LOS PRINCIPALES RASGOS DE LA

POLTICA EXTERIOR CHILENA ENTRE

1973 Y EL 2000
MANFRED WILHELMY,
ROBERTO DURN

ESTUDIOS

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXIII / N 2 / 2003 / 273-286

COLTIC
IENCIA
P
A

INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA, PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE

Resumen
Siendo de carcter esencialmente ensaystico, este trabajo es una apretada sntesis referida a los principales hitos de la poltica exterior chilena durante el amplio perodo que abarca el ltimo tramo del gobierno del Presidente Salvador Allende y los primeros diez aos de la restauracin democrtica en Chile. El
contraste entre distintos estilos diplomticos, as como la incidencia de los factores econmicos internos
en las relaciones exteriores chilenas constituyen el ncleo analtico central de este estudio.

Abstract
This paper is mainly an essay, focused on the most important facts in chilean foreing policy during a
period embracing the very latest phase of President Allende administration,all the authoritarian regime
and the return to democracy at the beginning of the 90s. The analysis about different diplomatic styles
during this long period of time and the influence of Chilean domestic economy in foreign affairs are their
most relevant issues.

PALABRAS CLAVE Chile Poltica Exterior Economa Interna Seguridad Ideologa

PLANTEAMIENTO GENERAL
La situacin internacional de Chile ha cambiado radicalmente en los ltimos treinta aos. Entre los
gobiernos de los Presidentes Salvador Allende y Ricardo Lagos, el pas ha enfrentado serios retos
a sus intereses bsicos de seguridad, desarrollo y status en el sistema internacional; pero tambin se han abierto importantes oportunidades para avanzar hacia la consolidacin de dichos
intereses, especialmente a partir de 1990.
En el perodo 1973-2003, se han contrapuesto las ms variadas posiciones polticas internas
acerca de la definicin y promocin de los intereses en la poltica exterior de nuestro pas, insertadas en el contexto de cambios de gran magnitud en el escenario internacional global, los que de
una u otra forma se han reflejado en Latinoamrica y en Chile.
Otro aspecto relevante observado durante esta etapa es una tendencia, de carcter sistemtico
pero sin llegar a ser una constante, cual es la atribucin de caractersticas emblemticas a
ciertas polticas chilenas en la percepcin de los actores oficiales que, una y otra vez, buscan un

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alto perfil externo, tanto como fuente de legitimacin poltica como una manera abrir espacios de
oportunidad para la diplomacia. Este estilo suele obligar a los actores a un elevado nivel de
visibilidad poltica externa, con los consiguientes riesgos de sobreexposicin e insuficiencia de los
instrumentos con que cuentan las relaciones internacionales para alcanzar los objetivos definidos
para cada materia o en cada perodo. En otras palabras, no hay un acopio o uso efectivo de
recursos que estn a la altura de las exigencias de dicha sobreexposicin, redundando en esfuerzos malogrados o en errores de apreciacin sobre el entorno internacional. Entre los primeros
mandatarios, han exhibido distintos grados de proclividad a elevar el perfil externo chileno los
presidentes Allende, Pinochet y Lagos, cada uno dentro de su particular opcin poltica y situacin
externa. En cambio, Aylwin de modo explcito y Frei en forma tcita, optaron por perfiles de
actuacin internacional ms discretos.
LA SITUACIN INICIAL
En 1973, el sistema poltico chileno estaba sometido a tensiones extremas, hasta el punto que
fueron minando su estructura, imposibilitando la capacidad de sus instituciones para canalizarlas. El
mbito de las relaciones exteriores no constituy una excepcin, por cuanto se encontraba en un
punto crtico: aparentemente, el gobierno estaba dispuesto a asumir la opcin de un realineamiento
internacional, pero la viabilidad de este camino era poco probable, habida cuenta que no se avena
con la tendencia global, entonces consistente en un ostensible aminoramiento de tensiones entre las
grandes potencias. En lo que toca a Chile, ya durante 1972 la Unin Sovitica haba dado seales de
escepticismo frente a la estrategia allendista de conciliar objetivos revolucionarios con la
institucionalidad vigente. Por otra parte, un realineamiento chileno hacia la rbita sovitica hubiera
generado a Mosc un problema serio con Estados Unidos, que podra haber perjudicado los esfuerzos a favor de la distensin entre las superpotencias. Anteriormente y sobre esto mismo, la Repblica Popular China haba advertido que el gobierno del Presidente Allende deba sostenerse ms
mediante esfuerzos internos y menos por la va de la solidaridad internacional.
En el plano interno, el inminente derrumbe de las instituciones democrticas, la grave crisis econmica y la creciente amenaza de golpe militar, configuraban un conjunto de condiciones adversas para el desarrollo de la diplomacia, cuyos desafos eran sustentar la defensa y promocin de
los intereses polticos, de seguridad, econmico-sociales y culturales del gobierno de Allende ante
los interlocutores externos. Una de las paradojas de esta diplomacia es que ella constitua un
instrumento de corte tradicional al servicio de una poltica de orientacin revolucionaria. Esta
difcil situacin era una causa adicional de tensin, la que algunos actores oficiales trataban de
enfrentar a travs de la utilizacin de canales extra-diplomticos de comunicacin con los gobiernos y otros actores cercanos a la Unidad Popular. Esta situacin termin abruptamente con el
golpe militar del 11 de septiembre de 1973.
La poltica exterior del rgimen militar inaugur un deliberado estilo de confrontacin ideolgica
con el bloque sovitico y sus aliados, haciendo del anticomunismo el eje central de su postura
internacional. La mantencin de relaciones diplomticas con la Repblica Popular China fue una
excepcin -justificada desde el punto de vista del principio de no-intervencin-, aparentemente
motivada por consideraciones de Realpolitik por ambas partes. La militancia ideolgica del gobierno, sus prcticas represivas y su rpido alejamiento del objetivo inicialmente declarado de restau274

