Professional Documents
Culture Documents
original: un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro
del cual las dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes. (21)
En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente
ms conflictiva que antes. Las dependencias asumen un comportamiento semiautnomo, puesto
que slo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura
de las polticas pblicas y de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin
constante con agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales de los
contextos poltico, econmico, tecnolgico, social o cultural en los niveles regional, nacional o
internacional se convierte en un elemento rector de la accin de las diversas dependencias, que
adquiere el mismo nivel de importancia que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De
nada sirven las dependencias claramente subordinadas al gobernante pero incapaces de
sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. En este escenario se supone de facto que es
preferible tener dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos
grados de profesionalizacin y que "hagan bien lo que tienen que hacer" aun cuando el gobierno
central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera.
En tal situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de
dependencias gubernamentales ms que un "aparato gubernamental", concepto cada vez menos
til en el estudio de la accin de gobierno. Las redes de dependencias, si bien todas ellas
gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente
comunes y que en cambio pueden mostrar grandes diferencias. El concepto de organizaciones y
redes "flojamente acopladas"7 es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de
estudiar. Es en este momento cuando la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de
actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros aspectos,
surgen como elementos fundamentales del anlisis.
Un escenario como el descrito es un campo propicio para el surgimiento de la gestin y
de la gerencia pblica. No es casual que a mediados de la dcada de los setenta algunos autores
comiencen a hablar con insistencia de public management en los Estados Unidos. Se supone que
los problemas ms importantes de una dependencia gubernamental se relacionan con cmo
manejar adecuadamente sus recursos para sobrevivir, cmo interrelacionarse de manera ptima
con otras dependencias y con el usuario (cliente) del servicio que se provee y cmo redefinir
constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional. De alguna
(22) forma se establece el supuesto de que un buen gobierno ser aquel en que el conjunto de
redes de dependencia funcione bien; es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos
pblicos, con eficacia en la interaccin con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la
prestacin del bien o servicio que produce (es decir, la satisfaccin al cliente y la rendicin de
cuentas).8
En cuanto a la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz semntico.
Una vez que en los Estados Unidos se impulsa la idea de public management, poco a poco se va
introduciendo este concepto al resto de los pases. En Francia, por ejemplo, desde inicios de la
dcada de los ochenta se incorpora el trmino como un anglicismo; lo mismo sucede en muchos
otros pases del mundo. Curiosamente, en Espaa, para evitar el anglicismo, se incorpora un
7
Este concepto es utilizado en los trabajos de K. Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte tambin a la idea de
M. Cohen, J. March y J. Olsen (1992) sobre los procesos organizacionales en forma de "cestos de basura", y en
general a los trabajos de la teora de las anarquas organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974), y J.
March y J. Olsen (1976), entre otros.
8
Sobre las dimensiones de eficiencia, eficacia y legitimidad como componentes funda mentales de la gestin
pblica. vase E. Cabrero (1995).
galicismo: gestin pblica, que viene del francs gestion publique. En algunos pases de Amrica
Latina se adopta la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque
posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica.
Si quisiramos precisar todava ms los trminos, cabra hacer una distincin. Tal y como
Bozeman lo seala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas claramente diferenciadas:
lo que Bozeman llama el enfoque "P" -aquel que surge en las escuelas de polticas pblicas y en
las que la public management fue vista como complementaria del estudio de las polticas-, se
concibi como el manejo directivo de las polticas (este enfoque en espaol correspondera a la
denominacin de gestin pblica); por otra parte, Bozeman presenta el enfoque "B", que surge
de las escuelas de negocios, el cual recupera los conceptos bsicos de la administracin de
empresas, siendo menos riguroso en la distincin entre las esferas pblica y privada (este
enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gerencia pblica). Pese a esta
diferencia de matiz, en la traduccin del presente libro se opt por el concepto gestin pblica
para abarcar ambas escuelas.
Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica muestra que las
diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en
momentos histricos particulares, buscando aprehender de una forma distinta un fenmeno por
dems complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una moda; son partes complementarias de la
disciplina original que desarrollan conceptos, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas
ellas tienen su visin propia, la realidad es que son ms complementarias que competidoras entre
s. Por consiguiente, no es una "irreverencia" aceptar que la administracin pblica tradicional ha
sido rebasada en gran medida por la realidad, aunque s lo sera decir que (23) dicho enfoque ya
no tiene nada que ofrecernos. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un
mismo cmulo disciplinario; todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las
cuales es necesario integrar en el conocimiento de la accin gubernamental.9
El libro coordinado por Barry Bozeman es una excelente contribucin al anlisis de lo
que una de las corrientes mencionadas -la de la gestin pblica- ha logrado a dos dcadas de su
surgimiento; se discuten los dilemas y se presenta el debate que en la actualidad se da en los
Estados Unidos. Para los pases de Amrica Latina, por su parte, constituye un documento de
gran relevancia que alimenta las primeras polmicas que se dan en nuestros pases sobre la
gestin pblica, las cuales discuten la pertinencia del concepto y el valor explicativo de esta
corriente en una realidad distinta.
Leer el texto desde la perspectiva de la gestin pblica
Una preocupacin que se mantiene a lo largo del texto es si la gestin pblica ha dado
lugar a un ncleo vital, a una sntesis verdadera desde una nueva perspectiva de observacin, o
solamente se han acumulado estudios poco conectados en una orientacin comn que no
permiten hablar de un cuerpo disciplinario slido. Dentro de esta gran preocupacin surgen otras:
Es el anlisis emprico el instrumento bsico y ms relevante de esta perspectiva? Qu tan
prescriptiva es esta corriente de estudio? Su foco de atencin debe mantenerse en el nivel
estratgico de la organizacin o debe abarcar todos los niveles?
Sobre la preocupacin principal, hay un origen sombro de la gestin pblica, como lo
menciona Bozeman, puesto que es resultado ms de un esfuerzo institucional que de un quehacer
9
Una discusin ms amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes desarrolladas en este siglo se presenta en
J. P. Nioche (1982), y J. Chevalier y D. Loschak (1982).
intelectual. Incluso el autor nos presenta claramente el origen del enfoque P como producto de
las escuelas de polticas pblicas y de la Asociacin para el Anlisis y la Gestin de Polticas,
cuya literatura se publica en el Journal of Policy Analysis and Management; por otro lado, el
enfoque B proviene de un esfuerzo de la Sociedad Americana para la Administracin Pblica,
cuyo espacio de difusin ha sido la Academy of Management Review, Public Administration.
Research and Theory, y la conocida Public Administration Review.
La naturaleza del origen de la gestin pblica explica en parte las carencias tericas en su
desarrollo; parecera que la disciplina se ha tenido que desarrollar ms rpidamente en el
seguimiento de la realidad, el anlisis de experiencias de gestin y el estudio de casos, que en la
conceptualizacin y clarificacin de categoras para la interpretacin de dicha realidad. A lo largo
de este texto y de otros similares, se reconoce que este campo es ms intuitivo, emprico y
descriptivo de lo que sera deseable desde la perspectiva de una ciencia social. Como lo ha
mencionado Laurence Lynn,10 los trabajos acumulados por esta corriente han sido poco sistemticos y con investigacin terica casi nula.
Si bien se argumenta que la administracin pblica tradicional ha tenido un fuerte sesgo
discursivo y ha sido ms rica en informacin que en habilidades y herramientas para enfrentar
problemas concretos, parecera surgir ahora con la gestin pblica el otro extremo riesgoso:
muchas experiencias concretas, enseanzas sugerentes, pero una ausencia de discurso filosfico
y de un bagaje conceptual sistematizado. De hecho, el riesgo es acumular un conjunto de trabajos
en torno a un objeto de estudio comn, pero sin haber construido una disciplina que los integre y
sintetice. Como sugiere Bozeman, un campo construido slo por la prctica y el conocimiento
tcito est en riesgo de perder la orientacin, puesto que sta debe ser terica.
