Captulo 10

Competencia
institucional y
globalizacin
Objetivos
En los captulos anteriores hemos visto los
problemas que se presentan en el
funcionamiento de los mercados y la poltica, los
dos mecanismos sociales con que contamos para
orientar la accin social hacia la satisfaccin de las
necesidades y el progreso. Tambin sealamos
que tanto aquellas como este necesitan de
adecuados marcos institucionales y que la calidad
institucional es de fundamental importancia.
La ciencia poltica define al Estado como el
monopolio de la coercin. El Estado monopoliza
ese recurso para que podamos dejar atrs el
estado de naturaleza y convivir pacficamente.
La palabra monopolio implica ausencia de
competencia y esto ocurre as en un
determinado territorio. De hecho, hay problemas
cuando ese monopolio se cuestiona, y puede
cuestionarse tanto interna como externamente.
No obstante, la creciente movilidad de los
factores de produccin, trabajo, capital,
tecnologas e ideas somete a esos monopolios a
una mayor competencia. Ello es resultado de lo
que ahora denominamos globalizacin. En cierto
sentido, entonces, los Estados compiten entre
s, atrayendo o expulsando recursos, un tipo de
competencia que tambin existe dentro de ellos
entre los distintos niveles de gobierno, sobre todo
en pases federales y descentralizados.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. La definicin de instituciones y la
posibilidad de que tales instituciones entren
en competencia entre s.
2. La forma como esa competencia se
manifiesta. Los conceptos de voz y
salida.
3. El llamado efecto Tiebout o
voto con los pies y la presin competitiva
que ejerce la movilidad de recursos.
4. Algunas crticas que se formulan a
esta competencia; el riesgo de igualar hacia
abajo.
5. La globalizacin como un proceso
de intensificacin de la competencia
institucional.
6. La posibilidad de medir la calidad
institucional que genera una mayor
capacidad de competir en el mundo
globalizado.
7. La seleccin de indicadores que nos
permitan evaluar la calidad institucional de

los pases en relacin de unos con otros.

8. Un anlisis respecto a lo que con
cada indicador seleccionado se intenta
medir.
9. Una explicacin de las razones por
las que esos aspectos son importantes
para la calidad institucional de los pases.
Competencia y
monopolio
El proceso de competencia en el mercado es un
proceso dinmico, que permite demostrar las
preferencias de los consumidores y la pugna de
los productores por satisfacerlas. Esto genera
informacin, que es transmitida mediante el
sistema de precios, guiando la asignacin de
recursos en el mercado hacia la satisfaccin de
esas preferencias. La competencia es puesta en
marcha por emprendedores que estn alerta a
la informacin que proviene del mercado y
dispuestos a utilizarla para desarrollar sus
iniciativas. Como la informacin en el mercado
est dispersa entre todos sus participantes,
ninguno de ellos tiene poder para determinar el
resultado que se pueda obtener.
Esta competencia se transforma en una
eficiente asignacin de recursos, dado el
conocimiento disponible, en la cual son los
consumidores quienes van guiando las decisiones
de los productores.
monopolio
La salida y la voz
El anlisis de los conceptos de salida y voz
fue desarrollado en el trabajo seminal de Albert
Hirschman (1970). Este autor seala que hasta
ese momento la ciencia econmica haba
concentrado su anlisis en el mecanismo de
salida, que promueve la eficiencia del mercado,
interpretando tal salida como la decisin del
consumidor de dejar de lado un determinado
producto o servicio, cuando su calidad no le
satisface o tambin cuando ciertas personas
abandonan una firma. Como resultado de esto,
los ingresos de la firma caen, se reducen sus
clientes o miembros, y los administradores se
ven obligados a buscar formas de corregir las
fallas que hayan ocasionado esta desercin.
Por otro lado, la ciencia poltica se ha
concentrado en el mecanismo de voz; es decir,
de la forma en que los individuos, como
ciudadanos, expresan su aprobacin de
determinadas polticas o descontento con ellas, y
proceden a elegir a sus representantes. Esto
incluye desde las elecciones, pasando por
manifestaciones pblicas en las calles, hasta
cartas de los lectores en los diarios.
No obstante, seala Hirschman, ambos
mecanismos estn vigentes tanto en uno como
en otro campo: la voz est presente en el
mercado, cuando los clientes o miembros
manifiestan directamente a los administradores

su insatisfaccin por la calidad de los productos y

servicios, y la salida lo est en el mbito de las
decisiones polticas, cuando los ciudadanos,
mediante su movilidad, se desplazan desde
aquellas jurisdicciones que ofrecen servicios de
baja calidad o costos hacia otras con mejor
oferta.
De hecho, las empresas hacen grandes
esfuerzos para conocer qu es lo que opinan los
consumidores, porque, en definitiva, esa opinin
se traduce luego en una reputacin, y en el
prestigio de una marca, un valor intangible, pero
cada vez ms importante en el mundo moderno.
Por otro lado, la existencia de miles de
refugiados seala tanto una opinin sobre la
calidad institucional del Estado que se ha
abandonado, como la de aquel en que se ha
buscado refugio. Este mecanismo de salida
refleja una opinin tan fuerte como la ms
poderosa voz.
Cuando compiten pases o niveles similares de
gobierno, la competencia se denomina
horizontal. Pierre Salmon (2005) analiza este
fenmeno y, en particular, los distintos tipos de
competencia que se presentan a este nivel. Son
principalmente dos: el primero se relaciona con la
movilidad de los recursos, que pueden ser tanto
personas que se van o quieren ingresar (los
balseros cubanos son un ejemplo extremo de
salida, los mejicanos que atraviesan la frontera
a Estados Unidos clandestinamente son otro de
entrada). Acaso no estn demostrando una
preferencia con su forma de actuar? A veces no
se movilizan las personas, sino sus capitales, en
particular el capital financiero, que es fcilmente
transferible de una jurisdiccin a otra: el xodo
de capital de muchos pases con pesadas cargas
burocrticas e impositivas es un ejemplo de ello.
El atractivo que presenta Suiza es una
demostracin de su superioridad en cuanto a la
proteccin de las inversiones se refiere. Tambin
se refiere este fenmeno al destino de las
inversiones internacionales, que en su gran
mayora se realizan entre pases desarrollados.
Por ltimo, hay una forma de movilizacin que no
implica trasladarse a otra jurisdiccin, sino
simplemente sumergirse en la economa informal;
esto es, salir del esquema regulatorio vigente
para desempearse en otro. El fenmeno se
extiende tambin a la eleccin de una
determinada moneda, por ejemplo.
Esta movilidad sujeta las jurisdicciones a un
proceso de competencia, ya que aquellos pases
o jurisdicciones que no logran ofrecer los marcos
institucionales adecuados pierden recursos, tanto
de personas como de capitales. El segundo
mecanismo se refiere ms a la voz y se trata
de la competencia que el autor llama de
comparacin, como es la que se establece
cuando los habitantes de un determinado pas o

jurisdiccin conocen las condiciones vigentes en

otra y demandan, por lo tanto, algo similar a sus
propios representantes. As, por ejemplo, los
medios y algunos viajes permitieron observar a
muchos habitantes de los ex pases socialistas las
condiciones de vida en Occidente y sus
demandas terminaron derribando todo el
sistema.
Ahora bien, Salmon dice que en general las
empresas y el capital responden principalmente
con la movilidad, mientras que los trabajadores y
los consumidores responden fundamentalmente
con el voto. El problema serio para la poltica
surge cuando esas dos formas de competencia
brindan incentivos contradictorios. Puede ser
cuando las empresas quieren menos impuestos y
cargas, y los votantes piden ms gasto y
transferencias del Estado. O cuando los
consumidores demandan una mayor variedad de
productos y ms poder adquisitivo, y las
empresas ms proteccin arancelaria. O cuando
se quieren ms puestos de trabajo, pero se
ataca a las empresas.
Voz y salida y el efecto
Tiebout
La economa de mercado es altamente eficiente
cuando sus participantes pueden iniciar o
terminar relaciones de produccin e intercambio
entre s. En otros trminos, pueden entrar o
salir de esas relaciones. Si un determinado bien
o servicio ofrecido por un productor es
considerado peor en comparacin con otros
producidos por otros productores, el consumidor
simplemente ejerce su opcin de salida y elige
alguno de los otros proveedores.
Este mecanismo de la competencia, que
traslada ganancias a quienes mejor satisfacen las
necesidades de los consumidores, garantiza la
existencia de los bienes y servicios deseados, y
los recursos hacia ese tipo de produccin son
atrados por los mayores niveles de ganancia.
Los productores se sienten presionados siempre
por la competencia para lograr ser ms
eficientes. Esta es bsicamente la lgica del
mercado como la desarroll Adam Smith.
Este enfoque fue ampliado por primera vez
por Charles Tiebout (1956) al anlisis de la
eficiencia de los gobiernos locales, asimilando el
consumidor al votante, que de la misma forma
que, de acuerdo con sus necesidades, elige en el
mercado el que considera mejor bien o servicio,
elige tambin la comunidad que mejor satisface
sus preferencias por bienes pblicos (p. 183).
Segn Tiebout, a nivel del gobierno central, las
preferencias del consumidor-votante estn dadas
y el gobierno trata de ajustarse a ellas; mientras
que, en el mbito de los gobiernos locales, estos
tienen sus ingresos y gastos ms o menos
fijados y el consumidor-votante se traslada al
gobierno local que mejor satisfaga su juego de

preferencias. Cuanto mayor sea el nmero de

comunidades y mayor la diferencia entre ellas,
ms se acercar el consumidor a su posicin
preferida, como sucede en el mercado.
Pero el mismo argumento de Tiebout puede
extenderse a la competencia entre distintos
estados nacionales, en la medida que la
migracin y el flujo de capitales, ideas y
tecnologas sean posibles. Los gobiernos
centrales estaran, entonces, sujetos tambin a
la competencia de otros gobiernos nacionales en
la provisin de servicios, algo que las corrientes
migratorias parecen confirmar.
As, la opcin de salida reemplaza a la
prueba del mercado de la preferencia para
comprar un determinado bien o servicio, lo que
garantiza entonces que cada localidad tendra el
sistema de ingresos y gastos que refleja los
deseos de sus residentes (p. 185). Es decir:
como el mercado alcanza la eficiencia, la
competencia entre gobiernos locales tambin la
alcanza a ese nivel de gobierno. Tiebout
parafrasea a Samuelson diciendo que cada
individuo, tratando, como comprador
competitivo, de alcanzar los mayores niveles de
indiferencia, dados precios e impuestos, ser
guiado como por una mano invisible a la gran
solucin del ptimo social.
Los autores de la Escuela de la Eleccin Pblica
(public choice) o la economa poltica
constitucional, que ya hemos visto, no suponen
el carcter benevolente del gobierno y presentan
el mismo argumento de Tiebout, pero con un
enfoque diferente. Segn ellos, la lgica del
anlisis de Adam Smith es la misma que la de los
Papeles Federalistas. En ambos casos contienen
el supuesto de que los individuos, incluyendo a
los funcionarios del gobierno, actan en pos de
su propio inters y tratarn de utilizar el poder
gubernamental en ese sentido, a no ser que se
vean restringidos por la posibilidad de que la
gente pueda buscar proteccin, o preferir a otros
funcionarios de otros niveles o regiones.
As, distintos autores144 destacan que, dada
la posibilidad que ofrece la opcin de salida, el
proceso de competencia entre los gobiernos
locales limitara las posibilidades de tales gobiernos
de abusar de sus ciudadanos y empresas. Y
destaca Buchanan que no es necesario que esa
opcin sea ejercida por una gran parte de la
poblacin, sino que los efectos se sentiran igual
con que una proporcin relativamente pequea lo
hiciera. Incluso los ciudadanos y empresas que
nunca consideraran trasladarse seran protegidos
por la reconocida existencia de aquellos que
marginalmente estn dispuestos a hacerlo. En
este sentido, el federalismo y la descentralizacin
serviran para limitar las posibilidades de abuso e
ineficiencia, tanto del gobierno federal como de
los gobiernos locales: del primero, porque los

recursos se encuentran repartidos entre distintos

niveles de gobierno; de los segundos, porque
existe la posibilidad de movilizarse.
Buchanan seala, adems, que incluso si los
ciudadanos y las empresas no estn dispuestos
a ejercer la opcin de salida, la existencia de
pequeas unidades de jurisdiccin gubernamental
mejora la otra opcin, la de voz: es decir
expresar su opinin mediante los mecanismos
democrticos de gobierno, ya que un voto
resulta ms decisivo en un electorado de cien
que en uno de mil o de un milln. Adems, es
ms fcil organizar un pequeo grupo que
puede resultar en una coalicin ganadora en
una jurisdiccin pequea.
Y aunque no se utilizara la opcin de salida,
existira la de salida virtual, que es la
observacin de cmo se manejan las cosas en
otras jurisdicciones y los efectos que esto pueda
tener en el proceso poltico interno. Por ejemplo,
en la cada del socialismo, si bien la salida de
ciudadanos fue importante, especialmente en el
caso de Alemania, la observacin de las
economas, la cultura y la poltica en los pases
occidentales por los ciudadanos de Europa
Central y Oriental cumpli un papel destacado en
las revoluciones de 1989-1991.
Por otro lado, la salida no tendra que ser
necesariamente fsica; no requerira el traslado
fsico del individuo o la empresa para garantizar la
competencia. Ribstein y Kobayashi (1997)
afirman que la existencia de distintos sistemas
legales en un estado federal origina una
competencia potencial entre ellos, en tanto en
cuanto las personas y empresas puedan elegir la
jurisdiccin legal de su relacin contractual. Esto
es evidente en el mbito del comercio y las
finanzas internacionales, donde las partes eligen
en muchos casos la autoridad judicial a la que se
sometern en caso de disidencias con respecto al
cumplimiento del contrato; pero tambin sucede
entre Estados siendo un ejemplo de esto el
establecimiento legal de las empresas en los
Estados Unidos, las que eligen los estados que
les otorgan mejores sistemas legales, no siendo
estos los mismos en que tales empresas tienen
su sede central y sin siquiera tener operaciones
en tales estados.
Instituciones
Llamamos instituciones a las normas que nos
permiten coordinar las acciones de los individuos
en la sociedad y prever el comportamiento de los
dems145.
Tomemos como ejemplo el caso de las
normas de trnsito. A todos los conductores nos
conviene poder atenernos a ciertos pactos, ya
sea para conducir por la derecha o por la
izquierda. Lo normal es que, cuando por alguna
razn alguna de esas normas no se cumple, se
produzcan accidentes. La existencia de las

mismas nos permite coordinar nuestras

acciones. Precisamente porque confiamos en que
el conductor que viene en sentido contrario
cumpla la norma de mantenerse en su derecha
(o en su izquierda, segn el pas), nos
atrevemos a cruzarnos con l a la velocidad
normal. El cumplimiento de esta norma permite
mejorar nuestro transporte, pues de otra forma
deberamos ir frenando ante la presencia de
cualquier otro vehculo, para intentar averiguar
por qu lado piensa pasar su conductor.
En este caso, es importante que exista la
norma, no tanto si se transita por un lado u otro.
La tradicin y el uso repetido habrn dado origen
a dicha convencin en un pas u otro, pero una
vez que se haya establecido puede resultar muy
costoso cambiarla, incluso aunque no sea la ms
eficiente.
Es lo que se denomina dependencia del
camino (path dependence) o dependencia de la
norma, una vez que se ha establecido y es
aceptada por muchos, para la cual se han citado
casos como los del tablero QWERTY de
mquinas de escribir o computadoras o la norma
VHS de videocasetes146. Desde ese punto de
vista, las instituciones sociales son el resultado de
conductas regulares, no planificadas por los
individuos, para hacer frente a los problemas que
afrontan. Los ms conocidos cdigos de normas,
como el Cdigo de Hammurabi, las Leyes de
Manu, el Deuteronomio o el Cdigo de Justiniano
son antiguas recopilaciones de normas an
existentes, resultado de la tradicin.
Las instituciones, normas o convenciones
pueden ser de dos tipos: formales e informales.
Las informales son aquellas que normalmente
asociamos con la cultura y las normas ticas, y
que se trasmiten de generacin en generacin
mediante la enseanza y el aprendizaje147. Su
objetivo, en ltima instancia, sera ahorrar costos
de informacin en relacin con las actitudes de
terceros. Para que las relaciones sociales sean
ordenadas, los actores deben poder formarse
expectativas con cierta probabilidad de ser
correctas sobre las acciones de otros; deben
tambin poder comprobarlo y permitirle ajustarlas
a las nuevas circunstancias. Desde este punto de
vista, las instituciones son mecanismos de
comunicacin por medio del cual un individuo,
ajustndose a cierta norma o institucin, enva
informacin hacia los dems para que puedan
guiar las propias acciones que tengan que ver
con el emisor.
Este objetivo de brindar informacin es similar
al que Hayek atribuye al mecanismo de los
precios, precisamente una de las instituciones
fundamentales para alcanzar una adecuada
coordinacin de acciones dirigidas a resolver los
problemas que la escasez genera148. Hayek
seala entre otras instituciones que son el

resultado de la accin espontnea evolutiva nada

menos que al lenguaje, la moneda, el derecho de
propiedad, el comercio, la lex mercatoria que rige
los intercambios internacionales y la misma
common law.
Crticas a la
Globalizacin y
competencia: un dato
Al margen de la opinin favorable o crtica que
pueda tenerse del proceso de competencia
interjurisdiccional, lo cierto es que es un hecho,
no podemos evitarlo; el pas que quiera hacerlo lo
har a un muy elevado costo, permanecer
aislado del mundo, perdiendo la oportunidad de
enormes beneficios. Los problemas que pueden
evitarse tienen, la mayor parte de las veces, una
causa interna, asociada a la mala calidad
institucional y a una pobre gobernabilidad.
Lo que actualmente llamamos globalizacin
es un fenmeno producido por la mayor
movilidad de los recursos, como resultado de los
avances tecnolgicos y la remocin de las
barreras regulatorias que reducan tal movilidad.
Desde 1987 hasta el 2005, las exportaciones
han crecido del 16 al 27% de la economa global,
las inversiones directas externas se han
triplicado y las inversiones financieras se han
quintuplicado. El nmero de turistas se ha
duplicado en las dos ltimas dcadas. Las
comunicaciones internacionales han explotado: el
trfico telefnico internacional ha crecido unos
40,000 millones de minutos en 1991 a 140,000
millones en el 2004, y los usuarios de Internet
que apenas existan ese ao se acercaban a los
900 millones en el 2005.
Los consumidores tienen ahora ms opciones,
conocen otras posibilidades. Esto incrementa la
competencia entre los productores, lo que a la
vez fomenta la creatividad, la innovacin y el
aumento de la productividad. Esa competencia
fuerza a los productores a buscar aquellos
lugares que ofrezcan las mejores condiciones
para la produccin.
La globalizacin, entonces, somete a los pases
a la competencia, y estos compiten ofreciendo
marcos institucionales para atraer los recursos
cuya movilidad ha acelerado la globalizacin
misma, sea tanto para atraer recursos externos
como para retener los propios. Los pases que
pueden ofrecer esas condiciones reciben
recursos; los que no, los expulsan (incluyendo
personas, capitales, ideas, innovaciones,
tecnologas).
Voz y rendicin de cuentas
Mencionamos antes los conceptos desarrollados
por Albert Hirschman sobre la forma como las
personas expresan sus preferencias, que pueden
ser agrupadas en dos grandes categoras: voz
y salida, siendo la primera de ellas todo tipo de
actividades por medio de las cuales los