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rar la institucionalidad democrtica quebrantada, gener importantes tensiones con las principales democracias occidentales, sumiendo al rgimen en una crisis de falta de legitimidad externa,
rasgo que sera una constante de la poltica exterior de dicho perodo presidencial. A partir de
1974, la evolucin de la Junta Militar de Gobierno hacia un sistema de dictadura militar de largo
plazo bajo el liderato del general Augusto Pinochet, quien sistemticamente consolid y expandi
su poder personal, contribuy a complicar la situacin externa del pas.
LOS AOS SETENTA
En las precarias condiciones polticas en que se desenvolvi el rgimen autoritario, surge la interrogante acerca de sus bases de sustentacin. Obviamente, ste tuvo importantes bases de
apoyo interno en los grupos que se haban opuesto al gobierno de la Unidad Popular, los cuales en
una primera etapa incluyeron sectores democrticos que, en atencin al cambio antes sealado,
pronto pasaran a la oposicin, con las dificultades que entonces implicaba el constituirse como
tal durante los restantes dos tercios de los aos setenta.
En el plano externo, las administraciones republicanas de los presidentes Richard Nixon y Gerald
Ford prestaron valioso respaldo inicial al gobierno militar. En el mbito vecinal, el gobierno se
manej pragmticamente para disminuir los frentes de vulnerabilidad percibidos en el entorno. Por
esta razn, busc un entendimiento con Bolivia, se acerc inicialmente (antes de la crisis del Canal
Beagle e islas adyacentes) al gobierno militar argentino y acrecent sus vnculos con la dictadura
brasilea.
Dicho pragmatismo fue menos exitoso en los nexos chileno-peruanos. Actores polticos civiles y
militares de corte nacionalista muchos de ellos allegados al Presidente Velasco Alvarado durante
los dos primeros tercios de los aos setenta, estimaron propicia la oportunidad para estimular un
conflicto blico con Chile, al tenor del centenario de la Guerra del Pacfico. Aunque ello implic un
despliegue confrontacional no menor, el hipottico problema fue contenido y posteriormente desbaratado por medio de contactos directos entre militares chilenos y peruanos de alto rango, con
la anuencia de sus respectivos Jefes de Estado. Esta peculiar diplomacia castrense no tendra el
mismo resultado tiempo despus, con motivo de las complejas negociaciones chileno-argentinas
por el diferendo en la regin austral.
En materia econmica, se adopt una poltica de shock, destinada a forzar la recuperacin de
los equilibrios macroeconmicos, empujando al mismo tiempo al comercio exterior hacia una
apertura unilateral de importaciones y fuerte promocin de exportaciones. La promulgacin e
inmediata ejecucin del Decreto-Ley 600 en 1974 liberaliz el rgimen de inversiones extranjeras,
lo cual contrariaba la filosofa nacional-estatista del Pacto Andino, institucin en la que Chile jug
un rol importante en los aos de los Presidentes Frei Montalva y Allende. Dichas discrepancias
obligaron al retiro de Chile de esa entidad en 1976. Por otro lado, se inici una poltica de
desregulaciones y privatizaciones en diversos mbitos y sectores productivos de la economa
nacional, originndose una singular divisin de posiciones frente a la situacin chilena al interior de
los pases desarrollados. Mientras algunos de stos observaban expectantes estos drsticos
cambios, otros se inclinaban por denunciar el costo poltico y social que significaba un rgimen
autoritario.
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Al interior del pas, mientras una parte importante de los sectores poltico-partidistas mantenan
su reticencia hacia el gobierno militar y proponan un pronto trmino del rgimen y su reemplazo
por una frmula poltica ms acorde con sus preferencias, diversos actores econmicos y
posteriormente grupos polticos vinculados a stos- vieron en las polticas econmicas de la
nueva administracin una promesa para superar el estancamiento econmico y la persistente
hiperinflacin, as como el surgimiento de perspectivas comerciales auspiciosas y nuevas oportunidades de inversin.
La deslegitimacin poltica del rgimen militar se reforz como consecuencia del atentado terrorista contra el ex Ministro de Defensa Nacional y ex Canciller Orlando Letelier y su asistente Ronni
Moffit en Washington D.C., en septiembre de 1976. La gravedad de este hecho se profundiz al
identificarse la participacin de agentes enviados por la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA),
entidad encargada de supervisar la seguridad del gobierno chileno. Esta situacin afect seriamente las relaciones con los Estados Unidos, en especial durante la administracin del Presidente
Carter, la cual puso de relieve en su poltica exterior el tema de la promocin y respeto de los
derechos humanos y de la democracia, particularmente en Amrica Latina. As, el gobierno norteamericano se alejaba de las preferencias sustentadas por la anterior administracin republicana.
La poltica exterior del rgimen militar tuvo implicaciones respecto de ciertos estilos tradicionales
de la Cancillera. Durante aos, lo central de la estrategia exterior del rgimen estuvo imbuido de
una compleja combinacin de nacionalismo y realismo, plasmando una postura que intentaba
realzar el estilo bilateral, en detrimento del tradicional multilateralismo de la diplomacia chilena. En
esta perspectiva, la cooperacin y la integracin regional, as como el multilateralismo mundial
eran instancias que giraban al tenor de opciones ideolgicas, casi todas contrapuestas con los
principios de la poltica externa del sistema. De esta forma, para el gobierno militar el multilateralismo
trasuntaba una visin utpica de las relaciones internacionales, caracterstica que converta a los
organismos multilaterales en instancias sensibles a ideologas, la mayora de stas del todo incompatibles con la opcin occidentalista del nuevo gobierno chileno.
En rigor, tanto el multilateralismo global como el interamericano estuvieron lejos de ser gratos al
rgimen militar, del mismo modo que ste tampoco concitaba simpata alguna en dichos mbitos.
Ya en la Asamblea General de Naciones Unidas a fines del 73 hay un primer informe de la Comisin
de Derechos Humanos de Ginebra, cuyo diagnstico y recomendaciones fueron abrumadoramente
respaldadas por la mayora de los pases representados en esa oportunidad. Durante las siguientes 15 Asambleas Generales de la Organizacin de las Naciones Unidas se registraron resultados
similares, predisponiendo como profeca auto-cumplida al rgimen militar contra la ONU y contra
el multilateralismo global en general. No fue muy distinto el caso en el sistema interamericano,
habida cuenta que la Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos
evacu informes parecidos a su homnima en Ginebra entre 1975 y 1978.
Al tenor de una serie de significativos cuestionamientos, investigaciones y condenas en la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, y las sucesivas condenas que
recibiera el rgimen militar en las Asambleas Generales de la Organizacin al terminar el ao
1973, el gobierno chileno reaccion convocando a una Consulta Nacional a mediados de 1978.
En una especie de plebiscito, el pas deba decidir entre el respeto a la soberana nacional y los
dictmenes de las organizaciones mundiales. La realizacin de dicho acto, sin registros electora276

