N 365

SNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procs-verbal de la sance du 4 juillet 2007

RAPPORT DINFORMATION
FAIT

au nom de la mission commune dinformation (1) sur le fonctionnement des

dispositifs de formation professionnelle,

Par M. Bernard SEILLIER,

Snateur.
Tome I : Rapport

(1 ) Cette mission est compose de : M. Jean-Claude Carle, prsident ; MM. Serge Dassault,
Jean-Franois Humbert, Mme Gisle Printz, vice-prsidents ; Mmes Annie David, Sylvie Desmarescaux,
secrtaires ; M. Bernard Seillier, r a p p o r t e u r ; Mmes Christiane Demonts, Muguette Dini,
rapporteurs-adjoints ; MM. Bertrand Auban, Auguste Cazalet, Mme Isabelle Debr, MM. Jean-Pierre
Demerliat, Jean-Lonce Dupont, Yann Gaillard, Paul Girod, Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Serge
Lagauche, Jacques Legendre, Mme Valrie Ltard, M. Jean-Luc Mlenchon, Mmes Colette Mlot, Janine
Rozier, Esther Sittler, MM. Louis Souvet, Robert Tropano.

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SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS ......................................................................................................................... 13
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 17
PREMIRE PARTIE - CINQ CHAMPS DVALUATION ...................................................... 23
I. FORMATION PROFESSIONNELLE ET EMPLOYABILIT : UN COUPLE
CONSOLIDER ......................................................................................................................... 23
A. LEMPLOI, PRINCIPALE FINALIT DE LA FORMATION : UNE PRIORIT
RAFFIRME...........................................................................................................................
1. La formation, passeport pour linsertion professionnelle ........................................................
2. Un recentrage du systme de formation professionnelle sur les objectifs de la
politique de lemploi ...............................................................................................................
a) Lvolution de la philosophie gnrale du systme de formation professionnelle :
des objectifs mouvants........................................................................................................
b) Un dfi crucial pour demain : rpondre aux bouleversements indits de
lemploi ...........................................................................................................................
3. Rapprocher la formation de lemploi : la relance des dispositifs dalternance et de
lapprentissage .......................................................................................................................
a) Assurer l employabilit des jeunes et des adultes : lmergence de la notion de
professionnalisation ............................................................................................................
b) La modernisation et le dveloppement de lapprentissage...................................................
B. DES MARGES DE PROGRS : LA CAPACIT DU SYSTME DE FORMATION
RPONDRE AUX BESOINS DES JEUNES ET DE LEMPLOI EN QUESTION ....................
1. Un systme de formation professionnelle initiale dconnect des besoins de
lemploi ? ...............................................................................................................................
a) Une inadquation entre loffre et la demande de formation.................................................
b) Une offre de certification peu optimale...............................................................................
(1) Une spcialisation juge excessive des diplmes professionnels.........................................
(2) Un clatement des responsabilits .......................................................................................
2. Lobjectif dlvation du niveau gnral des formations face ses limites..............................
a) Un noyau dur de sortants sans diplme ou qualification : une faille du systme
ducatif...............................................................................................................................
(1) Des chiffres rigides la baisse ............................................................................................
(2) Des handicaps face linsertion ..........................................................................................
b) Une hirarchisation des filires qui conduit une orientation par checs successifs
vers lenseignement professionnel ......................................................................................
C. DES FRONTIRES ENCORE TANCHES ENTRE FORMATION INITIALE ET
CONTINUE : DEUX UNIVERS AUX LOGIQUES SPARES ? ............................................
1. Des dispositifs cloisonns .......................................................................................................
2. Des voies de rattrapage limites .......................................................................................
a) Des situations initiales figes ? ...........................................................................................
b) La validation des acquis de lexprience : les limites dun outil innovant...........................

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ANNEXE AU CHAPITRE I - LE SYSTME DUAL ALLEMAND ...........................................

1. Une vue densemble ................................................................................................................
2. Description du systme denseignement dual ..........................................................................
3. La loi sur la formation professionnelle ...................................................................................
4. La formation et le march du travail .......................................................................................
5. Mise en uvre de la formation professionnelle .......................................................................
6. Trois cent cinquante professions agres ................................................................................
7. Coordination entre lentreprise et le centre de formation professionnelle...............................
8. Qualification des entreprises ..................................................................................................

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II. LACCS LA FORMATION : INGALIT ET COMPLEXIT..................................... 54

A. LINGALIT DACCS : UNE RALIT AFFIRME, VCUE, MESURE........................
1. Les ingalits entre actifs........................................................................................................
a) Les salaris .........................................................................................................................
b) Les chmeurs......................................................................................................................
2. Les ingalits entre entreprises ...............................................................................................

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B. LA COMPLEXIT : FACILIT OU NCESSIT ? ..................................................................

1. La juxtaposition des statuts, des responsabilits, des prestations............................................
a) La formation des scolaires : ltat et la rgion ....................................................................
b) La formation des salaris du secteur priv : lentreprise, les partenaires sociaux ................
c) La formation des chmeurs : la rgion, lassurance chmage, ltat ...................................
d) La formation des autres publics : les collectivits publiques...............................................
e) La formation des jeunes en insertion professionnelle : la rgion, ltat ..............................
2. Une architecture illisible ........................................................................................................
a) La complexit des conditions daccs .................................................................................
(1) Les conditions daccs des primo entrants ............................................................................
(2) Les conditions daccs des salaris sous contrat de travail ......................................................
(3) Les conditions daccs des demandeurs demploi ..................................................................
(4) Les entreprises et la complexit ..........................................................................................
b) Les effets pervers du cloisonnement ...................................................................................
(1) Les zones dombre ............................................................................................................
(2) Hasard et formation ...........................................................................................................
(3) Les disparits de situations .................................................................................................
c) La difficult de simplifier ...................................................................................................
(1) Lapproche par les statuts : une dmarche logique sinon inluctable ........................................
(2) La formation des salaris : raisons du choix de la branche ......................................................
(3) Le palliatif des passerelles ..................................................................................................
(4) Les procdures administratives suivies par les entreprises ......................................................

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III. LAPPAREIL DE FORMATION : LES RIGIDITS DUN MARCH

SEMI-ADMINISTR............................................................................................................... 77
A. LE POTENTIEL DMULATION ENTRE LES GRANDS RSEAUX DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE........................................................................................
1. Vue gnrale de lappareil de formation professionnelle initiale et continue ..........................
a) Panorama de lenseignement professionnel initial...............................................................
b) La rpartition des parts de march de la formation continue .........................................
2. Le secteur public face lintensification de la concurrence : entre cloisonnement et
vocation lexemplarit. ........................................................................................................
a) Les progrs et la restructuration de lAFPA ........................................................................
(1) Une mission traditionnelle : la formation des publics non qualifis sur lensemble du
territoire ..........................................................................................................................
(2) Les phases et les enjeux de la restructuration ........................................................................
(3) Ltape de la dcentralisation .............................................................................................
(4) Les difficults et les incertitudes .........................................................................................

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b) Les GRETA : des cots levs de fonctionnement qui entranent des pertes de
parts de march...................................................................................................................
(1) Les missions et les structures ..............................................................................................
(2) La lucidit du diagnostic recueilli par la mission snatoriale ...................................................
(3) Sortir de lornire par la mutualisation et le partenariat ..........................................................
c) La formation continue demeure, pour les universits, un univers conqurir .....................
d) Le CNAM : un tablissement de rfrence..........................................................................
3. Le secteur associatif et linsertion des publics en difficult.....................................................
4. Le secteur consulaire, son adaptabilit, et la dynamique de lapprentissage ..........................
a) Les formations rattaches aux chambres de commerce et dindustrie (CCI)........................
b) Lapprentissage et lartisanat ..............................................................................................
(1) Le constat gnral .............................................................................................................
(2) Les volutions souhaitables ................................................................................................
5. Le secteur priv : une place prpondrante sur le march de la formation
professionnelle et une certaine fragilit ..................................................................................
a) Le foisonnement des organismes et la libert daccs au march de la formation
continue..............................................................................................................................
(1) Lorigine du rgime dclaratif.............................................................................................
(2) Les mesures prises en 2002 pour limiter linflation dclarative ..........................................
b) Les classifications de lappareil de formation prive ..........................................................
(1) Le secteur entreprise ....................................................................................................
(2) Le secteur priv dit lucratif ...........................................................................................
6. Les spcificits notables du secteur agricole...........................................................................

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B. O VA LARGENT ?........................................................................................................... 99
1. Lintensification de la concurrence : une garantie contre le tonneau des
Danades ?............................................................................................................................101
a) Certains acteurs du secteur priv prnent lapplication rigoureuse du droit de la
concurrence ........................................................................................................................101
(1) Lavis du Conseil de la concurrence de 2000 ........................................................................101
(2) La poursuite de loffensive de la Fdration de la formation professionnelle (FFP) en
faveur de lapplication stricte des rgles de mise en concurrence.............................................102

b) Lapplication du code des marchs publics la formation professionnelle et

linsertion ...........................................................................................................................103
(1) Le principe de lextension des rgles de mise en concurrence la formation
professionnelle et linsertion depuis 2001 ..........................................................................103
(2) Le durcissement des modalits de passation des marchs relatifs linsertion depuis
2005 ................................................................................................................................104

c) Les difficults portes la connaissance de la mission .......................................................105

(1) Les acteurs traditionnels de linsertion subissent de plein fouet le choc de la concurrence
et de la gnralisation des appels doffres ............................................................................105
(2) La position de la France en faveur de la spcificit de linsertion au regard des rgles de
concurrence ......................................................................................................................105

2. Le risque de corruption dans lenseignement au niveau mondial et linfluence

sectaire en France : un malaise dans la formation professionnelle........................................108
(1) Lessor des formations dites comportementales : une porte dentre de
linfluence sectaire ............................................................................................................108
(2) Les recommandations ........................................................................................................110

3. La dnonciation du gchis renvoie des conflits dobjectifs et des intrts

contradictoires........................................................................................................................112
a) La thse du redploiement des allgements de charges sur les bas salaires .........................113
b) Lefficacit des dpenses de formation des fonctionnaires..................................................114
c) Un dysfonctionnement majeur : des filires de formation pratiquement inexistantes
dans le secteur des services la personne, le plus crateur demplois.................................115

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IV. LE FINANCEMENT : CLOISONNEMENTS ET COMPLEXIT......................................117

A. LA FORMATION CONTINUE DES SALARIS : UN FINANCEMENT EXCLUSIF
ET GNREUX ........................................................................................................................118
1. Une contribution dynamique ...................................................................................................119
a) Une obligation lgale rcemment renforce ........................................................................119
b) Des entreprises volontaires .................................................................................................121
2. Les organismes collecteurs : une structuration complexe, essentiellement
professionnelle........................................................................................................................122
a) Une architecture obissant une triple logique professionnelle, territoriale et
instrumentale ......................................................................................................................122
b) Une collecte segmente mais concurrentielle......................................................................124
3. Un systme peu lisible de plafonds embots concernant les frais de gestion et le
financement du paritarisme ....................................................................................................126
a) Des frais de gestion contenus .........................................................................................126
b) tout en finanant le paritarisme ..................................................................................127
4. Une mutualisation deux tages, opaque et faiblement redistributive ....................................128
a) La mutualisation au sein des OPCA ....................................................................................128
b) La mutualisation entre OPCA : le Fonds unique de prquation .........................................132
B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES CHMEURS : UN FINANCEMENT
CLOISONN SELON LLIGIBILIT LASSURANCE CHMAGE .................................134
1. La rgion et ltat...................................................................................................................134
2. LUNEDIC ..............................................................................................................................134
C. LAPPRENTISSAGE : UN FINANCEMENT SOUS TENSION, RECENTR SUR LES
ENTREPRISES ET LA RGION ..............................................................................................136
1. Les entreprises : des prlvements accrus et thoriquement mieux cibls sur
lapprentissage .......................................................................................................................136
a) Des entreprises davantage mises contribution ..................................................................136
b) Un circuit partiellement driv vers les rgions ..................................................................137
2. Des rgions responsabilises, un tat privilgiant le levier fiscal et social.............................139
3. Une valuation difficile ...........................................................................................................140
a) Des besoins importants mais contrasts, des flux encore mal apprhends .........................140
b) Un schma de collecte probablement perfectible ................................................................141
V. LA GOUVERNANCE : LES SCORIES DE LA DCENTRALISATION ............................143
A. LE CONSTAT APRS VINGT ANS DE DCENTRALISATION : IL NY A PLUS
DE PILOTE DANS LAVION ................................................................................................143
1. La spcificit du systme franais : limportance du rle de ltat et des partenaires
sociaux....................................................................................................................................144
a) La loi fondatrice du 16 juillet 1971 .....................................................................................144
b) La rponse de ltat aux dfis du chmage et des mutations conomiques .........................145
c) Limplication des partenaires sociaux travers la ngociation collective et la
gestion paritaire ..................................................................................................................146
2. Lmergence progressive dun nouvel acteur : la rgion.........................................................152
a) 1983 : laffirmation dune comptence de droit commun, mais encore largement
partage par ltat ..............................................................................................................152
b) 1993 : un largissement des moyens daction et de coordination, ax
principalement sur les jeunes ..............................................................................................153
c) 2002 : les amnagements ponctuels des lois de modernisation sociale et
dmocratie de proximit .....................................................................................................155
d) 2004 : vers lachvement de la rgionalisation de la formation professionnelle ? ...............156

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B. LA CONSQUENCE : UN MANQUE DE COORDINATION FONCTIONNELLE QUI

ENTRAVE LAFFIRMATION DUNE GOUVERNANCE RGIONALE ................................158
1. Larticulation avec ltat : des chevauchements multiples ......................................................158
a) En amont : la citadelle de lducation nationale ............................................................158
b) En aval : la politique de lemploi ........................................................................................161
c) En matire de formation professionnelle : les comptences rsiduelles mais non
ngligeables de ltat .........................................................................................................162
2. Larticulation avec les partenaires sociaux : la difficile conciliation entre logiques
territoriales et logiques de branche ........................................................................................164
a) Le dfi du croisement des logiques territoriales et de branche ............................................164
b) Labsence dune relle structuration du dialogue social au niveau rgional ........................165
3. Des interfrences invitables avec dautres acteurs importants de la formation .....................167
a) Avec lAFPA : des crdits rgionaliss mais un organe qui reste national ..........................167
b) Avec les dpartements : les effets collatraux des politiques dinsertion ............................169
DEUXIME PARTIE - CINQ AXES DE PROGRESSION ........................................................173
I. SCURISER LACCS LEMPLOI PAR LA QUALIFICATION.....................................173
A. QUALIFIER TOUS LES JEUNES : PASSER DE LINCANTATION AUX ACTES.................173
1. Une orientation choisie, condition dun parcours russi .........................................................173
a) Gnraliser la dcouverte des mtiers au collge ................................................................174
b) Professionnaliser les acteurs de lorientation ................................................................175
c) Informer sur les dbouchs : un devoir de transparence et de vrit....................................176
2. Rduire le nombre de jeunes sortant sans bagage de formation initiale : un
enjeu dintrt national .....................................................................................................178
a) Un impratif pralable : garantir la matrise des savoirs de base .........................................178
b) Prvenir les sorties prcoces : diversifier les parcours de russite.................................180
c) Renforcer les moyens de suivi la sortie du systme ducatif : reprer et
accompagner.......................................................................................................................180
3. Offrir une deuxime chance daccs la qualification : ouvrir les frontires de la
formation initiale ....................................................................................................................182
a) Les vertus de lentreprise formatrice .............................................................................182
(1) Lintrt de linsertion par lentreprise : quelques exemples de russite ...................................182
(2) Simplifier les outils : vers un rapprochement des contrats dapprentissage et de
professionnalisation ..........................................................................................................182

b) Vers la mise en place dune formation qualifiante diffre ? ........................................184

c) Amplifier le dispositif de validation des acquis de lexprience..........................................185
B. CONNECTER LES FORMATIONS AUX BESOINS DES JEUNES ET DE LEMPLOI ...........186
1. Renforcer lattractivit de la filire professionnelle................................................................187
a) Lalternance, forme naturelle de la formation professionnelle initiale ? ........................187
b) Instituer un statut du lycen professionnel ....................................................................188
c) Construire des parcours plus souples et itratifs..................................................................189
2. Imbriquer le systme ducatif et le monde de la formation professionnelle .......................190
a) Les tablissements scolaires et universitaires : un potentiel valoriser pour
dvelopper lapprentissage, la VAE et la formation continue des salaris...........................190
b) Professionnaliser les tudes universitaires ..........................................................................191
c) Articuler loffre de certification aux besoins de lconomie : clarifier et valuer ................193
II. LARGIR LACCS LA FORMATION PAR LINDIVIDUALISATION.......................195
A. LINDIVIDU, FIL CONDUCTEUR DE LACCS LA FORMATION ..................................195
1. Amliorer laccs la formation continue des salaris en parachevant le DIF.......................195
a) Le DIF, cl de lgalit daccs ou expression symbolique du consensus la
franaise ? ..........................................................................................................................195
b) Vers la transfrabilit du DIF .............................................................................................198

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2. Rationaliser laccs de lensemble des actifs la formation professionnelle en

instituant le compte dpargne formation................................................................................201
a) Les failles du systme suggrent un recentrage sur lindividu.............................................201
b) Une solution : le compte dpargne formation ....................................................................202
(1) Une piste consensuelle .......................................................................................................202
(2) Ce que le compte dpargne formation pourrait tre ...............................................................206
B. LA PERSONNE ET LENVIRONNEMENT DE LA FORMATION : DES PROGRS
INDISPENSABLES...................................................................................................................212
1. Mieux coordonner linformation, laccueil et la prescription..................................................213
a) Ddales et constellations.....................................................................................................213
(1) Linformation et laccueil ...................................................................................................213
(2) La prescription ..................................................................................................................215
b) Les pistes suivre ..............................................................................................................215
(1) Les guichets uniques ..........................................................................................................215
(a) Lmergence dune logique dintgration ......................................................................215
(b) La perspective dune fusion de lANPE avec lUNEDIC ................................................216
(2) La coordination rgionale ...................................................................................................217
2. Dvelopper les services aux PME et TPE................................................................................218
III. OPTIMISER LAPPAREIL DE FORMATION PAR LINNOVATION ET
LVALUATION.....................................................................................................................219
A. GNRALISER LA CULTURE, LES OUTILS ET LA PRATIQUE DE
LVALUATION ......................................................................................................................219
1. Aujourdhui, le contrle des moyens lemporte sur lvaluation des performances .................220
a) Un contrle de ltat plus ax sur les moyens mis en uvre que sur les
rsultats ..............................................................................................................................220
(1) Les contrles effectus par la Dlgation gnrale lemploi et la formation
professionnelle (DGEFP) et les directions rgionales du travail, de lemploi et de la
formation professionnelle (DRTEFP) ..................................................................................220
(2) Lintervention du contrle gnral, conomique et financier ...................................................221
(3) Un espoir : les investigations de la Cour des comptes annoncent un contrle de
lefficacit de la formation professionnelle ...........................................................................222

b) Des outils de labellisation foisonnants ................................................................................223

(1) Historique ........................................................................................................................223
(2) Le critre essentiel de la qualit des formateurs travers le pullulement des
certifications ....................................................................................................................223
(3) La certification ne peut tre attribue un organisme quaprs deux ans dexistence et
pour une dure de trois ans .................................................................................................223

2. Mesurer les rsultats des formations .......................................................................................225

a) Le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie
(CNFPTLV) : une mission dvaluation qui risque dtre entrave par les
divergences de vue de ses composantes ..............................................................................225
b) Lvaluation induite par la mise en place de la LOLF.........................................................226
c) Les efforts dvaluation gnrale conduits par la DARES et le CEREQ .............................227
d) Les initiatives isoles prsentes la mission snatoriale ...................................................229
e) Elargir les critres de lvaluation ......................................................................................230
3. Rassembler les moyens existants au sein dune autorit indpendante ....................................232
B. DIFFUSER LES BONNES PRATIQUES ET LES EXPRIMENTATIONS REUSSIES............232
a) Les coles de la deuxime chance : les nouvelles technologies, moteur de
lacquisition du socle des connaissances.............................................................................233
(1) Une initiative europenne relaye par les collectivits locales .................................................233
(2) Les principes de fonctionnement : ne pas refaire ce qui a conduit les jeunes lchec
scolaire .........................................................................................................................233
(3) Les rsultats obtenus justifient dencourager fortement la gnralisation des coles de la
deuxime chance ...............................................................................................................235

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b) Le pragmatisme des missions locales et la remotivation des jeunes en situation

difficile...............................................................................................................................236
(1) Lefficacit de la dmarche dinsertion des jeunes : son caractre global, le suivi par un
rfrent unique et le contact direct avec lemployeur .............................................................236
(2) Une illustration : lexprience dfi jeunes conduite Marseille ..........................................239

c) Le campus Veolia et la mobilisation des partenariats pour une formation de

qualit des mtiers en tension .....................................................................................240
(1) Les caractristiques de cette exprience ...............................................................................240
(2) Une initiative exemplaire et partenariale ..............................................................................241
2. Renforcer lingnierie de la formation ....................................................................................242
a) Un enjeu fondamental : lucider les mcanismes de la transmission de savoir-faire
utiles...................................................................................................................................242
b) Les lacunes de lingnierie .................................................................................................243
c) Le rle de laboratoire du CNAM...................................................................................243
d) Dvelopper la fertilisation croise entre la formation initiale et continue, tout
particulirement dans les universits ..................................................................................245
e) Favoriser le contact entre les jeunes et les intervenants extrieurs dans les lyces
professionnels.....................................................................................................................245
IV. RATIONALISER LES FINANCEMENTS PAR LA NGOCIATION................................247
A. UNE INFLEXION DE LA LOGIQUE FINANCIRE DE BRANCHE POUR
RPONDRE AUX BESOINS DES TERRITOIRES ..................................................................247
1. Un constat partag : la ncessit dune vritable coordination financire lchelon
rgional ..................................................................................................................................247
2. Les conditions dune expression paritaire cohrente au niveau rgional ................................248
a) Lorganisation de ples paritaires .................................................................................248
b) Une rationalisation de la cartographie des OPCA ...............................................................249
(1) Un rehaussement du plancher de collecte .............................................................................249
(2) Une fusion des OPCA interprofessionnels ............................................................................250
B. UN REXAMEN DES DIFFRENTES CONTRAINTES FINANCIRES LA
LUMIRE DES OBJECTIFS POURSUIVIS .............................................................................252
1. Lencadrement des frais de gestion des OPCA est-il inadapt au dveloppement de
leur service de conseil ?..........................................................................................................253
a) Des plafonds trop faibles pour permettre le dveloppement des services aux
entreprises ?... ...................................................................................................................253
b) ou dont le calcul est trop fruste ? ...................................................................................253
c) Des questions probablement solubles dans celle dune diminution du nombre des
OPCA .................................................................................................................................253
2. Les droits acquis au financement du paritarisme : facilits et crispations...............................255
a) Lexistence de pratiques contestables .................................................................................255
b) Trancher le nud gordien ? ................................................................................................256
3. Mutualiser ou pas : il faut choisir ...........................................................................................257
a) Rflchir la mission de redistribution des OPCA .............................................................257
b) Clarifier le rle du FUP ......................................................................................................258
(1) Un lissage pluriannuel des besoins de financement ................................................................258
(2) Des ambitions largies .......................................................................................................259
(a) Le financement de la transfrabilit du DIF ?................................................................259
(b) Une mutualisation renforce ..........................................................................................260
4. Une prise en charge des OPCA prjudiciable loffre de formation ?....................................260
a) Une complexit excessive ? ................................................................................................260
b) Une trop grande instabilit des modes de prise en charge des formations ? ........................261

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C. LA RECHERCHE DUNE ALLOCATION OPTIMALE DES MOYENS ..................................263

1. Vers une collecte, voire une gestion unifie ?..........................................................................263
2. Vers une permabilit du financement de la formation professionnelle des salaris et
des demandeurs demploi ?.....................................................................................................264
a) Le renforcement des incursions de lassurance chmage en faveur des instruments
de la formation professionnelle continue ............................................................................264
b) Le rle ventuel des OPCA comme plate-forme daccs de lensemble de la
population active la formation continue ...........................................................................265
c) Lventualit dune institutionnalisation des confrences de financeurs ........................266
3. Vers un ticket modrateur pour responsabiliser les bnficiaires de la formation
professionnelle ?.....................................................................................................................267
4. Vers un dcloisonnement du circuit de la taxe dapprentissage et du circuit de
lobligation lgale ?................................................................................................................268
5. Pour un assouplissement de lobligation lgale, qui ne doit pas tre considre
comme une taxe, mais comme un investissement .....................................................................269
a) Un pilotage du niveau et de laffectation de lobligation lgale ?........................................269
b) Une remise en cause du compartimentage de lobligation lgale ?......................................269
c) La question de la pluriannualit de linvestissement en formation des entreprises ..............270
d) Les avantages dune remise en cause du principe mme de lobligation lgale ..............271
(1) Une mutualisation dvoye, un principe du former ou payer obsolte .................................271
(2) Une suppression de lobligation lgale a priori rationnelle pour le plan de formation .................273
(3) Quel financement aprs la suppression de lobligation lgale pour le plan de formation ? ...........273
(a) Laisser les partenaires sociaux grer la suppression de lobligation lgale ...............274
(b) ou envisager une rforme nationale : un systme de prlvements et de
subventions favorisant ladaptation de loffre de formation et la ralisation
dconomies ?......................................................................................................................274
(c) Du former ou payer au former ou pargner : labondement dun compte
individuel dans une logique aboutie de scurisation des parcours.......................................276
V. CONSTRUIRE LA GOUVERNANCE PAR LA TERRITORIALISATION ET LA
CONTRACTUALISATION.....................................................................................................279
A. LA TERRITORIALISATION : DE LA VISION GLOBALE LACTION LOCALE...............280
1. Ltat : lquit du systme.....................................................................................................280
a) Une fonction rgulatrice .....................................................................................................280
b) Linstance de concertation nationale : le CNFPTLV...........................................................283
2. La rgion : la mise en cohrence.............................................................................................286
a) La rgion, chef de file de lensemble des acteurs de la formation .......................................286
b) Linstrument stratgique de programmation et dengagement : le PRDFP ..........................287
3. Le bassin demploi : la mise en uvre.....................................................................................298
a) Le lieu privilgi pour la mise en uvre des actions de formation ......................................298
b) Le choix dune territorialisation souple .........................................................................300
B. LA CONTRACTUALISATION : DUNE GESTION SPARE UNE GESTION
PARTAGE...............................................................................................................................302
1. Dvelopper les partenariats ....................................................................................................303
a) Un contexte favorable .........................................................................................................303
b) Des perspectives prometteuses pour la territorialisation .....................................................303
2. Contractualiser pour mieux grer ...........................................................................................305
a) La diversit de la politique contractuelle, gage defficacit ................................................305
(1) Les contrats de projets tat-rgions (CPER) .........................................................................305
(2) Les contrats dobjectifs et de moyens (COM) et contrats dobjectifs territoriaux (COT) .............306
b) La ncessit de dvelopper une culture de lvaluation .................................................309

- 11 -

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION ....................................................................................313

1. Scuriser laccs lemploi par la qualification .....................................................................314
2. Elargir laccs la formation par lindividualisation et la responsabilisation .......................316
3. Optimiser lappareil de formation par linnovation et lvaluation.........................................318
4. Rationaliser et optimiser les circuits de financement en sappuyant sur la ngociation ..........321
5. Construire la gouvernance par la territorialisation et la contractualisation ...........................322
CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RPUBLICAIN ET CITOYEN .................325
CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTS.........................................329
GLOSSAIRE .................................................................................................................................335

- 12 -

- 13 -

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,
Au bout de six mois dune vaste srie dauditions et de dplacements
qui lui ont permis dexplorer lensemble de son champ dinvestigation, la
mission commune dinformation sur le fonctionnement des dispositifs de
formation professionnelle dresse le tableau relativement pessimiste dun
systme marqu par la complexit, les cloisonnements et les corporatismes :
les trois maux de la formation professionnelle.
Ces maux sont le rsultat dune histoire riche et complexe. La
politique de formation professionnelle a subi en effet de fortes tensions depuis
ladoption de la loi du 16 juillet 1971, initie par le prsident Jacques Delors
et fondatrice de larchitecture actuelle du systme. Largement inspire,
initialement, par lide de promotion professionnelle et sociale - il sagissait
de donner une seconde chance aux salaris nayant pas bnfici dune
forte qualification au cours de leur formation initiale - cette politique a t,
avec la monte du chmage, de plus en plus inscrite dans la mouvance de la
politique de lemploi, jusqu participer au traitement social du chmage
ct dune multitude de contrats spcifiques et de dispositifs daide lemploi
multiplis jusqu la plthore.
Alors que le nombre des contrats aids croissait sans cesse1, que le
nombre des aides aux entreprises approchait 2 550 tous bailleurs confondus2,
le systme de formation professionnelle sest dvelopp par sdimentation de
dispositifs et ajouts de tuyaux dorgues.

