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EL
NUEVO REGIONALISMO
EN
AMRICA LATINA
Los aos noventa se caracterizaron por la intensa actividad de las fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin. De hecho, la globalizacin se hizo muy
evidente en la creciente participacin de los flujos de
intercambios comerciales, financieros y de inversin
extranjera directa (IED) en el producto mundial, la
fuerte presencia de las empresas multinacionales y la
creciente importancia de las corrientes migratorias y
de las remesas de los trabajadores a sus pases de origen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de globalizacin se acentu de forma importante el proceso
de regionalizacin. Si bien las limitaciones de datos
dificultan la tarea de documentar plenamente la regionalizacin, este proceso queda reflejado claramente
en el comercio exterior. Los intercambios regionales no
han dejado de crecer. A fines de los aos noventa dos
terceras partes del comercio de mercancas de Europa
se realizaba entre pases europeos, en tanto que las
cifras para Asia y el Pacfico y Amrica eran 40% y
50%, respectivamente (cuadro 2.2).
Las fuerzas centrfugas de la globalizacin y
la dinmica centrpeta de la regionalizacin pueden
parecer contradictorias a simple vista, pero cada vez
ms se interpretan como fuerzas complementarias en
el desarrollo de los mercados privados (Oman, 1998).
Es ms, los dos procesos estn impulsados por muchos
de los mismos factores. Los avances tecnolgicos en el
transporte, las comunicaciones, la informacin y otras
esferas han ampliado rpidamente el alcance mundial
de la actividad de los mercados, de forma parecida a
como ocurri en el siglo XIX.
El proceso de globalizacin dista mucho de ser
28
CAPTULO
Cuadro 2.1
2
Indicadores de la globalizacin
Indicador
1970
1980
1990
1999
25,6
49,9
10,2
22,3
39,5
60,1
26,2
30,2
37,1
52,6
38,3
28,4
41,1
61,3
53,5
35,6
6,3
7,1
4,7
8,3
11,8
3,9
18,3
28,2
7,3
1,0
1,3
0,6
2,2
3,3
0,4
4,6
7,0
3,0
10,9
2,4
1,5
2,1
2,8
3,1
2,4
3,6
6,4
9,0
12,5
0,2
0,4
0,7
Flujos de capital
Flujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)
Mundo
OCDE ingreso alto
Amrica Latina y el Caribe
Inversin extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)
Mundo
OECD ingreso alto
Amrica Latina y el Caribe
Memorandum tem
Valor bruto del stock de capital extranjero (% del PIB)
Pases en desarrollo2
Migracin y remesas
Flujos de migracin
Tasa de inmigracin de la Unin Europea3
Tasa de inmigracin de Estados Unidos4
% de hispanos o latinos en la poblacin
de Estados Unidos
Ingresos por remesas de trabajadores (balanza
de pagos, % del PIB)
Amrica Latina y el Caribe
21,7
Amrica Latina y el Caribe corresponden a la definicin del hemisferio occidental del FMI.
El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001).
3 La migracin neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la poblacin y su crecimiento natural (migracin neta corregida). La tasa anual
es por 1.000 habitantes de la UE. Los nmeros entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.
4 La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).
2
adicionales de poltica econmica, que incluyen la descentralizacin de la administracin por parte de las
naciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adaptacin local a los retos de la globalizacin y al lanzamiento de iniciativas formales de integracin regional.
Si bien estas iniciativas tienen una larga historia, en los ltimos aos hubo una apreciable expansin de esta actividad, especialmente desde 1990.
Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas de
integracin regional al GATT y otras 15 durante los
aos ochenta. No obstante, durante los aos noventa
se registr prcticamente una explosin de nuevos
acuerdos que superaron holgadamente las notificaciones de los aos anteriores (grfico 2.1). Pese a que
existen varias motivaciones para procurar la integracin regional, muchas pueden entenderse como un
Cuadro 2.2
29
1980
1990
1999
2000
55,1
57,5
57,2
44,6
33,4
63,8
65,6
64,5
44,1
32,9
68,4
66,1
62,0
53,0
38,9
68,6
64,2
60,0
53,3
40,6
Incluye Australia, Brunei, Canad, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japn, Repblica de Corea, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papa Nueva
Guinea, Per, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.
Incluye la UE ms Bulgaria, Repblica Checa, Hungra, Polonia, Rumania, Repblica de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repblicas Checa y
de Eslovaquia antes de 1993).
3 Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japn, Corea, Australia y Nueva
Zelanda.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).
2
Grfico 2.1
70
60
50
40
30
20
10
0
1948-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 2000-02
Nota: Los datos son el nmero de acuerdos que han sido notificados al
GATT/OMC bajo el artculo XXIV y bajo la Clusula de habilitacin. Algunos
de los acuerdos incluidos ya no estn vigentes. Las accesiones a acuerdos
existentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de la
OMC estn organizados por ao de entrada del acuerdo y fueron calculados
por el Departamento de Integracin y Programas Regionales del BID. Los datos
del ao 2002 van hasta el 30 de abril.
Fuente: Secretara de la OMC.
