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INTERNACIONALES
DE LAS POLTICAS
DOMSTICAS
OIga en
Luis Sanz (comps.)
OIga Gil y Luis Sanz
Peter Gourevitch
Robert D. Putnam
J. Zysman y M. Borrus
G. Garret y P. Lange
La "segunda imagen"
invertida: los orgenes
internacionales de las
polticas domsticas
EDITORIAL
Peter Gourevitch
Las sociedades magrebes actuales afrontan importantes desafos con respecto a su identidad cultural-religiosa, a la necesidad de impulsar el desarrollo y superar la crisis socio-economica, a la emancipacin de la cjuda~an~, y
la construccin de la democracia. En todas estas cuestiones la sacralizacin
de la sociedad patriarcal, el sentimiento de amenaza a los valores rabe-musulmanes, o el papel de las ideologas en relacin con el modelo social a
adoptar, son factores sustanciales en los que la familia y las mujeres constituyen el centro del debate. El objeto de este libro es presentar al lector una
perspectiva de complejo de problemas que afecta a una regin, el Magreb,
histrica y geogrficamente prxima a Espaa.
Pedidos:
Monte Esquinza, 30 2.0 dcha.
Tels. 310 46 96 Y 310 47 98 Fax 319 85 95
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explicar la poltica exterior, gran parte de la literatura es "apoltica". Acenta las caractersticas estructurales de los regmenes
domsticos que constrien las polticas sin tener en cuenta ni el
contenido de los intereses que persiguen sus objetivos a travs
de las polticas pblicas, ni la orientacin poltica de las personas
que controlan la maquinaria del Estado. Abordar este problema con un breve debate sobre la distincin que se hace a menudo entre Estados "fuertes" y "dbiles" como explicacin de la
poltica econmica exterior.
Finalmente, cuando se exploran los lazos entre la polftica
internacional y la domstica se mantiene que ha habido una ruptura con el pasado, de modo que el carcter presente de la interaccin representa una discontinuidad que requiere nuevas categarfas de anlisis. En concreto se destacan la interdependencia,
la permeabilidad, los actores transnacionales y el declive de la
soberana. A pesar de ser efectivamente cierto que el presente
no es idntico al pasado, esta defensa de la novedad es exagerada. Muchos rasgos considerados como caractersticos del presente (interdependencia, el papel del comercio, los actores transnacionales, la permeabilidad, el conflicto dentro del Estado sobre
las que han de ser polfticas deseables) tambin parece relevante
para los sistemas y regmenes del pasado; y, al contrario, caractersticas del pasado (guerra, inestabilidad, soberana, poder militar, anarqua internacional) parecen estar todava con nosotros.
La mayor parte del trabajo se refiere al primer punto. Los
otros dos son abordados demasiado breve y tentativamente.
Los considero conjuntamente, con el riesgo de saturar al lector,
porque quiero mostrar que tambin son tiles a los especialistas
de las relaciones internacionales interesados en los puntos segundo y tercero que estn dispuestos a hacer incursiones en el
primero. Abordarlos conjuntamente nos obligar a pensar de
forma distinta el lazo existente entre las relaciones internacionales y la poltica domstica.
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La economa internacional
De modo similar, limitar la amplitud de los resultados a examinar. "El impacto sobre la poltica domstica" puede incluir
las fuerzas del mercado mundial sobre la poltica domstica. Citar el embargo de petrleo despus de la guerra rabe-Israel de
1973 hace innecesario otros ejemplos. Los efectos, sin embargo,
no son nuevos. Por s sola la Gran Depresin no encumbr a
Hitler al poder: lo hicieron la historia alemana, las instituciones,
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los partidos, la cultura poltica, las clases e individuos especficos, pero es imposible imaginar que sin los millones que se quedaron sin trabajo despus de la contraccin en la economa estadounidense tras la crisis de 1929, estas otras fuerzas pudieran
haber forzado ese resultado.
