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SECRETARA ELECTORAL Y DE
COMPETENCIA ORIGINARIA
PROTOCOLO DE
TOMO ......
SENTENCIAS
AO 2014 .....
FOLIO ...................................................................
SECRETARIA ..
QUINCE
AGOSTO
los Seores Vocales del Tribunal Superior de Justicia, Dres. Carlos Francisco Garca
Allocco, Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio,
Armando Segundo Andruet (h), M de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Pilar Suarez
balos de Lopez, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos
autos caratulados: "CET S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO - ACCIN
DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD SAC N 1804873" (Expte. letra "C",
n 07, iniciado el seis de mayo de dos mil nueve) con motivo de la accin declarativa
de inconstitucionalidad deducida por CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y
Turismo- en contra de la Municipalidad de Ro Cuarto por la que persigue la
invalidacin constitucional del art. 2 de la Ordenanza n 262/09 dictada por el citado
ente comunal, procedindose a fijar las siguientes cuestiones a resolver: -----------------PRIMERA CUESTIN: Es procedente la accin de inconstitucionalidad interpuesta?SEGUNDA CUESTIN: Qu pronunciamiento corresponde dictar?----------------------A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA LOS SEORES VOCALES DOCTORES
CARLOS F. GARCA ALLOCCO, DOMINGO JUAN SESIN, ADA LUCA TERESA
TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE
LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL Y PILAR SUAREZ BALOS DE LOPEZ,
EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: --------------------------------------1. A fs. 38/62vta. el Dr. Sergio Mario Muzi, en nombre y representacin de
CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo-, inicia accin declarativa de
inconstitucionalidad, en los trminos del artculo 165, inciso 1, apartado "a" de la
Constitucin Provincial, en contra de la Municipalidad de Ro Cuarto, solicitando la
invalidacin constitucional del artculo 2 de la Ordenanza n 262/09 sancionada por el
Concejo Deliberante de la ciudad de Ro Cuarto y publicada en el Boletn Municipal el
cinco de mayo de dos mil nueve, haciendo extensiva dicha solicitud a toda otra norma
dictada en consecuencia, en cuanto genere a su parte un agravio constitucional.
Efecta reserva de requerir oportunamente el resarcimiento de los perjuicios que la
disposicin atacada pudiere ocasionar a su mandante.------------------------------------------
Explica que CET S.A. es una sociedad annima con sede en la ciudad de
Crdoba, cuya actividad se encuentra focalizada en la explotacin de salas de juegos
de azar en diversas localidades de la Provincia de Crdoba, habiendo emprendido
otras actividades con el objetivo de promover el turismo en la regin. ----------------------Seala que result adjudicataria de la Licitacin Pblica Nacional e
Internacional convocada por el Gobierno de la Provincia de Crdoba, con el objeto de
implementar el Programa de Desarrollo Turstico, habindose celebrado el nueve de
diciembre de dos mil dos el correspondiente contrato de concesin entre Lotera de la
Provincia de Crdoba Sociedad del Estado (LPCSE) y su representada y otorgado la
respectiva licencia, instrumentos stos que fueron ratificados por decretos n 2173/02
y n 2243/02. ----------------------------------------------------------------------------------------------Relata que dentro de las obligaciones asumidas en el marco de la concesin,
CET S.A. ha realizado oportunamente una concreta evaluacin econmica de la
actividad, efectuando su oferta y firmando los respectivos contratos en virtud a esa
evaluacin; y ha llevado a cabo inversiones de la mayor envergadura econmica en
diversas localidades de Crdoba y en el caso concreto de Ro Cuarto emplea a ms
de cien (100) personas en forma directa y treinta (30) personas en forma indirecta, en
su inmensa mayora provenientes de esa misma localidad, y ha procedido a la
construccin del hotel ms importante de la ciudad y nico en sus caractersticas. -----En orden a admisibilidad formal de la accin y en cuanto al requisito de caso
concreto, alega que ste se configura en autos, puesto que se pone en conocimiento
del Tribunal una cuestin constitucional desprovista de toda otra connotacin litigiosa,
que no importa una violacin ya consumada sino una amenaza a una relacin jurdica
