Ai 015

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J
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRJTIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogot, D. C., diecinueve 19) de febrero de mil

novecientos noventa y ocho (1.998).
Expediente nm. AI-O15

Accin de nulidad
inexequibilidad parcial que la ciudadana DORIS ESGUERRA
Ir
2
Expediente nm.AI-O15
Doris Esauerra Rubio
Desarrollo Econmico, y 22 numeral 3 del decreto 504 de 1997,

de ste ltimo.
-ANTECEDENTES
1) Los actos demandados.
El texto de las normas demandadas aparece

resaltado en negrilla, as:
a) Decreto 1318 de 1996, artculo 2, dice: "Los
EstablecimientosHoteleros y de Hospedaje debern inscribirse

en el Registro Nacional de Turismo de que trata el artculo 62 de
la ley 300 de 1996. Tanto para su inscripcin como para su
actualizacin anual debern acreditar estar en paz y a salvo

en las obligaciones que en materia de derechos de autor
consagra la ley 23 de 1982.
"Tratndose de Establecimientos Hoteleros y de

Hospedaje que se constituyan a partir de la vigencia de la ley
300 de 1996, el requisito sealado en el inciso anterior slo
gCj
~'
3
deber
acreditarse en la correspondiente actualizacin
anual
'lb) Decreto 504 de 1997, artculo 22, numeral 3
De los establecimientos de alojamiento y hospedaje, dice:
3. Otras autorizaciones. Para cumplir con este

requisito se acompaarn las copias de las
licencias
ambientales, de urbanismo y de construccin, expedidas por

las autoridades
competentes y del paz y salvo de las
obligaciones que en materia de derechos de autor consagra

la ley 23 de 1982, segn lo dispuesto
por el Decreto 1318 de
1996"
2) Normas violadas y concepto de la violacin
Se
estiman
Constitucin Poltica y 6
violados
los
artculos 84 de la
de la ley 300 de 1996, por cuanto las
autoridades pblicas, en este caso el Gobierno, al expedir el

artculo 2 del decreto 1318 de 1996 y el numeral 3 del artculo 22
del decreto 504 de 1997, exige un requisito adicional para el
registro de los establecimientos hoteleros o de hospedaje que la
s~
Dorls EsQuerra Rubio
ley 300 de 1996, al reglamentar de manera: general la actividad

turstica, no incluy, como es la obligacin de "acreditar estar en
paz y a salvo con las obligaciones que en materia de derechos de
autor consagra la Ley 23 de 1982"
El Inciso 20 del artculo 61 de la ley 300 dice, en

cuanto al trmite para la inspeccin, lo siguiente
Desarrollo Econmico la cual debe incluir entre otros la

siguiente informacin
"1 Nombre y domicilio de la persona natural o jurdica
que actuar como prestador del servicio turstico
"2 Descripcin del servicio o servicios tursticos que

proyecta prestar indicacin del lugar de la prestacin y
I
fecha a partir de la cual se proyecta iniciar la operacin.
"3. La prueba de la constitucin y representacin de las

personas jurdicas,
"4,
Acreditar las
condiciones
y requisitos que
demuestren su capacidad tcnica, operativa, financiera
de procedencia, de capital y de seguridad al turista. as
-~-53-.=t
Doris Esauerra RubiQ
como los ttulos y requisitos de idoneidad tcnica o

profesional
correspondiente,
de conformidad
con la
Turismo",
que alude el decreto reglamentario, se violara la ley 300 de 1996
manera general, las autoridades pblicas no podrn establecer ni

exigir
permisos,
licencias
o requisitos adicionales para su
ejercicio".
3) La contestacin de la demanda
demanda, as:
61 de la ley 300 de 1996, el Gobierno expidi el Decreto
los
servicios tursticos entre los cuales se encuentran los
5~
establecimientos de alojamiento y hospedaje, a los que el