Il est vrai cependant que la loi de cohsion sociale du 18 janvier 2005 a rationalis la palette
des contrats aids.
2
Selon lobservatoire des aides aux petites entreprises, cit dans le rcent rapport du conseil
dorientation pour lemploi sur les aides publiques.

- 14 -

La complexit sinscrit ainsi dans un mouvement qui dpasse la

formation professionnelle. Le systme nen conserve pas moins une faade
admirablement rationnelle, mme si cette architecture est accessible aux seuls
initis : sur le soubassement deux degrs de la formation initiale et de la
formation continue, slve la colonnade des dispositifs ddis des publics
distingus selon lge, le statut, les perspectives davenir Do les
cloisonnements, dont la ralit vcue saccommode mal.
Tout ceci ne va pas sans financements consquents, et lon sait que
leffort consenti par la nation la seule formation professionnelle slevait en
2004 24 milliards deuros. Il tait invitable que les circuits de financement
construits selon la logique statutaire du systme pour grer et rpartir ces
sommes prennent plus ou moins la forme de petites fodalits confines.
Do les corporatismes, dont les urgences de la politique de lemploi font, il
est vrai, parfois plier les rsistances.
Comment chapper aux trois maux de la formation professionnelle ?
Comment passer dune logique fonde sur la ncessit de dpenser
une masse financire disponible une logique dinvestissement impliquant
lobtention dun rsultat ?
Comment passer dune logique de traitement social de lchec
scolaire et du chmage une logique de rponse aux besoins des salaris en
qute de scurit professionnelle ou de promotion sociale, aux besoins des
entreprises faisant face aux dfis de la mondialisation et de la concurrence,
aux besoins des territoires pour lesquels ladquation moyen et long terme
des formations disponibles la structure du tissu conomique est un enjeu
vital ?
Comment conduire le systme de formation initiale et continue
vritablement apprhender une situation dans laquelle la hirarchisation
absurde des voies de formation, la dvalorisation persistante des intelligences
pratiques, la mfiance latente lgard de lentreprise, dbouchent dune faon
ou dune autre sur le constat atterrant des 160 000 jeunes quittant chaque
anne lenseignement secondaire sans diplme ou qualification ; sur celui de
lillettrisme touchant 9 % de la population ge de dix-huit soixante-cinq ans
scolarise en France ; sur celui du chmage des jeunes actifs slevant
22,8 %, contre 4 7 % en Allemagne par exemple ?
Comment accepter quun fils douvrier ait aujourdhui dix-sept fois
moins de chances quun fils denseignant ou de cadre suprieur dentrer dans
une grande cole, et quil court quatre fois plus le risque quun enfant de cadre
de sortir du systme ducatif sans diplme ?
Comment saccommoder du fait que laccs la formation
professionnelle soit principalement rserv aux salaris les plus qualifis, gs
de moins de cinquante ans et travaillant dans les grandes entreprises ?

- 15 -

Aux trois maux largement responsables de cette situation, la mission

dinformation a souhait apporter une rponse formule autour de trois mots
repres : la personne, les partenariats, la proximit.
Toutes les propositions dont la liste est prsente la fin du prsent
rapport se rattachent lun ou lautre de ces repres :
- la personne doit tre dsormais au centre de la politique de
formation professionnelle afin de donner un sens concret et un contenu effectif
au concept fuyant de formation tout au long de la vie ;
- les partenariats doivent tre systmatiss et organiss autour de
chefs de file dment identifis, afin de rendre possible une meilleure
allocation des moyens ;
- la proximit doit tre sans cesse construite, ou son impossibilit doit
tre compense, afin de favoriser laccs de tous la formation et de rpondre
aux besoins des territoires.
Tel est le cadre partir duquel la mission dinformation a cherch
identifier les moyens de rendre la politique de formation professionnelle plus
ractive et plus efficace, car elle constitue linvestissement le plus important
pour notre pays et pour chaque Franaise et Franais.
Comme la dit John Fitzgerald Kennedy : Une seule chose est plus
coteuse que la formation permanente, cest labsence de formation .

Jean-Claude Carle
Prsident de la mission dinformation

- 16 -

- 17 -

INTRODUCTION

En choisissant dexaminer la situation de la formation

professionnelle, selon une analyse globale qui dpasse ncessairement le seul
examen de notre systme de formation continue, et de suggrer des pistes de
rforme oprationnelles, la mission snatoriale avait bien conscience
daffronter un sujet la fois essentiel mais galement complexe, polmique
et bien souvent contradictoire.
Une segmentation excessive des conceptions et des structures de
formation dans leur ensemble.
Fondamentalement, dans lUnion europenne, la France se
singularise par une excessive spcialisation des ges de la vie : la jeunesse y
est consacre aux tudes et lge adulte au travail. Cette conception trop
cloisonne se conjugue avec une csure, plus nette que dans les autres pays,
entre le systme ducatif et le march du travail. Au final, la France dtient
un record pour la proportion dlves scolariss lge de dix-huit ans (80 %,
contre 54 % au Royaume-Uni et 75 % en moyenne pour lEurope des Quinze
en 2003). Pourtant, le taux de chmage de nos jeunes est anormalement
lev et lesprance de formation tout au long de la vie dun franais est,
en nombre dannes, plus faible que dans lensemble de lEurope.
Au vu de ces rsultats, et sans mconnatre ses succs et ses progrs,
la mission souligne que ce modle franais encore imprgn dune
conception trop tayloriste de la spcialisation des ges, des diplmes et
du travail ne correspond pas suffisamment aux besoins accrus
dadaptabilit et de mobilit qui caractrisent notre temps. Sa rnovation
constitue dsormais un enjeu majeur.
Pour y parvenir, le principal dfi consiste bousculer des
cloisonnements et une logique de statuts encore vivaces dans lensemble
de notre pays et, en particulier, dans les secteurs de la formation
professionnelle initiale, suprieure et continue. Les innombrables composantes
de lappareil de formation ou dinsertion sont, en effet, segmentes un degr
- unique au monde - qui dfie toute comprhension et, plus grave encore, toute
orientation rationnelle. Cest en dcloisonnant ce systme que la somme des
dvouements individuels des acteurs de la formation, auxquels la mission

- 18 -

dinformation tient rendre un hommage appuy, pourra se traduire par

un systme globalement plus efficace.
La formation continue : enjeu de socit ou enjeu de ngociation
sociale ?
Les difficults surmonter sont nombreuses : elles se sont
manifestes demble lorsque la mission sest attache cerner les clefs de
comprhension des pratiques existantes en matire de formation continue.
Cette dernire est trs largement reconnue comme un ssame
professionnel, pour reprendre la formule utilise par M. Grard Larcher lors
de son audition, et donc essentielle ladaptation de la France aux nouvelles
rgulations conomiques et sociales.
Son efficacit est cependant parfois relativise. On en attend trop
disent certains en rappelant, dailleurs, une vrit premire : cest bien souvent
sur le tas ou de manire informelle que se transmettent les enseignements
essentiels de lexistence humaine ou professionnelle. Dautres ont fait allusion
au caractre ambivalent dun systme qui tout en affichant un but
defficacit conomique ou dquit reste, en mme temps, conditionn
par de puissants enjeux de ngociation sociale et par la prservation des
intrts existants, voire mme de certaines rentes de situation construites
sur la restriction de laccs certaines professions par des obligations de
formation lutilit contestable. Tout en souscrivant la mtaphore du
ssame utilise par M. Grard Larcher, les parlementaires de la mission se
sont ainsi demands sil ne fallait pas aussi secouer le cocotier de la
formation professionnelle. En bref, la dynamique de la ngociation sur la
formation professionnelle doit tre guide par un projet rpondant aux
besoins de la socit.
Laccroissement des dpenses et des critiques de la formation
continue
La mission a relev un paradoxe : la contestation croissante de la
formation professionnelle continue saccompagne de laugmentation rgulire
de ses parts de march .
Dun ct, on constate, travers divers rapports publis depuis 2000,
une tendance la radicalisation des critiques de la formation professionnelle.
En effet, les arguments traditionnels taient axs sur la dnonciation de
l opacit et de laggravation des ingalits de formation tandis que
certaines tudes les plus rcentes en viennent prconiser une suppression
pure et simple du dispositif actuel.
Dans ces conditions, soucieuse de prserver un systme dont
lexistence mme est remise en cause, la mission snatoriale se devait
dexaminer attentivement les arguments qui conduisent un tel diagnostic ;
elle devait aussi se demander si, dans ce domaine comme dans dautres,
certains dysfonctionnements napparaissent pas dsormais incompatibles avec
les exigences de la socit franaise et lvolution des esprits.

- 19 -

Paralllement cette contestation grandissante, il convient de

reconnatre que la croissance de ce secteur a t finance, en grande partie, de
faon volontaire par les employeurs, bien au-del de leur obligation lgale :
cette dernire avoisine 1,6 % de la masse salariale tandis que leffort rel des
entreprises quivaut au double. Reste savoir si cette masse de dpenses
tmoigne dune satisfaction lgard des structures en place, de la conscience
aigu des besoins de formation non satisfaits ou si elle correspond au
prolongement, par un effet de cliquet , de leffort accru de formation qui a
accompagn lintroduction des nouvelles technologies dans les annes
quatre-vingt et quatre-vingt-dix.
La mthode de la mission dinformation
Avec la volont dordonner son analyse de systmes segments
autour de la vision la plus large possible, la mission dinformation sest
attache en lespace de six mois recueillir les points de vue des acteurs de la
formation professionnelle les plus divers : non seulement en auditionnant plus
dune centaine de reprsentants et dexperts mais aussi en stimulant toutes les
contributions par la mise en place dun site internet. Soucieuse de confronter
les prises de positions officielles la ralit vcue et perue par les
utilisateurs, elle a bnfici de la contribution dtudiants qui ont enqut
auprs de salaris et de demandeurs demplois. En outre, la mission a tenu se
rendre sur le terrain o elle a constat le dvouement et la crativit des
acteurs de la formation : les expriences pilotes qui lui ont t prsentes
tmoignent des gisements extraordinaires de progrs que recle ce secteur.
Ltat des lieux
Complexit, cloisonnement
lenlisement des priorits

et

corporatisme :

les

trois

et

Lenseignement majeur des travaux de la mission se rsume par un

indice : lorganisation actuelle de la formation professionnelle contraint les
acteurs de terrain renverser des montagnes , pour parvenir des rsultats
intressants. Notre systme est, en effet, aujourdhui domin par une logique
de fonctionnement qui se caractrise par trois maux/mots : complexit,
cloisonnement et corporatisme.
Ces trois C ont tout dabord des effets dvastateurs sur la mise en
uvre de priorits pourtant consensuelles : elles sgarent dans la
complexit, se contredisent dans les corporatismes, et simmobilisent dans
les cloisonnements.
Il en va ainsi de laccs la formation. Toutes les statistiques
dmontrent que ceux qui en ont le plus besoin en bnficient le moins. A
rebours de lobjectif initial, llvation gnrale du niveau des connaissances
et des qualifications a ainsi t freine par ces trois C dans une France qui
compte encore un dixime dillettrs dans sa population dge actif. Parmi
eux, on compte 1,6 million de salaris en exercice : notre systme de
formation a le devoir de leur offrir des outils efficaces tout en

- 20 -

dstigmatisant les difficults quils nosent bien souvent pas rvler dans
un contexte o lintelligence de la main nest pas reconnue sa juste
valeur.
Le principe fondateur, en 1971, du systme de formation
professionnelle a ainsi t fortement branl. Non seulement les ingalits de
formation nont pas t rduites, mais, il a t galement maintes fois dplor,
au cours des auditions, que lexercice de la seconde chance soit trop
souvent confin des formations finances par des branches professionnelles
pour des mtiers relevant de la mme branche professionnelle. Mme si la
branche est le niveau historique pertinent de la rgulation de la
qualification, de telles pratiques, en harmonie avec le fonctionnement du
march du travail des annes soixante, font aujourdhui obstacle la
mobilit interbranche. Plus grave encore, comment, dans ces conditions,
financer la formation dans les secteurs davenir encore en gestation ? Le cas
des services la personne justifie, lui seul, des mesures correctrices
urgentes. Les emplois potentiels se chiffrent en millions, et il serait singulier,
au moment o le nombre de stages relatifs aux consignes de scurit dans
lentreprise explose, que notre pays en vienne ngliger la formation de ceux
qui auront pour mission de veiller sur les personnes - seniors ou juniors - les
plus fragiles.
Les trois C et la dispersion des moyens de formation
Le syndrome des trois C explique le caractre peu cohrent de
notre appareil de formation.
Ds 1971, constatant la difficult de lducation nationale souvrir
au monde de lentreprise, il a t dcid de crer, non pas un service public
mais un march de la formation continue. Trente-cinq ans plus tard,
lducation nationale ne saffiche plus comme une citadelle , selon
lexpression de M. Jacques Delors, si lon en croit la rglementation prnant le
partenariat et louverture au monde professionnel. Cependant, un certain
cloisonnement perdure dans les esprits, comme ont pu le signaler avec lucidit
plusieurs intervenants issus eux-mmes de lducation nationale.
En outre, les frontires entre formation continue et initiale
apparaissent de plus en plus contradictoires avec lunit et lurgence des
besoins. Par exemple, lacquisition du socle de connaissance relve
explicitement de la formation continue et en mme temps constitue
videmment la mission fondamentale de lenseignement initial : la
mutualisation des moyens simposerait donc dans ce domaine comme dans
dautres. Une autre illustration de cette incohrence de la segmentation
actuelle se manifeste dans lenseignement suprieur : rien ninterdit un
salari de sinscrire luniversit en tant qutudiant ; or cette dmarche,
juridiquement irrprochable, a suscit les interrogations de la Cour des
comptes puisque, financirement, ce processus aboutit financer la formation
des salaris sur le budget normalement allou lenseignement suprieur
initial.

- 21 -

La dispersion des moyens de formation saccompagne galement du

cloisonnement excessif des moyens de financement. Pour rsumer lessentiel,
ceux-ci sont souvent affects en fonction des lgitimes priorits de chaque
branche professionnelle ; cependant la somme de ces priorits ne correspond
pas au dfi global de mutation et de reconversion de notre appareil de
production.
Les trois C et la gouvernance du systme
professionnelle : Il ny a plus de pilote dans lavion

de

formation

Il ny a plus de pilote dans lavion : telle est la formule

employe par M. Jacques Delors devant la mission dinformation pour
rsumer ltat actuel de la gouvernance de la formation professionnelle.
Leffet de dilution des trois C est, cet gard, particulirement
dommageable. En outre, linsuffisance des outils permettant dvaluer
lefficacit des formations est manifeste ; le contrle est, en effet,
essentiellement accapar par les moyens mis en uvre par les organismes
de formation et lapplication dune rglementation considre sur le terrain
comme assez largement touffue et difficilement comprhensible.
En outre, au niveau rgional, la difficult darticuler la logique
territoriale avec la logique de branche ne permet souvent pas de rassembler,
la mme table de ngociation, les partenaires les mieux mme de dfinir les
actions de formation les mieux adaptes.
Les axes de progression
Aux trois maux rpondent trois remdes : la personne, les
partenariats, la proximit. La mission dinformation prconise lapplication
de cette mthode des trois P pour donner un nouvel lan notre systme de
formation professionnelle.
Les trois P au service de la scurisation des parcours professionnels.
Scuriser laccs lemploi par la qualification, cest tout dabord
adapter les formations aux besoins de demain et non pas dhier. Les
prochaines annes seront marques, en France, par des bouleversements
indits de lemploi. Pour y faire face, il convient dabandonner la logique du
stage et une certaine tendance au remplissage artificiel de filires de
formations sans dbouchs rels. En revanche, la mission prconise de
privilgier systmatiquement les partenariats et la mutualisation des moyens
pour remdier notamment la saturation de loffre de formation dans les
mtiers en tension et crer les nouvelles formations dont la France a
besoin, en particulier dans les services la personne.
Latomisation des structures de formation et dorientation gare et
dcourage la personne plus quelle ne la motive. La mission estime, cet
gard, prioritaire de dcloisonner laccs la formation notamment en
introduisant un compte pargne formation qui favorisera la restructuration
de loffre en fonction des besoins personnaliss. La prise en main de sa

- 22 -

destine professionnelle par lindividu est unanimement reconnue comme le

moteur de la formation : cette vidence doit dboucher sur la mise en place
de nouveaux outils oprationnels et non plus se limiter nourrir des formules
incantatoires.
Les trois P et le renforcement de la performance de loutil de
formation
Pour optimiser les performances de lappareil de formation, il faut
dabord dvelopper la capacit de les valuer. Aprs avoir t presque
convaincue par divers intervenants institutionnels de la trop grande difficult
de cette tche, la mission a constat que certains chercheurs isols apportent
une dmonstration par lexemple de la possibilit de mesurer de faon raliste
et indpendante lefficacit des stages au regard dobjectifs varis. En outre,
certains organismes labellisent les formations en sattachant lessentiel - la
qualit des formateurs - travers des critres indirects de viabilit financire
des oprateurs de formation. Se fondant sur ces ralits concrtes, la mission
recommande de stimuler ces initiatives et de rassembler les moyens disparates
pour crer un organe indpendant de rgulation et dvaluation de
lappareil de formation.
Par ailleurs, pour renforcer lefficacit de lappareil de formation et
innover dans lingnierie, point nest besoin danalyser longuement les
modles trangers. Sur le terrain, en France, la mission a cibl des pratiques
exemplaires qui doivent tre mieux connues et diffuses.
Rationaliser les circuits de financement constitue une tche immense
et dlicate dans le contexte franais. A titre de mcanisme de sauvegarde
provisoire, la mission recommande dintensifier la mutualisation et
dencourager le regroupement des organismes de collecte pour leur faire
atteindre un seuil defficacit critique, et de sparer largent qui relve de la
gestion paritaire de la formation professionnelle de celui ncessaire au bon
fonctionnement de la dmocratie.
Les trois P et la gouvernance efficace par la territorialisation
La mission dinformation a bien conscience que la vie conomique ne
sarrte pas aux frontires administratives, comme le lui a fait observer le
reprsentant des chambres de commerce et dindustrie. En mme temps,
ladaptabilit territoriale de lappareil de formation aux besoins de lconomie
est essentielle : en effet, les prvisions demploi au plan national ne
constituent que des indicateurs gnraux ; concrtement, le rglage fin de
larticulation entre les besoins en emplois et les formations mettre en place
ne peut soprer quau niveau rgional avec une attention toute particulire
porte lanalyse de la situation dans les bassins demplois, lieux privilgis
de laction.
Simultanment, ltat doit demeurer le garant sur lensemble du
territoire de lquit du systme de formation professionnelle. Il se doit dtre
le moteur de la simplicit dans un ocan de complexit.

- 23 -

PREMIRE PARTIE
CINQ CHAMPS DVALUATION

I. FORMATION PROFESSIONNELLE ET EMPLOYABILIT : UN

COUPLE CONSOLIDER
Le niveau de qualification et de formation de la population active
conditionne le potentiel de croissance et de dveloppement dun pays. Cette
affirmation, qui ne fait lobjet daucune remise en cause, confre la politique
de formation professionnelle une forte lgitimit.
Cet aspect de la formation professionnelle est actuellement dautant
plus crucial que les mutations du march du travail, dans un contexte
dvolution rapide des techniques de production et de renouvellement
dmographique, lancent un dfi majeur au systme de formation, appel
fournir court et moyen terme lconomie les comptences ncessaires au
dynamisme de la croissance et de lemploi.
Le dfi nest pas ncessairement entirement relev lheure actuelle,
ainsi que le reconnaissait Mme Sophie Boissard, directrice gnrale du centre
danalyses stratgiques, quand elle voquait lors de son audition devant la
mission les carences de notre systme de formation face aux besoins de
lemploi .
Quen est-il exactement ? Si la ncessit dtablir un lien troit,
quoique non exclusif, entre la formation professionnelle et lemploi a t
raffirme comme une priorit ces dernires annes, notamment travers
lobjectif de mieux rpondre au dfi de linsertion professionnelle des jeunes
et aux exigences dune conomie moderne, notre systme de formation
professionnelle initiale apparat encore insuffisamment attentif aux besoins
des entreprises et, mme si les mentalits voluent, le monde ducatif et le
monde professionnel se prsentent bien souvent comme deux univers
spars . Les marges de progrs sont donc significatives, en France, de ce
point de vue, la diffrence de lAllemagne, dont le systme de formation est
voqu en annexe au prsent chapitre.
Par ailleurs, la performance globale de notre systme de formation,
dans sa capacit assurer lemployabilit de chacun aux diffrentes tapes de
son parcours, est entrave par plusieurs facteurs voqus de faon rcurrente
au cours des auditions de la mission dinformation : dune part, le systme

- 24 -

franais de formation ne parvient pas conduire tous les jeunes qui lui sont
confis lacquisition des comptences de base indispensables pour voluer et
se former tout au long de la vie, ainsi qu un diplme ou une qualification
leur assurant une transition aise vers lemploi ; dautre part, le manque
darticulation entre la formation initiale et la formation continue suscite des
cloisonnements entre les diffrents dispositifs qualifiants, et contribue figer,
voire redoubler, les ingalits issues de la formation initiale plutt qu les
corriger.
A. LEMPLOI, PRINCIPALE
PRIORIT RAFFIRME

FINALIT

DE

LA

FORMATION :

UNE

Ainsi que la soulign M. Grard Larcher, alors ministre dlgu

lemploi, au travail et linsertion professionnelle des jeunes, lors de son
audition, la loi du 4 mai 2004 a opr un rapprochement entre les domaines
jumeaux de lemploi et de la formation professionnelle : Quelle est la
stratgie de ltat en matire de formation professionnelle ? Notre objectif est
dtablir un lien entre la formation et lemploi, ce qui na pas toujours t le
cas. Lemploi devient lobjectif de la formation.
1. La formation, passeport pour linsertion professionnelle
Le Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale (CERC),
prsid par M. Jacques Delors, souligne, dans son rapport intitul La France
en transition , que lacquisition par tous dun niveau de formation suffisant
est un des mcanismes de protection sociale les plus efficaces lorsquon
analyse les risques de chmage. 1
En outre, llvation du niveau gnral de formation des gnrations
entrant sur le march du travail constitue un lment indispensable de la
comptitivit dune conomie, tel que cela a t raffirm en 2000 par les
tats europens dans le cadre de la Stratgie de Lisbonne : ce facteur
devrait contribuer une volution des spcialisations productives vers des
activits plus forte valeur ajoute () et rduire limportance du chmage
des non qualifis. 2
De mme, M. Grard Larcher la clairement affirm lors de son
audition devant la mission : Pour les salaris, les hommes, les femmes, les
demandeurs demploi et les jeunes qui veulent entrer dans le monde du
travail, la formation professionnelle est un ssame indispensable : elle est la
garantie dune adaptation aux volutions des diffrents mtiers. Elle
reprsente la possibilit dun nouveau dpart, dun dveloppement personnel
et dun projet de carrire .
1

La France en transition - 1993-2005 , conseil de lemploi, des revenus, de la cohsion

sociale (CERC), Rapport n 7, novembre 2006.
2
Ibid.

- 25 -

Les tudes du Centre dtudes et de recherche sur les qualifications

(CEREQ) confirment en effet lexistence dun lien trs fort entre le niveau
de formation et les conditions et trajectoires dinsertion sur le march du
travail : ainsi, sur un chantillon de la population ge de trente-cinq
quarante-cinq ans, le taux demploi varie de 70 % pour les non-diplms
85 % pour les diplms du secondaire et 88 % pour les diplms du suprieur ;
63 % des non-diplms ont un emploi dure indtermine, alors que cest le
cas de plus de 80 % des diplms ; 12 % des non-diplms sont au chmage et
18 % sont inactifs, contre 6 % des diplms du suprieur et 7 8 % des
diplms du secondaire1.
2. Un recentrage du systme de formation professionnelle sur les
objectifs de la politique de lemploi
a) Lvolution de la philosophie gnrale du systme de formation
professionnelle : des objectifs mouvants
Comme la soulign M. Michel Qur, directeur du CEREQ, lors de
son audition devant la mission, la politique de formation professionnelle a
connu, ces trente dernires annes, un glissement des objectifs poursuivis ,
correspondant lvolution du contexte conomique et social : la loi de
1971, par exemple, visait favoriser la promotion sociale. Il est ensuite
davantage question de mettre en place des outils de lutte contre le chmage.
Dans un environnement de plein emploi, de forte croissance et de
modernisation de lorganisation du travail, la loi dite Delors du 16 juillet
1971, faisant suite laccord national interprofessionnel du 9 juillet 1970,
pose les jalons de lorganisation de la formation professionnelle continue,
devenue obligation nationale, dans le cadre de l ducation permanente ,
principe qui sinscrit dans une longue tradition, issue de Condorcet, fondant le
caractre indispensable de la formation pour adultes sur la ncessit de
combattre linjustice ne de labsence de formation initiale : la formation
professionnelle continue fait partie de lducation permanente. Elle a pour
objet de permettre ladaptation des travailleurs aux changements techniques
et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par laccs
aux diffrents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et
leur contribution au dveloppement culturel, conomique et social.
A partir du milieu des annes soixante-dix, la crise conomique et la
monte dun chmage de masse, conduisent abandonner lhypothse de base
des politiques de formation professionnelle menes jusqualors, savoir celle
dune adquation entre les besoins et les ressources en main-duvre. Celles-ci
sorientent progressivement vers une fonction de remde au chmage, face
la proccupation majeure de linsertion des jeunes notamment, dont le taux de
chmage est trois fois suprieur celui des adultes.
1

Donnes issues du bulletin Bref du CEREQ, n 234, octobre 2006, Les sept premires annes
de vie active de la Gnration 98 .

- 26 -

Se dveloppent, la suite de laccord interprofessionnel de 1983, les

contrats en alternance (cration dun versement obligatoire aux organismes
mutualisateurs), ainsi que le financement de programmes conjoncturels mlant
formation et contrat de travail, destins faciliter laccs lemploi des jeunes
et des moins qualifis par la rduction des cots de main-duvre.
Le ministre du travail, en charge de lemploi, devient lacteur
principal du systme de formation, ciblant son intervention sur un registre de
plus en plus social, qui se traduit par le dploiement massif de dispositifs de la
politique de lemploi. Comme le relve M. Paul Santelmann, chef du service
prospective de lAgence nationale pour la formation professionnelle des adultes
(AFPA), dans son ouvrage sur la formation professionnelle continue, la
sparation entre politique de soutien lconomie et politique de lemploi est
renforce. Le ministre du travail devient peu peu le ministre du
chmage . () La formation permettant la promotion sociale des adultes, dj
trs peu dveloppe pour les ouvriers et les salaris, est marginalise. () La
formation devient une mesure de traitement social du chmage et quelquefois
prend la forme occupationnelle (stage-parking) de substitut lemploi1.
b) Un dfi crucial pour demain : rpondre aux bouleversements
indits de lemploi
Lors de son audition, la directrice gnrale du Centre danalyse
stratgique, Mme Sophie Boissard a attir lattention de la mission sur
lampleur du dfi de ladaptation de loffre de formation aux besoins de
lemploi. En effet, ce centre, qui a pris la succession du Commissariat gnral
au plan en mars 2006, conduit des rflexions de moyen terme sur les
volutions possibles du march du travail au sein dun groupe interministriel
intitul Prospective des mtiers et qualifications , qui runit les partenaires
sociaux ainsi que les acteurs du service public de lemploi.
Comme la soulign Mme Sophie Boissard, les travaux conduits
nous indiquent que nous sommes entrs dans une phase de bouleversements
indits de lemploi, lis au renouvellement des gnrations. On enregistrera
six millions de cessation dactivit quelles quen soient les modalits, sur
lensemble du march du travail lhorizon 2015. () Le volume global des
emplois pourvoir devrait ainsi tre de 7,5 millions en 2015 ; soit plus du
tiers des emplois salaris. Nous nous situons ainsi dans une priode de
transition indite. Serons-nous ds lors capables de saisir cette opportunit
pour rorienter nos flux de main-duvre vers les emplois pourvoir ? .
Ainsi, lorientation des flux entrants vers les emplois plus productifs sera
dterminante. En cas dchec, les secteurs les plus dynamiques seraient
confronts de vraies difficults de recrutement alors que le nombre de
demandeurs demploi resterait lev. Le pire scnario nest pas exclure ,
a-t-elle ajout.
1

La formation professionnelle continue , Paul Santelmann, chef du service Prospective de

lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), La Documentation
franaise, 2006.