Entre los libros que contribuyen ms claramente a ir consolidando el campo de la gestin
pblica, no slo ricos en su capacidad descriptiva de la realidad sino tambin en su solidez
conceptual, podemos mencionar los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991),
Ingraham y Kettl (1992), Lynn (1966), e indudablemente los trabajos realizados y coordinados
por Bozeman (1987 y 1993). Por cierto, no podramos decir que estos trabajos constituyen un
todo coherente; se trata de un campo en construccin; de hecho, incluso en este libro Bozeman
nos advierte de una dispersin y fragmentacin de textos, lo cual no es ms que un reflejo de la
situacin de la disciplina.
La primera y segunda partes de este libro nos presentan diversos puntos de vista respecto
de la naturaleza y objeto de estudio de la gestin pblica. Hal G. Rainey plantea en su ensayo
que si bien la reflexin ha sido hasta ahora rica y diversa, todava es necesario pasar de la
meditacin a la produccin de una teora. Otros de los textos sostienen que el reto es el equilibrio
adecuado entre teora y prctica, como lo expresa Laurence Lynn, para quien el camino es la
adopcin de conceptos interrelacionados; para James Perry, por su parte, el asunto debe ser
resuelto a partir de una relacin clnica entre teora y prctica; finalmente, para Frost-Kumpf y
Wechsler esto deber pasar por un proceso de maduracin de teoras con base emprica y por un
ajuste de mayor complementacin entre acadmicos y prcticos preocupados por la disciplina.
Ciertamente la orientacin prescriptiva de la disciplina, que la lleva a buscar recomendaciones
basadas en el anlisis emprico para ofrecer al (25) tomador de decisiones mejores mtodos y
prcticas de gestin, hace pensar que la vinculacin entre teora y prctica se da y se seguir
dando en forma natural, y es justamente ste el nico camino para la consolidacin de conceptos
tericos. sta es una de las conclusiones del presente libro. Sin duda uno de los puntos de
10
Lynn en un trabajo reciente (1996) profundiza en una interesante discusin sobre la gestin pblica como arte,
ciencia y profesin.
interseccin de los estudiosos del tema es esta preocupacin prescriptiva. Quizs se trata de una
preocupacin de acadmicos por hacer relevante y til su trabajo o incluso preocupados por
contribuir a la conformacin de mejores gobiernos. Este espritu de la disciplina hay que
entenderlo para evaluar sus logros y retos futuros.
Ahora bien, de esta caracterstica surgen tambin algunos retos en el desarrollo de la
disciplina. Las difusas fronteras que en este desarrollo hay entre el conocimiento ordinario -como
lo llama Bozeman- y el disciplinario -formal o acadmico- favorecen la aparicin de recetas,
intuiciones o creencias surgidas de la prctica profesional como si fueran principios de la
disciplina -proverbios como los llamara Simon-.11 La dbil distancia entre teora y prctica, por
tanto, no necesariamente es slo positiva; tambin puede ser un elemento de alto riesgo puesto
que surgen mitos con aparente rigor disciplinario. Es aqu donde cobra toda su importancia el
llamado que hace Bozeman a mantener un "escepticismo organizado" -concepto tomado de
Robert Merton- para enfrentar el alud de ideas, intuiciones, verdades obvias y experiencias que
emanan de la prctica profesional. Slo con una comunidad de estudiosos capaces de conservar
este escepticismo se podr filtrar lo verdaderamente generalizable, introduciendo rigor analtico
en la experiencia de la prctica.
Se requiere, por tanto, cautela permanente y extrema, y es sta la que ir creando un
espacio entre el conocimiento ordinario y el acadmico; de no ser as, slo la prctica guiar el
desarrollo de la agenda de investigacin, lo cual sera preocupante. Como lo menciona Bozeman
en la segunda parte del libro, no hay evidencia de que una estrecha relacin teora-prctica
enriquezca a ambas; o como lo sugiere Robert Behn en su texto: no podemos pretender que la
prctica se rija slo por la teora, pero pensar lo contrario tambin sera un error. Ni cientficos
"despegados de la realidad" ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, ste es el punto de equilibrio que busca la disciplina.