numeral 3 del artculo 22 del citado decreto exige como un
requisito
de
idoneidad
acompaamiento
como profesional
el
de las copias de licencias ambientales
de
tanto
tcnico
urbanismo y construccin al igual que el paz y salvo de las

obligaciones que en materia de derechos de autor consagr la ley
23 de 1982 y el decreto 1318 de 1996.
De otra parte, los requisitos establecidos en los

decretos 1318 de 1996 y 504 de 1995 tienen su fundamento legal
en la Ley 300 de 1996, la cual fue expedida con posterioridad al
Decreto Ley 2150 de 1995, cuyo artculo 46 suprime las licencias
de funcionamiento,
situacin
que para los establecimientos
hoteleros y de hospedaje no opera por cuanto la ley 300 de 1996

artculo 113, establece su vigencia a partir de la fecha de su
publicacin y deroga las disposiciones que le sean contrarias
entre las cuales encontramos las establecidas en el decreto ley
2150 de 1995, para los prestadores de servicios tursticos.
Finalmente, el argumento planteado por la parte

actora en relacin con la vigencia de la Ley 300 de 1996 frente al
Decreto 1318 de 1996 no opera, por cuanto este ltimo entr a
5.-?,.5
7
regir el 30 de julio de 1996, fecha
en la cual se public en el
Diario Oficial Nm. 42845 de 30 de julio y no el .29 de julio de

1996, como lo afirma la parte actora.
La representante judicial del Ministerio del Interior

di respuesta extempornea a la demanda, por lo cual no se
considerar en este acpite
II EL CONCEPJO DEL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del trmino de ley el Agente del Ministerio

I
Pblico descorri el traslado para alegar de conclusin, em.itiendo

concepto favorable a las pretensiones de la demanda
fundamento en las razones siguientes
1) Despus de desechar los cargos relacionados

con el decreto 1318 de 29 de julio de 1996, en cuanto fue
expedido con un da de anticipacin a la entrada en vigencia de la
ley que reglamenta, porque la ley y el decreto entraron a regir el
30 de julio de ese ao, lo que permite descartar cualquier vicio de
ilegalidad, as como el cargo de que el registro de turismo
una licencia de funcionamiento, por no consagrarlo as ninguna de
Doris EsQuerra Rubio
disposiciones acusadas el Agente del Minjsterio Pblico

analiza el interrogante relacionado con el punto de si el Gobierno
Nacional exigi un requisito no previsto en el artculo .61,de la Ley
300 de 1996
2) Considera el Agente del Ministerio Pblico que el

decreto
1318 de 1996 se expidi en uso de la potestad
reglamentaria y en desarrollo de la Ley 23 de 1982, as como

tambin que el decreto 504 de 1997 lo fue en desarrollo de los
artculos 61 Y 62 de la ley 300 de 1996. El numeral 4 del inciso 2
artculo 61 precisa la informacin que deber contener la
solicitud dirigida al Ministerio de Desarrollo Econmico para
obtener la inscripcin en el Registro Nacional de Turismo y

consagra la facultad de reglamentacin pero tambin limita su
ejercicio, en el sentido de que las condiciones o requisitos que se
exijan tiendan a demostrar la capacidad tcnica
operativa.
financiera, de procedencia, de capital, de seguridad al turista o de

idoneidad
tcnica
o profesional del prestador de servicios
tursticos, en consecuencia cualquier requisito exigido que no

corresponda a la finalidad sealada en la ley desborda la facultad
de reglamentacin constituyendo violacin del artculo 61 de la
ley 300 de 1996 y el artculo 189-11 de la Carta
53.3
Doris EsQuerra RubiQ
De otra parte, el decreto 1318 de 1996 partiendo de