o a un derecho en trance de ser lesionado. Cita jurisprudencia y doctrina. ----------------Aduce que tal situacin de conflicto se encuentra presente en el caso toda vez
que la Municipalidad de Ro Cuarto ha dictado una ordenanza que su parte considera
inconstitucional, generando una incertidumbre clara, dada por la posibilidad cierta de
sufrir un dao o perjuicio concreto con su inminente ejecucin. ------------------------------En lo referente al recaudo de parte interesada, manifiesta que siendo la actora
la persona jurdica a la cual la Provincia ha concedido una licencia para explotar una
determinada actividad (juegos de azar), bajo un rgimen determinado (que incluye la
posibilidad de instalar y explotar mquinas de juego o slots en las diferentes
localidades existentes en la Provincia y de fijar un determinado horario y los das de
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Aclara que para deslindar el ejercicio del poder de polica entre Nacin y
provincias corresponde tener en cuenta que, en nuestro sistema federal, las provincias
conservan todo el poder no delegado al gobierno nacional, por lo que, como regla, su
ejercicio atae a las provincias. -----------------------------------------------------------------------Refiere que tradicionalmente y actualmente el poder de polica sobre la
explotacin, administracin, regulacin y manejo de los juegos de azar est sujeto
exclusivamente al poder de polica provincial. -----------------------------------------------------1.3. La autonoma municipal ---------------------------------------Expresa que las consideraciones precedentes, referidas a la relacin
Nacin-provincias son extensibles a la relacin Provincia-municipios. ----------------------Afirma que conforme a los artculos 5, 75 inc. 30 y 123, entre otros de la
Constitucin Nacional, es evidente que los municipios tienen jerarqua constitucional,
sin que puedan ser desconocidos por las provincias y disfrutan de cierta autonoma
institucional, poltica, econmica y financiera. -----------------------------------------------------Estima que si bien la autonoma municipal importa el reconocimiento de un
status jurdico propio, ello no significa una equivalencia jerrquica, sino que sus
posibilidades de actuacin deben coordinarse y armonizar con el reparto de
competencias y atribuciones que efecta la Constitucin Nacional y tambin la
Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. --------------------------------Alega que, conforme lo ha sealado este Tribunal, los municipios an cuando
sean autnomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y
adquieren su justo sentido. -----------------------------------------------------------------------------1.4. Los municipios y los juegos de azar en la Constitucin Nacional ----Refiere que uno de los argumentos que ha utilizado el Departamento Ejecutivo
Municipal al fundamentar el proyecto que finalmente diera lugar a la ordenanza objeto
de esta accin, est dado por una particular interpretacin de las normas de la
Constitucin Nacional, de los cuales surgira que es una competencia innata de los
Municipios la de fijar el horario y condiciones de funcionamiento de todos los
establecimientos que se encuentren situados en su territorio, entre ellos los juegos de
azar.
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no es originario, natural y propio de los municipios, sino antes bien, es una potestad
reservada por la Constitucin Nacional a las provincias. ---------------------------------------1.5. Normas de la Constitucin Provincial ---------------------------En cuanto al marco normativo aplicable y tras dejar sentado que la explotacin,
administracin, manejo y regulacin de los juegos de azar no constituye una materia
esencial para la preservacin de la autonoma municipal seala que la Constitucin de
la Provincia de Crdoba, en su art. 104, inc. 39, establece que es atribucin del rgano
legislativo reglar el poder de polica en materia de autorizacin y represin de juegos
de azar, cuyo ejercicio compete en forma exclusiva a la Provincia, a travs de los
organismos que ella determina", lo que se corrobora igualmente aade- al analizar el
art. 186 de la Constitucin de Crdoba cuando al aludir a la competencia material de
los municipios excluye toda referencia a los juegos de azar y, en cambio, describe
detalladamente ciertas actividades como el faenamiento de animales destinados al