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les (los existentes hasta el golde de Estado haban sido destruidos), ni garantas polticas y jurdicas a los eventuales disidentes, priv de efecto legitimador a la previsible victoria oficial.
Entre los aos 1977 y 1978 emerge una aguda crisis diplomtica con Argentina. El laudo arbitral
britnico fue favorable a Chile en la vieja disputa territorial y martima de la zona austral del Canal
Beagle. En una decisin sin precedentes, Argentina declin aceptarlo y lo declar de nulidad
insanable, hecho que probablemente constituy el reto ms serio a los intereses de seguridad del
pas bajo el rgimen militar. Paradojalmente, el desafo no provino de alguno de los declarados
enemigos externos, sino de otro rgimen burocrtico-autoritario, con el cual compartan una percepcin ideolgica anti-marxista. Agotadas las instancias de negociaciones civiles y militares, se
vivi un estado de guerra en diciembre de 1978, que estuvo a punto de llevar al estallido de
hostilidades en la regin austral. Gestiones de ltima hora para desactivarla llevaron a las partes
a aceptar la mediacin del Vaticano a travs de un enviado especial, el Cardenal Antonio Samor.
Ello evit la guerra y, tras arduos esfuerzos del mediador y de las partes, se abri una nueva etapa
en los vnculos bilaterales como consecuencia del Tratado de Paz y Amistad de 1984.
En otro mbito, el confuso incidente filipino (consistente en la abrupta anulacin de la invitacin
del Presidente de Filipinas, Ferdinando Marcos, al general Augusto Pinochet a visitar su pas,
cuando ste ya estaba en viaje a Manila), confirm la debilidad de la posicin poltica internacional
del gobierno militar, dejando en claro que un acercamiento a los pases del Sudeste asitico
difcilmente ayudara en el plano poltico-diplomtico, aunque ste suscitara mayor inters en el
plano comercial.
LA CRISIS DE LOS AOS OCHENTA
La crisis cambiaria y financiera que sigue a la devaluacin del peso en el primer tercio de los aos
ochenta (una vez que el desequilibrio de las cuentas externas forz el fin de la poltica de cambio
fijo a $39 por dlar), implic el colapso de los grupos econmicos altamente endeudados, lo que
dio inicio a una recesin econmica profunda, que durara hasta mediados de esa dcada.
En cuanto al mbito externo, Chile sigui el camino de Mxico y otros pases de la regin. Las
autoridades de entonces, imposibilitadas de hacer frente al calendario de vencimientos en la
deuda externa, se vieron compelidas a solicitar sucesivas renegociaciones de sus obligaciones
mayoritariamente contradas por el sector privado a fin de evitar una moratoria generalizada,
que, adems, habra recado en la capacidad de satisfacer las necesidades de importacin. En
esta difcil crisis se identific y se aprovech una interesante oportunidad, esto es, la utilizacin de
una novedosa frmula de canje de deuda por capital, la cual sirvi tanto para aligerar su servicio
como para estimular la inversin extranjera, adelantando as una cierta recuperacin.
Por cuanto una trayectoria econmica de recuperacin ascendente era esencial para las perspectivas de consolidacin del rgimen autoritario (que recientemente haba ganado el plebiscito constitucional de 1980, y con ello un perodo presidencial de ocho aos para el general Augusto
Pinochet), la persistente recesin representaba una grave amenaza. De hecho, sta facilit la
reagrupacin de la oposicin, dando lugar a masivas protestas nacionales a partir de 1983. Esta
situacin permiti la articulacin de demandas polticas opositoras, crendose en 1984 un Acuerdo Nacional (que en su momento abarc a parte importante de la derecha democrtica), el cual
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sera el germen de lo que posteriormente sera la Concertacin de Partidos por la Democracia.