que el artculo 83 de la Ley 300 de 1996 dispuso que para los
efectos del artculo 44 de la Ley 23 de 1982, las ha'bitaciones de
los establecimientos hoteleros y de hospedaje que se alquilen con
fines de alojamiento se asimilan a un domicilio prvado, y, que de
conformidad con el artculo 44 citado es libre la utilizacin de
obras cientficas, literarias y artsticas en el domicilio privado sin
nimo de lucro, consider que la utilizacin de estas obras en
lugares distintos a las habitaciones que se alquilan dara lugar al
ejercicio de los derechos de que trata la Ley 23 de 1982
requiriendo los establecimientoshoteleros y de hospedaje tanto
para su inscripcin como para su actualizacin anual, acreditar

estar a paz y salvo en las obligaciones que en materia de
derechos de autor consagra la Ley 23 de 1982
No
obstante
que
el
artculo
acusado
parcialmente exige el cumplimiento de este requisito para efectos

de la inscripcin en el Registro Nacional de Turismo de que trata
el artculo 62 de la Ley 300 de 1996, nada especifica la
disposicin sobre la capacidad o idoneidad que se pretende
demostrar a travs de su exigencia, y retornando lo sealado, el
ejercicio de la potestad de reglamentacin est limitada a que las
10
condicioneso requisitos que se exijah demuestren determinados

hechos previstos en la Ley ninguno de los cuales se verifica
mediante la exigencia consagrada en el Decreto 1318 de 1996
Finalmente, el decreto 504 de 1997 en el Captulo

111 regula
lo relativo
a los requisitos y condiciones
para la
inscripcin en el Registro Nacional de Turismo y en su artculo 22

se refiere a los establecimientos de alojamiento y hospedaje, el
cual en el numeral 1 se ocupa de la acreditacin de su capacidad
tcnica, en el numeral 2 de la acreditacin de ttulos o requisitos
de idoneidad tcnica o profesional y en el numeral 3 acusado
parcialmente,alude a otras autorizaciones, sin precisar cules y

reproduce el requisito exigido por el Decreto 1318 de 1996,
siendo predicable del Decreto 504 de 1997 el mismo anlisis
realizado respecto del Decreto 1318 de 1996
DEC s ON
No observndose causal de nulidad que invalide lo

actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes
11
CONSIDERACIONES
1a. En cuanto a la naturaleza de la accin intentada

por la dema~"a,te, a pesar de que se invoca la accin de nulidad
por inconstitucionalidad,
la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse
sobre el punto en el auto admisorio de la demanda, en los
trminos siguientes:
"Se observa que el concepto de violacin de los actos

acusados tiene por fundamento la exigencia de " un
requisito adicional para el ejercicio de la actividad
turstica de hospedaje que fue reglamentada de manera
general por la ley 300 de 1996.. ", segn los trminos de
la propia demanda.
E alcance del nm 2 del artculo 237 de la

ConstitucinPoltica, en materia de acciones de nulidad
por inconstitucionalidad, fue fijado por la Sala Plena de
lo
Contencioso
Administrativo
en
providencia
de
veintitrs (23) de julio de mil novecientos noventa y seis

(1.996), Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto
Polo,
Expediente nm. 5-612 (3367), cuando all se dijo que

la atribucin que la Constitucin otorga al Consejo de
Estado para 'desempear las funciones de tribunal

supremo de lo contencioso administrativo' en punto a
decretos del Gobierno Nacional, est referida a aquellos
sgC
12
dictados en ejercicio de la funcin administrativa
vale
decir, a los que desarrollan o dan aplicacin concreta a

la ley. o condicionan la aplicacin de una situaein
general preexistente a una persona determinada", por lo
cual, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
son aqullas en las cuales la conformidad del acto
acusado con el ordenamiento jurdico
se establece
mediante su confrontacin directa con la Constitucin

Poltica. "En cualquier otro caso, agrega la providencia
invocada, en la medida en que el parangn deba
realizarse en forma inmediata frente o a travs de
normas de rango meramente legal, as pueda predicarse
una posible inconstitucionalidad, que ser mediata, la
va para el control no puede ser otra que la accin de
nulidad...",
a) En relacin con los cargos referidos a la fecha de

vigencia de la ley 300 de 1996 y del decreto 1318 de 1996, la
Sala comparte la apreciacin del Agente del Ministerio Pblico en
el sentido de que la norma reglamentaria no fue expedida con
anterioridad a la norma reglamentada, por lo que el cargo no
prospera.
b) En el aspecto que se refiere al cargo de violacin
del artculo 84 de la Constitucin Poltica en cuanto que el

