A estrutura de governana dos campos marginais no recncavo baiano

Uma abordagem do instituto da responsabilidade

Rafael Sales
sales_r@hotmail.com
Magnum Seixas Sacramento
magnumsacramento@hotmail.com
Ihering Guedes Alcoforado
ihering@ufba.br

1. Introduo
A empresa moderna cada vez mais deixa de estabelecer suas relaes via mercado em
benefcio dos contratos, de forma que ela passa a se configurar com um nexos de
contratos, dificultando a determinao dos seus limites legais e, em decorrncia, a
alocao da sua responsabilidade sobre os efeitos provocados a terceiros sem
mediao dos contratos ou do mercado, em especial, a responsabilidade sobre suas
externalidades negativas. Neste novo contexto organizacional existem algumas
evidncias que as empresas tendem a internalizar algumas atividades e a externalizar
outras, a partir de alguns critrios amplamente debatidos na literatura especializada, a
exemplo dos apresentados por Olivier Williamson: i) a especificidade dos ativos e ii) a
freqncia da relao e a ii) a lucratividade da atividade. Mas, no obstante, o poder
explicativo deste conjunto de critrios para a externalizao de uma srie de atividades
perigosas e poluentes ele no contempla o novo agasalhamento institucional destas
atividades nas franjas das firmas dominantes, em especial no que se refere
responsabilidade sobre suas externalidades negativas. O problema est na existncia de
externalidades negativas associadas ao risco ambiental que a atual estrutura de
governana no cobre em funo de lacunas jurdicas tanto nos contratos como na
prpria regulamentao ambiental.

Este trabalho trata desta questo tendo como referncia a externalizao pela Petrobras
dos campos marginais, via a mediao da Agncia Nacional do Petrleo e, admite que o
aumento do risco ambiental se dar no momento em que os tais campos, sob domnio de
uma grande empresa, esto sendo sucateados, j que o custo de oportunidade de operar
nesses campos supera os beneficios. Em funo disto, pe-se os novos produtores
diante de uma impossibilidade: operar os campos com o nvel exigido de segurana
ambiental pela falta de conhecimentos especficos e informaes aprisionados dentro da
grande empresa, antiga exploradora. O objetivo contribuir com o estabelecimento de
uma institucionalizao destes campos compatvel com a maximizao do bem estar
social, a partir da definio dos direitos de propriedade e da responsabilidade de forma a
criar as condies de internalizao das externalidade. Com este propsito o trabalho
consta desta introduo mais trs partes e uma concluso. Na primeira parte se faz uma

apresentao histrica da bacia petrolfera do Recncavo baiano, na segunda foca-se os

novos e velhos atores atuante na mesma e, por fim, detemo-nos na problemtica da
responsabilidade pelas externalidades dos poos maduros, tanto com as tratadas no
mbito dos contratos, como as que no so alinhadas no contrato, em especial a de
natureza ambiental.
2. A bacia petrolfera do recncavo baiano: contexto e caractersticas
A bacia petrolfera do Recncavo Baiano a mais antiga provncia petrolfera brasileira
e ocupa uma rea de aproximadamente 11.000 km do territrio do estado da Bahia. Foi
no campo de Lobato em 1939, que o petrleo se mostrou pela primeira vez no Brasil,
contudo foi no campo de Candeias dois anos depois que o primeiro campo comercial
iniciou a produo. As reservas totais da Bacia do Recncavo foram estimadas em mais
de 1 bilho de m, dos quais 230 milhes de m j foram explotados nos seus quase 100
campos, existindo a expectativa de recuperar-se aproximadamente 250 milhes de m
com os atuais mtodos de recuperao. Durante mais de 20 anos (at a descoberta de
petrleo no campo de Carmpolis, em Sergipe) produo de petrleo no Brasil
localizou-se exclusivamente na Bacia do Recncavo, sustentando a ento recm criada
estatal do petrleo brasileira, a Petrobras.
O petrleo do Recncavo de boa qualidade em termos de aproveitamento de produtos
mais nobres no refino, mas o perfil parafnico do leo demanda servios especficos de
manuteno dos poos. Os poos so de grande profundidade para a mdia dos campos
em terra. Devido a uma profundidade de poos em mdia superior a 1000 metros e
complexidade operacional, o custo de produo mais elevado quando comparados
com campos on-shore rasos, a exemplo dos campos do Texas, nos Estados Unidos
(CTPETRO, 2003).
O pico de produo da Bacia do Recncavo foi alcanado no dia 1 de janeiro de 1969,
aos 171.702 barris, em 45 campos de produo (ISTO , 2006, p.1). A partir da dcada
de 70 as produes dos campos da Bacia do Recncavo comeam a declinar e j no era
mais exclusividade daquela regio. Outras bacias desde a dcada de 60 comearam a
obter importncia como a Bacia Sergipe-Alagoas e a Potiguar.
A dcada de 70 marcada pela reestruturao da indstria petrolfera no Brasil,
impulsionada pela conjuntura internacional anestesiada pelos choques do petrleo e
internamente por uma demanda crescente em funo do avano nos investimentos do
planejamento estatal. A elevao do preo do petrleo era uma ameaa ao ritmo de
crescimento da economia, importadora de petrleo e com dficits em conta corrente a
nveis insustentveis. Por outro lado, a elevao do preo da commodity passava a
viabilizar a produo em campos mais custosos, como os da plataforma continental.
Tornou-se palavra de ordem a busca pela auto-suficincia brasileira do petrleo,
culminando na reorientao das prioridades da grande indstria e todos os caminhos
apontavam para a produo off-shore, especialmente no litoral fluminense. Os primeiros
resultados iriam aparecer em meados da dcada de 80, com a descoberta dos campos
gigantes de Albacora e Marlim na Bacia de Campos. A partir da os esforos para
produo de petrleo no Brasil concentraram-se na plataforma continental, havendo
significativa reduo de investimento em bacias produtoras mais antigas, consideradas
maduras e com produo marginal para o tamanho da Petrobras.