consumo, el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y
precio o los servicios de previsin, asistencia social y bancarios". -------------------------1.6. Normas reglamentarias ---------------------------------------Otro tanto resulta, agrega, de la legislacin reglamentaria, la cual no puede
dejar lugar a dudas en este aspecto. La ley n 8665 que crea la Lotera de la Provincia
de Crdoba Sociedad del Estado (LPCSE), le asigna a sta todas las atribuciones y
derechos con respecto a las actividades vinculadas con los juegos de azar en todas
sus expresiones (art. 3), abarcativas no solamente de las que se traducen en la
explotacin de los juegos de azar, sino tambin de todas las actividades vinculadas
con ellos, sin distincin entre las primarias y secundarias. El Estatuto de LPCSE,
aprobado por la ley n 8665, establece que ella tiene por objeto la organizacin,
direccin, administracin y explotacin de juegos de azar (art. 2), clusula con la cual
se reglamentan los alcances del art. 104, inc. 39, de la Constitucin de Crdoba. ------Menciona tambin disposiciones de la Ley n 8837 (arts. 62, 64, 67 y 70, entre
otros) y decretos reglamentarios tanto de una como de otra ley. -----------------------------Finalmente, precisa que en ejercicio de la atribuciones que el art. 144 inc. 2 de
la Constitucin Provincial otorga al Gobernador, mediante Decreto n 1130/01 se
aprob la reglamentacin de la Ley n 8665 y el Captulo n 4 de la Ley n 8837. Esa
reglamentacin, con referencia especfica al conflicto de autos, dispone que las
licenciatarias
determinarn
libremente
las
horas
de
funcionamiento
de
los
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Paz, destino turstico por excelencia, es de 11.00 hs. a 7.00 hs., al igual que en
Cosqun, La Falda, Mina Clavero, Villa Mara, Ro Ceballos, Embalse, etc., mientras
que en Miramar es de mircoles a sbado de 22.00 hs. a 6.00 hs. y los domingos de
20.30 hs. a 05.00 hs. -------------------------------------------------------------------------------------Arguye que desde el punto de vista de los contratos, stos deben siempre estar
sujetos a la moral y a las buenas costumbres y pueden ser alterados cuando su
ejecucin produzca una afectacin al bienestar general. ---------------------------------------Estima que lo que pretende la Ordenanza n 262/09 es reducir los efectos que
las salas de slots estn generando en la poblacin, sobretodo en la de menores
ingresos, quienes manifiestan sntomas de ludopata. ------------------------------------------Argumenta que no puede pretender la concesionaria, que se le aplique un
convenio, como el ratificado por la Ordenanza n 1553/04, cuando la Administracin
puede modificarlo por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, que es al fin y al
cabo lo que ha hecho con la sancin de la Ordenanza n 262/09. ---------------------------Sostiene que todo ello se ha efectuado con pleno respeto de la pauta de
razonabilidad requerida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, como otro de los aspectos sustanciales para el ejercicio del poder de polica.4. Diligenciada la prueba ofrecida por las partes se corre traslado al seor
Fiscal General de la Provincia (fs. 617), quien se pronuncia con intervencin de la
seora Fiscal Adjunta mediante Dictamen E n 1012 de fecha 15/11/2010 (fs. 620/632)
en el sentido que corresponde acoger la accin articulada por CET S.A. y declarar la
inconstitucionalidad de la Ordenanza n 262/09 de la Municipalidad de Ro Cuarto. ----5. Dictado el decreto de autos (fs. 633) y firme ste (fs. 634/635) queda la
causa en estado de ser resuelta. ---------------------------------------------------------------------I. LA CUESTIN CONSTITUCIONAL --------------------------------El thema decidendum canalizado a travs de la presente accin declarativa
versa sobre el examen de constitucionalidad del artculo 2 de la Ordenanza municipal
n 262/09 dictada por la Municipalidad de Ro Cuarto que establece un rgimen horario
determinado de funcionamiento de las salas o los locales de entretenimiento de juegos
de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia de Crdoba (slots, bingo, etc.), en
tanto la parte actora sostiene la incompetencia del Municipio para reglamentar tal
materia.-------------------------------------------------------------------------------------------------------
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II.