- 27 -

Par ailleurs, les crations demploi vont se concentrer aux deux

extrmits du spectre des qualifications : la moiti des crations nettes
demploi concerneront les postes de cadre, de technicien suprieur et
douvrier qualifi dans les mtiers de services aux activits productives ;
lautre moiti concernera les postes demploys qualifis qui se substitueront
aux ouvriers non qualifis, dont le dclin parat inluctable. Cette deuxime
catgorie de postes concerne tant les services aux entreprises, linstar du
gardiennage ou la logistique par exemple, que les services la personne.
Cette catgorie va fortement progresser en raison de la croissance des besoins
dans le domaine sanitaire et social, induite par le vieillissement.
Sil est difficile, en revanche, de prdire quelles seront les volutions
entre les branches dactivit conomique, la certitude nonce par
Mme Sophie Boissard, est quil faut dpasser la catgorie des branches
professionnelles, labore dans une conomie industrielle qui ne correspond
plus lconomie daujourdhui. Ce dcoupage sectoriel des circuits de la
formation professionnelle handicape les possibilits de reconversion, non pas
au niveau des grands groupes, mais surtout dans les petites et moyennes
entreprises et pour les conversions qui soprent entre des branches
professionnelles diffrentes.
3. Rapprocher la formation de lemploi : la relance des dispositifs
dalternance et de lapprentissage
La volont de rapprocher les formations de lemploi, la fois pour
favoriser linsertion professionnelle des jeunes et rpondre aux besoins des
entreprises en personnels qualifis sappuie notamment sur la relance de
lalternance et de lapprentissage. Plusieurs rformes ont t entreprises ces
trois dernires annes en vue dlargir laccs ces dispositifs, qui
reconnaissent le caractre formateur du travail en entreprise et apportent aux
jeunes une prime en matire daccs lemploi.
a) Assurer l employabilit des jeunes et des adultes : lmergence
de la notion de professionnalisation
La refonte des prcdents dispositifs dinsertion en alternance - les
contrats dadaptation, de qualification et dorientation - en un dispositif unique
commun aux jeunes et aux adultes - le contrat de professionnalisation - traduit,
comme la relev Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, une
mutation forte : Nous avons chang non seulement de vocable, par rapport
au contrat de qualification, mais aussi dhorizon. En effet, la formation est
dsormais davantage lie lentreprise et la recherche de comptences au
service de linvestissement et du dveloppement dans les entreprises.
Les premiers clairages apports par le ministre de lemploi sur cette
rforme corroborent cette analyse : Les contrats de qualification reposaient
le plus souvent sur un projet de formation mis en uvre par un organisme de
formation et prvoyaient un temps dactivit professionnelle comme

- 28 -

complment des enseignements. Les contrats de professionnalisation

renversent les rles respectifs de lentreprise, charge de fournir une situation
de travail apprenante et un tuteur, et de lorganisme de formation, charg
dassurer une mission daccompagnement pour latteinte de la
qualification. 1
A cette fin, les branches professionnelles en assurent la mise en
uvre, devenant ainsi davantage responsables de la stratgie de
dveloppement de leurs mtiers et qualifications.
La mission a pu juger, au fil de ses auditions, du caractre positif de
ce dispositif, soulign notamment par M. Jean-Raymond Lpinay, prsident de
lUnion nationale des missions locales : pour lentre dans lemploi, loutil
le plus efficace () me semble tre lalternance. Le contrat de
professionnalisation, notamment, est un outil dcisif. Il a connu des dbuts
difficiles mais sa monte en charge est impressionnante. () Lalternance
entre la formation et le travail est importante dans la mesure o lon part
dun besoin rel et effectif de lentrepreneur. Ce dernier sinvestit
concrtement dans la formation du jeune sil est assist. On peut donc
consolider de manire importante linsertion dans lemploi.

Le contrat de professionnalisation : premier bilan

Le contrat de professionnalisation est accessible tous les jeunes gs de seize
vingt-cinq ans souhaitant complter leur formation, quel quen soit le niveau, par une
qualification complmentaire, ainsi quaux demandeurs demploi.
La quasi-totalit des accords conventionnels, conclus au niveau des branches
professionnelles, ont fix les modalits de mise en uvre de ces contrats et adopt des
critres drogatoires (dure, publics prioritaires, qualifications vises ).
En 2006, 142 799 contrats ont t enregistrs (+ 50 % par rapport 2005), dont
129 219 au profit de jeunes de moins de vingt-six ans. Les salaris de 26-44 ans
reprsentent 10 % des bnficiaires, et les plus de quarante-cinq ans seulement 1 %.
Le niveau de formation lentre est pour 36,5 % infrieur au niveau IV
(baccalaurat), 40 % au niveau IV et 23 % suprieur au niveau IV.
85 % des contrats sont dure dtermine. La dure moyenne observe est de
seize mois (22 % durent vingt-quatre mois). Seuls 7 % des contrats comprennent des
actions de formation (enseignements gnraux et professionnels, actions
daccompagnement) dont la dure est infrieure au niveau minimum de 200 heures
(36 % des actions de formations vont au-del de 800 heures).
64 % des contrats sont conclus dans des entreprises de moins de cinquante
salaris, 36 % dans des entreprises de plus de cinquante salaris et 20 % dans des
entreprises de plus de deux cents salaris. Les secteurs dactivit concerns sont en
majorit le tertiaire (76 %), le commerce (25 %), lindustrie (14 %) et la construction
(8 %).
Source : Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle

Premiers clairages sur la rforme de la formation professionnelle , rapport de la

Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), octobre 2006.

- 29 -

b) La modernisation et le dveloppement de lapprentissage

Fond sur la logique ancestrale de transmission des comptences et
savoir-faire de gnration en gnration, lapprentissage a pour but de
conduire les jeunes la matrise des connaissances thoriques et des aptitudes
pratiques ncessaires lexercice dun mtier. Cette voie de formation, qui
constitue, comme la reconnu M. Michel Qur, directeur du CEREQ, une
deuxime chance au sein de la formation initiale , conduit vers une
qualification sanctionne par un titre ou diplme, en associant enseignements
dispenss dans un centre de formation dapprentis (CFA) et formation en
entreprise - sous la responsabilit dun matre dapprentissage - dans le cadre
dun contrat de travail de type particulier.
Dans le cadre du Plan de cohsion sociale, ltat sest engag faire
porter le nombre dapprentis de 360 000 en 2004 500 000 dici 2009. Il
sagit notamment de conduire les jeunes vers lemploi et de rpondre au dfi
du renouvellement des gnrations dans les entreprises du secteur artisanal.
En effet, M. Alain Griset, prsident de lAssemble permanente des
chambres de mtiers, a soulign, lors de son audition devant la mission,
lintrt majeur de lapprentissage pour ce secteur, qui reprsente environ
900 000 entreprises et connat une progression significative , avec
lenregistrement de 10 % dentreprises supplmentaires depuis 2000 :
lutilit fondamentale de lapprentissage comme systme de formation
efficace dans lartisanat est aujourdhui universellement reconnue. Il permet
une intgration rapide dans le monde du travail des apprentis.
Afin datteindre en cinq ans lobjectif quantitatif fix, la loi du
18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale, au-del de la
rforme de la collecte et de la rpartition de la taxe dapprentissage (analyse
dans le chapitre IV suivant), a engag une rnovation de cette voie de
formation, destine notamment en renforcer lattractivit auprs des
jeunes et des entreprises - par la mise en place dun crdit dimpt -. Cette
rforme sarticule autour de deux principaux axes :
- une amlioration du statut de lapprenti, qui repose notamment
sur les mesures suivantes : linstar des tudiants, lapprenti dispose
dsormais dune carte dapprenti-tudiant des mtiers ; les revenus de
lapprenti sont exonrs dimpt pour la part nexcdant pas le salaire
minimum de croissance ; lencadrement est renforc au cours de la formation,
afin de limiter les ruptures de contrat et les checs aux examens (entretien
individualis, formation des formateurs, dveloppement du tutorat) ;
- le dveloppement et la modernisation de lapprentissage, dans le
cadre des contrats dobjectifs et de moyens (COM) conclus entre ltat, les
conseils rgionaux, les chambres consulaires et les organisations
reprsentatives demployeurs et de salaris ; ces contrats doivent permettre de
crer les conditions dune concertation et dune mobilisation de tous les
acteurs de lapprentissage, au service du dveloppement de cette voie de
formation et dans le cadre dune dmarche gnrale de professionnalisation

- 30 -

des jeunes ; les objectifs dfinis visent notamment adapter loffre

quantitative et qualitative de formation, en particulier au regard des
perspectives demploi dans les diffrents secteurs dactivit, damliorer la
qualit du droulement des formations, de valoriser la condition matrielle des
apprentis, de dvelopper le prapprentissage, etc.

Lapprentissage : quelques donnes de cadrage

Le flux de nouveaux contrats dapprentissage enregistrs a progress de prs
de 12 % entre 2003 et 2005 (pour atteindre un flux dentres de 260 408 en 2005), aprs
une lgre diminution de 2001 2003.
Selon les dernires donnes fournies par la DARES pour lanne 2005, on
relve les principales caractristiques suivantes :
- plus des deux tiers des apprentis sont des hommes (68,7 %) ;
- prs de 49 % des apprentis sont gs de dix-sept ans ou moins, plus de 41 %
ont entre dix-huit et vingt et un ans et seuls moins de 10 % sont gs de vingt-deux ans
et plus ;
- le niveau de formation des jeunes entrant en apprentissage sest lev depuis
dix ans : les jeunes de niveau V bis et VI (troisime) reprsentent, en 2005, 42 % des
entrants, contre 50 % en 1995 ; ceux de niveau V (CAP, BEP) moins de 35 %, contre
38,5 % en 1995 ; la part des entrants de niveau IV (baccalaurat) ou de niveau suprieur
est passe, respectivement, de 8,2 % 14,3 % et de 3 % prs de 9 % en dix ans ;
- de fait, le niveau des formations prpares sest galement lev, mme si les
formations de niveau V restent majoritaires (64 % en 2005, contre plus de 80 % en
1995) ; la part des formations de niveau suprieur bac + 2 est passe, en dix ans, de
5,8 % plus de 13 % ;
- prs de 62 % des jeunes entrant en apprentissage taient scolariss
jusqualors ; seuls 3 % taient au chmage avant de conclure un contrat ;
- la dure moyenne du contrat a diminu depuis dix ans, notamment en raison
du dveloppement de lapprentissage aux niveaux suprieurs : 20 % des contrats sont
dune dure de douze mois ou moins (16 % en 1995), prs de 22 % pour une dure
comprise entre treize et vingt-trois mois (9 % en 1995), plus de 51 % des contrats sont
conclus pour une dure de vingt-quatre mois (66 % en 1995) et moins de 7 % pour une
dure suprieure ;
- quatre secteurs dactivit accueillent une large majorit des apprentis :
lindustrie (21 %), la construction (23 %), le commerce (24 %), les services aux
particuliers (20 %) ;
- prs des deux tiers des apprentis sont forms dans des entreprises de moins de
dix salaris, dont 40 % dans des entreprises de quatre salaris ou moins ; la part des
apprentis accueillis dans des entreprises de plus de 250 salaris est passe de 5 % en
1995 9,4 % en 2005. Le dveloppement de lapprentissage dans les grandes entreprises
est appel sintensifier : en 2006, 1 300 entreprises ont sign la Charte de
lapprentissage : un premier bilan tabli fin 2006 montre une hausse moyenne du nombre
dapprentis entre 2005 et 2006 de 36 % pour les entreprises du CAC 40, soit une
augmentation de quelque 10 000 apprentis.

- 31 -

B. DES MARGES DE PROGRS : LA CAPACIT DU SYSTME DE

FORMATION RPONDRE AUX BESOINS DES JEUNES ET DE
LEMPLOI EN QUESTION

Si la ncessit dtablir un lien plus troit entre la formation

professionnelle et lobjectif daccs lemploi a t raffirme, les marges de
progrs sont encore significatives : dune part, notre systme de formation
professionnelle initiale apparat encore insuffisamment ractif ces besoins ;
dautre part, lincapacit de notre systme ducatif rpondre lambition de
mener 100 % des jeunes une qualification constitue une faille majeure, dans
un contexte tendant llvation gnrale du niveau de formation de la
population active.
1. Un systme de formation professionnelle initiale dconnect
des besoins de lemploi ?
a) Une inadquation entre loffre et la demande de formation
De nombreux intervenants ont mis en avant les problmes lis
linadquation entre les qualifications des jeunes sortant du systme de
formation professionnelle initiale - la fois en termes de niveau et de
spcialit - et les besoins exprims par les entreprises.
Cela renvoie tout dabord aux carences de notre systme
dorientation. Fond sur la demande sociale des jeunes et des familles, ainsi
que sur les contraintes de la carte des formations, il nest pas organis de
faon apporter une rponse optimale la fois aux besoins exprims par le
tissu conomique et aux exigences en termes damnagement du territoire.
Lors de son dplacement dans le bassin industriel de la Valle de
lArve, en Haute-Savoie, la mission a pu prendre la mesure de ces
dsajustements , dans les secteurs en tension de la mcanique et du
dcolletage. Alors quil existe dimportants besoins de recrutement et que les
dbouchs offerts par les entreprises sont attractifs en termes de salaire, les
filires de formation correspondantes sont dsertes par les jeunes : le taux de
remplissage des trente-quatre sections de niveau V des lyces professionnels et
centres de formation dapprentis du bassin de formation oscille ainsi entre
0,4 et 0,8 lve pour une place.
Cette dsaffection est en grande partie lie au poids des
reprsentations sociales : les mtiers de lindustrie renvoient une image
dsute et dvalorise ; selon une enqute ralise auprs des parents de
collgiens de la Valle de lArve, 80 % des parents ne souhaitent pas que leur
enfant se dirige vers le secteur du dcolletage, qui constitue pourtant lun des
principaux ples demploi local.

- 32 -

Par ailleurs, le manque de ractivit de la carte des formations

conduit ce que certaines filires, devenues obsoltes au regard des besoins
de lconomie et offrant des taux dinsertion mdiocres, sont maintenues et
continuent attirer un nombre important de jeunes.
Cette prminence de loffre de formation a t pointe du doigt par
M. Jean-Raymond Lpinay, prsident de lUnion nationale des missions
locales, en matire dapprentissage : loffre de formation dapprenti en
France est largement en dcalage avec les besoins des entreprises. Dune
part, il existe de vraies bances par rapport aux besoins conomiques
concrets. Dautre part, des formations sont maintenues parce quelles ont
t efficaces alors quelles ne sont plus en phase avec la ralit conomique.
Par ailleurs les rgions, qui supportent le cot de la dcentralisation, nont
pas envie dinvestir dans un dveloppement de lapprentissage qui supposerait
de nouveaux locaux, de nouvelles machines et un redploiement des
enseignants.
En outre, le maintien de capacits daccueil surdimensionnes dans
certains BEP incite sinterroger, dans la mesure o, alors que seuls 28 % des
titulaires de BEP obtiennent ensuite un baccalaurat professionnel, ce niveau
de formation ne correspond plus, dans certains secteurs, aux exigences de
recrutement des entreprises.
Dans une tude parue en 2003, le CEREQ sinterrogeait, ainsi, sur
l utilit des CAP et BEP tertiaires, partir du constat suivant : Profitant
des opportunits ouvertes par larrive dune abondante main-duvre
juvnile dtenant un baccalaurat professionnel ou un bac + 2, les employeurs
ont alors modifi leurs exigences et la faon de pourvoir toute une srie de
postes tertiaires de base. Ces postes demploys, autrefois occups par des
personnes peu diplmes comme les titulaires dun CAP ou BEP tertiaire, sont
donc aujourdhui beaucoup plus largement attribus des personnes ayant un
niveau de qualification suprieur. 1
Ce phnomne est plus marqu dans certains domaines dactivit :
ainsi, 92 % des aides-comptables dbutants en 2001 sont au moins titulaires
dun baccalaurat, alors que ce nest le cas que de 59 % de lensemble des
employs du secteur. Or, le BEP mtier de la comptabilit accueille encore
aujourdhui plus de 20 000 lves.
Lors de son dplacement en Allemagne, la mission a pu constater les
diffrences nous sparant du le systme dual de formation professionnelle,
prsent en annexe la prsente partie. Si celui-ci nest pas exempt de
critiques ou points faibles, il prsent nanmoins latout doffrir une certaine
garantie dadquation entre loffre et la demande de formation, en tant
articul autour des besoins des entreprises et du slogan pas de diplme sans
dbouch .
1

Quelle utilit les CAP et BEP tertiaires aujourdhui ? , Centre dtudes et de recherche sur
les qualifications, Bref n 196, avril 2003.

- 33 -

b) Une offre de certification peu optimale

(1) Une spcialisation juge excessive des diplmes professionnels

La forte spcialisation des titres et diplmes professionnels apparat,

de lavis dun grand nombre dintervenants entendus par la mission, en
dphasage avec les besoins croissants dadaptation sur le march du travail :
ainsi, M. Paul Santelmann a fait remarquer que les diplmes aujourdhui en
place ont t construits dans les annes cinquante ou soixante, alors que la
main-duvre manquait en France, et quil fallait former des ouvriers
spcialiss. Il est aujourdhui ncessaire de former des personnes qui ne
soient pas seulement des spcialistes .
Cette logique de dcomposition extrmement fine des fonctions ne
correspond plus la ralit, chacun tant appel exercer plusieurs mtiers au
cours de sa vie ; par ailleurs, les tudes du CEREQ montrent que 56 % des
diplms nexercent pas un mtier pour lequel ils taient qualifis.
Comme la relev M. Andr Gauron, les partenaires sociaux au
niveau confdral reconnaissent la ncessit dlargir le champ des diplmes.
Par contre, ceux qui grent les diplmes titre par titre dans les commissions
paritaires restent figs sur des diplmes trop pointus ; cette segmentation
lextrme de lenseignement contribue expliquer, comme la galement
relev un rcent audit sur la carte de lenseignement professionnel1, que le
cot moyen dun lycen professionnel, qui stablit 10 490 euros2, soit de
30 % suprieur la moyenne des pays de lOCDE.
Le ministre de lducation nationale, qui constitue le premier
ministre certificateur, a engag une rnovation de son offre de diplme,
consistant notamment rduire vingt le nombre de BEP, afin de recentrer ce
diplme sur sa finalit propdeutique et douvrir ses titulaires de plus larges
possibilits de poursuites dtudes vers le baccalaurat professionnel.
Toutefois, il reste encore des efforts accomplir en vue de
rationaliser la carte des certifications professionnelles, alors que lclatement
des diplmes, et donc des filires, contribue rigidifier loffre de formation,
entravant sa ncessaire ractivit aux volutions des besoins de lconomie.
(2) Un clatement des responsabilits

Comme le montre lencadr suivant, au-del des seuls diplmes

dlivrs par le ministre de lducation nationale, qui ne constitue que lun des
sept ministres certificateurs, le paysage de loffre de certifications
professionnelles est complexe et clat.

Rapport sur la carte de lenseignement professionnel, Mission daudit de modernisation,

dcembre 2006.
2
A titre de comparaison, le cot moyen dun lycen gnral et technologique est de 10 130 euros,
celui dun collgien de 7 700 euros et celui dun tudiant luniversit de 7 200 euros.

- 34 -

Les diplmes, titres ou certifications professionnels : un paysage complexe

La cartographie des certifications professionnelles met en vidence une
grande diversit de loffre. On distingue notamment :
- les diplmes ou titres nationaux, dlivrs par les diffrents ministres
certificateurs ; ils sont labors, depuis 1948, en association avec les partenaires sociaux,
dans le cadre des commissions professionnelles consultatives (CPC), organises par
grands secteurs dactivit et fonctionnant auprs des ministres certificateurs ;
- les certifications de qualification professionnelle (CQP) des branches,
dfinies, depuis 1983, dans le cadre des commissions paritaires nationales de lemploi
(CPNE) ; alors que les diplmes - notamment ceux dlivrs par lducation nationale -,
sont davantage guids par les besoins et modes de fonctionnement du systme ducatif,
les CQP privilgient la description des qualifications en termes de savoir-faire et de
comptences ;
- les autres titres finalit professionnelle, dlivrs par des tablissements
publics, les chambres consulaires ou des organismes privs ou associatifs
Cre par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, la Commission
nationale de certification professionnelle (CNCP) a pour principale mission de mettre
jour loffre existante, runie au sein du rpertoire national des certifications
professionnelles (RNCP). Ce dernier recense, fin 2006, quelque 2 660 fiches descriptives
de certifications, dont plus de 1 200 sont dlivres au nom de ltat :
- 613 diplmes dlivrs par le ministre de lducation nationale (auxquels
sajoutent les quelque 15 000 titres dlivrs dans lenseignement suprieur, dont prs de
1 500 licences professionnelles) ; ces diplmes ont vocation tre prpars aussi bien
par la voie scolaire, quen apprentissage, par la VAE ou en formation continue ; on
compte ainsi 198 CAP, 35 BEP et 37 mentions complmentaires de niveau V,
73 baccalaurats professionnels, 59 brevets professionnels (qui ne sacquirent que
par la voie de lapprentissage ou de la formation continue) et 20 mentions
complmentaires de niveau IV, 109 BTS, 40 diplmes de mtiers dart de niveau III ;
- 291 titres professionnels dlivrs par le ministre de lemploi, labors par
lAFPA et prpars par cet organisme ou des centres agrs ;
- 196 titres ou diplmes dlivrs par le ministre de lagriculture ;
- 130 titres dlivrs par le ministre de la jeunesse et des sports ;
- 14 par le ministre des affaires sociales et 3 par le ministre de la sant.
Sy ajoutent 452 CQP (en 2005), ne figurant pas toutes au RNCP.

De toute vidence, cet clatement des responsabilits, ainsi que la

diversit des titres dlivrs - la fois dans la nature, les modalits et les
objectifs -, nuisent leur lisibilit et leur articulation.
Si des rapprochements sont mis en uvre entre les ministres
concerns, afin dtablir des quivalences ou reconnaissances de titres, les
cloisonnements entre les filires de formation restent encore un obstacle la
construction de parcours cohrents. Tel est notamment le cas de la filire
sanitaire et sociale, dans laquelle il existe des besoins de recrutements
massifs. En effet, les rsistances des appareils de formation font que les
avances sont lentes : comme la soulign M. Andr Gauron, nous devons

- 35 -

russir faire sauter ce verrou au niveau du ministre des affaires sociales .

Il sagit notamment doffrir des dbouchs aux diplms du BEP carrires
sanitaires et sociales , dlivr par lducation nationale, alors que ceux-ci, de
lavis de M. Jean-Paul Denanot, prsident de la commission formation
professionnelle de lARF, ne dbouchent sur aucun mtier .
2. Lobjectif dlvation du niveau gnral des formations face
ses limites
La rponse du systme ducatif au dfi du chmage des jeunes par la
massification de laccs lenseignement secondaire et suprieur et
lallongement de la dure des tudes tend montrer les limites de son
efficacit.
Alors que la dpense intrieure dducation1 a plus que doubl en
trente ans et progress de 70 % depuis 1985 en euros constants, stablissant,
en 2005, 117,9 milliards deuros, soit 7 % du PIB et 1 880 euros par
habitant, le taux de chmage des jeunes est rest un niveau lev - puisquil
stablit 21,1 % pour les moins de vingt-cinq ans en avril 2007, contre 7,4 %
pour les actifs de vingt-cinq quarante-neuf ans et 5,5 % des cinquante ans et
plus -, et la problmatique de leur insertion reste prgnante.
Dune part, notre systme ducatif ne parvient pas conduire tous les
jeunes vers un niveau de qualification ou un diplme leur permettant daccder
lemploi. Dautre part, la prminence accorde la filire gnrale, voie
royale vers la poursuite dtudes longues, a conduit dvaloriser limage de
lenseignement professionnel, alors que celui-ci joue un rle majeur dans
llvation du niveau de qualification des jeunes et dans leur insertion.
a) Un noyau dur de sortants sans diplme ou qualification : une
faille du systme ducatif
Si le nombre de jeunes quittant le systme scolaire sans qualification
a fortement diminu sur la longue priode, les difficults dinsertion quils
rencontrent se sont aggraves dans un contexte dlvation du niveau gnral
des formations. La persistance dun noyau dur , qui stagne un niveau
stable et encore lev depuis prs de dix ans, interpelle, au-del du systme
ducatif, lensemble des acteurs de la formation auditionns par la mission,
compte tenu de son cot social et humain et du dfi que ce problme pose
1

La dpense intrieure dducation (DIE) recense la totalit des dpenses en faveur du systme
ducatif (enseignement scolaire et universitaire, apprentissage), effectues par lensemble des
agents conomiques (Etat, collectivits locales, entreprises, mnages).
Pour le second degr, la DIE atteint 52,5 milliards deuros en 2005 (+ 35 % depuis 1990 en
euros constants), soit 8 650 euros en moyenne par lve et par an.
Pour lenseignement suprieur, la DIE atteint 20,6 milliards deuros en 2005 (+ 46 % depuis
1990 en euros constants), soit une dpense moyenne de 8 940 euros par tudiant, soit un peu
moins que la moyenne de lOCDE.
Le ministre de lducation y contribue prs de 66 %.

- 36 -

lensemble de notre systme de formation, initiale comme continue : il sagit,

en effet, dun interstice combler pour viter que les handicaps de dpart
se perptuent, voire samplifient.
(1) Des chiffres rigides la baisse

Lanalyse du phnomne est complexe tudier, dans la mesure o il

fait lobjet de diffrentes dfinitions :
- dun point de vue restrictif, et selon la dfinition franaise, prs de
60 000 jeunes, soit 8 % dune gnration, sortent du systme scolaire
sans qualification , cest--dire aprs le collge, en premire anne de
CAP ou BEP (niveaux VI et V bis)1 - 6 % des jeunes, contre 35 % dans les
annes soixante - ou lissue dune seconde gnrale ;
- dun point de vue plus large, et en rfrence au seuil minimal de
qualification fix par lUnion europenne dans le cadre de la Stratgie de
Lisbonne, il convient dajouter ces sorties sans qualification les sorties sans
diplme de lenseignement secondaire (soit aprs un chec au CAP, au BEP
ou au baccalaurat) ; sils taient deux fois plus nombreux la fin des annes
soixante-dix, cela concerne chaque anne, un niveau stable depuis dix ans,
environ 160 000 jeunes, soit prs de 20 % dune gnration2 ;
- dautres donnes, issues des enqutes emploi de lINSEE sur le
niveau de diplme ou dinscription le plus lev des 20-24 ans, montrent,
quen 2005, 17 % des jeunes de cette tranche dge3 (19,4 % des garons et
14,3 % des filles), soit environ 133 000 jeunes, poursuivant ou non des tudes,
ne sont pas diplms du second cycle de lenseignement secondaire4.
Au-del de ces donnes, environ 90 000 jeunes par an sortent sans
diplme de lenseignement suprieur, dont environ 20 % des entrants
luniversit.

Parmi les jeunes ayant quitt les bancs de lcole sans qualification en 1998, 51 % sortaient
dune premire anne denseignement professionnel, 38 % de collge et 11 % dune section
denseignement gnral et professionnel adapt (SEGPA).
2
Selon lenqute Gnration 2001 du CEREQ , cela concerne 21,3 % de lensemble des lves
et apprentis sortis du systme ducatif en 2001, soit 163 000 jeunes.
3
Ils taient 23 % en 1996 et 18 % en 2000.
4
Au niveau europen, la rduction du nombre de jeunes non qualifis fait lobjet dun suivi dans
le cadre du processus de Lisbonne travers le taux de diplms de la fin du secondaire parmi les
jeunes gs de vingt vingt-quatre ans. Lobjectif atteindre est fix 85 % en 2010
(la moyenne europenne stablit 77 % en 2005, contre 83 % en France).