El ciclo econmico que se ha llamado de la Gran Depresin
de 1873-1896 tambin tuvo efectos dramticos en la vida poltica
a nivel mundial. Incrementos enormes de la produccin agrcola
industrial llevaron a una cada en picado de los precios' de ambos
tipos de bienes. En Gran Bretaa, la entrada de cereales extranjeros produjo la expulsin de muchas personas fuera de la tierra,
socav la aristocracia terrateniente y aceler la democratizacin
de la vida poltica (el sufragio secreto, el sufragio universal, las
elecciones de gobiernos locales, la separacin de la Iglesia del
Estado). En Francia y Alemania la cada de precios amenaz a
los intereses industriales y terratenientes. En ambos pases estos
grupos consiguieron protegerse erigiendo altos aranceles. En
Francia, la frmula sirvi para fortalecer a la repblica, en Alemania, fortaleci el imperio destartalado de nuevo cuo de Bismarck. De este modo, en ambos pases, grupos preindustriales
consiguieron mantener y prolongar sus posiciones, con desastrosas consecuencias para el gobierno constitucional: fascismo en
Alemania, el colapso francs de los aos treinta y, ms tarde,
Vichy. Italia, Rusia, y el sudeste europeo no fueron capaces de
proveer ni siquiera sustentar a la mayor parte de sus poblaciones
y enviaron olas de emigrantes alrededor del mundo. En Estados
Unidos la depresin de finales del siglo XIX sirvi para expandir
el populismo, un reto poderoso al sistema bipartidista y a la hegemona de intereses industriales. ste fue finalmente derrotado, en parte porque los emigrantes conocedores de los efectos
de la crisis en Europa apoyaron a los empresarios republicanos
en contra de los granjeros demcratas y de los populistas 4
En todos estos pases, lo que ahora conocemos como actores
trasnacionales estuvieron efectivamente presentes (al menos en
cierto sentido del trmino) 5; los inversores britnicos, los empre4 P. Gourevitch, Intemational Trade, Domestic Coalitions and Liberty:
Comparative Responses to the.Crisis of 1873-1896>" Ioumal of Inierdisciplinary
History, VIII, 2 (1977): 281-313.
5 S. Huntington, Transnational Organizations, World Politics, nm. 25
(1973): 338368.
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Un siglo despus algunos de estos inconvenientes se convirtieron en ventajas. Cuando la Revolucin Industrial pas de los
textiles al hierro, el acero y la industria qumica; de la implantacin de pequeos telares a las gigantescas fbricas, minas y altos
hornos, las necesidades de capital se dispararon. Tanto la organizacin como la coordinacin se convirtieron en componentes
crticos de la productividad. El carcter corporativo de la sociedad alemana, que en un primer momento fue un problema, de
repente se convirti en una gran ayuda. Una vez que se alcanzaba cierto nivel tecnolgico, ya no era necesario imitar a Inglaterra. Los bancos y el Estado organizaron una industrializacin altamente centralizada de manera muy rpida, que no tuvo
paralelo en Gran Bretaa. Este tipo de corporatismo centralizado de Estado fue altamente recompensado por los mercados internacionales. Alemania se encontraba por delante de Gran
Bretaa en el cambio de siglo.
El artculo de Gerschenkron analiza slo el final del siglo XIX, pero es posible extender su argumento a un perodo ms
amplio. Barrington Moore lo hace al sugerir que la democracia
burguesa, el fascismo y el comunismo son formas sucesivas de
modernizacin, ms que opciones disponibles para un pas concreto en un momento determinado. Moore atribuye el fascismo
a las consecuencias de acceder a la industrializacin en un momento ms tardo. La configuracin misma que hizo posible el
que Alemania y Japn, y en menor medida Italia, alcanzasen a
Gran Bretaa tan rpidamente (la supervivencia de clases, instituciones y valores de una era preindustrial y anticonstitucional),
tambin hizo que estos pases fuesen ms vulnerables al fascismo. Moore avanza una extrapolacin para los casos de las revoluciones de base campesina de China y Rusia: en el momento en
que estos pases se incorporan al sistema mundial de Estados y
competencia econmica, la situacin ha avanzado ms incluso,
los modelos Alemn y el Japons ya no son vlidos. La alianza
de burcratas, industriales y terratenientes resultaba demasiado
dbil en relacin a un campesinado y un proletariado nacientes
que podan ser movilizados bajo condiciones de presin extrema, fruto sta de las guerras mundiales y la penetracin capitalista. En el siglo xx, el desarrollo autnomo requera autarqua;
y polticamente, las masas eran la nica base plausible para asegurar tal poltica, con el requisito aadido de un partido discipli-
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nado que fuese capaz de expulsar a las viejas elites. Moore esquematiza su argumento de' la siguiente manera:
Slo hasta un cierto punto estos tres tipos -revolucin burguesa culminando en la forma de democracia occidental, revoluciones conservadoras desde arriba, que terminan en fascismo y revoluciones campesinas
que desembocan en comunismo- pueden constituir elecciones y rutas
alternativas. Son ms bien etapas histricas sucesivas. Como tales, la relacin que puede establecerse entre ambas es limitada. Los mtodos de
modernizacin elegidos en un pas cambian las dimension~s del problema para los pases que deciden dar el mismo paso, corno bien reconoci
Veblen al acuar ese trmino ahora de moda, "las ventajas del atraso".