INTEGRACIN
REGIONAL EN
AMRICA LATINA
30
CAPTULO
Coeficiente de apertura
(Comercio como porcentaje del PIB)
Grfico 2.2
Amrica Latina
Fecha de la firma
80
70
19601
19691
19731
1991
1993
1994
1994
1994
1994
1996
1996
1997
1998
19982
1999
1999
2000
2000
20022
20022
Acuerdos nortesur
MxicoTLCAN
ChileCanad
MxicoUnin Europea
MxicoEFTA
MxicoIsrael
Costa RicaCanad
ChileUnin Europea
1992
1996
1999
2000
2000
20012
2002
60
50
40
30
20
10
0
OCDE
Amrica Latina
ingreso alto y el Caribe
1999
1990
Participacin en el comercio
intrasubregional
(Como porcentaje del comercio total)
Grfico 2.3
Amrica Latina
y el Caribe
TLCAN
Mercosur
NEGOCIACIONES EN PROGRESO
MCCA
CA
Caricom
0
10
15
1990
20
25
30
1995
35
40
45
50
2000
Grfico 2.4
Grfico 2.5
31
Mxico (TLCAN)
Rep. Dominicana
San Kitts y Nevis (Caricom)
Hait (Caricom)
Honduras (MCCA)
El Salvador (MCCA)
Trinidad y Tobago (Caricom)
Venezuela (CA)
Panam
Granada (Caricom)
Bolivia (CA)
Guatemala (MCCA)
Paraguay (Mercosur)
Dominica (Caricom)
Belice (Caricom)
Nicaragua (MCCA)
San Vicente y Gran. (Caricom)
Jamaica (Caricom)
Guyana (Caricom)
Santa Luca (Caricom)
Barbados (Caricom)
Ecuador (CA)
Uruguay (Mercosur)
Costa Rica (MCCA)
Argentina (Mercosur)
Per (CA)
Colombia (CA)
Surinam (Caricom)
Chile
Brasil (Mercosur)
Bahamas (Caricom)
Antigua y Barbuda (Caricom)
Hait (Caricom)
Trinidad y Tobago (Caricom)
Belice (Caricom)
El Salvador (MCCA)
Mxico (TLCAN)
Rep. Dominicana
Venezuela (CA)
Guatemala (MCCA)
Ecuador (CA)
Panam
Costa Rica (MCCA)
San Kitts y Nevis (Caricom)
Bolivia (CA)
Jamaica (Caricom)
Honduras (MCCA)
Barbados (Caricom)
Granada (Caricom)
Dominica (Caricom)
San Vicente y Gran. (Caricom)
Uruguay (Mercosur)
Paraguay (Mercosur)
Guyana (Caricom)
Nicaragua (MCCA)
Bahamas (Caricom)
Santa Luca (Caricom)
Antigua y Barbuda (Caricom)
Per (CA)
Argentina (Mercosur)
Colombia (CA)
Surinam (Caricom)
Brasil (Mercosur)
Chile
0
20
40
60
80
100
40
60
80
100
Intrasubregional
Resto de Amrica Latina
EE.UU. y Canad
UE
Resto del mundo
Intrasubregional
Resto de Amrica Latina
EE.UU. y Canad
UE
Resto del mundo
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).
20
32
CAPTULO
33
34
CAPTULO
Recuadro 2.2
vas bilaterales porque obliga a los miembros que negocian esos acuerdos a obtener la aprobacin del Consejo de Comercio y Desarrollo Econmico cuando se
negocian los aranceles. Los ciudadanos de pases de la
Caricom que se dediquen a actividades industriales,
comerciales y profesionales no asalariadas tienen derecho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Los
estados miembros tendrn que eliminar todos los obstculos en este sentido para 2005, la misma fecha lmite
que se aplica a la liberalizacin plena del comercio
intrarregional de servicios. Al vincular las polticas intrarregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IV
ampliaron la capacidad de la Caricom para disear y
aplicar polticas conjuntas al comercio de bienes y servicios. Los miembros crearon un mecanismo conjunto
para las negociaciones sobre comercio exterior: la
Maquinaria de Negociacin Regional.
En lo que se refiere al libre movimiento de
capital, el Protocolo II prev la eliminacin de las restricciones a los servicios bancarios, de seguros y otros
servicios financieros y a las transacciones en cuenta
corriente y de capital, as como una mayor coordinacin de las polticas cambiarias. Se ha avanzado en la
elaboracin de cross listings y en la negociacin transfronteriza de valores en los mercados burstiles de la
regin, en la reduccin o eliminacin de controles cambiarios, y en el mejoramiento de los mercados burstiles
para facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003
se eliminar el requisito de obtener permiso de trabajo
para graduados universitarios, profesionales de medios
de difusin, artistas, msicos y deportistas. Los estados
miembros acordaron establecer un sistema de acreditacin ante el MUEC con normas armonizadas de certificacin, reconocimiento mutuo de calificaciones y un
rgano regional de acreditacin. En 1997 entr en
vigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficios
de la seguridad social, pero no todos los pases promulgaron la legislacin correspondiente. Para 2003 se
expedir un documento de identidad que acredita a su
portador como miembro de la Caricom para todos los
viajes intrarregionales.
Los pases miembros procuraron armonizar sus
marcos normativos. Tambin se estn haciendo esfuerzos
para mejorar la coordinacin de polticas fiscales, industriales, agrcolas y de transporte. El xito depender en
parte de la capacidad de la Caricom para movilizar los
recursos tcnicos y financieros necesarios. Tambin se
necesita financiamiento para establecer un fondo de asistencia a los pases menos avanzados y poner en prctica otros cambios institucionales, como la creacin de la
Corte de Justicia del Caribe, una comisin sobre competencia (para asegurar el cumplimiento de normas empresariales), y los distintos rganos jurdicos previstos en el
nuevo mecanismo de solucin de controversias.