- 37 -

Rpartition par niveau de sortie du systme ducatif

Source : Enqute Gnration 2001 , CEREQ, 2005 (champ : 762 000 sortants)

La nomenclature des niveaux de formation

Classification
franaise

Niveau de formation

Equivalent
classification
CITE*

Niveau VI

Pas de formation au-del de la fin de la scolarit obligatoire

Niveau V bis

Formation courte dune dure maximum dun an (sortie avant

lanne terminale du second cycle court)

Niveau V

Niveau de formation quivalent celui du BEP ou du CAP

3c

Niveau IV

Qualification dun niveau quivalent celui du baccalaurat ou

du brevet professionnel

Niveau III

Niveau du BTS, du DUT ou de fin de 1er cycle de

lenseignement suprieur

5b

Niveau comparable au suprieur celui dun 2e cycle de

6
lenseignement suprieur
*Classification internationale type des enseignements (CITE) de lUNESCO, utilise pour les
comparaisons entre pays (classement selon le diplme obtenu).
Niveau II et I

(2) Des handicaps face linsertion

La population des jeunes sans diplme ou qualification est loin de

composer un ensemble homogne.
Toutefois, lanalyse de leur profil permet de mettre en vidence
quelques caractristiques fortes :
- des parcours scolaires marqus par des difficults prcoces
dapprentissage : les tudes du ministre de lducation nationale tendent en
effet souligner une corrlation entre les jeunes sortant du systme ducatif
sans qualification et les 15 % dlves quittant lenseignement primaire sans
matriser les savoirs fondamentaux ;

- 38 -

- une certaine concentration sociale et culturelle du phnomne :

plus des deux tiers des lves sortis sans qualification sont des enfants
douvriers, de personnels de service ou dinactifs1 ; un enfant douvrier a
quatre fois plus de risque de sortir sans diplme du systme ducatif quun
enfant de cadre ; par ailleurs, les jeunes issus de limmigration constituent
36 % des non qualifis, 29 % des non diplms du second degr, et seulement
13 % des diplms dune cole dingnieurs2 ;
- enfin, les problmes dorientation dfaillante constituent un
lment cl dexplication des abandons prcoces de scolarit : ainsi,
M. Jean-Louis Nembrini, directeur gnral de lenseignement scolaire, a
indiqu que les taux dabandon au sein de la formation professionnelle
initiale sont levs pour les filires peu attractives. Cette situation est
particulirement forte en ce qui concerne les filires disposant de rels
dbouchs mais qui ne font pas lobjet dun choix de la part des lves. Cest
notamment le cas du btiment ou de la confection industrielle ; de faon
gnrale, 20 % 25 % des lves dcrochent en premire anne de CAP,
entre 9 % et 15 % en premire anne de BEP ; comme la relev M. Claude
Thlot, conseiller matre la Cour des Comptes, lors de la table ronde
organise par la mission, la rigidit de loffre de formation professionnelle
initiale conduit ce point capital, quil faut constamment avoir prsent
lesprit : le tiers des jeunes orients dans les filires professionnelles nont
pas choisi leur spcialit.
Ces caractristiques constituent autant de handicaps cumuls face
linsertion. Il en rsulte une forte dmobilisation, susceptible, dans certains
cas, de driver vers une attitude de rejet lgard des apprentissages et une
situation proche de lexclusion : M. Paul Santelmann a ainsi fait observer
qu une partie de ces jeunes ne peuvent entrer dans les dispositifs qualifiants
classiques, ni entrer dans lentreprise. Ils se trouvent dans une situation de
dcrochage lgard du travail.
De fait, si les jeunes sans diplme ou qualification connaissent des
trajectoires dinsertion diverses, celles-ci restent largement marques par
le chmage ou la prcarit :
- une partie des jeunes non qualifis ou non diplms accde de faon
rapide et durable lemploi (31 % des non qualifis, 48 % des sortants non
diplms du niveau V) ; en effet, M. Jean-Louis Nembrini a indiqu que, dans
certaines filires, comme lhtellerie, certains abandons prcoces de
formation sexpliquaient par le fait que les lves sont dmarchs par les
entreprises, alors quils nont pas termin leur formation ; nanmoins, de
telles dmarches sont prjudiciables au projet de formation tout au long de la
vie. En effet, linsertion professionnelle sopre alors court terme ;
1

Daprs le panel de 23 000 lves de sixime constitu en 1989 par la direction de lvaluation
et de la prospective (DEP) du ministre de lducation nationale.
2
Sont considrs comme jeunes issus de limmigration ceux dont lun des parents est n
ltranger, sans critre de nationalit.

- 39 -

- au cours des trois premires annes de vie active, 45 % des non

qualifis ont connu une premire priode de chmage de plus dun an et le
taux de chmage atteint encore 40 % trois ans aprs la sortie du systme
ducatif ; 28 % ont bnfici dun contrat aid ; cest galement le cas de 22 %
des jeunes sortis sans diplme de lenseignement suprieur ;
- enfin, comme la relev M. Jean-Claude Tricoche, reprsentant de
lUNSA, les jeunes entrants non qualifis sur le march du travail peinent
encore sept ans aprs : les tudes du CEREQ confirment en effet que les
jeunes non diplms restent fortement soumis aux alas de la conjoncture ;
mme lorsquils travaillent, la majorit des jeunes sans diplme gardent
comme priorit laccs ou le maintien dans un emploi stable , alors que les
plus diplms sont, eux, plutt centrs sur la progression de leur carrire ;
dsavantags ds leur premire embauche, les non diplms progressent
pas compts dans la hirarchie des emplois : 60 % dbutent sur des emplois
non qualifis, ils sont encore 53 % occuper ce type de postes aprs trois ans
de vie active et 44 % quatre ans plus tard 1.
Ainsi, comme la relev M. Andr Gauron, conseiller la Cour des
comptes, lors de son audition devant la mission, le diplme continue de
payer , mme si globalement, le fait de possder des diplmes constitue
une garantie moindre quil y a vingt ans .
b) Une hirarchisation des filires qui conduit une orientation par
checs successifs vers lenseignement professionnel
Notre systme ducatif sest dvelopp vers le haut sur la base du
postulat selon lequel lacquisition dun diplme lev serait le meilleur moyen
de se prmunir contre le chmage.
De fait, la filire gnrale, conduisant des tudes longues, reste
attache une image noble, alors que, comme cela a t soulign par de
nombreux intervenants, et notamment par M. Andr Gauron, au niveau du
secondaire, la formation professionnelle est dconsidre .
Comme lont soulign les reprsentants des familles, lorientation
vers une filire professionnelle relve, pour les parents, de la rsignation
et non dun vritable choix raisonn de llve et de sa famille.
En revanche, M. Andr Gauron a mis en avant le paradoxe de la
formation professionnelle : au-dessus du baccalaurat, ce sont les bons
lves qui se dirigent vers les formations professionnelles. Les IUT, fonds
avant lexistence des baccalaurats technologiques pour professionnaliser les
lves issus des baccalaurats gnraux, recrutent aujourdhui les deux tiers
de leurs tudiants parmi les bacheliers de lenseignement gnral. La
slection y est forte. Les tudiants de BTS viennent pour un tiers dentre eux
des lyces denseignement gnral. Les deux autres tiers possdent un
1

Les sept premires annes de vie active de la Gnration 98. Entre dbuts de carrire et
insertion , Centre dtudes et de recherche sur les qualifications, Bref n 234, octobre 2006.

- 40 -

baccalaurat technologique. Notre systme valorise la formation

professionnelle partir de lenseignement suprieur. Ces formations sont
considres comme parmi les meilleures.
Or, les rsultats en termes dinsertion professionnelle, qui varient
nanmoins fortement en fonction des spcialits de formation, montrent que la
voie professionnelle, y compris au niveau du secondaire, peut constituer une
vritable filire de russite : en effet, 77 % des jeunes titulaires dun CAP ou
BEP (dont 67 % par la voie scolaire et 83 % par lapprentissage) et 85 % des
bacheliers professionnels dans une spcialit industrielle accdent de faon
stable et durable lemploi, alors que ce nest le cas que de 64 % de ceux
sortis de lenseignement suprieur sans diplme et de 69 % des titulaires dun
diplme universitaire de niveau bac + 2.
A linverse, la logique d inflation des tudes a galement ses
revers et produit des frustrations :
- alors quun jeune sur deux accde lenseignement suprieur,
seulement 40 % en ressortent diplms ; si le taux dchec dans
lenseignement suprieur est ainsi de 20 % en moyenne, il atteint 61 % pour
les bacheliers professionnels qui entreprennent des tudes suprieures ; en
effet, comme la soulign M. Andr Gauron, il faut avoir le courage
daffirmer () que 22 % des jeunes entrant luniversit auraient prfr
suivre dautres tudes, mais nen possdaient pas les moyens scolaires. Ils
navaient par exemple pas obtenu une mention suffisante pour accder aux
classes prparatoires ou avaient t bloqus, pour la majorit dentre eux, par
la slection lentre du BTS ou de lIUT ;
- la concurrence entre diplms conduit un dclassement dune
partie dentre eux, la dfaveur des moins qualifis, par exemple les titulaires
dun CAP ou dun BEP qui ces postes taient auparavant rservs.

- 41 -

Situation professionnelle et conditions demploi de la gnration 2001

trois ans aprs la sortie de formation initiale, selon le diplme, le niveau et la spcialit de formation (en %)
Situation professionnelle
Actifs

Inactivit

Statut de lemploi

Taux de
Reprise

chmage

CDI

EDD

non salari

formation

Parmi les EDD

A temps

Emplois

partiel

aids

Intrim

Emploi

Chmage

Non qualifi

51

34

40

47

48

22

29

23

CAP ou BEP non

63

28

31

54

12

12

15

41

CAP ou BEP

80

14

14

65

32

13

21

24

Tertiaire

78

13

15

62

36

22

22

10

Industriel

82

14

14

68

29

19

38

Bac non diplm

74

18

20

63

33

12

20

27

Bac pro/techno

80

12

13

69

28

11

22

26

Tertiaire

74

14

16

62

36

19

26

17

Industriel

88

76

20

13

43

Bac +1/+2 non diplm

72

16

18

62

34

11

37

15

Bac +2

88

73

24

18

15

DEUG

80

10

69

27

10

28

BTS/DUT tertiaire

86

70

29

20

12

BTS/DUT industriel

diplm

75

22

14

28

85

10

72

25

10

17

3 cycle

88

10

77

17

13

Ensemble

78

15

16

67

29

10

22

21

2 cycle

Source : Quand lcole est finie Premiers pas dans la vie active de la gnration 2001 CEREQ Enqute gnration 2001 Interrogation du printemps 2004

- 41 -

90

- 42 -

Lors de son audition devant la mission, M. Alain Griset sest ainsi

exprim dans des termes acrs : Le systme est totalement en dehors de la
ralit des besoins, aussi bien des jeunes que des entreprises. La persistance
de lide de la ncessit de lobtention du baccalaurat pour russir un
parcours de formation, de prfrence universitaire, est tout fait significative.
La plupart des jeunes ont leur baccalaurat. Cest presque devenu un droit.
Cependant, la moiti des tudiants de niveau bac + 1 sans diplme nont que
le droit de sinscrire lANPE. () Lentreprise reste trs mal vue dans le
milieu scolaire. Lobjectif des pouvoirs publics doit tre atteint. Un jeune de
quatorze ou quinze ans ne doit pas ncessairement se diriger vers
lapprentissage, mais il doit disposer dune relle information sur les mtiers
dont on sait quils sont susceptibles de lembaucher dans lavenir. Former des
psychologues ou des sociologues en excs na pas de sens. Cest un gaspillage
dargent public et un drame humain .
Ainsi, La fuite dans les tudes longues qui ne correspondent pas
toujours un projet professionnel prcis , que mettait galement en avant
M. Andr Gauron dans un rapport sur la Formation tout au long de la vie
paru en 20001, tient notamment au fait que la formation professionnelle
continue napparat pas, comme celui-ci la rappel devant la mission, comme
susceptible de tracer des parcours ascendants : contrairement aux
entreprises allemandes, les entreprises franaises ont tendance intgrer des
jeunes avec un niveau de qualification de plus en plus lev, et non
organiser la promotion professionnelle en dveloppant les niveaux de
qualification. La dernire tude du CEREQ sur la mtallurgie montre que les
intgrations se produisent au moins au niveau du Bac, sinon du BTS. Ce
secteur ne se proccupe pas de recruter des jeunes sans qualification pour les
transformer en ouvriers qualifis. Ainsi, la formation continue consiste de plus
en plus en une adaptation aux volutions conomiques, comme lindiquent les
tudes de la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des
statistiques (DARES) ou de lINSEE. Ce type de formation est donc
essentiellement horizontal et ne trace pas des parcours ascendants dans les
entreprises.
Ces constats renvoient au fait que les frontires entre la formation
initiale et continue restent encore tanches. Mme si le dveloppement de
lalternance, voqu plus haut, permet de crer des points darticulation entre
apprendre et travailler , crant une zone de mixit de la formation
entre la responsabilit de ltat et celle des entreprises, les logiques restent
encore spares, y compris au sein de ces dispositifs.

La formation tout au long de la vie. Une prospective conomique , M. Andr Gauron,

Conseil danalyse conomique, 2000.

- 43 -

C. DES FRONTIRES ENCORE TANCHES ENTRE FORMATION

INITIALE ET CONTINUE : DEUX UNIVERS AUX LOGIQUES SPARES ?

La forte csure entre la formation professionnelle initiale et continue

a t releve par un grand nombre dintervenants entendus par la mission.
Ainsi, Mme Franoise Bouygard, dlgue gnrale adjointe
lemploi et la formation professionnelle, a tabli le constat suivant : cette
coupure concerne les acteurs, ainsi que les outils et les dispositifs. Il nous
semble que cette coupure fait systme, dune certaine manire, et de faon
ngative. Il est clair que pour tout individu, tout ce qui nest pas acquis en
matire de qualification, de diplmes et de comptences dans le cadre de la
formation initiale, sera beaucoup plus difficile et beaucoup plus coteux
obtenir dans le cadre de la formation continue. () Cette coupure ne nous
semble pas propre amener lappareil de formation initiale se positionner
par rapport aux besoins en comptences du monde conomique. La coupure
est donc ngative la fois pour notre appareil de formation et pour les
individus.
Cette csure conduit, dune part, un certain cloisonnement entre les
dispositifs qui peut apparatre peu optimal.
Dautre part, la prgnance de la formation initiale dans le systme
franais fait que les voies de rattrapage sont limites, la formation continue
contribuant davantage redoubler les ingalits plutt qu les corriger.
1. Des dispositifs cloisonns
Comme la soulign M. Michel Qur, directeur du CEREQ, notre
systme de formation professionnelle est caractris par la particularit
franaise de stricte sparation de la formation diplmante, qui dpend de
ltat, et de la formation professionnelle vocation qualifiante, qui dpend
des partenaires sociaux, et surtout des branches. Si une certaine porosit
existe, en particulier dans les dispositifs visant favoriser linsertion [tels que
le contrat dapprentissage et le contrat de professionnalisation] () les
marges de progrs restent considrables : la prgnance historique du rle
de lducation nationale, et du poids du diplme dans la problmatique de
linsertion sont si forts que lvolution reste relativement lente.
Une premire consquence de ce constat est que les articulations
entre les diffrents dispositifs daccs la qualification restent faibles,
favorisant les cloisonnements, voire les effets de concurrence, au dtriment
de leurs bnficiaires.
Ainsi, comme la justement relev M. Paul Santelmann, il nexiste
pas, par exemple, de dispositif dorientation commun aux lyces
professionnels, lapprentissage, au contrat de professionnalisation et
lAFPA. Or, ces quatre systmes sont les principaux systmes qualifiants.

- 44 -

Ces logiques spares se relvent, notamment, aux niveaux suivants :

- au sein de la formation professionnelle initiale : lenseignement
professionnel sous statut scolaire, en lyce professionnel, et
lapprentissage, ont vocation prparer les jeunes aux mmes diplmes
dtat ; mme si le regard port par le systme ducatif sur lapprentissage a
sensiblement volu, dans un sens positif, les interactions entre ces deux voies
restent faibles ; en effet, lducation nationale sest jusqualors faiblement
investie dans le dveloppement de lapprentissage, ce qui ne favorise pas les
passerelles entre les deux systmes ; par ailleurs, ainsi que la relev
M. Jean-Paul Denanot, prsident du conseil rgional du Limousin et de la
commission formation professionnelle de lARF, lapprentissage entre
aujourdhui directement en concurrence avec les lyces professionnels. Ce
problme est dautant plus srieux dans les rgions peu peuples. () Il est
en effet difficile de former des groupes de trois ou quatre apprentis ou de trois
ou quatre lycens, ce qui occasionne des suppressions de postes et des
transferts des lyces professionnels ou lapprentissage. Les conflits sont
relativement permanents sur ce point ;
- au sein des formations en alternance : il est possible de
sinterroger, comme la fait M. Jean Gaereminck, dlgu gnral lemploi
et la formation professionnelle, lors de son audition devant la mission, sur
lquilibre entre, dune part, le contrat de professionnalisation, relevant de
la formation professionnelle continue, dautre part, le contrat
dapprentissage, relevant de la formation initiale ; en effet, comment
arbitrer entre linvestissement dans la professionnalisation et celui dans
lapprentissage, alors que les dcisions sont, dans le premier cas, largement
entre les mains des professions et, dans le second, rgules par les conseils
rgionaux ? () ; faut-il privilgier latteinte dune certification reconnue
par une certification (diplme, titre ou CQP) avec le risque de favoriser le
glissement des contrats vers des poursuites dtudes, ou bien latteinte dune
qualification reconnue dans les classifications dune convention collective
avec le risque de gommer la dimension formatrice du contrat et la
transfrabilit de la formation acquise ?1 ; la diffrence de lapprentissage,
les contrats de professionnalisation ne visent pas principalement des diplmes
ou titres dtat ; la moiti dentre eux (voire les deux tiers dans les secteurs de
lindustrie et du btiment) conduisant des qualifications de branche.
Comme la relev M. Grard Larcher lors de son audition, nous
devons surmonter le cloisonnement entre formation initiale et formation
continue, qui correspond une logique purement financire.
En effet, lclatement entre les statuts - lycen, apprenti, stagiaire,
jeune en contrat de professionnalisation - ne favorise pas une gestion
optimale des structures de formation, ce qui est particulirement
dommageable pour assurer le maintien et le remplissage de certaines
filires aux dbouchs porteurs mais peinant recruter.
1

Premiers clairages sur la rforme de la formation professionnelle , rapport de la DGEFP,

octobre 2006.

- 45 -

2. Des voies de rattrapage limites

Comme la soulign le recteur M. Jrme Chapuisat, directeur
dlgu du CNAM, tant que la formation initiale sera perue comme un
produit fini , le concept de formation tout au long de la vie restera vid de
toute relle porte, au dtriment, notamment, de ceux qui sont sortis du
systme ducatif avec un bagage fragile. En effet, en dpit du
dveloppement de lalternance, comme on la vu, ou encore de la validation
des acquis de lexprience, la prgnance de la formation initiale fait que la
formation professionnelle continue ne joue pas le rle dune cole de la
deuxime chance .
a) Des situations initiales figes ?
La formation initiale conditionne trs largement lusage et la
russite de la formation continue : en effet, comme la soulign
M. Jean-Franois Veysset, vice-prsident de la CGPME mieux une formation
initiale est acquise, plus lon dispose dun savoir-apprendre, qui permettra
ensuite dactualiser son parcours et si possible de lamliorer.
Cette situation ne sert pas lefficacit globale du systme, la
formation continue contribuant redoubler les ingalits et handicaps issus
de la formation initiale. Cest ce qua estim M. Paul Santelmann lors de son
audition devant la mission : de toute vidence, un bon systme de formation
professionnelle continue est un systme qui permet ceux qui ont le moins
russi dans le cadre scolaire et occupent les emplois les moins qualifis de
bnficier dune seconde chance. Le systme doit permettre ces personnes
daccder une qualification suprieure celle qui tait la leur au dpart, ou
de se reconvertir. De ce point de vue, le systme est peu efficace.
Plusieurs raisons justifient cet tat de fait :
- la faible apptence des personnes les moins qualifies
retourner en formation longue, dans la mesure o elles nont pas toujours t,
pour reprendre lexpression employe par Mme Annie Thomas, secrtaire
nationale de la CFDT, les enfants heureux de lcole ;
- le fait que les personnes les moins bien formes, a fortiori celles
ayant connu lchec scolaire, nont bien souvent pas les bases ncessaires pour
russir en formation continue, cette dernire nayant pas pour mission, ainsi
que la relev M. Andr Gauron, de suppler aux lacunes et aux
insuffisances de la formation initiale.
La formation continue ne joue ainsi quun rle marginal en
matire de promotion sociale et professionnelle des actifs : comme la
soulign Mme Martine Mbus, charge dtudes au dpartement formation
continue du CEREQ, notre systme de mobilit sociale repose presque
exclusivement sur la formation initiale et le diplme quelle permet
dobtenir . Les constats relevs par M. Paul Santelmann lors de son audition
devant la mission corroborent cette analyse : le niveau de formation moyen

- 46 -

de la population active dpend presque exclusivement de la formation

initiale. Aprs trente ans, laccs des formations qualifiantes est rare. () A
partir de cet ge, pas plus de 50 000 personnes accdent une qualification
professionnelle, quils soient salaris ou demandeurs demplois. Les deux tiers
de ces personnes suivent des formations qualifiantes de mme niveau que leur
niveau de dpart. Les ouvriers et employs, en France, sont environ
12 millions. Parmi eux, seulement 15 000, aprs trente ans, accdent un
niveau de qualification suprieur celui qui tait le leur au dpart. () Une
telle diffrence entre les gnrations nexiste dans aucun autre pays
dEurope.
En effet, il existe en France une forte spcialisation des ges de la vie
- la jeunesse tant consacre aux tudes et lge adulte au travail et la
formation linitiative de lentreprise, dans un objectif principal
dadaptation - : la part des jeunes de dix-huit ans scolariss est ainsi parmi les
plus leves en France (80 % contre 54 % au Royaume-Uni, et 75 % en
moyenne pour lEurope des Quinze en 2003), alors que la reprise de
formations formelles , cest--dire diplmantes, y est parmi les plus faibles,
comme le montre le graphe suivant.
Laccs la formation formelle en Europe

Source : Bref n 235, CEREQ, novembre 2006, Vers une ouverture des frontires
de la formation continue ; Enqute Forces de travail , 2003.

- 47 -

Le fait que la formation continue soit faiblement diplmante - alors

que notre pays attache une grande valeur sociale au diplme comme signal
de reconnaissance - conduit, selon M. Claude Thlot, ce quelle noffre pas
une alternative crdible la formation initiale . Comme la regrett
M. Paul Santelmann, aujourdhui, personne ne croit que la formation
continue permet de modifier une trajectoire professionnelle , alors quil
faudrait, afin de ddramatiser les choix dorientation initiale et de limiter
linflation parfois peu raisonne des poursuites dtudes, pouvoir, comme
celui-ci la souhait, montrer aux plus jeunes quil est possible de rattraper
une carrire commence en bas de lchelle.
b) La validation des acquis de lexprience : les limites dun outil
innovant
La validation des acquis de lexprience (VAE), dont laccs a t
largi par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, permet toute
personne engage dans la vie active depuis au moins trois ans de se voir
reconnatre ses comptences professionnelles, en vue de lacquisition, en tout
ou partie, dun diplme, dun titre professionnel ou dune certification.
Ce droit constitue un outil de promotion sociale, dont les enjeux
conomiques et sociaux sont majeurs face aux besoins croissants de
qualification : en effet, 30 % de la population active na aucun diplme alors
mme quelle a acquis des comptences par la pratique et quelle est qualifie
pour occuper un emploi.
La VAE connat un rythme de dveloppement soutenu : depuis
2003, 300 000 personnes ont assist des runions dinformation ; depuis
2002, plus de 45 000 titres et diplmes ont t obtenus par cette voie (prs de
21 000 en 2005, soit une hausse de 28 % en un an), les plus demands tant les
diplmes daide soignant et dauxiliaire de vie sociale.
Toutefois, comme la relev un rcent rapport de lInspection
gnrale de lducation nationale, dans la mesure o seulement 0,5 % de la
population active a particip une runion dinformation sur la VAE en 2004,
il est indispensable () de donner un nouvel lan cette voie de
certification. 1
En effet, la mission a pu identifier, au cours de ses auditions,
certaines limites au dispositif.
Tout dabord, la dmarche de VAE sinscrit dans un processus
lourd, long - la dure moyenne dinstruction des dossiers est de neuf mois - et
complexe, qui peut savrer dissuasif. Ainsi, en 2005, plus de 30 % des
candidats ont abandonn la procdure en cours de dmarche2.

La validation des acquis de lexprience lducation nationale , rapport de lInspection

gnrale de lducation nationale, novembre 2005.
2
Ce chiffre concerne la VAE sur les diplmes de lducation nationale.

- 48 -

Par ailleurs, cette procdure, qui repose sur la prsentation dun

dossier crit, conserve un caractre scolaire et peut dcourager, sans un
accompagnement adapt, ceux qui ont t marqus par un chec lcole.
Comme la soulign M. Jean Michelin, directeur de la formation de la
fdration franaise du btiment, les modalits de reconnaissance de cette
exprience se font, quand elles mnent des titres dtat, par rapport des
rfrentiels de diplmes dabord construits pour la formation initiale de nos
enfants , qui sont inadapts aux personnes qui sont devenues en dix ans
ouvriers professionnels reconnus par leurs pairs.
Dans le mme sens, lvaluation des comptences exprimes en
situation de travail, au-del de celles des savoirs thoriques acquis en
formation, suppose un changement de posture qui nest pas encore bien intgr
dans la culture des enseignants participant aux jurys de validation.
*
*

Au terme de lexamen de ce premier champ dvaluation, il apparat

que la capacit de notre systme de formation professionnelle rpondre au
dfi de l employabilit de lensemble des actifs nest pas encore la
hauteur des enjeux de notre conomie moderne.
Or, la ncessit dlargir laccs de tous une formation de base de
qualit est une priorit dautant plus forte, que, comme le relevait M. Andr
Gauron dans un rapport sur la formation tout au long de la vie publi en 2000,
mesure que le niveau dducation slve, le lien entre faible niveau
scolaire et exclusion se renforce ; ni les rformes de la loi de 1971 qui se
sont succdes, ni les dispositifs dinsertion mis en place, nont eu pour
objectif de rpondre au dfi que constituent, pour la socit franaise, le
faible niveau de formation passe et les sorties prmatures du systme
scolaire sans le capital de formation minimum ncessaire pour accder
lemploi. 1 De fait, les dispositifs daide lemploi et dinsertion sont venus
combler une lacune, mais ils nont pas permis de rpondre au problme de
fond, qui renvoie la faon dont doit dsormais tre conue, compte tenu du
caractre de moins en moins linaire des parcours professionnels, larticulation
entre la formation et lemploi, en vue de permettre chacun, et notamment
ceux qui sont les moins qualifis, dvoluer dans ses comptences et de rester
employable tout au long de sa carrire.

Formation tout au long de la vie. Une prospective conomique , M. Andr Gauron,

conseiller la Cour des comptes, Conseil danalyse conomique, 2000.

- 49 -

ANNEXE AU CHAPITRE I
LE SYSTME DUAL ALLEMAND

Au cours du dplacement quelle a effectu en Allemagne, la mission

a constat que le systme allemand de formation duale affichait, sans que le
consensus social autour de la formation professionnelle sen ressente, la
primaut de lconomique et le rle moteur de lentreprise dans le
fonctionnement du systme.
1. Une vue densemble
Lencadr ci-dessous prsente un rsum des enseignements tirs du
dplacement de la mission en Allemagne.

Un investissement considrable
Une seule chose est plus coteuse que la formation permanente, cest
labsence de formation : John Kennedy, cit par le membre du directoire de
lentreprise Wrth responsable de la formation.
Une dpense globale de 200 milliards deuros par an, 9 % du PIB, dans le
champ de la formation et celui de la recherche.
Le secteur priv dpense 25 milliards deuros par an pour la formation en
alternance, 10 milliards pour la formation continue.
Le financement de lapprentissage est assur par ltat en ce qui concerne
les tablissements denseignement et par les entreprises en ce qui concerne les salaires
des apprentis. Pas de systme de contribution obligatoire, jug inutile et producteur de
bureaucratie.
Une orientation prcoce, de nombreuses voies de rattrapage
Lcole primaire dure quatre ans, abandon de ce tronc commun vers lge de
dix ans.
Un clivage en trois filires partir de dix ans.
Une slection toutes les tapes du cursus scolaire.
Des passerelles systmatiques.
Un systme largement tourn vers les besoins de lentreprise
Lintgration des jeunes en difficult nest pas totalement ignore par le
systme de formation, mais ressortit essentiellement la comptence des ministres de
lducation et des affaires sociales et celle des municipalits.

- 50 -

Le monde de lentreprise nest pas absent des coles.