ciudadanos se expresan. Estas incluyen, por

supuesto, los actos electorales y todo tipo de
consultas al electorado a travs de referndum,
plebiscito, consulta popular, cabildo abierto,
reuniones, pero tambin la expresin por medio
de actos polticos, manifestaciones, pancartas,
artculos en los diarios, opiniones en los medios
periodsticos, cartas de lectores y una numerosa
cantidad de acciones.
Para considerar este aspecto, tomaremos un
componente de los indicadores de gobernabilidad
que elabora el Banco Mundial, con el nombre,
precisamente, de Voz y Rendicin de Cuentas.
Estos indicadores cubren doscientos nueve pases
del mundo y se publican cada dos aos. Se
construyen tomando en cuenta cientos de
variables obtenidas en treinta y siete fuentes de
datos distintas, elaboradas por treinta y una
instituciones (Kaufmann et al 2008).
En este indicador se evalan, entre otros, los
siguientes aspectos:
En qu medida el Estado y/o los
grupos aliados con l reprimen a los
ciudadanos?
En qu medida se aplican medidas
no aceptadas internacionalmente, para
cumplir con las funciones de velar por la
seguridad interna?
Respeto a los derechos humanos, a
la libertad de asociacin, de religin, de
reunin, de participacin poltica.
Derechos polticos: elecciones libres y
honestas, respeto a las minoras,
representatividad legislativa.
Rendimiento de cuentas por los
gobernantes en relacin con su gestin.
Libertad de traslado y
desplazamiento, tanto internamente como
hacia el exterior.
Participacin de los militares en la
poltica.
Representatividad del sistema
poltico. Estabilidad poltica.
Confianza de los ciudadanos en el
parlamento, el funcionamiento de la
democracia y la legislacin.
Todos estos aspectos se relacionan con los
derechos polticos desarrollados bsicamente en
Occidente desde la Grecia ateniense, y
especialmente en su versin ms moderna y
actual desde la Carta Magna, firmada por Juan
sin Tierra, en Inglaterra, el 15 de junio de 1215,
origen de los parlamentos modernos. Este
documento fundacional de los derechos
individuales modernos es tambin una clara
demostracin de que no existe una separacin
lgica entre libertades polticas y econmicas:
todas se refieren a la libertad de accin, sin violar
derechos de terceros. De hecho, en dicha Carta
unos se encuentran a continuacin de otros, sin

diferencia alguna149.
Estos derechos tienen una fundamental
importancia para la calidad institucional, ya que su
vigencia permite limitar el abuso de poder,
brindando una respuesta a la famosa pregunta:
Quin custodia a los custodios? Si los ciudadanos
otorgan al Estado el monopolio de la fuerza, son
cruciales los lmites que se impongan a quienes
ejercen el poder, de tal forma que no lo utilicen
en beneficio propio y s en beneficio de sus
representados.
Los pases que ocuparon los diez primeros
lugares en el 2010 son Noruega, Suecia,
Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Nueva
Zelanda, Finlandia, Suiza, Islandia y Canad. Los
de Amrica estn en las siguientes posiciones:

Seguridad jurdica (rule of law)

Este indicador tambin forma parte del conjunto
Governance Matters, del Banco Mundial, antes
citado. Se refiere a la vigencia del derecho, pero
en un sentido que va ms all del cumplimiento
de la ley escrita y sancionada por los poderes
legislativos. Tiene que ver con el respeto y la
proteccin de derechos fundamentales del ser
humano y su seguridad jurdica.
El concepto de seguridad jurdica no es fcil
de definir. Desde la economa institucional se la
define como el resultado que obtiene un sistema
legal generando un conjunto de normas
formales, que permiten coordinar las acciones de
los individuos en sociedad, dando previsibilidad a
sus actos (North 1993). Olivera (1965) la define
a travs de cuatro componentes: a) la seguridad
fsica; b) la regularidad y eficacia en los
mecanismos de aplicacin del derecho (el sistema
judicial); c) la claridad y coherencia del sistema
legal; y d) la estabilidad del sistema jurdico.
Como parte del programa Governance Matters
del Banco Mundial, se define al rule of law
como la percepcin que tienen los agentes
respecto a la confianza en el cumplimiento de las
normas en una sociedad, y en particular la
ejecutabilidad de los contratos, los derechos de
propiedad, el desempeo de la polica y los
jueces, como tambin la posibilidad de sufrir el
crimen y la violencia (Kaufmann et al 2008).
No es lo mismo que estabilidad jurdica, en el
sentido de inmutabilidad de las normas. Esto es
imposible, ya que las normas legales cambian en
forma constante. Hay un constante flujo de
normas que reemplaza, modifica o se agrega al
stock de normas necesariamente existente.
Siendo que la complejidad de la sociedad crece
en tanto se multiplican sus componentes y las
posibilidades de interaccin entre s, podramos
suponer que existe una demanda de normas que
lleva a un stock creciente. La multiplicacin de

relaciones sociales aumentara en ese caso la

tarea de los jueces, que deberan resolver cada
caso por separado. La existencia de mayor
nmero de normas formales reducira esos
costos de adjudicacin (Fon y Parisi 2007). Pero
los cambios en el derecho, a diferencia de los
cambios en la legislacin, se producen muy
lentamente,como resultado de largos procesos
evolutivos. Aunque tampoco son inmutables, en
el corto y mediano plazo parecen serlo, y
generan estabilidad y previsibilidad en las acciones
de los individuos en sociedad (Hayek 2006).
Entonces, cuando hablamos de estabilidad
jurdica, nos referimos a esa lenta evolucin del
orden espontneo del derecho, que se va
produciendo a partir de nuevas normas o pautas
de conducta que se generalizan y son aceptadas
voluntariamente por los individuos. Las principales
categoras que analiza este indicador
(nuevamente, entre muchas otras) son:
Independencia de la justicia
Proteccin del derecho de propiedad
Existencia del crimen organizado y
violento
Prdidas como resultado de
crmenes
Cumplimiento de los contratos
gubernamentales y privados
Efectividad de la ley (respeto)
Confianza en la Suprema Corte, los
jueces y la polica
Honestidad de los funcionarios
judiciales y rapidez en sus decisiones
El economista Robert Barro analiza el impacto
que tiene la vigencia del derecho (rule of law) en
el funcionamiento de la economa e,
indirectamente, en la democracia. La metodologa
que utiliza es tomar el ndice elaborado por
Political Risk Services, en una escala de cero a
seis, y transformarla en otra de cero a uno,
donde el mayor respeto a los derechos presenta
un ndice de 1.0 como en el caso de la mayora
de los pases de la OCDE, y el menor uno de
cero, en el que ningn pas se encontraba en
1997, pero siendo una calificacin que
previamente haban recibido pases como Etiopa,
Guyana, Hait, Sri Lanka, Yugoslavia y Zaire. El
ndice general mostraba un indicador de 0.50 en
1982, donde se mantuvo con pocos cambios
hasta 1991, para luego crecer a 0.71 en 1996 y
a 0.70 en 1997.
Barro concluye de su anlisis de regresiones
estadsticas que la evolucin de los derechos
electorales y los derechos legales es en gran
medida independiente. Sin embargo, la evolucin
de sus ndices muestra una correlacin positiva
en el tiempo y esto se explicara porque el
crecimiento econmico tendera a hacer crecer a
ambos grupos. Pero, en verdad, el mejoramiento
independiente del respeto a los derechos legales

pondra en movimiento la clase de crecimiento de

las variables econmicas que lleva a una
expansin de los derechos electorales. La relacin
sera, entonces, la siguiente: un mejoramiento de
los derechos legales promueve el crecimiento
econmico y esto trae aparejado un
fortalecimiento de los derechos electorales.
En el ndice, elaborado por el Banco Mundial,
se evalan un total de 210 pases. Los que
aparecen en las primeras diez posiciones, en
cuanto a la vigencia de la ley, son ya conocidos:
Noruega, Dinamarca, Austria, Islandia, Suecia,
Finlandia, Suiza, Nueva Zelanda, Luxemburgo y
Canad. Los pases de Amrica califican en las
siguientes:

Libertad de prensa
La libre circulacin y publicacin de ideas es,
adems de un derecho humano bsico, de
fundamental importancia para la calidad de las
instituciones, pues se trata de la posibilidad de
opinar sobre las instituciones mismas y sobre las
autoridades designadas para gestionarlas. En
este sentido, la libertad de prensa es un
elemento clave en el control y la limitacin del
poder otorgado a los gobernantes y, como tal, el
grado en que se mantenga es un factor de peso
respecto de la calidad institucional.
En el Informe sobre la Libertad de Prensa,
elaborado por Freedom House, se evala el
grado de libertad en cada pas, incluyendo prensa
escrita, radio, televisin e Internet. Las
calificaciones se establecen con base en tres
categoras: el entorno legal dentro del cual
operan los medios de comunicacin, las
influencias polticas existentes sobre el periodismo
y el acceso a la informacin, y las presiones
econmicas sobre el contenido y la difusin de
noticias. El informe pone una calificacin entre
cero (los pases ms libres) y cien (los menos
libres) en relacin con un total de 195 pases,
entre los cuales 75 (39%) resultaron calificados
como libres, 50 (26%) como parcialmente libres,
y 69 (35%) como no libres. En trminos de
poblacin, el 17% de los habitantes del mundo
viven en pases con libertad de prensa, 38% en
pases parcialmente libres y 45% en pases no
libres. En Amrica, el 46% de los pases son
calificados como libres, el 48% como
parcialmente libres y el 6% no libres.
Los once primeros clasificados en 2010 fueron
Resumen
En los primeros puestos del ndice de Calidad
Institucional aparecen pases de Europa, Amrica
del Norte y Oceana. En todos ellos, por
supuesto, hay pases con buenas y otros con
malas calificaciones, pero la concentracin en los

primeros puestos de pases europeos y de

Amrica del Norte, o ex colonias europeas como
Nueva Zelanda y Australia, muestra que el origen
de las instituciones modernas se encuentra en el
desarrollo logrado en Europa a partir de fines de
la Edad Media y, por supuesto, con posterioridad
a ella.
Europa ocupa la primera posicin con un
promedio de 0.7181, seguida de Oceana con
0.6314. Luego est Amrica con 0.5578. Asia
obtiene una calificacin promedio de 0.4184 y
frica una de 0.2856. Si en Amrica separamos
a Estados Unidos y Canad, por un lado, y al
resto de los pases por otro, estos dos pases se
suman a los primeros de Europa. Amrica Latina
desciende por detrs de Asia. Tanto en el
indicador general, como en cada uno de los
continentes, las primeras posiciones las ocupan
pases pequeos (Dinamarca y Nueva Zelanda).
La excepcin est en Amrica, encabezada por
dos pases grandes (Canad y Estados Unidos).
Esto podra explicarse por el origen legal, la
herencia del common law britnico, que explicara
tambin el buen desempeo de los pases del
Caribe que heredaron la misma tradicin.
La ltima crisis financiera internacional puede
ser explicada tambin por factores institucionales:
la combinacin letal de subsidios a la vivienda y la
manipulacin de la tasa de inters mediante la
poltica monetaria generaron la burbuja que
eventualmente estall y amenaz con destruir
todo el sistema financiero.

captulo 12
Instituciones, ahorro e
inversin
Objetivos
En este captulo analizaremos el papel que
cumplen el ahorro, la inversin y las instituciones
necesarias para que ambos se produzcan, como
elementos centrales para lograr que la economa
crezca, se creen empleos y mejore el nivel de
vida.
Estudiaremos el impacto que tienen las
instituciones en la determinacin del ahorro por
parte de las personas, y el marco institucional
que permite canalizar el ahorro a la inversin,
tanto en forma directa cuando invierten los
mismos que ahorran como en forma indirecta
a travs de los mercados financieros y de
capitales.
Las inversiones extranjeras tienen ciertas
caractersticas propias. Analizaremos las
condiciones que cada pas ofrece para atraerlas,
evaluadas por el ndice de Potencial de Atraccin
de Inversin Extranjera Directa (IED) de la
UNCTAD, y por la calificacin que reciben los
pases y el llamado grado de inversin.
Veremos cmo una frgil institucionalidad en el
mbito de las polticas monetarias, fiscales y
financieras termina generando procesos de
sobre-inversin o de sub-inversin, que en
definitiva afectan el futuro desarrollo de los
pases.
Tambin veremos la relacin entre calidad
institucional e innovacin, un elemento central
para explicar el crecimiento de los pases en esta
era tecnolgica.
Las principales cuestiones que trataremos
sern estas:
1. La relacin entre ahorro, inversiones
y crecimiento econmico.
2. El marco institucional necesario para
que se produzca el ahorro y se canalice
hacia la inversin.
3. El impacto de polticas monetarias y
fiscales en la inversin.
4. Los determinantes de la inversin
extranjera.
5. El flujo de inversin extranjera
directa y los pases que ms la reciben.
6. La relacin entre calidad institucional
y recepcin de inversiones.
7. Los procesos de sobre-inversin y
sub-inversin.
La preferencia temporal
Actuamos para satisfacer ciertas necesidades. Es
inevitable que as lo hagamos, debido a las
restricciones que nos impone la escasez. Todas
las acciones producen un resultado en el futuro,

tanto positivo, si alcanzamos el objetivo buscado,

como negativo si no lo alcanzamos. Ese
resultado futuro puede estar muy cercano en el
tiempo, como cuando, al pasar por delante de
una heladera, se nos antoja un helado y lo
consumimos en el acto; o alejado en el tiempo,
como cuando plantamos un rbol para que d
sombra en nuestro jardn y tenemos que esperar
a que crezca. Dadas las limitaciones temporales
de nuestra propia existencia, el tiempo es algo
escaso y, por lo tanto, tenemos que valorarlo.
No es lo mismo, ceteris paribus, satisfacer una
necesidad ahora que dentro de un tiempo. Si
tengo hambre y se me presentan dos
alternativas similares para saciarla por ejemplo,
recoger granos de maz silvestre ya crecido o
sembrarlos para que crezca, preferir el
camino que me ofrece una satisfaccin ms
inmediata. Solamente estar dispuesto a esperar
si creo que, por medio de este proceso,
obtendr un resultado mejor. Es decir: si mi
valoracin de los granos de maz presente es
ms baja que el resultado de la cosecha de los
granos sembrados, entonces estar dispuesto a
usarlos como semilla, a la espera de un resultado
superior. En sntesis: se trata de obtener ms
maz en el futuro del que tengo ahora, en el
momento presente.
Seguramente mi decisin tendr que ver con
la urgencia de mi necesidad y la disponibilidad de
otros medios alternativos. Es decir: si estoy solo
en una isla y esos granos son lo nico que tengo
para comer, su valoracin presente ser muy
alta, ya que ahorrar en esas circunstancias me
llevara a morir de hambre. Pero si tengo algunos
medios alternativos por ejemplo, otros frutos
, la valoracin de los granos como semillas
puede ser superior, y estar dispuesto a
ahorrarlos para invertirlos en un proceso de
siembra que se me traduzca en ms maz en el
futuro.
Todo acto de inversin implica una reduccin
del consumo; es decir, ahorro. Volvamos a la
situacin de la isla solitaria, y supongamos que
paso el da y agoto todas mis fuerzas en subir a
las palmeras y bajar cuatro cocos, con los que
satisfago mi sed y mi hambre hasta el da
siguiente. Estoy en una economa de pura
subsistencia. Es una situacin precaria, porque, si
no puedo trabajar durante un da, el hambre me
acechar inmediatamente. Supongamos que me
tuerzo un tobillo al bajar y no puedo subir a las
palmeras al da siguiente. Para salir de esa
situacin sera bueno aumentar mi produccin y
poder tener una reserva de alimento, pero mi
situacin actual no me permite acumular nada.
No obstante, tengo una idea emprendedora y
tecnolgica: construir una escalera para
ayudarme a bajar los cocos.
Si construir la escalera me va a tomar todo un

da, necesito reducir mi consumo, ya sea porque

ese da no como, o porque reduzco mi consumo
a tres cocos ahorrando uno por da hasta tener
acumulados algunos para el consumo diario. Una
vez alcanzado este punto, dedico el da a
construir la escalera, y con ella mi produccin
diaria pasa de cuatro a cuarenta cocos. En
sntesis: hemos reducido el consumo
temporariamente (ahorro) para luego invertir y
alcanzar una produccin mayor. Ahora, con
cuarenta cocos por da, tengo estas alternativas:
puedo aumentar mi consumo diario digamos a
seis cocos y me queda una reserva que libera
mi trabajo en los das siguientes para dedicarlos a
otras necesidades.
Est claro en este proceso que mi reduccin
del consumo no fue porque s, sino que tuvo un
objetivo claro: un mayor consumo futuro. Es
decir, ahorramos para algo, y ese algo es para
satisfacer necesidades futuras. Este proceso es
la clave del progreso econmico.
En una economa monetaria las cosas no son
diferentes. Si, como resultado de una accin, me
encuentro frente a la alternativa de obtener mil
dlares ahora, o mil dlares dentro de un ao,
entonces preferir tenerlos ahora y decidir
cundo gastarlos. Tal vez prefiera recibir el dinero
dentro de un ao, si en lugar de ser mil fueran
mil cien. Esos cien dlares, o el 10%, son
necesarios para que reduzca mi potencial
consumo ahora de mil, a cambio de esa suma
mayor en el futuro. Es lo que llamamos inters.
La preferencia temporal es, por supuesto,
subjetiva, y variar de una persona a otra segn
sus valoraciones especficas. Determina la
relacin entre el consumo y la inversin. En toda
sociedad habr algunos que estn dispuestos a
posponer su consumo en vistas a un consumo
futuro mayor, y otros que, por el contrario,
tienen una necesidad que les obliga a consumir
ahora. Entre unos y otros se genera la posibilidad
de un intercambio, donde aquellos que necesitan
el dinero ahora pueden ofrecer un inters como
remuneracin a los que estn dispuestos a
posponer su uso para ms adelante. Estos
intercambios generan un mercado, que
llamaremos de fondos prestables.
Marco institucional del
ahorro y la inversin
Este mercado fue atacado durante siglos, ya que
una visin superficial llevaba a pensar que los
prestamistas ganaban dinero con el dinero; es
decir, sin producir ningn bien o servicio por ello.
Por eso, eran acusados de usureros y hasta
perseguidos. No obstante, si tomamos en cuenta
la preferencia temporal, est claro que el ahorro
prestado s brinda un servicio, pues nos permite
contar con l ahora, y no tener que esperar a
ms adelante; ese simple hecho es algo que ya
tiene valor.