EL
La ola contempornea de regionalismo suele denominarse nuevo regionalismo (Ethier, 1998; CEPAL,
1994)3. No obstante, el regionalismo en s no es algo
nuevo para Amrica Latina. Algunas de las primeras
iniciativas tras la independencia de muchos pases
contenan propuestas de unin poltica. Hubo tambin
varios intentos histricos de integracin econmica. Es
35
El viejo regionalismo
Amrica Latina llev la delantera con estrategias de
industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI)
que dominaron la poltica y la teora del desarrollo a
principios del perodo de posguerra. Este enfoque
tiene sus orgenes en los albores del siglo XX como una
variante de la entonces dominante poltica econmica
liberal, pero cobr plena expresin durante la Gran
Depresin, cuando se derrumbaron los mercados privados, el comercio y las finanzas internacionales, y los
gobiernos de todo el mundo levantaron drsticamente
barreras proteccionistas. Ante esa situacin, los pases
latinoamericanos tambin levantaron sus barreras y
comenzaron a tener una intervencin mucho ms
directa sobre la economa para estimular la inversin
y el crecimiento durante esos aos de crisis.
Los argumentos de posguerra a favor de la
estrategia de sustitucin de importaciones procedan
de algunos supuestos prevalecientes, muchos de los
cuales tenan profundas races en la experiencia de la
Gran Depresin. Entre ellos cabe sealar el pesimismo
en torno de la evolucin secular de los trminos de
intercambio con el exterior para los exportadores de
productos bsicos, el escepticismo sobre la vocacin
empresarial del sector privado, la confianza en la efi-
36
CAPTULO
El nuevo regionalismo
La eclosin de la crisis de la deuda de principios de los
aos ochenta fue un golpe mortal para el vacilante
enfoque de ISI para el desarrollo y para los dbiles
esquemas de integracin regional introducidos para
respaldarlo. Una vez ms, la crisis dio lugar a un
importante cambio en el paradigma de desarrollo de
Amrica Latina. El colapso econmico de la regin en
la dcada de los ochenta se produjo en el contexto de
una expansin de la economa mundial y la apertura
global de los mercados. Es ms, para ese entonces
haba claros efectos de demostracin en los pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial de
crecimiento que entraaban la apertura de los mercados y las exportaciones a la economa mundial. Bajo
la presin de un prolongado colapso econmico y un
cambiante consenso en materia de poltica econmica,
la regin inici otra aventura histrica basada en el
conjunto de reformas econmicas estructurales mencionadas previamente.
La diferencia clave entre el nuevo regionalismo de los aos noventa y las experiencias anteriores
de la posguerra fue el entorno de polticas en el cual
estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevo
regionalismo se insertaba en un marco de reforma de
polticas que fomentaba la economa de mercado en
un ambiente institucional democrtico y moderno. El
nuevo regionalismo era en s una extensin del mismo
proceso de reforma estructural que haba comenzado
a mediados de los aos ochenta (Ethier, 1998; Devlin
y Estevadeordal, 2001).
Quizs el cambio ms drstico durante los
aos noventa fue el progresivo inters hacia acuerdos
interregionales (norte-sur) en lugar de la integracin
intrarregional tradicional (sur-sur), que vinculan
comercialmente a los pases industrializados en una
liberacin recproca del comercio, a menudo en conjuncin con ambiciosos programas de cooperacin
funcional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido polticamente inconcebible antes de que apareciera este nuevo
marco de poltica en Amrica Latina. En general, los
objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes:
Fortalecimiento de las reformas econmicas
estructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-
37
nalismo es crear una herramienta de poltica estratgica para fortalecer el proceso de reforma econmica
estructural en un perodo de globalizacin muy competitiva. Actualmente los pases valoran una mayor
participacin en la economa mundial como manera
de estimular la inversin y el crecimiento. Se considera que la integracin regional es una herramienta de
poltica adicional que complementa y refuerza los procesos de reforma nacionales. El vnculo ms claro con
el proceso de reforma estructural es la profundizacin
de los compromisos con la liberalizacin del comercio
exterior, que ha sido una caracterstica central de
muchas estrategias desarrollistas de los pases en
desarrollo. Como se analizar con detalle en el Captulo 3, la integracin econmica regional debe considerarse como un nivel adicional de un proceso de tres
niveles que se refuerzan entre s y que tambin incluyen la apertura unilateral y multilateral. La liberalizacin del comercio regional super muchos de los
problemas de credibilidad del viejo regionalismo al
realizarse en paralelo con la apertura unilateral y multilateral, y tambin ayud a reducir an ms los niveles de proteccin y a mejorar la competitividad. Es
ms, la apertura regional entendida como herramienta de poltica se beneficia de ciertas consideraciones
no tradicionales de la economa poltica: la dimensin
compensatoria de la reciprocidad, la capacidad de
afianzar la reforma mediante compromisos jurdicamente vinculantes basados en normas, y la posibilidad
de dar seales de los compromisos de liberalizacin al
sector privado, sobre todo cuando no es factible lograr
una mayor apertura unilateral o multilateral (Fernndez, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercio
regionales, especialmente los que tienen objetivos profundos incluyendo las zonas de libre comercio de
segunda generacin que van ms all del acceso tradicional a los mercados de bienes, alientan la modernizacin estructural de las instituciones directamente a
travs de las disciplinas que introducen, e indirectamente mediante las mayores demandas que surgen de
la competencia regional.