La slection des candidats lapprentissage appartient lentreprise, qui
inscrit les candidats retenus dans les coles professionnelles avec lesquelles elle
travaille.
La capacit dabsorption du systme dapprentissage dpend essentiellement
de la conjoncture conomique : aucun dispositif financier ou autre noblige les
entreprises accueillir des apprentis.
La formation continue a lieu linitiative du suprieur hirarchique et est
toujours en lien avec le travail. Les formations linitiative du salari ont lieu en dehors
du temps de travail et sont payes par lui.
Un systme dapprentissage impressionnant, conu comme une voie
dexcellence axe sur la matrise dune comptence professionnelle
Plus de 60 % dune classe dge suivent une formation professionnelle en
alternance, ce qui reprsente 1,6 million dapprentis, slectionns en fonction de critres
souvent exigeants ; 360 mtiers sont enseigns suivant des rfrentiels dfinis au niveau
fdral et adapts dans le cadre du Land ; 485 000 entreprises sont impliques, dont
93 % des 4 000 entreprises comptant plus de 500 salaris.
Lapprentissage nest pas une voie de relgation : lide est dattirer les
jeunes talents.
Une coopration institutionnalise existe entre les tablissements
denseignement et les entreprises.
Un contrle troit de la qualit du processus ducatif est assur par les
chambres de commerce.
Les chambres de commerce repoussent toute tendance la scolarisation de
lapprentissage.
Une large mutualisation des infrastructures et des personnels publics
Les collges professionnels accueillent aussi bien des lves plein temps
que des lves en apprentissage.
Les professeurs de ces tablissements peuvent tre affects lenseignement
dans lune ou lautre voie.

2. Description du systme denseignement dual

En Allemagne, la formation professionnelle a lieu paralllement dans
lentreprise et dans un centre de formation professionnelle. En fonction du
principe du systme dual, lentreprise se charge de la formation pratique alors
que le centre de formation, que lapprenti frquente en gnral un ou deux jours
par semaine, dlivre une formation complmentaire, la fois thorique dans le
champ professionnel et en matire denseignement gnral. Ce rgime repose
sur le fait que lapprenti acquiert la fois lexprience professionnelle
ncessaire et les connaissances gnrales et aptitudes thoriques utiles. La
formation se droule largement dans les conditions dans lesquelles la profession
apprise sera exerce dans la pratique. Ce nest que dans lentreprise, considret-on en effet, que lapprenti peut, dune part, apprendre rpondre aux
exigences changeantes de la vritable situation professionnelle, dautre part, se

- 51 -

rendre compte de la multiplicit des relations sociales qui structurent le monde

du travail. Lapprenti peut utiliser dans des missions professionnelles concrtes
et dans des conditions relles les connaissances et aptitudes quil a acquises.
3. La loi sur la formation professionnelle
Conformment au rle jou par les entreprises dans la formation, les
normes et les rgles relatives cette formation ont t tablies par les
organismes dautogestion conomiques, en premier lieu par les chambres de
commerce et dindustrie. Ce nest quen 1969 que le Parlement allemand a
adopt une loi sur la formation professionnelle regroupant les dispositions
comprises dans dautres lois et donnant force lgale beaucoup dlments qui
relevaient jusque-l du droit statutaire des chambres de commerce et
dindustrie. Le systme de formation lui-mme na pas t modifi par cette
loi, amende compltement en 2005.
La loi sur la formation professionnelle ne rglemente pas seulement la
formation des jeunes la suite de leur scolarit gnrale. Elle aborde aussi la
formation continue et ladaptation lvolution des mtiers. Conformment
aux comptences dfinies dans la constitution, la loi sur la formation
professionnelle ne sapplique pas aux centres de formation, qui se trouvent
sous la tutelle des Lnder. La formation professionnelle, dont les entreprises
sont considres comme le principal pilier et qui applique le principe du
learning by doing , ne repose pas seulement sur la lgislation relative la
formation mais aussi sur un grand nombre dlments relevant du droit du
travail. Cest ainsi que les relations juridiques entre lentreprise et lapprenti
sont fondes sur un contrat de formation de droit priv auquel sapplique le
rgime du contrat de travail, dans la mesure o dautres prescriptions ne sy
opposent pas. Il y a donc en principe libert contractuelle. Chaque entreprise
dcide elle-mme si elle veut former des apprentis et avec qui elle veut
conclure un contrat de formation. Cest galement le cas pour le jeune. Il ny a
pas de formation obligatoire, ni pour les entreprises, ni pour les jeunes. Il
nexiste pas non plus de formation dirige, mais seulement une orientation
professionnelle et une intermdiation des agences pour lemploi pour la
rpartition des places dapprentissage.
4. La formation et le march du travail
Les capacits en places dapprentissage et les besoins en personnel
qualifi sont, dans ce systme, troitement lis. Il nest pas ncessaire davoir
recours des plans nationaux, ou mme rgionaux. En effet, les dcisions
prises par les diffrentes entreprises sappuient sur leurs besoins de
recrutement et sadditionnent pour former les besoins globaux. En outre, il
existe des changes constants entre les entreprises formant des apprentis et
celles qui nen forment pas, si bien que le march du travail procde aux
corrections ncessaires des dcisions prises par chacune des entreprises. Ce

- 52 -

type de coordination entre le systme de formation et celui de lemploi est

jug extrmement efficace. Les rapports troits entre la formation et
lentreprise ont aussi des consquences sur le financement de la formation.
Celui-ci est la charge de lentreprise. Ainsi, les cots occasionns par la
formation sont des frais gnraux et entrent dans le calcul des prix de revient.
5. Mise en uvre de la formation professionnelle
Bien que lentreprise soit libre de dcider si elle veut former des
apprentis ou non, la formation elle-mme doit obir certaines rgles, concernant
notamment les contenus de la formation. La loi sur la formation professionnelle
amende en 2005 prcise que la formation professionnelle doit donner, dans un
droulement rgulier, les aptitudes, les connaissances et les capacits spcifiques
(capacits professionnelles dagir) ncessaires lexercice dune activit
professionnelle qualifie dans un monde du travail en volution. Elle doit en outre
permettre lapprenti dacqurir lexprience professionnelle ncessaire . Le
ministre fdral comptent doit, pour prciser les bases dune formation
homogne dicter des codes de formation fixant la dnomination de la profession
envisage, la dure de la formation (entre deux et trois ans en gnral) ainsi que
les aptitudes, les connaissances et les capacits que doit acqurir lapprenti
pendant sa formation. Chaque entreprise est tenue de procder la formation
professionnelle sur cette base, de faon mthodique et structure par priodes et
par matires. Cette structuration de la formation professionnelle par matires et
par priodes doit tre reprise dans le texte du contrat de formation. Pour aider les
entreprises tablir ce plan de formation relatif au contrat individuel de
formation, des instructions concernant la structuration par matires et par
priodes sont publies en annexe des codes de formation. Ces derniers temps, les
teneurs de la formation sont formuls sous forme dobjectifs atteindre.
6. Trois cent cinquante professions agres
Il existe actuellement en Allemagne environ 350 professions agres
dans le cadre de la formation professionnelle, qui prparent plus de
15 000 activits professionnelles, de telle sorte que cest la suite de la
formation que la spcialisation se fait, et que le jeune, grce sa formation, est
en mesure de faire son choix entre plusieurs activits. Sa mobilit est ainsi
importante, dautant que la formation dans lentreprise lui donne des
qualifications dont il peut tirer parti en tout lieu et qui ne sont pas directement
lies des aptitudes spcifiques. Les codes de formation revtent ainsi une
importance primordiale pour le systme allemand de la formation
professionnelle. Les entreprises collaborent activement leur laboration.
Pour sa prparation, le ministre fdral comptent a recours lInstitut fdral
pour la formation professionnelle qui fait appel aux conseils des groupes de
travail dexperts des diffrentes activits professionnelles dsigns par les
organisations nationales de lconomie et des syndicats.

- 53 -

7. Coordination entre lentreprise et le centre de formation

professionnelle
Le systme dual de formation pose un problme important en ce qui
concerne la rpartition des contenus de formation entre lentreprise et le centre
de formation. Lobjectif est de dterminer qui est le mieux susceptible
dapporter certaines connaissances lapprenti. Le schma fond sur la
sparation : pratique dans lentreprise et thorie lcole, est considr
comme ne rpondant plus aux exigences actuelles.
Par ailleurs, les diffrentes comptences, fixes par la Constitution,
en matire de formation professionnelle (les entreprises dpendent du
ministre fdral de lconomie et les centres de formation professionnelle
dpendent des ministres de la culture des Lnder) rendent la coordination
difficile.
8. Qualification des entreprises
La ncessit de tenir compte des diffrences entre les entreprises pour
ltablissement des codes de formation ne signifie pas que chaque entreprise
doive tre en mesure de former des apprentis. Certaines entreprises ne peuvent
former des apprentis en raison de leur structure, de leur forme, de leur degr
de spcialisation, de leur programme de production, de leur offre en services,
de la structure de leur personnel, etc. Par suite de lvolution technique des
contenus toujours plus complexes des formations, surtout industrielles, il est
devenu ncessaire pour un grand nombre de professions denseigner les
aptitudes dites de base sans lien direct avec la production, donc sous forme de
cours. A cet effet, les grandes et moyennes entreprises ont cr des ateliers
spcifiques de formation. Pour les entreprises qui, en raison de leur taille, ne
peuvent se permettre de telles installations, les chambres de commerce et
dindustrie et les chambres syndicales ont cr des ateliers de formation
interentreprises. Ces ateliers ne peuvent que complter, et non remplacer, la
formation dans lentreprise.
Chaque apprenti doit frquenter le centre de formation
professionnelle, paralllement sa formation dans lentreprise. Il sagit de
centres publics. Leur enseignement est principalement ax sur la profession
envisage et il est donn en gnral dans des classes spcifiques pour une
profession.

- 54 -

II. LACCS LA FORMATION : INGALIT ET COMPLEXIT

A. LINGALIT
MESURE

DACCS

UNE

RALIT

AFFIRME,

VCUE,

Dans un contexte marqu par le changement rapide des techniques de

production, par lacclration de la concurrence internationale et sa diffusion
dans lensemble du systme productif, par le renouvellement constant de
lappareil de production, par la mobilit professionnelle accrue dune grande
partie de la population active, laccs la formation apparat, pour les
personnes, comme un lment cl de la scurit professionnelle et, pour les
entreprises, comme une condition essentielle de lefficacit conomique.
Ds lors, les ingalits daccs semblent priver une partie importante
des salaris et des entreprises datouts essentiels dans la comptition en cours.
Elles constituent ainsi lun des axes privilgis de la rflexion sur les moyens
de rationaliser lemploi des 24 milliards deuros de la formation
professionnelle.
1. Les ingalits entre actifs
a) Les salaris
Lenqute formation continue 2000 du Centre dtudes et de
recherches sur les qualifications (CEREQ) fournit, propos des ingalits
entre les salaris, une mesure reprise dans tous les rapports consacrs la
formation professionnelle1, et sans doute toujours actuelle. Il nest pas
inintressant de sinterroger sur la porte de ces ingalits que lon retrouve
partout en Europe, il est vrai un degr moins prononc que dans notre pays.
A cet gard, M. Michel Qur, directeur du CEREQ, a voqu de
faon pertinente une question souvent contourne : lgalit peut-elle figurer
parmi les finalits du systme ? Est-ce un principe rgulant ? . De fait, si
lon retient que les entreprises effectuent la plus grande partie des dpenses de
la formation professionnelle (9,5 milliards deuros en 2004, dont 7,7 milliards
pour les salaris en 2004, sur les 24 milliards de la dpense totale) et si lon
prsume que cette dpense est gnralement guide par le souci de lefficacit
conomique, il est possible davancer que lingalit daccs rpond une
logique, celle de la rentabilit : la formation est un investissement et cest
pourquoi elle est dirige vers les catgories les plus susceptibles de la traduire
en gains de productivit, encore que la mesure de ces gains soit difficile
tablir, comme le montrent aussi les enqutes.

Cf. en particulier le rapport prsent au conseil conomique et social le 30 mai 2007 par
Mme Edith Arnould-Brill, sur la scurisation des parcours professionnels.

- 55 -

Pour autant, dans loptique de scurisation des parcours

professionnels qui constitue de plus en plus clairement lhorizon de la
politique de formation professionnelle, laccs de lensemble de la population
est vritablement, au-del des mots dordre rebattus, une ardente
obligation dont la russite conditionne lvolution de notre systme
conomique et social. Ainsi la vision du politique nest-elle pas
ncessairement celle de lentrepreneur, lune doit tenir compte de lautre, dans
les limites de la responsabilit spcifique des uns et des autres.
Il est donc justifi et ncessaire de reprendre, aprs beaucoup
dautres, le panorama des ingalits entre salaris dans laccs la formation
professionnelle continue.
Notons tout dabord que, daprs le jaune budgtaire annex au
projet de loi de finances pour 2007, le taux daccs la formation
professionnelle continue est pass entre 1974 et 2005 de 18 % pour les salaris
des entreprises de dix salaris ou plus, 42 %. A partir de cette donne
globale, le taux daccs la formation volue sensiblement en fonction de la
situation des personnes, de leur niveau de formation, de leur sexe, de leur ge
et de leur catgorie socioprofessionnelle.
De faon gnrale, comme le rsume un document labor par le
CEREQ lintention de la mission, les ingalits daccs selon les catgories
socioprofessionnelles sont moins accentues dans les grandes entreprises, qui
fournissent une abondante formation, que dans les plus petites, o la formation
se concentre de manire plus prononce sur lencadrement et la matrise. Par
ailleurs, la question de laccs la formation des travailleurs gs ne peut tre
examine globalement selon le seul critre de lge : la catgorie
socioprofessionnelle doit tre prise en considration simultanment, les cadres
se formant plus que les ouvriers tous les ges de la vie.
En ce qui concerne les contrats dure dtermine, il parat assez
vident que la perspective de la fin du contrat, et avec lui toute chance de
pouvoir amortir la dpense de formation de lentreprise, est un frein assez
considrable. Les salaris en CDD disposent dailleurs dun droit major
laccs au cong individuel de formation (CIF), dont les financements
commencent tout juste tre utiliss dans leur totalit. La question des
ingalits entre hommes et femmes, renvoie essentiellement la structure
sexue des emplois : les femmes salaries du secteur priv travaillent pour une
large part dans des secteurs faiblement pourvoyeurs de formation continue
(commerce, services la personne).
A titre dillustration, on retiendra que la tranche dge accdant le
plus la formation (taux daccs de 30,5 %) est celles comprise entre quarante
et quarante-neuf ans, le taux daccs le plus bas tant celui de la tranche entre
cinquante et soixante-quatre ans (23,5 %), celui des salaris entre trente et
trente-neuf ans se situant 29,4 %. En ce qui concerne le diplme, les salaris
sans diplme ou titulaire dun certificat dtudes primaires (CEP) ont un taux
daccs de 13,6 %, contre 44,3 % pour les diplms de lenseignement

- 56 -

suprieur, 33,7 % pour les titulaires du baccalaurat, 23,4 % pour les titulaires
dun CAP ou dun BEP et 25,2 % pour les possesseurs du brevet. Selon le
commentaire du rcent rapport de MM. Pierre Cahuc et Andr Zylberberg,
laccs la formation professionnelle est donc principalement rserv aux
salaris les plus qualifis, gs de moins de cinquante ans et travaillant dans
les grandes entreprises 1. Selon une formule souvent entendue lors des
auditions, la formation va la formation.
Il faut aussi noter le taux daccs plus important des salaris du
secteur public : 45 %, contre 31 % pour ceux du secteur priv entre janvier
1999 et fvrier 2000.
Enfin, en ce qui concerne le sexe, le taux daccs stablit 35,6 %
pour les hommes contre 36 % pour les femmes mais, comme lindique
lenqute formation continue 2000 , derrire ces moyennes, les ingalits
sont nombreuses. Les taux daccs la formation des femmes cadres ou
exerant des professions intermdiaires sont proches de ceux des hommes de
mmes catgories, voire suprieurs, car elles travaillent plus souvent dans le
public. En revanche, les employes et les ouvrires, nombreuses exercer des
emplois temps partiel dans le priv, accdent moins que leurs homologues
masculins la formation. Les contraintes familiales creusent les carts entre
hommes et femmes mais aussi entre femmes : toutes ne trouvent pas les
moyens de rorganiser leur vie personnelle pour suivre des formations.
b) Les chmeurs
Mutatis mutandis, les raisons qui fondent la critique des ingalits
daccs la formation du ct de salaris sont transposables aux chmeurs.
Ajoutons que la rcurrence des ingalits est plus difficile
comprendre, et admettre, en ce qui concerne les chmeurs, dans la mesure o
laccs de ceux-ci la formation professionnelle emprunte, depuis juillet 2001,
la voie du projet daction personnalis (PAP), confi lAgence nationale
pour lemploi (ANPE), ce qui pourrait dboucher sur des arbitrages diffrents
de ceux que pratiquent naturellement les entreprises. Le droulement de cette
procdure, institue pour rationaliser une prescription de formation auparavant
clate entre lANPE, les conseils rgionaux, lAssociation pour lemploi des
cadres, les services dorientation de lAssociation nationale pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA), et qui fait de lANPE le point de passage
en principe oblig des demandeurs demploi entrant en formation, est voqu
ci-dessous. On en prsentera les principaux rsultats en se rfrant une
tude, publie par la DARES en juillet 2006, sur lorientation des chmeurs
vers la formation de 2002 2004.
Du point de vue de lge, 30 % des chmeurs de quarante-cinq ans et
plus mentionnent la formation au cours de lentretien pendant lequel une
formation peut tre prescrite par le conseiller de lANPE, contre 48 % des

La formation professionnelle des adultes : un systme la drive , Pierre Cahuc et Andr

Zylberberg, 10 juillet 2006.

- 57 -

moins de quarante-cinq ans. Six mois plus tard, 4 % des quarante-cinq ans et
plus sont entrs en formation, contre 8 % des moins de quarante-cinq ans.
Du point de vue du sexe, laccs des femmes la formation est le
mme que celui des hommes.
Du point de vue de la qualification, les non-qualifis sont moins
nombreux mettre un souhait de formation pendant lentretien : 16 %, contre
24 % pour les plus diplms. Les conseillers de lANPE compensent
cependant cette tendance en faisant des propositions plus frquentes : 25 %
des chmeurs non qualifis reoivent une proposition de formation, contre
16 % des plus diplms.
2. Les ingalits entre entreprises
Les ingalits entre entreprises reprsentent le second versant du
leitmotiv de lingalit de laccs la formation professionnelle. Au cours de
son audition, Mme Sophie Boissard, directrice gnrale du Centre danalyse
stratgique, a indiqu la mission que les efforts de formation professionnelle
sont proportionnels la taille de lentreprise. Ainsi, leffort est-il trois fois plus
important dans les grands groupes que dans les PME. Il varie aussi dun secteur
lautre, atteignant 4 % de la masse salariale dans le secteur de lassurance
contre 1,7 % dans lindustrie du bois, alors mme que cette dernire va subir des
mutations importantes. De son ct, M. Jol Ruiz, directeur gnral de
lAGEFOS-PME, a prcis que le taux de dpart en formation dans les TPE est
de 12 %, contre 22 % dans les PME de dix cinquante salaris. Notons enfin
que, selon le rapport du Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion
sociale (CERC) la France en transition 1993 2005 , 70 % des entreprises de
dix quarante-neuf salaris, contre 90 % des plus grandes, organisent des
formations, et que ce sont les entreprises du secteur des banques et services
financiers, ainsi que celles des services aux entreprises qui en organisent le plus,
avant celles des services collectifs et sociaux, et de lindustrie et du commerce.
Cette situation appelle dautant plus une correction volontariste que,
on le constate la lecture du quatrime chapitre ci-dessous, le systme de
prlvement et de distribution de la collecte des entreprises fonctionne plutt
au profit des entreprises importantes, alors que les TPE et les PME crent la
majeure partie de lemploi dans notre pays et doivent faire face, avec des
moyens plus difficiles mobiliser, aux dfis de la concurrence.
B. LA COMPLEXIT : FACILIT OU NCESSIT ?

Afin de complter le panorama dun systme qui a priori ne rpond

pas de faon suffisamment efficace la vocation que lui assignent les ralits
conomiques et sociales actuelles, il importe dvoquer les cloisonnements qui
gnrent la complexit et de montrer comment lon tente de pallier ses
principaux effets pervers en installant entre les dispositifs des passerelles qui
nen facilitent pas la lecture.

- 58 -

1. La juxtaposition
prestations

des

statuts,

des

responsabilits,

des

Les dveloppements qui suivent nont pas vocation prsenter une

description des dispositifs de la formation professionnelle, mais voquer leur
logique de construction et darticulation, en illustrant ce propos clairant de
M. Andr Cottenceau, chef de file formation de la Confdration de lartisanat
et des petites entreprises du btiment (CAPEB) la France possde presque
tous les dispositifs ncessaires, mais personne ne les connat bien .
a) La formation des scolaires : ltat et la rgion
Lorganisation de la formation professionnelle initiale est dessine
dans le premier chapitre ci-dessus, on se contentera de rappeler ici quelle est
globalement le reflet problmatique et contest dune sparation stricte des
rles entre une formation initiale diplmante organise par ltat avec un
concours financier des rgions, et une formation professionnelle ambition
qualifiante porte par les partenaires sociaux, essentiellement au niveau des
branches dactivit.
b) La formation des salaris du secteur priv : lentreprise, les
partenaires sociaux
Le dispositif destin aux salaris du secteur priv, profondment
recadr par la loi du 4 mai 2004, est principalement du ressort de lentreprise
et des partenaires sociaux, qui ont ngoci et conclu laccord national
interprofessionnel (ANI) du 5 dcembre 2003 comprenant de nombreuses
dispositions importantes auxquelles la loi du 4 mai 2004 a donn valeur
lgislative.
Le besoin de formation du salari est dtermin grce au bilan de
comptence et lentretien professionnel. Le processus de formation peut
ensuite mobiliser plusieurs outils : les formations linitiative de lemployeur
sont regroupes dans le plan de formation de lentreprise, celles linitiative
du salari ont lieu dans le cadre du cong individuel de formation (CIF), celles
dcides en commun par le salari et lemployeur prennent la forme soit du
droit individuel la formation (DIF), soit de la priode de
professionnalisation. Il faut citer en outre la validation des acquis de
lexprience (VAE), qui permet aux salaris dobtenir une certification de
leurs comptences la suite dune procdure qui consacre le caractre
formateur du travail. Rappelons cependant que, au-del de lentreprise
dappartenance du salari, celui-ci peut avoir accs la promotion
professionnelle par le biais de formations telles que les cours du soir du
conservatoire national des arts et mtiers (CNAM), voque dans le troisime
chapitre ci-dessous.

- 59 -

La porte des principaux outils de formation existants est rappele

dans le tableau suivant :
Modalits de dpart en formation
Plan de formation

Objectif

(C. trav., art. L. 930-1 ;

C. trav., art. L. 932-1)
Formation du personnel
linitiative de
lemployeur.

Cif
(C. trav., art. L. 931-1)
Permet au salari de
suivre titre individuel
et son initiative la
formation de son choix.

Bnficiaires

Tout salari de
lentreprise.

Tout salari de
lentreprise.

Conditions
de dpart

- Choix du salari par

lemployeur ;
- Conditions
particulires si
formation hors temps de
travail.

- Condition danciennet ;

Dure

Variable selon
formation choisie par
lemployeur.

Formations
accessibles

- Adaptation poste de
travail ;
- Evolution ou maintien
dans lemploi ;
- Dveloppement des
comptences.
Dveloppement des
comptences (limite
80 heures/an/salari).

Formations
hors temps
de travail
Rmunration

Financement
Prise en compte
de la formation

Maintien de la
rmunration ou
allocation de formation
(formation hors temps
de travail).
Dpenses de formation
imputables sur la
participation.
Formation hors temps de
travail : engagements
crits de lemployeur.

- Autorisation dabsence
de lemployeur ;
- Prise en charge
financire par
lOPACIF.
Maximum :
- un an si formation
temps plein ;
- 1 200 heures si
formation temps
partiel ou discontinue.
Adaptation, promotion,
prvention, acquisition,
entretien ou
perfectionnement des
connaissances.

Dif
(C. trav., art. L. 933-1;
C. trav., art. L. 931-20-2)
Permet au salari de
capitaliser des heures de
formation utilisables
avec laccord de
lemployeur.
Tout salari de
lentreprise.

- Condition danciennet ;
- Accord de lemployeur
sur choix de la
formation.

(C. trav., art. L. 982-1 et s.)

Acqurir une
qualification ou
participer action
de professionnalisation
en alternance.
Certaines catgories de
salaris (qualification
inadapte, + 45 ans,
+ 20 ans dactivit
professionnelle, crateur
dentreprise, handicap,
etc.).
Conditions propres
chaque catgorie de
bnficiaires.

- 20 heures par an
plafonnes 120 heures
sur six ans.

Variable selon modalit

de dpart en formation
(Dif, plan).

- Promotion, acquisition,
perfectionnement des
connaissances ;
- Action de
qualification.

Formation permettant
acquisition dune
qualification (liste des
qualifications et publics
prioritaires dfinis par
accord de branche).
- PP dans le cadre du Dif ;

Possibilit pour partie

hors temps de travail.

Hors temps de travail

sauf accord contraire.

Maintien partiel de la
rmunration.

Allocation de formation
(formation hors temps
de travail).

Prise en charge par

lOPACIF.

Dpenses de formation
imputables sur la
participation.
Non obligatoire.

Non obligatoire.

Priode de
professionnalisation (PP)

- PP dans le cadre dune

formation au titre du
plan (voir-ci-contre).
Allocation de formation
(formation hors temps
de travail).
Dpenses de formation
imputables sur la
participation.
Formation hors temps de
travail : engagements
crits de lemployeur.

Source : Liaisons sociales, lgislation sociale n 8736, D1 formation professionnelle 279, novembre 2006

- 60 -

Par ailleurs, il convient de rappeler le rle essentiel que lANI et la loi

confient aux branches professionnelles dans la mise en uvre de la formation
professionnelle des salaris.
Tout dabord, la prgnance de la ngociation de branche a t
renforce avec lobligation, prvue par larticle L. 934-2 du code du travail, de
ngocier tous les trois ans et non plus tous les cinq ans.
Ensuite, la loi renvoie la ngociation de branche la dfinition des
modalits de mise en uvre de lobligation lgale de financement dcrite dans
le quatrime chapitre ci-dessous. En loccurrence, les accords de branche
doivent dfinir la rpartition des financements collects au titre de lobligation
lgale entre les contrats et les priodes de professionnalisation. Cest ainsi
quil appartient aux branches de dfinir lquilibre souhaitable entre, dune
part, le recrutement de jeunes et dadultes auxquels il convient de donner une
qualification dans le cadre de leur recherche dun emploi, dautre part, le
maintien dans lemploi des salaris dont lintgration professionnelle est
fragilise par lvolution des techniques et des modes de production.
Il appartient aussi aux branches professionnelles de fixer la part du
0,9 % finanant le plan de formation (cf. chapitre IV ci-dessous), destine au
financement du DIF, ainsi que la part ddie au cong de formation, au bilan
de comptences et la VAE. En effet, la loi ninstitue pas de financement
spcifique pour ces dispositifs.
Une autre responsabilit des branches professionnelles consiste
dfinir les objectifs et les priorits de la formation continue des salaris. Cest
ainsi que les branches se sont vu reconnatre un rle prospectif travers la
mise en place dobservatoires des mtiers et des qualifications, et travers le
rle des commissions paritaires nationales de lemploi, charges de suivre
lvolution de lemploi et des qualifications dans la branche.
Les branches fixent aussi des priorits dans la mise en uvre des
actions entreprises dans le cadre du plan de formation, du DIF, des contrats et
des priodes de professionnalisation. En ce qui concerne le plan de formation,
les branches peuvent dfinir les frontires entre les actions dadaptation et les
actions de dveloppement des comptences. Elles peuvent aussi identifier des
priorits entre les trois catgories dactions couvertes par le plan de
formation : les actions dadaptation au poste de travail, les actions
dadaptation aux volutions de lemploi et les actions dadaptation au maintien
dans lemploi. Pour autant, la plupart des tmoignages entendus au cours des
auditions de la mission suggrent que les entreprises conservent lessentiel de
leurs marges de manuvre en la matire.
Les branches professionnelles peuvent aussi intervenir en matire de
mise en uvre du DIF afin de fixer des priorits entre les actions de formation
susceptibles dtre menes dans ce cadre. A dfaut dun accord de branche,
dun accord dentreprise ou dun accord conclu au sein dun organisme
paritaire collecteur agr (OPCA) interprofessionnel, la loi prvoit que les
actions de formation entreprises dans le cadre du DIF pourront tre des actions

- 61 -

de promotion, dacquisition, dentretien ou de perfectionnement des

connaissances, en fonction de lnumration inscrite dans larticle L. 900-2 du
code du travail, ou encore des actions de qualification prvues larticle
L. 900-3 du code du travail.
Enfin, les branches ont la capacit de dfinir les conditions daccueil
et dinsertion des jeunes et des adultes dans le cadre des contrats et des
priodes de professionnalisation, ainsi que dans le cadre des contrats
dapprentissage, et de fixer les conditions de mise en uvre et les objectifs
raliser en matire dgalit daccs des femmes et des personnes handicapes
la formation.
Par ailleurs, les branches professionnelles ont galement des
comptences en ce qui concerne le droulement des formations en dehors du
temps de travail.
c) La formation des chmeurs : la rgion, lassurance chmage,
ltat
La formation des chmeurs est emblmatique des complexits du
systme franais de formation continue. Elle met en jeu trois acteurs
principaux, la rgion, ltat et lassurance chmage, et mobilise une palette
diversifie dorganismes - en particulier lAFPA - et dinstruments souvent
construits dans le cadre de la politique de lemploi, apportant un flou certain
un systme qui tait cens rpondre un ventail de situations et de besoins
de formation (individualisation), mais qui aboutit plutt une addition de
formules standards en tuyaux dorgue 1.
Dans les conditions indiques dans le cinquime chapitre ci-dessous,
la rgion dtient dsormais une comptence de principe en matire de
formation des adultes la recherche dun emploi. Larticle L. 214-12 du code
de lducation dispose en effet que : la rgion dfinit et met en uvre la
politique rgionale dapprentissage et de formation professionnelle des jeunes
et des adultes la recherche dun emploi ou dune nouvelle orientation
professionnelle . A ce titre, la rgion dfinit et programme dans le cadre du
plan rgional de dveloppement des formations professionnelles (PRDFP) des
actions de formation destines aux chmeurs. Dans ce cadre, la rgion peut
financer des places de stages lintention des demandeurs demploi ou acheter
des prestations de formation.
La formation professionnelle peut toucher les chmeurs par le biais
des contrats aids par ltat. Ceux-ci comportent gnralement un volet
formation professionnelle : contrat initiative-emploi (CIE) et contrat
insertion - revenu minimum dactivit (CI-RMA) dans le secteur marchand ;
contrat davenir (CA) et contrat daccompagnement dans lemploi (CAE) dans
le secteur non marchand.