LOS
PRINCIPIOS
RECTORES
DEL
CONTROL
DE
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esa
labor,
es
imperativo
integrar
armnicamente
los
preceptos
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fcticos
correspondientes
circunscribiendo
la
decisin
exclusivamente al caso concreto 10. -----------------------------------------------------------------III. EL PODER DE POLICA PROVINCIAL EN CUESTIONES DE JUEGOS DE
AZAR ---------------------------------------------------------------La evolucin histrica de nuestra Nacin ha dotado de una fisonoma jurdica
particular a nuestro Estado Federal. Es por ello que las provincias, tomadas como
entidades preexistentes al dictado de la Constitucin Nacional, conservan todos
aquellos poderes no delgados expresamente a la Nacin, conforme se plasm en el
artculo 1 y en el artculo 121 de dicha norma fundamental. En tales preceptos se
condensa la sntesis de nuestro federalismo 11. ---------------------------------------------------As lo explica Joaqun V. Gonzlez al sealar "Nuestro sistema se distingue de
estas especies de alianzas en que las Provincias han construido una unin nacional
n 18 del 19/12/2003; "Banco de Galicia", Sentencia n 6 del 15/10/2009; "Sucesin Brandalise",
Sentencia n 3 del 22/7/2010; entre otros.
7
Balaguer Callejn, Mara Luisa; Interpretacin de la constitucin y ordenamiento jurdico, Tecnos,
Madrid, 1997, p. 111.
8
Jimnez Campo, J.; Enciclopedia jurdica bsica, Madrid, 1995, p. 3681.
9
C.S.J.N., Fallos 324:3219 in re Mill de Pereyra.
10
Gil Domnguez, Andrs, En el nombre de la justicia, la memoria y la verdad, LL 2005-C, 839.
11
Villegas Basavilvaso, Benjamn; Derecho Administrativo, t. V, Tipogrfica Editora, Bs. As., 1954, p. 121.
15
Autor citado, Manual de la Constitucin Argentina, Estrada, Bs. As., 1897, p. 274.
Autor citado, Derecho Constitucional Argentino, t. I, J. Lajouane y Ca., Bs. As., 1923, p. 405.
14
Edkmekdjian, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, Sur Editora S.R.L., Bs. As., 1999,
p. 702.
15
Alberdi, Juan B.; Derecho Pblico Provincial Argentino, Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, p. 146/147.
16
C.S.J.N., Fallos 7:373; 9:277; 150:419 y 320:619.
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conforme a esta Constitucin y las leyes que en consecuencia se dicten. ---------------De este modo se reconoce a la institucin poltica local una amplia gama de
atribuciones necesarias para atender todo lo atinente al bienestar de las comunidades
locales 20. Sobre el tpico se ha pronunciado este Tribunal en pleno en autos
Municipalidad de Pampayasta Sud 21, razn por la cual a continuacin traeremos a
colacin algunos de los conceptos all vertidos. --------------------------------------------------En dicho decisorio se expres que la consagracin constitucional de la
autonoma municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias
de los municipios en relacin a competencias materiales propias, que se hacen
efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo
en relacin a estas ltimas su distribucin en el modo y alcance que estimen oportuno,
sin ms limitacin que la que surge del propio texto constitucional. En ese marco, sus
facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mrito o conveniencia con que se
materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el
uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el
Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la
Constitucin Nacional y la Constitucin Provincial atribuyen al gobierno federal o
provincial. --------------------------------------------------------------------------------------------------En este orden dicha facultad explcita del municipio, le confiere independencia
de todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea conforme a la Constitucin y a
las leyes que en su consecuencia se dicten (art. 180 Constitucin Provincial). ----------Ese marco de atribuciones propias de los Municipios presenta dos dimensiones
claramente delimitadas: una dimensin espacial (artculo 185, Constitucin Provincial)
y una dimensin material (artculo 186 ib.). --------------------------------------------------------La dimensin espacial est dada por la competencia territorial del municipio,
delimitada por la zona beneficiada o a beneficiarse con los servicios municipales, y
que incluso puede transponer ese lmite geogrfico cuando medie delegacin
legislativa por parte del Gobierno Provincial a favor del ente municipal, para ejercer el
poder de polica en zonas no sujetas a la jurisdiccin municipal (artculo 185,
Constitucin Provincial; y artculo 7, Ley Orgnica Municipal). -------------------------------Desde la segunda dimensin, el artculo 186 de la Constitucin regla la
competencia material, supuestos entre los que se encuentra enumerada la atencin de
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Cfr. Zarza Mensaque, Alberto y Barrera Buteler, Guillermo; Introduccin al Derecho Municipal,
Advocatus, Crdoba, 2010, p. 129/139; y Hernndez, Antonio Mara (h.); Derecho Municipal, 2 ed.,
Depalma, Bs. As., 1997, p. 386.