A bacia do Recncavo caracterizada pela presena de campos marginais e/ou

maduros. No existe no Brasil legislao definindo campos maduros e marginais, o que
existe so conceituaes que variam de acordo com empresas, centro acadmicos,
tcnicos, institutos de pesquisas e etc. Contudo a literatura especializada chega a certo
consenso a cerca da problemtica, definindo campos maduros como aqueles que se
encontra em estgios avanados de explotao, onde mais de 75% ou 85% das suas
reservas originais j tenham sido explotadas. J campos marginais convencionaram-se
defini-los como aqueles que apresentam baixa produtividade e custos operacionais
elevados, independente de serem maduros ou no, e que cuja produo considerada
marginal para grandes empresas que atuam no mercado (CTPETRO, 2003).
O fato que, somente entre os anos de 1994 e 1997, segundo informaes do Anurio
Estatstico Brasileiro do Petrleo e Gs (2002) foram tamponados e abandonados 33%
dos poos de petrleo da Bacia do Recncavo, isto , 685 poos dos 2.063 existentes em
1994. A produo de petrleo entre 1992 e 1999, decaiu em 21,4%, saindo de
aproximadamente 60 mil barris/dia para 47 mil. Neste mesmo perodo as reservas
provadas de petrleo declinaram 28,6% e as reservas totais 19,4%. Estima-seque 70%
dos poos j perfurados e completados na Bacia do Recncavo, sob domnio da
Petrobras, estaria sem atividade de produo (CTPETRO, 2003).
Com o avano do processo de liberalizao da economia brasileira na dcada de 90,
houve um impulso nas discusses polticas acerca da abertura do setor de petrleo e gs,
resultando em importantes transformaes no arcabouo regulatrio. Conhecida como
Lei do Petrleo, as mudanas esto relacionadas perda do monoplio da Petrobras e a
criao da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), com poder concedente, fiscalizadora e
reguladora das atividades de petrleo e gs no Brasil. Estas mudanas no quadro
institucional do setor de petrleo e gs tiveram inicio ainda em 1995 com o fim do
monoplio estatal das atividades bsicas da indstria e a abertura participao direta
do setor privado em todos os elos da cadeia produtiva (emenda constitucional n 9 de
1995 e lei n 9478/97).
A partir deste novo quadro institucional abriu-se caminho para insero de novos
agentes, especialmente no segmento uptream da indstria petrolfera. justamente desta
configurao regulatria, sobretudo com a possibilidade de presena de empresas de
pequeno e mdio porte, que se passou a ter a perspectiva de reestmulo produo em
campos on shore, uma vez que estas empresas possuem estruturas de custos compatveis
com as expectativas de retorno destes campos, encarados como marginais para grandes
empresas como a Petrobras.
Para Teixeira & Guerra (2003) a expanso das atividades petrolferas na Bacia do
Recncavo desempenha um papel importante na estrutura industrial do Estado,
especialmente articulado com o segmento qumico/petroqumico. Ainda assim o
desenvolvimento dessas atividades no implicar apenas numa expanso de carter
puramente econmico, mas repercutir em benefcios socioambientais atrelados aos
efeitos da produo de petrleo, como o aumento dos royalties, por exemplo.
Moura & Consenza (2007) acreditam que os royalties vislumbram uma perspectiva de
desenvolvimento sustentvel e dinmico e a possibilidade de minimizar os impactos da
explorao de petrleo atravs de uma administrao pblica estratgica que incorpore