La formation professionnelle continue , Paul Santelmann, La Documentation franaise,

2006, p. 92.

- 62 -

Lassurance chmage intervient dans le champ de la formation des

demandeurs demploi depuis linstitution du programme daide au retour
lemploi (PARE) dans le cadre de la convention dassurance chmage, en
juillet 2001. Le financement de formations, prescrites des chmeurs
indemniss, sest alors effectu dans le cadre de trois types daides :
- les formations homologues, formations prexistantes - par exemple
organises par lAFPA - prises en charge par lASSEDIC en tout ou en partie ;
- les formations conventionnes, achetes directement par lASSEDIC
sur appel doffres auprs des organismes de formation en fonction dun cahier
des charges labor par elle, lobjectif tant de rpondre localement aux
besoins de qualification immdiats de lappareil productif ;
- les actions de formation pralables lembauche (AFPE), qui ne
peuvent excder trois mois et sont mises en place quand lemployeur en
exprime le besoin, le chmeur tant dj en contact avec lentreprise.
La nouvelle convention dassurance chmage, signe le 18 janvier
2006, prvoit que le financement de la formation par lassurance chmage sera
dsormais effectu dans le cadre des formations conventionnes et des AFPE.
Lors de son audition par la mission, M. Jean-Pierre Revoil, directeur gnral
de lUnion nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce
(UNEDIC), a indiqu cet gard que lUNEDIC ne participe plus au
financement des stages homologus. Ces actions taient finances en
partenariat avec les rgions. Or, ces dernires ont choisi de prendre en
charge lintgralit du financement de ces mesures : cest pourquoi lUNEDIC
nintervient plus que pour financer les frais divers, lhbergement, la
restauration et le transport des individus .
Par ailleurs, la convention permet lassurance chmage de prendre
en charge des dpenses lies la VAE quand elles prparent lobtention de
diplmes et titres finalit professionnelle ou certifications de qualification
professionnelle, condition quaucun autre financeur ne couvre ces dpenses.
La convention a aussi prvu un encouragement la conclusion de
contrats de professionnalisation par le biais dune aide lemployeur et dune
aide spcifique complmentaire au retour lemploi verse au salari. Elle a
prvu de favoriser laccs au CIF CDD des personnes en rupture de contrat
dure dtermine. Le directeur gnral de lUNEDIC a indiqu la mission
dinformation que les partenaires sociaux ont par ailleurs souhait que les
personnes qui travaillent rgulirement en CDD accdent au cong individuel
de formation. Ils ont en ce sens prvu que ces personnes puissent bnficier de
lallocation chmage et dun complment vers par lOPACIF, afin de
percevoir 80 % de leur ancien salaire. Ce dispositif est rcent et son
utilisation nest pas encore gnralise . La convention a enfin cr des aides
la mobilit gographique (frais de sjour et de dplacement, frais de double
rsidence, frais de dmnagement) si aucun autre financeur nintervient.

- 63 -

d) La formation des autres publics : les collectivits publiques

Dans le cadre du prsent rapport, il est impossible dvaluer, mme de
la faon la plus succincte, les autres dispositifs , parfois considrables,
parfois marginaux, ceux qui organisent la formation professionnelle des agents
publics de ltat, des agents territoriaux, des agents hospitaliers, des actifs non
salaris et des publics particuliers que constituent, du point de vue de la
formation professionnelle, les travailleurs handicaps, les travailleurs
trangers, les dtenus, les illettrs et les rfugis.
On se contentera, sagissant de la formation des fonctionnaires de
ltat, de rappeler quelques donnes extraites du jaune budgtaire annex
au projet de loi de finances pour 2007. En 2004, les agents de la fonction
publique de ltat ont bnfici de 9,9 jours de formation en moyenne :
6,6 jours au titre de la formation initiale1 et 3,3 jours au titre de la formation
continue, et six agents sur dix (hors ducation nationale) ont suivi au moins
une formation. Les agents de catgorie C et les ouvriers ont le plus faible taux
daccs aux formations : seuls 55 % des agents de catgorie C sont partis en
formation en 2004, contre prs de 75 % des agents de catgories A et B.
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, on rappellera que
les collectivits territoriales et leurs tablissements publics sont tenus de
verser au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour la
formation de leurs agents, une cotisation de 1 % de la masse salariale. Leffort
financier des collectivits territoriales pour la formation peut dpasser ce
montant obligatoire. Pour raliser des actions de formation au del du 1 % ,
les collectivits font appel au march concurrentiel de la formation sans
exclure le CNFPT de leurs appels doffres.
Lors de son audition par la mission, M. Jacques Charlot, directeur
gnral du CNFPT a explicit le rle de celui-ci. Une des missions essentielles
du CNFPT, a-t-il ainsi indiqu en particulier, est de donner une cohrence de
fonction publique un secteur demploi qui regroupe entre 56 000 et
57 000 employeurs pour 1 800 000 fonctionnaires. La loi du 19 fvrier 2007,
relative la fonction publique territoriale, a clarifi cette vocation. Outre une
explicitation des partages de comptences entre les centres de gestion et le
CNFPT, ce texte prsente un nouvel clairage sur la formation : cette loi
change profondment les objectifs du CNFPT. Nous devons mettre en place
des formations ngocies, en remplacement des formations prescrites ou
administres. Nous disposons de bases solides pour relever ce dfi. Notre
tablissement paritaire et trentenaire a su construire un mode de formation
qui ne dtient pas de corps enseignant. Le CNFPT fait appel un fichier
comprenant 30 000 noms de formateurs potentiels, dont 10 12 000 sont
activs chaque anne. Ils interviennent pour quelques heures par an afin de
1

La formation initiale des agents de lEtat vise quatre types de publics : les fonctionnaires
stagiaires en premire titularisation laurats dun concours externe, les fonctionnaires stagiaires
en nouvelle titularisation laurats dun concours interne, les fonctionnaires promus au choix ou
par voie dexamen professionnel dans un nouveau corps, les agents non titulaires au cours de
leur priode dessai.

- 64 -

dispenser des formations. En outre, nous faisons appel des organismes

privs. Leur slection se fait dans le respect du code des marchs publics qui
impose ltablissement dun cahier des charges et une mise en concurrence
des offres. Notre mode de fonctionnement, si nous le comparons dautres
coles de la fonction publique, savre, ds lorigine, proche du
fonctionnement de la formation professionnelle. Lautre thme de la loi du
19 fvrier 2007 rside dans le dveloppement du principe des parcours de
formation. Nous devons construire une ligne continue, donner un objectif
lensemble des formations proposes. Ces parcours de formation doivent
permettre la reconnaissance des acquis de lexprience professionnelle. Ils
peuvent parfois stendre sur plusieurs annes en dbouchant ventuellement
sur un diplme ou sur une vritable qualification indispensable pour occuper
certains postes. La loi indique que certaines formations professionnelles
obligatoires sont lies des prises de poste. Les dcrets prciseront les types
de poste concerns .
Par ailleurs, le catalogue du CNFPT va tre profondment modifi :
notre offre va se rduire. Les envois de nos catalogues dans les collectivits
territoriales, qui donnent parfois lieu des inscriptions hasardeuses, vont tre
progressivement remplacs par une offre cible. Afin de rpondre aux
exigences lies au principe du parcours professionnel, notre offre de
formation rpondra des situations professionnelles dfinies, des besoins
prcis des collectivits. De plus, une nouvelle demande merge et samplifie :
la recherche de formation sur mesure. Nous mettons en place des formations
destines des ensemble de collectivits afin de les accompagner sur leurs
projets dorganisation de politique publique, pour lesquelles un diagnostic de
besoin de formation des agents t tabli. Par exemple, les collectivits
peuvent nous rclamer des formations pointues dans des domaines comme les
finances, lexpertise ou lagenda 21. Notre tablissement va devenir de plus en
plus un accompagnateur des projets des collectivits. Actuellement, nous le
sommes dj sur 25 % de nos activits. Cette proportion augmentera
fortement dans les annes venir .
En ce qui concerne enfin la formation dans le secteur agricole,
M. Patrick Ferrere, directeur gnral de la Fdration nationale des syndicats
dexploitants agricoles (FNSEA), a expliqu, lors de son audition par la
mission, que les problmatiques de la formation professionnelle taient
distinctes pour les salaris et les exploitants agricoles. Il a indiqu que, dici
2010, 30 % des actifs agricoles atteindront lge de la retraite, ce qui constitue
un dfi majeur pour la formation.
Evoquant les particularits de lemploi agricole, il a prcis que lon
dnombrait :
- 145 000 entreprises agricoles employant des salaris, seules 3 500
dentre elles en ayant plus de dix ;

- 65 -

- 1,2 million de salaris dans lagriculture, correspondant

300 000 quivalents temps plein , et incluant 850 000 saisonniers qui ont
vocation devenir les permanents de demain .
Il a fait observer que la formation professionnelle agricole constituait
un bon outil dinsertion des jeunes, en les prparant des mtiers trs varis,
et utilisait les mcanismes du contrat de professionnalisation et du certificat de
qualification professionnelle (CQP). Il a galement soulign que la formation
avait galement pour but de fidliser les travailleurs agricoles saisonniers.
Pour parvenir ces objectifs, a-t-il indiqu, la branche agricole a
notamment :
- assoupli le dispositif du cong individuel de formation ouvert aux
salaris sous contrat dure dtermine (CIF-CDD) ;
- mis en place un systme de transfrabilit et de majoration de la
dure du droit individuel la formation (DIF) ;
- progress dans le domaine de la validation des acquis de
lexprience (VAE).
Sagissant de la mise en uvre de cette stratgie, M. Patrick Ferrere a
voqu lefficacit du fonctionnement de lOPCA de branche que constitue le
fonds national dassurance formation des salaris des exploitations et
entreprises agricoles (FAFSEA), en prcisant notamment quun mcanisme
spcifique de mutualisation permettait de rpondre aux besoins des trs
nombreuses petites entreprises agricoles. Il a galement fait observer, en ce
qui concerne le rle des partenaires sociaux, que le FAFSEA ne rmunrait
pas les reprsentants syndicaux qui participent sa gestion et que la collecte
des financements de la formation professionnelle tait matrise par le canal de
la Mutualit sociale agricole (MSA).
e) La formation des jeunes en insertion professionnelle : la rgion,
ltat
Les jeunes en difficult et sans qualification forment, partir de la
sortie du systme scolaire et jusqu vingt-cinq ans (les droits au RMI sont
ouverts partir de cet ge), un public dont la formation professionnelle est du
ressort des conseils rgionaux. Elle donne lieu des actions qualifiantes, ainsi
qu des actions prqualifiantes et daccompagnement, telles que des actions
de mobilisation destines permettre llaboration dun projet professionnel et
dterminer ses conditions de mise en uvre, des actions de prqualification
destines fournir les prrequis ouvrant la voie des actions de qualification,
des mesures daccompagnement lies laccueil, linformation,
lorientation et au suivi des jeunes en formation.
Ltat conserve, de son ct, la comptence en matire
daccompagnement des jeunes, aux termes de larticle 13 de la loi du
18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale : toute personne de
seize vingt-cinq ans rvolus en difficult et confronte un risque dexclusion

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professionnelle a droit un accompagnement, organis par ltat, ayant pour but

laccs la vie professionnelle (article L. 322-4-17-1 du code du travail). Le
mme article de la loi de programmation pour la cohsion sociale a prvu que
cette comptence est mise en uvre, avec lensemble des organismes
susceptibles dy contribuer, par les missions locales pour linsertion
professionnelle et sociale des jeunes mentionnes larticle L. 311-10-2 du
prsent code et les permanences daccueil, dinformation et dorientation
mentionnes larticle 4 de lordonnance n 82-273 du 26 mars 1982 relative
aux mesures destines assurer aux jeunes de seize dix-huit ans une
qualification professionnelle et faciliter leur insertion sociale , et que ltat
peut associer, dans le cadre dun contrat dobjectifs et de moyens, et
conformment leurs comptences respectives, les rgions ou la collectivit
territoriale de Corse, les dpartements, les communes et leurs groupements aux
actions daccompagnement mentionnes larticle L. 322-4-17-1. Les
organisations reprsentatives demployeurs et de salaris peuvent tre parties
ce contrat. Ce dernier prcise, par bassin demploi, au vu dun diagnostic
territorial, les rsultats atteindre en matire dinsertion professionnelle des
jeunes mentionns larticle L. 322-4-17-1 et les moyens mobiliss par chaque
partie. (article L. 322-4-17-1 du code du travail).
2. Une architecture illisible
a) La complexit des conditions daccs
(1) Les conditions daccs des primo entrants

Le problme de laccs des primo entrants la formation a t

clairement pos lors de laudition de Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de
la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT) : il ny a pas de
dispositif permettant de rcuprer lensemble des jeunes sortis de lcole sans
qualification, qui reprsentent chaque anne 20 % dune classe dge. Le modle
sudois offre cet gard un contre-exemple, dans la mesure o tous les jeunes
sortant du systme scolaire sans le bac sont obligatoirement pris en charge par les
collectivits territoriales et orients vers des stages, des contrats, un retour vers le
systme scolaire, etc. Plusieurs propositions prsentes dans la deuxime partie
de ce rapport tendent apporter au problme de la prise en charge des jeunes, en
vue dune formation qualifiante, une rponse adapte aux spcificits franaises.
(2) Les conditions daccs des salaris sous contrat de travail

Laccs des salaris sous contrat de travail la formation

professionnelle est organis dans lentreprise et en dehors, en fonction du
dispositif mis en place par les partenaires sociaux en dcembre 2004. Notons,
en dehors de lentreprise et titre dillustration, laide apporte par les
FONGECIF, organismes paritaires collecteurs agrs au titre du CIF, aux
salaris dsireux de sorienter dans la palette des dispositifs de formation qui
leurs sont ddis.

- 67 -

La situation ne prsente cependant pas la plus parfaite fluidit. Le

rle des branches professionnelles dans la gestion du systme est ici en cause :
des difficults se prsentent quand le salari souhaite recevoir, ou a besoin de
recevoir, une formation susceptible dtre prise en charge par un organisme
paritaire collecteur agr (OPCA), mais ne correspondant pas aux priorits
dfinies par les partenaires sociaux pour la branche dont relve cet OPCA.
De ce ct, M. Xavier Baux, prsident de la Chambre syndicale des
organismes de formation en alternance (CSOFA) a signal la mission que
des formations ne sont pas finances par des organismes collecteurs faute de
correspondre aux orientations prioritaires dfinies par la branche et a appel
les autorits responsables remdier aux inconvnients de la logique de
branche professionnelle. Il a illustr ce propos en citant des exemples de chefs
dentreprise dplorant limpossibilit de trouver le financement de contrats de
professionnalisation et a voqu lamertume des jeunes confronts ces
situations.
M. Francis Da Costa, prsident de la commission formation du
Mouvement des entreprises de France (Medef), a cependant rejet cette
critique en faisant valoir que les rticences initiales des branches lgard du
financement de formations transversales par le prlvement de 0,5 % destin
la professionnalisation ont t justifies par le fait que les besoins en
comptences intressant le cur des mtiers de branche ntaient pas
satisfaits. Certaines branches, a-t-il indiqu, ont depuis lors largi leurs
critres de prise en charge de la professionnalisation, linstar de la
mtallurgie, qui finance des qualifications de transporteurs dans la mesure o
elle utilise ce type de comptences. Dautres branches ont dcid en revanche
de cesser de financer certains contrats de professionnalisation relevant plus du
rgime de lapprentissage. M. Francis Da Costa a aussi observ quune
entreprise qui lon refusait le financement dun contrat de
professionnalisation conserve la possibilit de recourir au plan de formation en
faveur du salari concern (cette question est voque au chapitre IV de la
deuxime partie du rapport).
M. Dominique de Calan, secrtaire technique national du comit
paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP) a, pour sa part,
justifi dans les termes suivants la gestion par les branches des entres en
contrat de professionnalisation : nous avons t critiqus car nous avons
beaucoup moralis les usages, notamment au travers des organismes
proposant des contrats de qualification au mpris du principe de
personnalisation. Il est vrai que nous avons assaini la plupart de ces faux
contrats
de
qualification
- aujourdhui
appels
contrats
de
professionnalisation -, pour lesquels des tablissements, publics ou privs,
recrutaient quelques dizaines de jeunes sans savoir si la filire propose
offrait des dbouchs. Nous avons donc assaini les procdures, ce qui nous a
valu nombre de reproches. Il nous a ainsi t reproch de refuser beaucoup de
contrats de qualification, au point que les pouvoirs publics ont d mettre en
place une mission et que nous avons nous-mmes d crer un lieu de recours

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contre les contrats refuss de manire anormale . En trois ou quatre ans,

ces cas ont reprsent 410 dossiers sur les 140 000 contrats signs chaque
anne. Le refus de ces contrats tait motiv par des critres lgaux ou encore
lorsque lge, la rmunration ou les perspectives de dbouchs ne nous
paraissaient pas convenables. Cet assainissement a fait lobjet de nombreuses
critiques.
Il est intressant de conclure cette vocation sur un tmoignage
rvlateur, dans un autre domaine, des ombres et lumires de laccs des
salaris la formation. Rappelant devant la mission la distribution des
financements de la formation professionnelle, M. Grard Larcher, ministre
dlgu lemploi, au travail et linsertion professionnelle des jeunes, a
indiqu avoir d dployer une grande nergie et faire preuve dune infinie
diplomatie pour obtenir quune fraction de ces moyens soit consacre aux
publics dlaisss : je souhaite souligner un grand succs remport en
Ile-de-France grce la mobilisation des OPCA. Il sagit de laffaire
Thomson, Bagneux-sur-Loing, qui sest droule dans le contexte de la fin
des crans plats et du tube cathodique, remplac par lcran plasma. A
linitiative du prsident directeur gnral et vice-prsident du groupe, qui ne
pouvait se rsoudre la perte des comptences des salaris, Thomson a
ralis un effort remarquable pour trouver un vritable projet de reprise pour
ces salaris, par le biais dune entreprise espagnole spcialise dans le
secteur verrier automobile. Ces deux socits nexercent pas le mme mtier.
Thomson a t confront au choix de procder des licenciements ou de
procder un plan de mutation des hommes. LOPCA de la rgion a su
orienter Thomson dans la mise en uvre de la seconde option. La mise en
uvre de ce plan a requis diplomatie et comprhension pour largir le point
de vue de chacun et passer dune branche professionnelle une autre .
(3) Les conditions daccs des demandeurs demploi

Laccs des demandeurs demploi la formation seffectue depuis

juillet 2001, on la indiqu, dans le cadre du PAP. On a vu prcdemment de
quelle faon linstitution de ce guichet unique nouvre pas la voie royale du
stage de formation.
Il est intressant dvoquer les pripties dun processus dont
M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de recherche en conomie et en
statistiques - Institut national de la statistique et des tudes conomiques
(CREST-INSEE), rsume ainsi lconomie dans une rcente thse de doctorat
sur lvaluation du dispositif de la formation professionnelle des chmeurs en
France : laccs un stage de formation seffectue en plusieurs tapes qui
sont autant dobstacles franchir pour le candidat. Certes, toutes ces
dmarches sont censes tre effectues en troite collaboration avec les agents
de lANPE. Dans la pratique cependant, les individus candidats une
formation apparaissent largement livrs eux-mmes . Au moment de leur
inscription lANPE, les chmeurs ont un premier entretien avec un conseiller
de lAgence. Sils sont toujours au chmage six mois aprs, un deuxime

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entretien (nomm PAP 02) leur est propos, au cours duquel une formation
peut tre voque et prescrite. Le demandeur demploi doit alors sinscrire
une formation repre au cours de lentretien ou contacter lAFPA, qui
laidera construire son parcours de formation. La prescription ne dbouche
donc pas automatiquement sur une inscription effective la formation.
De fait, il existe une forte dperdition de population entre la
discussion du projet de formation au cours du PAP 02 et la concrtisation du
projet. Selon ltude de la DARES mentionne plus haut, la possibilit de
suivre une formation est voque dans 44 % des entretiens, linitiative du
chmeur ou celle du conseiller ; une formation nest prescrite qu 16 % des
chmeurs lissue de lentretien ; 48 % des intresss acceptent la
proposition ; six mois plus tard 7 % des demandeurs demploi dnombrs au
dpart sont effectivement entrs en formation. Ltude de la DARES indique
encore que 56 % des chmeurs nayant pas concrtis leur formation dans les
six mois dclarent avoir effectu des dmarches qui nont pas abouti, et 9 %
dclarent navoir pas trouv une formation leur convenant lissue de leurs
dmarches. En tout tat de cause, indique encore la mme tude, le suivi
effectif dune formation est souvent laboutissement dun long parcours
administratif dont la prescription ne constitue que la premire tape. Deux
exemples illustrent les tapes franchir. Lorsque le projet de formation est
trs prcis, le demandeur demploi doit souvent sadresser aux organismes de
formation susceptibles de laccueillir, sy informer sur les possibilits de
financement et sur les possibilits de rmunration sil nest pas indemnis.
Cette dmarche est dautant plus dlicate que loffre de formation est clate
et les intervenants multiples : ANPE, ASSEDIC, organismes de formation,
tat, rgion. Lorsque le projet de formation du chmeur est moins dfini,
lANPE peut lui proposer de sadresser lAFPA, qui laidera prciser son
projet et le mettre en uvre. Les dlais conduisant une entre effective en
formation peuvent alors tre longs, indique ltude de la DARES : en 2003, les
dlais dattente entre la prescription dun entretien par lANPE et lentretien
avec un conseiller de lAFPA taient en moyenne de quarante-huit jours. A
lissue de lentretien, un tiers des demandeurs demploi ntaient pas orients
vers une formation mais renvoys lANPE pour y redfinir un projet
professionnel. Un tiers des demandeurs demploi orients vers un stage de
lAFPA ont attendu au moins quatre mois pour entrer en formation.
Ainsi se trouve amplement confirme lanalyse de M. Pierre Boissier,
directeur gnral de lAFPA : laccs la formation professionnelle des
demandeurs demploi reste largement alatoire . Pour clore le sujet, on citera
la rponse, poste le 30 mars 2007, dun internaute la consultation publique
lance par la mission dinformation sur le site du Snat : cest le parcours du
combattant pour un chmeur : les oprateurs sont multiples : ANPE (tat),
Rgion (financeur), conseil gnral pour les RMIstes (dpartement), CCAS
(commune/RMistes). Les rponses les plus courantes : plus de budget partir
de novembre , on peut financer 500 euros sur une formation qui en cote
2 800 , ce nest pas dans le plan rgional de formation , les dbouchs

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sont avrs mais il faut au pralable faire une demande par votre conseiller
ANPE dans le cadre du projet daction personnalis et attendre la runion de la
prochaine commission dans trois semaines , il existe des formations
quivalentes dans des organismes moins chers (pour quelle qualit ?) .
(4) Les entreprises et la complexit

Il ne faut pas ignorer par ailleurs lincertitude que la complexit de la

mise en uvre des dispositifs suscite dans les entreprises petites et moyennes.
Cette ralit a t voque avec force par M. Eric de Ficquelmont lors de la
table ronde organise par la mission le 29 mai dernier. Celui-ci a soulign
combien les entreprises dplorent des dispositifs financiers complexes qui les
dresponsabilisent, voquant lincomprhension des diffrents taux de
prlvement et appelant leur simplification. Cette perplexit a t confirme
tout au long des auditions de la mission. Ainsi M. Paul Santelmann, chef du
service prospective de lAssociation nationale pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA), a-t-il estim que lobligation lgale de
participation des entreprises au financement de la formation professionnelle,
souvent perue comme une modalit de taxation, tait inadapte aussi bien aux
trs petites, petites et moyennes entreprises (TPE et PME) quaux grandes
firmes disposant de leur propre systme de formation. De son ct,
M. Jean Michelin, directeur de la formation de la fdration franaise du
btiment, a estim que les grands groupes ont les moyens de travailler
directement avec les organismes de formation et disposent de directeurs des
ressources humaines capables de dfinir leurs besoins et de monter des
formations, mais que tel nest pas le cas des PME, auxquelles les organismes
de branche doivent apporter un appui permanent.
Autre aspect de la complexit : les procdures auxquelles les
entreprises sont soumises dans le cadre du contrle de leurs obligations. On
mentionnera, titre dillustration, la dclaration la direction gnrale des
impts de la participation des employeurs la formation professionnelle
continue, effectue par les entreprises de moins de dix salaris dans le cadre
du formulaire n 2483, quil est prvu de supprimer partir du
1er janvier 2008. La dclaration correspondante devra dsormais figurer (ainsi
que la taxe dapprentissage et la contribution au dveloppement de
lapprentissage, actuellement dclares dans le cadre du formulaire n 2482)
dans la dclaration annuelle des donnes sociales (DADS) modifie en
consquence. Ceci permettra de supprimer quelque deux millions et demi de
dclarations. Dans cette perspective, cinq zones nouvelles seront ajoutes la
DADS : deux servant identifier lassujettissement de lentreprise aux
contributions lapprentissage et la formation professionnelle continue, les
trois autres servant dclarer la base dimposition de chaque taxe, deux
dentre elles tant ddies la formation professionnelle en raison de
lexistence de deux bases dimposition, lune commune lensemble des
entreprise, lautre correspondant aux rmunrations verses aux titulaires de
contrats dure dtermine, sur lesquelles pse une contribution spcifique :
le 1 % au titre du CIF-CDD.