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correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5 y 123)... 27. De tal
suerte, que la determinacin de la naturaleza y alcance de las potestades de los
municipios, depende de la definicin que de ellos efecte el constituyente provincial. -De all que se reafirma lo aseverado precedentemente en cuanto a que la
consagracin constitucional de la autonoma municipal, implica el reconocimiento de
potestades normativas originarias de los municipios en relacin a competencias
materiales propias, siempre dentro del marco del propio texto constitucional; debiendo
ser ejercidas entre los mrgenes que le otorgue a la hora de su consagracin
constitucional cada Provincia (artculo 123, Constitucin Nacional).-------------------------Para el caso concreto de autos, el reparto de competencias que emerge de la
Constitucin Nacional y de la Constitucin Provincial de Crdoba, habilita la existencia
de tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal. ----------------------------------El municipio se inserta entonces en un mbito de actuacin ms amplio cual es
el delimitado a la Nacin y a la Provincia. Por tanto si bien la autonoma municipal
importa el reconocimiento de un status jurdico propio, ello no significa una
equivalencia jerrquica, sino que sus posibilidades de actuacin deben coordinarse y
armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectan la Constitucin
Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. ----------------De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de polica municipal
debe vincularse positivamente a los lmites jurisdiccionales de tales entes, evitando
situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y
garantas reconocidos a los habitantes por la Constitucin Nacional o Provincial. ------La autonoma, por su naturaleza, supone un poder limitado, por lo que no es
asimilable a la nocin de soberana; y ni siquiera esta ltima est exenta de lmites. De
all que los municipios, an cuando sean autnomos, se hallan insertos en una unidad
dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido. --------------------------------A la luz de estos conceptos puede concluirse por un lado que las atribuciones
conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto
constitucional de competencias entre las provincias y la Nacin establecido por el
poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los mbitos
en los que se desenvuelven anlogos poderes de la autonoma provincial y/o de la
Nacin, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinacin y
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armonizacin del ejercicio de esas atribuciones. Por otro lado, stas deben ejercitarse
dentro del marco del artculo 123 de la Constitucin Nacional.--------------------------------IV.4. La autonoma, el Poder de Polica municipal y sus limitaciones
propias --------------------------------------------------------------La autonoma, como explica Mario Justo Lpez, implica fundamentalmente
competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero
coordinadas necesariamente con un orden jurdico superior que establece lmites a
esa facultad 28. --------------------------------------------------------------------------------------------As, las ordenanzas que emanan de un rgano de gobierno elegido por el
sufragio ciudadano son, como la ley, una expresin soberana de la voluntad popular,
de la voluntad comunitaria organizada 29. ----------------------------------------------------------Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autoregulacin o
autodelimitacin de un sujeto, consustancial con el concepto de autonoma, est dado
por el ejercicio del poder de polica. -----------------------------------------------------------------La doctrina tradicional ha definido al poder de polica como una potestad
reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales, como atribucin perteneciente al rgano legislativo 30 o bien, como la
facultad o potestad jurdica por parte de la Administracin Pblica de establecer
limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la
libertad personal y promover el bienestar general 31. --------------------------------------------Esa vinculacin entre la autonoma y el poder de polica radica, pues, en que
las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las
esferas de gobierno que la Constitucin ha creado: Nacin, provincias, Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y municipios. Es que el poder de polica es consustancial
al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de
proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros
cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el mbito subjetivo y
objetivo de actuacin de esas potestades. --------------------------------------------------------Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurdicas elaboradas en virtud del
ejercicio de ese poder de polica sean consecuencia de un poder autnomo o de una
28
Autor citado, Introduccin a los Estudios Polticos, vol. II, Depalma, Bs. As., 1983, p. 224 y ss.