La teora econmica explic el papel de la

consumir
todo antes de partir.
Un mayor volumen de ahorro significan ms
fondos prestables para la inversin, y esta a su
vez permitir la produccin de un mayor volumen
y calidad de bienes y servicios en el futuro, lo
que denominamos progreso econmico. Como la
gente no ahorra porque s, sino que ahorra para
algo, y ese algo es mayor consumo en el futuro,
se genera un circuito virtuoso segn el cual un
mayor volumen de ahorro reduce la tasa de
inters, y esta permite financiar proyectos ms
alejados de la etapa del consumo final, pero al
mismo tiempo ms productivos. Siguiendo
nuestro ejemplo, permite producir cocos con un
proceso ms largo que incluye la fabricacin de
escaleras, o incluso la de sierras que permitan
construir escaleras ms eficientemente, o incluso
la de mquinas que permiten construir sierras
ms eficientemente y as sucesivamente.
Temporalmente la produccin se alarga, ahora
los cocos comienzan a producirse cuando se
fabrican mquinas para hacer sierras, que luego
sern escaleras, que luego sern cocos.
Solamente vale la pena llevar adelante todo ese
largo proceso porque el resultado final es una
produccin de cocos mucho mayor que la que
pudiramos obtener trepando a las palmeras.
Estamos dispuestos a esperar todo ese tiempo
porque valoramos ese resultado final. Y como la
gente, por la razn que sea, decidi reducir
ahora su consumo para consumir ms en el
futuro, ese aumento del ahorro se canaliza a la
inversin la cual madurar precisamente para
cuando estos ahorristas han previsto consumir
ms. Este proceso constante de ahorro, mayor
inversin y luego mayor consumo es lo que
hemos visto desatarse en Occidente primero y
ahora particularmente en Asia.
Friedrich A. Hayek present un modelo simple
para analizar este proceso econmico, bajo la
forma de un tringulo que expresa la estructura
temporal de la produccin. Veamos:

El tringulo est dividido en etapas en forma

arbitraria, en este caso siete, que podran

consistir en la produccin de semillas de trigo, la
siembra, la cosecha de trigo, la fabricacin de
harina, la de pan, la distribucin mayorista y la
distribucin minorista hasta que llega al
consumidor que compra el pan para satisfacer
una necesidad. Las etapas ms alejadas del
consumo estn ms lejos en el tiempo, pero la
produccin se realiza en forma continua, es decir,
en cada momento habr actividad en la
produccin de semillas, de harina, etc. El valor va
aumentando en tanto ms acerca a su destino
final y es este el que otorga valor a todas las
etapas anteriores. Es porque la gente valora el
pan que tiene valor la semilla de trigo, y el
trabajo y otros recursos que se van incorporando
en todo el proceso.
La tasa de inters determina la forma de ese
tringulo. Si la preferencia temporal aumenta, es
decir, la valoracin del presente ms inmediato,
entonces el tringulo se acortar, si por el
contrario se reduce, el tringulo se alargar con
nuevas etapas, que en este caso podramos
imaginar como el desarrollo gentico de nuevas
semillas o de nuevas tcnicas para realizar esos
desarrollos. Esto va tambin determinando dnde
se producirn las inversiones. Por ejemplo, si por
alguna razn se reduce la preferencia temporal y
la gente est ms dispuesta a ahorrar hacia el
futuro, reducirn su consumo presente. El mayor
volumen de ahorro reducir la tasa de inters (lo
que refleja la menor preferencia temporal) y esa
menor tasa har ahora posible invertir en
procesos ms alejados del consumo final. El
grfico cambia de la siguiente forma:

Ahora se han incorporado dos etapas ms,

digamos el desarrollo gentico de las semillas y
las tcnicas de manipulacin de genes. Esto dar
como resultado en el futuro una mayor
productividad, habr semillas con mejores rindes
lo cual permitir un mayor consumo futuro, que
es lo que los consumidores queran, pues
redujeron su consumo para ahorrar y poder
tener un mayor consumo ms adelante.
Es decir que, en la medida que la tasa de
inters refleja la preferencia temporal de los
consumidores, la estructura del proceso
productivo se adapta a ella. Todo esto dentro de

un marco institucional donde se respeta la

propiedad de los ahorros, donde el ahorro se
traslada a la inversin por medio de contratos
voluntarios, donde se puede realizar el clculo
econmico de los rendimientos futuros por medio
de una moneda estable y donde hay caminos
alternativos y competitivos entre s para canalizar
el ahorro a la inversin, tanto sea por medio del
sistema bancario como de los mercados de
capitales. En ese caso la economa crecera como
se muestra a continuacin:

El marco institucional influye en esto de varias

formas. Garrison toma en cuenta un elemento
central, la manipulacin de la tasa de inters
cuando las instituciones monetarias estn bajo la
rbita de la poltica. En particular, los bancos
centrales o reciben la orden o se ven presionados
a expandir la cantidad de moneda para reducir la
tasa de inters. Esto genera ahora un aumento
de la oferta de fondos prestables sin una paralela
reduccin del consumo y aumento del ahorro.
Esto enva entonces seales contrapuestas al
mercado: por un lado la menor tasa de inters
promueve la inversin en las etapas ms
alejadas como se mostrara antes; pero por otro,
como los consumidores no han modificado su
preferencia temporal, ante una tasa de inters
ms baja se vern tentados a aumentar el
consumo. Es decir, se rompe la igualdad entre el
ahorro y la inversin, y la estructura de
produccin recibe la tensin ahora existente entre
la mayor inversin y el mayor consumo.

Ms recursos son demandados para las etapas

cercanas al consumo y ms recursos tambin lo

son para las etapas ms alejadas, siendo que no

hay recursos para ambos. Esa mayor demanda
de recursos impacta en sus precios y vuelve no
rentables algunos de los proyectos que se
encarecern, comienza el proceso de liquidacin
de algunas de esas inversiones que, en verdad,
se haban realizado siguiendo seales falsas.
No es esta, sin embargo, la nica distorsin
que un dbil marco institucional produce en el
proceso de las inversiones. Una elevada tasa de
emisin monetaria, por ejemplo, produce altos
niveles de inflacin, la que desalienta el ahorro y
fomenta el consumo. Ante la prdida del poder
adquisitivo de la moneda es mejor desprenderse
de ella y poseer bienes, u otra moneda. La
incertidumbre respecto al valor futuro de la
moneda impacta en las inversiones que tengan
mayor tiempo de maduracin. La estructura de
la produccin se acorta. Aumentan los gastos en
publicidad o se abren nuevos centros
comerciales, pero se reduce la inversin en, por
ejemplo, infraestructura o energa, exploracin de
nuevas fuentes energticas o mineras.

Y, en trminos generales, la inseguridad jurdica y

la inestabilidad de las reglas de juego afecta a la
inversin en todas las etapas, el capital se dirige
a otras jurisdicciones (fuga de capitales) y no
llega el capital extranjero a invertirse en esa
jurisdiccin. Con la inversin mnima como para
reponer la amortizacin del capital la economa se
estanca, la frontera de posibilidades de
produccin se mantiene igual. En casos ms
extremos, si la inversin cae por debajo incluso
del volumen necesaria para la reposicin del
capital, la economa se contrae, no ya
temporalmente sino estructuralmente.
Inversin y crecimiento
econmico
El crecimiento econmico depende del ahorro y
de la inversin. Buena parte de esa inversin es

realizada por empresas, que la hacen para

incrementar la produccin. Por ello es importante
conocer qu piensan quienes las dirigen sobre el
marco institucional y las principales trabas para
invertir en distintos pases, ya que cada inversin
que no se realiza es una oportunidad de
crecimiento perdida.
Al respecto, Geeta Batra, Daniel Kaufmann y
Andrew Stone (2003) han realizado un estudio a
nivel mundial, que se concreta en un libro y en
un artculo en el que resumen las conclusiones de
ese trabajo. Las respuestas abarcaron los
distintos continentes, con un 80% de ellas
provenientes de empresas pequeas (con
menos de 50 empleados) y medianas (con un
nmero de empleados entre 51 y 500), siendo el
28% industriales, el 40.1% de servicios, el
20.6% agrcolas y el 11% dedicadas a la
construccin. Se pregunt en todas ellas:
Juzgue, por favor, en una escala de 1 a 4, cun
problemticos son los siguientes factores para la
operacin y crecimiento de su empresa. Las
principales restricciones fueron las siguientes:
impuestos y regulaciones, financiamiento,
inestabilidad e incertidumbre poltica, e inflacin.
El orden de estas restricciones vara en
algunos sitios. Por ejemplo, en muchos pases
subdesarrollados la corrupcin aparece en lugar
prominente, seguida de la inflacin. En ciertos
pases de Asia resalta el crimen en las calles, en
otros de frica la falta de infraestructura. En el
caso de Amrica Latina, las principales
restricciones mencionadas son: impuestos y
regulaciones, seguidas de inestabilidad poltica,
crimen callejero y financiamiento.
Los autores preguntaron incluso por los
impuestos y las regulaciones en forma separada,
y en cada caso los impuestos ocuparon el primer
lugar y las regulaciones el segundo, en particular
las regulaciones comerciales, vinculadas con las
aduanas. En cuanto a las restricciones al
financiamiento, que figura en primer lugar en
todos los pases es la elevada tasa de inters,
aunque con diferencias por regiones. Fue
mencionada por el 83.9% de los encuestados en
el caso de Amrica Latina, pero solo por el
47.8% en la OCDE, aunque tambin ocupa all el
primer lugar. Le siguen los requerimientos de
garantas y la falta de crditos a largo plazo.
Respecto a la corrupcin, un 60% de las
empresas en Amrica Latina la mencionan como
un impedimento serio. En general, se trata de un
rasgo destacado ms por las pequeas y
medianas empresas que por las grandes.
Cuando se les pregunt sobre la eficiencia de los
servicios de Gobierno, el primer lugar fue
ocupado por la Comunidad Europea, donde el
70% de los entrevistados los calific de
ineficientes, porcentaje que alcanza al 63% en
Amrica Latina. En los pases de la OCDE, el

nmero es de 50% y, curiosamente tal vez, en

los del Lejano Oriente del 16%. En las empresas
pequeas y medianas se opina que estn ms
restringidas en todas las categoras y regiones.
Tomando en cuenta las restricciones en su
totalidad, los autores han concluido que en
aquellos pases donde tales restricciones son
mayores, las ventas de las empresas existentes
crecen algo ms de un 10% menos que en los
que tienen mejores calificaciones, un porcentaje
similar al menor crecimiento de sus inversiones.
Todo lo que venimos explicando se relaciona
con empresas privadas que no estn sujetas a
reglamentaciones directas por parte del Estado.
Si se trata de empresas concesionarias o
prestatarias de los servicios pblicos, los
determinantes de sus flujos de ingreso estn
estrechamente vinculados con las decisiones del
Gobierno de turno. En este caso, estamos ante
otra constelacin de determinantes de inversin,
que generalmente se negocia directamente con
las autoridades. De hecho, las inversiones en los
servicios pblicos, y en empresas petroleras, es
una de las condiciones que se plasman de
manera explcita en los acuerdos de las
empresas privatizadas o concesionarias con el
Estado.
En este caso, la calidad institucional adquiere
una gran importancia, ya que estas actividades
son dependientes directamente de las decisiones
polticas y es necesario tener previsibilidad para
realizar inversiones de largo plazo. Esto implica el
cumplimiento de los contratos, evitar la
expropiacin mediante regulaciones, un
mecanismo claro de fijacin de precios y tarifas,
y su mantenimiento en el tiempo.
Se habla poco en estos das de las
privatizaciones y cuando se hace no es para
mencionar sus beneficios, aunque los hay, sobre
todo si se hicieran en el marco de mercados
abiertos y competitivos. No obstante, dos
autores se han animado a presentar un estudio
en el que analizan no ya los beneficios directos
que puede obtener la gente, en su carcter de
consumidores (mejores productos, menores
precios) o de contribuyentes (menos subsidios a
empresas deficitarias), sino que sealan los
beneficios indirectos que reciben otros
participantes en el mercado (Schmitz Jr. y
Teixeira 2004).
Se trata del aumento de la productividad en
otras empresas, cuando, a partir de una
privatizacin, son eliminados los privilegios con los
que contaba la empresa estatal o las
regulaciones con que se intentaba esconder su
ineficiencia. Y se hace esto considerando el caso
de la privatizacin de la empresa brasilera
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), una gran
productora de mineral de hierro.
En el caso de esta empresa, su propia

productividad ha mejorado substancialmente a

partir de la privatizacin, debido a dos
circunstancias: la eliminacin de personal
redundante y los cambios en las modalidades de
trabajo. El punto central de este trabajo es que
esa mejora mencionada en segundo lugar
tambin impacta positivamente en la
productividad de otras empresas del sector.
Los gobiernos han intentado muchas veces
proteger a sus ineficientes empresas, limitando la
competencia, como cuando, por ejemplo, el
gobierno australiano permita solamente una lnea
area local, adems de la estatal; o cuando el
Correo de los Estados Unidos es capaz de
marcar restricciones a los envos de las empresas
privadas, por ejemplo, que prohben incluir
productos dentro de los paquetes. Por otro lado,
cuando se presentaban situaciones como las
mencionadas, los sindicatos comenzaban siempre
negociando con la empresa estatal, pues
esperaban de ella mejores condiciones. En el
caso de Brasil, el sindicato Metabase segua esa
estrategia.
Con la privatizacin de CVRD, la empresa logr
un importante aumento de su productividad.
Esta, que haba permanecido estancada entre
1986 y 1989, se duplic de 1990 a 1998, periodo
que incluye no solamente su privatizacin, sino
los preparativos para hacerla ms atractiva para
poder privatizarla. Otra empresa estatal brasilera
en este mismo rubro, la Compaa Siderrgica
Nacional (CSN), tuvo una experiencia similar,
pero cuadruplicando la productividad en ese
lapso. Algo similar ocurri con las empresas
privadas como MBR o Samitri, ya que tambin
muestran pocas mejoras en su productividad
durante el periodo 1986-1989, pero la duplican en
el periodo 1990-1998.
Las entrevistas que mantuvieron los autores
con directivos de estas empresas los llevan a
afirmar que las causas de tales mejoras en las
empresas privadas se deben a la segunda
circunstancia sealada para el aumento de la
productividad de las privatizadas: los cambios de
las condiciones de trabajo. Antes, los
trabajadores solo podan ocuparse de un rango
muy estrecho de tareas: por ejemplo, haba una
clara separacin y duplicacin de funciones entre
la produccin y el mantenimiento. Asimismo, los
que reparaban ciertas cosas no podan ocuparse
de reparar otras.
Todo esto cambi a medida que CVRD
comenz a introducir el criterio de funcin
polivalente, permitiendo que un mismo
trabajador reparara distintas cosas o se
encargara de la produccin y el mantenimiento.
Al modificarse esta definicin de tareas en CVRD,
se extendi al resto de la industria, con lo cual se
generaliz el aumento de la productividad. Las
empresas privadas se vieron ahora compitiendo

contra un rival mucho ms eficiente, pero al

mismo tiempo con ms instrumentos como para
ser ms eficientes ellas tambin.
Inversiones extranjeras
Los flujos Inversiones Extranjeras Directas (IED)
se han multiplicado por veinte, al comps de la
globalizacin: de un total de 58,896 millones de
dlares en 1970 pasaron a 916,277 millones en el
2005. Durante el mismo lapso, las IED hacia los
pases en desarrollo pasaron de 3,926 millones a
334,285 millones, multiplicndose por ochenta y
cinco. Segn la UNCTAD, el volumen de IED
alcanz 1.24 billones de dlares en el 2010 y est
previsto que crezca entre 1.4 y 1.6 billones de
dlares en el 2013158.
En el caso de la Argentina, el crecimiento
durante ese mismo lapso es de 51 veces. En
Chile han crecido 555 veces, en Espaa 103, en
China infinitamente ya que entonces y hasta el
ao 1980 las estadsticas de la UNCTAD
muestran que no existan, y en el 2005 recibi
72,406 millones, lo cual significa un 62% ms de
toda la IED que recibi Amrica del Sur ese
mismo ao. No obstante, el mayor flujo se
origina y se dirige a los mismos pases
desarrollados. Por qu son estos pases los que
reciben la mayor cantidad de IED? Y por qu
esta crece mucho ms en unos pases que en
otros? Es decir: cules son los determinantes
especficos de la inversin extranjera?
El grado de inversin
La relacin entre calidad institucional e inversiones
tiene aun otra faceta, relacionada con la
capacidad de pago de un pas respecto a su
deuda. Estamos hablando de la deuda pblica
es decir, la del Estado, por lo cual hemos de
preguntarnos cmo afectan las deudas del
Estado las inversiones de las empresas privadas.
La calificacin de la deuda la hacen las empresas
calificadoras, particularmente Standard & Poors,
Moodys y Fitch Ratings. Con similares, pero no
iguales combinaciones de letras, califican la
calidad de los bonos emitidos por los pases,
como AAA en el caso de los de mayor puntaje,
AA+ en el caso de los que estn un escaln ms
abajo, y as hasta el final de la lista, con D en el
caso de aquellos que estn en default.
Que un pas tenga una mala calificacin sobre
su deuda quiere decir que no puede obtener
crdito o que solo puede obtenerlo a tasas muy
altas. Esto no solamente genera dudas sobre la
viabilidad de su poltica econmica, sino que
anuncia una crisis e inevitables cambios.
Finalmente, es muy difcil que una empresa
pueda obtener una calificacin de su propia
deuda que sea mejor que la del Estado en cuyo
territorio se encuentra, ya que este tiene el
poder para apropiarse de los activos, devaluar,
aplicar nuevos impuestos, y otras exacciones
que recaern sobre la actividad productiva.

