facilitar la
simplificacin y la publicidad de los procedimientos. Se establecen, por tanto, una
serie de deberes que han de cumplir las aplicaciones informticas que utilicen las
Administraciones

Pblicas,

tradicionalmente conforman

que

tratan

de

garantizar

los

requisitos

que

un procedimiento administrativo: competencia,

identificacin del rgano actuante y el cumplimiento de los plazos en que deben

resolverse los mismos.

Junto a estas especificaciones de carcter general se prev en el art. 36

LAE una determinacin referida en concreto a los sistemas internos de
comunicacin para sealar que la utilizacin de los mismos en el marco de un
procedimiento administrativo exige que se cumplan los requisitos previstos a lo
largo de la LAE.

Finalmente, por lo que se refiere a la terminacin del procedimiento, el art.

38 LAE establece la obligatoriedad de que se garantice la identidad del rgano
competente mediante el empleo de alguno de los instrumentos de firma
electrnica regulados en la LAE.

80

2. LOS

DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO ELECTRONICO: EN

CONCRETO, EL DERECHO DE ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS.

La LPC regula, con carcter general, en su art. 35.h) el derecho que tienen
todos los ciudadanos al acceso a los registros y archivos de las Administraciones
Pblicas en los trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes. Se
trata de un derecho de configuracin legal, como ha sealado A. EMBID (1996, 88),
que confiere no slo un derecho subjetivo a los ciudadanos, sino tambin un
principio objetivo de comportamiento de la Administracin Pblica. As, se puede
deducir del precepto del que trae causa, el art. 105.b) de nuestra Constitucin que
dispone que la Ley regular b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del
Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas.

2.1. LA

INCIDENCIA DE LAS NUEVAS TECNOLOGAS EN EL DERECHO DE ACCESO A

ARCHIVOS Y REGISTROS.

Estas

previsiones

genricas

de

la

LPC

han

sido

desarrolladas

posteriormente por sus artculos 37 Derecho de acceso a archivos y registros y

38 Registros que determinan especficamente el mbito y la forma en que
pueden ejercitarse estos derechos. En primer lugar, respecto al acceso a archivos
el art. 37.1 LPC seala que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los
registros y los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los
archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora
o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales
expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de solicitud.
No obstante, de la lectura completa de dicho precepto, se derivan dos
observaciones que es preciso destacar (A. PALOMAR OLMEDA: 1995, 372): en
primer lugar, el derecho de acceso debe ser ejercitado por los ciudadanos de
forma que no se vea afectada la eficacia del normal funcionamiento de los
81

servicios pblicos (37.7); y, en segundo lugar, el derecho de acceso conlleva el de

obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por
la propia Administracin (37.8); precepto que debe ser completado con lo
dispuesto en los artculos 45.5 y 46 de la propia LPC, sobre los que nos
detendremos a continuacin para examinar su contenido.

Lo relevante, por tanto, para nuestro estudio se centra en analizar qu

ocurre si el ejercicio del derecho a la obtencin de copias de documentos que se
encuentren en poder de las Administraciones Pblicas, por parte de un ciudadano,
se realiza mediante el uso de las tcnicas informticas. Por un lado, habr que
responder a la pregunta acerca de si la LPC permite esta posibilidad y, por otro,
ser necesario examinar cules son los requisitos que debern observarse por los
ciudadanos que utilicen un soporte informtico en vez del tradicional soporte
papel.

Respecto a la primera cuestin, la respuesta debe ser positiva, pues as se

deduce de la lectura del art. 45.5 LPC cuando establece que los documentos
emitidos, cualquiera que sea su soporte por medios electrnicos, informticos o
telemticos por las Administraciones Pblicas, o los que stas emitan como copias
de originales almacenados por estos mismos medios, gozarn de la validez y
eficacia del documento original.... Adems, debern observarse unos requisitos
adicionales para que sea vlida este tipo de tcnica, esto es, tendr que quedar
garantizada la autenticidad, integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin
por el interesado. Esta exigencia resulta del todo lgica, pues el problema esencial
del uso de los medios informticos se centra en cmo garantizar que el ciudadano
que se comunica mediante estas tcnicas con la Administracin es realmente
quien manifiesta ser, y cmo queda clara tanto la autenticidad de la voluntad que
se formula con la peticin, como el contenido de sta.

En trminos parecidos recoge estas exigencias el art. 9.2 del RD 772/1999,

de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes ante la

82

Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y

devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro, sealando que la
copia autntica podr consistir en la transcripcin ntegra del contenido del
documento original o en una copia realizada por cualesquiera medios informticos,
debiendo constar la acreditacin de la autenticidad de la copia identificando el
rgano, archivo y organismo que la expide y la persona responsable de tal
expedicin. Por lo que debe concluirse que siempre que sea posible la
acreditacin de estos elementos en soporte informtico no debera haber ningn
impedimento al uso de las nuevas tecnologas para el ejercicio de estos derechos,
por lo que el problema se traslada a comprobar si los medios informticos nos
permiten cumplir con estas garantas de seguridad en la expedicin de la copia por
la Administracin competente y en su recepcin por el interesado, a estos
aspectos me referir ms adelante.

2.2. DELIMITACIN DE LO QUE CONSTITUYE UN REGISTRO ELECTRNICO.

La LAE no ofrece una definicin concreta de lo que se entiende por

registro electrnico, como sera deseable teniendo en cuenta que lo que
se haba ido desarrollando al amparo del ahora derogado art. 38.9 LPC
eran registros telemticos, Ni una ni otra Ley contienen un concepto legal
de los referidos registros y nos tendremos que contentar con lo que en su
Disposicin Transitoria, la LAE aclare que los registros telemticos
existentes a la entrada en vigor de la presente Ley sern considerados
registros electrnicos regulndose por lo dispuesto en los arts. 24, 25 y 26
de esta Ley.
Un registro electrnico es un registro administrativo, esto es, un
rgano administrativo (puesto que conforme a lo dispuesto en la LOFAGE
sus funciones tienen efectos jurdicos frente a terceros) cuya funcin
principal se resume en la recepcin y remisin de solicitudes, escritos y
83

comunicaciones. En cuanto a la clasificacin de los registros administrativos

del art. 38 LPC en generales y auxiliares, la LAE no se pronuncia sobre la
que ha de corresponder a los registros electrnicos, sin que haya
impedimento legal para que puedan tener una u otra consideracin. Con
anterioridad a la LAE, la experiencia ms generalizada ha sido la de
creacin de registros telemticos auxiliares, pero tambin puede darse
cuenta de la creacin de otros de carcter general.
En cuanto al carcter voluntario u obligatorio del uso de los
registros electrnicos, nada indica la LAE al respecto de forma directa. No
obstante, en el art. 6 encontramos que la posibilidad de relacionarse con
las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos, se reconoce
al administrado como un derecho subjetivo, ya sea para ( ... ) obtener
informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes,
manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar
transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Es
claro, por tanto, que la mera creacin de registros electrnicos por una
Administracin implica, por s misma, la obligacin de utilizarlos para aquellas
personas que deseen relacionarse por estos medios con las Administraciones
Publicas.
Una novedad digna de resaltarse es el mandato del art. 24.1 LAE
para la creacin de registros electrnicos. De la mera habilitacin para su
creacin discrecional que contena el art. 38.9 LPC (se podrn crear
registros telemticos), se pasa a sealar la preceptiva creacin de
registros electrnicos para la recepcin y remisin de solicitudes, escritos
y comunicaciones en todas las Administraciones Pblicas, entendiendo
por tales la Administracin General del Estado, las Administraciones de
las Comunidades Autnomas, las Entidades que forman parte de la
Administracin local, as como las entidades de derecho pblico
vinculadas o dependientes de las mismas (art. 2.1.a LAE).

84

Es ms, la creacin se dira que se configura como una autntica

obligacin de las Administraciones Pblicas, puesto que el art. 6 LAE
reconoce a los ciudadanos el derecho a utilizar medios electrnicos para
ejercer, entre otros, el derecho de acceso a los registros previsto en el
art. 35.h) LPC.
Con ello el derecho subjetivo de los particulares a optar por
presentar sus escritos en registros electrnicos pierde buena parte de su
consistencia, reducindose, en la prctica, al derecho a elegir una vez la
Administracin le haya creado de forma real la alternativa entre registro
presencial y registro electrnico. Hoy por hoy, el incumplimiento de este
tipo de previsiones legales carece de posible fiscalizacin efectiva.

De la pura discrecionalidad en la creacin de registros electrnicos

se pasa a la obligacin programtica de dotarse de los mismos. Del art. 45
LPC al art. 24.1 LAE hay un paso: un pequeo paso para la Ley, que
pretende llegar a ser un gran, salto para las Administraciones Pblicas, en
su evolucin hacia la implantacin de lo que se ha venido en denominar
administracin electrnica (M.D. REGO: 2009, 373).

3. LAS NOTIFICACIONES POR MEDIOS TELEMTICOS.

Puede afirmarse que la finalidad de la notificacin es dar a conocer un acto

o resolucin administrativa. No obstante, ese dar a conocer no debe ser entendido
en un sentido estrictamente literal, hasta sus ltimas consecuencias, de tal forma
que la actuacin administrativa formalizada no pueda continuar hasta que no se
comprueba que el acto ha llegado materialmente a conocimiento de los
interesados. De ser as, ello podra conllevar una paralizacin de la actuacin
administrativa, en perjuicio del inters general y, en ltima instancia, equivaldra a
dejar el desarrollo de la misma a la voluntad de los ciudadanos. A ello se aade la
85

imposibilidad material de garantizar la notificacin como puesta en conocimiento

efectiva en todos los casos. Por ello, el ordenamiento jurdico no busca tanto que
la resolucin administrativa llegue materialmente a conocimiento del interesado
como que se cumplan una serie de condiciones en la prctica de la notificacin
que hagan suponer, en circunstancias normales, que el acto llegar a su
conocimiento.

Ello pone de manifiesto que en las notificaciones administrativas la forma

interesa no como ritual sin sentido, sino como medio para garantizar unas
condiciones mnimas en la prctica de la notificacin, cumplidas las cuales el acto
se entienda notificado, sin necesidad de constatar, en cuanto al fondo, que el
mismo ha sido conocido efectivamente por el administrado (I. DELGADO: 2009,
53).

Por este motivo, la notificacin se configura como una obligacin de

carcter

formal,

que

debe

seguir

unas

formalidades

para

entenderse

correctamente practicada con efectos materiales sobre el interesado, en tanto que

le pone en su conocimiento un acto administrativo que le afecta a su esfera
jurdica. En definitiva, puede afirmarse que la notificacin administrativa es una
actuacin de obligado cumplimiento por parte de la Administracin que pretende
poner un acto o resolucin administrativa en conocimiento de la persona o
personas afectadas por la misma, cuya prctica ha de seguir una serie de
formalidades y condiciones impuestas ex lege, cumplidas las mismas, se entiende
plenamente realizada y el acto o resolucin objeto de notificacin comienza a surtir
plenos efectos.