aes de stakeholders1 locais. Na atual situao, a permanncia de campos maduros

e/ou marginais com a Petrobras ineficiente, j que tem maiores oportunidades
econmicas alocando recursos, equipamentos e pessoal para reas de maior
produtividade (LIMA; ARAJO & FERREIRA, 2008), o que acarretaria em perdas na
acumulao de royalties e no aumento da ameaa ao meio ambiente na medida em que
os recursos destinados manuteno dos equipamentos nestes campos estariam
diminuindo pouco a pouco.
A Lei do Petrleo fixou prazo at 06 de novembro de 1997 para que a Petrobras
submetesse a ANP seu programa de explorao, desenvolvimento e produo,
assegurando seus direitos sobre todos os campos m produo na data de inicio da
vigente lei (CTPETRO, 2003). Aps a apresentao dos planos de explorao e
produo a ANP concedeu a Petrobras o direito de explorao de 7,1% das bacias
sedimentares brasileiras, os 92,9% restantes no concedidas a ou sob as quais a empresa
no mostrou interesse foram por ela devolvidas a ANP, para serem licitadas a partir de
1999. Ainda, em funo da necessidade de ampliar a competitividade no setor a
Petrobras foi levada a reorientar sua ao estratgica, de forma a se priorizar atividades
com maior produtividade.
As Rodadas de licitao da ANP se iniciaram em 1999, contudo s foram oferecidos
blocos da Bacia do recncavo a partir da segunda rodada que aconteceu em 2000. Entre
1999 e 2002 aconteceram quatro rodadas de licitao, das quais dez blocos foram
arrematados na Bacia do recncavo com oito empresas diferentes, e com bnus mdio
de assinatura de R$ 777 mil e total de R$ 7,8 milhes.
Para alguns municpios do estado da Bahia, caracterizados como petro-rentista, os
royalties representam parte significativa da arrecadao municipal. Segundo Tribunal de
Contas dos Municpios da Bahia (TCM), os royalties representaram em 2008: 32,4% da
arrecadao total do municpio de Esplanada; 25,2%, 21,3% e 20,5% dos municpios de
Aras, Madre de deus e Saubra, respectivamente. Segundo a ANP, entre os anos de
1999 e 2009, houve um aumento de 365% no recolhimento de royalties do estado e
municpios da Bahia, com crescimento real em torno de 15% ao ano. Em 2009 foram
distribudos R$ 245,8 milhes, sendo R$ 138,99 milhes para o estado e R$ 106,82
milhes para municpios2.
Apesar dos avanos apresentados, muitos problemas ainda so persistentes para o
desenvolvimento da cadeia produtiva de petrleo na Bacia do Recncavo. Um problema
consenso na literatura especializada, o baixo nvel de competitividade em
conseqncia da permanncia da estrutura caracterstica do monoplio estatal, todo o
setor esta subjacente a Petrobras. Metamorfoseou-se de um monoplio institucional para
um monoplio de mercado. Num primeiro aspecto as independents esto submetidas ao
modelo e padro da Petrobras, uma vez que toda produo escoada para suas unidades
1

Stakeholders uma expresso administrativa que quer dizer as partes interessadas. Refere-se s
pessoas e entidades que so afetadas direta ou indiretamente pela atividade de uma empresa que assume a
responsabilidade social de encontrar um meio para minimizar os conflitos de interesses para alcanar uma
sustentabilidade empresarial.
2

No ano de 2008, a distribuio de royalties entre o estado e municpios da Bahia foi recorde histrico,
atingiu R$ 352,79 milhes. Deste montante R$ 203,62 milhes foram ao estado e R$ 149,17 milhes aos
municpios.

e no existe outra alternativa3. Um segundo aspecto quase que intransponvel para as