Adems, cuando un pas est en default, las

empresas no pueden acceder al financiamiento
de las exportaciones que ofrecen los pases
desarrollados, ni importar, por ejemplo,
maquinaria y equipos con financiamiento, lo cual
encarece sus operaciones. Estas calificaciones
son tambin un dato ms que debe ser tomado
en cuenta en relacin con potenciales inversiones
en un pas.
Se habla de grado de inversin respecto a
los pases que tienen una fuerte o adecuada
capacidad de pagar sus deudas. En el caso de
S&P y Moodys esto incluye los bonos calificados
como AAA, AA, A y BBB. El resto estn en grado
especulativo, que va desde una moderada
capacidad de pago, pasando por baja, muy baja
y default. Los inversores institucionales, como los
grandes fondos de pensiones del mundo o las
grandes compaas aseguradoras, tienen como
poltica no invertir en bonos que no tengan grado
de inversin. Por lo tanto, cuando un pas alcanza
esa calificacin, se le abren las puertas para
obtener financiamiento mucho ms barato. Esto
no es necesariamente bueno, ya que puede
alentar a un gobierno a gastar y endeudarse,
pero como en tal caso perdera esa calificacin,
puede actuar como un incentivo para no
endeudarse tanto y mantenerla. Adems de ello,
cuando un pas alcanza este nivel, no solamente
es el Estado el que puede acceder a los
mercados de capitales, sino tambin las
empresas privadas, que pueden recibir
inversiones a travs de los mercados accionarios,
y tambin colocar su propia deuda a un costo
mucho ms bajo, alentando as las inversiones.
El funcionamiento de las agencias calificadoras
no est exento de polmica, especialmente
despus de la crisis financiera del 2008. Esto es
as porque al comienzo las calificadoras
solamente eran contratadas por los inversores,
para que evaluaran los activos en los que queran
invertir, pero luego comenzaron a ser
contratadas tambin por los que emitan bonos,
pues ellos queran mostrar a los potenciales
inversores que tenan una buena calificacin. Pero
esto puede llevar a un conflicto de intereses, ya
que la calificadora es contratada por quien tiene
un fuerte estmulo para obtener una buena nota.
El futuro del negocio de una calificadora est
ligado a mantener una reputacin que la vuelva
confiable, pero, a menos que tenga estrictas
polticas y controles, puede caer en la tentacin
de ofrecer mejores calificaciones, porque as lo
quiere un determinado cliente.
Para evaluar a un pas, las calificadoras toman
en cuenta muchos de los elementos que forman
parte del ndice de Calidad Institucional, por lo
que no extraa que aquellos pases que se
encuentran en las mejores posiciones o estn
mejorando en cuanto a esas variables sean los

que han alcanzado el grado de inversin en

Amrica Latina. El primero en lograrlo, y que
tiene la calificacin mejor en la regin, es Chile,
pas que la obtuvo en el 2002. Despus estn
Mxico, Brasil, Per y Colombia. Uruguay la
perdi en el 2002, debido al impacto de la crisis
argentina, pero est cerca de recuperarla.
Calidad institucional e
innovacin
La calidad institucional afecta al diseo y a la
ejecucin tanto de las polticas econmicas como
de las polticas pblicas, siendo en ambos casos
la mala calidad una fuente de inestabilidad que
termina perjudicando el desempeo econmico,
la calidad de vida y las oportunidades de
progreso de los habitantes.
Toda poltica pblica consiste en una
combinacin de regulaciones y acciones de
mercado. En otras palabras, podramos decir que
se trata de una serie de normas que dicta alguna
autoridad regulatoria o que se basan en
costumbres, acuerdos contractuales y la
correspondiente reaccin de los individuos. Esto
es as porque las regulaciones y contratos
modifican los incentivos y, por lo tanto, las
conductas de las personas.
En los ltimos aos ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas voluntarias o
contractuales en reas tales como Internet,
mejores prcticas de gobierno corporativo,
estndares tecnolgicos y normas de calidad.
Tambin la hubo en relacin con el tradicional tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales.
La mejor calidad institucional permite ejercer
mejores polticas pblicas y estas, a su vez,
permiten desplegar toda la capacidad creativa de
los individuos o la amordazan. La innovacin es
un elemento central en la actividad empresarial
para mantener ventajas competitivas. Los
emprendedores, motor del crecimiento
econmico, estn en estado de alerta
permanente para encontrar nuevos productos,
servicios o formas de producirlos, y estructurar
las empresas para poder obtener una ventaja
desde la cual puedan competir exitosamente.
Esta capacidad de innovacin sostiene la
competitividad de las empresas y las economas,
y motoriza el crecimiento econmico y la
generacin de ms y mejores oportunidades de
progreso para los habitantes de los pases donde
se generan las condiciones para su florecimiento.
La innovacin y la inversin requieren de
condiciones institucionales que las protejan, en
particular las relacionadas con el derecho de
propiedad, fsica e intelectual, y con la libertad
contractual. Para considerar la relacin existente
entre una y otra consultamos el ndice
Internacional de Innovacin, elaborado por The
Boston Consulting Group, The National

Association of Manufacturers (NAM) y The

Manufacturing Institute (Andrew et al, 2009).
Este trabajo se basa en la evaluacin de tres
componentes:
Una encuesta entre empresas
miembros de la NAM que representa
compaas de todos los tamaos, a las
cuales se consult en relacin con el uso
de herramientas innovadoras, los
resultados de la innovacin y el impacto de
las polticas pblicas.
Una serie de entrevistas con treinta
e j e c u t iv o s senior, para identificar
preocupaciones comunes, mejores
prcticas y formas de mejorar el clima
para las innovaciones.
Una comparacin de las facilidades
para la innovacin en ciento diez pases y
los cincuenta estados de los Estados
Unidos sobre la base de sus polticas
gubernamentales y su desempeo. Sobre
esta base desarrollaron el ndice
Internacional de Innovacin (III), que
tomaremos aqu como referencia para
relacionarlo con nuestro ICI.
La conclusin de este trabajo es que los pases
que tienen las compaas e industrias ms
innovadoras tienden a tener un ingreso per cpita
mayor. Aunque no se ofrecen mayores detalles
sobre la metodologa del mencionado ndice, los
autores sostienen (p. 7) que utilizamos
mediciones que captan una amplia gama de
resultados de innovacin. Evaluamos estas
mediciones asignando pesos relativos a cada uno
de los componentes con base en una encuesta
entre expertos analistas y ejecutivos. Tambin
recogimos datos, incluyendo medidas especficas
relacionadas con la innovacin, y otras ms
amplias sociales y econmicas de otras
fuentes que incluyen al Banco Mundial, la
UNESCO y el Foro Econmico Mundial.
Definiendo a la innovacin en trminos
amplios, el estudio tom en cuenta dos tipos de
resultados:
1. Tangibles: nuevos productos,
conocimientos, frmulas, diseos y
experiencias, que pueden cuantificarse y
protegerse legalmente por medio de
patentes u otros derechos de propiedad
intelectual
2. Intangibles: nuevos procesos o
formas de hacer negocios, que llevan a
obtener una ventaja comparativa, como
un nuevo proceso de produccin que
resulta en mejor calidad y mayor
productividad. Los resultados intangibles no
son fcilmente cuantificables, pero pueden
tener un alto impacto en los resultados
cuantificables, como el desempeo general
de una compaa. En general no pueden

ser protegidos legalmente.

El ndice Internacional de Innovacin est
formado por dos componentes principales:
Insumos para la Innovacin y Desempeo
Innovador. El primero de ellos pone la atencin
en la poltica fiscal crditos impositivos para
I&D, nivel de impuestos, financiamiento
gubernamental de I&D, otras polticas
educacin, comercio internacional, regulaciones,
proteccin del derecho a la propiedad intelectual,
poltica inmigratoria e infraestructura y el
entorno para la innovacin estado de la
educacin, calidad de la mano de obra, calidad
de la infraestructura y entorno de negocios. El
segundo toma en cuenta resultados de I&D
inversiones en I&D, generacin de derechos de
propiedad intelectual, publicacin y transferencia
del conocimiento y comercializacin de
innovaciones, desempeo de las empresas
exportaciones de alta tecnologa, productividad
de la mano de obra y capitalizacin de mercado
de las empresas cotizadas, e impacto pblico
de la innovacin crecimiento del empleo,
inmigracin, migracin de empresas y crecimiento
econmico.
Las primeras veinte posiciones, y sus
correspondientes ubicaciones en el ndice de
Calidad Institucional pueden observarse en el
siguiente cuadro.
Conclusiones
La crisis internacional que sacudi al mundo
significa que los flujos internacionales de crditos
e inversiones, igual que el nivel de comercio
internacional, se redujeron temporalmente. No
obstante, los pases que mejores condiciones
relativas presentan y entre estas se incluyen,
por supuesto, las fiscales, monetarias y de
balance de pagos pudieron soportar mejor este
amargo periodo.
Aunque no estn exentos de los efectos
generales, los pases emergentes se hallan en
mejor situacin que en otras crisis. En primer
lugar, porque no la ocasionaron, como ocurri
con la crisis mexicana de la deuda o la asitica;
pero, adems, porque mejoraron su
endeudamiento, tienen monedas con mayor
sustento de reservas internacionales, y los
preceden varios aos de beneficios, derivados de
los altos precios de los commodities que
exportan. Los que aprovecharon los aos de
prosperidad y se prepararon estn mejor que los
que dilapidaron sus recursos en aos de
bonanza.
Una crisis es tambin una oportunidad. Es
ms: los cambios profundos suelen ser el
resultado de alguna crisis. En las crisis se generan
tambin las condiciones para que los cambios se
produzcan, pero no aseguran la direccin de
dichos cambios; estos dependen de las ideas que
predominen en ese momento, y las que guen el

proceso en una direccin u otra. El mundo puede

ir hacia una modificacin del sistema bancario y
financiero actual con mayor regulacin estatal, lo
cual no sera una mejora de calidad
institucional; o puede ir hacia otra que genere
monedas slidas con respaldo, elimine las
manipulaciones de la tasa de inters y permita
que la preferencia temporal de los actores
econmicos se exprese sin distorsiones, guiando
la asignacin de recursos.
La calidad institucional implica limitaciones al
poder; en este caso, limitaciones al poder de
intentar guiar a la economa por los senderos que
algn gobierno de turno estime convenientes, y
que tarde o temprano suelen llevar al abismo.
Resumen
La inversin es la clave del crecimiento
econmico; permite aumentar la produccin de
bienes y servicios; genera oportunidades de
empleo y un mayor nivel de vida. Las inversiones
se realizan con la esperanza de un determinado
retorno, que depende de factores especficos de
la actividad en que se invierte y del contexto
econmico general.
Toda inversin es fruto del clculo econmico
por el cual se evala la rentabilidad futura y el
riesgo que se pretende asumir. Un elemento
central de ese clculo es la tasa de inters, que
refleja el costo directo o el costo de oportunidad
del capital invertido, al tiempo que refleja la
preferencia temporal de los distintos actores
econmicos. Si esa tasa de inters es
manipulada, termina no reflejando las verdaderas
condiciones del ahorro y la inversin, lo que
llevar a tomar decisiones que no se hubieran
tomado de otra forma, tanto si se trata de un
mayor consumo como si se trata de una mayor
inversin. Esto genera el ciclo econmico y las
crisis recurrentes, pues se alientan procesos
econmicos que no son sostenibles en el tiempo.
Por otro lado, la seguridad jurdica y la
estabilidad de las normas en otras palabras, la
calidad institucional son determinantes a la hora
de invertir, porque su presencia genera mayor
confianza en el futuro, y su ausencia impacta
negativamente en el volumen de las inversiones.
La inversin extranjera directa (IED)
desempea un rol importante, dada la escasez
de capital en ciertos pases, y tiene sus propios
determinantes, entre los cuales la seguridad
jurdica y la calidad institucional en general ocupan
un lugar destacado. Los pases con mejor calidad
atraen un porcentaje superior de inversiones,
aunque aquellos que ofrecen otros elementos
atractivos como grandes mercados o recursos
naturales tambin atraen inversin, pero
relacionada con las mejoras de la calidad
institucional.
La innovacin, por otra parte, se convierte en
un motor fundamental en el crecimiento de los

pases, en momentos en que los avances

tecnolgicos determinan de forma creciente la
productividad de la economa. Solamente un
marco institucional que proteja la propiedad y los
contratos brinda las condiciones necesarias para
que el emprendedor se lance a innovar y
promueva as los cambios necesarios y el
progreso econmico.
Captulo 13
Instituciones y
desarrollo humano
Objetivos
En definitiva, nuestro objetivo es alcanzar una
vida completa, no solamente una satisfaccin
momentnea. Esto significa poder desarrollar
todas las capacidades de que estamos dotados,
contar con oportunidades y poder aprovecharlas.
En resumen: alcanzar nuestro desarrollo
humano.
Si participamos en una sociedad, es porque
este hecho nos facilita aprovechar las ventajas
de la divisin del trabajo y la cooperacin con
quienes compartimos nuestras vidas. Las
sociedades pueden organizarse de distintas
formas, algunas de las cuales nos brindarn ms
oportunidades que otras para lograr alcanzar el
objetivo de una vida completa. Siendo esto as,
se puede comparar el grado de desarrollo
humano que alcanzan los distintos pases, como
se pone de manifiesto en el ndice de Desarrollo
Humano elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Pero el desarrollo humano es el objetivo o la
consecuencia de algo. De qu? A nadie le
extraar a estas alturas que sostengamos que
la causa ha de encontrarse en la calidad
institucional de los pases. Como dijimos antes, tal
calidad permite el mejor funcionamiento de los
mercados y de la poltica, y el resultado de todo
es la existencia de ms oportunidades y de
mejor calidad de vida.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin son las que siguen:
1. La relacin entre instituciones y
oportunidades.
2. El concepto de desarrollo humano.
3. La medicin del desarrollo humano
de acuerdo con el ndice elaborado por
PNUD.
4. Las posiciones que ocupan los
distintos pases segn este indicador.
5. La relacin entre calidad institucional
y desarrollo humano.
6. Las diferencias entre un indicador y
otro.
7. La relacin de causalidad entre
instituciones y desarrollo humano.
8. Los efectos de la ausencia de

instituciones en el desarrollo humano, sobre

todo de los ms pobres.
Instituciones y
oportunidades
Entre las muchas cosas que nuestras sociedades
modernas demandan de sus gobernantes estn
las que se resumen en la igualdad de
oportunidades. No obstante, a poco que
pensemos sobre ello, nos daremos cuenta de
que, en su sentido literal, la misma es difcil si
no imposible de alcanzar. El conocimiento se
encuentra inevitablemente disperso, lo mismo
que los talentos, las capacidades y los recursos.
Somos diferentes y es muy probable que
obtengamos resultados diferentes, pero eso no
quiere decir que no sea importante tener las
oportunidades para mejorar nuestra situacin,
incluso aunque no todos podamos tener las
mismas.
Es ms: si efectivamente logrramos tener un
gobierno que alcanzara el objetivo de la igualdad
absoluta de oportunidades, lo ms probable es
que fuera uno que eliminara todo vestigio de
libertad individual y el respeto por muchos de los
derechos que ahora tambin exigimos que esos
mismos gobiernos respeten y garanticen.
Tenemos distintas preferencias y nos
proponemos alcanzar distintos fines en nuestra
vida: es ese un tipo de conocimiento que sera
intil esperar que el gobierno pueda otorgrnoslo.
La funcin del gobierno entonces no puede ser
garantizarnos ciertos resultados particulares a
cada uno de nosotros, sino generar ciertas
condiciones generales en las que tengamos
ms oportunidades para perseguir, y
eventualmente alcanzar cualesquiera de nuestros
objetivos particulares. O lo que es lo mismo: se
trata de mantener dicho orden, formado por un
marco de normas, tanto formales como
informales, que, en buena medida, tampoco el
gobierno mismo ha generado, sino que resulta de
largos procesos evolutivos.
Son esos los llamados marcos institucionales
que aqu estamos tomando en consideracin, y
decimos que uno es mejor que otro cuando
permite una mayor coordinacin de las acciones
de los individuos, permitindoles as acceder a un
mayor nmero de oportunidades.
Precisamente una de las conclusiones a las
que se puede llegar solamente con observar qu
pases ocupan las ltimas posiciones del ndice de
Calidad Institucional por ejemplo, Myanmar,
Corea del Norte y Turkmenistn, o Hait,
Venezuela y Cuba, en Amrica es que se trata
de pases con gobiernos que se han fijado como
supuesto objetivo dicha igualdad, o que no
parecen contar con un marco institucional en
absoluto, y sus ciudadanos estn sometidos a los
abusos de grupos organizados que utilizan el
poder en beneficio de sus propias

oportunidades.
Si bien es cierto que las circunstancias de cada
pas cambian a diario tambin lo es que los
organismos ejecutivos y legislativos emiten un
gran nmero de normas, los marcos
institucionales cambian lentamente. Es verdad
que ciertas normas formales pueden
modificarse, pero las pautas de conducta
necesariamente evolucionan despacio.
Instituciones y
desarrollo humano
Para Aristteles la felicidad no era simplemente
obtener ciertas satisfacciones en un determinado
momento de la vida, sino haber podido
desarrollar una vida completa, desplegando el
mximo potencial de la misma. Esto demanda
tambin el fortalecimiento de ciertas virtudes y
un entorno que permita desplegar toda la
capacidad humana para alcanzar dicho potencial.
Ese entorno est definido por las normas,
formales e informales, que permiten coordinar las
acciones humanas de manera que brinden a
cada uno ms oportunidades para alcanzar sus
objetivos.
En otro contexto, esto suele denominarse
desarrollo humano, y se define de la siguiente
forma:
El desarrollo humano es un paradigma que
va mucho ms all del aumento o la
disminucin de los ingresos de un pas.
Comprende la creacin de un entorno en el
que las personas puedan desarrollar su
mximo potencial y llevar adelante una
vida productiva y creativa, de acuerdo con
sus necesidades e intereses. Las personas
son la verdadera riqueza de las naciones.
Por lo tanto, el desarrollo implica ampliar las
oportunidades para que cada persona
pueda vivir una vida que valore. El
desarrollo es entonces mucho ms que el
crecimiento econmico, que constituye slo
un medio si bien muy importante para
que cada persona tenga ms
oportunidades.
Para que existan ms oportunidades lo
?
Causalidad entre calidad
institucional y
desarrollo humano
Afirmar, como se hace aqu, que una mayor
calidad institucional permite la existencia de
mayores oportunidades implica aseverar una
relacin causal que puede ser discutible. Son las
instituciones las que generan ms oportunidades
que terminan brindando mejores niveles de vida
o un mayor desarrollo humano, o es al revs:
solamente aquellos pases que alcanzan
determinado nivel de desarrollo econmico
pueden darse el lujo de contar con instituciones
de alta calidad? Cul es o cules son los

determinantes del desarrollo humano?