Cabe sealar que este libro contribuye tambin a la discusin y la enriquece por su
carcter altamente auto crtico de los alcances de la gestin pblica como disciplina; si bien
todos los autores que participan en l son parte de la comunidad de estudiosos de la gestin
pblica, se mantiene a lo largo de la obra un tono objetivo y escptico frente a la consolidacin
de este campo de estudio. (26)
En relacin con el mtodo de investigacin de la gestin pblica, el libro ofrece
igualmente ideas claras. Behn sugiere tomar distancia respecto al hecho de considerar el estudio
de casos como la panacea, dada su fragilidad como va de generacin del conocimiento. Es
necesario aceptar que este mtodo produce informacin emprica "casual", no es confiable, es
una va poco slida y riesgosa; los anlisis de casos no demuestran ni prueban nada. Con estos
argumentos se desmitifica un mtodo de trabajo que, aun cuando est muy extendido en la
investigacin en este tipo de disciplinas, no siempre es analizado desde sus limitaciones; se trata
de un mtodo "blando". Aun as, puesto que los mtodos "duros" como el experimental y otros
similares no son fcilmente aplicables a una realidad no aislable y en constante interaccin y
movimiento, es necesario revalorar el mtodo de estudio de casos entre otros posibles de ser
utilizados.
En este sentido, se retorna el mtodo de casos como una herramienta limitada a la que no
debemos pedir ms de lo que ofrece. Entre sus bondades se encuentra el hecho de que permite
acumular fragmentos de informacin sobre la realidad adems de que posibilita estudiada en
profundidad; a partir de ello y manteniendo cautela y rigor en el anlisis, es posible dar un salto
en la generacin de conocimiento una vez que se han acumulado experiencias suficientes para
11
Nos referimos aqu a la clebre crtica que H. Simon hace a los principios administrativos en su obra de 1947.
inducir comportamientos. Por otra parte, aunque el mtodo de casos no brinda la mejor solucin
o alternativa a elegir en la prctica (nunca la duna ms alta del desierto), s ampla el repertorio
de opciones y sugiere itinerarios ya recorridos que pueden llevar a soluciones ya probadas
(algunas dunas suficientemente altas para observar otras). Visto de esta manera, el mtodo de
casos puede seguir siendo til para la gestin pblica. Consideramos importante para el desarrollo de la gestin pblica el cuestionamiento del mtodo de casos que critique las
expectativas exorbitantes que ha generado y lo revalore en su justa dimensin.
Este libro no slo nos ofrece una rica discusin respecto a las limitantes para consolidar
un campo de estudio y los problemas del mtodo, tambin nos brinda esfuerzos de construccin
tanto de conceptos como de nuevos itinerarios metodolgicos. Por ejemplo, Steven MaynardMoody y Marisa Kelly exploran en su ensayo nuevos mtodos de trabajo a partir del anlisis de
relatos orzanizacionales, los cuales son depurados en su estructura hasta obtener las tramas
comunes; sta es una va heurstica en el mbito de la gestin pblica y hasta el momento muy
poco utilizada. Por su parte, el texto presentado por Lee Frost-Kumpf, Barton Wechler, Howard
Ishiyama y Robert Backoff nos muestra una rica forma de llevar a cabo el anlisis de un caso -el
Departamento de Salud Mental de Ohio- extrayendo claridad conceptual en el campo de la
accin estratgica.
Igualmente sugerentes son los trabajos desde la perspectiva legal-institucional que
presentan Rosemary OLeary y Jeffrey D. Straussman, as como el de Heidi Koenig, quien lleva
a cabo un riguroso mtodo de anlisis de la informacin, y el de Jameson W. Doig, quien analiza
el caso de la Autoridad del Puerto de Nueva York. Por otra parte, los trabajos de Daniel T. Bugler
y Stuart Bretschneider, y el de James L. Perry y colaboradores ofrecen una muestra interesante
del uso de mtodos cuantitativos en la investigacin en gestin pblica.