Sin la anterior modernizacin democrtica de Inglaterra, los mtodos
reaccionarios adoptados en Alemania y Japn difcilmente habran sido
posibles. Sin las experiencias capitalista y reaccionaria, el mtodo comunista habra sido algo enteramente diferente, eso si hubiese llegado a
darse [...]. Aunque han existido algunos problemas comunes en la construccin de las sociedades industriales, la tarea sigue enfrentando un
continuo cambio. Las precondiciones histricas de cada una de las principales especies polticas difieren extremadamente de las otras 9.
Las ideas de Gerschenckron tambin han encontrado resonancia en estudios sobre Amrica Latina. Albert Hirschman, en
un artculo muy conocido sobre la sustitucin de importaciones
en la industrializacin, encuentra similitudes y diferencias entre
el desarrollo tardfo de Amrica Latina y el modelo germano-japons. Lo "tardo" puede no estar correlacionado de una forma
lineal con crecimiento vigoroso, concentracin alta y un gobierno fuerte; en algunos casos, la curva puede inclinarse hacia atrs:
despus de cierto momento, la tardanza lleva al crecimiento espordico y a una direccin central errtica 10. Basndose en
9 B. Moore, Jr., Social Origins 01 Dictatorship and Democraey, Boston: Little, Brown, 1966, pp. 413-444 [Los orgenes sociales de la dictadura y la democracia, Barcelona, Edicions 62, 1991]. Para una crtica a Moore dirigida al desarrollo
insuficiente de una perspectiva intcrsectorial, vase T. Skocpol, A Critical Review of Barrington Moore's Social Origins of Dictatorship and Democracy, Poiitics and Society, (1973): 1-34.
10 A. Hirschman, The Political Economy of Impart Substituting Industrialization in Latin Amrica, en A Bias [or Hope, New Haven: Yale University
Press, 1971, pp. 85-123, Y The Turn to Authoritarianism in Latin America and
the Search for its Economic Determinants, en el volumen en prensa compilado
por David Collier, A Generalized Linkage Approach to Developement, with
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Para e! grupo de autores con los que asocio la nocin gerschenkroniana del desarrollo tardo, los resultados polticos dentro
de los pases estn enormemente afectados por el carcter de la
economa mundial en el momento en el que intenta industrializarse. A causa de la competencia y el cambio tecnolgico, cada nuevo pas entrante en la "carrera de la industrializacin" se enfrenta
formas econmicas y la poltica. Tambien son ms pesimistas sobre las posibilidades y beneficios del proceso.
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alguna visin alternativa de desarrollo. Como resultado se encuentran encerrados en una estructura en la que los beneficios del
crecimieuto fluyen desproporcionadamente hacia el centro. Los
pases de la periferia desarrollan economas duales: un sector moderno en expansin ligado a las necesidades del centro, y un sector miserable y estancado, irrelevante para las necesidades del capitalismo internacional, y por tanto abandonado e ignorado.
Para la periferia, la consecuencia poltica de este sistema es
algn tipo de imperialismo: colonialismo absoluto para Lenin y
Hobson, en el que las periferias son gobernadas directamente
por los poderes centrales; neocolonialismo para Gunder Frank 13,
en el que las periferias tienen soberana formal pero en realidad
son prisioneras de una estructura que no pueden alterar.
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ne a la periferia.
El tratamiento de Wallerstein es complejo: tiene vicios y virtudes sobre los que hemos escrito varios autores. Con la intencin que nos ocupa, la importancia de su discusin yace en su in14 1. Wallerstein, The Modern World System, Nueva York The Academic
Press, 1974 [El moderno sistema mundial, Madrid, Siglo XXI, 1979].
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tricas del desarrollo econmico y poltico. Ni la agricultura comercial, los comienzos de la manufactura o el sistema fabril pueden ser entendidos en trminos nacionales o desagregados. Las
economas nacionales crecieron interactuando entre ellas desde
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Tomando a los autores que escriben sobre actores transnacionales y la modernizacin en relaciones internacionales puede definirse una cuarta categora que englobe teoras sobre el impacto
de la economa internacional en la poltica domstica. El auge de
la interdependencia ha originado una fase nueva en relaciones
internacionales, en sta se observa una discontinuidad respecto
de otras anteriores en las que podan aplicarse los modelos tradicionales de soberana; en la nueva fase la interdependencia constrie la libertad de accin de los gobiernos severamente, afectando incluso su organizacin interna 17,
17 R. Keohane y J. Nye, (comps.), Transnational Relations and World
Politics, Cambrigde: Harvard U. P., 1971, Y Power and Interdependence, Bastan:
Littlc and Brown, 1977; E. Morse Modernization and the Transformaton. of International Relations, Nueva York: Free Press, 1976. Como crticas vase
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Estado en la formulacin de respuestas a fuerzas internacionales. Esta literatura no niega que el sistema internacional constria a los Estados ni que el sistema afecte el contenido de las polticas que se formulan. En lugar de esto, desafa la tendencia a
ignorar el Estado que tienen algunos liberales, trasnacionalistas,
marxistas y dependentistas.