Transformacin econmica. Si bien la liberalizacin y la creciente participacin en la economa
mundial se consideran fundamentales para la modernizacin de la regin, los pases tienen graves vulnerabilidades debido a la estrecha base de exportaciones y a
la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta
38
CAPTULO
Cuadro 2.4
2
Exportaciones de manufacturas
1980
1986
1992
1998
2000
CA
Intrarregional
Extrarregional
29,5
3,6
47,5
6,9
45,5
11,3
56,0
12,8
46,5
10,1
MCCA
Intrarregional
Extrarregional
74,3
5,7
72,5
10,7
63,7
17,1
59,2
36,5
54,7
38,9
Mercosur
Intrarregional
Extrarregional
40,7
28,1
33,7
35,4
49,3
38,2
55,8
35,1
55,7
39,7
Mxico (TLCAN)
Intrarregional
Extrarregional
9,2
16,7
52,8
24,2
74,7
43,9
85,1
67,2
84,5
61,4
Amrica Latina1
Intrarregional
Extrarregional
46,3
10,5
50,7
26,2
57,9
38,9
60,8
54,0
55,9
56,1
nacionales en esferas tales como mano de obra, finanzas y tecnologas (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5.
Atraccin de IED. Existe una competencia
mundial entre los pases en desarrollo para atraer IED
debido a su potencial para desarrollar redes de exportacin, incorporar adelantos tecnolgicos y nuevos
conocimientos, as como lograr la modernizacin institucional. Al crear un mercado liberalizado ms
amplio basado en un sistema normativo con ventajas
derivadas de su localizacin, un acuerdo regional
puede distinguir a los pases miembros y ayudarlos a
competir y a atraer IED (Bmstrom y Kokko, 1997). Por
otra parte, la IED tiende a concentrarse, de manera
que el xito inicial puede dar lugar a ms xitos
(Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la respuesta estratgica de la IED a los acuerdos regionales
es muy compleja.
La dcada de los noventa coincidi con un
auge de los flujos de IED a Amrica Latina. Hay evidencia de que parte de esto fue resultado de acuerdos
regionales como el TLCAN, pero en general parece
que otros factores nacionales relacionados con el buen
funcionamiento de los mercados fueron ms importantes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999).
Geopoltica. Un grupo de pases con intereses similares puede utilizar un acuerdo regional con el
fin de proteger las democracias ms frgiles, promover el desarme y la paz en los pases vecinos y acrecentar el poder de negociacin en los foros
internacionales. Estos motivos fueron en parte los que
sustentaron las decisiones del Mercado Comn del Sur
(Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuerdos comerciales en forma conjunta. Los pases que
integran el Mercosur y la CA colaboraron para superar las amenazas a la democracia en pases miembros
y ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
Cooperacin regional funcional. Por varias
razones, los acuerdos de comercio preferenciales y
recprocos son un punto de partida comn o un componente estratgico fundamental para el lanzamiento
de iniciativas formales de integracin regional ms
ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
En primer lugar, el comercio por lo general atrae el
apoyo de los sectores empresariales privados relativamente bien organizados y financiados. En segundo
lugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econ-
39
micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comerciales y su distribucin pueden ser razonablemente
evaluados ex ante por los participantes, y monitoreados y aplicados ex post, dado que por lo general contienen clusulas jurdicas muy precisas. Adems, las
instituciones para la negociacin de acuerdos comerciales y su administracin ya existen en los ministerios
encargados del comercio exterior y en foros de negociacin ya establecidos. Tercero, los acuerdos comerciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porque
pueden disearse de manera tal que al principio entraen pocas concesiones de la soberana nacional,
como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto,
estos acuerdos comerciales estn sujetos a ciertas
reglas y procedimientos en el mbito multilateral de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Por ltimo, la existencia de una masa crtica de comercio
regional entre los pases asociados acta como una
percha de la que pueden colgarse otras esferas de
cooperacin regional (recuadro 2.4).
Es ms, la interdependencia econmica creciente y mutuamente beneficiosa entre los pases que
forman parte de un acuerdo genera por lo general
ms demandas de cooperacin econmica regional
adicional para explotar as ms plenamente las ventajas de un mercado regional que va madurando. Por
otra parte, las externalidades generadas por vnculos
econmicos crecientes exigen que los pases cooperen
en reas no econmicas e incluso polticas. Por eso, las
fuerzas centrpetas del comercio entre pases que forman parte de un acuerdo pueden ser un vehculo eficaz para una integracin formal ms profunda, se
haya planificado o no. Tenemos el ejemplo contemporneo de Europa Occidental, donde la creciente interdependencia por medio del comercio ha dado lugar a
planes de accin poltica de ciertos pases para lograr
una integracin profunda y una amplia cooperacin.