Frente a este cuadro, el gobierno militar elev la represin interna, ahondando su ya minusvlida
imagen externa.
Con el gobierno militar a la defensiva en esos aos, se plante la posibilidad de optar por abandonar, o al menos diluir, la poltica econmica de libre mercado, propicindose frmulas ms
intervencionistas y proteccionistas en la economa, con ciertas connotaciones populistas. Entre
los protagonistas polticos de este viraje destacaron el Ministro del Interior Sergio Onofre Jarpa,
mientras otros ministros no-Chicago en las carteras econmicas intentaban con magros resultados- revertir la crisis recesiva. As, en las pugnas internas gubernamentales los sectores
neoliberales volvieron a gozar del favor del general Augusto Pinochet, retornndose a una ortodoxia que se consolida durante la gestin del Ministro de Hacienda Hernn Bchi. Retrospectivamente, se intuye cierta vacilacin de Pinochet en el curso de la prolongada crisis. Pero la radicalizacin
de las protestas, con la consiguiente desercin de ellas de una parte de la oposicin moderada, y
el frustrado atentado contra Pinochet en septiembre de 1986, dividieron a la oposicin y ayudaron
al oficialismo a recuperar cierta cohesin.
Durante la segunda administracin del Presidente Ronald Reagan habr un cambio de fondo en los
vnculos diplomticos chileno-norteamericanos. Desde luego, el volumen y los alcances de las
protestas desde 1983 en adelante empiezan a afectar la percepcin de sectores relevantes de la
clase poltica norteamericana, muy en especial en el Congreso. De esta manera, ms all de la
inicial comprensin manifestada por el gobierno estadounidense hacia el rgimen militar -muy en
especial por la implantacin del modelo de mercado que ya empezaba a proyectar los primeros
resultados positivos a partir de 1984-1985-, an ms fuerte fue la presin de los sectores liberales del Congreso, de la prensa y de grupos influyentes de la dirigencia poltica norteamericana. Al
iniciarse la segunda administracin de la misma Presidencia elegida en 1980, el gobierno y la
diplomacia de los Estados Unidos procedieron a enfriar fuertemente su relacin con el gobierno
chileno desde 1985 en adelante.
La representacin diplomtica de Estados Unidos en Chile, en conjunto con la de varios pases
miembros de la Comunidad Europea, asumen una postura abierta y decididamente crtica frente a
la realidad poltica chilena, presionando por la restitucin de los derechos polticos de las personas, junto con promover las condiciones para un pronto retorno al rgimen democrtico.
En este mismo orden de cosas, otro factor que afect de manera adversa a la poltica exterior del
rgimen militar fue la tendencia regional a la democratizacin de los regmenes polticos latinoamericanos en los aos ochenta. Fueron los aos de la vuelta a la democracia en pases importantes como Argentina, Brasil y Per. Si bien estas transiciones ocurrieron en el conocido contexto de
crisis econmica ( que combinaba una aguda recesin interna y la imposibilidad de servir la deuda
externa), el caso chileno no poda sino percibirse como anmalo en el marco de la evolucin
latinoamericana.
Respecto de lo que aconteca entre las grandes potencias, si bien el gobierno militar auscult
como favorable la situacin generada por la expansin de la Unin Sovitica en Afganistn y se
sinti alentado por el marcado anti-comunismo del Presidente norteamericano Ronald Reagan a
partir de 1980, ello sera un lapso de tiempo sumamente corto. Como lo anticipamos, durante la
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segunda administracin de Reagan se renovaron las presiones en materia de derechos humanos

y en favor de una transicin hacia un sistema democrtico-representativo. Para los Estados Unidos tal postura era importante, por cuanto constitua una triunfal carta poltico-ideolgica en el
contexto del inminente resquebrajamiento del imperio del mal, es decir, del socialismo real de
esos aos. La poltica exterior norteamericana volvera a decepcionar las expectativas del rgimen militar chileno.
POLTICA INTERNACIONAL DE LA TRANSICIN
El plebiscito electoral de 1988, convocado bajo los trminos de la Constitucin Poltica de 1980,
con el fin declarado de lograr la proyeccin del rgimen, contribuy decisivamente a cambiar la
situacin poltica externa del pas. La decisin estratgica de la oposicin democrtica de aceptar
las reglas del juego establecidas por el gobierno militar, en el entendido que as se poda lograr su
derrota poltica, fue una arriesgada, pero exitosa apuesta que libr al sistema poltico de un nuevo
quiebre institucional, abriendo el camino de una entrega ordenada del poder a la oposicin democrtica.
En el perodo plebiscitario y de la campaa presidencial posterior a la victoria del No, la oposicin, a travs de la Concertacin de Partidos por la Democracia, se consolid como una coalicin
viable, que combin sus bases internas con importantes apoyos externos, tanto de gobiernos,
partidos polticos y entidades cercanas a estos, diversas ONGs, influyentes centros de estudio y
figuras del mundo acadmico. Los medios de comunicacin internacionales desempearon un
papel central en la articulacin de este espectro amplio de actores.
La poltica internacional de la transicin constituy un caso significativo del estilo marcadamente
transnacional en el estilo de las relaciones exteriores. En adelante, los procesos polticos regionales ejerceran gran influencia en la definicin de las prioridades de la poltica exterior, lo que
afectara el uso de determinados instrumentos polticos y diplomticos, particularmente en el
mbito del multilateralismo. En Chile, varias instituciones acadmicas y centros de estudio jugaron
un rol relevante en la constitucin de grupos de trabajo que aportaran antecedentes analticos y
prcticos para la confeccin de la poltica exterior de los gobiernos de la transicin. Destacados
actores de dicha poltica, como Jos Miguel Insulza, Heraldo Muoz, Juan Somava, Juan Gabriel
Valds, Carlos Portales y Alberto van Klaveren hicieron aportes esenciales desde la fase
programtica, basndose en sus relevantes conocimientos especializados. Posteriormente, varios de ellos asumiran altas responsabilidades oficiales.
La negociacin de un paquete de cincuenta y cuatro reformas constitucionales y su aprobacin
por el electorado dio credibilidad a la tesis de la factibilidad de la restauracin democrtica por la
va de acuerdos negociados. En la medida en que el oficialismo fue incapaz de levantar una
candidatura presidencial con posibilidades reales de ganar electoralmente a la Concertacin, qued abierto el camino para la continuacin de la transicin a travs de un mandatario civil de larga
trayectoria poltica, con el apoyo de la oposicin democrtica al rgimen militar.