Obviamente, la relacin causal que se
presume en este trabajo es la que va desde la
calidad institucional al desarrollo humano, a travs
de las mejores instituciones que brindan a los
individuos mayores oportunidades. Sin embargo,
opiniones exactamente opuestas sostienen que
solamente los pases ricos pueden crear
instituciones de calidad. La gran diferencia entre
estos dos enfoques tiene que ver con la
definicin de instituciones. Segn la segunda
interpretacin, se piensa en ese trmino
sealando particularmente al gobierno; y como
los pases ricos tienen ms recursos para
financiar un gobierno ms amplio y que brinde
una mayor cantidad de servicios, se supone que
la causalidad va desde la riqueza econmica al
desarrollo humano, mediante los servicios que el
gobierno brinda. Segn la primera visin, el
concepto de instituciones es diferente y hace
referencia a normas de conducta, tanto formales
como informales, que pueden o no ser
sancionadas por los rganos de un gobierno
hay muchas normas que se generan en el
mercado: contractuales, de calidad, estndares
tecnolgicos y ser o no supervisadas y
controladas por dicho gobierno en relacin con su
cumplimiento. Desde esta perspectiva, tener
instituciones de alta calidad no exige
especialmente riqueza o un gobierno con
recursos, sino contar con el conjunto de normas
y el orden institucional adecuado.
Existen distintas formas de demostrar esa
relacin causal. No se pretende aqu resolver
problemas de epistemologa y metodologa de las
ciencias que exceden ese problema. En ltima
instancia, estamos tomando en consideracin
fenmenos sociales histricos. La evaluacin
que estamos haciendo de cada uno de los pases
que componen el ICI pertenece necesariamente
al pasado, y explicamos al inicio que los datos
con los cuales se elabora cada uno de los
indicadores se refieren a momentos pasados, en
general de hace dos o tres aos.
La historia no tiene leyes. Podemos aplicar el
razonamiento y la comprensin para determinar
una o varias relaciones causales de un
determinado hecho histrico y sostener que esas
fueron sus causas, pero no podemos elaborar
desde esa base una ley que nos permita realizar
proyecciones sobre situaciones futuras. El
determinismo histrico se derrumb con el Muro
de Berln.
Pero si la historia no tiene leyes, la ciencia
econmica s las tiene. Son las leyes de la
economa o para ser ms exactos las leyes
de la accin humana, la praxeologa, las que
prueban la relacin causal entre la existencia de
un marco institucional que respeta y promueve
los derechos individuales la propiedad, la

libertad contractual y de intercambios, de

expresin y opinin y la mayor cantidad de
oportunidades que se presentan a los individuos.
No obstante, suelen presentarse tambin
ejemplos histricos para mostrar la causalidad
entre instituciones y desarrollo humano, y esto
puede hacerse en el sentido antes mencionado.
Los ejemplos abundan: la vigencia de los
derechos individuales y las limitaciones al gobierno
tras la Carta Magna y la Revolucin Gloriosa, y la
consiguiente Revolucin Industrial y el progreso
de Inglaterra; la conformacin de los Estados
Unidos y su avasallante crecimiento durante los
siglos XIX y XX; el marco institucional de
posguerra en Alemania Occidental y su
comparacin con los resultados de Alemania
Oriental; lo mismo entre Corea del Sur y Corea
del Norte, o entre Hong Kong y China; el gran
cambio institucional ocurrido en Chile en dos
etapas, una econmica bajo un gobierno
dictatorial y otra cvico-poltica tras la
restauracin democrtica; el gran auge de
Argentina tras su unificacin bajo una
Constitucin basada en los principios antes
expuestos.
No obstante, entre los economistas predomina
el anlisis estadstico basado en regresiones. Al
margen de los problemas metodolgicos que
puedan plantearse, lo cierto es que pueden
encontrarse estudios economtricos que parecen
demostrar relaciones entre cualquier tipo de
variables, sin determinar estrictamente relaciones
de causalidad. Hay muchos que se han
concentrado en la relacin entre calidad
institucional y desarrollo humano.
As, por ejemplo, Roll & Talbott (2003)
analizan los determinantes del ingreso bruto per
cpita y concluyen que los derechos de
propiedad tienen el mayor impacto positivo, al
tiempo que el volumen de la actividad informal
tiene tambin el mayor, pero negativo. Tambin
contribuyen a la explicacin los niveles de la
regulacin (-), de la inflacin (-), de las libertades
civiles (+), de los derechos polticos (+), de la
libertad de prensa (+), de los gastos
gubernamentales (+) y de las barreras al
comercio (-). Para comprobar que estas
variables son causas y no efectos, analizan la
trayectoria del ingreso bruto antes y despus de
importantes liberalizaciones polticas o golpes
dictatoriales durante la segunda mitad del siglo
XX. En promedio, las liberalizaciones son seguidas
de notorios incrementos de los ingresos, mientras
a los eventos antidemocrticos les siguen claras
reducciones. Su conclusin es que los pases
pueden desarrollarse ms rpidamente
protegiendo los derechos de propiedad,
promoviendo la independencia de la justicia,
atacando la corrupcin, desmantelando las
pesadas regulaciones, permitiendo la libertad de

prensa y protegiendo los derechos polticos y las

libertades civiles.
Conclusiones similares obtienen Gwartney,
Holcombe y Lawson (2004). Chong y Caldern
(2000) midieron empricamente el vnculo entre
medidas de desarrollo institucional y pobreza
durante el periodo 1960-1990 y concluyeron que,
cuanto ms eficientes son estas, menor es el
grado, incidencia y severidad de la pobreza. Sus
regresiones muestran resultados favorables para
una medida general de calidad institucional como
tambin para un ndice de riesgo de expropiacin
y otro de calidad de la burocracia. Niclas
Berggren (1999) mide la relacin entre libertad
econmica e igualdad de ingresos y descubre
que cuanto mayor fue el incremento de libertad
econmica durante el periodo 1975-1985, mayor
es el nivel de igualdad en este ltimo ao 167.
Por supuesto, tambin la actividad
emprendedora est vinculada con una mayor
cantidad de oportunidades. Nystrm (2008) y
Bjrnskov y Foss (2007) ofrecen evidencias
sobre los determinantes de la actividad
emprendedora respecto a un conjunto de pases,
mostrando que mayores niveles de libertad
econmica, un menor tamao del gobierno, una
adecuada estructura legal y de respeto al
derecho de propiedad, y menores regulaciones al
crdito, al trabajo y a los negocios, tienden a
incrementar la actividad emprendedora.
Desarrollo humano y
ausencia de
instituciones
La relacin entre la ausencia de oportunidades y
la ausencia de instituciones ha sido desarrollada
por el economista peruano Hernando de Soto en
su libro El misterio del capital (2000). El libro de
de Soto gira en torno a la siguiente pregunta:
Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y
fracasa en el resto del mundo? Su respuesta es
la siguiente: la gran valla que impide al resto del
mundo beneficiarse del capitalismo es la
incapacidad de producir capital.
Saca esta conclusin despus de incursionar
en lo que l reconoce como la fuente del capital:
los derechos de propiedad. Al explorar el proceso
de formacin del capital, de Soto enumera y
desarrolla cinco caractersticas del capital, que
denomina misterios del capital.
1. El misterio de la informacin
ausente
En los pases pobres existe una gran
mayora de gente que, si bien son
catalogados como pobres, tienen mucho
ms de lo que se sospecha. Sin embargo,
este capital es capital muerto; es decir,
no goza de los beneficios otorgados por
instituciones que podran ayudarlo a
producir ms capital, en un mercado ms
amplio e interconectado, porque se

encuentran fuera de la ley. El monto del

capital muerto en los pases
subcapitalizados se estima en USD9.34
miles de millones, cifra para nada
despreciable.
2. El misterio del capital
La propiedad formal proporciona el
proceso, las formas y las reglas que fijan
los activos en condiciones que nos
permiten realizarlos como capital activo.
Los derechos de propiedad son, entonces,
los cimientos del capitalismo, y el paulatino
mejoramiento de los sistemas de
propiedad es la causa del sustantivo
aumento de capital en Occidente durante
los ltimos dos siglos. En los pases pobres,
las reformas macroeconmicas tienen
efectos muy limitados, dado que lo que
ms necesitan es capital, y este requiere
un complejo y poderoso sistema de
propiedad legal, que estos pases no
tienen.
3. El misterio de la conciencia
poltica
Por qu los gobiernos no han advertido
este problema? De Soto responde que, en
primer lugar, la mayora de nosotros no
alcanzamos a ver que el salto de la
poblacin extralegal del mundo en los
ltimos cuarenta aos ha generado una
nueva clase empresarial con sus propios
acuerdos legales. Y, por otro lado, pocos
reconocen que los problemas que se
afrontan no son nuevos. Estos procesos
de migracin y extralegalidad son similares
a los producidos en los pases adelantados
durante su propia revolucin industrial.
4. Las lecciones no aprendidas de
la historia de los Estados Unidos
Del anlisis de la historia de los Estados
Unidos se concluye que la ley fue poco a
poco integrando los acuerdos extralegales
para producir un orden pacfico. De esta
manera, la ley actual es compatible con la
forma como las personas organizan sus
vidas.5. El misterio del fracaso legal
Casi todos los pases subcapitalizados
tienen un sistema de propiedad formal. Sin
embargo, solo unos pocos pueden ingresar
en l. Con frecuencia, los costos de la
operacin legal son ms altos que los
inherentes a la supervivencia en el sector
extralegal. El desafo es fundamentalmente
jurdico. Cuando la ley preceptiva no cuadra
con los acuerdos extralegales que
conforman el llamado contrato social, las
partes participantes en estos acuerdos se
sienten agredidas por la intrusin y la
rechazan. Se trata, por consiguiente, de
descubrir tales acuerdos extralegales e

integrarlos, en lugar de crear leyes

preceptivas nuevas e imponerlas.
Las crisis en los pases del Tercer Mundo y en los
que salen del comunismo se debe a que la
mayora de las personas no pueden participar en
un mercado ampliado, porque no tienen acceso a
un sistema de derechos de propiedad legal que
representen adecuadamente sus activos.
Las leyes de la economa nos explican la
relacin causal entre ciertas instituciones, el
crecimiento econmico, la mejora del nivel de
vida y la posibilidad de aprovechar un mayor
nmero de oportunidades. Estas instituciones son
las que protegen de manera efectiva derechos
individuales bsicos, como el derecho a la vida, la
libertad de opinin, la libertad de movimiento, el
derecho de propiedad o la libertad contractual.
Aquellos pases que han logrado desarrollar un
conjunto de instituciones slidas brindan a sus
habitantes ms y mejores oportunidades para
tratar de alcanzar los fines y objetivos que
quieran perseguir. Esto es lo que significa un
mayor desarrollo humano. No es solamente
una vida ms larga y saludable, adquirir
conocimientos y disponer de los recursos
necesarios. Algunos pases pueden haber
alcanzado una buena esperanza de vida al nacer
o tener un determinado acceso a ciertos
conocimientos, pero una vida dirigida por otros,
restringida por controles y mandatos, y una
educacin sesgada son ms bien restricciones
que logros. El individuo debe tener ms opciones
para vivir su vida como crea que merece ser
vivida y obtener el conocimiento que estime
importante, y seguramente esta capacidad de
decidir le permitir finalmente contar con los
recursos necesarios.
En los pases con mayor calidad institucional los
individuos tienen ms oportunidades. Basta
observar a los que se encuentran al final de la
lista, para comprender que ah es donde ms
escasean.
La existencia de mayores oportunidades en los
pases de alta calidad institucional se confirma
tambin con el flujo de migraciones. Suele decirse
que a nivel global los individuos votan con los
pies; es decir, se dirigen a donde creen que
tendrn ms oportunidades. Esto es evidente
tambin en el continente americano: los pases
del norte son los que atraen un mayor flujo de
inmigrantes y los que se encuentran en los
ltimos puestos del ICI son los que ms los
expulsan, cuando los dejan salir.
El ICI nos confirma que Chile, en Amrica
Latina, y los pequeos pases caribeos, seguidos
de algunos pases de Centroamrica, son los que
continan en las primeras posiciones. Los que
mejores posiciones tienen en el ICI tambin
muestran las mejores tendencias positivas en el
ndice de Desarrollo Humano. Tales son los casos

de Chile y El Salvador. Los pases con mejor

calidad institucional tenderan a mejorar sus
niveles de ingreso y su calidad de vida. Los que
obtienen malas calificaciones tendern a perder
posiciones relativas en la regin.
Igualdad y felicidad
Teniendo en cuenta el nivel de riqueza y
desarrollo humano en los pases, algunos autores
se han preguntado ahora si eso genera felicidad
la cual debera ser nuestro objetivo final de vida
o la felicidad proviene del grado de igualdad en
el acceso a bienes y servicios que tengamos en
relacin a otros miembros de nuestra comunidad,
o al menos se toma en consideracin. Tal es el
caso de Richard Layard, miembro de la Cmara
de los Lores en Inglaterra y profesor de la
London School of Economics. En una serie de
conferencias en memoria de Lionel Robbins
(Layard 2003) se plantea las siguientes
preguntas: Qu es la felicidad?, Somos ahora
ms felices? Cmo podemos hacer a nuestra
sociedad ms feliz?
Dejemos de lado la ltima, de clara orientacin
utilitarista a lo Bentham, ya que los intentos de
hacer a la sociedad ms feliz han terminado en
las peores tragedias. Layard plantea dos hechos
paradjicos: la gente ms rica es, en promedio,
ms feliz que la gente pobre; pero las sociedades
avanzadas no han logrado ser ms felices a
medida que se han enriquecido.
Primero Layard intenta medir la felicidad
algo que los economistas, que afirman el
carcter subjetivo del valor, descartaran de
plano y acude a la neurociencia para extraer
evidencias de que existe, por ejemplo, el deseo
de sentirse bien. Si ese sentimiento puede ser
medido de alguna forma, entonces le permitira
afirmar que, segn encuestas, el 31% de los
norteamericanos se consideraban muy felices
en 1996 y un 58% bastante felices, en
comparacin con 32 y 55% en 1975, pese a que
el PIB per cpita se ha incrementado
notablemente entre una fecha y otra. Esto es
raro, porque el ingreso s tiene que ver con la
felicidad: en 1975 un 41% de los ms ricos se
consideraban muy felices, mientras que solo se
consideraban muy felices el 26% de los ms
pobres.
Realizando un anlisis comparativo entre
distintos pases, Layard llega a la conclusin de
que una vez que un pas ha alcanzado un nivel
de riqueza superior a los 15,000 dlares per
cpita, su nivel de felicidad es independiente de
los mayores ingresos. Respecto a los pases
pobres, el crecimiento econmico mejora mucho
la felicidad, pero no es lo mismo entre los ricos.
Por qu no son ms felices al tener ms
ingresos? La gente debe comparar su ingreso
con algn nivel de prosperidad esperado. Cuando
se les pregunt a los norteamericanos si estaban

contentos con su ingreso econmico, se

descubri que el nmero de los satisfechos ha
cado, pese a que el ingreso ha crecido un 50%.
Segn Layard, son dos los factores que
impiden que ese incremento del ingreso se
transforme en mayor felicidad. El primero es el
hbito: a medida que mi ingreso aumenta
progresivamente, me voy acostumbrando y lo
tomo como natural. El segundo es la rivalidad:
comparo lo que tengo con lo que tienen otros y,
si los otros mejoran, necesito ms para estar
tan bien como antes. En relacin con esta
rivalidad, se comenta un experimento segn el
cual se le pregunt a la gente si preferira un
mundo donde ganara 50,000 dlares al ao,
mientras el resto ganaran la mitad de eso,
comparado con otro mundo donde ganaran
100,000 dlares, mientras el resto ganaran el
doble. El resultado fue que la mayora habran
preferido el primero. Estpido, verdad? Pero
sera lo que estara pasando, por ejemplo, en lo
que fue Alemania del Este. Esa gente no
solamente se ha liberado de la dictadura
comunista, sino que ha visto aumentar
notablemente sus ingresos y la calidad de los
productos que compran; pero todava estn
descontentos; parece que les preocupa ms su
comparacin con los alemanes del Oeste.
Layard rechaza luego la opinin de los
libertarios segn los cuales, si la gente piensa
as, peor para ellos y se embarca en una serie
de propuestas para mejorar la sociedad y
resolver estas angustias. No propone todos al
divn, sino una serie de polticas que podrn
mejorar la felicidad de algunos, aunque
probablemente no la de los contribuyentes. El
argumento ha sido llevado ms lejos por otros
autores, para justificar polticas socialistas,
afirmando que una distribucin ms igualitaria de
los ingresos estara correlacionada con mayores
niveles de felicidad, y justificando entonces los
elevados impuestos a los ingresos ms altos y a
los bienes de lujo.
Como lo que nos importara no sera la
cantidad de bienes y servicios de los que
podamos disponer, sino nuestra posicin relativa,
una sociedad ms igualitaria nos ahorrara la
presin que impone en nosotros el xito de
nuestros vecinos y amigos. Will Wilkinson, del
Cato Institute, nos propone cuestionar esos
argumentos (In Pursuit of Happiness Research,
Policy Analysis 590) desde dos perspectivas: la
primera de ellas se relaciona con la misma
definicin de felicidad; la segunda, con su
vinculacin al igualitarismo.
Existen tres hiptesis principales para explicar
porqu la gente no se siente ms feliz ahora,
teniendo incluso mayor riqueza econmica que
antes. La primera se conoce como adaptativa:
en ella se sostiene que nos adaptamos