En efecto, la apertura del mercado regional en Europa
se volvi funcional para ampliar el alcance de la coo-
40
CAPTULO
Recuadro 2.3
Cuadro 1
Mercado
1980
1985
1990
1995
1997
CA
Intrarregional
Extrarregional
7,2
2,8
7,0
3,9
11,3
7,6
28,7
8,4
30,2
6,7
Caricom
Intrarregional
Extrarregional
17,5
9,4
11,5
16,7
23,0
15,4
18,4
8,3
14,2
6,0
MCCA
Intrarregional
Extrarregional
31,0
2,9
36,7
3,8
25,7
7,2
33,9
6,8
33,3
17,0
Mercosur
Intrarregional
Extrarregional
17,0
10,7
21,1
15,7
36,7
18,8
47,9
15,5
51,2
15,1
Mxico
Intrarregional
Extrarregional
14,4
6,4
50,2
8,8
34,4
14,6
56,8
16,5
60,0
15,3
Chile
Intrarregional
Extrarregional
4,4
2,1
6,3
2,1
6,3
3,5
12,2
3,2
15,7
3,3
Repblica Dominicana
Intrarregional
Extrarregional
0,3
2,0
1,1
17,3
0,8
37,3
1,9
37,5
2,3
38,5
Panam
Intrarregional
Extrarregional
4,2
0,2
8,6
0,4
4,7
0,7
5,0
0,2
5,5
0,3
41
flexibles dentro de un mismo sector, y tambin otros factores de produccin seran ms mviles. Desde esta
ptica, el comercio intraindustrial podra ser uno de los
factores que ayude a explicar por qu el nuevo regionalismo de los aos noventa fue relativamente mejor
recibido que la globalizacin por las sociedades latinoamericanas, como herramienta de transformacin
econmica e institucional.
Sera prematuro tratar de llevar registro preciso de los factores determinantes del perfil del comercio
intraindustrial de las economas de Amrica Latina.
Pero en los prximos aos probablemente los responsables de formular polticas quieran nutrir el desarrollo
de esta modalidad de comercio mediante la implementacin de polticas sectoriales congruentes con los principios de la OMC.
n
X j + Mj
X i + Mi
IIT =
i =1 X i + Mi =1 j X j + Mj
X j Mj
1
X j + Mj
poltica pblica. Si bien la cooperacin regional funcional puede surgir independientemente de la integracin formal y de hecho lo hace, puede constituir
tambin una va paralela para ese proceso formal o,
con el tiempo, contribuir a su surgimiento.
Con el avance de la regionalizacin del
comercio en los aos noventa hubo cada vez ms inters en la cooperacin regional de carcter funcional en
los pases miembros de diferentes acuerdos de integra-
42
CAPTULO
Recuadro 2.4
Grfico 1
25
20
15
10
5
1970 72
74
76
78
80
82
Consumo
84
86
88
90
92
Insumos no hemisfricos
94
96
98 2000 02
04
Importaciones de CA
06
08
10
12
Produccin
14
16
18
20
43
44
CAPTULO
Cuadro 2.5
2
Programas de cooperacin regional en APEC
Poltica
Dilogo poltico a travs de reuniones ministeriales.
Social y cultural
Redes de solidaridad social, desarrollo social e integracin de gnero.
Ambiental
Proteccin ambiental y conservacin de recursos martimos.
Recursos humanos y ciencia y tecnologa
Ciencia y tecnologa industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnologa de la informacin, comunicaciones y comercio electrnico.
Otros
Preparacin para emergencias.
Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).
Cuadro 2.6
Cuadro 2.7
45
Fortalecimiento de la educacin
Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos
humanos
Democracia y derechos humanos
Educacin para la democracia
Sociedad civil
Trabajadores migrantes
Fortalecimiento de las administraciones municipales
y regionales
Corrupcin
Financiamiento de campaas electorales
Prevencin y control del consumo indebido y del trfico
ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas y otros
delitos conexos
Terrorismo
Fomento de la confianza y seguridad entre los estados
Fortalecimiento del sistema de justicia y de los rganos
judiciales
Modernizacin del Estado en la administracin de materias
laborales
Integracin econmica y libre comercio
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
Acciones adicionales
Fortalecimiento, modernizacin e integracin de los
mercados financieros
Ciencia y tecnologa
Cooperacin energtica regional
Cambio climtico
Infraestructura hemisfrica
- Infraestructura general
- Transportes
- Telecomunicaciones
Erradicacin de la pobreza y la discriminacin
Fomento de microempresas y PyME
Registro de propiedades
Tecnologas de la salud
Mujer
Derechos bsicos de los trabajadores
Poblaciones indgenas
Hambre y malnutricin
Desarrollo sostenible
Cooperacin
Dilogo poltico
Paz y estabilidad
Medidas constructivas de confianza y seguridad
Proteccin de derechos humanos, democracia e imperio
de la ley
Desarrollo sostenible
Acciones en trfico de drogas, de armas, crimen
organizado y terrorismo
Cooperacin econmica
Cooperacin industrial
Regulacin tcnica y evaluacin de conformidad
Servicios
Promocin de la inversin
Poltica macroeconmica
Cooperacin cientfica y tecnolgica
Cooperacin energtica
Transporte
Telecomunicaciones
Agricultura
Pesca
Procedimientos aduaneros
Estadsticas
Medio ambiente
Proteccin al consumidor
Proteccin de datos
Cooperacin financiera y tcnica
Modernizacin de la administracin pblica
Cooperacin interinstitucional
Cooperacin en integracin regional
Cooperacin social
Educacin y entrenamiento
Dilogo social
Drogas y crimen organizado
Cultura
Fuente: Devlin (2001).