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GOBIERNO DE PATRICIO AYLWIN (1990-1994)

La poltica exterior de este perodo centr sus esfuerzos en la reinsercin internacional del pas.
Aunque algunos analistas, entre quienes destaca Heraldo Muoz, han sostenido que en el perodo
anterior el pas haba estado aislado, el trmino induce a cierta confusin. Por cierto, durante el
rgimen militar el gobierno chileno estuvo fuertemente impugnado por una multiplicidad de actores internacionales, algo que desde el entonces punto de vista oficial se percibi como un asedio
externo, mientras que desde la oposicin se auscultaba como una manifestacin de solidaridad
poltica. Tal configuracin difiere, a nuestro juicio, de una situacin de aislamiento, a menos que
este concepto se redefina (como hizo Muoz) como una situacin equivalente al fracaso de una
poltica exterior.
Desde la perspectiva que sugerimos, la estrategia de la reinsercin internacional durante la
administracin Aylwin consisti, entre otras, en una positiva aceptacin externa del proceso de
recuperacin de las tradiciones democrticas y el comienzo de la tarea de enfrentar las consecuencias polticas, jurdicas y humanitarias del perodo autoritario. Ello puso fin, en lo esencial, a la
situacin de impugnacin que gravitaba sobre el gobierno anterior, disminuyendo la vulnerabilidad
poltica internacional del pas, permitiendo al mismo tiempo recuperar gradualmente una mayor
presencia e influencia en los niveles global, regional y bilateral de su poltica exterior.
En Amrica Latina, la poltica del Presidente Aylwin reactiv el papel de la diplomacia chilena en
foros multilaterales como la OEA, adems de incorporarse a las nuevas instancias de concertacin
poltica regional, principalmente el Grupo de Ro. Es significativo observar que el compromiso
hemisfrico de Promocin y defensa de la democracia representativa asumido en el marco de la
OEA, se acordara precisamente en Santiago en 1991. Con todo, Aylwin procur evitar que esta
poltica se percibiera como una reivindicacin de liderazgo poltico por parte de su gobierno en la
regin. Por otro lado, el gobierno negoci exitosamente acuerdos de libre comercio y de
complementacin econmica con Mxico, Bolivia, Colombia, Venezuela y Argentina.
En el plano de los problemas limtrofes, se dio prioridad a la identificacin de materias pendientes
con Per (especialmente las clusulas de ejecucin pendientes del Tratado de 1929), Bolivia
(varios temas, sin aceptar entre ellos la situacin de mediterraneidad boliviana) y Argentina (Laguna del Desierto, Campos de Hielo Sur y otros). Adems de referirse a mutuos intereses de seguridad, con la solucin de antiguas disputas se trataba de despejar el camino para iniciativas de
cooperacin, entre los que destacaban diversos planes de integracin vial y energtica.
Frente a Europa, aparte de los objetivos de normalizacin poltica ya aludidos, el gobierno de
Aylwin logr un primer acuerdo marco de cooperacin de cuarta generacin con la Comunidad
Europea, el primero de esta naturaleza negociado por un pas fuera de la rbita directa de intereses europeos, aunque posteriormente se firmaron instrumentos similares con varios pases latinoamericanos. De esta manera, se abri el camino para otras iniciativas, que culminaran con el
acuerdo de cooperacin y libre comercio con la Unin Europea el ao 2002.
Los vnculos bilaterales con los Estados Unidos de esos aos iniciaron un nuevo estilo en el mbito
de la cooperacin militar. sta se mantendra y profundizara con los posteriores gobiernos de la
Concertacin. Una vez reinstaurado el rgimen democrtico-representativo en nuestro pas, las
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distintas entidades de la defensa norteamericana se empearon en reconstituir las desencantadas