lentamente a los nuevos niveles de ingreso, y

que a cada momento los mismos nos van
pareciendo normales. Pocos se sacan la lotera
en una nica vez que juegan y, en general, el
nivel de ingresos va creciendo lentamente a
travs de los aos. La segunda es la del ajuste
de aspiraciones: segn esta, la gente va
elevando sus aspiraciones a medida que ve
realizadas las que tena anteriormente. La
tercera, ya mencionada, es que se trata de una
funcin de nuestra posicin relativa; y si bien
ahora una persona puede estar ganando hasta
tres veces ms que hace dos dcadas, tal vez
sus vecinos o amigos ganan cinco veces ms.
A esta hiptesis se opone la hiptesis del
efecto absoluto: segn la misma, la mejora
material tiene efectos reales y duraderos, y en
verdad la felicidad se ha incrementado
significativamente.
Wilkinson no rechaza las dos primeras. Afirma
que existe un efecto absoluto, no sujeto a la
adaptacin y los cambios de aspiraciones, y que
la importancia de los efectos relativos ha sido
notoriamente exagerada. Seala, en primer
lugar, que ni siquiera los mismos autores que
descuellan en este campo concuerdan en una
definicin de lo que es felicidad y mucho menos
en las formas de medirla. Existen diferencias
culturales. Por ejemplo, los latinoamericanos
parecen, segn algunas encuestas, ms felices
que los asiticos que tienen mayores niveles de
ingreso, pero esto podra tener que ver con la
forma como la gente se expresa. A los
japoneses, por ejemplo, no les gustara
diferenciarse de su grupo, diciendo que son ms
felices. En muchos de estos estudios algunos
reportan su estado en relacin con sus
aspiraciones, otros con la forma como se sienten
en el momento, otros con su situacin relativa;
pero cuando se les pregunta cmo les va en
relacin con sus padres, por ejemplo, los datos
relativos a los niveles de felicidad parecen ser
muy optimistas. Tampoco prestamos atencin a
los pequeos cambios ocurridos en largos
periodos de tiempo. Por ejemplo, pocos notamos
cmo se han reducido algunas infecciones
bacteriales o los dolores de muelas que sufran a
menudo nuestros antepasados.
Por otra parte, los filsofos morales nos
indican que hay distintos tipos de sentimientos:
placeres, bienestar, logros, etc. Robert Nozick
planteaba un experimento ideal, preguntando
cunta gente preferira una vida real menos
placentera a estar enchufado a una mquina
tipo Matrix, donde se nos garantizara una
ilusoria vida de placer. Cul sera el estndar
objetivo de felicidad contra el cual deberamos
compararnos? Pese a eso, Wilkinson cree que las
investigaciones sobre la felicidad son tiles, sobre
todo si no centramos nuestra atencin en tratar

de medirla, sino en las condiciones segn las

cuales distintas clases de personas estn
satisfechas o no con la vida. En este sentido, las
democracias con economas de mercado
pareceran ser los lugares ms felices del planeta.
En un ranking de bienestar subjetivo aparecen
Puerto Rico y Mxico en los primeros lugares,
mostrando nuevamente que los latinoamericanos
son, al menos, ms expresivos que el resto;
pero luego aparecen los mismos pases que
lideran todo tipo de rankings de libertad
econmica o calidad institucional: Dinamarca,
Irlanda, Islandia, Suiza, Holanda, Canad,
Austria, Luxemburgo, Estados Unidos.
Algunos estudios economtricos que tratan de
relacionar la felicidad con algunas variables
redistributivas encuentran muy poca o ninguna
relacin entre estos aspectos. No obstante,
existen diferencias culturales: en los Estados
Unidos, la desigualdad no tiene ningn efecto en
la felicidad de los pobres. Incluso, pese a que ha
aumentado la desigualdad, la felicidad no ha
declinado. Por el contrario: los norteamericanos
estn siendo ms iguales en cuanto a felicidad,
pese a que son ms desiguales en trminos de
ingresos. Tal vez ocurra esto porque creen que
hay oportunidades para todos.
En Europa, por el contrario, el efecto de la
desigualdad es mucho ms negativo: los pobres
y los votantes de izquierda la rechazan
abiertamente. Pero hay una correlacin positiva
entre el PIB per cpita y algunas variables
claramente relacionadas con el bienestar: aos
de educacin, expectativa de vida al nacer,
riesgos de mortalidad. En definitiva, todos
sabemos muy bien que el dinero no determina la
felicidad individual. Asimismo, todos conocemos
casos de gente con dinero, pero infeliz, y a otros
que son pobres y felices.
No obstante, las posibilidades que se nos
presentan para alcanzar lo que consideremos
felicidad son claramente mayores en las
avanzadas democracias liberales, con economas
de mercado.
Resumen
Aunque fuera deseable, es utpico suponer que
puede existir la igualdad de oportunidades. Los
individuos somos diferentes: tenemos distintas
preferencias, talentos, gustos y capacidades.
Pero si la estricta igualdad es imposible, la
existencia de mayor cantidad y calidad de
oportunidades no lo es.
El desarrollo humano se alcanza, en definitiva,
cuando se tienen mayores y mejores
oportunidades. Esto puede medirse, y as lo hace
PNUD, tomando en cuenta indicadores de
esperanza de vida, alfabetizacin e ingresos.
Los pases que alcanzan mayores niveles de
desarrollo humano segn este indicador, tambin
son los que mejor califican en trminos de calidad

institucional; lo contrario ocurre con quienes

ocupan las ltimas posiciones. Algunos pases, sin
embargo, parecen desafiar esta relacin. Pero si
relacionamos las mejoras en desarrollo humano
con la calidad institucional, observamos que los
pases con mejor calidad relativa presentan
mejoras superiores en desarrollo humano.
No obstante, cmo es la relacin entre uno y
otro? Determina la calidad institucional el nivel de
desarrollo humano o viceversa? Distintos
mtodos sealan en direccin a una relacin
causal entre la primera y el segundo: por un
lado, las deducciones de la teora econmica; por
otro, la confirmacin mediante regresiones; por
ltimo, la evidencia histrica.
La ausencia de instituciones en concreto los
derechos de propiedad castiga en particular a
los ms pobres, pues as no pueden acceder a
los mercados formales ni aprovechar el escaso
capital de que disponen.

aptulo 14
Polticas pblicas:
normas y mercados
Toda poltica pblica consiste en una combinacin
de regulaciones y acciones de mercado. En otras
palabras, podramos decir que se trata de una
serie de normas que dicta alguna autoridad
regulatoria o que se basan en costumbres,
acuerdos contractuales y la correspondiente
reaccin de los individuos. Esto es as porque las
regulaciones y contratos modifican los incentivos
y, por lo tanto, las conductas de las personas.
Se mencionan aqu tanto regulaciones como
costumbres y contratos, porque existe una gran
cantidad de acciones econmicas que se
encuentran reglamentadas por unas o por otras,
aunque normalmente son ms visibles las
regulaciones. Por ejemplo, una de las principales
actividades econmicas en el mundo es el
comercio internacional. Si bien esta actividad est
regulada en cada pas, no existe una legislacin
global al respecto. Las partes eligen la sede en la
que dirimirn sus potenciales diferencias respecto
al cumplimiento de los contratos. La ley mercantil
(merchant law) que se aplica en estos casos no
ha sido sancionada por ningn parlamento o
agencia regulatoria en particular, sino que recoge
siglos de experiencia comercial.
En los ltimos aos ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas de este tipo en
reas tales como Internet, mejores prcticas de
gobierno corporativo, estndares tecnolgicos,
normas de calidad.
Tambin la hubo en relacin con el primer tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales. En esta leccin haremos una
breve referencia a las primeras y presentaremos

un par de las ltimas que se han desarrollado y

extendido en la ltima dcada: lmites y
mercados (cap and trade) aplicadas a cuestiones
ambientales o en la asignacin de recursos
pesqueros.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. Los distintos tipos de normas que
ordenan las actividades en los mercados.
2. Las regulaciones pblicas y las
normas basadas en costumbres y
contratos.
3. Las normas de aceptacin
voluntaria.
4. Normas en Internet, gobierno
corporativo, estndares tecnolgicos y
calidad.
5. Polticas pblicas que combinan
lmites e intercambios en los mercados.
6. Lmites y mercados (cap and trade)
en cuestiones ambientales, particularmente
relacionadas con el calentamiento global.
7. Lmites y mercados (individual
transferable quotas) en la asignacin de
recursos pesqueros.
Distintos tipos de
normas
Cuando pensamos en las normas que afectan a
nuestra vida diaria, solemos pensar que fueron
emitidas por alguna agencia pblica. En particular,
estamos acostumbrados a considerarlas segn el
nivel de generalizacin en relacin con el
organismo que las emite: as, las leyes suelen ser
aplicables a toda una sociedad y son emitidas por
un parlamento, o son regulaciones que emanan
de agencias gubernamentales. Hay leyes o
resoluciones provinciales o estaduales que se
aplican a una determinada unidad subnacional.
Por ltimo, tenemos resoluciones y regulaciones
de gobiernos locales. A todas ellas deberamos
agregar las doctrinas jurdicas que guan las
decisiones judiciales y estas ltimas, que
complementan los vacos que puedan quedar de
las anteriores.
Pero ese es un anlisis limitado, ya que existe
una gran cantidad de normas que no emanan de
agencias gubernamentales, sean legislativas,
ejecutivas o judiciales, sino de contratos
particulares o de asociaciones voluntarias de
distinto tipo. El comercio internacional es,
seguramente, una de las actividades de mayor
volumen econmico entre las que se realizan en
el mundo, tal vez solamente superada por el
volumen de las transacciones financieras. Los
principios legales que rigen el comercio
internacional no fueron dictados por ninguna
agencia gubernamental en particular.
Son lo que se llama lex mercatoria, un
conjunto de principios jurdicos desarrollados por

comerciantes en la Europa medieval, con base

en las mejores prcticas comerciales y aplicados
por jueces que los mismos comerciantes
seleccionaban, a quienes hoy llamaramos
mediadores. Los comerciantes necesitaban
jueces con conocimiento de los contratos y no
los encontraban en la justicia civil local.
Necesitaban resolver sus disputas rpidamente,
incluso en el acto, ya que el intercambio se
produca, por ejemplo, en una feria, y cada uno
tena que regresar a su lugar de origen. Los
jueces eran elegidos de acuerdo con su
experiencia y capacidad. De esa forma, se fue
generando un cuerpo especializado de jueces.
L a lex mercatoria fue desplazada por la
legislacin nacional, despus de la formacin de
los Estados nacionales en Europa y como
resultado de la misma presin ejercida por los
comerciantes locales para restringir la
competencia externa. Pero sigui siendo la
norma en el comercio internacional.
Muchos de los principios que all se acuaron
se aplican en el comercio internacional. Incluso el
mismo criterio, respecto a la experiencia y
capacidad, para seleccionar los rbitros o
mediadores en nuestros das. Y la lex mercatoria
ha vuelto a florecer en Internet, con la existencia
de cortes virtuales para resolver casos como, por
ejemplo, los nombres de los dominios. Los
procedimientos en esos casos son similares a los
procesos judiciales tradicionales, pero la
presentacin de la demanda, la eleccin del
rbitro o mediador, la resolucin de la evidencia y
hasta alegatos orales se realizan por Internet.
Actualmente hay gran nmero de rbitros y
mediadores. Los primeros son elegidos para
dirimir algn asunto en alguna disputa en
particular, en la que su decisin se aceptar
como de obligatorio cumplimiento. En el caso de
los mediadores, su funcin es lograr un acuerdo
voluntario entre las partes, siendo sus decisiones
no obligatorias, igual que en los casos de
negociacin o determinacin por expertos.
El arbitraje puede incluirse por anticipado en los
contratos o puede acordarse despus que se
presente la disputa en cuestin. El sitio del
arbitraje, que las partes eligen de comn
acuerdo, determina las normas de procedimiento
del proceso. En caso de que no lo hagan, el
mismo tribunal arbitral elegir el sitio y esas
normas, aunque es posible separar uno de las
otras. Las normas de procedimiento son distintas
del proceso en s es decir, de los pasos en que
consiste el arbitraje los que pueden ser
definidos por el mismo rbitro o mediante la
adopcin de un proceso general, como el
elaborado por la Comisin de las Naciones Unidas
por el Derecho Comercial Internacional
(UNCITRAL).
Las decisiones de los rbitros normalmente se

refieren a la indemnizacin por daos, pero

pueden tambin ordenar a una de las partes que
haga algo o que se abstenga de hacerlo.
Curiosamente, resulta ms fcil lograr el
cumplimiento de un fallo arbitral que el de un fallo
judicial. Por eso el procedimiento es tan popular.
Esto se logra a travs de la Convencin de
Nueva York, de 1958, segn la cual una decisin
tomada en uno de los pases signatarios es vlida
en todos los dems. La Convencin fue
adoptada en una conferencia diplomtica de las
Naciones Unidas. Actualmente forman parte de
ella 142 pases, entre los que se cuentan los ms
importantes, en trminos de comercio. Tambin
hay una Convencin Interamericana sobre
Arbitraje Comercial Internacional, aprobada por
casi todos los pases latinoamericanos.
Otro caso es el de las normas de gobierno
corporativo, tambin llamadas mejores
prcticas. La dispersin de la propiedad del
capital de las empresas entre gran nmero de
accionistas, ninguno de los cuales posee efectivo
control, genera un problema de bien pblico,
reconocido hace largo tiempo por el mismo Adam
Smith168.
En tales circunstancias, el inters de un
pequeo accionista de controlar a los managers
sufrira tpicos problemas de accin colectiva. Es
decir, el servicio de control de los managers
tendra las caractersticas de bien pblico, tal
como los defini Samuelson: cualquiera que
incurriera en el costo tiempo y esfuerzo como
mnimo de controlar a los managers no podra
recuperar esos costos cobrando a los otros
accionistas, porque no puede excluirlos ni su
consumo del servicio es rival. Todos seran free
riders de su esfuerzo.
Es decir: si un accionista decidiera ejercer el
control tan solo porque quiere hacer uso de su
derecho de propiedad, no podra cobrar a otros,
porque los dems se daran cuenta de que
recibiran los beneficios de esa accin de todas
formas. Como todos piensan lo mismo, nadie
terminara ejerciendo el control: los managers se
convierten en dueos efectivos.
Si ese control no existe, no es de extraar que
la divergencia de intereses lleve a los managers a
buscar objetivos que no son necesariamente los
de los accionistas. Pueden resistirse a distribuir
dividendos, fijar sus miras en el corto plazo,
intentar agrandar la empresa tan solo para
acumular mayor poder..., o pueden abusar del
uso de los activos de los accionistas.
La situacin parece bastante problemtica. No
obstante, cmo un arreglo institucional, como la
corporacin moderna, ha sido capaz de sobrevivir
hasta la fecha?; cmo no han escapado los
accionistas a esa trampa, con el simple y sencillo
remedio de vender sus acciones? La continuidad
de este tipo de empresas y la constante

inversin de los accionistas en ellas muestra que

existe, est vigente y funciona algn tipo de
mecanismo de control. Cules son esos
mecanismos?
Nuevamente la calidad
institucional
Las novedades de polticas pblicas presentadas
aqu y, en verdad, todas las polticas pblicas
requieren, para su buen funcionamiento, ese
marco institucional que ha sido tantas veces
mencionado aqu. El ejemplo de Nueva Zelanda
es apropiado, en tanto ese pas se encuentra
entre los de mayor calidad institucional.
Esto se observa tambin en el proceso de
implementacin de las polticas. Ya mencionamos
el proceso de evaluacin y consenso sobre la
evidencia cientfica en la que se basa la decisin
sobre la cuota total de pesca. Los derechos de
los maores son reconocidos en la legislacin
despus de que un fallo de la Corte Suprema
forzara al gobierno a negociar con este grupo,
hasta que se alcanza un acuerdo en 1992. Las
eventuales reducciones de la cuota total, que
afectan a todos los pescadores, son tambin
negociadas y consensuadas.
Aunque no dejan de existir, al menos el
proceso de diseo e implementacin y los
objetivos de estas polticas se ven poco
afectados por los intereses particulares. El
consenso garantiza continuidad, sin cambios de
rumbo permanentes, que generan inestabilidad.
Por ltimo, la participacin de todos los
involucrados crea un incentivo para controlar la
administracin de las cuotas y la piscicultura y los
arreglos tradicionales. Con un marco regulatorio
consensuado y los incentivos correctos, los
participantes del mercado se dedican a producir
ms riqueza y valor, sin poner en peligro la
subsistencia del recurso.
Resumen
Aunque siempre asociamos la palabra normas
con su sancin por parte de una agencia
gubernamental, muchas de ellas, que no son
emitidas por ese tipo de organizaciones, nos
impactan en aspectos importantes de nuestra
vida. Hay una gran cantidad de normas
contractuales, por ejemplo, que guan nuestras
acciones y son el fruto de arreglos particulares.
Las normas contractuales van evolucionando
con el tiempo, siendo algunas dejadas de lado e
incorporadas otras, para tener en consideracin
nuevos aspectos de las actividades que
involucran. Esto es evidente en el comercio
internacional, donde todo un cuerpo de normas,
la Lex Mercatoria, ha evolucionado y rige una de
las actividades econmicas ms importante del
mundo. Las diferencias contractuales son
resueltas por procesos de arbitraje y mediacin,
que aun hoy siguen los principios jurdicos
desarrollados durante siglos por los comerciantes.