El rgimen de la notificacin mediante el empleo de las nuevas tecnologas

nos depara una nueva problemtica derivada, esencialmente, del uso de los
medios telemticos, que vamos a examinar a lo largo del presente epgrafe. En un
primer lugar, con carcter previo al estudio de los contenidos de la LAE sobnre
este particular, resulta necesario abordar una serie de consideraciones generales

86

sobre las ventajas e inconvenientes que presentan este tipo de notificaciones

electrnicas.

En primer lugar, puede afirmarse que uno de los principales inconvenientes

que se derivan del empleo de las nuevas tecnologas es la escasa familiarizacin
de los ciudadanos con este medio que, adems exige un mayor esfuerzo de los
mismos a la hora de recibir notificaciones, en tanto en cuanto, deber acceder con
cierta periodicidad a un buzn electrnico que no suele emplear en sus
comunicaciones ordinarias, a diferencia de lo que ocurre con el tradicional buzn
postal que todos los ciudadanos tienen en su domicilio.

Otros inconvenientes residen en los problemas de seguridad que se

planteaban inicialmente y que, en la actualidad se van resolviendo con las nuevas
aplicaciones y sistemas informticos, de tal manera que hoy en da es posible
afirmar que las notificaciones electrnicas son seguras gracias a la combinacin
de avanzados programas y aplicaciones, as como del empleo de la firma
electrnica. Una muestra de la progresiva superacin de este tipo de barreras lo
constituye la reciente aprobacin del RD 3/2010, de 8 de enero, por el que se
regula el Esquema Nacional de Seguridad en el mbito de la Administracin
Electrnica cuya finalidad fundamental es la creacin de las condiciones
necesarias de confianza en el uso de los medios electrnicos, a travs de medidas
para garantizar la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones, y los
servicios electrnicos, que permitan a los ciudadanos y a las Administraciones
Pblicas, el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a travs de esos
medios.

Entre las ventajas, se encuentra el hecho de que se eliminan los mltiples

problemas que se planteaban en relacin con la presencia del destinatario en el
domicilio; adems la notificacin puede ser realizada en cualquier momento, con
independencia del da y de la hora, y conlleva una mayor simultaneidad entre la
emanacin del acto y el conocimiento de su contenido por parte del administrado.

87

En definitiva, no se trata de plantear una inconsistente anttesis entre la

seguridad y la eficacia sino de adaptar a la nueva realidad social las necesarias
garantas que tradicionalmente ha ido consagrando el Derecho Administrativo,
facilitando incluso el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones por medio del uso de las nuevas tecnologas que, de esta forma,
podrn convertirse en un importante mecanismos garantizador en s mismas
consideradas (VALERO TORRIJOS: 2009, 2955).

3.1. LA ELECCIN DEL MEDIO DE NOTIFICACIN POR PARTE DE LOS CIUDADANOS

El art. 28.1 LAE establece que para que la notificacin se practique

utilizando algn medio electrnico se requerir que el interesado haya sealado
dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin, sin perjuicio de lo
establecido en el artculo 27.6 (que hay sido establecida como obligatoria). En
idnticos trminos se expresa el art. 36.1 del RD 1671/2009 a la hora de prever los
aspectos relacionados con la eleccin del medio de notificacin.

El primer interrogante que surge de la lectura de dichos preceptos gira en

torno a la posibilidad o no de configurar la notificacin electrnica como un
derecho subjetivo pleno, que por lo tanto conllevara aparejado una obligacin de
la Administracin por hacerlo efectivo; o, por el contrario, se trata simplemente del
mero reconocimiento de la posibilidad de que gozan los ciudadanos de establecer
una direccin electrnica a efectos de notificaciones, sin que la Administracin se
vea obligada a practicar en ella la notificacin del acto.

Esta problemtica encierra en s misma un doble problema que se puede

ver aumentado al tener que distinguir entre los procedimientos iniciados de oficio y
los procedimientos iniciados a instancia del interesado. El primer problema radica

88

en comprobar si existe o no una obligacin para toda la Administracin de

disponer de medios telemticos para el ejercicio de la actividad administrativa,
aspecto esencial y previo para examinar a continuacin si el ciudadano puede
elegir estos medios de notificacin electrnica.

Respecto a la primera cuestin debe sealarse desde un primer momento

que la LAE reconoce en el catlogo de derechos que desarrolla en su art. 6 el
derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios
electrnicos. Los elementos que conforman este derecho, como ya se examin,
son tres: voluntariedad, posibilidad de revocacin y configuracin como obligacin
en determinados casos.

En este sentido, el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las

Administraciones empleando las nuevas tecnologas es un derecho de ejercicio
voluntario, como se desprende del art. 27 LAE y 36 del RD 1671/2009.
Corresponde a los ciudadanos la opcin por este tipo de instrumentos o los
medios convencionales a la hora de realizar un trmite concreto o seguir un
procedimiento administrativo. Adems esta opcin puede ejercitarla en cualquier
fase del mismo. De este modo, la implantacin de la Administracin electrnica no
conlleva unos efectos negativos para aquellos ciudadanos que no deseen utilizar
los medios telemticos, pudiendo seguir realizando las actuaciones ante la
Administracin por medio de las frmulas convencionales. No obstante, y debido a
la importancia que se le quiere otorgar al empleo de estos medios, la LAE (arts. 22
y 23) ofrece a los ciudadanos que no puedan utilizar estos medios, por cualquier
causa (desconocimientos, falta de medios tcnicos, etc) la posibilidad de acceder
a los servicios de la Administracin electrnica a travs de funcionarios pblicos o
de representantes.

Igualmente, se prev en el art. 28.4 LAE y en el 37.1 RD 1671/2009 la

posibilidad de revocar en cualquier momento su opcin por los medios telemticos
pasando a los medios convencionales. Dicen as:

89

Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr requerir al

rgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen
por medios electrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el
artculo 59 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, excepto en los casos
previstos en el artculo 27.6 de la presente Ley.
Por lo tanto, en un procedimiento iniciado mediante solicitud telemtica
presentada en registro electrnico puede terminarse mediante un acto en papel
notificado por correo postal convencional si el ciudadano as lo decide. Es lo que
se ha denominado intermodalidad procedimental, que se entiende como la
posibilidad de cambiar de medios electrnicos a convencionales, y viceversa, a lo
largo de la tramitacin del procedimiento.

La excepcin a la regla de la voluntariedad se encuentra en aquellos casos

en que una norma con rango de Ley establezca obligatoriamente el empleo de
medios no telemticos, como seala el art. 27.1 LAE. No obstabte, esta posibilidad
debe ser interpretada en un sentido restrictivo pues supone limitar y condicional el
ejercicio de un derecho otorgado por la propia LAE.

En definitiva, puede sealarse de lo expuesto que existe la obligacin por

parte de la Administracin de habilitar los medios electrnicos necesarios para que
los ciudadanos puedan hacer uso de los mismos en sus relaciones con aqulla de
tal modo que pueda verse realizado efectivamente su derecho a relacionarse
mediante este tipo de medios.

3.2. LA OBLIGACIN

DEL ADMINISTRADO DE COMUNICARSE CON LAS

POR MEDIOS TELEMTICOS.

ADMINISTRACIONES

La excepcin a la regla general viene determinada por la previsin del art.

27.6 LAE que dice:
90

() las Administraciones Pblica podrn establecer la obligatoriedad de

comunicarse con ellas utilizando solo medios electrnicos, cuando los
interesados se correspondan con personas jurdicas o colectivos de
personas fsicas que por razn de su capacidad econmica o tcnica,
dedicacin profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el
acceso y disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos.
Parece que esta opcin del legislador tiene como finalidad que aquellas
empresas o sociedades que por su dimensin y volumen de trabajo se les
presuma una serie de medios tecnolgicos en el quehacer cotidiano de sus
funciones, empleen, igualmente, los mismos en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas, siempre y cuando concurra el requisito de la garanta
de acceso a los medios telemticos. No obstante, la invocacin normativa de esta
posibilidad debe hacerse con cierta prudencia, debido a que no todas las
empresas o sociedades u organizaciones disponen de los mismos medios
telemticos, por lo que debe entenderse que si stas carecen de las tecnologas
necesarias, no podran ser obligadas a emplear estos medios en sus relaciones
con las Administraciones Pblicas.

As, lo ha entendido el TSJ de Castilla y Len que ha anulado el art. 5.1 de

la Orden EYE/880/2008, de 30 de mayo, por la que se crea el Registro de
Empresas Acreditadas en el Sector de la Construccin. Este precepto impona a
todos los empresarios del sector de la construccin la inscripcin obligatoria por
va telemtica en el Registro citado a travs de la pgina web de la Junta de
Castilla y Len, en base a la aplicacin del art. 27.6 LAE. El TSJ, sin embargo,
consider errneo el argumento de la Junta de Castilla y Len porque se olvidaba
de que parte de las empresas dedicadas a la construccin son trabajadores
autnomos. Al respecto, estim que no puede establecerse como derecho
indubitado que todas las empresas que intervienen en el sector, absolutamente
todas, tienen de antemano garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios
tecnolgicos precisos para realizar la comunicacin de esta forma. Recalc, a su
vez que la posibilidad de establecer de forma obligatoria la comunicacin

91

telemtica es excepcional, por lo que si hay dudas interpretativas respecto a lo

dispuesto en la LAE stas habrn de ser resueltas en el sentido de poder otorgar
el poder de eleccin del medio a los interesados.

3.3. RGIMEN JURDICO DE LAS NOTIFICACIONES TELEMTICAS.

El hecho de que las garantas y requisitos esenciales de las notificaciones

telemticas sean los mismos que se exigen en el supuesto de las convencionales
no significa necesariamente que el rgimen jurdico sea necesariamente el mismo.
Al respecto, debe sealarse que las notificaciones electrnicas poseen un rgimen
jurdico especfico que se centra en cinco aspectos, derivados de las cinco
distinciones que impuso en su momento el art. 59.3 LPC respecto del rgimen
general de las notificaciones convencionales y que reitera el art. 28 LAE:
necesidad de eleccin del medio de notificacin; lugar en que debe practicarse la
notificacin; momento en que se entiende practicada; rgimen de la notificacin
infructuosa; y rgimen de rechazo de la notificacin. A su estudio dedicaremos las
siguientes pginas.

A) LUGAR DE LA NOTIFICACIN.

Una de las novedades del art. 28 LAE respecto del derogado art 59.3 LPOC
es la relativa al lugar en el que se puede practicar la notificacin por medios
telemticos. As, el segundo apartado del art. 59.2 LPC establece con carcter
general que la notificacin se practicar en el lugar que ste (el ciudadano) haya
sealado a tal efecto en la solicitud. Lugar que puede ser cualquiera, en principio.