Cabe mencionar tambin la interesante discusin sobre el nivel pertinente de estudio y
aplicacin de la gestin pblica. Segn Donald Kettl, constituye un error suponer que sta
nicamente se refiere al nivel estratgico institucional de decisiones en las organizaciones
pblicas; es necesario, segn este autor, estudiar tambin los niveles administrativo y operativo,
que explican buena parte del funcionamiento de las dependencias gubernamentales. Coincidimos
con Donald Kettl en que ste es un aspecto olvidado en la mayor parte de los estudios de la
gestin pblica; sin embargo, nos parece correcta la propuesta de Laurence Lynn, quien insiste
en que, ms que estudiar cada uno de los niveles, lo verdaderamente relevante es focalizar la
dinmica de interaccin entre los mismos. Lynn lleva a cabo un anlisis de los juegos que se dan
en torno a la cooperacin y muestra en forma magistral -basando su reflexin en el caso de la
gestin de la poltica social- que en ocasiones el alto costo de la cooperacin no correspondida
limita en mucho la funcin total de cooperacin.
Por ltimo, los ensayos que tratan sobre el futuro de la gestin pblica constituyen una de
las aportaciones ms sugerentes del libro. El tema de la excesiva reduccin del tamao
gubernamental, que puede llegar al "ahuecamiento" del Estado, es una contribucin importante a
la discusin que pronto tendremos una vez llevado al extremo el ajuste o redimensionamiento del
tamao estatal. Brinton Milward, Keith G. Provan y Barbara A. Else establecen una contratacin
interesante con organizaciones privadas que han adoptado estrategias similares. John M. Bryson
y Barbara C. Crosby proponen elementos para la gestin en situaciones de poder compartido,
escenario cada vez ms natural en la gestin pblica. Por ltimo, Mark A. Emmert, Michael M.
Crowy R. Shangraw, a partir del caso del Programa de Restauracin Ambiental y Desechos del
Departamento de Energa, sugieren estructuras organizacionales basadas en una reflexin
prospectiva.
puede obedecer a que en el contexto estadunidense hay mayor cercana entre las representaciones
simblicas y las soluciones, mientras que para Amrica Latina sera necesario desarrollar toda
una estrategia complementaria de acciones dadas las enormes distancias entre la representacin
simblica profunda de los individuos y las soluciones.
Lo anterior es slo un ejemplo, aunque este tipo de situaciones se dan en otros muchos
mbitos de las soluciones y recomendaciones que propone la corriente de la gestin pblica. Por
otro lado, las diferencias culturales tambin tienen implicaciones en el estudio de los problemas.
Como lo sealan varios de los ensayos del libro, la falta de claridad o fallas en los sistemas de
incentivos generan sesgos en la gestin de las dependencias y en las polticas pblicas, y esto
explica en buena parte los problemas de eficiencia y eficacia en la gestin. Al respecto, es claro
que hay un supuesto de comportamiento en el nivel individual, el cual tiene que ver con una
cierta racionalidad en la bsqueda de beneficios personales. (32)
Debemos anotar que este supuesto tambin es cuestionado por algunos autores desde la
gestin pblica; sin embargo, es obvio que en el contexto latinoamericano la dimensin afectiva,
las alianzas profundas, las lealtades, los odios y los conflictos latentes desempean un papel
mucho ms relevante que la misma claridad en el sistema de incentivos. Una organizacin
latinoamericana parecera entenderse ms por lo que no se manifiesta que por lo que surge como
problema. Cabe entonces cuestionarse si los mismos supuestos en el diagnstico de la gestin
pblica y en el mtodo de anlisis no son, ya de entrada, un obstculo para entender el tipo de
organizaciones y problemas a los que nos enfrentamos. Asimismo, en Amrica Latina, sera
necesario aadir un conjunto de dimensiones al anlisis que son poco frecuentes -muy
posiblemente porque no son tan necesarias- en el contexto de la gestin pblica estadunidense.