relaciones bilaterales con Chile en el plano militar, sumamente resquebrajadas durante el perodo
1975-1990. El incentivo de esta remozada interaccin tena dos propsitos. Primero, se trataba
de fomentar una buena y respetuosa relacin civil-militar. Tal era tambin el propsito de las
instituciones de la defensa y los grupos polticos chilenos, por cuanto la restauracin de la democracia pona a un mismo nivel de colaboracin a militares y civiles. Estos esfuerzos contaron con
el apoyo financiero de importantes fundaciones acadmicas de los Estados Unidos. En segundo
lugar, hubo acercamientos institucionales propiamente tales, no todos con los mismos resultados.
Los logros de esas aproximaciones fueron variables, pero lo destacable es que dieron cuenta de
un cambio substancial en la relacin bilateral chileno-norteamericana. Hay que tener en cuenta que
la recomposicin de las relaciones bilaterales en el plano militar guarda conexin con el ritmo en
que operan los vnculos polticos. Aunque estos ltimos fueron especialmente propicios en el
momento en que se redemocratiza polticamente el pas, la demora en el plano de las Fuerzas
Armadas se debi, en gran medida, a la predisposicin que imperaba en el nimo de las instituciones militares chilenas a principios de la dcada anterior. Para nadie es desconocida que la opcin
asumida por el gobierno y la diplomacia norteamericanas respecto del rgimen militar chileno en
especial en sus ltimos cuatro aos- fue de una clara oposicin, originando entonces en la oficialidad de sus instituciones armadas una clara animadversin hacia los Estados Unidos.
En lo concerniente a las relaciones comerciales, el gobierno recogi la propuesta estadounidense
de negociar un rea de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego, aunque muy luego
quedara de manifiesto que el avance de un proyecto de esta magnitud requerira de un tiempo
ms prolongado. Un par de meses despus de anunciar el entonces Presidente George Bush I su
Iniciativa para las Amricas a mediados de 1990, la diplomacia chilena inici una ambiciosa
etapa de contactos y negociaciones con el Departamento de Estado, tendientes a incorporar a
nuestro pas al Tratado NAFTA. Tal estrategia se fundamentaba en el prestigio internacional de la
transicin chilena al rgimen poltico democrtico, pero sobre todo en el peso sustentado por la
imagen emblemtica del modelo econmico chileno, al cual una proporcin importante de economas latinoamericanas intentaba emular teniendo a la vista una tasa promedio de crecimiento en
torno al 6,5% entre 1984 y 1996. Pero la imagen exitosa del modelo y la fuerza del impulso
diplomtico de nuestro pas no fueron suficientes para incorporarlo al Tratado NAFTA entre 1994
y 1995, durante la administracin del Presidente Eduardo Frei R-T. La falta de experiencia en el
manejo de lobbies y una aproximacin errada a los crculos de influencia en el gobierno y en el
Congreso norteamericanos mermaron los intentos de Chile.
No obstante, la impronta expansiva del comercio exterior abrieron las negociaciones con los
socios del NAFTA. As, en 1992 se establece un Tratado de Libre Comercio con Mxico y ms
tarde, en 1995, otro similar con Canad, reforzando el marco del regionalismo abierto. Este
ltimo constituy la impronta de la diplomacia chilena durante los aos noventa y ha seguido
siendo la tnica de su estrategia multilateral durante el primer tercio de la dcada actual.
En el mbito del Asia Pacfico, el gobierno se interes, especialmente, en elevar el nivel de las
relaciones con los pases del Sudeste asitico, particularmente con Malasia. De esta forma, el
pas diversificaba ostensiblemente sus relaciones exteriores, intentando obtener el apoyo asitico
para el ingreso de Chile en el Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico, APEC. Era conocida
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en este campo la reticencia de algunos miembros de dicha entidad, como fue en su momento el
caso de Australia. En esta direccin se inscribe la escasa voluntad manifestada por los Estados
Unidos a las pretensiones chilenas, donde, por lo dems, el tema era altamente controvertido en
los distintos planos en que se desenvuelve la burocracia de la poltica exterior norteamericana.
Luego de una intensa campaa, el propsito chileno se alcanz en la Cumbre APEC de Blake
Island (Seattle, 1993), la cual abri sus puertas a los grupos de trabajo de la institucin y asegur
la plena incorporacin de nuestro pas a partir de la Cumbre de Bogor, Indonesia, en 1994. Cabe
sealar que esta poltica se despliega en el contexto econmico-comercial de la primera mitad de
los aos noventa, perodo que corresponde en plenitud al denominado milagro asitico.
Las lneas de accin mencionadas se inscribieron en el marco de una decisin estratgica cimentada en el modelo socio-econmico de mercado, en el entendido que as se fortaleca y consolidaba el crecimiento econmico de Chile. De esa manera, las polticas y procedimientos macroeconmicos eran congruentes con objetivos tales como el complementar las falencias originadas
por la escasa capacidad de ahorro interno de la economa. De all cun indispensable era atraer
nuevas y cuantiosas inversiones extranjeras, tanto en las diferentes reas productivas como en el
sector financiero. Consistente con lo anterior, el gobierno continu con una estrategia comercial
externa basada en la diversificacin de los mercados de exportacin. Es innegable que tal maniobra tuvo resultados tangibles, lo cual posibilit el ingreso sostenido y recurrente de divisas a
nuestra economa, factor que incidira en el notorio crecimiento del PIB chileno durante los dos
primeros tercios de los aos noventa. Esa misma estrategia comprenda la puesta en marcha de
correctivos socio-econmicos, los cuales propendan a una mayor equidad en la distribucin de
los frutos del crecimiento, disminuyendo el volumen nominal de la pobreza absoluta, la que por
esos aos congregaba a un alto porcentaje de la poblacin.
Sin embargo, hubo insuficiencias y carencias en la poltica exterior durante ese perodo. Entre
otras hubo un dficit de coordinacin entre actores y niveles decisionales de la Cancillera, adems de una situacin similar entre stos y otros sectores gubernamentales. Las disputas burocrtico-decisionales en torno a determinadas negociaciones comerciales evidenciaron carencias profesionales no menores y prueba de ello fueron las infructuosas conversaciones entre Chile y los
Estados Unidos respecto del ingreso de nuestro pas al Tratado NAFTA. Esta anomala se verific
durante las dos primeras administraciones de la Concertacin.
Tambin destacan las complicaciones originadas por la interferencia de criterios partidistas en la
conduccin de la poltica exterior, como fuera el caso del asilo brindado por la Embajada chilena
en Mosc al ex gobernante de la Repblica Democrtica Alemana, Erich Honecker. Junto con
generar agrias disputas polticas internas, esta situacin caus fricciones en las relaciones bilaterales chileno-alemanas.
EL GOBIERNO DE EDUARDO FREI R.T. (1994-2000)
El segundo gobierno de la Concertacin dise su poltica exterior en el entendido que la reinsercin
internacional del pas se haba logrado sustancialmente. La idea de una diplomacia para el desarrollo del gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle puso de relieve una mayor gravitacin
de la poltica exterior chilena en torno a los intereses econmico-comerciales, por cuanto la eco282

LOS PRINCIPALES RASGOS DE LA POLTICA EXTERIOR CHILENA ENTRE 1973 Y EL 2000

noma chilena se ubicaba crecientemente en un contexto de interdependencia global y regional.