La formulacin neomercantilista ms representativa es la de
Robert Gilpin 21. Su tesis es que los gobiernos de los Estados tienen y hacen valer alguna nocin del inters nacional, sea sta el
poder, la estabilidad, la seguridad o el bienestar, que no es reducible a los objetivos de ninguna coalicin o grupo. Estos gobicrnos tienen la capacidad de actuar de una forma coherente, al
menos durante cierto espacio de tiempo, de modo que pueden
hacer que su criterio prevalezca sobre el de otros miembros del
gobierno. Cuando el Estado decide actuar, su poder es mayor
que el de cualquier otra subunidad, incluyendo a los actores
transnacionales como las corporaciones multinacionales. En general, cuando los Estados hacen valer su criterio, pueden prevalecer sobre las organizaciones internacionales. La interdependencia se deriva de la poltica estatal, y no al revs; esto es,
existe porque los Estados permiten su existencia. Si los Estados
se oponen, la constriccin que fuerza tal interdependencia quedara rota. Todas estas proposiciones son ms validas para algunos Estados que para otros, y tambin varan segn el perodo
histrico. Los regmenes internacionales son la expresin de la
configuracin de poder. Si existe un poder hegemnico, la economa internacional ser abierta; en un mundo multipolar es
mas fcil que prevalezcan el nacionalismo econmico y el proteccionismo. Los Estados estn constreidos por el sistema econmico internacional cuando no son poderes hegemnicos.
Cuando no existe un poder hegemnico, todos los Estados estn
constreidos por el sistema. Sin embargo, para los neomercantilistas, el sistema permite cierta laxitud de respuesta poltica. Al
l
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op.
21 R. Gilpin, US Power and the Muuinatonal Corporation, Nueva York: Basic Books, 1975; Gilpin, Three Models of the Puture, lruemational Organization, nm. 29 (1975): 37-60; S. Krasner, State Power and the Structure of International Trade, World Politics XXVIII (abril, 1976): 317-347, el equilibrio entre
las dimensiones militar y econmica no queda claro en la definicin de poder hegemnico.
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estratgicos para la defensa tecnolgica de los Estados capitalistas, o para exportar contradicciones domsticas. El Estado es el
instrumento de la clase capitalista.
Entre la literatura marxista reciente se encuentran argumen-
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ca relacionar estos factores con el mbito de los intereses, las luchas de base econmica para conseguir ventajas entre las clases,
segmentos de clase o industrias. As, busca especificar el isomorfismo de las visiones alternativas del papel de Estados Unidos en
el mundo (aislacionismo, internacionalismo, imperialismo), con
neomercantilistas. Ambos atribuyen gran importancia a la economa internacional; los mercantilistas enfatizan el poder como
el determinante de esta economa, mientras que los marxistas
ven la economa como lo bsico. Para ambos la economa inter-
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En lo que al papel del Estado se refiere, el debate interesante se encuentra entre los neornercantilistas, marxistas estadocn-
tricos y gerschenkronianos, por una parte, y los liberales, nterdependentistas y marxistas economicistas dentro de la escuela
de la dependencia, por la otra. El ltimo grupo tiende a favorecer los anlisis en que o bien el Estado es desagregado o bien la
aproximacin es reduccionista, ya sea en el nivel internacional o
en otros procesos de un nivel ms bajo como la economa; en todos los casos el Estado desaparece.
.
Las escuelas de interdependencia y de dependencia acercan
sus tesis en otro sentido: ambas buscan ofrecer una explicacin
del sistema internacional, del que derivan la respuesta de los Estados. La diferencia entre ambas, que se discutir en profundidad en la ltima seccin, parte de esta interdependencia. Para
Nye, Keohane, y Morse es fruto de la modernidad, especialmente desde la segunda guerra mundial. Para Wallerstein tiene casi
medio milenio.
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El ejemplo clsico de esta tesis (y de otras muchas) es el contraste entre Inglaterra y Prusia. Al disminuir el canal de La
Mancha las posibilidades de invasin, Inglaterra no tuvo necesidad de constituir un ejrcito permanente, ni la consiguiente movilizacin de recursos nacionales para mantenerlo. En su lugar
se vio obligada al mantenimiento de uua Marina, instrumento de
guerra que implicaba caractersticas especiales para el desarrollo
constitucional del pas. Uua Marina no puede utilizarse como
instrumento de represin domstica, o al menos no tan fcilmente como un ejrcito. El medio de seguridad internacional en el
que Inglaterra se hallaba inmersa facilit as el desarrollo de un
orden poltico constitucional y liberal.