92

En el caso de las notificaciones electrnicas, como ya se ha examinado con

anterioridad, se vuelve a reiterar la necesidad de sealar algn medio electrnico
como preferente o, al menos, a consentir su utilizacin, si bien no se delimita que
debe entenderse por medio electrnico y, por tanto, deja un amplio margen de
libertad de actuacin permitiendo la implantacin de diferentes sistemas de
notificacin electrnica.

El RD 1671/2009 ha intentado delimitar el lugar que puede ser escogido

para la prctica de la notificacin sealando en su art. 35.2 lo siguiente:

La prctica de las notificaciones por medios electrnicos podr efectuarse,

de alguna de las formas siguientes:
a) Mediante la direccin electrnica habilitada en la forma regulada en el
artculo 38 de este Real Decreto;
b) Mediante sistemas de correo electrnico con acuse de recibo que deje
constancia de la recepcin en la forma regulada en el artculo 39 de este
Real Decreto;
c) Mediante comparecencia electrnica en la sede en la forma regulada en
el artculo 40 de este Real Decreto;
d) Otros medios de notificacin electrnica que puedan establecerse,
siempre que quede constancia de la recepcin por el interesado en el
plazo y en las condiciones que se establezcan en su regulacin
especfica.
Respecto a la direccin electrnica habilitada el art. 38 del RD 1671/2009,
establece que la misma ser vlida siempre que se cumpla, al menos, uno de los
siguientes elementos: a) acreditacin de la fecha y hora en que se produce la
puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, b) posibilitar el
acceso permanente de los interesados a la direccin electrnica correspondiente,
a travs de una sede electrnica o de cualquier otro modo, c) acreditacin de la
fecha y hora de acceso a su contenido, y d) poseer mecanismos de autenticacin
para garantizar la exclusividad de su uso y la identidad del usuario.

El ministerio de Presidencia deber crear un sistema de direccin

electrnica habilitada para la prctica de esta modalidad de notificaciones que
deber quedar a disposicin de todos lo rganos y organismos pblicos vinculados
93

o dependientes de la Administracin General del Estado que no dispongan de

sistemas de notificacin propios.

En cuanto a la notificacin mediante recepcin en una direccin de correo

electrnico se establece esta posibilidad siempre que se pueda generar
automticamente y con independencia de la voluntad del destinatario n acuse de
recibo que deje constancia de su recepcin y que se origine en el momento del
acceso al contenido de la notificacin.

Por ltimo, respecto a la posibilidad de la notificacin por comparecencia

electrnica, que consiste en el acceso por el administrado, debidamente
identificado, al contenido de la actuacin administrativa correspondiente a travs
de una sede electrnica, se establecen dos condiciones para su empleo: a) con
carcter previo al acceso a su contenido, el administrado deber visualizar un
aviso del carcter de notificacin de la actuacin administrativa que tendr dicho
acceso, y b) el sistema de informacin correspondiente deber dejar constancia de
dicho acceso con indicacin de fecha y hora.

B) TIEMPO DE LA NOTIFICACIN.

En este apartado se van a examinar dos cuestiones profundamente

relacionadas entre s como son la obligacin de notificar en un tiempo determinado
y el momento en que se debe entender recibida la notificacin electrnica.

El primer punto se encuentra recogido en los dos primeros apartados del

art. 58 LPC que precisan que
se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos
que afecten a sus derechos e intereses () dentro del plazo de diez das a
partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.
94

Esta obligacin es de aplicacin tanto al rgimen de las notificaciones

electrnicas como a las convencionales, y, por ende, el incumplimiento de las
mismas constituye un vicio no invalidante, de acuerdo con lo previsto en el art.
63.3 LPC. La nica peculiaridad radica en que, dado que los plazos para recurrir el
acto objeto de la notificacin comienzan a contar desde el momento en que se
notifican, por la forma en que est configurado el rgimen de rechazo, los diez
das que deben transcurrir desde el depsito del mensaje en el buzn electrnico
para entender rechazada la notificacin deben ser tomados en consideracin a
estos efectos.

Por lo que se refiere al segundo punto objeto de nuestro estudio, debe

recordarse que el momento en que se debe entender practicada la notificacin en
el sistema convencional coincide con el momento en que sta es recibida por el
ciudadano. Efectivamente, la recepcin fsica es el elemento que convierte el
intento de notificacin en notificacin practicada. Sin embargo, respecto a las
notificaciones electrnicas, se entiende que la notificacin es eficaz no cuando se
deposita el mensaje electrnico en la direccin electrnica ni cuando se pone a
disposicin del destinatario en una pgina web, sino cuando se accede a su
contenido.

As se desprende de la lectura del art. 28.2 LAE que seala:

El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se

produzca la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de
notificacin, as como la de acceso a su contenido, momento a partir del
cual la notificacin se entender practicada a todos los efectos legales.
Igualmente el RD 1671/2009, establece en su art. 36.6, respecto a la
prctica de la notificacin que
se entender consentida la prctica de la notificacin por medios
electrnicos respecto de una determinada actuacin administrativa cuando,
95

tras haber sido realizada por una de las formas validamente reconocidas
para ello, el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento
del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin. La
notificacin surtir efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
dichas actuaciones
De este modo, la LAE y su reglamento de desarrollo introducen un
importante cambio en el tradicional sistema de notificacin cuando se empleen los
medios electrnicos, ya que se dejara en manos del ciudadano la determinacin
del da que surten los efectos de la actuacin administrativa, puesto que bastara
con acceder al lugar que ha elegido como medio de notificacin telemtica, y no
abrir el archivo con el acto notificado adjunto o puesto a su disposicin para
postergar tales efectos. No obstante, debe advertirse que el problema de la
paralizacin de la actividad administrativa se salva con el hecho de que,
transcurridos diez das desde la puesta a disposicin sin acceso al contenido, la
notificacin se entiende rechazada.

En definitiva, la nueva normativa sobre notificaciones electrnicas ampla

las posibilidades de practicar notificaciones administrativas a travs de la
utilizacin de medios electrnicos, mediante el empleo de una expresin ms
genrica que la que empleaba la LPC: puesta a disposicin del acto administrativo
objeto de notificacin en lugar de la de envo de la notificacin a la direccin
electrnica del ciudadano. En coherencia con ello, cambia el momento en que se
entiende practicada sta, que ser el de acceso al contenido del acto
administrativo puesto a disposicin del ciudadano y no, como prevea el art. 59.3
LPC, el momento en que accede al contenido de la notificacin que, al ser
practicada por medios electrnicos se equiparaba con el acceso al mensaje
depositado en el buzn electrnico del destinatario.

Es por este motivo que el mismo precepto exige que quede constancia de la
fecha y hora en que se produce el acceso al contenido del acto, as como de la
fecha y hora en que se pone a disposicin del interesado el acto objeto de
notificacin, pues ello permitir la acreditacin de tales extremos y, en su caso, la
96

prueba de los mismos ante una eventual impugnacin del acto por defecto de
notificacin. Se introduce as el denominado sellado de tiempo, que se define
como la acreditacin a cargo de un tercero de confianza (normalmente una
entidad de certificacin) de la fecha y hora en que se ha realizado cualquier
operacin o transaccin por medios electrnicos.

C) NOTIFICACIN INFRUCTUOSA.

Puede entenderse como notificacin infructuosa, aqulla que tiene lugar en

el supuesto en el que, intentada su prctica en el domicilio del interesado, nadie se
hace cargo de la misma, tal y como se deduce del art. 59.2 LPC.

La notificacin infructuosa constituye otra de las excepciones al rgimen

comn de las notificaciones, al carecer de equivalente directo en el mbito
telemtico, ya que el servidor en el que se aloja la direccin electrnica en que se
ha depositado el acto administrativo a disposicin del interesado o el buzn
electrnico en que ste ha sido enviado, en condiciones normales, siempre se
harn cargo del mismo. Adems, la falta de acceso a su contenido en los diez das
siguientes desde la puesta a disposicin se entiende como rechazo, y no como
intento frustrado de notificacin.

As, en el rgimen de las notificaciones convencionales, cuando el

administrado no se encuentra en el domicilio y nadie se hace cargo de la entrega,
es obligatorio realizar un segundo intento de notificacin; sin embargo, en el caso
de las notificaciones telemticas, cuando el ciudadano no accede al mensaje
porque no accede a su domicilio virtual o la direccin electrnica indicada- se
entiende rechazada la notificacin, salvo causa de imposibilidad tcnica o material
de acceso.

97

Por estos motivos, debe considerarse infructuoso el intento de notificacin

electrnica en el que, por cualquier razn no imputable al ciudadano, no se
consigue poner a su disposicin el acto objeto de notificacin. En este supuesto,
debera tener lugar un segundo intento en da y hora distintos, segundo intento de
notificacin que tiene sentido cuando el fracaso del anterior se debe a problemas
tcnicos, pero no cuando se debe a problemas con la direccin electrnica (por
ejemplo, dada de baja) en cuyo caso deber aplicarse anlogamente lo
establecido para las notificaciones convencionales y se har constar en el
expediente la concurrencia de la concreta causa y, sin necesidad de proceder a un
segundo intento, se pasar a hacer uso de otros medios de notificacin, como son
la publicacin y la notificacin edictal.

D) RECHAZO DE LA NOTIFICACIN.

Otra de las novedades que introduce el rgimen de las notificaciones

electrnicas respecto al de las convencionales y que constituye por tanto una
nueva excepcin al rgimen comn, es el relativo al rgimen de rechazo de las
notificaciones electrnicas.

Como ya hemos sealado, una vez transcurridos diez das desde el

momento en que el acto objeto de notificacin haya sido puesto a disposicin del
ciudadano sin que ste haya accedido a su contenido, la notificacin se entender
rechazada y el trmite se tendr por realizado. Por tanto no se aplica el art. 59.4
LPC que entiende el rechazo como rehusar explcitamente el intento de
notificacin, sino que las notificaciones telemticas poseen una regla concreta, en
virtud de la que se considera rechazo implcito el transcurso del tiempo sin
acceder al contenido de la actuacin administrativa, sin necesidad de realizar un
segundo intento de notificacin.

98

La

causa

de

esta

diferencia

con

respecto

las

notificaciones

convencionales se encuentra de nuevo en la distancia en el tiempo que puede

existir entre la puesta a disposicin del ciudadano del acto que debe ser notificado
y el acceso a su contenido, que es el momento en que se produce su
conocimiento. De no ser interpretado de esta manera, quedara la continuidad de
la accin administrativa en poder del administrado, al que le bastara con no
acceder a su direccin electrnica o a su buzn electrnico, para evitar conocer el
contenido de la notificacin.

El rechazo de la notificacin electrnica se configura como una presuncin

en toda regla, que consiste en convertir la pasividad del ciudadano intencionada
o no- en manifestacin tcita de su voluntad de rehusar la notificacin. La
presuncin es iuris et de iure con las importantes consecuencias jurdicas que ello
conlleva.