C.S.J.N., "Promenade", Fallos 312:1394; y T.S.J. Sala Civil y Comercial y Contencioso-administrativa,
"Frigorfico Carnevalli", Sentencia del 30/10/1972, Boletn Judicial, t. 18, p. 620.
30
Marienhoff, Miguel S.; Tratado de Derecho Administrativo, t. IV, Abeledo Perrot, Bs. As., 1973, p. 514.
31
Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo, J. Lajouane & Ca., Bs. As., 1921, p. 71
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FEDERAL:
ESTADO
MULTINIVEL
PLURILEGISLATIVO ---------------------------------------------------La organizacin de la Nacin Argentina como Estado Federal (artculos 5 y 129
de la Constitucin Nacional), importa el reconocimiento de cuatro niveles diferenciados
de gobierno (i.e. provincias, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipios), lo que
se traduce en un sistema jurdico multinivel y plurilegislativo en el cual coexisten
diversos ordenamientos jurdicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas
propias. -----------------------------------------------------------------------------------------------------El mbito de actuacin de cada uno de esos ordenamientos que conforman
nuestro sistema jurdico es susceptible de ser analizado a travs del prisma de su
dimensin espacial -principio de territorialidad-; de su dimensin material -principio de
competencia- y de su dimensin jerrquica -principio de supremaca- 35. ------------------El principio de competencia se refiere al mbito material de produccin de
normas vlidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel
de gobierno como facultades reservadas, delegadas o concurrentes. ---------------------El principio de territorialidad atiende al mbito espacial de vigencia y
32
23
entonces,
conforme
el
diseo
federal
constitucional
descripto
36
Toricelli, Maximiliano; El sistema de control constitucional argentino, Depalma, Bs. As., 2002, p. 37.
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que
las
prerrogativas
de
los
municipios
derivan
de
las
correspondientes a las provincias a las que pertenecen y, por lo tanto, es atribucin del
Poder Constituyente provincial y de su legislacin reconocer y otorgar facultades a los
municipios, ya sea en forma exclusiva o en concurrencia con otros territorios o
servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado Provincial. ---------A la luz de tales postulados y conforme el esquema jurdico desarrollado,
instaurado por el artculo 186 de la Constitucin Provincial, al gobierno municipal le
han sido reconocidas y otorgadas facultades de reglamentacin sobre la temtica
relativa a los juegos de azar en cuanto se enhebran en las derivaciones del poder de
polica consustancial a ste. --------------------------------------------------------------------------De all la competencia del ente comunal para dictar dentro de su mbito de
gobierno aquellas regulaciones que considere idneas para el ejercicio de sus
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38
Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo, 6 ed., La Ley, Buenos Aires, 1996, t. IV, p. 310.
T.S.J., en pleno, Secretara Electoral y de Competencia Originaria, "Caminos de las Sierras", Sentencia
n 5 del 25/08/2005.
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Garca de Enterra, Eduardo; La revisin del sistema de autonomas territoriales: reforma de estatutos,
leyes de transferencia y delegacin, federalismo, Civitas, Madrid, 1988, p. 71.
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C.S.J.N., Fallos 137:212.
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sectores
gastronmicos,
salas
de
juego,
obras
exteriores,
Diario de Sesiones, 256 Sesin Ordinaria, 18/06/2004, apartado 11, p. 183, consultable en
http://www.concejoriocuarto.gov.ar/?seccion=buscador&command=display&subcommand=dia&id=200400
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Howard Johnson, que sera la firma Operadora de los mismos. Uno de ellos estara
precisamente el ubicado en la Ciudad de Ro cuarto cuya habilitacin estaba prevista
al finalizar el tercer ao de vigencia de la concesin (fs. 8). Respecto de la Compaa
Howard se sealaba que contaba con frondosa experiencia internacional y nacional
en dicho tema que se acredita con mltiples documentos que forman parte de nuestra
propuesta tcnica. Planteaba que ello representaba mltiples ventajas, tales como
garanta de estndares de superficies; calidades de construccin, niveles de
terminacin y equipamientos utilizados por dicha cadena hotelera a nivel internacional;
contar con una marca reconocida incluso por turistas extranjeros; disponer de la
colaboracin y servicios de otras empresas vinculadas, que integran el holding o grupo
empresario al cual pertenece Howard Johnson; acceder a la utilizacin de poderosas
herramientas e instrumentos eficientes para el desarrollo turstico de la Provincia de
Crdoba, etc.. Adems la empresa planteaba un Programa de Desarrollo Turstico
cuyo objetivo fundamental era lograr incrementos apreciables en la afluencia turstica
a la Provincia de Crdoba, tanto en su aspecto cuantitativo, como en el cualitativo.