En contraste, la situacin geopoltica de Prusia era muy vulnerable. Rodeada de una llanura y penetrada por ros navegables, sin fronteras naturales que justificasen la existencia del
pas, surgi como respuesta a la guerra, lo que tambin dio forma a su orgauizacin interna. En el siglo XV[[ el Gran Elector de
Prusia persuadi a los Estados para formar un ejrcito financiado autuomamente bajo su control directo, siu necesidad de la
supervisin de instituciones representativas. Se convirti en un
Estado militarizado. La importancia continua de preocupaciones
militares le daba al ejrcito y a la corona una mayor influeucia
de la que hubiese sido esperable de haber importado menos los
temas de seguridad y poder. Las consecuencias para el desarrollo poltico alemn y la democracia en este pas son demasiado
conocidas para que las repitamos aqu.
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Hintze critica bastante explcitamente los anlisis del desarrollo poltico que se centran en las relaciones internas. Para
entender estas relaciones le resulta ms atractivo el anlisis de
clases, aunque lo encuentra insuficiente,
Si queremos entender las relaciones entre la organizacin militar y la
organizacin del Estado, debemos centrar nuestra atencin en dos fenmenos que condicionaron la organizacin del Estado especialmente.
stos son la estructura de las clases sociales, y el orden externo de los
Estados -sus posiciones en relacin con el resto, y su posicin en el
mundo.
Es una exageracin y por tanto resulta falso considerar el conflicto
de clases como la nica fuerza que dirige la historia. El conflicto entre
naciones ha sido mucho ms importante; y a lo largo de las pocas las
presiones que surgan desde dentro han sido una influencia determinante de la estructura internacional.".
Hintze cita a Herbert Spencer, con quien concuerda en la importancia de los objetivos militares industriales en la determinacin de la organizacin social, pero critica a Spencer por su escaso optimismo acerca de la extensin de la industria y del
comercio.
En los cuatro mil aos de la historia de la humanidad hacia los que hoy
volvemos nuestra vista, ha habido un incuestionable aumento de la acti-
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Esta frase est llena de significado para las discusiones actuales sobre interdependencia y las relaciones transnacionales.
Una versin reciente de este argumento, brillantemente formulada, es la de Perry Anderson en Lineages of the Absolutist
State 30. Anderson busca explicar la aparicin del absolutismo en
la Europa occidental y la Europa oriental durante los siglos XVI
y XVII. En la Occidental, segn l, el absolutismo fue una respuesta a la crisis de las relaciones feudales generada desde dentro. Como consecuencia de la disminucin de la poblacin y la
economa en el siglo XIV, las relaciones econmicas feudales empezaron a tambalearse: las obligaciones del trabajo se cambiaron
por las rentas, resurgi el comercio, se racionaliz el uso de la
tierra... estos desarrollos socavaron el poder de la aristocracia
sobre la vida, especialmente a nivel de los pueblos. Anderson ve
en el absolutismo un medio para proteger a la aristocracia mediante una refundicin del poder en la cpula. Las monarquas
centralizadas restablecieron la posicin de privilegio de la nobleza, aunque de forma diferente y pagando como precio ciertas
concesiones. La nueva relacin de la corona con los nobles y
otros grupos tambin le concedi alguna autonoma; pudo hacer
frente a tareas modernizadoras que la nobleza nunca hubiese
podido realizar por cuenta propia. De modo que Anderson puede enclavarse con los neomarxistas de los que se ha tratado con
anterioridad, que encuentran las races de la autonoma del Estado en las relaciones de clase. En los siglos XVI y XVII la crisis
en Europa occidental, y las respuestas, fueron fundamentalmente desarrollos endgenos.
En Europa oriental, segn Anderson, el absolutismo fue inducido exgenamente. Las fuerzas del mercado fortalecieron las
relaciones feudales, en lugar de relajarlas como en la zona occidental. De haber sido ste el nico estmulo, la aristocracia no
hubiese necesitado un gobierno central fuerte. En su lugar, el
Este estuvo continuamente envuelto en guerras. Los Estados
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lbid., p. 199.
Ibid., p. 183.
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lbid., p. 130.
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Hasta aqu, las tesis presentadas trataban del efecto de la poltica internacional sobre la poltica domstica. Mientras que las tesis diferan ampliamente en el tipo de relacin explicitada, tanto
en plausibilidad como en el nfasis, la muestra es suficiente para
sugerir que los estudiantes de la poltica comparada tratan con
demasiada frecuencia la estructura domstica como variable in-
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dependiente, soslayando hasta que punto tanto sta como el sistema internacional son partes de un sistema interactivo.