Otro ejemplo en este sentido sera el que se refiere al problema de la comunicacin y la
transmisin de la informacin en las dependencias gubernamentales. Uno de los diagnsticos
comunes desde la perspectiva de la gestin pblica es que la falta de fluidez en la informacin es
un obstculo mayor para la toma de decisiones. Se supone que buena parte del problema radica
en que los individuos no tienen informacin clara sobre objetivos, criterios, polticas
institucionales y procedimientos. Sin embargo, cuando nos referimos a organizaciones como las
que componen la mayor parte de los gobiernos en nuestros pases surgen diferencias obvias. Las
creencias, los mitos v las imgenes que acompaan al quehacer de la gestin pblica son
determinantes con mucho mayor frecuencia que la informacin institucional para la toma de
decisiones. No se trata entonces slo de clarificar la informacin necesaria o detectar los puntos
de interferencia, sino de cambiar las preconcepciones sobre la realidad en la que se acta. No se
trata de destruir creencias porque difcilmente el in dividuo podra actuar sin ellas, sino de
generar un proceso de "ajuste simblico" en las mismas para que sean una ayuda y no un
obstculo.
De igual forma, nos podramos referir incluso al valor y contenido de conceptos muy
frecuentes en la gestin pblica, como eficiencia, responsabilidad del servidor pblico,
cooperacin, participacin social, misin estratgica, etc., los cuales, aun cuando signifiquen
literalmente lo mismo en ambas realidades, tienen representaciones diferentes y evocan en muchos casos smbolos contrapuestos.
Se trata entonces de un contexto de sociedad moderna frente a un contexto de
sociedades premodernas? Desde nuestro punto de vista sta sera una interpretacin simplista del
problema, aunque en parte s es ste un componente del problema, como ya lo mencionamos; en
Latinoamrica, en muchos casos nos enfrentamos a grupos de poblacin y empleados pblicos
con bajos niveles educativos, lo que dificulta las iniciativas de (33) modernizacin de la gestin
pblica. Sin embargo, hay otros componentes ms all de lo premoderno de ciertos sectores de la
sociedad; se trata de un imaginario colectivo diferente, el cual es producto de una historia y
mecanismos de integracin social e interpretacin de la accin pblica diferentes. Por mucho que
avance la modernizacin en nuestros pases, la valoracin y decodificacin de la vida
organizacional tendr caractersticas poco comunes a las de otras realidades.
Otra divergencia fundamental que no puede dejar de mencionarse se refiere al papel que
desempea la gestin pblica en ambos contextos. Como se observa en la mayor parte de los
ensayos reunidos en este libro, la gestin pblica tiene una clara preocupacin por el problema
de la eficiencia de las dependencias gubernamentales; si bien se menciona que los problemas de
carcter poltico no pueden aislarse de la gestin pblica, stos se incorporan en la medida en
que tienen relacin con el desempeo gubernamental.