Por otro lado, durante esta administracin se propugn una mayor proximidad entre el proceso
poltico interno y la diplomacia, en sus aspectos polticos y econmico-comerciales.
En materia de acuerdos econmico-comerciales, el gobierno procur conciliar mltiples iniciativas, buscando alcanzar equilibrio y diversificacin comercial a travs de asociaciones con diversas regiones y subregiones en Amrica Latina (particularmente con el MERCOSUR), con
Norteamrica, con la Unin Europea y con la regin Asia-Pacfico.
Cabe acotar que el particularismo es un rasgo de la diplomacia multilateral chilena durante este
perodo, especialmente entre 1994 y 1996. En esos aos, para la diplomacia chilena no eran
organizacionalmente homologables los debates y conclusiones en las instancias polticas (las
reuniones anuales del Grupo de Ro y las Reuniones/Cumbre de Presidentes Latinoamericanos) y
los rganos de cooperacin comercial (el Sistema Econmico Latinoamericano, SELA; la Asociacin Latinoamericana de Integracin, ALADI y el MERCOSUR), por cuanto cada uno de estos tienen
sus propias prioridades institucionales. Pero por sobre todo no eran homologables fcticamente,
en la medida en que cada uno genera procesos que no son extra-polables ni comparables. Con
ello no se quera afirmar que la concertacin poltica y la cooperacin regional estuvieran desprovistas de un sentido de globalidad, sin embargo, sta era perceptible en el mediano y/o largo
plazos. Lo que se sostiene es que ambas estaban imbuidas de una dinmica autnoma, reforzada
por las particularidades institucionales. En suma, haba que entenderlas como regmenes internacionales, en su acepcin genrica.
A fines de 1994, el Presidente Frei particip por primera vez en una Cumbre de Lderes de APEC
en Bogor, Indonesia. En dicha cita, los lderes de los pases de la regin acordaron las denominadas metas de Bogor, referidas a realzar el libre comercio entre las economas de APEC, objetivo
fijado para las economas desarrolladas el ao 2010 y para las que estaban en desarrollo el 2020.
No obstante su condicin de economa en desarrollo, el gobierno chileno manifest su compromiso de acogerse a la meta del ao 2010, quizs para acentuar su decisin de asimilar su status al
de economas con mayor desarrollo mediante una vigorosa apertura de ella. En adelante, Chile se
perfilara como un activo participante en APEC, aunque el fuerte embate de la crisis asitica
(1997-1999) rest dinamismo a la integracin del Pacfico y tendra despus repercusiones econmicas internas importantes, marcando el comienzo de la larga fase de desaceleracin del crecimiento que afecta al pas hasta bien entrado el primer tercio de la primera dcada del nuevo
siglo. Con todo, el Canciller de entonces, Jos Miguel Insulza, tuvo la visin de abogar por la
continuidad del esfuerzo poltico-econmico chileno en Asia-Pacfico, y en particular en APEC,
arguyendo que se trataba de una poltica de largo plazo, orientada a solventar los intereses permanentes del pas. En momentos que Chile se apresta para conducir el foro APEC entre fines del
2003 a noviembre del 2004, est claro que el criterio del Canciller de la poca fue acertado.
Frente a Norteamrica, la opcin del gobierno fue la proyectada incorporacin al NAFTA en virtud
de la invitacin en ese sentido formulada por los tres miembros de dicha rea econmica en el
marco de la Cumbre Hemisfrica de Miami, en diciembre de 1994. Mas, la falta de autoridad
negociadora especial (fast track) del gobierno de Estados Unidos en la prctica imposibilit
avanzar en trminos efectivos. El Presidente Clinton retomara el tema en el primer ao del mandato presidencial de Ricardo Lagos, proponiendo la va bilateral y apostando, exitosamente, a una
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MANFRED WILHELMY, ROBERTO DURN

eventual concesin legislativa de facultades especiales (Trade Promotion Authority). Sin embargo, hay que recordar que subsisten temas relevantes por afiatar en la relacin chileno-norteamericana, particularmente frente a la ejecucin de un acuerdo bilateral de libre comercio. Entre estos
figura el tpico ecolgico / medio-ambiental. Por lo pronto, la legislacin chilena en este acpite
est a medio camino de la estadounidense, en especial en el cumplimiento de diversos protocolos
dictaminados en el Tratado de la Organizacin Mundial del Comercio, suscrito en Marrakech, en
1995. Algunos han sido cumplidos por Chile, como queda de manifiesto en el TLC con Canad de
1995 y en otras inversiones de capitales extranjeros, muy rigurosamente desde 1996. Ha sido el
caso, por ejemplo, de todas y de cada una de las cuantiosas inversiones extranjeras en enormes
yacimientos de cobre en el Norte Grande, procedimiento similar llevado a cabo en las inversiones
forestales, en la piscicultura y en las actividades qumico-mineras en las regiones XI y XII. Pero
segua y sigue ausente una clarificacin sobre los criterios globales de la legislacin chilena en
esta materia.
Tambin en este perodo la diplomacia multilateral de Chile tuvo una especial satisfaccin, con
evidentes implicaciones en el status internacional del pas. Despus de varios aos, Chile se
incorpor, nuevamente, en el Consejo de Seguridad de la ONU. Fue imprescindible y estratgico
asumir una posicin clara y fundada sobre este punto. Fue indispensable, por cuanto el reingreso
de Chile al Consejo de Seguridad, necesariamente implic re-perfilar el mbito de lo multilateral
entre las prioridades de nuestra poltica exterior, factor que estuvo presente durante el resto de
los aos noventa. Fue tambin estratgico, en la medida en que la diplomacia chilena no pudo
sustraerse de un proceso cuyo objetivo consista en asegurar para Naciones Unidas un mayor y/
o un mejor logro de objetivos polticos concretos, tanto en el plano de las decisiones de la Asamblea General (en materia de recursos y polticas presupuestarias), como en el de las decisiones
emanadas del Consejo de Seguridad (especialmente en lo concerniente a las nuevas estrategias
de mantencin y/o imposicin de la paz).
En el mbito latinoamericano, se continu el acercamiento con los pases del MERCOSUR. La
frmula escogida un acuerdo de asociacin- permiti soslayar los obstculos que implicaba una
incorporacin plena del pas. La no-viabilidad de una integracin completa de Chile era sustentable
al tenor de notorias diferencias en polticas arancelarias y, en menor medida, al tratamiento de
ciertas inversiones extranjeras. Asimismo, la postura proteccionista del gobierno respecto del
sector agropecuario y de determinadas actividades agro-industriales alejaba la posibilidad de que
ello ocurriera.
Pocos hechos tuvieron incidencia de proporciones como los efectos internos y externos producidos por la detencin del general Augusto Pinochet en Londres, a fines de 1998. Por lo pronto,
muy poco pudieron hacer la diplomacia, as como determinadas entidades partidarias y actores
polticos chilenos frente a una situacin de hecho, al menos durante los primeros meses de la
prolongada permanencia de Pinochet en Gran Bretaa. Para el Gobierno, la defensa del status
legal del ex gobernante pona a prueba la consolidacin del rgimen democrtico. Pero para una
proporcin importante de la opinin pblica internacional (y para una parte no desdeable de la
nacional), el arresto del ex presidente pona de manifiesto la escasa voluntad demostrada por los
gobiernos de la Concertacin, as como determinados actores y/o estamentos de la sociedad
chilena respecto de encausar a quien consideraban como el responsable de las violaciones a los
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LOS PRINCIPALES RASGOS DE LA POLTICA EXTERIOR CHILENA ENTRE 1973 Y EL 2000