Presidente de la Repblica adicion al trmite del Registro
13
Nacional de Turismo un requisito distinto de los previstos en el

artculo 61 de la ley 300 de 1996, la Sala procede a analizar el
cargo que se refiere a la consideracin de que la reglamentacin
expida el gobierno debe buscar el acredit.amiento de las
condiciones y requisitos que demuestren su capacidad tcnica
operativa, financiera, de procedencia, de capital y de seguridad
al turista, as como los ttulos y requisitos de idoneidad tcnica o
profesional, situacin que no se da en el caso del requisito

previsto en los actos acusados, en donde se exige un paz y salvo
las obligaciones
en materia de derecho de autor que
consagra la ley 23 de 1982
La ley 23 de enero 28 de 1982, por la cual se

regulan los derechos de autor, prescribe en su artculo 44 que "es
libre la utilizacin de obras cientficas, literarias y artsticas en el
domicilio privado sin nimo de lucro" Al considerar el artculo 83

de la ley 300 que las habitaciones de los establecimientos
hotelerosy de hospedaje que se alquilan con fines de alojamiento

constituyen domicilio privado, para efectos del artculo 44 de la
ley 23 de 1982, debe forzosamente concluirse que los lugares por
fuera de las habitaciones no constituyen, a contrario, domicilio
s0!8
14
privado, de manera que en dichos lugares la utilzacin de obras

cientficas, literarias y artsticas no ser libre
La potestad reglamentaria en derecho colombiano

est referida por mandato constitucional a la expedicin de los
decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida
ejecucinde las leyes" (art. 189 numeral 11 C
P., ). de manera
que cuando el Presidente de la Repblica ejerce dicha facultad, lo

hace con la finalidad de conseguir la cumplida ejecucin de la ley
que reglamenta y de todas las leyes en general. Adems, en otras
oportunidadesla Sala ha interpretado el artculo 84 constitucional

en el sentido de que los requisitos que deben reunirse para
reglamentar una actividad no son slo aqullos previstos en la ley
sino tambin en los decretos reglamentarios. (ver sentencia de 11
de marzo de 1994; Mag. Pon. Dr. Libardo Rodrguez Rodrguez;

Exp. nm. 2428).
En el caso sub judice surge con evidencia que la

ley 300 de 1996 est estrechamente relacionada con el artculo
44 de la ley 23 de 1982 en lo que se refiere a la utilizacin de
obras cientficas, literarias y artsticas en las habitaciones de los
establecimientos hoteleros y de hospedaje y por fuera de ellas,
15
por lo que cuando el Presidente de la Repblica, en uso de la

potestad reglamentaria, busca la cumplida ejecucin de dichas
leyes no est excediendo sus facultades en la materia
Las consideraciones anteriores conducen a la Sala,
apartndose del criterio del Agente del Ministerio Pblico, a

denegar las peticiones de la demanda como se har en la parte
motiva de esta providencia
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado

Sala
de
lo
Contencioso
Administrativo,
Seccin Primera,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad

de la ley
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda
Cpiese, notifquese, comunquese, publquese en

los Anales del Consejo de Estado y cmplase
16
La anterior
providencia
fue
leda,
discutida
aprobada por la Sala en su sesin de fecha 19 de febrero de

1.998
CONSTANCIA SECRETAR~
el
presente
trmino
legal.
Para
EDICTO en lugar
de tres
(3)
ocho de la maana (8: 00 A.M.)
a las
notificar
pblico
das
hoy
de la
partes
Secretaria,
26 FEB. 1998
se fija
por
el
a las
16
Doris EsQuerra RubiQ
La anterior
fue
providencia
leda,
discutida
aprobada por la Sala en su sesin de fecha 19 de febrero de