En contraparte, hoy da en muchos pases de Amrica Latina los problemas de gestin
pblica no slo tienen que ver con un mejor desempeo de las del gobierno, sino tambin con la
gobernabilidad de las naciones. Es decir, las situaciones de carencias graves en los recursos
pblicos para atender necesidades y de carencias en la democracia convierten a la gestin pblica
en un sistema dual, en el que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeo inter e
intrainstitucionales, tambin deben idearse procedimientos que promuevan y generen una
interlocucin gobierno-gobernados que hasta el momento es inexistente o muy precaria. Esto
hace que la gestin pblica en nuestros pases se enfrente a dilemas todava ms complejos:
generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultneamente. Sabemos que estos elementos, si bien
son parte de la misma solucin general en el largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones
excluyentes. Qu es ms importante: asignar con eficiencia el gasto de un programa social o
sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios participen directamente en la
asignacin del gasto aun cuando esto conlleve ineficiencias en el trayecto? Qu es prioritario: el
logro de la eficiencia o generar una cultura de participacin democrtica?13
Por ltimo, debemos mencionar como parte de las diferencias entre los contextos
estadunidense y latinoamericano la dificultad de llevar a cabo investigacin emprica como la
que se presenta en buena parte de los estudios aqu incluidos. Por desgracia, en la mayor parte de
nuestros pases los asuntos pblicos siguen siendo manejados como propiedad privada. La
informacin de dependencias y programas gubernamentales difcilmente es dada a conocer a un
investigador. El ciclo de las desconfianzas y sospechas dificulta enormemente la tarea de
investigacin. (33)
Esto ha rezagado mucho la generacin de estudios que puedan ir acumulando un
aprendizaje sobre la gestin pblica en Amrica Latina. Gran parte de las limitaciones que se
sealaron en prrafos anteriores acerca del enfoque de la gestin pblica no se deben a
indiferencia de los estudiosos del tema, sino fundamentalmente a la incapacidad de las escuelas
de polticas y gestin pblica de nuestros pases para concentrar suficientes recursos en este tipo
de estudios y vencer el hermetismo de las dependencias gubernamentales.
Corresponde a los estudiosos latinoamericanos proveer los elementos olvidados hasta
ahora por la disciplina de la gestin pblica; no habra por qu pensar que las escuelas
estadunidenses lo deberan hacer. El reto es muy grande; es necesario que en muy poco tiempo
las escuelas gestin pblica de Amrica Latina sean capaces de formar investigadores y
adquieran la infraestructura necesaria y los recursos financieros que hagan posible este tipo de
trabajos. Por otra parte, la creatividad metodolgica y la profundidad en el anlisis de las
especificidades culturales deber ser parte de la escuela latinoamericana de gestin pblica.
13
Una discusin ms amplia respecto a este punto se presenta en Enrique Cabrero (1996).
Es esto lo que hace fundamental la traduccin y difusin de obras como sta. Una mala
interpretacin de la crtica y las limitaciones que se sealaron en prrafos anteriores en relacin
con la escuela estadunidense de gestin pblica parecen indicar que no tiene mucho que
ofrecemos esta corriente. Aunque, por el contrario, debemos alimentar nuestra reflexin y
nuestras capacidades de investigacin con este tipo de estudios, pues, paradjicamente, sin ellos
difcilmente generaremos algo original. La crtica que se plante hace un llamado a la cautela en
la aplicacin de conceptos, a la pulcritud metodolgica en realidades culturales diferentes; a la
reinterpretacin del mtodo, las categoras de anlisis y los conceptos para adaptarlos a nuestra
realidad y hacerlos ms tiles sin caer en sobreposicin de cdigos o en simplificaciones
excesivas de realidades complejas.
Es indudable que en la medida en que textos como ste puedan integrarse a nuestro
trabajo de investigacin y enseanza, no como recetas sino como detonadores de reflexin, la
gestin pblica como disciplina y posteriormente como prctica podr avanzar a otra fase de
desarrollo que no slo nos d mayor eficiencia gubernamental sino tambin mayores espacios de
gobernabilidad e instituciones ms slidas y democrticas.
BIBLIOGRAFA
Aguilar Villanueva, Luis F. (1992), El estudio de las polticas pblicas, Migel nge( , Porra,
Mxico, Coleccin Antologas de Poltica Pblica (1a. antologa).
--- (1992), La hechura de las polticas, Miguel ngel Porra, Mxico, Coleccin Antologas de
Poltica Pblica (2a. antologa).
-- (1993), Problemas pblicos y agenda de gobierno, Miguel ngel Porra, Mxico, Coleccin
Antologas de Poltica Pblica (3a. antologa).
--- (1993), La implementacin de las polticas, Miguel ngel Porra, Mxico, Coleccin
Antologas de Poltica Pblica (4a. antologa).
Almond, G. (1988), "The Return to the State", American Political Science Review, vol. 82, nm.