Afirmaban adems A partir de las propias experiencias que disponemos y de la
observacin de numerosos antecedentes registrados en varios pases, estamos
convencidos que la explotacin de juegos de azar, conjuntamente con el mejoramiento
de la hotelera y la implementacin de un adecuado Programa de Desarrollo Turstico,
desencadenan un proceso cuyos hitos son: mejoramiento de la infraestructura hotelera
vinculada a la explotacin de juegos de azar aumento cuantitativo y cualitativo de la
oferta turstica efecto multiplicador sobre el resto de la economa- etc.; pero, por el
contrario, dicho proceso no se inicia de manera inversa, es decir con el sector privado
a la expectativa de mayor demanda para decidir luego inversiones de infraestructura
turstica. ----------------------------------------------------------------------------------------------------c. LA MUNICIPALIDAD DE RO CUARTO CONOCI Y ACEPT EN FORMA
EXPRESA EL MARCO NORMATIVO VIGENTE EN MATERIA DE LICENCIAS Y
CONTROL PARA LA AUTORIZACIN Y EXPLOTACIN DE MQUINAS DE
JUEGOS -------------------------------------------------------------Consecuencia de la referenciada rbrica es que la Municipalidad de Ro Cuarto
-al aceptar sin reserva alguna el marco normativo vigente- deleg su poder de polica
en la materia de determinacin de horarios de funcionamiento de los Establecimientos
de Juego a la Provincia de Crdoba durante el plazo de vigencia del Convenio
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Borda, Alejandro, La teora de los actos propios, 2 ed., Abeledo-Perrot, p. 53; Alterini, Atilio y Lpez
Cabana, Roberto, "La virtualidad de los actos propios en el derecho argentino", L.L. 1984-A, p. 879;
Peyrano, Jorge y Chiappini, Julio, "La doctrina de los propios actos en el mbito del procedimiento civil",
J.A. 1985-IV, p. 819/820; Vives, Luis Mara; "La doctrina de los actos propios", L.L. 1987-B, p. 948; Mairal,
Hctor, La doctrina de los actos propios y la administracin pblica, Depalma, Bs. As., 1988, p. 187.
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Sesin, Domingo Juan; "La inseguridad jurdica como vicio de juridicidad", RDA del 23/11/2010.
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libertad para la apertura de los locales durante las veinticuatro horas mientras que la
novel ordenanza municipal pretende restringir la franja horaria en cuestin. -------------IX.4. Virtualidad del principio de supremaca ------------------------Ahora bien, en este estado federal -i.e. multinivel y plurilegislativo-, tal como se
ha apuntado en el Punto VII, en ningn caso puede coexistir el ejercicio simultneo y
contradictorio de idnticas facultades por parte de dos jurisdicciones diferentes -en la
especie, provincial y municipal-; por lo que se torna de aplicacin al caso, el principio
de supremaca que impone dar preeminencia a la normativa provincial por sobre la
municipal en tanto y en cuanto exista una contradiccin manifiesta entre ellas y no se
vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales; o, tratndose de estas ltimas,
si existiera acuerdo entre el municipio y la provincia en cuanto a las modalidades y
competencias para su ejercicio. ----------------------------------------------------------------------Consecuentemente, en cualquiera de las dos hiptesis expresadas, y
tratndose de un conflicto entre dos rdenes de normas que tienen respaldo
constitucional en preceptos atributivos de competencias materiales concurrentes; a
priori aquel desplaza el principio de competencia y determina la prevalencia de la
norma de mayor jerarqua. -----------------------------------------------------------------------------As lo explica Juan A. Gonzlez Caldern cuando seala que el rgimen federal
tiene la particularidad de permitir la accin simultnea de dos gobiernos sobre los
mismos individuos, dentro del mismo territorio, aunque en esferas bien distintas segn
su competencia respectiva y que por consiguiente es posible, alguna vez, que ocurran
conflictos de competencia y para solucionarlos la Constitucin ha fijado la regla de la
supremaca constitucional siempre y cuando las normas en conflicto hayan sido
dictadas en consecuencia de los poderes que la Constitucin les reconoce y cuando