independents est relacionado ao suprimento de equipamentos e, sobretudo servios
especializados. A prestao de servios especializados est normalmente sob a tutela de
grandes empresas que atuam com formas de contratos inflexveis, tpicas de monoplio,
onde estas ltimas se defrontam com uma grande empresa (a Petrobras) e ambas se
beneficiam com a forma contratual. Desta forma, por exemplo, algumas independents
chegam a ficar mais de trs meses a espera de uma sonda para iniciar a explorao de
um poo, uma vez que est disponibilizada a Petrobras.
Outros problemas sero apresentados na seo seguinte, que primeiramente abordar os
modelos de insero das independents na Bacia do Recncavo e as dificuldades de
investimentos decorrentes da estrutura do mercado concentrada em torno da Petrobras.
3. Novos e velhos atores na bacia petrolfera do recncavo baiano
Alm das rodadas de licitao da ANP, existiram duas modalidades distintas de
regulao e governana para insero na produo de petrleo na Bacia do Recncavo,
ambas sob o regime da Petrobras. A primeira trata-se de leilo realizado pela Petrobras
de campos sob sua concesso e a segunda atravs de contratos com clusulas de risco
entre a Petrobras e empresas independents para operar campos da empresa. No primeiro
caso, o leilo foi vencido pela W. Washington e no segundo caso o contrato com
clusula de risco foi estabelecido com a Petrorecncavo. Abaixo ser descrito as duas
modalidades de insero:
O caso W.Washinton: a empresa adquiriu no leilo quatro campos, pagando o valor de
R$ 8.111.120, valor 37% superior ao lance mnimo. uma empresa especializada em
licitaes e concesses pblicas. Opera os terminais rodovirios de So Paulo, os
nibus Eltricos, multimdias das Estaes de metr, nibus do corredor ABCD(Metra),
dentre outros em So Paulo. Na Bahia participa da COMAB Transporte Martimo
(ferry Boat). somente no ramo de Petrleo que a empresa participa integralmente dos
negcios, sem parceiros na operao dos campos. Tem como apoio tcnico consultores
da CONTERP (formada por ex-engenheiros da Petrobras). A empresa enfrentou
inmeras dificuldades, a comear pela indisponibilidade de informaes sobre as reas
adquiridas e problemas de contabilidade dos ativos, fornecidos de forma equivocada
pela Petrobras. Assim como dificuldades de captao de capital humano especializados,
equipamentos e inflexibilidade de contratos com fornecedores de servios. (CTPETRO,
2003)
O caso Petrorecncavo: a empresa realizou um contrato com a Petrobras, no ano 2000,
com durao de 24 anos, envolvendo a produo de 12 campos que correspondiam a
4,4% da produo do estado da Bahia. Neste contrato a Petrobras possui a produo
base dos campos; a Petrobras possui 15% da produo incremental dos campos
(produo derivada da operao e dos investimentos feitos pelo contatado); os custos e
investimentos do contratado s sero recuperados a partir da parcela da produo
incremental. Desta forma o compromisso da Petrorecncavo reside em investimento nas
atividades da produo. Ao contraria da W.Washington que no possua experincia no
3

Segundo CTPETRO (2003), dentre as principais dificuldades encontradas, as independents defrontamse com contratos estabelecidos pela Petrobras onde exige o tratamento do leo e eliminao da gua
emulsionada (BSW) inferior a 1% (parmetro mais rigoroso que o exigido para a prpria Petrobras), sob
penalidade de perda de 15,85% de sua receita bruta.

ramo de petrleo, a Petrorecncavo formada pela associao da Perbrs (fornecedora

de servios de sondas), Petrosantander (operadora de explorao de campos nos Estados
Unidos) e Banco Oportunity. Esta formao gerou subsdios suficientes para uma
insero com capacidade de explorao de petrleo. (CTPETRO, 2003) Atualmente
alm da W.Washignton e Petrorecncavo, participam da produo na Bacia do
Recncavo as empresas Petrosynergy, Alvorada, Egesa e Starfish, todas mediante leilo
da ANP.

As independents enfrentam diversos problemas para atuarem na produo,

particularmente em conseqncia do modelo, foradamente pelo mercado
monopolizado, de subservincia a Petrobras.
As empresas tm que recorrer unidade de negcios da Petrobras para prestao de
servios de consultores, uma vez que as informaes encontram-se assimtricas e
concentradas na antiga estatal monopolista. Ainda, o produto possui uma nica
alternativa de escoamento, que so as unidades da Petrobras, tornando-os refm das
exigncias de contratos austeros. Encontram dificuldades de encontrar equipamentos
disponveis, uma vez que maior parte destes est empregada na produo da Petrobras.
A permanncia com carter de monoplio da Petrobras fora o mercado a atuar no seu
padro, inclusive grandes empresas prestadoras de servios especializados, como
Halliburton e Schlumberger. Este fato impe enormes dificuldades de contratao de
servios para as independents que no possuem estrutura para se adaptar ao padro de
contrato imposto pela Petrobras ao mercado. A inflexibilizao contratual (normalmente
ligada a perodo mnimo de utilizao do servio) das multinacionais faz com que haja
subutilizao do servio pelas independents.
O monoplio institucionalizado, ento, uma ameaa ao meio ambiente no instante em
que no cria as condies para que as independents no operam com as melhores
prticas da indstria do petrleo, indo de encontro com o disposto no contrato de
concesso. Porm, elas esto agindo abaixo do esperado por uma fora de mercado, no
por desconhecerem totalmente a existncia de mtodos e processos que minimizem o
impacto das operaes no meio ambiente. O problema que, a responsabilidade recai
somente a concessionria por no ter agido dentro das melhores prticas da indstria,
livrando o agente que induziu os independents a tomarem uma conduta no eficiente.
[AGUARDAR O FECHAMENTO DO ARTIGO DE MARTA ROSSI NO QUAL
TRATA DA RESPONSABILIDADE NO AMBITO DA LEX MERCATORIA]
Esta situao preocupante do ponto de vista da eficincia econmica e da justia
socioambiental j que, na hiptese de um acidente ambiental, os contratos no
contempoam a responsabilidade aambiental, deixando o equacionamento para a justia
comum.
O problema que uma regulamentao que traga no seu bojo uma
preocupao com a eficincia econmica, no se pode responsabilizar um elo qualquer
da cadeia automaticamente, ex ante, sem a anlise juresconmica da cadeia causal de
um acidente qualquer, de forma a minimizar sua vulnerabilidade e mazimizar sua
resilincia, criando as condies de minimizao dos danos. Em outras palavras, a
responsabilizao s pode ser estabelecida in lcus, a partir da explicitao da cadeia, j
que, como adverte este trabalho pode responsabilizar outro agente que no tem o