46
CAPTULO
Recuadro 2.5
poltica de comercio preferencial ha creado ms comercio del que ha desviado, dada la alta participacin
intrarregional de los miembros del acuerdo y el incremento paralelo de los flujos de comercio con el resto del
mundo. Krueger tambin subraya la funcin de la evolucin del tipo de cambio real para explicar la expansin de los flujos de comercio intrarregional. En el
anlisis se determin que la entrada en vigencia del AIR
no modificaba en forma sustancial el perfil de comercio, conclusin que tambin sugieren Soloaga y Winters (1999).
En uno de los primeros estudios sobre el Mercosur, Yeats (1997) lleg a la conclusin de que la orientacin regional de las exportaciones creci ms
rpidamente para los productos respecto de los cuales
los pases miembros no tenan ventajas comparativas y
dedujo que hubo una significativa desviacin del comercio. Nogues (1996) cuestion esta conclusin y en cambio subray la existencia de ventajas comparativas
intrarregionales en ciertos sectores de los pases miembros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, seal
que el anlisis de las distorsiones del perfil de comercio
debera centrarse en las importaciones y sugiri que el
sesgo regional ha sido mitigado por la liberalizacin
unilateral paralela a la puesta en prctica del acuerdo.
Nagarajan (1998) llega a una conclusin emprica similar, sealando que la creacin de comercio probablemente tuvo ms peso que su desviacin. Adems,
Giordano (2001) muestra que la reorientacin de los flujos de comercio regional se debi a la trayectoria divergente de los tipos de cambio efectivos reales dentro y
fuera de la regin. Soloaga y Winters (1999) comparten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravitacional, afirman que la tendencia significativa del
comercio de los pases miembros refleja la liberalizacin
del comercio universal y sugiere que el desempeo del
comercio fue dominado por la sobrevaluacin de las
monedas y no por la poltica comercial en s. A su vez,
Echavarra (1998), quien examina los flujos de comercio
intrarregional en la CA, destaca los efectos de creacin
de comercio del acuerdo.
Por ltimo, en los estudios de equilibrio general computable de la integracin regional que incorporan las conclusiones de la nueva teora del crecimiento,
se ha encontrado invariablemente que la creacin de
comercio es mucho mayor que la desviacin (Robinson
y Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois y
Shiells (1994) confirman esta conclusin al aseverar
que todos los pases miembros se benefician, particularmente Mxico, lo que podra incrementar el bienestar entre 1% y 5%. En la misma lnea, Flres (1997),
que analiz el Mercosur, demostr que Argentina, Brasil y Uruguay podran incrementar el PIB en 1,8%, 1,1%
y 2,3%, respectivamente.
47
48
CAPTULO
Grfico 2.6
El Salvador-Panam
Bolivia-Mxico
Caricom-Rep. Dominicana
MCCA-Rep. Dominicana
Chile-MCCA
Mxico-Israel
Costa Rica-Canad
Colombia-Chile
Chile-Venezuela
Costa Rica-Mxico
Chile-Canad
Chile-Per
Bolivia-Mercosur
Mxico-EFTA
Caricom
Chile-Mxico
G-3
MCCA
Chile-Mercosur
CA
00
.0
00
00
.0
10
0.
1.
00
00
00
0.
.0
10
10
0
00
1.
10
10
Chile-UE
Mercosur
Mxico-UE
TLCAN
1
vos mercados para comerciar es solo una de las consideraciones del valor econmico de los nuevos acuerdos, y se requiere un anlisis emprico mucho ms
detenido de los efectos. Lamentablemente, la evaluacin emprica es de por s difcil debido a las brechas
gravsimas de disponibilidad de datos, a la compleja
causalidad de los efectos dinmicos de transformacin
productiva (donde uno espera que existan los grandes
efectos), y a las dificultades metodolgicas de derivar
conclusiones plausibles de un anlisis contrafactual
(Devlin y Ffrench-Davis, 1999).
Dado que el nuevo regionalismo abarca
mucho ms que el comercio como tal, la atencin del
analista debe ir ms all del examen esttico de la
creacin o desviacin del comercio (cuyos problemas
de evaluacin emprica tampoco deben menospreciarse; vase Winters, 2000) y centrarse ms en la dificultad de evaluar efectos dinmicos sobre la
productividad y el crecimiento sectoriales y econmicos (o la falta de ellos) y sobre la contribucin del
regionalismo a la economa poltica de la reforma
estructural. Adems, tambin es necesario evaluar los
objetivos polticos, dado que tienen gran peso en
muchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para el
establecimiento de un mercado comn. Hasta la fecha
este tipo de evaluacin global ha escapado en gran
medida al debate.
49
Escala logartmica
2000
1990
50
CAPTULO
Esta dinmica puede verse en el comportamiento de Estados Unidos y la UE. Los intereses de Estados Unidos en formar una zona de
libre comercio con Canad y su extensin al TLCAN (rompiendo con
el foco singular que ha mantenido tradicionalmente ese pas en el
multilateralismo) surgieron de la creacin de un mercado nico en
Europa y de un esfuerzo de valerse del TLCAN para lograr en Estados Unidos los objetivos de negociacin propios ante los retrasos de
la Ronda Uruguay. Por otra parte, el reciente inters de la UE en
lograr un libre comercio recproco con Amrica Latina probablemente est relacionado con el avance del proceso del ALCA (BID,
2002).