1.998
~-I
ERNESTORAFAEL
CONSTANCIA SECRETARIAL
el
presente
trmino
legal.
Para
EDICTO en lugar
de
tres
ocho de la maana (8:00
a las
notificar
de la
pblico
das
(3)
partes
Secretaria,
26 FEB. 1998
hoy
A.M.).
JAIRO
Ls~et~
/"
/
1"
se fija
por
a

Ai 015

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inexequibilidad parcial que la ciudadana DORIS ESGUERRA

Desarrollo Econmico, y 22 numeral 3 del decreto 504 de 1997,

1) Los actos demandados.

El texto de las normas demandadas aparece

a) Decreto 1318 de 1996, artculo 2, dice: "Los

EstablecimientosHoteleros y de Hospedaje debern inscribirse

actualizacin anual debern acreditar estar en paz y a salvo

"Tratndose de Establecimientos Hoteleros y de

acreditarse en la correspondiente actualizacin

3. Otras autorizaciones. Para cumplir con este

ambientales, de urbanismo y de construccin, expedidas por

competentes y del paz y salvo de las

obligaciones que en materia de derechos de autor consagra

por el Decreto 1318 de

2) Normas violadas y concepto de la violacin

de la ley 300 de 1996, por cuanto las

autoridades pblicas, en este caso el Gobierno, al expedir el

ley 300 de 1996, al reglamentar de manera: general la actividad

El Inciso 20 del artculo 61 de la ley 300 dice, en

Desarrollo Econmico la cual debe incluir entre otros la

"1 Nombre y domicilio de la persona natural o jurdica

que actuar como prestador del servicio turstico

"2 Descripcin del servicio o servicios tursticos que

fecha a partir de la cual se proyecta iniciar la operacin.

"3. La prueba de la constitucin y representacin de las

como los ttulos y requisitos de idoneidad tcnica o

que alude el decreto reglamentario, se violara la ley 300 de 1996

manera general, las autoridades pblicas no podrn establecer ni

o requisitos adicionales para su

61 de la ley 300 de 1996, el Gobierno expidi el Decreto

servicios tursticos entre los cuales se encuentran los

establecimientos de alojamiento y hospedaje, a los que el

de las copias de licencias ambientales

urbanismo y construccin al igual que el paz y salvo de las

De otra parte, los requisitos establecidos en los

que para los establecimientos

hoteleros y de hospedaje no opera por cuanto la ley 300 de 1996

Finalmente, el argumento planteado por la parte

Decreto 1318 de 1996 no opera, por cuanto este ltimo entr a

regir el 30 de julio de 1996, fecha

Diario Oficial Nm. 42845 de 30 de julio y no el .29 de julio de

La representante judicial del Ministerio del Interior

II EL CONCEPJO DEL MINISTERIO PUBLICO

Dentro del trmino de ley el Agente del Ministerio

Pblico descorri el traslado para alegar de conclusin, em.itiendo

1) Despus de desechar los cargos relacionados

disposiciones acusadas el Agente del Minjsterio Pblico

2) Considera el Agente del Ministerio Pblico que el

1318 de 1996 se expidi en uso de la potestad

reglamentaria y en desarrollo de la Ley 23 de 1982, as como

obtener la inscripcin en el Registro Nacional de Turismo y

financiera, de procedencia, de capital, de seguridad al turista o de

o profesional del prestador de servicios

tursticos, en consecuencia cualquier requisito exigido que no

De otra parte, el decreto 1318 de 1996 partiendo de

para su inscripcin como para su actualizacin anual, acreditar

parcialmente exige el cumplimiento de este requisito para efectos

condicioneso requisitos que se exijah demuestren determinados

Finalmente, el decreto 504 de 1997 en el Captulo

a los requisitos y condiciones