En esta seccin, retomo la pregunta tradicional: cul es el
aspecto de la estructura domstica que explica mejor el comportamiento de un pas en la esfera internacional? Hay un nico argumento que hara tal cuestin innecesaria, y sera aquel que derivase absolutamente la estructura domstica del sistema
internacional. sta es una aproximacin no reduccionista (en el
lenguaje de Waltz) 38 y este tipo de tesis no son totalmente convincentes. El sistema internacional, ya sea en su forma poltica,
militar o econmica no es tan determinante. El medio puede
ejercer fuertes presiones pero, exceptuando la ocupacin real,
existe cierto margen de maniobra para responder a tales presiones. Un pas puede hacer frente a la competencia o puede fallar.
Frecuentemente suele existir ms de un medio para lograrlo. Un
argumento fundamentado puramente en el sistema internacional
se basa en una necesidad funcional para explicar los resultados
domsticos; esto es insatisfactorio porque los requisitos funcionales pueden incumplirse. En realidad, la variedad de respuestas
al medio exterior es una posibilidad cierta. La explicacin de la
eleccin entre las distintas posibilidades fuerza necesariamente a
examinar la poltica domstica.
Prusia y Polonia, por ejemplo, ocuparon posiciones similares
respecto a las fuerzas econmicas mundiales y fueron igualmente vulnerables en temas de seguridad. La primera desarroll un
absolutismo militar poderoso que la llev a conquistar a sus vecinos lingsticos para formar Alemania. La segunda dio lugar
al veto de liberum, a una larga literatura sobre constituciones
fallidas en el siglo XVIll, y termin finalmente con su territorio
repartido. La diferencia se explica en trminos de poltica domstica. De modo que tanto la formacin de tipo de rgimen
como del patrn de coalicin requiere referencias a la poltica
interna.
As lo hacen la mayora de las categoras que se usan para
discutir el tipo de rgimen o la estructura domstica. La literatu-
1968.
Vase el excelente estudio de Th. Skocpol, France, Russia, China: A
Structural Analysis of Social Revolutions, Comparative Studies in Social and
Economic History 18 (abril, 1976): 175-210. Vase tambin su libro sobre las revoluciones, que ser publicado por Oxford University Press.
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3S K. Waltz, Theory of Intemational Relations. Waltz entiende por no reduccionista aquella explicacin de la poltica internacional que se da al nivel del
sistema, una tercera en lugar de segunda imagen. Aqu estoy extendiendo mi argumento intentando distinguir entre explicaciones endgeneas y exgenas del
tipo de rgimen.
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fa sobre relaciones internacionales contiene numerosos argumentos sobre la importancia de la estructnra domstica. El debate se ha centrado sobre cul es el aspecto ms importante: la
presencia y carcter de la bnrocracia (Kissinger, Allison, Halperin); la existeucia de presin de las masas sobre el proceso de las
polticas pblicas o la falta de tal presin (Kissinger, Wilson, Lenin); la fuerza y autonoma del Estado (Gilpin, Krasner, Katzenstein); las fuerzas directrices de la economa capitalista avanzada (Lenin, Magdoff, Baran y Sweezy); los lderes (Jervis,
Steinbrunner, Brecher); estilos nacionales (Hoffmann); la lgica
del desarrollo industrial (Kurth); el carcter de las coaliciones
domsticas (Gourevitch, Katzenstein); el peso relativo de los actores transnacionales en unpolity dado (Nye y Keohane) o el nivel de modernizacin (Morse)".
El haber hecho el ejercicio de la primera parte nos ayuda a
identificar una deficiencia en muchos de estos argumentos o en
las formulaciones presentes que de ellos tenemos. La mayora
de las tesis se centran en los procesos y en los acuerdos institucionales, entendindolos aislados de la poltica; sobre la estructnra en el sentido de procedimientos, separada sta de los grupos y los intereses que actan a travs de la poltica; sobre las
propiedades formales de las relaciones entre grupos, ms que en
el contenido de las relaciones entre ellos; en el carcter de las
decisiones (consistencia, coherencia...), ms que en el contenido
de las decisiones mismas. De alguna manera la poltica desaparece. Claramente, una defensa cuidadosa de aseveraciones de
tanto alcance requerira examinar cada una de las tesis que critico. No hay espacio para ello en el artculo. En lugar de esto considerar un ejemplo, elegido porque trata de la poltica econmica exterior, un rea que he trabajado. La lnea de argumento a la
que me estoy refiriendo es aquella que usa como variable explicativa fundamental la fuerza del Estado ("Estados fuertes" ver39 Adems del los trabajos ya citados, vease Robert Jervis, Perception and
Misperception in ln.ternational Politics, Princeton, N. J., Princeton U. P., 1976;
John Steinbrunner, The Cybernetic Theory of Decission: New Dimensione (Jf Political Analysis, Princeton, H. J.: Princeton U. P., 1974; Michac1 Brecher, The Foreign Policy System of Israel: Setting, Images, Processes, New Haven: Yale U. P.,
1975. Vase tambin R. Harrison Wagner, Disolving the State: Three Recent
Perspectives on International Relations, lntemational Organization nm. 28
(1974): 435466.