Grfico 2.7
Subcomit
sobre
administracin
y presupuesto
Comit de
negociaciones comerciales
(Viceministros)
Grupos de negociaciones
Comit
tcnico
de asuntos
institucionales
Comits especiales
Acceso a
mercados
Inversin
Servicios
Grupo
consultivo
sobre
economas
ms pequeas
Compras del
sector pblico
Solucin de
diferencias
Agricultura
Comit
sobre
comercio
electrnico
Derechos de
propiedad
intelectual
Subsidios
antidumping
y derechos
compensatorios
Poltica de
competencia
Comit
de la
sociedad
civil
51
generacin. En junio de 1995 se inici un amplio proceso preparatorio, tras el cual en septiembre de 1998
comenzaron las negociaciones formales en nueve grupos (grfico 2.7). La meta es lograr un acuerdo equilibrado e integral consistente con los lineamientos de la
OMC para enero de 2005, en un compromiso nico
acordado por consenso. El acuerdo debe tener en
cuenta las necesidades, condiciones econmicas y
oportunidades de los pases ms pequeos de la
regin con vulnerabilidades especiales (vase el recuadro 2.6). El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida en que los
derechos y las obligaciones que imponen estos acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y las
obligaciones del ALCA (ALCA, Declaracin de San
Jos, 1998). Se desprende de aqu que un ALCA de
carcter integral podra absorber algunas de las zonas
de libre comercio del continente o incluso algunos
acuerdos subregionales si, debido a los problemas que
se suscitan, no pueden avanzar ms all de simples
reas de libre comercio de facto o revertir a ellas.
El proceso ha continuado de manera ininterrumpida desde 1995 (cuadro 2.8) con una organizacin disciplinada y un fuerte compromiso por parte de
los gobiernos en cuanto a la participacin, el tiempo y
el financiamiento. Por ejemplo, en 2000 hubo 184
das de negociaciones con ms de 3.000 participantes
y se generaron ms de 2.000 documentos. En 2001 se
dio a conocer un texto en borrador, con parntesis, del
acuerdo del ALCA hasta entonces negociado. En mayo
de 2002 las delegaciones acordaron los mtodos y las
modalidades para la liberalizacin especfica de productos y sectores, lo que sienta las bases para la ronda
final de negociaciones en las cuales se presentarn
propuestas y solicitudes a fin de lograr cronogramas
definidos de liberalizacin para diciembre de 2004.
Como han sealado Blanco y Zabludovsky
(2002), si bien la negociacin ha avanzado firmemente hasta la fecha, esta ltima etapa ser crucial y
sumamente difcil. Aunque los 34 pases del ALCA
representan un mecanismo de negociacin ms compacto para obtener consenso en comparacin con los
10
52
CAPTULO
Recuadro 2.6
erosiona el acceso preferencial a los mercados tradicionales, los pequeos estados enfrentan un doble problema. Por un lado, deben adaptarse a la prdida de
preferencias en los mercados de los principales pases
con los que comercian. Por el otro, estn obligados a
reducir o eliminar sus propias barreras comerciales. No
obstante, como tienen una pequea base tributaria interna, muchos pases pequeos dependen sustancialmente
de los ingresos por concepto de aranceles. Pero a medida que se reducen los aranceles, esos ingresos necesariamente descendern y debern ser sustituidos por
ajustes considerables en las estructuras tributarias a fin
de conseguir nuevas fuentes de ingresos fiscales.
Capacidad institucional limitada
Las economas ms pequeas tienen un nmero relativamente bajo de empleados pblicos que trabajan en
exceso y son responsables de mltiples tareas, y por lo
general no se contratan especialistas. Las limitaciones de
financiamiento contribuyen a una alta rotacin de personal e impiden la capacitacin frecuente, lo que a su
vez no favorece la acumulacin de aptitudes gerenciales
y restringe la innovacin (CEPAL, 2000). Como resultado, es menor la capacidad de participar eficazmente en
las negociaciones de acuerdos de integracin.
Ajustes empresariales y costos privados
La mayor competencia a raz de la liberalizacin de las
importaciones provoca la concentracin local de pequeas empresas en sectores en las que tienen una ventaja
competitiva. La especializacin y reasignacin de recursos que se requieren para ese propsito pueden tener
costos de ajuste significativos, cuya carga suele recaer
ms de 140 pases miembros de la OMC, un entendimiento entre pases tan heterogneos en cuanto a niveles de desarrollo (figuran algunos de los ms pobres y
de los ms ricos del mundo) y perspectivas geopolticas exigirn frmulas creativas para alcanzar a la vez
el equilibrio y una liberalizacin sustancial. Al examinar los perfiles de comercio exterior, Blanco y Zabludovsky observan que las metas ms agresivas de las
agendas negociadoras de muchos pases del ALCA
coinciden con los sectores defensivos polticamente
53
ms sensibles de los otros y viceversa. Adems, existen complejas cuestiones tcnicas sobre los tipos de
normas de origen que se necesitan para asegurar la
plena utilizacin de las oportunidades comerciales del
ALCA, reducir al mnimo la desviacin del comercio y
la inversin, y hacer ms manejable la carga administrativa. El tratamiento de las economas ms pequeas
ser una delicada negociacin poltica. Para superar
estas y otras dificultades, los negociadores debern
hacer gala de aptitudes tcnicas, pero tambin se
54
CAPTULO
Fecha
Acontecimiento
Accin
Diciembre 1994
Enero 1995
Junio 1995
Marzo 1996
Mayo 1997
Marzo 1998
Abril 1998
Perodo de prenegociacin
Perodo de negociacin
Junio 1998
Septiembre 1998
Septiembre 1998
Noviembre 1999
Enero 2000
Marzo 2001
Abril 2001
Abril 2001
Mayo 2002
Octubre 2002
Noviembre 2002
Marzo 2003
Diciembre 2004
Diciembre 2005
55
EL
MULTILATERAL
11
La otra excepcin formal para la integracin en los pases de desarrollo es la clusula de habilitacin.