Los motivos que pueden justificar o explicar esa ausencia de acceso

pueden ser de tres tipos (I. MARTIN DELGADO: 2009, 110): problemas tcnicos;
intencin del ciudadano con el fin de evitar que el acto surta plenos efectos; y pura
pasividad. Slo el primer supuesto impide que se entienda rechazada la
notificacin. As, se deduce de lo dispuesto en el ltimo inciso del apartado tercero
del art. 28 LAE:

cuando existiendo constancia de la puesta a disposicin transcurrieran

diez das naturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la
notificacin ha sido rechazada con los efectos previstos en el artculo 59.4
de la Ley 30/1992 (), salvo que de oficio o a instancia del destinatario se
compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso.
En los otros dos supuestos, su concurrencia no impide el rechazo de la
notificacin. Ello no es as, cuando el propio ciudadano deja de acceder al
mensaje para evitar que la notificacin, y con ella el contenido del acto, surta
efectos; pero tampoco cuando la falta de acceso se debe a su pasividad, pues le
es exigible un mnimo deber de diligencia, justificado sobre la basa de que l
99

mismo ha elegido el medio de notificacin o de que le resulta obligado

relacionarse con la Administracin mediante el empleo de medios electrnicos.

100

VII. EL

ELEMENTO DE SEGURIDAD EN LAS RELACIONES TELEMTICAS ENTRE LOS

CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIN: LA FIRMA ELECTRONICA.

La LAE contiene en sus artculos 14 a 16 y 21 a 23 una regulacin

especfica sobre el uso de los distintos sistemas de firma electrnica por parte de
los ciudadanos y sobre algunas cuestiones tcnicas y jurdicas con ellos
relacionadas. Esta regulacin no sustituyen, las disposiciones de la LFE;
antes al

contrario,

ambas

constituyen el

marco

normativo

de

la

identificacin y autenticacin de los ciudadanos ante las Administraciones

Pblicas. Al estudio relacionado con estos aspectos dedicaremos los
siguientes epgrafes.

1. LA

IDENTIFICACIN Y AUTENTICACIN EN LAS RELACIONES TELEMTICAS: ALGUNAS

PRECISIONES CONCEPTUALES.

Desde el momento en que toda relacin entre Administracin y ciudadano

por medios telemticos depende de la identificacin previa y recproca de una y
otro, y que la generalizacin de su uso ser directamente proporcional a la
confianza que los sistemas de identificacin generen entre sus eventuales
usuarios, puede sealarse que la cuestin relativa a la identidad es de
trascendencia vital para el acceso efectivo a los contenidos y posibilidades de la
Administracin electrnica. Como tambin lo es, en su funcin de autenticacin,
para la validez del documento electrnico. Por tanto, aunque la firma se relaciona
con los diversos aspectos formales de las relaciones entre Administracin y
ciudadano, es claro que no hay ejercicio de derechos telemticos sin identidad
electrnica ni sin instrumentos para expresar la propia voluntad por medios
electrnicos.

101

A continuacin abordaremos los aspectos relacionados con los elementos

necesarios de seguridad jurdica que hagan posible que los ciudadanos puedan
comunicarse a travs de los medios electrnicos de forma segura. El principal
elemento se seguridad gira en torno a la figura de la firma electrnica, cuyas
caractersticas esenciales se encuentran recogidas en la LFE, si bien en la LAE y
en sus normas de desarrollo, se recogen diversos aspectos en relacin con la
Administracin electrnica que sern estudiados en la siguientes lneas.

En primer lugar, la firma electrnica, tal y como se prev en el art.

3.1 LFE, es el conjunto de datos en forma electrnica, consignados junto a
otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de
identificacin del firmante. Firma electrnica, por tanto, puede ser desde el
universalmente aceptado par de claves en el marco de una infraestructura
de clave pblica (PKI), hasta una simple clave de acceso al contenido de
una pgina web. La LFE no se pronuncia sobre el tipo de firma electrnica
que debe ser utilizadas por las Administraciones y por los ciudadanos en
sus diversas relaciones jurdico-administrativas, sino que se limita a
afirmar en su art. 4 que su contenido ser de aplicacin al uso de la firma
en el seno de las Administraciones Pblicas, as como que stas podrn
establecer condiciones adicionales, no recogidas en la LAE, de cara a la
salvaguarda de las garantas procedimentales.

La realidad ha puesto de manifiesto, sin embargo, que no cualquier

firma es vlida para ser utilizada en las relaciones electrnicas entre la
Administracin y los ciudadanos. La necesidad de garantizar un nivel
adecuado de seguridad ha llevado a distintas Administraciones a exigir el
mnimo de, la firma avanzada, que no es sino una firma electrnica que
permite no slo identificar al firmante, sino, adems, vincular los datos
firmados, de forma exclusiva, a ese firmante, y, por tanto, detectar
cualquier cambio posterior que pudiera producirse. Otras muchas exigen

102

el plus de la firma reconocida, que es la que se equipara a la firma

manuscrita, que es una firma avanzada con dos particularidades: est
basada en un certificado reconocido y ha sido generada por un sistema
seguro de creacin de firma. Una y otra poseen valor probatorio, lo que es
sumamente importante y supone una clara muestra de la seguridad que
ofrecen este tipo de sistemas telemticos.

Todas estas consideraciones se realizan con una nica finalidad:

insistir en que la firma electrnica, a diferencia de la firma manuscrita, no
slo es un instrumento de expresin de la voluntad del firmante, sino que
es tambin un medio de identificacin del mismo. En consecuencia, se
constituye en garanta de la seguridad en las comunicaciones electrnicas
y, al mismo tiempo, en un elemento imprescindible para la validez y
eficacia de los documentos firmados electrnicamente.

La LAE, de algn modo, viene a dar respuesta a una reiterada

reivindicacin doctrinal que exiga una regulacin especfica del uso de la
firma electrnica en el mbito de las Administraciones Pblicas, ms all
de la aplicacin general de la LFE. Y lo hace con un elemento
caracterstico que justifica el encabezamiento de este apartado: la
diferencia entre identificacin y autenticacin.

Efectivamente, tanto el Captulo II de la LAE como algunos de los

artculos que le siguen hablan de identificacin y de autenticacin. As, por
ejmplo el art. 13.1 que lleva como ttulo Formas de identificacin y
autenticacin, dispone lo siguiente:

Las Administraciones Pblicas admitirn, en sus relaciones por

medios electrnicos, sistemas de firma electrnica que sean
conformes a los establecido en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre
de firma electrnica y resulten adecuados para garantizar la
identificacin de los participantes y, en su caso, la autenticidad e
integridad de los documentos elctrnicos.
103

Con el primero de los trminos se hace referencia a la comprobacin

de la identidad del firmante, mientras que el segundo se encuentra
ntimamente relacionado con los documentos firmados. Nos encontramos
ante un intento del Legislador de concretar el significado de cada uno de
estos trminos, que vienen utilizndose con cierta confusin tanto por la
normativa sectorial como por la propia doctrina, partiendo de la
diferenciacin de ambos y conectando cada uno de ellos con vertientes
distintas de la firma electrnica As, mientras que la identificacin estara
relacionada con el elemento subjetivo de la firma, esto es, la persona del
firmante, la autenticacin lo estara con el elemento objetivo, esto es, el
documento objeto de firma. Con la firma electrnica se cumpliran ambas
exigencias: queda comprobado que el firmante electrnico es quien dice
ser y se comprueba que su voluntad es la sealada en el documento
electrnico. El primer punto, se consigue mediante el certificado digital, que
da prueba fehaciente de la identidad de su titular; el segundo, por medio de
la entrada en juego del par de claves, que conecta el documento con su
signatario de forma unvoca.

Sin embargo, la propia Ley parece incurrir en contradiccin al definir

en su Anexo autenticacin como la acreditacin por medios electrnicos
de la identidad de una persona o ente, del contenido de la voluntad
expresada en sus operaciones, transacciones y documentos y de la
integridad y autora de estos ltimos. La confusin es mayor si se toma
en consideracin lo previsto en el art. 22 LAE, que, bajo el rtulo de
Identificacin y autenticacin de los ciudadanos por funcionario pblico
afirma que

en los supuestos en que para la realizacin de cualquier operacin

por medios electrnicos se requiera la identificacin o autenticacin
del ciudadano mediante algn instrumento de los previstos en el
artculo 13 de los que aquel no disponga, tal identificacin o
autenticacin podr ser vlidamente realizada funcionarios pblicos
104

mediante el uso del sistema de firma electrnica del que estn

dotados.
El precepto da a entender que identificar es algo distinto de
autenticar y que, en las relaciones telemticas con la Administracin, se
puede exigir una u otra.

De todas formas, debe apuntarse que en este artculo est la clave

para establecer

de forma definitiva el significado de cada uno de los

trminos. Efectivamente, en funcin del tipo de operacin que desee

realizarse por medios telemticos, se necesitar mostrar la identidad o,
adems, autenticar la voluntad. Por ejemplo, para la consulta de datos
personales (la vida laboral de un trabajador), bastar con la identificacin.
Una vez que la Administracin tenga constancia de que quien pretende
acceder al servicio es el titular de los datos, mostrar los mismos. En tal
caso no ser necesario dar prueba de voluntad ninguna, porque la nica
voluntad del ciudadano es conocer una determinada informacin. Ahora
bien, siguiendo con el mismo ejemplo, si el ciudadano desea no slo
consultar informacin, sino modificar alguno de sus datos, en ese caso
resultar preciso dejar constancia de su voluntad y, por tanto, ser
necesaria, junto a la identificacin, la firma que avale la citada operacin.
En definitiva, siempre ser necesario identificarse. No siempre lo ser en
cambio, expresar la propia voluntad (I. MARTIN DELGADO: 2009, 322). Este
es el sentido que debe darse a lo dispuesto en el primer apartado del art.
13 LAE, anteriormente citado.

Por tanto, resulta evidente, que identificacin y autenticacin son

cuestiones diferentes en el mbito telemtico.

Con la firma electrnica se autentifica el documento firmado, dando

fe de que quien lo firma es realmente quien dice ser, es decir, el autor del
mismo, y que la voluntad en l plasmada corresponde fielmente con la que
105

el firmante ha querido expresar en ese documento. Expresado con otras

palabras, autenticar es comprobar la autenticidad del contenido de un
documento determinado.