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mercado. Quizs los votos en el Congreso habran estado ajustados, pero hubiese sido el resultado diferente?
En el caso francs la tesis del Estado fuerte implica que habramos de pensar que importa poco quin controla el Estado; el
hecho de tener redes estadocntricas adquiere ms relevancia
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Mi argumento no es que el carcter de la estructura del Estado o la red de la poltica no tiene impacto sobre las polticas. Por
el contrario, las instituciones, al sentar las reglas del juego, recompensan o penalizan a grupos especficos, intereses, visiones y
personas. Estos efectos pueden ser observados caso por caso,
como en la crisis cubana de los misiles, o en conjunto, como por
La estructura afecta hasta el punto de que la coalicin gobernante ha de hacer concesiones para constituirse como fuerza de
apoyo efectiva, el punto en el que puede imponer su perspectiva.
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elenco de fuerzas sociales disgustadas con el imperio que el habacreado: liberales, constitucionalistas, socialistas, catlicos,
particularistas. Con el objeto de mantener a la oposicin dividida y de catapultar a algunos de sus miembros al ala conservadora, Bismarck manipul el imperialismo y el nacionalismo. Segn
Wheler, las crisis de poltica exterior fueron usadas repetidamente como argamasa ideolgica para la coalicin heterognea
que mantuvo a Bismarck y al sistema al que dio forma en el poder. De nuevo, es evidente la cada en un argumento puramente
estructural: la maquinaria que encumbr a Bismarck al poder
era en s misma una creacin poltica. La poltica poda haberla
derribado, de modo que no era una variable independiente.
Paul Smith desarrolla un argumento similar refirindose a
Disraeli y el Partido Conservador 45. El sentimiento de imperio
provey los medios para cuadrar el crculo: hombres de negocios, trabajadores del campo, y obreros, cuyas diferencias en temas como aranceles, democratizacin y socialismo eran grandes.
En Estados Unidos, la rivalidad con los soviticos fue utilizada
para justificar purgas domsticas contra lderes sindicales de izquierda, universidades, el gobierno y el mundo de los negocios
a fines de los aos cuarenta y principios de los cincuenta.
La Unin Sovitica utiliza esta rivalidad para controlar a la disidencia.
En todos estos ejemplos, podra defenderse la importancia
de las estructuras. No trato de defender que por principio uno u
otro modo de anlisis sea siempre el adecuado. Podemos encontrarnos como en todos los casos interesantes, causacin mltiple, o varios factores provocando un resultado, de modo que resulte complicado decidir qu es lo que produce qu. Tomando el
ejemplo de la poltica energtica en Estados Unidos y Francia: el
Estado juega un papel mucho ms activo en Francia que en los
Estados Unidos, asegurando la oferta, las importaciones, los
precios, la distribucin y otros aspectos. El Estado francs juega
de la escuela de "poltica exterior". Vase Th. von Laue y L. Ranke, The Formative Years, Princeton: Princeton U. P., 1970. Tambin los comentarios de. Morse
en Modemization and the Transformationof International Relations. op. cu.
45 P. Smith, Disraelian Conservatism and Social Reform, Londres, 1967;
R. Brake, Disraeli, Nueva York, 1966. M. Kahlcr, Decolonization: Domestic
Structures of Extemal Policy, External Sources of Domestic Politics, tesis doctoral, Harvard University, 1977.
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Un intento de dar respuesta a estas preguntas debera clarificar este argumento. Sin esto, los casos difciles, en los que el
comportamiento del Estado y los deseos de un grupo dominante
parecen coincidir, difcilmente pueden ser resueltos. Katzenstein
indica que en sus casos de redes de poltica estadocntricas,
Francia y Japn, existe una simbiosis considerable entre el Estado y los empresarios. Son abundantes los debates, la cooperacin, los intercambios... Quin coopta a quin? La relacin
existente entre las empresas y el Estado en Japn es similar a la
existente entre la industria area y el Civil Aeronautics Board
en Estados Unidos? En caso de respuesta afirmativa, resulta absurdo caracterizar a Japn como un pas con una red de polticas
estadocntrica. Ni tampoco tiene sentido decir que Estados Unidos tiene un Estado dbil, porque, despus de todo, el Estado es
capaz de hacer cumplir las regulaciones del CAB evitando la
competencia. Un Estado dbil sera incapaz de hacerlo.