- 71 -

b) Les effets pervers du cloisonnement

On a mentionn plus haut certains inconvnients de la gestion selon
une logique de branche professionnelle des outils de la formation des salaris
confis aux OPCA. Il sagit dun aspect marginal de la problmatique du
cloisonnement des dispositifs. Il convient denvisager celle-ci dans une
optique plus large.
(1) Les zones dombre

Qui dit cloisonnement dit interstices. Une des critiques du systme les
plus souvent entendues au cours des auditions de la mission a port sur la
prgnance de ces interstices que lon tente incessamment de combler par la
mthode des tuyaux dorgue.
On a dj voqu certaines de ces zones dombre .
Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la Confdration franaise
dmocratique du travail (CFDT), en a ainsi rsum les aspects essentiels :
En tant que prsidente de lUNEDIC, je souhaite signaler que nous
manquons dun dispositif de formation longue et qualifiante pour les
personnes en situation ou qui souhaiteraient se reconvertir ou changer
dorientation. Les dispositions au niveau de lUNEDIC sont en adquation
avec les emplois, en particulier avec les mtiers en tension . Pour le reste,
la situation est plus complique. Les salaris sont partout appels tre
mobiles mais les dispositifs ne sont pas en mesure de leur offrir la plate-forme
qui leur permettrait dtre vraiment mobiles. Or, un sondage de la semaine
dernire indiquait que 54 % des Franais pouvaient envisager de changer
dorientation dans lanne. Nos concitoyens ne sont pas donc pas aussi ferms
que nous pourrions le croire sur ces questions.
Je dpasse maintenant les salaris stricto sensu. Le problme
daccs la formation des demandeurs demploi non indemniss ou des
RMIstes est grave, car ces personnes auraient justement le plus besoin
dacqurir des qualifications. Elles doivent pourtant aller jusqu se former
lingnierie de leur propre formation. Cette situation nest pas acceptable
pour la CFDT et nous plaidons pour le dcloisonnement des dispositifs, et
pour que les besoins des personnes figurent au centre des systmes dtat, des
rgions et des partenaires sociaux. Nous souhaitons que ce soit ces besoins, et
non pas leurs statuts ou les financements affrents, qui dcident, comme
aujourdhui. Le chemin est facilit pour un demandeur demploi indemnis qui
souhaite sorienter dans un mtier en tension ou pour un salari demandant
un cong individuel de formation. Les autres cas connaissent un vritable
parcours du combattant. LAssociation des dpartements de France, que nous
avons officiellement et pour la premire fois rencontre la CFDT il y a
quinze jours, se dsolait galement de cette ralit.
Je comprends que nous discutions du DIF et des OPCA et des
amliorations apporter au dispositif, mais il faut aussi se proccuper des
zones dombre qui existent. A ce titre, et au risque de dpasser les limites

- 72 -

du sujet, je veux voquer les jeunes sortis du systme scolaire sans

qualification. Tel est le cas de 150 000 jeunes chaque anne, soit 20 % de la
classe dge. Or, depuis dix ans, ce chiffre na pas augment, certes, mais na
pas non plus baiss. Il est considrable. Il ne faut pas oublier cet lment
lorsque le systme de formation professionnelle est abord. En effet, tous les
individus ne sont pas galit et le systme de formation professionnelle nest
pas lcole de la deuxime chance. Cette ide est gnreuse mais elle nest pas
la ralit. Il faut donc reconnatre en toute lucidit que nous manquons dun
dispositif simple de type sudois, dans lequel les jeunes sans bac sont
immdiatement pris en charge par leur collectivit locale. Au travers de
formations par alternance, de stages ou de retour lenseignement
acadmique, la nation sengage ce que ces personnes acquirent une
qualification. Il ne faut pas crer de nouveau un contrat mais une obligation.
Cette obligation signifie que lducation nationale met en place des systmes
pour remdier cette question. Il est inacceptable que cette situation perdure.
Nous pensons que la mise en place du socle commun de base et de comptence
est une premire rponse mais il faudra en inventer dautres.
Notons alors linlassable alignement de nouveaux tuyaux dorgue ne
parvenant pas couvrir lventail des situations dignes dtre prises en
compte. Lors de son audition par la mission, M. Christian Charpy, directeur
gnral de lAgence nationale pour lemploi (ANPE) a voqu des dispositifs
mis rcemment en place lintention de publics spcifiques de demandeurs
demploi : la convention de reclassement personnalis (CRP), cre en avril
2005, fait suite la loi de cohsion sociale. Elle permet aux personnes
licencies conomiques de choisir entre une situation de chmage classique et
une CRP. Avec le premier choix, la personne sinscrit lANPE et peroit
57 % de son salaire antrieur. Dans le cadre dune CRP, le contrat de travail
du salari est rompu deux mois plus tt, cest--dire quil neffectue pas sa
priode de pravis et devient stagiaire de la formation professionnelle. Le
dispositif daccompagnement est meilleur puisquil bnficie dune
mobilisation consquente des moyens de formation. [] Rcemment, ltat a
cr un dispositif CRP+, que nous appelons le contrat de transition
professionnelle (CTP) qui ressemble la CRP. Cependant, il savre mieux
dot, avec une indemnisation suprieure pour le salari, des moyens de
formation plus dvelopps et un accompagnement mieux encadr . A propos
du CTP, M. Jol Ruiz, directeur gnral de lAGEFOS-PME, a indiqu la
mission, dans un sens comparable, que cet instrument tait dabord, plus quun
nouveau contrat, un statut visant des personnes licencies pour motif
conomique, qui vont alterner pendant une priode des contrats dure
dtermine, des petits jobs , de la formation, des priodes de chmage, sans
tre pnalises au titre du rgime dallocation de lassurance chmage. Sil
existait un statut dactif unifiant les statuts, a-t-il prcis, la cration de ce
dispositif particulier naurait pas t ncessaire. Il sagissait donc de combler
un vide.

- 73 -

Des pistes nouvelles rpondant des besoins non couverts ont t

voques par M. Christian Charpy : nous souhaitons dvelopper un travail
approfondi avec les conseils rgionaux, afin que leurs cartes de formation
prsentent des dispositifs spcifiquement destins aux chmeurs non
indemniss. Aujourdhui, ces derniers ne sont pris en charge nulle part
ailleurs. En outre, ltat sest largement dsengag des dispositifs dans le
cadre de la dcentralisation. Ainsi, la premire volont de lAgence est
doffrir une garantie dgalit daccs aux formations entre personnes
indemnises et non indemnises. De plus, nous avons le sentiment que, pour
les allocataires du RMI et les chmeurs en fin de droits, la carte de formation
nest pas adapte. Ces catgories ne sont pas prises en compte dans les
dispositifs de formation. Nous menons donc une action dexpertise, de conseil
et de lobbying auprs des conseils rgionaux afin quils crent des structures
adaptes .
De son ct, M. Pierre Boissier, directeur gnral de lAFPA, estimait
cet gard, et plus gnralement, que : larticulation entre les conseils
rgionaux et la multiplicit des acteurs intervenant dans le champ de la
formation doit tre prcise. Le financement des formations est galement
assur par ltat, lassurance chmage et les conseils gnraux, pour les
bnficiaires du RMI. De mme, la prescription de formations appartient
lANPE et ses cotraitants. Il faut que les conseils rgionaux reconnaissent la
prescription de lANPE pour accder aux stages quils financent .
Dans sa thse dj voque, M. Marc Ferracci pointe les raisons de
ces situations et en rsume les consquences : la coexistence dobjectifs
diffrents des financeurs (ainsi lUNEDIC concentre-t-elle ses interventions
sur la satisfaction immdiate des besoins en main-duvre et lajustement des
comptences) pose problme quand un stage doit tre cofinanc ; en labsence
de diagnostic commun sur les besoins en formation, loffre se construit de
faon non concerte, ce qui suscite des doublons dans les stages proposs par
ltat et par la rgion, et rend difficile le montage des cofinancements .
Aucun interlocuteur de la mission na tent desquisser la
dmonstration inverse
(2) Hasard et formation

Les cloisonnements des dispositifs ne suscitent pas que des zones

dombre, laccs la formation dpend aussi parfois du hasard, non sans
consquences sur les conditions dans lesquelles se droulera la formation
prescrite. A titre dexemple, M. Pierre Boissier, directeur gnral de lAFPA,
a voqu au cours de son audition le caractre largement alatoire de
laccs des demandeurs demploi la formation : Le caractre alatoire de
laccs la formation se retrouve galement dans le choix des instruments
utiliss. Ainsi le choix du contrat de professionnalisation ou du stage
qualifiant pour les jeunes est dtermin par leur interlocuteur. Les organismes
de formation et les organismes dinformation dpendant des OPCA
privilgient le contrat de professionnalisation. En revanche, les missions

- 74 -

locales orientent plutt les jeunes vers les stages qualifiants. Le financement
des frais pdagogiques est galement alatoire. La formation des demandeurs
demploi indemniss peut tre prise en charge par le rgime dassurance
chmage ou par les conseils rgionaux. Ces deux acteurs dfinissent
eux-mmes les modalits de prise en charge. Or, le rgime dassurance
chmage nassume pas les frais de formation de la majorit des bnficiaires
de lallocation de formation quil dlivre. On assiste ainsi un transfert de
charges vers les conseils rgionaux alors mme que lassurance chmage ne
consomme pas lintgralit de ses crdits de formation .
(3) Les disparits de situations

Le rgime des demandeurs demploi fournit nouveau les

illustrations les plus clairantes des effets pervers des cloisonnements. En ce
qui concerne lhbergement, condition essentielle de la mobilit et de laccs
aux formations, spcialement dans le cas de lalternance, M. Pierre Boissier a
not devant la mission quen la matire, on assiste une pluralit de
situations. [] Les stagiaires de lAFPA font figure de privilgis puisquils
disposent dun logement financ par les conseils rgionaux. Certaines
personnes peuvent utiliser lAPL alors que dautres en sont exclues en raison
de la double rsidence. Enfin, lallocation logement social peut tre mobilise
dans certains cas .
La disparit est aussi profonde en ce qui concerne la rmunration des
demandeurs demploi en formation. Les demandeurs demploi ligibles
lARE bnficient de celle-ci pour toute formation inscrite dans le cadre du
PAP.
c) La difficult de simplifier
Il convient de prendre acte des raisons objectives qui ont conduit
articuler comme on sait le systme de formation professionnelle et qui rendent,
en toute logique, une simplification difficile raliser
(1) Lapproche par les statuts : une dmarche logique sinon inluctable

M. Jol Ruiz, directeur gnral de lAGEFOS-PME, a indiqu la

mission que la multiplicit des contrats conduisant la formation rpond
celle des statuts. LAGEFOS-PME, a-t-il not, souhaite la simplification du
systme, mais les rponses des besoins complexes sont ncessairement
multiforme et doivent tenir compte de la technicit des problmes traiter.
Cest aussi vrai, a-t-il conclu, pour le CTP que pour les entreprises de moins
de dix salaris, qui sont trs htrognes, stendant des start-up , dont les
besoins de formation sont trs importants, des entreprises, dont les besoins
sont beaucoup moins importants.

- 75 -

De fait, dfaut de sinscrire dans un ordre naturel des choses

suppos immuable et incontournable, le systme franais a t construit par
stratification en fonction dun certain nombre de ralits structurelles dont
certaines - la rigidit des statuts professionnels en particulier - ne sont pas
insusceptibles de reculer peu peu face aux dfis du monde moderne et
dont certaines autres - la multiplicit des situations individuelles concrtes par
exemple - sont susceptibles de recevoir dautres types de rponses que
lempilement des tuyaux dorgue. On touche ainsi lune des constatations qui
traverse lensemble du prsent rapport : la ncessit de passer dun systme de
solutions globales destines des populations dlimites, des solutions sur
mesure permettant la prise en compte et laccompagnement des parcours
individuels. En effet, le changement technologique, la croissance de
lconomie des services et lapprofondissement des processus
dindividualisation des prfrences et des choix, conduisent une nouvelle
approche de la rponse aux besoins sociaux dans le domaine de la formation
professionnelle - o le thme de la scurisation des parcours professionnels
rend compte de cette volution - comme dans les autres secteurs de laction
collective.
Lapproche par les statuts est ainsi une donne cruciale mais pas
essentielle du systme de formation permanente.
(2) La formation des salaris : raisons du choix de la branche

Le rle confi aux branches professionnelles par lANI du

5 dcembre 2004, puis par la loi du 4 mai 2004, a rpondu aux critiques,
souvent adresses celles-ci, de ne pas avoir la capacit de construire une
politique. Lampleur des ngociations qui ont suivi laccord de 2003, avec
environ 450 accords traitant de la formation professionnelle dans 250 branches
professionnelles et au niveau interprofessionnel, afin de dfinir des publics
prioritaires et de mettre en place des observatoires prospectifs des mtiers et
qualifications, montre que cet objectif a connu un vrai succs. Dans ces
conditions, les effets pervers de la politique de branche, tous provoqus
par les insuffisances de la transversalit , ne justifient pas une critique
radicale du systme, quil faut ds lors amender de faon pragmatique : la
deuxime partie de ce rapport prsente un certain nombre de propositions cet
gard.
(3) Le palliatif des passerelles

On a mentionn plus haut la possibilit donne aux ASSEDIC par la

nouvelle convention dassurance chmage dintervenir en dehors du primtre
entendu strictement des chmeurs indemniss, spcialement en participant au
financement des contrats de professionnalisation. Cette mthode des
passerelles nest cependant pas une panace. Lors de son audition par la
mission, M. Jean-Claude Quentin, secrtaire confdral charg de lemploi, de
la formation professionnelle et de lassurance chmage la Confdration
gnrale du travail Force ouvrire (CGT-FO), a not ce propos : Dans la
convention dassurance chmage que jai t conduit ngocier, un objectif

- 76 -

de mise en uvre de 80 000 contrats de professionnalisation par an a t

inscrit. Ce dispositif vise permettre 80 000 chmeurs de retrouver un
emploi dans une entreprise, leur contrat de travail tant accompagn dune
phase de formation pouvant aller jusqu 1 200 heures de formation. Nous
avons largent pour remplir cet objectif. Or, cette convention sapplique
depuis le 1er janvier 2006 et, pour lanne 2006, nous navons pu monter que
quelques dizaines de contrats. Ceci sexplique simplement. Le directeur de
lASSEDIC, au plan rgional, ne connat pas son homologue de la formation
professionnelle dans les OPCA. Ces deux intervenants sont donc incapables
de travailler ensemble. Ceci signifie que, pour les contrats de
professionnalisation, les emplois existent, largent existe et une incitation de
200 euros par mois est prvue pour lemployeur. Mais le contrat va tre
prsent par lOPCA qui ignore quil existe, dans la convention dassurance
chmage, ce type de dispositions. Le directeur de lASSEDIC, quant lui, ne
sait pas que celui qui est capable de mener le projet est le responsable de
lOPCA.
(4) Les procdures administratives suivies par les entreprises

On aura compris, la lecture du passage consacr ci-dessus la

suppression du formulaire n 2483, que les efforts mritoires de la direction
gnrale des impts en faveur de la simplification trouvent leur limite dans la
complexit des dispositifs eux-mmes, spcialement dans la diversit des
contributions acquittes par les entreprises en faveur dune politique dont
lefficacit nimplique pas ncessairement un raffinement si pouss des
catgories de prlvements. Des propositions figurent cet gard dans le
quatrime chapitre de la seconde partie de ce rapport.
*
*

Cest ainsi que la formation professionnelle signifie trop souvent

lhomme clat, les stages au filtre des cloisonnements et des
corporatismes, le parcours du combattant de lindividu et de
lentrepreneur. La seconde partie du prsent rapport prsente des pistes
pour sortir de cette logique.

- 77 -

III. LAPPAREIL DE FORMATION : LES RIGIDITS DUN MARCH

SEMI-ADMINISTR
La mondialisation de lducation et de la formation accrot, comme le
soulignent notamment les travaux du Comit mondial pour lducation et la
formation tout au long de la vie prsid par M. Yves Attou, limportance des
lieux de savoir comme la tlvision, la radio et internet. Les systmes
dducation traditionnels sont donc concurrencs par laccs des bases de
donnes ou des mdias extrmement riches et attractifs. En gardant lesprit
limportance de ce contexte - largement pris en compte par certains
organismes o comme la indiqu le reprsentant de la Fdration de la
formation professionnelle, les formateurs sont devenus plus assembleurs
que professeurs - la mission a examin lappareil de formation
professionnelle implant sur notre territoire. La coexistence dun service
public de lenseignement professionnel initial et dun march de la formation
continue.
La vision la plus synthtique de lensemble de loffre de formation
professionnelle consiste distinguer, dune part, lenseignement
professionnel initial organis en service public, dautre part, le march de la
formation continue, cette dernire tant qualifie par le code du travail
d obligation nationale . Comme la rappel M. Jacques Delors lors de la
table ronde organise le 29 mai par la mission dinformation, les promoteurs
de la loi de 1971 avaient pour proccupation douvrir la citadelle de
lducation nationale au monde professionnel. Dans cet esprit, et afin de
stimuler ladaptation des formations la demande des utilisateurs, la
formation continue na pas t conue, en 1971, comme un service public
mais comme un march ouvert.
Le besoin de cohrence dans la dmarche de formation
Au-del des schmas simplifis, loffre de formation
professionnelle initiale et continue prsente une complexit qui dfie la
fois la comprhension et, plus concrtement, lorientation des lves, des
tudiants et des stagiaires, comme on la vu dans la premire partie du rapport.
Les corporatismes et les cloisonnements qui accompagnent cette
complexit ont, en outre, tendance endiguer la mise en uvre de la
plupart des rformes, y compris celles qui sont dictes par lurgence des
priorits.
Lapproche de la mission dinformation a consist centrer ses
observations sur loffre de formation continue tout en largissant
systmatiquement son analyse lensemble du systme de formation
professionnelle qui, au-del des segmentations institutionnelles, doit former
un tout cohrent. La mission souligne nouveau que louverture des
frontires des diffrentes filires de formation constitue un objectif

- 78 -

majeur qui ncessite le dpassement de distinctions traditionnelles

- complexes dans leur dtail et, au final, sans relle justification logique - mais
parfois prsentes la mission dinformation comme des obstacles
lvolution. Ainsi, par exemple :
- la formation en alternance des jeunes, cest--dire la pdagogie
active dont lefficacit est dmontre, est tantt classe en formation initiale
sous statut scolaire pour les lycens professionnels, en formation continue
pour les jeunes sous contrat de professionnalisation et dans une zone
intermdiaire pour les apprentis ;
- lacquisition du socle minimal de connaissance apparat certains,
comme la soulign la CGPME, comme une mission rgalienne de
lducation nationale ; elle figure galement au rang des priorits de la
formation continue, conformment larticle L. 900-6 du code du travail, si
bien que, sur le terrain, la mission a pu constater que lAGEFOS-PME de la
rgion Provence-Alpes-Cte-dAzur, de faon pragmatique et astucieuse,
utilisait le DIF comme instrument de lutte contre lillettrisme ;
- enfin, la Cour des comptes a rcemment estim insuffisante la
capacit des universits de mobiliser les financements de la formation
continue pour former des salaris ; en mme temps, aucune limite dge ne
permet dinterdire un salari de sinscrire dans une formation universitaire
en tant qutudiant.
Tout cela a t voqu dans les dveloppements de la premire partie
du rapport.
Au total, une mme ralit pdagogique simple peut relever de
mcanismes institutionnels totalement diffrents. Un tel systme complique
singulirement la tche du rformateur car la modification dune pice du
puzzle de la formation professionnelle suscite immanquablement bon
nombre de casse-tte juridiques ou financiers.
Dans ce contexte, la mission, sans pouvoir prtendre tre parvenue
dresser un panorama exhaustif de la formation professionnelle, sest efforce
de donner un aperu de sa diversit et de la logique de sa structuration. Elle
sest ensuite demand si, travers ce foisonnement et cette segmentation, le
principe rgulateur de la concurrence tait en mesure de garantir une
mulation suffisante et de limiter les dperditions financires de la formation
professionnelle.
A. LE POTENTIEL DMULATION ENTRE LES GRANDS RSEAUX DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE

La mission dinformation a pu constater, travers de nombreuses

auditions, que loffre de formation professionnelle se caractrise, aujourdhui
en France, par une extrme diversit.

- 79 -

Sagissant plus particulirement de loffre de formation continue, les

repres traditionnels, juridiques ou conomiques, se rvlent insuffisants pour
en percevoir la logique globale.
En premier lieu, le statut juridique napporte quune information
partielle et souvent trompeuse : ainsi, environ la moiti des organismes de
formation sont constitus sous forme associative, ce qui concerne aussi bien
des oprateurs sous la tutelle de ltat, comme lAFPA, des organismes sous
la responsabilit des chambres consulaires ou des organisations patronales, ou
encore des organismes issus de lducation populaire ou de laction sociale.
Une mme catgorie juridique rassemble donc des dispensateurs dont les
formations et les ressources diffrent considrablement.
Ensuite, du point de vue conomique, il a t plusieurs fois observ
devant la mission que lactivit conomique des organismes dclars auprs
de la puissance publique ne se rapporte que pour la moiti dentre eux
la formation des adultes ou la formation continue, sans fournir aucune
information sur la nature exacte des services offerts.
Enfin, selon le CEREQ, la profession se compose essentiellement de
PME mais la mesure des effectifs employs se heurte des difficults
considrables en raison de lexistence de nombreux personnels extrieurs aux
organismes, occups occasionnellement et temps partiel voire parfois en tant
que bnvoles.
La mthode la plus proche des ralits de terrain a t suivie par
la mission snatoriale : elle a consist apprhender cet ensemble complexe
et htrogne travers les grands rseaux de formation, rpartis selon un
critre de dpendance institutionnelle ; celui-ci dtermine assez largement la
nature des activits de formation, les modes de gestion des organismes et,
comme a pu le constater la mission, leur tat desprit . Le principal enjeu
de cet examen consiste se demander si ces rseaux se partagent le
march de la formation continue ou sy affrontent avec une intensit
suffisante pour provoquer une certaine mulation. Le facteur fondamental
de lvolution du systme de formation continue est, ce titre, lintensification
de la concurrence : comme lestime le CEREQ, ce phnomne trouve
notamment sa limite dans limplantation territoriale des organismes et leurs
dpendances institutionnelles.

- 80 -

1. Vue gnrale de lappareil de formation professionnelle initiale

et continue
a) Panorama de lenseignement professionnel initial
La formation professionnelle initiale renvoie des ralits varies
selon les niveaux (secondaire ou suprieur) et les modalits de formation
(sous statut scolaire ou par apprentissage).
A lissue de la scolarit obligatoire, cest dire en fin de troisime, prs de
40 % des lves - selon une part stable depuis dix ans - sengagent dans la voie
professionnelle, soit sous statut scolaire, soit en apprentissage, dans des tablissements
publics ou privs relevant notamment du ministre de lducation nationale, du ministre
de lagriculture, ou encore des chambres consulaires, pour ce qui concerne les centres de
formation dapprentis (CFA).
Les structures et les effectifs de la formation professionnelle initiale
Le second cycle professionnel
Le second cycle professionnel scolarise, en 2005, 724 000 lves, du CAP au
baccalaurat professionnel, dans prs de 1 700 lyces professionnels publics et privs
sous contrat. Cela reprsente le tiers de lensemble des lycens (1,5 million dlves
dans le second cycle gnral et technologique).
Le cot dun lycen professionnel atteint 10 490 euros par an en 2004
(10 170 euros pour un lycen gnral ou technologique) et a augment de 35 % depuis
1990 (+ 36 % pour lensemble du second degr). La dpense consentie par lycen en
France est de 30 % suprieure la moyenne des pays de lOCDE1.
Lapprentissage
Le nombre total dapprentis stablit, en 2005-2006, 369 000 (contre 293 500
en 1995), dont 30 % de filles. Les deux tiers prparent un diplme de niveau V (dont
47 % un CAP), 10 % un baccalaurat professionnel, 31 500 un BTS et 31 700 un
diplme de lenseignement suprieur.
Les centres de formation dapprentis (CFA) sont grs, notamment, par des
organismes privs (plus de 50 %), des chambres consulaires (32 %) ou des
tablissements denseignement (13 %). Leur tutelle pdagogique est exerce soit par le
ministre de lducation nationale, soit par celui de lagriculture.
Lenseignement agricole
Le systme de formation initiale relevant du ministre de lagriculture
scolarise, en 2005, 175 830 lves (de la classe de 4e jusquau BTS), et 30 200 apprentis,
dans 850 tablissements et 159 CFA, publics et privs. 65 % des lves sont dans des
formations professionnelles, du CAPA au BTSA, soit temps plein , soit dans des
formations en alternance (au sein des maisons familiales rurales).
Lenseignement suprieur professionnel
Sur un total de 2,27 millions dtudiants en 2005 (contre 1,71 million en 1990),
15 % sont dans des filires professionnelles suprieures courtes, dont 230 000 en section
de technicien suprieur (199 000 en 1990) et 112 600 en institut universitaire de
technologie (74 300 en 1990).

Source : Rapport sur la carte de lenseignement professionnel, Mission daudit de

modernisation, Inspections gnrales des finances (IGF), de lducation nationale (IGEN), de
ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR), dcembre 2006.

- 81 -

Dautres suivent des formations plus longues au sein dcoles dingnieurs

(108 000 en 2005), de commerce (87 000) ou dcoles paramdicales (124 000)
A titre de comparaison, luniversit (hors IUT et formations dingnieurs),
accueille plus de la moiti de lensemble des tudiants, soit 1,28 million en 2005
(1,07 million en 1990).

Losmose entre lducation nationale et le monde du travail est entre

dans les textes mais pas suffisamment dans les esprits et dans les faits.
Trente-six annes aprs ladoption de la loi de 1971, la volont
douvrir les frontires de la formation professionnelle initiale est aujourdhui
trs largement affiche dans les discours, les rapports et dans les textes. En
tmoigne par exemple la rglementation relative au label lyce des mtiers
institue par larticle L. 335-1 du code de lducation : elle a t conue pour
encourager les lyces professionnels - qui accueillent le tiers de nos lycens multiplier les partenariats. En dpit de ce consensus apparent, certains
reprsentants de lducation nationale, dressant un constat particulirement
lucide de la situation actuelle, ont signal la mission la persistance, ici ou l
sur le terrain, dun esprit de cloisonnement et dantagonisme entre
lenseignement et le monde de lentreprise qui freine leur osmose, comme on
la vu dans le chapitre I ci-desssus.
A cet gard, la mission exhorte tous les acteurs de la formation et
du monde de lentreprise transcender les dmarcations traditionnelles
en considration, notamment, de la priorit qui doit tre donne
linsertion professionnelle des jeunes en difficult : La France se moque
de ses jeunes : tel est le cri dalarme lanc devant la mission par le
reprsentant des missions dinsertion locales afin de tmoigner de lintensit
de la dtresse dun certain nombre dentre eux.
b) La rpartition des parts de march de la formation continue
Globalement, selon les derniers indicateurs gnraux publis par la
DARES en 2007, mais qui concernent lanne 2004, 53 250 tablissements
dispensateurs de formation ont renseign leur bilan pdagogique et financier et
44 270 ont effectivement ralis des actions de formation professionnelle.
Parmi eux, 12 800, soit environ le quart du total, sont des organismes dont
lactivit principale est lenseignement ou la formation.
Les 44 270 tablissements dispensateurs de formation actifs ont
dgag, en 2004, un chiffre daffaires global de 8,8 milliards deuros, en
hausse de 10,4 %. Les 12 800 oprateurs principaux de formation continue
ont, quant eux, dgag un chiffre daffaires de 5,4 milliards deuros, en
hausse de 9,1 % par rapport 2003. Ce chiffre daffaire reprsente 60 % du
chiffre daffaires global du march et le nombre de ces organismes a progress
de 2,1 %.

- 82 -

Lactivit de formation continue a progress dans la plupart des

catgories dorganismes denseignement et de formation, lexception
toutefois des GRETA et des organismes consulaires.

94 % des organismes appartiennent au secteur priv et ralisent

79 % du chiffre daffaires de la formation continue. Les prestataires
individuels, bien que nombreux sur le march (30 %), ne dtiennent quune
faible part de march : 4 %. Les organismes appartenant au secteur public ne
reprsentent que 6 % des organismes mais ils ralisent 21 % des ventes de
formation continue.
2. Le secteur public face lintensification de la concurrence :
entre cloisonnement et vocation lexemplarit.
Les organismes publics et parapublics reprsentent, selon les
dernires statistiques de la DARES, un cinquime du march de la
formation continue. Leur chiffre daffaires est en baisse par rapport 2003.
Pourtant, le nombre de stagiaires quils accueillent a progress
significativement (+ 4,5 %), ainsi que le nombre dheures stagiaires (+ 6,7 %),
ce qui sexplique par la diminution tendancielle et gnrale des dures de
formation.
Majoritairement crs dans le prolongement de la loi de 1971 pour les
GRETA et les centres de formation continue des universits, ou
antrieurement pour des organismes tels que lAFPA ou le CNAM, les
oprateurs du secteur public ont la formation continue comme activit
principale et, dans bien des cas, exclusive. Ces structures ont t cres
linitiative de la puissance publique pour rpondre un large ventail de
besoins et de publics (salaris, demandeurs demploi ou individuels), ou avec
une mission prcise de promotion sociale individuelle.