interesse legal sobre o campo, mas possui o interesse econmico, desde que a alocao
da responsabilidade num determinado agente assegure as condies necessrias para a
reduo dos riscos de acidentes, a minimizao dos danos e a certeza da indenizao
justa, de forma a recompor a situao inicial, o que pode ser assegurado por meio do
estabelecimento de um feixe de responsabilidades, a exemplo da responsabilidade pro
rata e da responsabilidade ilimitada
O instituto da responsabilidade fora da regulao dos contratos da ANP
Os campos maduros e/ou marginais so adquiridos pela iniciativa privada por meio de
uma concesso, um contrato que o Estado possui com um agente privado para
administrar determinado bem ou servio por tempo determinado. A ANP em seu
Contrato de Concesso para Explorao, Desenvolvimento e Produo de Petrleo e
Gs Natural passa para o concessionrio todos os custos e riscos relacionados com a
execuo das exploraes e suas conseqncias, assim, so de responsabilidade do
concessionrio todos os riscos ambientais inerente atividade tambm. Atente-se que
tal iniciativa vai de encontro a pratica internacional corrente nos contratos de construo
e explorao que se caracteriza neste aspecto por deixar a responsabilidade pelas
externalidades do projeto de fora dos contratos, ou seja, no mbito do direito positivo de
cada jurisdio.
No caso em tela, a situao mais grave porque a atual estrutura da indstria
petrolfera torna o concessionrio dependente do fornecimento de bens e servios da
Petrobras que concentra o conhecimento e detm poder de monoplio atualmente, logo,
pode-se adicionar um outro questionamento a integral responsabilizao dos riscos
sobre os produtores independentes. Assim, a dependncia tcnico-cientfica que os
produtores (in)dependentes tm em relao Petrobras na maioria das etapas de
produo do leo que extrado dos campos maduros e/ou marginais sinal que existe
um responsvel indireto, que est aproveitando a atual situao institucional para
externalizar os riscos que tambm deveriam recair sobre ele. Esta forma de
externalizao dos riscos uma ameaa a nascente indstria de explorao de petrleo e
gs por produtores independentes, alm de um afastamento dos deveres que esta grande
empresa deve assumir sobre a segurana do meio ambiente a ser preservado.
Borges & Castro (2003) salientam que a ANP tem o legtimo poder de solucionar
conflitos entre agentes econmicos com nfase na conciliao e no arbitramento (Lei n
9.478/97, art.20), o que a caracteriza como uma fonte privada da Lex merctoria no
mbito do negcio do Petrleo, configurando uma Lex petroleus.

Em funo disto, neste artigo, defendemos no s o fortalecimento do instituto da

responsabilidade junto atividade regulatria por meio dos contratos, de forma a
estimular um comportamento dos agentes de forma mais eficiente e equitativa e,
conseqentemente, menos nociva ao meio ambiente com desenvolvimento
socioeconmico. Assim, destacamos o instituto da responsabilidade como orientador
normativo para induzir em melhores prticas entre os agentes inseridos na atual
estrutura de governana dos campos marginais.