En realidad, la firma manuscrita tiene como funcin, antes que identificar al

firmante constatar o ratificar el contenido de un documento, para que surta
los efectos oportunos; vincula la voluntad expresada en el mismo con su
autor, lo que permite determinar la autora y la autenticidad del documento.
En el DNI, por ejemplo, lo que acredita la identidad no es la firma
nicamente, sino la foto de su titular y la huella de uno de sus dedos. A
diferencia de lo que suele sealarse, una firma manuscrita, si bien es
absolutamente personal, no es ni nica ni infalsificable: evoluciona a lo
largo de la vida del firmante y puede ser reproducida por un tercero. La
firma es vlida por una ficcin legal: en la solicitud (o renovacin) del DNI,
el solicitante plasma su firma delante de un funcionario perteneciente al
Cuerpo Nacional de Polica (y, por tanto, con condicin de autoridad). As
pues, lo nico que se hace es presumir que esa firma es aquella con la que
su autor firma todos los documentos en que ha de constar la misma y para
dejar constancia de que el contenido del documento es su voluntad. En
consecuencia, identificacin y autenticacin son operaciones diferentes.
As, se desprende del art. 70.1 LPC, cuando seala que toda solicitud
presentada ante la Administracin deber contener la firma del solicitante
o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio. La firma es un medio para acreditar la autenticidad de la voluntad.
Para acreditar la identidad, como exige ese mismo precepto, es necesario
indicar nombre y apellidos. Con mayor claridad an se comprueba esta
afirmacin con lo previsto en el art. 110 LPC, que exige que el recurso
administrativo exprese, de un lado, el nombre y apellidos del recurrente, as
como la identificacin personal del mismo (lo que se obtiene con la
presentacin del DNI) y, de otro, la firma del recurrente, tras la fecha y el
lugar de firma.

106

La diferencia entre firma manuscrita y firma electrnica estriba en

que esta ltima cumple la doble funcin de identificacin y autenticacin: al
corresponderse las claves con que se firma el documento con una nica
persona y quedar as plasmado en un certificado emitido por una tercera
parte de confianza, constituye prueba de su identidad; y, al mismo tiempo,
esa correspondencia unvoca entre claves y firmante da autenticidad al
documento firmado. Por esta razn, la correspondencia entre firma
manuscrita y firma electrnica (reconocida) que prev el art. 3.4 LFE, lo es
slo a efectos de autenticacin de la voluntad. Pero no de identificacin,
porque la firma manuscrita, por s misma, no identifica al firmante. En
definitiva, el nico significado de esta equiparacin es la fuerte presuncin
que se establece para los documentos signados con firma reconocida, de
la misma forma en que se presume que los documentos en papel firmados
con firma convencional son autnticos. Pero nada ms. Es por ello que no
se niega el valor jurdico ni la fuerza probatoria a las firmas electrnicas
distintas de la reconocida como establece el art. 3.9 LFE.

De otra parte, a diferencia de la firma manuscrita, la firma electrnica

es nica en el sentido de que, a travs del juego del par de claves y de la
intervencin de una tercera parte de confianza que as lo avala, se
consigue que slo una persona disponga de esa firma: su titular. La firma,
por tanto, se corresponde con su titular de manera unvoca e inequvoca.
Es

cierto

que,

tericamente,

cabe

la

suplantacin,

aunque

sea

tcnicamente complicada y el riesgo resulte, en realidad, mnimo, como

tambin es posible transferir las claves a una tercera persona distinta de su
titular. Pero de lo que no cabe duda es que la relacin entre firmante y
firma es ms directa en el caso de la electrnica que en el de la
manuscrita, porque mientras que cualquiera puede intentar imitar una firma
manuscrita que conoce, no cualquier persona est capacitada para
imitar una firma digital que normalmente no conoce. En consecuencia, la

107

autenticacin de los documentos a travs de la firma es ms fidedigna en

el caso de la digital que en el de la manuscrita.

Esta insistencia en la diferenciacin terminolgica entre identificacin

y autenticacin tiene una vertiente prctica que conlleva una serie de
consecuencias de cierta importancia que pasamos a examinar.

En primer lugar, ha provocado que el sistema de firma asociado al

DNI electrnico contenga dos tipos de certificados electrnicos: un
certificado de identificacin y un certificado de firma.

Adems, en segundo lugar, ser uno de los criterios que se deban

tener en consideracin a la hora de determinar el tipo de sistema de firma
exigible en procedimiento. Desde la perspectiva del acceso a las
Administraciones Pblicas, no es lo mismo que para la sustanciacin del
trmite simplemente se necesite conocer la identidad de quien quiere
realizarlo (por ejemplo, relaciones unidireccionales) a que sea preciso,
adems, manifestar la propia voluntad (transacciones telemticas). En el
primer supuesto bastarn los sistemas de firma dbil (por ejemplo, claves
de usuario), mientras que la seguridad requerida en el segundo caso es
mayor y conducir a la exigencia de firma electrnica.

Ello justifica tambin el diferente valor probatorio de los distintos tipos

de firma electrnica. Dado que el riesgo que conllevan los trmites donde
slo se requiere identificacin es menor, menor ser la exigencia de
prueba; y a la inversa.

En tercer lugar, la citada distincin pone de relieve que, en relacin

con la firma electrnica, lo importante no es tanto el concepto, como la
funcin que cumple; no es tan relevante definir si la firma electrnica es
firma desde el punto de vista jurdico como lo es establecer que constituye

108

medio de identificacin de la persona y de autenticacin de la voluntad de

su usuario. La consecuencia de ello es que, para el cumplimiento de los
supuestos en que la Ley exige firma, en funcin de las circunstancias del
caso, ser necesaria la firma electrnica reconocida, la firma avanzada,
otros tipos de firma electrnica o, incluso, otros sistemas de firma. Y todas
ellas gozarn de validez jurdica. La equiparacin que la LFE hace entre
firma electrnica reconocida y firma manuscrita no conlleva efectos
excluyentes de otros tipos de firma, sino simplemente una mayor
presuncin de veracidad para el supuesto en que alguna de las partes
decida cuestionar el resultado.

Finalmente, ayuda a entender por qu la LAE no exige como regla

general firma reconocida a los ciudadanos para relacionarse con las
Administraciones

Pblicas,

sino

simplemente

firma

avanzada.

Efectivamente, la firma avanzada es aquella que, por su configuracin

tcnica, permite identificar al firmante, hace viable detectar cualquier
cambio posterior en los datos firmados y, adems, se encuentra vinculada a
aqul de forma nica. Por tanto, es suficiente por s misma, como regla
general, para cumplir con los requisitos de identificacin y autenticacin que
se exige en las relaciones telemticas con las Administraciones Pblicas.

2. LA

SEGURIDAD DE LAS RELACIONES TELEMTICAS:

ELECTRNICA.

EL

EMPLEO DE LA FIRMA

Como hemos podido observar, la LPC y la LAE permiten el uso de los

medios electrnicos, informticos y telemticos en las relaciones que se
establezcan o puedan establecerse entre los ciudadanos y las Administraciones
Pblicas, siempre que se den unos requisitos concretos de seguridad en el
denominado documento electrnico: a) que se tenga constancia de la recepcin y
la fecha, b) de la identidad de quien recibe la notificacin, y 3) del contenido del
109

acto notificado. Para lograr esta finalidad el Gobierno aprob inicialmente el Real
Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre, sobre firma electrnica, que trata de
ordenar con carcter general, el uso de la firma electrnica y la prestacin de los
servicios de certificacin destinados a facilitar la confianza de los ciudadanos en la
realizacin de transacciones en redes abiertas, quedando comprendidas dentro de
las mismas las relaciones que se articulen entre los ciudadanos y la
Administracin. Resulta curioso, o cuando menos chocante, que la aprobacin de
esta norma se adelantara en el tiempo a la entrada en vigor de la Directiva
1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999,
por la que se estableca un marco comunitario para la firma electrnica, si bien el
Gobierno espaol elabor su norma respetando el contenido de la posicin comn
sobre el tema.

El Decreto-Ley persegua, fundamentalmente, fomentar su uso y otorgar

seguridad y confianza a estas nuevas tcnicas mediante el establecimiento de un
marco jurdico adecuado. As, se desprenda de su Exposicin de Motivos que
sealaba que, teniendo en cuenta la existencia en Espaa de un sector
empresarial que podra prestar un servicio de certificacin de la firma electrnica
con suficiente calidad se considera que debe introducirse, cuanto antes, la
disciplina que permita utilizar, con la adecuada seguridad jurdica, este medio
tecnolgico que contribuye al desarrollo de lo que se ha venido en denominar, en
la Unin Europea, la sociedad de la informacin. La urgencia de la aprobacin de
esta norma deriva, tambin, del deseo de dar, a los usuarios de los nuevos
servicios, elementos de confianza en los sistemas, permitiendo su introduccin y
rpida difusin.

Tras la ratificacin por el Congreso de los Diputados del citado Decreto Ley,
se acord su tramitacin como proyecto de ley, con el fin de someterlo a una
mayor consulta pblica y al ulterior debate parlamentario para perfeccionar y
mejorar su contenido. Sin embargo, esta iniciativa decay al expirar el mandato de
las Cmaras en marzo del 2000. Fue retomado con el inicio de la VI legislatura al

110

presentarse como nuevo proyecto de ley, siendo aprobado finalmente y publicado

en el BOE como la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrnica (LFE).

Con carcter general el rgimen jurdico de la firma electrnica establecido

en la LFE, en los aspectos que a nuestro estudio interesan, puede resumirse de la
forma siguiente:

1) Se establecen en su art. 3 las definiciones bsicas de aquellos aspectos

esenciales regulados en la presente norma. En este sentido, se distinguen los
conceptos de firma electrnica y firma electrnica avanzada. La primera es
definida como el conjunto de datos, en forma electrnica, consignados junto a
otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de
identificacin del firmante; mientras que la segunda es la firma electrnica que
permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos
firmados, que est vinculada al firmante de manera nica y a los datos a que se
refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su
exclusivo control. Sobre esta ltima se establece una variacin, la firma
electrnica reconocida, que goza de la presuncin de que rene las condiciones
necesarias para producir los mismos efectos jurdicos que la firma manuscrita,
siendo admisible como prueba en juicio, siempre y cuando el certificado
reconocido en que se base haya sido expedido por un prestador de servicios de
certificacin acreditado y el dispositivo seguro de creacin de firma se encuentre
certificado (art. 3).

Por consiguiente y, de acuerdo con lo expuesto, resulta claro que en virtud

de las necesarias garantas que deben guardarse en el procedimiento
administrativo, ser la firma electrnica reconocida la que pueda resultar
adecuada con las exigencias que se derivan del contenido del art. 45 LPC, ya que
se trata de una firma que ofrece en principio una mayor seguridad que las firmas
electrnicas en general, puesto que permiten garantizar la autenticidad y la
integridad del mensaje.

111

2) Se crea la figura del prestador de servicios de certificacin, que es la

persona fsica o jurdica que expide certificados electrnicos o presta otros
servicios en relacin con la firma electrnica (art. 2.3 LFE). De este modo se
articula un sistema de certificados emitidos por terceras personas de confianza
que vinculan de forma segura un elemento de verificacin de firma a una persona
determinada, contribuyendo as a dar seguridad a las firmas electrnicas.