Otro tipo de normas con un origen similar son

las mejores prcticas de gobierno corporativo, los
estndares tecnolgicos y la estandarizacin.
Por otro lado, toda poltica pblica es un
conjunto de normas regulatorias, emitidas por
una agencia gubernamental, y las decisiones que
los individuos y las empresas toman en los
mercados, por lo que todas constituyen una
cierta combinacin de unas y otras. En las
ltimas dcadas, reconociendo los problemas
para reglamentar las acciones humanas, se han
propuesto e implementado algunas polticas
pblicas, que toman ms en cuenta los
incentivos econmicos a los que los individuos
responden.
El concepto ms importante, tal vez, sea el de
lmites y mercados, que significa, en otras
palabras, crear derechos de propiedad sobre
ciertos recursos que se ven afectados por la
tragedia de los comunes. Esos sistemas
establecen un lmite general al uso del recurso
sea esto la captura de una cierta especie
pesquera o el uso de la atmsfera para arrojar
distintos elementos y luego se divide ese total
en cuotas que se asignan en propiedad,
brindando la oportunidad para su uso,
comercializacin o arriendo.
Vinculados tambin con un mayor
reconocimiento del papel que cumplen los
derechos de propiedad, encontramos el
reconocimiento de los derechos de posesin y los
mecanismos tradicionales de control de
pesqueras, o el desarrollo de tecnologas que
permiten la asignacin del derecho, tales como la
piscicultura.
Por ltimo, en muchos casos se pueden
encontrar soluciones a problemas pblicos,
permitiendo el surgimiento de mercados, precios
e incentivos, cuando estos son inexistentes
debido a que se trata de una tarea que el Estado
ha monopolizado. La ausencia de precios enva
seales distorsionadas y contradictorias, y genera
incentivos perversos en el caso de la generacin
y disposicin de basura, por ejemplo.
De todas formas, la posibilidad de que estas
polticas pblicas o, en realidad, cualquiera de
ellas funcionen correctamente, est
directamente asociada con la presencia de
calidad institucional que evite la cooptacin por
parte de intereses especficos, el abuso de poder
y la inestabilidad de las normas.
Captulo 15
Acciones voluntarias
contra la pobreza
Hemos estado analizando los dos caminos por los
cuales las personas pueden satisfacer sus
preferencias: a travs de los mercados o a
travs de la poltica. Una de las reas de mayor

importancia es el alivio de la pobreza. Como en

los dems campos, tambin aqu nos
encontramos con caminos alternativos. La opcin
estatal en este campo est asociada con las
polticas de redistribucin de ingresos, pero,
como veremos, el Estado redistribuye, aunque
no siempre desde aquellos que tienen ms
ingresos a los que tienen menos.
Como las transacciones en el mercado son
voluntarias, incluiremos en este campo a las
acciones de ese tipo que se realizan para aliviar la
pobreza: estas son la creacin de puestos de
trabajo, la ayuda mutua y la filantropa. En estas
acciones, al no ser resultado especfico de
ninguna poltica pblica, tampoco son
consideradas o incluidas entre las acciones contra
la pobreza. Sin embargo, son un componente
importante y, en el caso de la creacin de
empleo, como veremos, el ms importante.
Consideraremos casos particulares de accin
voluntaria, pero en esta oportunidad no se
referirn al presente, sino al pasado, recordando
los esfuerzos que se realizaban en momentos en
los que no se ejecutaban tantas acciones
pblicas como ahora. Se trata de mostrar las
iniciativas existentes entonces y las lecciones que
pueden aprenderse para fomentar la solidaridad
voluntaria, latente en toda persona de bien.
Como se mencion respecto a otras polticas
pblicas, y tambin en relacin con la
descentralizacin, al no ser parte de un plan
general, estas iniciativas permiten la
experimentacin de diversos mtodos,
despliegan la iniciativa creadora de las personas y
ayudan a evaluar aquellas que tienen xito o las
que fracasan, sin someter a toda una poblacin
a un ensayo general. Las mejores prcticas se
van copiando, descartndose las que no
funcionan, y todas ellas tienen algn componente
institucional que puede permitirles cumplir su
objetivo: normas y regulaciones laborales,
sistemas de eleccin de servicios de salud,
deducciones impositivas para donaciones.
En el siguiente captulo veremos la otra cara
de la moneda: polticas pblicas con el mismo
objetivo.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. La importancia de la ayuda a los
pobres.
2. La redistribucin de los ingresos.
3. Las acciones voluntarias de alivio a
la pobreza.
4. La generacin de empleos y la
legislacin laboral.
5. La ayuda mutua y la eleccin de
servicios de salud.
6. La beneficencia.
7. Polticas pblicas que podran

fomentar la solidaridad voluntaria.

Los pobres
Cuando se debate sobre el papel del Estado y del
mercado en materia de pobreza, generacin de
riqueza y distribucin de la misma, pocas veces
se comienza el anlisis con esta pregunta:
Debera hacerse algo para ayudar a los pobres?
La primera reaccin de cualquier audiencia
ante una pregunta de esta naturaleza es de
estupor, dando por sentado que la respuesta es
unnimemente afirmativa. Sin embargo, la
ciencia econmica no estudia lo que la gente
dice, sino lo que gente hace: la accin humana.
Desde este punto de vista, la respuesta es
otra, pues si bien un cien por cien de las
personas puede responder que, por supuesto,
debera hacerse algo por los pobres, lo cierto es
que las encuestas muestran que tan solo el 20%
de ellas aunque este porcentaje vara segn
los pases dedica voluntariamente parte de su
tiempo y esfuerzo a las necesidades de otros.
Ello demuestra que hay que hacerse esa cruda
pregunta, ya que su respuesta no es tan directa
como parece.
Enfrentados a dicha circunstancia, algunos
sugerirn que, si bien no ponen parte de su
esfuerzo personal en atender a los pobres, lo
hacen indirectamente mediante el pago de los
impuestos; y es cierto que su pago les otorga el
derecho a demandar informacin sobre el uso de
esos fondos y su destino final.
Es una materia de valores morales individuales
responder si esto es suficiente. Lo que aqu nos
interesa analizar es la paradjica circunstancia
segn la cual el crecimiento del Estado
benefactor puede terminar relevando a los
individuos de su responsabilidad directa hacia sus
congneres necesitados, transmitindole tal
responsabilidad al Estado mismo, muchas veces
ineficiente y vctima de la voracidad de diferentes
grupos de inters. Por otro lado, no se puede
asegurar que el Estado termine redistribuyendo
desde los sectores de mayores ingresos a los de
menores ingresos.
De ricos a pobres?
En verdad, pobreza y desigualdad de ingresos
son dos cosas muy distintas. La primera se
relaciona con la falta de ciertos recursos bsicos
para la vida; la segunda tiene que ver con un
anlisis comparativo entre lo que tienen unos y lo
que tienen otros. La importancia de esta
diferencia no es menor, ya que debemos
preguntarnos qu es lo que nos preocupa: si la
pobreza o la diferencia de ingresos.
La pobreza se est reduciendo y esta
reduccin ha sido enorme en los ltimos aos. La
brecha entre ricos y pobres tambin se ha
reducido (Chotikapanich et al 2007; Sala-i-Martin
2002), aunque su medicin a nivel global es muy
complicada. Asimismo, la medicin de los

ingresos no refleja el fenmeno en toda su

magnitud. Los pobres tienen hoy acceso a bienes
que no podan imaginar los ricos de hace
doscientos aos, pero adems la diferencia de
calidad entre lo que compran los ricos y lo que
compran los pobres se ha reducido. Por ejemplo:
los ricos compran ms productos alimenticios y
de mayor calidad, pero en muchos casos son de
la misma calidad de los que compran los pobres,
algo que no suceda entonces.
Otro ejemplo: podra darse el caso de que
aumente la diferencia de ingresos, pero la
situacin de los ms pobres tambin ser mejor.
Es ms: esto es lo que suele ocurrir al inicio de
un proceso de crecimiento econmico acelerado.
En este caso, vamos a suponer dos individuos
representativos, de los cuales uno es pobre y el
otro rico. Veamos:
SITUACIN A (ingreso anual)
Garca: USD50,000
Prez: USD5,000
SITUACIN B (ingreso anual)
Garca: USD250,000
Prez: USD15,000
La brecha ha aumentado notablemente: Garca
multiplic sus ingresos por cinco, mientras Prez
lo hizo por tres. Pero lo cierto es que Prez est
mejor. Es ms: est mucho mejor. Vamos a
suponer aqu que dado que los individuos
somos distintos y tenemos atributos diferentes
la diferencia de ingresos es inevitable y que lo
que nos preocupa es la situacin de los que
estn peor. No obstante, en el mbito de las
polticas pblicas, se proponen polticas de
redistribucin, ms preocupadas por la
diferencia de los ingresos, y en algunos casos
estas polticas terminan empeorando la situacin
de los ms pobres. Mientras esas polticas
terminen frenando el crecimiento econmico y
desalentando la inversin, perjudicarn a los ms
pobres: quiz se termine con una sociedad ms
igualitaria, pero en la que todos son ms pobres.
Lo ilustraremos con la siguiente situacin:
SITUACIN C (ingreso anual)
Garca: USD20,000
Prez: USD4,000
Nos encontramos adems con el problema de
que, una vez se ha creado el aparato
redistribuidor, este redistribuye para cualquier
parte. Lo imaginamos como distribuyendo a lo
Robin Hood, pero tambin puede redistribuir a
lo Hood Robin, o en diagonal, dentro de un
mismo grupo de unos a otros; en definitiva, en
cualquier direccin. En medio de todo este
proceso, el Estado no deja de crecer.
Tullock (2004) sostiene que en el mbito de la
democracia mayoritaria podramos encontrar una
coalicin dominante del 51% de los votantes con
menores ingresos, que decidira redistribuir en su
favor los ingresos del 49% restante. Pero, si

suponemos que el 10 o 20% de la poblacin son

los pobres, esto hace que los pobres sean solo el
20 o el 40% de los miembros de la coalicin
dominante aproximadamente. Con esos
porcentajes no pueden controlar esa coalicin,
por lo que los miembros de mayores ingresos
dentro de ella terminarn recibiendo tambin
ingresos redistribuidos, e incluso hasta puede
ocurrir que reciban ms. Pensemos, por ejemplo,
en el 2% de ms altos ingresos en la coalicin
dominante. Para los miembros del 49%
minoritario, que pierden ingresos con la
redistribucin, resulta conveniente ofrecer a esos
miembros mayores beneficios, convencerlos as
de que se sumen al 49% y generar una nueva
coalicin mayoritaria. Esto sera ms barato para
el 49%. Para que esto no suceda y la coalicin
del 51% se mantenga, hay que ofrecerle a esos
individuos un trato suficientemente atractivo
como para que se pasen de lado, con lo que
terminan recibiendo un trato tal vez superior al de
los ms pobres.
Pero los ricos podran hacer algo que sera
incluso menos costoso para ellos, y es no ya
tentar al 2% ms rico entre la coalicin
mayoritaria para que cambie de lado, sino a un
porcentaje de los ms pobres. Segn Tullock,
esta coalicin es difcil de encontrar, porque los
pobres creen que sus intereses son claramente
incompatibles con los de los ms ricos, pero no lo
ven as con los que se encuentran entre el 20 y
el 51% en trminos de la escala de ingresos.
Sin embargo, Tullock sostiene que lo que se
observa en la realidad es que las transferencias
se realizan entre grupos que no se definen por
su nivel de ingresos, sino por su nivel de
organizacin y poder. As, por ejemplo,
agricultores subsidiados en Estados Unidos,
Europa o Japn, estudiantes universitarios,
intelectuales, artistas, industriales nacionales o
sindicalistas estn entre los principales receptores
de transferencias, pero no son los ms pobres.
Si esto es as, y siendo que los pobres no se
encuentran muchas veces bien organizados, no
podemos esperar que la redistribucin los termine
beneficiando181.
No obstante esto, por qu la gente sigue
prefiriendo la redistribucin a travs de la poltica
y el Estado? La respuesta sera que no es lo
mismo sacar la billetera y aportar $100 que votar
por una opcin por la que todos reciban un
impuesto de $100. El costo de la primera opcin
es directamente $100, pero el costo de la
segunda es tambin $100, descontada mi
estimacin de la influencia que pueda tener en el
resultado final, como vimos ya en el captulo 4.
Es decir: este segundo acto satisface tambin mi
preocupacin respecto a hacer algo por los
pobres, pero a un costo mucho menor.
El papel dominante del Estado en esta materia

se ha trasladado tambin al rea de la discusin

acadmica y a la de elaboracin de polticas
pblicas, donde el solo planteamiento del
problema genera una inmediata bsqueda de las
acciones que debera desarrollar para resolver el
problema. La creatividad e inventiva llegan hasta
all, pero se mueven en un crculo cerrado,
limitado por los escasos recursos disponibles. Ms
dinero para educacin, ms dinero para salud,
ms dinero para vivienda no es fcil de encontrar
y, cuando se consigue, puede ser que no llegue
a donde se necesita.
Pocos se animan a preguntarse qu otra cosa
puede hacerse al respecto o, en trminos ms
correctos, qu papel puede cumplir la
colaboracin voluntaria en materia de ayuda a los
ms necesitados. Tal vez sea interesante, antes
de responder a esas preguntas, saber lo que se
hizo en otros momentos de la historia, cuando,
precisamente el Estado no estaba all para
resolver estos problemas.
Acciones voluntarias
contra la pobreza
Esas otras cosas que pueden hacerse para
resolver los problemas relacionados con la
pobreza pueden clasificarse en tres aspectos:
1. Lo ms importante, por supuesto,
es generar riqueza, de tal forma que el
nmero de pobres se reduzca. Algunos
critican a la economa de mercado por la
actual cantidad de pobres, como si la
pobreza fuera causada por ella. Dos cosas
pueden decirse al respecto: en primer
lugar, es en los pases con economas ms
abiertas donde el nmero de pobres es
menor; en segundo, si bien el nmero total
de pobres en el mundo es grande, el
crecimiento econmico ha permitido
sostener a un nmero total de habitantes
en este planeta como nunca en toda su
historia. Una economa primitiva o cerrada
genera un mayor nmero de pobres y un
menor nmero total de habitantes que
puede sostener.
La revista The Economist seala en un
reciente informe182 que por primera vez
ms de la mitad del mundo es clase
media, gracias al rpido crecimiento
econmico de los pases emergentes. Por
supuesto que no es sencillo definir, y por lo
tanto medir, qu es clase media, pues se
trata de una expresin muy poco precisa,
y no es lo mismo ser clase media en los
Estados Unidos que en Bangladesh. Pero lo
que nos importa aqu para definir este
motivo de festejo es que las personas
tengan la oportunidad de salir de la
pobreza. Dos dlares por da es una
definicin comnmente aceptada de la lnea
de pobreza. Entonces, si tomamos en

cuenta el aumento de la poblacin en el

rango inmediatamente superior, de un
ingreso entre dos y trece dlares por da,
podemos ver la cantidad de personas que
han podido superar esa lnea. El total de
poblacin en ese rango de ingreso era de
1,428.1 millones de personas en 1990 y
lleg a 2,644.3 millones en el 2005. Ms de
mil doscientos millones de personas
traspasaron esa lnea de la pobreza, un
resultado que ningn programa de ayuda
ha podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden
a China, algo que no debera
sorprendernos si consideramos el continuo
crecimiento econmico que ha
experimentado ese pas desde que
implement profundas reformas para
liberar los mercados, y para garantizar la
propiedad de las inversiones y el
cumplimiento de los contratos. La India,
siguiendo un proceso similar aunque menos
intenso, contribuy con 117 millones de
personas.
2. En segundo lugar estn las acciones
que los mismos individuos pueden realizar
para ayudarse a s mismos, a sus familias,
a sus vecinos, a sus grupos de afinidad,
cualesquiera que sean estos, sabiendo que
sern ayudados a su vez en caso de
necesidad propia. Esto es lo que se ha
llamado socorro mutuo.
3. Por ltimo estn las acciones que
los individuos pueden realizar para ayudar a
otros sin esperar en este caso un
tratamiento recproco en caso de
necesidad, lo que se conoce como
filantropa.
Veremos ejemplos de la historia argentina en los
tres casos, aunque historias similares se
encuentran en muchos pases. Se trata de
historias que en buena medida hoy estn
olvidadas.
La generacin de
empleos
En relacin con el primer aspecto, pocas cosas
son tan eficientes para combatir la pobreza como
las oportunidades de empleo, y esas dependen
del volumen de inversin y del marco
regulatorio laboral, que puede incentivar el
empleo o, por el contrario, desalentarlo, al
recargarlo con costos e impuestos.
En este sentido, Argentina muestra una
historia notable. En materia de legislacin laboral
a fines del siglo XIX solo estaba en vigencia el
Cdigo Civil, redactado por el doctor Dalmacio
Vlez Srsfield, sancionado el 25 de septiembre
de 1869. En l se estableca la libertad de
contratacin y se aluda tangencialmente al
contrato de trabajo como una forma ms de

arreglo contractual libre y voluntario, en el

contexto de las normas generales tratadas en el
Cdigo. En el artculo 1.623 se trataba el asunto
de esta manera: La locacin de servicios es un
contrato consensual, aunque el servicio hubiese
de ser hecho en cosa que una de las partes
debe entregar. Tiene lugar cuando una de las
partes se obligare a prestar un servicio, y la otra
a pagarle por ese servicio un precio en dinero.
Los efectos de este contrato sern juzgados por
las disposiciones de este cdigo sobre las
Obligaciones de Hacer.
La terminologa locacin de servicios era una
tradicin de origen romnico, que an se
mantena para el tratamiento legal en materia
laboral. Un reconocido tratadista argentino
comenta el Cdigo de esta forma: Hoy este
contrato, al que Vlez dedic tan solo 6 de los
4,015 artculos del Cdigo, est regulado por una
legislacin vasta y riqusima del derecho laboral.
Ms an: en la gran mayora de los casos el
contrato directo e individual ha sido reemplazado
por los contratos colectivos de trabajo, a los
cuales deben ajustarse empleadores y
trabajadores y en los que se fija minuciosamente
los derechos y deberes de las partes, horario de
trabajo, remuneraciones, ascensos,
indemnizaciones, despido, etctera.
Ordinariamente la autonoma de los contratantes
se limita a prestar el consentimiento para
establecer la relacin laboral; todo lo dems est
regido por los contratos colectivos o las leyes
especiales (Borda 1974, p. 11).
Durante esos aos de vigencia de los seis
artculos, Argentina protagoniz una epopeya
pocas veces vista hasta entonces y pocas veces
igualada despus. La inmigracin que recibi,
considerada como uno de los ndices elocuentes
de prosperidad, tuvo lugar antes de la legislacin
vasta y riqusima a que alude Borda. Juan A.
Alsina, en su trabajo La inmigracin europea en
la Repblica Argentina, publicado en 1898,
muestra cifras del periodo 1877-1897. En esos
veinte aos llegaron al pas 1,356,130
inmigrantes, de los cuales ms de la mitad eran
de Italia. El resto, por orden de importancia,
procedan de Espaa, Francia, Austria, Alemania,
Gran Bretaa, Blgica, Suiza, Rusia, Holanda,
Portugal, Dinamarca, Estados Unidos y
Suecia183.
Hay ancdotas que no deben dejar de
recordar los incontables sacrificios que debieron
superar todos los que llegaron a esa tierra de
promisin. Pero ms all de las ancdotas,
muchos investigadores han analizado la situacin
del mercado laboral durante esos aos. Uno de
ellos es Carlos Daz Alejandro, economista
cubano profesor de las universidades de Yale y
de Columbia (1970, p. 39)184. No solamente no
haba desempleo, los salarios eran elevados.