Nesta direo lembramos que a responsabilidade juridica tem como objetivo

salvaguardar a ordem social do sistema social e formado por mais dois conceitos: o de
responsabilidade penal e de responsabilidade civil. A responsabilidade penal pressupe
que haja uma norma penal determinada violada por uma perturbao social, produzindo
um desequilbrio social. Enquanto que a responsabilidade civil se baseia na existncia
de um dano, que viola o equilbrio e precisa de uma equivalente reparao. (DIAS,
1954)
Entenda-se que a existncia de dano ambiental4 um rompimento com o equilbrio
jurdico-econmico, e este rompimento deve ser reparado, de forma a ser feita a justia,
logo, identificar, a partir de uma cadeia de causalidades o responsvel por este dano,
encontrar o responsvel objetivamente que assumir a obrigao de ressarcimento do
prejuzo causado. A teoria da responsabilidade objetiva coloca a questo sob o ngulo da
reparao e no na imposio da pena. Com a teoria da responsabilidade objetiva se
passa a considerar que o acidente ocorre pelo uso da coisa (DIAS, 1954).
Quando h um aumento do risco ambiental, h um dano extrapatrimonial pela existncia
de ameaa5 plausvel ao meio ambiente, aumentando assim os custos sociais da
atividade econmica. O aumento dos custos sociais superando os custos privados
caracteriza um aumento dos custos externos (custos que esto fora da firma, que
atingem o outro), que no caso, esto associados a uma externalidade negativa (a ameaa
de risco ambiental). Do ponto de vista da economia a externalidade negativa um sinal
de ineficincia gerada por imperfeies no mercado. Do ponto de vista do direito, as
externalidades negativas geram um dano a terceiros, um sinal de iniqidade.
Nos sistemas complexos responsvel aquele que a sociedade por meio de suas normas
reconhece ser o mais competente como guardio por ser o mais capacitado a impedir
que a ela fuja do controle, evitando o rompimento com o equilbrio que existia com os
outros. A caracterizao de um responsvel aquele que assume um direito de direo,
de uso da coisa. Ao guardio fica o direito de possuir os benefcios gerados pelo uso da
coisa. (DIAS, 1954)
Assim, o que a coisa? A coisa que tem um guardio que ns entendemos como
capaz de no deixar sair de controle? Acreditamos que a responsabilidade no recai
sobre quem tem a propriedade6 da coisa e concordamos com aqueles para quem o
verdadeiro responsvel aquele que tem a posse da coisa, fazendo convergir o
responsvel e beneficirio pela direo da mesma, mas como isto s acontece quando
um outro no tenha o domnio sobre a posse do outro. Logo, deve-se enquadrar o
4

O dano qualquer alterao ou diminuio de um bem que satisfaa um interesse juridicamente

relevante a nvel individual ou coletivo. Um dano pode ser classificado como patrimonial ou
extrapatrimonial, o primeiro quando de natureza material ou financeira, o segundo quando afeta valores
de ordem moral, ideal ou espiritual. (LEITE, 2000; AGUIAR DIAS, 1954)
5

Ameaa pressupe a idia de risco, no se tratando, in casu, unicamente do perigo ou da possibilidade

deste. Risco ambiental vem a ser o risco de dano ao meio ambiente num contexto de apropriao da
natureza pelo ser humano. Numa graduao desde danos de pequena monta at a catstrofe ecolgica, o
dano ambiental decorre da exacerbao do emprego dos bens naturais, com risco de prejuzos no apenas
locais, mas regionais, nacionais, transnacionais ou mesmo globais. (ABREU)
6
Baitz (2007) concebe que a propriedade em si no produz valor, mas pode possuir uma utilidade, a
propriedade, em um determinado nvel de abstrao, distingui-se em dois elementos, propriedade e posse,
surgindo a possibilidade de pensar a Propriedade separando o detentor da coisa de seu proprietrio.

evento ambiental no pelo sentido de quem tem a propriedade e a posse, mas sim, de
quem tem o domnio e o dirige por ter as condies necessrios para isso. [VEJAM O
ACRESCIMO DO CONCEITO DE DOMINIO AO LADODO CONCEITO DE
PROPRIEDADE E DE POSSE]
A posse tambm um direito 7, pode ser internalizado assim como a propriedade e i)
constitui a condio de fato da utilizao econmica da coisa (da propriedade) sendo o
interesse que implica na existncia da posse; ii) um elemento indispensvel da
propriedade; iii) a porta que d acesso propriedade (VON IHERING, 2005). Isto ,
enquanto proprietria da concesso, a concessionria apenas possui um direito de
propriedade, mas toda a dinmica econmica que impe a forma como ser aplicada a
ao humana sobre a propriedade de determinao da Petrobras enquanto
monopolista. A posse o que d a dinmica econmica da propriedade e a dinmica
econmica que pode afetar positiva ou negativamente o bem-estar de um indivduo ou
da coletividade.
No Contrato de Concesso para Explorao, Desenvolvimento e Produo de Petrleo
e Gs Natural, clusula vigsima primeira, artigo 21.5 que diz respeito
Responsabilidade por Danos e Prejuzos, segue que ... o Concessionrio assumir
responsabilidade integral e objetiva por todos os danos e prejuzos ao meio ambiente e a
terceiros que resultarem, direta ou indiretamente, das Operaes e sua execuo.... Isto
, o contrato estabelece arbitrariamente ex ante que qualquer acidente ambiental de
responsabilidade do Concessionrio, sem considerar que a linha de causalidade pode ter
sido animada por fora de outro agente no previsto no contrato.
A reflexo que fica se este tipo de contrato est sendo justo, considerando a
organizao econmica da atividade, onde o conhecimento tcnico-cientfico est
centralizado em um monopolista, j que o concessionrio est integrado ao upstream e
de imposies econmicas da Petrobras via contratos, A QUAL EM LTIMA
INSTANCIA TEM O DOMINIO DA COISA.
No fim, o campo maduro e/ou
marginal est SOB O DOMINIO da Petrobras, os leos extrados nestes campos
entraro nas refinarias e pelos meios de distribuio da mesma, ela que estabelece no
fim, como e quanto extrair enquanto que os independents so refns da monopolista.
EM RESUMO, ESTAMOS DIANTE DE UMA PRODUO INTEGRADA SOB O
DOMINIO DA PRETROBRAS.
4. A guisa de concluso algumas sugestes de mudanas institucionais para a
melhor gesto do meio ambiente
Como visto, o atual contexto mercadolgico na indstria do petrleo traz o aumento dos
riscos ambientais. Aps a Lei do Petrleo, foram institudos trs modelos de insero
dos produtores independentes para explorar os campos maduros e/ou marginais. Num
primeiro modelo no se obtm a concesso do campo, sendo atravs de contratos de
risco com a Petrobrs, em um segundo modelo, o produtor adquiria a concesso do
campo atravs de leiles da Petrobrs e um terceiro, muito mais comum em nossa
indstria petrolfera, a aquisio dos campos atravs de leiles da ANP, aps a
devoluo desses campos da Petrobrs para a agncia reguladora.
7