no hayan excedido los lmites de su competencia (autor citado, obra citada,
p. 417/419). ------------------------------------------------------------------------------------------------Por tanto, verificada la flagrante oposicin entre los enunciados normativos en
torno al horario de funcionamiento de los juegos de azar en la ciudad de Ro Cuarto,
toda vez que mientras la legislacin provincial le reconoce a CET S.A. libertad para la
apertura de sus locales durante las veinticuatro horas, la reciente legislacin municipal
pretende imponer una franja horaria determinada; cabe concluir que en las
condiciones contractuales vigentes deber prevalecer la normativa provincial que fuera
oportunamente consentida por el Municipio que hizo mrito sobre la misma al firmar y
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modificar los trminos del Convenio, empero, como ste ha receptado e instrumentado
un acuerdo plurilateral de voluntades, la primera va de revisin y/o modificacin de su
contenido nunca puede radicar en una decisin unilateral de alguna de las partes. Ello
sin que escape al conocimiento de este Tribunal que el Convenio sub examine no
contiene previsiones con respecto a la posible modificacin de sus clusulas
contractuales, ni contempla alternativas de rescisin. ------------------------------------------En una palabra, de lo analizado, no hay dudas que el Municipio en funcin de
sus competencias propias puede modificar el convenio; el yerro ha sido el
procedimiento utilizado para ello. ---------------------------------------------------------------------Sobre el punto ha menester advertir que las autoridades siempre, por ms que
la actuacin se oriente al bien comn, deben observar fielmente los mecanismos
normativa y contractualmente asumidos por su propia decisin y voluntad poltica
institucional, como es el caso de marras.-----------------------------------------------------------Ello a los fines de no poner en riesgo el futuro jurdico, financiero, patrimonial y
econmico tanto del municipio como institucin, como de futuras gestiones que la
voluntad popular designe a tales fines, como as tambin a la sociedad toda de Ro
Cuarto, puesto que seran sus integrantes quienes en definitiva asumiran dichos
riesgos y sus respectivos costos. ---------------------------------------------------------------------En todo caso, y de existir razones que ameriten la revisin de las clusulas
oportunamente suscriptas a travs del citado Convenio, debern buscarse alternativas
contractuales para plantear la cuestin, como sera -por ejemplo- acudir a la Comisin
Asesora del Juego (Decreto Reglamentario n 1130/01, art. 3.2.1.1) a efectos de
ponerla en conocimiento de tal situacin e instar y obtener as un pronunciamiento al
respecto (art. 3.2.2.2). ----------------------------------------------------------------------------------Es este el camino sealado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y
que ya reseramos al referenciar los
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fe deber procurar que tal modificacin se viabilice por los mecanismos contenidos en
el Convenio, puesto que como bien lo contempla el artculo 192 de la Constitucin
Provincial, "Las municipalidades debern prestar la cooperacin requerida por el
gobierno de la Provincia para hacer cumplir la Constitucin y sus leyes. El gobierno
provincial debe colaborar a requerimiento de las Municipalidades para el cumplimiento
de sus funciones especficas". Es en virtud de la constitucionalizacin del principio de
coordinacin
descripto,
que
las
partes
contratantes
debern
procurar
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-Concesionaria
de
Entretenimiento
Turismo-
declarar
la
II) Exhortar a las partes a mantener y avanzar el dilogo promovido entre ellas
mediante las audiencias realizadas ante estos estrados judiciales durante este ltimo
tiempo de sustanciacin de la causa. ----------------------------------------------------------------III) Imponer las costas por su orden (art. 130 del C.P.C. y C.). ---------------------Protocolcese y dese copia.-
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