No obstante, un dato importante a tener en cuenta para que la firma

electrnica sea totalmente eficaz es que deber venir confirmada por el
denominado

certificado

electrnico

que

es

un

documento

firmado

electrnicamente por un prestador de servicios que vincula unos datos de

verificacin de firma a un firmante y confirma su identidad (art. 6.1 LFE). A este
respecto, slo podrn expedir esta clase de certificados los prestadores de
servicios de certificacin que cumplan con los requisitos que establece la LFE.

De este modo, LFE regula el empleo de la firma electrnica en el mbito de

las Administraciones Pblicas. Con carcter general seala su mbito de
aplicacin en su art. 4.1 lo siguiente: Esta Ley se aplicar al uso de la firma
electrnica en el seno de las Administraciones pblicas, sus organismos pblicos y
las entidades dependientes o vinculadas a las mismas y en las relaciones que
mantengan aqullas y stos entre s o con los particulares. De esta forma se
contiene una habilitacin general para el uso de la firma electrnica en el seno de
las Administraciones Pblicas contribuyendo sustancialmente a la progresiva
implantacin de la denominada Administracin Electrnica.

A su vez debe recordarse al respecto que el art. 5 del Real Decreto-Ley

14/1999 ya prevea un rgimen jurdico especfico para la utilizacin de la firma
electrnica en el seno de las Administraciones Pblicas, as como en las
relaciones que con cualesquiera de ellas mantengan los ciudadanos, remitiendo
su desarrollo a la correspondiente normativa estatal o, en su caso autonmicas,

112

que podrn establecer las condiciones adicionales que se consideren necesarias.

Este precepto traa causa del art. 3 de la Directiva 1999/93/CE que establece que
los Estados miembros podrn supeditar el uso de la firma electrnica en el sector
pblico a posibles prescripciones adicionales. Tales prescripciones sern
objetivas, transparentes, proporcionadas y no discriminatorias, y slo podrn hacer
referencia a las caractersticas especficas de la aplicacin de que se trate. Estas
prescripciones

no

debern

obstaculizar

los

servicios

transfronterizos

al

ciudadano.

Entre las condiciones adicionales que regula la actual LFE art. 4.1 prrafo
segundo se encuentra la imposicin de fechas electrnicas sobre los documentos
electrnicos integrados en un expediente administrativo. En este sentido se
entiende por fecha electrnica el conjunto de datos en forma electrnica utilizados
como medio para constatar el momento en que se ha efectuado una actuacin
sobre otros datos electrnicos a los que estn asociados.

Respecto a las condiciones adicionales a las que se refiere el art. 4.1 LFE,
seala su apartado segundo lo siguiente: Las condiciones adicionales () slo
podrn hace referencia a las caractersticas especficas de la aplicacin de que se
trate y debern garantizar el cumplimiento de lo previsto en el artculo 45 de la Ley
30/1992 a ello se aade la necesidad de que estas condiciones sern
objetivas, proporcionadas, transparentes y no discriminatorias y no debern
obstaculizar la prestacin de servicios de certificacin al ciudadano cuando
intervengan distintas Administraciones Pblicas nacionales o del Espacio
Econmico Europeo. Por lo que se refiere al art. 45 LPC, recordemos que
prevea la posibilidad de emplear documentos informticos, siempre que quede
garantizada su autenticidad, integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin
por el interesado. Cuestin distinta es la mencin que hace el citado artculo
respecto

que

las

condiciones

adicionales

debern

ser

objetivas,

proporcionadas, transparentes y no discriminatorias. La incorporacin de estas

exigencias comunitarias hace referencia a la exigencia de no obstaculizacin de

113

servicios transfronterizos al Estado autonmico espaol estableciendo que no

obstaculicen no slo los servicios transfronterizos al ciudadano, como sealaba la
Directiva 1999/93/CE para evitar barreras entre Estados, sino la prestacin de
servicios al ciudadano, cuando en ella intervengan diversas Administraciones
pblicas nacionales o extranjeras, impidiendo de esta manera la aparicin de
barreras entre las distintas Administraciones Pblicas espaolas (MARTINEZ NADAL:
2001, 186); cuestin, por cierto, ms complicada de evitar, por lo que habr que
recurrir en numerosos supuestos a los instrumentos de cooperacin y
colaboracin interadministrativa, previstos en la LPC o en la legislacin sectorial.

As, la LAE, como se examinar ms adelante, ha previsto la posibilidad de

que los ciudadanos puedan emplear la firma electrnica en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas, sealando a tal efecto el art. 13.2 LAE:
Los ciudadanos podrn utilizar los siguientes sistema de firma electrnica
para relacionarse con las Administraciones Pblicas, de acuerdo con lo que
cada Administracin determine:
a) En todo caso, los sistemas de firma electrnica incorporados al
Documento Nacional de Identidad, para personas fsicas;
b) Sistemas de firma electrnica, incluyendo los basados en certificado
electrnico reconocido, admitidos por las Administraciones Pblicas;
c) Otros sistemas de firma electrnica, como la utilizacin de claves
concertadas en un registro previo como usuario, la aportacin de
informacin conocida por ambas partes u otros sistemas no
criptogrficos, en los trminos y condiciones que en cada caso se
determinen
Al estudio de estos puntos dedicaremos los siguientes epgrafes.

2.1. EL DNI ELECTRNICO COMO MEDIO DEL CIUDADANO

ADMINISTRACIONES PBLICAS

PARA RELACIONARSE CON LAS

El art 15 LFE defina, como ya se ha estudiado con anterioridad, el DNI

electrnico como
114

el documento nacional de identidad que acredita electrnicamente la

identidad de su titular y permite la firma electrnica de documentos
Adems impone el deber de reconocer su eficacia para acreditar tanto la
identidad de su titular como la autenticidad de su voluntad plasmada en los
documentos firmados con los sistemas en l incorporados.

A su vez, la LAE consagra el empleo de este sistema en las relaciones de

los ciudadanos con las Administraciones Pblicas. Y lo hace, a diferencia de la
LFE, expresando claramente su preferencia por este medio de identificacin y
autenticacin. As, de deduce de diversos preceptos de la LAE En primer lugar, le
dedica un precepto en exclusiva, concretamente el art. 14 LAE seala que

las personas fsicas podrn, en todo caso y con carcter universal, utilizar
los sistemas de firma electrnica incorporados al Documento Nacional de
Identidad en su relacin por medios electrnicos con las Administraciones
Pblicas. El rgimen de utilizacin y efectos de dicho documento se regir
por su normativa reguladora.
En segundo lugar, el art. 15, que se encarga de establecer el empleo de
sistemas de firma electrnica avanzada, lo hace despus de sealar la posibilidad
de emplear los sistemas de firma incorporados al DNI.

Adems, de trata de un medio del que disponemos todos los espaoles

mayores de 14 aos, como consecuencia de una obligacin legalmente
consagrada. Es evidente que se configura como un derecho de todo ciudadano,
con la correlativa obligacin de reconocer su uso por parte de la Administracin,
sin necesidad de ningn tipo de admisin previa, a diferencia de lo que ocurre con
el resto de sistemas de firma utilizables en el mbito de las Administraciones
Pblicas.

115

Finalmente, tal y como prev el art. 1.5 del Real Decreto 1553/2005, de 23
de diciembre, por el que se regula la expedicin del documento nacional de
identidad y sus certificados de firma electrnica,
la firma electrnica realizada a travs del Documento Nacional de
Identidad tendr respecto de los datos consignados en forma electrnica el
mismo valor que la firma manuscrita en relacin con los datos consignados
en papel.
No obstante, para que esta equivalencia se produzca plenamente, ser
necesario que se trate de una firma electrnica reconocida, es decir, una firma
avanzada basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo
seguro de creacin de firma.

2.2. EL USO DE LA FIRMA ELECTRNICA AVANZADA POR LOS CIUDADANOS.

La LFE define la firma electrnica avanzada como la firma electrnica que

permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos
firmados, que est vinculada al firmante de manera nica y a los datos a que se
refiere Y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su
exclusivo control. Se trata, pues, de un conjunto de datos electrnicos
tcnicamente combinados entre s de tal manera que queda garantizada la
privacidad de la comunicacin, la veracidad de la identidad del firmante, la
autenticidad de su voluntad y la integridad del mensaje. Es, pues, la firma digital
basada en criptografa asimtrica.

La LAE, en su art. 15, permite su uso en las relaciones telemticas entre los
ciudadanos y la Administracin para identificarse y autenticar documentos. Se
trata, no obstante, de algo ms que una simple posibilidad: el art. 6.2 g), como se
ha visto, reconoce a los ciudadanos el derecho a obtener los medios de
identificacin electrnica necesarios para acceder a las Administraciones por
116

medios telemticos. Es, por tanto, un autntico derecho del ciudadano, que tiene
como contrapartida la obligacin de la Administracin de garantizar el acceso a
esos medios.

Sin embargo, no cualquier sistema de firma es vlido ni, en consecuencia,

forma parte de este derecho. En primer lugar, como claramente precisa la LAE,
debe tratarse de firma electrnica avanzada. Pero, adems, ha de cumplir con el
requisito de la admisin por parte de la concreta Administracin a cuyo cargo se
encuentra el procedimiento o actuacin en cuestin.

Efectivamente, el segundo apartado del art. 15, de una manera un tanto

novedosa da a entender que, para que pueda ser vlidamente utilizado un sistema
de firma electrnica avanzada, ste tendr que haber sido previamente admitido
por la Administracin. Y lo hace al exigir que cada Administracin debe hacer
pblica y accesible la relacin de sistemas de firma electrnica avanzada
admitidos, con carcter general en su mbito de actuacin.

Es, por tanto, evidente, que no cualquier certificado electrnico puede se,
de base para relacionarse con la Administracin. La entidad prestadora ha de
obtener previamente el visto bueno de la Administracin actuante, para lo cual
deber dirigirse a ella solicitando la admisin de su certificado con el fin de operar
validamente en el trfico jurdico-administrativo por ella generado en sus
relaciones eh los ciudadanos. Por tanto, el derecho a la obtencin de los sistemas
de firma electrnica avanzada queda limitado a aqullos admitidos.

La LAE no contiene ninguna disposicin que regule las condiciones que

deben cumplir los certificados para poder ser admitidos. El art. 15 simplemente
exige que la relacin de sistemas de firma avanzada admitidos incluya al menos,
informacin sobre los elementos de identificacin utilizados as como, en su caso
las caractersticas de los certificados electrnicos admitidos, los prestadores que

117

los expiden y las especificaciones de la firma electrnica que puede realizarse con
dichos certificados.
La lectura del precepto permite realizar las siguientes reflexiones. En primer
lugar, el objeto de admisin no es el sistema de firma electrnica, sino el
certificado electrnico; por tanto, la admisin depender de las caractersticas que
presente ese certificado, que deber ser apto para operar en el trfico jurdico
administrativo. En segundo lugar, la Administracin deber tener en cuenta el
prestador que emite ese certificado, esto es, las garantas que ofrece como
empresa prestadora del servicio de certificacin. Finalmente, en tercer lugar, har
pblico el tipo de firma que puede realizarse con el mismo. Una vez admitido, el
certificado electrnico podr ser empleado con carcter general en el mbito de
actuacin de la Administracin que lo admita para la realizacin de aquellos
trmites que precisen de firma electrnica avanzada.