Von Ihering (2005) tem uma definio de direito extremamente til para os economistas, um direito
um interesse juridicamente protegido.

O fato que, como est regulamentado, no h incentivos para o surgimento de um

grande grupo de produtores independentes que demandem por esses campos e que as
atividades por parte da atual exploradora sejam, relativamente, cada vez mais custosas,
comprometendo o aumento de investimentos ao longo do tempo necessrios para
manuteno da segurana ambiental. Por isso, a necessidade de esclarecer determinados
direitos e resonsabilidades, de forma a simplificar os nexos de contratos que so
formados pela cadeia de produo do leo.
A integral responsabilizao ao concessionrio como est no contrato de concesso
trava um aspecto importante para uma eficaz estrutura de governana: a negociao. Por
isso foi necessria esta anlise econmica do direito, para que determinasse os direitos.
Quando a responsabilidade internalizada por um agente, ela se torna um fator de
produo, um direito. Para Coase (1960), o problema do custo social acontece quando
se tem um entrave nas negociaes desses direitos, devido ao elevado custo de
transao. Reduzindo estes custos, a responsabilidade seria transacionvel no mercado
entre os agentes e, aquele mais eficiente para gerir este fator de produo o
internalizaria, viabilizando um novo arranjo institucional mais eficaz.
Coase mostra em seu artigo que o mecanismo de preos sem a responsabilizao ou
com a responsabilizao sobre o dano chegar um mesmo resultado de ineficincia
econmica, os custos externos continuariam sendo externalizados. Sem a
responsabilizao o resultado seria o que a literatura econmica ilustra como a
tragdia dos commons, j que um bem no tem um direito estabelecido, todos os
agentes vo maximizar suas utilidades consumindo este bem de forma a esgot-lo, uma
ineficincia do ponto de vista do bem estar social. Com a responsabilizao o caso
em que analisamos, a sociedade deixa de adicionar valor ao produto social, quando os
campos marginais esto fora de operao ou sendo operados ineficientemente, gerando
um custo social no alinhado com o custo privado. !!!!
EM FUNO Do exposto acima, SUGERIMOS QUE SE CONSIDERE Aqui a
PERTINENCIA DA Responsabilidade Vicariante NOS CONTRATOS DE
EXPLORAODOS CAMPOS MADUROS, ESTABELECENDO A PETROBRAS
COMO A RESPONSAVEL. Segundo Krakmaan (1999) a Responsabilidade Vicariante
da responsabilidade objetiva do (agente) principal para a m conduta dos seus
agentes. A Responsabilidade Vicariante favorece a anlise de identificar qual o agente
o capaz de monitorar a ao dos outros agentes, mais que isso, o capaz de influenciar
o comportamento dos outros agentes atravs da formulao de contratos, passando para
ele todo o custo relativo aos prejuzos causados por um dano ambiental. Forando a
empresa a internalizar os custos da m (ineficiente) conduta dos agentes, igualando os
custos privados de produo com os custos sociais, estabelecendo o reequilbrio ao bem
estar social.
A contrapartida das empresas vicariosamente responsveis que, ao, enfrentar o custo
total esperado por danos procurar controlar os seus agentes para assegurar a precauo
tima das medidas de segurana ambiental. Alm de induzir para uma gesto que
controle o mau comportamento dos agentes atravs de acompanhamentos e medidas
preventivas (KRAAKMAN, 1999), o que contribuiria para uma menor assimetria de
informao e incentivando uma estrutura de governana com maior sinergia e
cooperao entre as partes interessadas.