3, 1988, pp. 853-874.
Arellano, D. y E. Cabrero (1992), Modelos organizacionales autctonos para Amrica Latina:
utopa o realidad?, CIDE, Mxico.
Bozeman, B. (1987), All Organizations Are Public: Bridging Public and Private Organizational
Theories, Jossey-Bass, San Francisco.
Cabrero Mendoza, E. (1995), Del administrador al gerente pblico, Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP), Mxico.
--- (1993), "As organizac;oes locais no Mxico: a forc;a de tradica o a mudanc;a", en T. Fischer,
Poder local, Fundacin Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
--- (1996), "Modernisation administrative ou participation sociale. Les para doxes des
gouvernements locaux dans la transition mexicaine", CIDE, Mxico, nm. 40.
Cohen, M., J. March y J. Olsen (1992), "A Garbage Can Model of Organizational Choice",
Administrative Science Quarterly, vol. 17, nm. 1, marzo, pp. 1-25.
Cohen, M. y J. March (1974), Leadership and Ambiguity, Harvard Business School Press,
Estados Unidos.
Crozier, M. ([c. 1987] 1989) Estado modesto, Estado moderno, FCE, Mxico.
Chevalier, J. y D. Loschak (1982), "Rationalit juridique et rationalit managriale dans l'
administration franc;aise", Revue Fran9aise d'Administration Publique, nm. 24, octubrediciembre.
Heclo, H. (1978), "Issue Networks and the Executive Establishment", en A. King, The New
American Political System, American Enterprise Institute, Washing ton, D. C. La versin
resumida en castellano, "Las redes de asuntos y el poder ejecutivo", se encuentra en Luis Aguilar
Villanueva (est. introd. y ed.), Proble mas pblicos y agenda de gobierno, Miguel ngel Porra,
Mxico, Coleccin An tologas de Poltica Pblica (3a. antologa), pp. 253-284.
Hood, C. y M. Jackson (1991), Administrative Argument, Dartmouth Publishing Company,
Inglaterra.
Ingraham, P. W. y D. F. Kettl (1992), Agenda for Excellence, Public Service in Ameri ca,
Chatham House, Nueva Jersey.
Kliksberg, B. (1990), Hacia un nuevo paradigma en gestin pblica, ponencia pre sentada en el
seminario internacional Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en
Amrica Latina, INAP, Mxico.
Lasswell. H. D. (1951), "The Policy Orientation", en D. Lemer y H. D. Lasswell (comps.), The
Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stan ford University Press,
Stanford, pp. 3-15.
Laufer, R. y Paradeise, C. ([c. 1982] 1988), El prncipe burcrata, Trillas, Mxico. Laufer, R. y
Burlaud, A. (1980), Management Publico Gestion et legitimit, Dalloz, Pars.
Lynn, E. Jr. (1996), Public Management as Art, Science and Profession, Chatham House
Publishers, Chatham, Nueva Jersey.
Majone, G. y A. La Spina (1993), "El Estado regulador", Gestin y Poltica Pblica, vol. n, nm.
2, Mxico, julio-septiembre.
March, J. y J. Olsen (1976a), Ambiguity and Choice in Organizations, Universitets forlaget,
Noruega.
Nioche, J. P. (1982), "Rationalit juridique et rationalit managriale dans l' admi
nistration fran~aise", Revue Fran(:aise d'Administration Publique, nm. 24, oc tubrediciembre.
Olsen, J. (1976), "Choice in an Organized Anarchy", en J. March y J. OIsen, Ambi guity and
Choice in Organizations, Unversitetsforlaget, Noruega, pp. 82-139.
Simon, H. ([c. 1947] 1972), Comportamiento administrativo, Aguilar, Espaa. Weick, K. (1969),
The Social Psychology of Organizing, Addison-Wesley, Estados Unidos.
--- (1976) "EducationaI Organizations as Loosely CoopIed Systems", Adminis trative Science
Quarterly, vol. 21, nm. 1, marzo, pp. 1-19.