En la actualidad, la mayor parte de los

mercados laborales estn muy regulados. Los
pases que fueron importadores de
trabajadores hoy los exportan a Estados
Unidos o a Europa. El ya mencionado ndice
Haciendo Negocios, del Banco Mundial,
presenta un componente relacionado con las
normas laborales. Los resultados que muestra
por regiones son los siguientes:
Resumen
Los esfuerzos para aliviar la pobreza pueden ser
de dos tipos. Uno de ellos se refiere a las
acciones gubernamentales con ese objetivo. El
otro, muchas veces menospreciado, es el amplio
campo de las acciones voluntarias, que incluyen
la generacin de empleos, la ayuda mutua y la
beneficencia.
El mejor programa social que pueda
imaginarse es la generacin de empleo, de tal
forma que las personas puedan satisfacer sus
necesidades con base en su propio esfuerzo. Es
tambin una fuente de autoestima, ya que
permite resolver los problemas uno mismo, sin
tener que depender de la buena voluntad de
otros. En los ltimos aos, pases como China o
India han implementado reformas econmicas
que les han permitido crecer a altas tasas,
creando muchos puestos de trabajo y
permitiendo a millones de personas salir de la
pobreza extrema.
El segundo tipo de acciones voluntarias es la
ayuda mutua, la asociacin entre personas que
tienen en comn algn rasgo en particular: un
trabajo, una nacionalidad, una vecindad, una
religin, para compartir los riesgos sociales que
pueden presentarse: problemas de salud,
desempleo, etc. En este tipo de esquemas todos
los miembros de la organizacin de ayuda mutua
realizan aportes con los que se cubren los
servicios de quienes los necesiten. Es,
bsicamente, un esquema de seguro
cooperativo.
El tercero es la filantropa. En este caso se da
sin esperar nada a cambio, a no ser la propia
satisfaccin de estar ayudando a alguien que lo
necesita. Existe una larga historia y tradicin,
igual que con las sociedades de socorro mutuo,
ejemplificadas en este caso con la historia
argentina, aunque lo mismo puede ocurrir en
gran cantidad de pases.
Hay un elemento de polticas pblicas que
podra favorecer estos mecanismos. En el caso
de la creacin de empleo, la remocin de
regulaciones que actan como barreras para su
creacin, encareciendo el costo de la mano de
obra y condenando a muchos a la informalidad.
En el de la ayuda mutua, la eliminacin de
monopolios y la capacidad de elegir. En el de la
beneficencia, la exencin impositiva para los
aportes a instituciones de caridad.

Captulo 16
Polticas pblicas y
competencia
Existen polticas pblicas destinadas a regular la
competencia en los mercados, pero no es de eso
lo que hablaremos en este captulo, sino de algo
que, tal vez curiosamente, las polticas pblicas
suelen olvidar. Si bien los gobiernos se preocupan
por la competencia en los mercados, no la
promueven en sus propias polticas pblicas, ya
sea porque lo hacen centralizadamente, en lugar
de permitir la descentralizacin, o porque lo
hacen monoplicamente, en lugar de permitir la
eleccin de los consumidores o beneficiarios y
con ello generar condiciones de competencia.
Esto ha comenzado a revertirse en las ltimas
dcadas, y como resultado han surgido polticas
pblicas que intentan alcanzar sus objetivos en
forma eficiente, permitiendo a los beneficiarios
elegir entre distintos proveedores de servicios. De
esta forma se introduce un elemento de
competencia, que acta como mecanismo de
control, ya que son los mismos usuarios los que
pueden premiar o castigar a distintos
proveedores segn su eficiencia, para satisfacer
sus necesidades.
Analizaremos este tipo de polticas pblicas en
el mbito de la educacin. Por un lado, por la
importancia del tema para todos los pases; por
otro, porque es en este campo donde ya se han
tenido interesantes experiencias. El concepto, sin
embargo, no se limita a esta rea en particular,
sino que puede extenderse a todo tipo de
polticas sociales.
Como toda novedad, genera polmicas y
enfrenta a intereses largamente establecidos,
pero la experiencia hasta el momento muestra
resultados positivos y es la nica idea realmente
innovadora que ha surgido en este campo por
dcadas. Se est implementando, adems, en
pases de muy distinto sesgo poltico.
otra hasta dar con la poltica apropiada, si es que
alguna vez se encuentra.
El caso de los vouchers es claro en este
sentido: se puede comenzar aplicndolos en una
jurisdiccin en particular, considerar sus
resultados, evaluar las consecuencias y
extenderlos a otras. O puede haber distintos
experimentos al mismo tiempo, y se pueden
comparar sus resultados.
Resumen
Con la llegada del Estado benefactor, se ampli el
espectro de polticas pblicas en forma notoria.
En general, casi todas ellas adoptaron una poltica
de subsidio a la oferta; es decir, ofrecer
servicios de educacin, salud y otros a los
necesitados. No haba una falla de mercado
que impidiera ofrecer tales servicios, sino se
estimaba que los bajos ingresos de los pobres les
impedan pagarlos. Para permitirles tener acceso

a los mismos, el Estado ocup la posicin de

proveedor: abri escuelas y hospitales de acceso
universal y gratuito, construy viviendas, etc.
Pero el Estado no es un buen administrador:
por un lado, sus funcionarios no tienen incentivos
tan poderosos como los que existen en el
mercado; por otro, la provisin de esos servicios
en el marco de la democracia los vuelve un
objetivo apetitoso para la accin poltica, y esto
se traduce en una menor eficiencia. Existen otras
opciones, que han sido llamadas subsidio a la
demanda, porque otorga a los necesitados la
capacidad de elegir.
A diferencia de los servicios estatales, que
suelen tener caractersticas monoplicas, el
subsidio a la demanda genera competencia entre
los proveedores, y por lo tanto mayores niveles
de eficiencia. Estudiamos en particular el caso de
la educacin.
Hay distintas formas de proveer educacin,
que clasificamos segn que sean financiadas por
el Estado o no, y segn que sean administradas
por el Estado o no. En el primer caso,
encontramos escuelas financiadas y
administradas por el Estado, las escuelas
pblicas. La evidencia muestra que no ofrecen
buenos servicios y que lo hacen en forma poco
eficiente.
Luego tenemos a las que el Estado no financia
ni administra. Estas son las escuelas privadas,
principalmente. Como hay que pagar por sus
servicios, suelen asociarse con sectores de
ingresos medios y altos, pero algunos
investigadores han encontrado escuelas privadas
en los barrios ms desposedos de pases como
Nigeria y la India, donde, adems, muestran
mejores resultados.
Por ltimo, tenemos a las que son financiadas
por el Estado, pero administradas por el sector
privado, con o sin fines de lucro. Se las llama
escuelas charter, y suelen estar administradas
por los mismos padres y maestros, por
determinadas ONG o incluso por empresas.
Estas escuelas generalmente no cobran a sus
alumnos y reciben un presupuesto del Estado
con base en la cantidad de alumnos inscritos.
Al margen de estos tres mtodos, el subsidio
a la demanda puede implementarse por medio
d e vouchers o vales, que se otorgan a los
padres para que los apliquen al pago de una
cuota escolar. Hay dos formas principales de
hacerlo: la entrega del vale directamente o la
transferencia de fondos a las escuelas, en
relacin con el nmero de alumnos que las hayan
elegido. Existen tambin vouchers privados,
otorgados por fundaciones o empresas, que no
son ms que otra forma de denominar a las
conocidas becas. Por ltimo, una alternativa
adicional, que tambin promueve a estas ltimas,
son las deducciones impositivas, que pueden ser

aplicadas tanto al gasto en educacin como a

donaciones para becas.
Finalmente, los beneficios de la
descentralizacin se evidencian en estas
cuestiones, pues la misma permite hacer
ensayos focalizados, o varios al mismo tiempo,
sin someter a toda una poblacin a los vaivenes
de cambios de polticas y a eventuales fracasos.
Captulo 17
Polticas pblicas,
tecnologa y evolucin
La tecnologa de las ltimas dcadas constituye
un desafo a las polticas pblicas, porque avanza
ms rpidamente que ellas. Esto no es nuevo:
ha ocurrido muchas veces, desde la introduccin
del tranva, por ejemplo, a la puesta en marcha
del telfono o la radio.
En todos los casos la tecnologa va
evolucionando y, en muchos de ellos, generando
un conjunto de normas que toman en cuenta
sus caractersticas. Las regulaciones
inevitablemente llegan despus, pero es
necesario que consideren las diversas muestras
de desarrollo espontneo previo y que no lo
impidan, sino que los faciliten.
Muchas veces el regulador se forma una idea,
utpica sobre cmo deberan funcionar los
mercados e impone regulaciones en este sentido.
Pero hay que ser modestos, sobre todo cuando
se trata de tecnologas que apenas se
comprenden, y permitir que compitan distintos
estndares y normas y evolucionen sus propios
marcos regulatorios o contractuales, para
reconocer despus los principios fundamentales
en la legislacin.
En este captulo completaremos nuestro
anlisis de la relacin entre instituciones y polticas
pblicas, considerando algunas que se
encuentran en la frontera del desarrollo
tecnolgico, respecto de las que el marco
institucional ocupa un lugar importante.
Consideraremos las posibilidades de ampliar
instituciones como el derecho de propiedad y
los contratos a estas reas.
En particular, veremos los casos de la
asignacin de frecuencias en el espectro
electromagntico, las rbitas satelitales y la
produccin entre pares en Internet.
Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern las que siguen:
1. El papel de la evolucin en las
ciencias sociales y en las polticas pblicas.
2. El desafo de la innovacin
tecnolgica.
3. La evolucin del derecho de
propiedad en la frontera tecnolgica.
4. El caso de la asignacin de
frecuencias electromagnticas en

Guatemala.
5. La gestin de las rbitas satelitales.
6. Los derechos de propiedad
intelectual y la produccin entre pares.
7. La evolucin de las polticas
pblicas.
Evolucin
Aunque solemos atribuir la creacin de las teoras
evolutivas a las ciencias naturales, y en particular
a Darwin, la verdad es que su origen se
encuentra en las ciencias sociales, de donde
Darwin precisamente las sac. El concepto de
orden espontneo y no guiado es de larga data,
aunque su desarrollo principal se encuentra en los
filsofos del iluminismo escocs197.
La ms reconocida metfora de los rdenes
espontneos corresponde tambin a otro
escocs. Adam Smith la hizo famosa en su libro
La riqueza de las naciones: es la mano invisible,
segn la cual cada individuo se esfuerza por
encontrar el uso ms ventajoso del capital que
posee:
Generalmente no intenta, en verdad,
promover el inters pblico, ni sabe cunto
lo est promoviendo. Busca solamente su
propia seguridad, y dirigiendo esa industria
de forma tal que su producto sea del
mayor valor, intenta slo su propia
ganancia, y resulta en esto, como en
muchos otros casos, guiado por una mano
invisible a promover un fin que no era
parte de su intencin. Persiguiendo su
propio inters frecuentemente promueve el
de la sociedad ms efectivamente que
cuando realmente intenta promoverlo198.
Estos rdenes espontneos van produciendo
procesos de seleccin, tal como lo explic Darwin:
Puede decirse que la seleccin natural est
escrutando cada hora y da, en todo el
mundo, cada variacin, aun la ms
mnima, rechazando aquello que es malo,
preservando y agregando aquello que es
bueno; silenciosamente e insensiblemente
trabajando, donde quiera y cuando sea
que se presenta la oportunidad, en la
mejora de cada ser orgnico en relacin a
sus condiciones orgnicas e inorgnicas de
vida. No vemos ninguno de esos lentos
cambios en progreso, hasta que la mano
del tiempo ha marcado el largo paso de las
pocas, y entonces nuestra visin es tan
imperfecta respecto a pocas geolgicas
pasadas, que slo vemos que las formas
de vida son ahora diferentes de lo que
fueron antes199.
Las instituciones que se han mencionado en
estas pginas son el fruto de largos procesos
evolutivos. El ser humano nunca existi sin reglas
para la interaccin con otros seres humanos,
pero durante centenares de miles de aos esas

reglas no solamente no fueron escritas, sino

tampoco conocidas. Eran aplicadas y cumplidas
sin racionalizar su caracterstica. Los antroplogos
sealan que existen rastros de intercambios
comerciales desde hace unos 100,000 aos. Un
intercambio presupone un concepto de
propiedad, ya que, al ofrecer algo a cambio, se
est aceptando la propiedad del otro bien. Pero la
formalizacin del derecho de propiedad recin
comenzara con el asentamiento motivado por la
agricultura hace unos 10,000 aos, en particular
en el rea del Mediterrneo. El desarrollo del
comercio y la formalizacin de la propiedad
fueron generando una red de contactos y
relaciones comerciales en toda la regin que
gener as su mayor prosperidad relativa.
Posteriormente estos principios fueron recogidos
por el derecho romano.
Y ese derecho, resultado de un proceso
evolutivo, se encuentra en constante cambio y
desarrollo, particularmente en el rea de las
nuevas tecnologas que abren campos
insospechados. Cuando tratamos de construir un
modelo particular, presuponemos que nuestra
razn va a poder generar algo mejor que el
resultado de esos procesos. No obstante,
nuestra mente no est en condiciones de
aprehender esos fenmenos tan complejos. Esto
sucede particularmente en el rea de las nuevas
tecnologas, donde hay muchos ejemplos de
intentos constructivistas fracasados.
Segn North (2005), la arquitectura gentica,
que evolucion en los tres millones de aos en
que los humanos nmades vivan de la caza y la
pesca, se adaptaba a las relaciones dentro de
pequeos grupos, lo que los predispona al tipo
de conducta cooperativa, que se produce a nivel
de la tribu o el clan. Esto nos preparaba para los
intercambios personales. Fuera del clan, la
respuesta natural era la de no cooperar.
Superar esa respuesta natural requera
visualizar las consecuencias de un mundo basado
en las ventajas de los intercambios
impersonales, tpicamente el comercio. En un
mundo autrquico, los individuos eran
generalistas deban conocer un poco de todo
, pero luego las posibilidades de realizar
intercambios en forma ms extendida, con gente
a la que no se conoce, gener un tipo de
incertidumbre hasta entonces desconocida. Antes
era la incertidumbre sobre los fenmenos
naturales y sobre la relacin con los elementos;
ahora era la incertidumbre social, sobre la
conducta de los otros individuos.
A efectos de reducir esta incertidumbre
social, fueron los hombres desarrollando
distintos tipos de instituciones, como las letras
de cambio, los bancos, las empresas, y era
tambin necesario desarrollar una institucin para
garantizar el cumplimiento de los contratos. Esto

llev al desarrollo del Estado, como fuente de la

actividad coercitiva.
Ahora bien, North plantea un dilema que no se
ha podido resolver desde entonces: el mismo
establecimiento de un gobierno con una fuerza
coercitiva para proteger el derecho de propiedad
a bajo costo da origen tambin a un gobierno
con la capacidad de utilizar esa fuerza coercitiva
para explotar a sus propios ciudadanos200.
Cmo crear una organizacin poltica fuerte, pero
limitada, es algo que, segn North, estamos lejos
de comprender. Por cierto, no es algo que se
obtenga de la noche a la maana, ya que
demanda la existencia de efectivas normas
informales (valores, pautas morales y culturales)
sobre las que se asientan las formales.
Para entender ese proceso de cambio, North
dice que el paradigma econmico de la teora
neoclsica no sirve, de ah su acercamiento a
Hayek, otro gran crtico de la misma. El foco de
atencin est ahora en la cultura, en el proceso
de aprendizaje. Debemos comprender entonces
que estamos frente a procesos sociales muy
complejos, que ninguna mente en particular
puede abarcar y mucho menos organizar. Es
necesario, por consiguiente, permitir que se
desarrollen los procesos evolutivos y no ponerle

trabas ya que la ingeniera social va siempre

detrs de la ingeniera tecnolgica. Esto es
particularmente evidente en las fronteras de la
innovacin tecnolgica. Veamos algunos
ejemplos.
Frecuencias
Resumen
Aunque, cuando hablamos de polticas pblicas,
imaginamos la accin constructivista y racional de
alguien que ordena un cierto mbito, la verdad es
que las principales instituciones que rigen nuestra
vida la moral, el derecho, la propiedad, los
contratos, el lenguaje, la contabilidad, entre otras
son el resultado de la accin humana, no del
designio humano.
Nadie en particular las ha diseado, pero han
evolucionado y nos han permitido convivir y
progresar en sociedad. Por eso es necesario ser
cautos en la propuesta de polticas pblicas y,
sobre todo, tratar de que faciliten esa evolucin
progresiva y no la coarten.
Es en el campo de las nuevas tecnologas
donde las polticas pblicas son desafiadas, pues
siempre llegarn detrs de las innovaciones. Es
necesario entonces aprender, pero al mismo
tiempo apoyarse en las instituciones cuando se
presenten problemas similares.

As, permitir la generacin de derechos de

propiedad en el espectro de frecuencias
electromagnticas aparece como una solucin
alternativa a los problemas de tragedia de los
comunes que implica el libre uso del recurso. Lo
mismo sucede con la asignacin de espacios
orbitales para los satlites geosincrnicos.
Por ltimo, el notable desarrollo de la
produccin entre pares es producto de una
innovacin institucional, que permiti el desarrollo
del derecho de propiedad intelectual para permitir
la produccin abierta a numerosos colaboradores
voluntarios.
Paradjicamente tal vez, los procesos
evolutivos de esta naturaleza necesitan calidad y
estabilidad institucional, como se quiso presentar
y sostener en este libro.

variante) proporciona esa convergencia. Se busca as

la
asignacin ms rpida, flexible y eficiente del
espectro,
puesto que se espera que las frecuencias en cuestin
sean destinadas a la tecnologa ms demandada y que

ofrezcan un mejor servicio al menor coste.

Normalmente estas medidas se introducen en un
sistema de derechos exclusivos, pero tambin puede
manifestarse en el incremento de bandas de espectro
sin licencia, que confiere mayor posibilidad de
comercio
a las empresas al recaer sobre determinadas bandas de
frecuencias que por s mismas no demandan un uso
concreto. Aunque en Espaa ni siquiera se haya
utilizado sistemticamente el modelo de mercado
primario del espectro (es decir, la adjudicacin y
asignacin de derechos de uso individuales mediante
mecanismos de subasta competitiva) prefiriendo en
general el concurso cuando exista limitacin, o el
otorgamiento a todos los solicitantes por orden de
llegada, en la medida en que el Derecho comunitario
opt por establecer esta posibilidad, ahora recogida,
de
forma un tanto tenue, en el prrafo final del nmero 2
del art. 45, al que luego nos referiremos (es claro que
existe un modelo de gestin de mercado).
206. http://es.wikipedia.org/wiki/Wiki.