2.3. EL USO DE FIRMA ELECTRNICA POR LAS PERSONAS JURDICAS.

La LAE emplea un concepto amplio de ciudadano. Por tal entiende no slo

las personas fsicas, sino tambin las personas jurdicas. As se pone de
manifiesto en el Anexo que contiene las definiciones de los trminos por ella
empleados, al definir; ciudadano como cualesquiera personas fsicas, personas
jurdicas y entes sin personalidad que se relacionen, o sean susceptibles de
relacionarse, con las Administraciones Pblicas.

A diferencia del Real Decreto-ley 14/1999, que limitaba a las personas

fsicas la titularidad de certificados de firma electrnica, el art. 7 LFE reconoci la
posibilidad de que las personas jurdicas pudieran ser titulares de certificados
electrnicos solicitados a travs de sus representantes. El objetivo de esta
novedad, expresado en la Exposicin de Motivos de la Ley, estaba en integrar a
estas entidades en el trfico jurdico. Y la apuesta por ella se haca precisamente
118

por el xito que haban tenido los certificados en el mbito tributario. En

consecuencia, las personas jurdicas disponen de firma propia, diferente de la que
puedan poseer las personas fsicas que las representan.

En lo que ahora interesa, que es el uso de la firma electrnica en las

relaciones con las Administraciones Pblicas, el tercer apartado del arto 7 LFE
establece que la firma electrnica de persona jurdica slo podr ser utilizada
cuando se admita en las relaciones que mantenga la persona jurdica con las
Administraciones Pblicas. Aqu se encuentra precisamente la principal novedad
que aporta la LAE en relacin con este extremo: al integrar dentro del concepto de
ciudadano tanto a las personas fsicas como a las personas jurdicas, debe
entenderse que la LAE est admitiendo con carcter general, en aplicacin de la
mencionada previsin, que las personas jurdicas empleen medios electrnicos en
sus relaciones con la Administracin y que, por tanto, tambin sean titulares del
derecho a obtener sistemas de firma electrnica y a hacer uso de los mismos en
este mbito, pudiendo acudir a este medio de identificacin y autenticacin con
normalidad. Los certificados electrnicos de persona jurdica, por tanto, ya no son
una excepcin en el mbito administrativo ni estarn necesitados de admisin
especfica, y su uso se regir, en el aspecto relativo a la representacin y a la
vinculacin por el uso de la firma, por lo dispuesto en el propio art. 7 LFE.

3. LA CERTIFICACION ELECTRONICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

La transmisin de datos entre las Administraciones Pblicas y los

ciudadanos a travs de vas telemticas e informticas requiere de una gran dosis
de confianza por parte de ambas partes para que el sistema de Administracin

119

Electrnica pueda desarrollarse adecuadamente en nuestro pas. Con este fin

resulta necesario que este elemento de confianza sea prestado por terceras
personas que garanticen que la seguridad, la fiabilidad y autenticidad de este tipo
de comunicaciones. La estructura triangular que se crea entonces permite
distinguir, como seala G. MARTINEZ

DE

SIMN (2004, 257), tres sujetos: a) el

firmante electrnico que es la persona fsica que cuenta con un dispositivo de

creacin de firma electrnica; b) el certificador o prestador de servicios de
certificacin, que es el tercero de confianza en toda firma electrnica, y,
finalmente, c) el destinatario que es quin confa o est afectado por los servicios
de certificacin.

De este modo se crea la figura del prestador de servicios de certificacin

que confiere el elemento de seguridad jurdica a las comunicaciones telemticas al
vincular una clave pblica, que el mismo otorga, con una persona concreta,
determinando su identidad y asegurando que es el titular de la correspondiente
clave privada que se ha generado. A este apartado dedicaremos unas breves
reflexiones en los apartados siguientes.

3.1. DELIMITACION CONCEPTUAL.

Como ha advertido la doctrina, la terminologa empleada para denominar a

las entidades encargadas de emitir certificados electrnicos ha sido muy variada:
autoridades de certificacin, entidades de certificados, proveedores de servicios
de certificacin, etc. En el seno de las instituciones comunitarias se ha optado por
el uso del trmino proveedores, poniendo as de manifiesto una voluntad de querer
evitar la apariencia de atribucin de una naturaleza jurdico-pblica a este tipo de
entidades, que s podran sugerir otras calificaciones, por ejemplo autoridades de
certificacin, y de esta manera subrayando la naturaleza estrictamente comercial
que deben poseer las mismas y el rgimen de libre competencia que debe

120

informar la prestacin de sus servicios de certificacin como veremos en el

apartado siguiente.

La LFE ha escogido el trmino de prestadores de servicios de certificacin,

definindolos en su art. 2.2 como la persona fsica o jurdica que expide
certificados electrnicos o presta otros servicios en relacin con la firma
electrnica. A la vista de la definicin dada por la LFE se puede observar como el
concepto de prestador de servicios de certificacin, es vago y amplio, y no permite
una conceptualizacin precisa del mismo, ni desde su vertiente subjetiva puesto
que cualquier persona fsica o jurdica podr ser prestador de este tipo de
servicios-; ni desde su vertiente objetiva ya que el objeto de la prestacin de este
tipo de servicios no se encuentra formalmente delimitado, basta ver que alude no
slo a la expedicin de certificados sino tambin a cualesquiera otros servicios en
relacin con la firma electrnica-. De este modo parece que el legislador espaol,
siguiendo al comunitario, ha optado por no concretar demasiado qu es un
prestador de servicios de certificacin, abriendo as la puerta a la posibilidad de
configurar un nuevo mercado de este tipo de servicios, al que no se pongan
demasiadas trabas ni impedimentos, de cara a que exista un amplio nmero de
operadores, as como una competencia eficaz entre los mismos.

3.2. RGIMEN

DE LIBRE COMPETENCIA ENTRE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE

CERTIFICACIN.

Los servicios de certificacin pueden ser prestados tanto por entidades

pblicas como por personas fsicas o jurdicas cuando as se establezca por la
normativa vigente. De este modo, la Directiva 1999/93/CE parta del presupuesto
de que entre los prestadores de este tipo de servicios deba regir la libre
competencia. En el mismo sentido lo recogi el art. 4 del Real Decreto-Ley
121

14/1999, que llevaba como significativo epgrafe rgimen de libre competencia,

estableciendo en su apartado primero los principios generales de libre
competencia, y libre acceso a la prestacin de servicios de certificacin, para acto
seguido hacer una referencia explcita a la prestacin de los servicios de
certificacin por las Administraciones Pblicas y de los organismos o sociedades
de ellas dependientes, que debera realizarse con la debida separacin de
cuentas y con arreglo a los principios de objetividad, transparencia y no
discriminacin.

La LFE ha recogido en su art. 5 los principios elaborados por la normativa

anterior y dispone al respecto que la prestacin de servicios de certificacin no
est sujeta a autorizacin previa y se realizar en rgimen de libre competencia,
aadiendo, desde una perspectiva de Derecho Comunitario que no podrn
establecerse restricciones para los servicios de certificacin que procedan de otro
Estado miembro del Espacio Econmico Europeo. La garanta del mantenimiento
de las efectivas condiciones de competencia se encuentra atribuido a los rganos
de defensa de la competencia que, en funcin del mbito territorial que pueda
verse afectado por una posible conducta restrictiva de la libre competencia, sern
el comunitario, estatal o autonmico, segn corresponda.

Por tanto, como seala MARTINEZ NADAL (2001, 182), la prestacin de

servicios de certificacin por parte de las entidades pblicas no debera
contravenir en modo alguno el principio de libre competencia en perjuicio de las
entidades de certificacin privadas. Esta afirmacin hace surgir algunas
cuestiones problemticas, como por ejemplo, si los certificados emitidos por una
entidad pblica pueden ser utilizados no slo con fines de relacionarse con la
Administracin, sino tambin para otros fines distintos, como los comerciales, en
cuyo caso competiran con los certificados emitidos por entidades privadas.
Entonces, si esta variable fuera posible, habra que reconocer que los
certificados emitidos por entidades privadas observando los requisitos de
seguridad que realizan las pblicas, seran vlidos para las relaciones de los

122

ciudadanos con las Administraciones Pblicas?. No parece que esta sea la

solucin que nos ofrece la legislacin positiva, pues dados los principios
garantistas que se predican de las relaciones entabladas con las Administraciones
Pblicas, parece razonable que este tipo de certificados sean prestados por las
entidades pblicas y, por tanto, slo tengan validez para las relaciones entre los
ciudadanos con las Administraciones Pblicas o entre stas entre si. Recordemos,
por ejemplo, los problemas que se haban suscitado en sede parlamentaria
respecto a la posible vulneracin de las reglas de la libre competencia en lo
concerniente al DNI electrnico, ya que se consideraba que el Estado poda tener
una posicin dominante abusiva en este mercado al ser el nico competente para
la emisin de este documento electrnico que conlleva la posibilidad de tener
aparejado la firma electrnica.

La LFE hace un esfuerzo en su redaccin para garantizar este rgimen de

libre competencia y seala de forma un tanto programtica respecto a la
prestacin de este tipo de servicios por las administraciones pblicas, en el art. 5.3
que la prestacin de servicios de certificacin por las Administraciones Pblicas,
sus organismos pblicos o las entidades dependientes o vinculadas a las mismas
se realizar con arreglo a los principios de objetividad, transparencia y no
discriminacin.

3.3. LA PRESTACION DE SERVICIOS DE CERTIFICACION POR LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS: LA FABRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE A MODO DE EJEMPLO.

El legislador estableci en la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas

Fiscales, Administrativas y del Orden Social, concretamente en su art. 81 que la
prestacin de los servicios tcnicos y administrativos necesarios para garantizar la
seguridad, validez y eficacia de la emisin y recepcin de comunicaciones y
documentos a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos y
123

telemticos, fuera prestada por la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre. De esta

forma se otorga a esta entidad pblica la potestad de prestar este tipo de servicios
en las relaciones que se produzcan, por un lado, entre los rganos de la
Administracin General del Estado, entre s o con los organismos pblicos
vinculados o dependientes de aquella, as como la estos organismos entre s; y,
por otro, entre las personas fsicas y jurdicas con la Administracin General del
Estado y sus organismos pblicos vinculados y dependientes de ella. Igualmente,
el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, por el que se desarrolla el artculo 81 de
la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social, en materia de prestacin de servicios de seguridad, por la Fabrica
Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a
travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos, con las
Administraciones Pblicas, seala la posibilidad de que las Comunidades
Autnomas, entidades locales y las entidades de derecho pblico dependientes o
vinculadas a las mismas, puedan quedar incluidas en lo regulado por este Real
Decreto, cuando se formalicen los correspondientes convenios o acuerdos con la
Fbrica Nacional de Moneda y Timbre.