Esta crtica de las tesis estadocntricas no es una crtica del
papel de las instituciones o la poltica. No avanzo un argumento
reduccionista centrado en un determinismo empresarial. El reduccionismo no es la nica alternativa a la estructura. Mostrar
cmo afectan la poltica y las instituciones a las luchas entre
fuerzas sociales es posible y preferible.
Resulta llamativo leer en el espacio de pocos meses Modernizaton and International Relations de Edward Morse, The Modern
World System de Immanuel Wallerstein y Lineagues o] Absolutist State de Perry Anderson. En ciertos aspectos crticos, el pri-
El libro de Morse es un ejemplo de la literatura reciente sobre la interdependencia, y lo mejor en l es su comprensin te-
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G. Craig, The Poltics of (he Prussian Army, Oxford: Oxford U. P., 1964.
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crtica?
y econmico. El liderazgo es necesario pero fcilmente corruptor y corruptible. Esto ha sido y es una verdad. La interdependencia es una realidad tan antigua como la anarqua. El argu-
Ciertamente, la respuesta es distinta para cada escuela de autores, pero en ambos casos est marcada por aspectos ms pro-
Es necesario el liderazgo. Estados Unidos son el nico poder capaz de proveerlo. Deberan hacerlo. Tal liderazgo no es mperium, ya que ste es un concepto que se aplica a la hegemona
innecesaria de un poder sobre otros. Ahora la interaccin es
obligada; la cuestin no es si sta existe, sino cmo ha de mane-
jarse.
Para la escuela de la dependencia, la preocupacin principal
son los peligros de la interdependencia que van ligados al capitalismo. Se oponen a ste por ser incompatible con el socialismo.
La interdependencia va unida al capitalismo, y el capitalismo
viene de antiguo; de modo que la interdependencia se remonta
mucho en el tiempo. En su aspecto de mercado, impide a las sociedades desarrollarse segn su preferencia, en lugar de hacerlo
de acuerdo con las necesidades del sistema capitalista. Estos tericos se centran en el Tercer Mundo, aunque existe un grupo
interesado en trazar un lazo de unin con el centro; la participacin en el sistema termina corrompiendo por igual al domina-
dor. La interdependencia fue un elemento del capitalismo desatendido por los marxistas y otras teoras que entendan que los
Estados y las trayectorias de desarrollo nacional no estaban vinculados. La explicacin tanto de las posibilidades de socialismo
como de los peligros requiere el anlisis del avance de la interdependencia, de los constreimientos que sta impone.
Personalmente formo parte del grupo que comparte sus simpatas por ambas aproximaciones. Si la hegemona tiene conse-
militares constrien una amplia gama de comportamientos domsticos, que van desde decisiones polticas hasta las formas
polticas mismas. Las relaciones internacionales y la poltica domstica estn tan interrelacionadas que deberan ser analizadas
simultneamente, como un todo.
Aun cuando son muy fuertes, las presiones externas no suelen ser totalmente determinantes, excepto cuando se da el caso
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Diplomacia
y poltica nacional:
la lgica de los juegos
de doble nivel
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La poltica nacional y las relaciones internacionales estn a menudo interrelacionadas. Nuestras teoras, sin embargo, no han
aclarado an el fundamento de este entrelazamiento. Es intil
debatir si la poltica nacional realmente determina las relaciones
internacionales o viceversa. La respuesta a esta cuestin es, evidentemente, que las dos influyen a veces, Las preguntas ms
interesantes de plantear son "cundo y cmo influyen", En este
Diplomacy and Domestic Politics. The Logic of Two-Lcvel Garues, Intemational Organization, vol. 42 (1988), pp. 427-460 MIT Press Journals. Traduccin
de Beln Barreiro.
En ] 986, en el encuentro de la American Political Science Association se discuti una versin previa de este artculo. Estoy en deuda, por las crticas y sugerencias, con Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady, James A. Caporaso,
Barbara Crane, Ernst B. Haas, Stephan Haggard, C. Randal! Henning, Peter B.
Kcnen, Roben O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Kugler, Lisa Martin,
John Odell, Robert Powell, Kenneth A. Shepsle, Steven Stedman, Peter Yu,
miembros de los seminarios de investigacin de las universidades de Iowa, Michigan y Harvard, y dos crticos annimos. Agradezco a la Fundacin Rockefe!Jer el haberme permitido finalizar esta investigacin.