56
CAPTULO
12
57
58
CAPTULO
APNDICE
EVALUACIN
Apndice
Grfico 2.1a
Apndice
Grfico 2.1b
16
59
30
14
25
12
20
10
8
15
10
4
5
2
0
0
CA-Estados Unidos
Primarios
Apndice
Grfico 2.2
CA-UE
ALCA
Mercosur-Estados Unidos
Manufacturas pesadas
Manufacturas ligeras
Primarios
Mercosur-UE
Manufacturas ligeras
ALCA
Manufacturas pesadas
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Argentina
Brasil
Chile
Primarios
Canad
Mxico
Centroamrica
y el Caribe
Manufacturas ligeras
Colombia
Venezuela
Resto de
la CA
Manufacturas pesadas
60
CAPTULO
Apndice
Grfico 2.3
Argentina
Chile
Resto de la CA
Colombia
Brasil
Venezuela
Mxico
Centroamrica
0
10
20
30
40
50
Total
Manufacturas pesadas
60
70
80
90
100
Manufacturas ligeras
Primarios
identifican nicamente a los actores o agentes econmicos clave (como hogares o consumidores, empresas
o productores, y el gobierno).
Se dice que son modelos de equilibrio porque
describen el comportamiento de la economa como el
resultado de la interaccin entre la oferta y la demanda para cada producto en cada mercado, de manera
tal que los precios se ajusten hasta que ambas coincidan. No hay ningn mercado con exceso de demanda
o de oferta y todos los mercados alcanzan el equilibrio
simultneamente.
Son modelos de equilibrio general porque
captan todos los sectores de una economa y todos los
agentes econmicos participantes. Esta es la ventaja
ms relevante de los modelos de EGC en comparacin
con los modelos de equilibrio parcial. En consecuencia, los modelos de EGC pueden examinar especficamente la eficiencia de las asignaciones de recursos y
la equidad de su redistribucin.
Son modelos computables porque proporcionan una sola solucin de equilibrio y se cuantifican de
manera numrica y no por medios analticos, lo que
proporciona una medicin precisa del impacto econmico de una poltica dada.
Principales ventajas
Algunas de las ventajas de utilizar modelos de EGC
para el anlisis de la poltica econmica son:
Permite a los responsables de formular polticas evaluar el impacto especfico de las distintas
opciones que se pueden estar considerando, controlando por los efectos de otros instrumentos de poltica.
Toman en cuenta todas las complejas conexiones de interdependencia que existen en las economas reales, o interacciones entre los sectores, los
hogares y con los socios comerciales, lo que no ocurre
con el anlisis de equilibrio parcial.
Modelan explcitamente toda la economa.
Examinan el impacto sobre la asignacin de
recursos, la equidad y la distribucin del ingreso.
Miden los cambios en el bienestar.
Simulan alternativas de polticas.
Proporcionan resultados numricos que permiten comparar las alternativas y clasificar fcilmente
las opciones de polticas disponibles.
61
Principales desventajas
Por supuesto, estos modelos tienen desventajas, algunas compartidas con otros mtodos de evaluacin de
la poltica econmica como los modelos de insumoproduccin, programacin lineal, control ptimo y
macroeconomtricos. Algunas de las desventajas se
relacionan con la construccin del modelo, ya que los
modelos de EGC son de compleja construccin porque
emplean gran cantidad de datos (cuentas nacionales,
cuadros de insumo-produccin, corrientes comerciales, balanza de pagos, etc.). Como consecuencia, se
requiere un gran ajuste de los datos para poder construir una base de datos del ao de referencia compatible y coherente.
Otras desventajas se relacionan con la puesta
en prctica del modelo, pues estos modelos dependen
mucho de los datos de referencia (es decir, de las condiciones econmicas en el ao base), y son muy sensibles a estimaciones o supuestos sobre determinados
parmetros (como las elasticidades).
Por ltimo, es necesario interpretar con mucho
cuidado los resultados de estos modelos, porque no
consideran ninguna otra accin de poltica econmica
ni shocks durante el perodo de ajuste de la economa
al nuevo equilibrio y porque no reflejan los efectos no
econmicos (como las repercusiones institucionales).
Adems, la mayora de los modelos de EGC se refiere
al lado real de la economa y excluye variables monetarias o financieras, as como los efectos dinmicos de
la acumulacin del capital.
62
CAPTULO
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