A Petrobras a empresa de maior aporte de capital, de conhecimento e de gesto sobre

o negcio petrleo, sendo o agente principal de toda a cadeia de valor do leo
produzido pelos independents estabelecendo o comportamento gerencial que resultar
em uma conduta ineficiente ou no desses seus refns. Logo, a responsabilidade
vicariante contradiz a forma como esto estabelecidos os modos de insero dos
produtores independentes. Tanto atravs de concesso da ANP, tanto na concesso da
por leiles da Petrobras (caso W. Washington) ou atravs de leiles da Petrobrs (caso
Petrorecncavo) o resultado final cai no mesmo ponto: as empresas que assumem os
campos maduros e/ou marginais no so inteiramente capazes de atenderem todas as
exigncias de segurana para a preservao do meio ambiente.
O que tambm no isenta as concessionrias de quaisquer responsabilidades,
principalmente as penais. Mais, como proprietrias elas devem assumir o papel de
fiscalizadoras e mitigar acidentes alimentados por negligncia operacional ou
administrativa.
UMA OUTRA ALTERNATIVA A ALOCAAO DA RESPONSABILIDADE A
PETROBRAS por fora da regulamentao da ANP, UM MECANISMO DE
ALINHAMENTO DE SUAS ESTRAEGIA A EXIGNCIAS LEGAIS E
AMBIENTAIS. E NISTO INSPIRADOS EM SUGERIMOS QUE o papel do governo,
atravs da agncia reguladora seja em estabelecer as regras do jogo, isto , determinar o
qu ou no fazer, POR MEIO DO estabelecIMENTO DE um sistema legal de direitos,
QUE FUNCIONA COMO UM MECANISMO DE INCENTIVO PARA a entidade
responsvel SEJA INDIZDA em alocar de forma mais eficiente os recursos, a firma,
possa exercer sua funo.
Quanto ao fato de ANCORAR ESTE MECANISMO NO
instituto DA
Responsabilidade Vicariante JUSTIFICA-SE PELO FATO QUE a Responsabilidade
Vicariante ALOCADA ao agente mais capacitado.
NO ENTANTO JULGAMOS
PERTINENTE DEIXAR ABERTA A POSSIBILIDADE transferir parte dessa
responsabilidade, na medida em que, o outro agente deixa de ser incapacitado
economicamente E TECNICAMENTE de exercer suas funes da forma mais eficiente
possvel, O QUE PODER FUNCIONAR COMO UM MENCANISMO DE
INCENTIVO A PETROBRAS transferIR conhecimento, O QUE TEM QUE TER
COMO PANO DE FUNDO, ANOVA REALIDADE QUE SE ABRE COM A
ENTRADA EM CENA NO DIREITO AMBIENTAL DA RESPONSABILIDADE
ILIMITADA E DA RESPONSABILIDADE PRO RATA
Por isso, este artigo prope essas alternativas institucionais necessrias para que a
eficincia econmica na explorao do petrleo em campos maduros e/ou marginais
seja alcanada mantendo a equidade ambiental em primeiro plano, j que, a condio de
expanso econmica sem esta premissa, para ns insatisfatria. Ento, propomos duas
alteraes nos modelos de insero dos produtores independentes que alcance uma
eficincia de alto nvel do ponto de vista da preservao do ambiente, para isso
necessrio rever a atual regulamentao para que ela favorea a descentralizao do
conhecimento tcnico-cientfico, fator principal para a reduo de acidentes ambientais
e que cumpra uma das justificativas para criao da agncia reguladora que o aumento
da competitividade e quebra do monoplio exercido pela Petrobrs no ramo.

A primeira, de ordem normativa, j foi debatida no tpico anterior, que seria a no

responsabilizao antecipada dos produtores independentes na medida em que os
mesmos no tenham inteira capacidade de assumir isso por foras econmicas. Logo,
atingindo o monopolista pelo instituto da responsabilidade uma forma de incentivar
uma maior difuso do conhecimento tcnico-cientfico entre os outros agentes,
tornando-os cada vez mais capazes de assumir os riscos ambientais inerentes atividade
econmica. Assim, nos trs modelos de insero de produtores independentes, haver
uma maior cooperao industrial entre as partes na construo de uma gesto ambiental
mais eficiente, pois a caber a monopolista passar a informao e no da independente,
que possui menor fora poltica e econmica buscar a informao na monopolista.
A segunda a partir do estmulo a entrada de novos produtores, que beneficiar a
administrao pblica atravs do aumento do recolhimento de royalties. Para isso
resgatamos uma primeira caracterstica na criao dos royalties em que destinava uma
parte desses recursos para UM FUNDO DE preservao ambiental. Acreditamos que o
estmulo entrada de novos produtores independentes favorea na criao de um fundo
dos produtores independentes de petrleo e gs para preservao ambiental, que dever
ser financiado atravs dos royalties cobrados. Este fundo necessrio pois, com a
entrada de novos e pequenos produtores, a restituio econmica por parte de um desses
pequenos produtores aps um acidente ambiental seria inviabilizada pelo baixo aporte
financeiro deles, assim o fundo seria uma forma de cobrir os prejuzos no cobertos
pelos produtores independentes poluidores.

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