Los servicios tcnicos y administrativos a prestar por la fbrica Nacional de

Moneda y timbre se materializan en acreditar la identidad del emisor y del receptor
de la comunicacin, as como la autenticidad de su voluntad, garantizar la
integridad y conservacin del contenido de su emisin y recepcin y acreditar la
presentacin o, en su caso, la recepcin por el destinatario de notificaciones,
comunicaciones o documentacin. Para la prestacin de estos servicios se deber
prestar a cada usuario el correspondiente certificado electrnico, que se identifica
con el ttulo de usuario, y con carcter previo a su expedicin, se dispone de la
debida comprobacin de la identidad del ciudadano que solicita el ttulo de usuario
de un certificado electrnico (A. SANCHEZ BLANCO: 2000, 192).

124

VI. CONCLUSIONES

Como ha podido observarse a lo largo del presente trabajo de investigacin,

la implantacin de la Administracin electrnica ha sufrido un importante avance
tras la aprobacin de la LAE y sus ulteriores normas de desarrollo que van
articulando los medios e instrumentos necesarios para que los ciudadanos se
vean beneficiados por la implantacin de las nuevas tecnologas en el mbito de la
actuacin administrativa.

No obstante, a pesar de que la LAE constituye un importante avance en la

denominada Administracin electrnica, entendida sta como el uso de las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones en las Administraciones
Pblicas, combinando con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con la
finalidad de mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos y reforzar
el apoyo a las polticas pblicas, la verdad es que todava dista mucho de ser una
realidad para los ciudadanos. Como ha quedado puesto de manifiesto a lo largo
de la investigacin, en la que he tratado de esbozar, sin nimo de exhaustividad,
las lneas maestras de cmo la LAE disea este nuevo fenmeno de la
Administracin electrnica y la repercusin de la misma en los ciudadanos, se
aprecian, junto a importantes novedades de cara a facilitar que los ciudadanos se
relacionen con las Administraciones Pblicas a travs de los medios telemticos,
diversas disfunciones que deben ser objeto de estudio y de mejora de cara a
lograr una mayor implantacin de la Administracin electrnica en nuestra
sociedad.

Por ello, en el presente apartado dedicado a las Conclusiones pueden

extraerse de nuestro trabajo dos modalidades de las mismas. Unas de carcter
general, en la que se plasman algunas patologas de la problemtica que suscita

125

la implantacin de las nuevas tecnologas en la Administracin Pblica; y, otras de

carcter ms especfico derivadas de la LAE y sus normas de desarrollo.

A) CONCLUSIONES DE CARCTER GENERAL

En primer lugar debe hacerse una VALORACIN POSITIVA de carcter

general sobre la implantacin de la Administracin electrnica en nuestro pas.
El desarrollo que ha tenido la misma, desde sus primeros inicios en la LPC,
hasta llegar a la aprobacin de la LAE, constituye un hito importante en la
progresiva

implantacin

de

las

nuevas

tecnologas

en

nuestras

Administraciones Pblicas.

Sin embargo, diversos son los obstculos que se deben ir salvando de cara a
lograr un mayor grado de desarrollo de la Administracin electrnica en
nuestro pas. As, algunos de los problemas son de naturaleza sociolgica:
falta de educacin y formacin de nuestra sociedad en las nuevas tecnologas;
falta de confianza en la utilizacin de los medios electrnicos; falta de
informacin respecto a lo que es y cmo puede beneficiarse el ciudadano de la
Administracin electrnica, etc.

A ello se aaden diversos problemas de naturaleza interna o ad intra de la

propia Administracin que constituye una importante barrera para la puesta en
funcionamiento general de la Administracin electrnica: falta de formacin de
los empleados pblicos, reticencia de los mismos al empleo de las nuevas
tecnologas, sector pblico excesivamente heterogneo y sobre dimensionado,
etc.

Las soluciones no son sencillas, ni tampoco pueden ser adoptadas de forma

rpida y simultnea, como parece haber pretendido la LAE. El desarrollo de la

126

Administracin electrnica debe transcurrir con pequeos pero firmes pasos y

de forma progresiva. Entre las acciones que deben adoptarse de cara a
mejorar el desarrollo de la Administracin electrnica con carcter general
pueden sealarse las siguientes:

- Necesidad de incrementar la EDUCACION de la sociedad en el uso

de las nuevas tecnologas.
- Necesidad de incrementar la INFORMACION administrativa
mediante el reforzamiento de las oficinas de informacin a los
ciudadanos.
- Creacin de nmeros de telfono de asistencia gratuita a los
ciudadanos.
- Necesidad de incrementar la FORMACION de los empleados
pblicos, mediante cursos y programas de formacin.
- Necesidad de desarrollar CONVENIOS DE COLABORACION entre
las diversas Administraciones Pblicas, de cara a lograr una eficaz
interoperabilidad de sistemas.
- Necesidad de implantar sistemas GRATUITOS
internet.

Posiblemente

deberan

de acceso a

configurarse

por

las

Administraciones locales, que son las ms prximas al ciudadano

sistemas wi-fi municipales de acceso gratuito.
- El acceso de las nuevas tecnologas a los ciudadanos debe
configurarse como un SERVICIO DE INTERS GENERAL.

B) CONCLUSIONES DE CARCTER ESPECFICO

La LAE, ha logrado disear los diferentes mecanismos materiales y

procedimentales tendentes a lograr una eficaz Administracin electrnica que
permita a los ciudadanos relacionarse con ella. En este sentido, como ya se

127

apuntaba en las conclusiones generales la valoracin debe ser positiva, en cuanto

que ha contribuido al avance del uso de los medios telemticos por parte de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas.

As, en primer lugar se ha establecido un catlogo de derechos en beneficio

de los ciudadanos, en el que se reconoce el derecho general de los mismos al
acceso electrnico a las Administraciones Pblicas y a la tramitacin telemtica de
los procedimientos. Esta previsin general, no obstante, se encuentra rodeada de
matices que hacen que en determinados casos pueda verse desvirtuada:

Este derecho se encuentra condicionado a que las Administraciones

Pblicas tengan los medios adecuados para poder utilizar las nuevas
tecnologas. De tal manera que si no los tienen queda sin efecto el
derecho de los ciudadanos a emplear estos medios. En la actualidad
puede sealarse que la mayora de as Administraciones estn
aprobando diversas normas tendentes a hacer efectivo este derecho:
creacin de sedes electrnicas, desarrollo reglamentario de la LAE, etc.

Estrechamente relacionado con el punto anterior, surge un problema a la

utilizacin de los medios electrnicos por parte de los ciudadanos en
relacin con la multiplicidad de sedes electrnicas que se est
desarrollando por las diferentes Administraciones Pblicas. Ello puede
producir una cierta confusin del ciudadano a la hora de utilizar las
nuevas tecnologas, ya que la existencia de diversas sedes electrnicas,
con sus correspondientes registros y buzones, puede hacer que el
ciudadano no le resulte cmodo ni sencillo al desconocer en un gran
nmero de ocasiones a dnde debe acudir. Ello puede solucionarse con
una doble medida: en primer lugar, el establecimiento de una SEDE
ELECTRONICA UNICA en cada Administracin territorial (como ya
ocurre en la Administracin General del Estado) a la que pueda acudir el

128

ciudadano; y, en segundo lugar, una correcta INFORMACIN y

DIFUSIN de la misma.

Adems, el derecho al uso de los medios telemticos, se puede ver

transformado en obligacin, para las personas jurdicas. Este deber
resulta controvertido ya que la LAE no distingue entre la dimensin y
capacidad de las personas jurdicas, lo que puede provocar diversos
problemas. Es obvio, que no es lo mismo una empresa formada por una
o dos personas que una multinacional. El establece este deber respecto
de ambas parece desproporcionado y as lo ha establecido la
jurisprudencia de algn Tribunal Superior de Justicia. Por ello parece
deseable el DESARROLLO REGLAMENTARIO lo ms pronto posible de
esta previsin.

Otro problema, es la previsin de que determinados procedimientos

tengan que ser obligatoriamente tramitados tanto en versin telemtica
como en versin convencional o papel. No parece que este tipo de
medidas se ajusten a la LAE y, desde luego, no favorecen el desarrollo
de la Administracin electrnica.

Un aspecto que resulta controvertido es el relacionado con los temas de

seguridad en el empleo de los medios electrnicos, esto es, con los
aspectos relacionados con la firma electrnica. Tanto la LAE, como la
LEF que prevn las diversas posibilidades de firma electrnica que
pueden ser utilizados por los ciudadanos para dotar de seguridad
jurdica

las

transacciones

electrnicas

entre

estos

las

Administraciones Pblicas, han diseado distintos sistemas. Si bien

parece que la frmula preferente debe ser el DNI electrnico para
articular relaciones electrnicas seguras entre los ciudadanos y la
Administracin, esta posibilidad todava se encuentra plagada de
problemas: en primer lugar, hay que acudir fsicamente a una comisara

129

para tramitarlo; en segundo lugar, hay que comprar un tarjetero con un

coste de 22 euros; en tercer lugar, debe instalarse el software necesario
en el ordenador de cada ciudadano para que este servicio sea
accesible, lo que no siempre resulta sencillo, especialmente para
determinadas clases de poblacin , ya que los mensajes que se reciben
a la hora de instalarlo son de difcil comprensin para un ciudadano
medio, y, finalmente, una vez se ha instalado y terminado, por tanto,
todo el procedimiento cuando se intenta emplear el DNI electrnico para
un trmite, este se convierte en un nuevo problema, derivado de la
cantidad y complejidad de la informacin que se deriva de las
Administraciones Pblicas.

Igualmente, en relacin con el empleo de las firmas electrnicas, como

ya hemos sealado la LAE y LEF distinguen entre distintos tipos de
firma electrnica. De nuevo, surge el problema de la gran cantidad de
informacin que reciben los ciudadanos y que no tiene una asimilacin
sencilla. Por ello, sera deseable SIMPLIFICAR AL MAXIMO los
sistemas de firma electrnica actualmente existentes, especialmente,
para las relaciones con las Administraciones Pblicas

No son estos los nicos problemas con los que se enfrenta la implantacin
de la Administracin electrnica en nuestro pas, si bien sirven para ilustrar de
forma lo suficientemente grfica las disfunciones actuales del sistema. No se trata
de exponer en estas conclusiones todos ello, ya que han sido estudiados a lo largo
del trabajo. Puede, por tanto, concluirse que si bien la LAE y sus ulteriores normas
de desarrollo contribuyen a el desarrollo eficaz de la Administracin electrnica y
puede afirmarse que los ciudadanos van progresivamente utilizando las nuevas
tecnologas, el proceso no se encuentra cerrado y demanda de la implementacin
de las medidas en esta investigacin expuestas de cara a seguir contribuyendo a
la consolidacin de la Administracin electrnica.

130

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