derechos humanos durante un perodo relevante de su historia contempornea. Ms all de la

defensa institucionalista de la administracin chilena y el carcter simblico que tuvo el arresto
para la puesta en marcha de instancias coercitivas efectivas en la legislacin internacional, esta
acontecimiento puso de manifiesto que el tema de las violaciones a los derechos de las personas
durante 17 aos de excepcin es un asunto culturalmente pendiente en Chile.
Pese a los ingentes esfuerzos del gobierno chileno en orden a obtener la libertad del general
Pinochet, sta se concret, finalmente, por voluntad unilateral del gobierno britnico. Es difcil
auscultar cun sensible fue ste a la postura o presiones esgrimidas por la diplomacia chilena,
pero es evidente que fue una dura manera de comprobar los lmites del status internacional de
Chile, especialmente en circuitos en los que predominan las posturas y/o los intereses de pases
de mayor envergadura.
ALGUNAS CONCLUSIONES
Al tenor de nuestro apretado anlisis, entre 1973 y 2003 nuestro pas ha vivido las ms dismiles
situaciones internacionales. Al comienzo del perodo, la situacin externa de Chile puede describirse como intermedia entre el tercermundismo de un pas latinoamericano revisionista y un no del
todo claro acercamiento hacia los pases socialistas. A raz del golpe de estado y de las conductas del gobierno militar, el rgimen lleg a tener algunas caractersticas de paria internacional,
dirigido por un gobierno polticamente censurado, no slo por sus naturales adversarios, los
regmenes del socialismo real, sino tambin por importantes democracias occidentales.
En ambigua relacin con esta realidad, ya en el gobierno militar y durante las dos primeras administraciones de la Concertacin (el gobierno de Patricio Aylwin y parte del gobierno de Eduardo
Frei), el pas alcanz una peculiar reputacin internacional, el jaguar latinoamericano, rplica
regional de los tigres o dragones asiticos. La proyeccin de la crisis asitica de los aos
1996-1997 en Amrica Latina, combinada con factores de orden interno, socavaron esta posicin. Con todo, en el contexto de las ms recientes crisis de los pases vecinos, todava se
mantiene la percepcin internacional del excepcionalismo chileno, imagen diplomticamente til
en las exitosas negociaciones de acuerdos con la Unin Europea y con los Estados Unidos en
meses recientes.
Hoy en da, la administracin del Presidente Ricardo Lagos est procurando combinar la poltica
de acuerdos econmicos internacionales con un reconocimiento (implcito) de la hegemona poltico-estratgica de Estados Unidos. No obstante, el proceso de toma de decisiones sobre la guerra
de Irak demuestra que el gobierno chileno no ha renunciado a contar con un margen, aunque
reducido, de espacio autnomo para la defensa de intereses y principios polticos que considera
fundamentales.
En algn momento se cre la expectativa que Chile podra unirse al selecto grupo de pases
desarrollados hacia el ao 2010, poca del Bicentenario. La ya mencionada disminucin del ritmo
de crecimiento econmico del pas, adems de las persistentes brechas en materias como educacin, ciencia y tecnologa indican, claramente, que esto no ocurrir. Seguir por mucho tiempo
siendo un pas en desarrollo, que adolece de sntomas de estancamiento en algunos aspectos,
aunque se encuentre relativamente avanzado en diversas reas, reflejadas, por ejemplo, en los
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MANFRED WILHELMY, ROBERTO DURN

Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los cuales se refieren a la sociedad chilena entre
aquellas de categora superior en lo que toca a los ndices de desarrollo humano.
En los treinta aos desde 1973, Chile ha recorrido con fuertes altibajos- un sinuoso camino de
apertura poltica, econmica, social y cultural hacia el mundo. Esa trayectoria ha constituido una
experiencia compleja, ciertamente incompleta y a ratos traumtica, especialmente para actores
que an no estn preparados para los cambios que conllevan los diversos y entrelazados procesos de apertura. Al mismo tiempo, este conjunto de experiencias ha sido enriquecedor, tanto para
sucesivos gobiernos y sus funcionarios (civiles y militares), as como para empresarios, acadmicos, trabajadores y actores de la cultura y la sociedad civil. Para un actor pequeo como Chile,
acceder a niveles ms complejos de las redes interestatales y transnacionales en pleno proceso
de globalizacin, lo obliga a poner en marcha extraordinarios esfuerzos de aprendizaje (re-socializacin), junto a cambios en la perspectiva y en la reasignacin de recursos, todo lo cual exige
superar hbitos locales que tienen sus races en tradiciones seculares del relativo aislamiento
geogrfico-cultural de otras pocas.

Manfred Wilhelmy von Wolff. Profesor de relaciones internacionales y de poltica exterior de Chile en el Instituto de Ciencia
Poltica/PUC y en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Director Ejecutivo de la Fundacin del
Pacfico, Santiago de Chile.
(E-mail: info@funpacifico.cl)
Roberto Durn Seplveda. Profesor de relaciones internacionales y de negociaciones multilaterales y coordinador del
programa de magster en el Instituto de Ciencia Poltica/PUC.
(E-mail: rduran@puc.cl)
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