- 83 -

a) Les progrs et la restructuration de lAFPA

LAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes
(AFPA) est le principal organisme de formation continue du secteur public.
(1) Une mission traditionnelle : la formation des publics non qualifis sur
lensemble du territoire

Comme lont rappel divers intervenants, laction en faveur des

personnes les plus loignes de lemploi est au cur de la mission dintrt
gnral de lAFPA.
Essentiellement oriente vers les premiers niveaux de qualification,
lAFPA a accueilli 47 702 salaris en 2005 et est, par ailleurs,
particulirement implique dans linsertion :
- des demandeurs demploi : 103 409 ont, en partenariat avec
lANPE, bnfici dune formation ;
- des personnes handicapes : en 2005, 14 697 ont t accueillies en
formation, y compris en formation distance, ce qui reprsente une
augmentation rgulire depuis 2000 ;
- des militaires en reconversion : en 2005, 541 ont t forms en
centre AFPA ;
- des demandeurs demploi ultramarins : 1 031 pour cette mme
anne ;
- et des dtenus : les prestations de lAFPA ralises sinscrivent en
complmentarit des programmes rgionaux dfinis en coopration avec
ladministration pnitentiaire pour accompagner la rinsertion sociale et
professionnelle des dtenus (1 648 services dappui au projet de formation,
357 parcours de formation distance, 113 000 heures de formation
prsentielle en 2002).
Les stagiaires accueillis lAFPA sont trs majoritairement dun
niveau scolaire infrieur au CAP/BEP. Prs de la moiti des demandeurs
demploi sont dpourvus de diplme professionnel avant dentrer en formation
lAFPA (49 %) ; en revanche, les salaris sont plus diplms (69 %).
La mission souligne que cet organisme joue ainsi un rle de
rquilibrage au sein dun systme de formation o perdurent de fortes
ingalits territoriales et o la formation va aux mieux forms .
(2) Les phases et les enjeux de la restructuration

Commentant en 1999 le montant des dotations annuelles attribues

lAFPA, le rapport dinformation (AN n 1781, onzime lgislature) de
M. Jacques Barrot estimait que lampleur des moyens mis en uvre
contraste avec la faiblesse relative des rsultats en prcisant cependant que
depuis le svre rapport de la Cour des comptes de 1997, des efforts de rigueur
de gestion ont t engags, en particulier grce linstitution de ngociations
salariales internes rgulires.

- 84 -

Huit annes plus tard, la mission snatoriale a constat le chemin

parcouru et les efforts importants de restructuration consentis par cet
organisme pour amliorer son offre de services et son fonctionnement interne.
Cette modernisation a tout dabord t gouverne par les deux objectifs
fixs par le contrat de progrs conclu entre ltat et lAFPA pour la priode
1999-2003 : la qualification des demandeurs demploi et la complmentarit
des services qui leur sont proposs avec lANPE. Il sagissait essentiellement
de mobiliser lAFPA pour amliorer son dispositif dorientation et voluer
dune logique de stage une mission daide la dfinition de parcours
de formation pour les demandeurs demploi. Le taux dalimentation du
dispositif AFPA par lANPE a ainsi doubl de 1999 2003.
Le contrat de progrs 2004-2008 sest inscrit dans le processus de
dcentralisation en organisant la priode transitoire de cinq ans permettant
lAFPA dassurer lvolution de son activit et plus particulirement larticulation
entre la politique de lemploi, qui demeure de la comptence de ltat, et la
politique en matire de formation professionnelle sous la responsabilit des
rgions. Il convient de noter que laccompagnement des allocataires du RMI vers
le retour lemploi sest traduit par la multiplication, partir de 2001, des
contacts avec les collectivits territoriales au niveau infrargional.
La culture de march a t dveloppe ainsi que la mise en place
dune comptabilit analytique. Afin de rompre avec une culture administrative
et dadopter une dmarche client , lAFPA a galement engag une refonte
de son ingnierie de formation afin dadapter les contenus de formation aux
besoins des demandeurs demploi. Cette politique sest traduite par une
rduction des dures moyennes de formation, permettant, capacit daccueil
inchange, daccueillir un plus grand nombre de demandeurs demploi
accdant une formation qualifiante.
(3) Ltape de la dcentralisation

LAFPA se trouve un moment important de son histoire puisque la

loi du 13 aot 2004 relative aux responsabilits locales, parachevant le
transfert de comptences dans le domaine de la formation professionnelle ,
comme la indiqu le Gouvernement, a prvu le transfert progressif aux
rgions des crdits de ltat consacrs aux stages AFPA. Dix-huit rgions
ont, dores et dj, anticip ce transfert, dont la date butoir est fixe au
31 dcembre 2008, dans le cadre de conventions tripartites. Selon la formule
utilise par M. Pierre Boissier, directeur gnral de lAFPA au cours de son
audition, nous sommes, de fait, dans une situation dcentralise .
Rappelant le caractre tripartite de lAFPA qui associe les rgions, les
partenaires sociaux et ltat, le reprsentant de cet organisme a prcis que
son activit se dploiera, lorsque la dcentralisation sera totalement acheve,
pour moiti avec les rgions, le reste se rpartissant galit entre les actions
menes en application de laccord national interprofessionnel, notamment
autour des branches et de lassurance chmage, et celles menes avec ltat.

- 85 -

(4) Les difficults et les incertitudes

La mission dinformation a pris connaissance avec intrt des cinq

objectifs gnraux de lAFPA qui lui ont t prsents par son reprsentant :
- la responsabilisation des personnes pour quelles prennent en
main le dveloppement de leurs comptences ;
- laccent mis sur les capacits dvolution des salaris face la
mobilit professionnelle ;
- lamlioration de lorientation, pour laquelle lAFPA constate
encore de vraies difficults ;
- la formation des moins qualifis ;
- et enfin loptimisation de lusage des fonds.
La direction de cet organisme a en outre analys, lors de son audition,
les carences actuelles du systme de formation professionnelle. Prcisant tout
dabord que la formation des salaris et celle des demandeurs demploi
constituent deux univers distincts, M. Pierre Boissier a soulign que les
difficults majeures subsistent dans le second, comme il est rappel dans le
chapitre prcdent :
- laccs la formation professionnelle des demandeurs demploi
reste largement alatoire ; linsuffisance de lorientation et la
mconnaissance des qualifications sont, cet gard, problmatiques ;
- la saturation de certaines offres sur le march de la formation
pose galement des problmes incommensurables pour un demandeur
demploi. Ainsi, les dlais dattente pour une formation de plombier ou de
chauffagiste qui bnficie de dbouchs importants dans le secteur du
btiment peuvent atteindre huit mois voire douze. Or, de telles formations
exigent des investissements longs et coteux en locaux et en quipements ;
- les modalits dhbergement, cest--dire une des conditions
essentielles de la mobilit et de laccs aux formations des stagiaires,
constituent une autre source de complexit. Les priorits relatives au
logement des jeunes en formation, fixes par le comit interministriel
loffre de logement (CIDOL), pourraient tre tendues aux adultes en
formation. A cet gard, les stagiaires de lAFPA font lobjet dune attention
particulire puisquils disposent dun logement financ par les conseils
rgionaux : cependant, certaines personnes peuvent utiliser lAPL alors que
dautres en sont exclues en raison de la double rsidence et lallocation
logement social ne peut tre mobilise que dans certains cas.
Le directeur gnral de lAFPA a enfin voqu la difficile question
du statut juridique de la formation en soulignant quil est difficile de
dterminer si ce domaine doit tre considr comme un march public,
comme une dlgation de service public ou comme une activit devant tre
subventionne. Deux conseils rgionaux, en loccurrence PACA et le
Nord-Pas-de-Calais, ont dcid de subventionner aprs 2009, sexposant des
risques de requalification judiciaire.

- 86 -

La mission dinformation, prenant acte du chemin accompli par lAFPA,

partage les objectifs et les proccupations qui lui ont t exposs. Elle
souligne, de faon plus gnrale, limportance vitale de la question de
lhbergement des stagiaires en formation ainsi que des jeunes sous statut
scolaire et estime, en particulier, ncessaire de repenser les modalits
dattribution des aides au logement qui nintgrent pas suffisamment les
problmatiques de la formation.
b) Les GRETA : des cots levs de fonctionnement qui entranent des
pertes de parts de march
(1) Les missions et les structures

Le rseau de formation continue rattach au ministre de lducation

nationale sest constitu dans le prolongement de la loi du 16 juillet 1971
autour dun instrument principal, cr en 1973 : les groupements
dtablissements (GRETA). Dans un souci de proximit et pour mettre en
synergie les diffrents moyens humains et matriels rpartis sur lensemble du
territoire, en sappuyant sur les tablissements scolaires (lyces et collges), il
avait t dlibrment choisi dorganiser les GRETA de faon
dconcentre et de dvelopper une structure en rseau.
Les GRETA rassemblent ainsi des tablissements publics locaux
denseignement - collges, lyces denseignement gnral ou lyces
professionnels - et fdrent leurs ressources pour organiser des actions de
formation continue pour les adultes. Ils nont pas la personnalit morale et
doivent sappuyer, pour leur gestion, sur un tablissement support. Comme
lindique le rapport n 2006-030 de linspection gnrale de lducation
nationale et de linspection gnrale de ladministration de lducation
nationale et de la recherche publi en juin 2006, il existe actuellement plus de
290 GRETA en France, avec 6 500 lieux daccueil des stagiaires. Un peu
moins de 520 000 stagiaires ont t forms dans un GRETA en 2000, mais
seuls 48 000 dentre eux (9 %) ont obtenu un diplme lissue de leur
formation. 51 % de leurs ressources proviennent de fonds privs, 49 % de
fonds publics.
Paralllement, il a t fortement recommand aux autorits
acadmiques de coordonner les activits de formation initiale et continue,
notamment dans le cadre du dveloppement de la validation des acquis
professionnels (VAP) puis de la validation des acquis de lexprience.
Les acadmies se sont vu confier une charge nouvelle qui sest
progressivement dveloppe en marge des proccupations essentielles des
recteurs.
Comme le prcise le rapport conjoint des inspections gnrales
prcit, les recteurs ont confi le pilotage de la formation continue aux
dlgus acadmiques la formation continue (DAFCO) qui, le plus souvent,
se sont pleinement investis dans leurs missions au point de prendre, dans
dassez nombreuses situations, une place que les recteurs avaient quelque peu

- 87 -

dlaisse. Ainsi, la fonction de DAFCO est-elle actuellement particulirement

ambigu dans de nombreuses acadmies, sorte dhybride administratif entre
conseiller technique de recteur et vritable chef de service.
Deux types de fonctionnement ont pu tre observs :
- la conduite volontariste de certains DAFCO dsireux de piloter
fermement la formation continue travers la mise en place dun plan
acadmique pens et coordonn, la constitution dun vritable rseau de la
formation continue ainsi quune prsence active aux runions des conseils
inter-tablissements ;
- une attitude plus passive se limitant une agrgation des plans
daction des diffrents GRETA, interdisant toute politique acadmique
cohrente, et conduisant invitablement des concurrences inutiles et
pnalisantes inter-GRETA.
Selon ce mme rapport, un trs large tissu dtablissements scolaires
couvrant lensemble du territoire, des plateaux techniques performants et des
comptences humaines varies font du rseau des GRETA un acteur majeur de
la formation continue en rgion et les conseillers en formation continue (CFC),
possdent, en rgle gnrale, une expertise incontestable du march local. Le
rseau des GRETA est ainsi peru comme un acteur important du dispositif
rgional de formation initiale et continue, mme si leur part de march a
rgress.
Cependant, dans un secteur qui sest trs largement ouvert des
intervenants privs et qui devrait encore voluer avec le transfert de la gestion
des activits de lAFPA aux rgions, le rseau des GRETA doit voluer dans
son mode de fonctionnement, intgrer les nouvelles conditions de passation
des marchs publics et tre en capacit de ragir plus vite face aux volutions
de la demande et de la concurrence.
(2) La lucidit du diagnostic recueilli par la mission snatoriale

A partir de ces donnes gnrales, la mission dinformation sest

efforce de discerner avec plus de prcisions les causes et les moyens
denrayer la perte de comptitivit des GRETA sur le march de la formation
continue.
De ce point de vue, elle a salu la clart et le ralisme du diagnostic
tabli par M. Louis Moschetti, proviseur du lyce Jules Haag et fait siennes
ses conclusions : compte tenu de leurs cots levs de fonctionnement, les
GRETA ne sont aujourdhui pas suffisamment comptitifs et sont
condamns perdre de nouvelles parts de marchs si des mesures de
rorientation ne sont pas prises. Le parti pris de ralisme de la mission conduit
prciser que, selon les observations quelle a pu recueillir, la principale
variable dajustement, de nature inflchir la dgradation des comptes des
GRETA, est le taux horaire de rmunration des formateurs qui reprsente
environ les trois-quarts des charges de ces groupements.

- 88 -

A ce titre, la mission dinformation a t frappe de constater quel

point la donne fondamentale de lquilibre financier des GRETA est rgie par
une norme coutumire. Selon les indications qui lui ont t apportes, nulle
part, en effet, dans la masse volumineuse de la rglementation applicable
lducation nationale, ne figure la moindre rfrence au barme de
Montpellier qui sert de base la rmunration des formateurs des GRETA.
(3) Sortir de lornire par la mutualisation et le partenariat

Un certain nombre de rapports dobservations des chambres

rgionales des comptes lgard des GRETA, dont la situation financire se
dgrade, tmoigne de la gravit de la situation.
Le rapport conjoint des inspections gnrales souligne que la
grande majorit des acteurs actuels de la formation continue saccordent sur
le handicap majeur que constitue labsence de personnalit juridique des
GRETA. Lactivit de formation continue peut se raliser dans des cadres
juridiques trs divers mais son efficacit dpendra fortement du statut
choisi. . Ce rapport prconise, au terme dune analyse dtaille, lintgration
au sein du Groupement dintrt public formation continue et INSERTION
professionnelle (GIP FCIP) avec, terme, une coordination avec la rgion et
lAFPA. Daprs les indications portes la connaissance de la mission
dinformation notamment par le Syndicat national des personnels de direction
de lducation nationale (SNPDEN), cette solution aurait linconvnient de
positionner la formation continue dans une superstructure acadmique
insuffisamment adapte au besoin de proximit auquel doit rpondre le rseau
des GRETA.
Pour contrecarrer les sombres perspectives des GRETA qui se
profilent si, dans un contexte dintensification de la concurrence, le statu quo
tait maintenu, la mission dinformation prconise, tout en prservant le
principe de rattachement des GRETA lducation nationale, et en
prenant en compte leurs liens troits avec les lyces professionnels,
plusieurs mesures correctrices :
- doter les GRETA dun statut juridique et dun conseil
dadministration autonome ;
- renforcer les liens entre les tablissements et le monde de
lentreprise en systmatisant la participation de personnalits issues du
monde de lentreprise aux conseils dadministration des lyces
professionnels et des GRETA avec, corrlativement, la prise en charge
par les entreprises dune partie du financement de leurs quipements ;
- intensifier la mutualisation des quipements des lyces
professionnels au bnfice des petites entreprises, qui accueilleront en
contrepartie des jeunes en formation et mettront leur personnel la
disposition des quipes pdagogiques ;

- 89 -

- et mettre en rseau les centres de formation initiale ou continue

dans chaque bassin de formation et optimiser les modalits doccupation
des locaux et des quipements ;
c) La formation continue demeure, pour les universits, un univers
conqurir
Le rapport dinformation (AN n 3536, douzime lgislature, du
20 dcembre 2006) relatif lenqute de la Cour des comptes sur la formation
continue dans les universits de M. Michel Bouvard souligne avec svrit
la mconnaissance de lactivit de formation continue, de ses publics, de son
cot, de son financement et de ses rsultats, tant dans les universits
elles-mmes quau niveau ministriel .
En tmoignent tout dabord les donnes disponibles, dont la fiabilit
est, daprs la Cour des comptes, sujette caution : en 2004, la formation
continue universitaire a officiellement concern 335 600 stagiaires et les
universits auraient peru 207 millions deuros de recettes au titre de cette
activit. Ainsi, les universits assureraient une part de march de la
formation continue avoisinant 4,1 %, et accueilleraient 4,5 % des
7,5 millions de stagiaires. value en heures/stagiaires, la part de march
serait prs de deux fois suprieure (7,5 %), compte tenu de la dure plus
longue des formations dlivres par les tablissements universitaires. En
termes de diplmes, la part de march des universits serait galement plus
favorable puisquelle atteindrait 30 % des formations suprieures.
Toutefois, prcise ce rapport, ces informations sont loin de reflter la
ralit. Le nombre de stagiaires en formation continue dans les universits est
tout dabord trs approximatif. Dune part, les adultes en reprise dtudes ne
sont pas pris en compte, alors quils reprsenteraient prs de
150 000 personnes. Dautre part, les personnes qui suivent des formations
culturelles du type universits du troisime ge sont, selon les
universits, comptabilises ou non parmi les stagiaires en formation continue,
si bien que leur nombre est estim de manire trs alatoire 87 000. Si lon
comptabilisait de manire distincte les auditeurs en formation culturelle, la
population des stagiaires en formation continue slverait environ
250 000 individus ; elle atteindrait au moins 400 000 personnes si lon tenait
compte des adultes en reprise dtudes. Le systme dinformation la
disposition du ministre restitue donc la ralit de lactivit de formation
continue dans les universits de manire incomplte.
La mission dinformation souligne la ncessit de remdier ces
insuffisances dans lvaluation de la formation continue dans les
universits et y voit une illustration particulire de son analyse globale de
la formation professionnelle.
En effet, les difficults releves par la Cour des comptes
proviennent fondamentalement dune conception trop cloisonne de la
formation et des diverses composantes de son organisation. Il convient, par

- 90 -

exemple, de signaler que la formation continue est, de faon gnrale, conue

comme une obligation nationale par le code du travail mais fait partie des
missions de service public de lenseignement suprieur. Cette remarque,
caractre juridique, a des consquences essentielles en matire de financement
des universits au titre de la formation continue puisque rien nempche un
salari de sinscrire en tant qutudiant pour suivre une formation
universitaire. Dans une telle hypothse, cest le budget de lenseignement
suprieur qui finance sa formation et non pas les contributions prleves sur la
masse salariale des entreprises.
Convaincue que les solutions passent par louverture des
frontires de la formation, la mission prconise, de faon gnrale, pour
amliorer losmose entre le monde du travail et celui de la formation, de
favoriser la prsence de reprsentants du monde de lentreprise dans les
conseils dadministration des tablissements denseignement, ce qui
permettrait non seulement de les dynamiser, mais aussi de progresser
dans la mutualisation des financements.
d) Le CNAM : un tablissement de rfrence
Le CNAM, fond en 1794, est un tablissement denseignement
suprieur. A la fois Collge de France des techniques et universit de la
deuxime chance, le CNAM se ddie la formation professionnelle suprieure
des adultes ayant au moins le niveau baccalaurat. Le CNAM assure
galement une mission de recherche technologique et de diffusion de la culture
scientifique et technique.
Etablissement public financ par ltat, le CNAM fonctionne en
rseau avec les vingt-huit associations rgionales rparties sur lensemble du
territoire de mtropole et doutre-mer. Accueillant plus de 85 000 auditeurs,
dans 150 centres denseignement, le CNAM peut dlivrer des diplmes dtat
(licence, master, doctorat) ainsi que des certifications professionnelles et des
titres propres ltablissement. Les formations dispenses recouvrent
lensemble des champs des mtiers tertiaires et industriels.
Pour lessentiel, la mission dinformation a conclu de laudition de
Mme Laurence Paye-Jeanneney, administratrice gnrale, et de M. le Recteur
Jrme Chapuisat, directeur dlgu du Conservatoire national des arts et
mtiers (CNAM) que le secteur public peut et doit renforcer son rle de
laboratoire de bonnes pratiques et de progrs dans lingnierie de la
formation professionnelle au sens large (cf. chapitre III de la deuxime
partie de ce rapport).
Sagissant de la place du CNAM dans lappareil de formation,
Mme Laurence Paye-Jeanneney a rappel que cet organisme est sous la
tutelle de lducation nationale et la mission dinformation souligne que le
CNAM sy trouve, de temps autre, un peu ltroit .

- 91 -

Au sein du secteur public, ces formations longues et destines aux

niveaux de qualification suprieurs, sont complmentaires de celles de
lAFPA.
Par ailleurs, le ministre de lducation nationale intervient dans le
champ de la formation continue par lintermdiaire du Centre national de
lenseignement distance (CNED). Etablissement public administratif, le
CNED est compos de huit instituts qui reoivent, selon son rapport dactivit
pour 2005, un flux diversifi dinscriptions, dont le total avoisinait 40 000 par
an au dbut des annes 2000.
3. Le secteur associatif et linsertion des publics en difficult
Les organismes du secteur associatif sont ns pour la plupart au cours
des annes quatre-vingt, au moment o les efforts des pouvoirs publics se sont
ports sur la formation des demandeurs demploi qui gnre aujourdhui
environ 14 % du produit global de la formation.
Comme lindiquent les tudes du CEREQ, les organismes dont la date
de cration est plus ancienne se rattachent la ligne de lducation populaire.
Les associations culturelles et dinsertion relvent pour 70 % dinitiatives
prives, dont prs dun tiers de travailleurs sociaux.
Dautres associations se sont dveloppes dans la mme mouvance,
sans pour autant afficher une vocation daide au public en difficult aussi
exclusive. Ces structures sont ancres dans un environnement socio-culturel
largi dautres activits que la formation (prs de la moiti des associations
dinsertion assurent de manire principale des activits danimation et daction
sociale, les autres associations sorientant davantage vers une activit
denseignement au sens large). 60 % dclarent tre rattachs la convention
collective des organismes de formation, signe de leur inscription forte dans la
profession.
4. Le secteur consulaire, son adaptabilit, et la dynamique de
lapprentissage
Lexistence des organismes de formation rattachs au secteur
consulaire remonte pour une large part la priode antrieure la loi de 1971.
Ds leur cration, initie par des institutions publiques nationales ou
territoriales, ils se sont impliqus dans le champ de la formation pour rpondre
aux besoins de lentreprise et de lartisanat. Lorigine publique de leur
cration leur confre des caractristiques similaires celles du secteur public,
notamment au niveau de leur autonomie limite de gestion et de la pluralit
des publics destinataires de leurs actions. On notera par ailleurs que le statut
des chambres de commerce et dindustrie (CCI) facilite la cration de
nouvelles structures pour rpondre au dveloppement de la demande de

- 92 -

formation : prs de 30 % des organismes dpendant des CCI ont t crs

depuis 1986.
Le secteur consulaire a jou un rle fondamental dans la structuration
de lapprentissage qui demeure aujourdhui un axe prpondrant de sa
politique doffre de formation.

a) Les formations rattaches aux chambres de commerce et

dindustrie (CCI)
Le rapport annuel dactivit des chambres de commerce et dindustrie
publi en 2006 dresse, en quelques chiffres cls , un aperu de lappareil de
formation quelles grent et qui reprsente globalement 900 millions deuros
par an de chiffre daffaires ainsi que 31 000 formateurs dans 500
tablissements, dont 160 CFA.
Au cours de son audition, M. Jean-Franois Bernardin, prsident de
lAssemble des chambres franaises de commerce et dindustrie (ACFCI) a
actualis ces donnes en brossant un panorama des publics accueillis chaque
anne dans lensemble de ces tablissements de formation professionnelle :
- un peu plus de 100 000 tudiants, dans des coles professionnelles
trs diverses, qui ne se limitent pas aux coles de commerce les plus
prestigieuses ;
- environ 100 000 apprentis accueillis au sein dun appareil de
formation tout particulirement prsent dans linterbranche , avec des
spcialits comme la comptabilit ou la vente, et qui se caractrise par le souci
de dvelopper laccs des diplmes de niveau suprieur ;
- et 500 000 stagiaires de la formation professionnelle continue.
La mission approuve, en second lieu, la philosophie qui anime le
pilotage de loffre de formation dpendant des CCI :

- 93 -

- elle repose sur une prise de conscience aigu des transformations

du march de lemploi, aujourdhui extraordinairement diversifi et mobile,
qui saccompagne dune difficult croissante identifier clairement les
formations conduisant lemploi ; la mission sassocie, en outre, la
remarque selon laquelle la dtermination des fonctions prcises requises
par un emploi est de plus en plus malaise ;
- cette considration amne souligner lerreur qui consisterait
penser que la formation gnrale est moins utile quauparavant ; en
particulier, nul ne devrait entrer en apprentissage sans disposer du socle
minimal de connaissances afin, notamment, de ne pas limiter ses possibilits
dvolution et de mobilit professionnelle ;
- sagissant de lenseignement suprieur, sur 2 millions dtudiants,
800 000 sont dans des filires professionnalisantes : cet gard, les
chambres de commerce et dindustrie se sont efforces de dvelopper des
filires dapprentissage qui conduisent des diplmes denseignement
suprieur ;
- lapprentissage est lune des voies de formation les plus efficaces,
condition dviter, dune part, de diriger les apprentis vers des impasses
professionnelles, dautre part, de procder des orientations trop prmatures ou
dfinitives ; ce titre, il est essentiel de mnager des possibilits de retour
lenseignement gnral au moins jusqu seize ans et de multiplier les passerelles.
Enfin, lappareil de formation rattach aux CCI prend en compte la
logique des besoins :
- en instaurant des mcanismes flexibles dadaptation des formations :
M. Jean-Franois Bernardin a, par exemple, signal que celles qui dpendent
de la chambre de commerce place sous sa prsidence connaissent un taux
annuel de fermeture et douvertures denviron 15 % en voquant, par
comparaison, la rigidit relative de lducation nationale ;
- en sefforant de dterminer avec plus de prcision les cots de
formation et lvaluation de leur efficacit : des tudes ralises sous lgide
des CCI, permettent de mesurer linsertion des jeunes et leur devenir
professionnel, jusqu trois ans aprs leur sortie de formation.
La mission dinformation sassocie enfin la suggestion qui lui a t
prsente : laborer un plan cinq ans sur les perspectives demploi afin de
financer la formation aux mtiers de demain, plutt qu ceux dhier et de
fixer les priorits avant de dfinir les moyens de les atteindre.
b) Lapprentissage et lartisanat
Particulirement soucieuse de revaloriser toutes les activits qui
reposent sur lintelligence de la main et consciente des difficults daccs
la formation dans les petites entreprises, la mission dinformation a
notamment entendu M. Alain Griset, prsident de lassemble permanente des
chambres de mtiers (APCM).

- 94 -

(1) Le constat gnral

La formation professionnelle est un sujet essentiel pour lartisanat,

qui compte 900 000 entreprises, un chiffre en augmentation de 10 % par an
depuis 2000, et cre environ 75 000 emplois chaque anne.
Les chambres de mtiers exercent une mission de formation initiale
conformment une loi du 25 juillet 1925, dite Courtier , qui a permis de
structurer lapprentissage dans notre pays. Selon le sentiment exprim par les
reprsentants de lartisanat, cette filire de formation efficace et qui permet
aux jeunes de sintgrer dans le monde du travail nest pourtant redevenue un
mode de formation reconnu que depuis trois ans.
M. Alain Griset a considr comme essentielle la recherche
defficacit de la formation des apprentis pour dvelopper des comptences
adaptes aux entreprises, seule relle finalit pour les sections dapprentissage,
car on ne forme pas pour former . Sagissant de linsertion des jeunes en
difficult, il a estim que lapprentissage accueille actuellement ceux que
lducation nationale considre un peu comme ayant chou. Or, les chambres
de mtier ne souhaitent pas se limiter ce public, car on peut se former un
diplme professionnel aprs le Bac ; dores et dj, un quart des jeunes
accueillis dans ces filires de formation ont le niveau du Bac.
(2) Les volutions souhaitables

Sagissant des diplmes, M. Alain Griset a prcis quil existe une

filire complte daccs lartisanat, du niveau V au niveau II, par
lapprentissage, mais que les passerelles vers la filire acadmique sont
malaises, car lducation nationale ne reconnat pas suffisamment les
diplmes de la filire artisanale.
La mission souligne la pertinence de cette remarque et recommande
damliorer larticulation entre lenseignement gnral et lapprentissage.
En outre, elle prconise que, conformment leur souhait, les chambres
de mtiers soient davantage associes linformation au niveau des
collges afin de permettre aux jeunes, ds quatorze ou quinze ans, dtre
mieux clairs sur les mtiers offrant des perspectives demploi et sur
leurs besoins de recrutement.
5. Le secteur priv : une place prpondrante sur le march de la
formation professionnelle et une certaine fragilit
Loffre prive domine le march de la formation professionnelle
continue : selon les indicateurs publis par la DARES en avril 2007, retraant
lactivit au titre de lanne 2004, 94 % des organismes de formation
appartiennent au secteur priv et ralisent 79 % du chiffre daffaires du
march. Les prestataires individuels, bien que nombreux sur le march
puisquils reprsentent 30 % des oprateurs, ne dtiennent quune faible part
du chiffre daffaires (4 %).

- 95 -

En dpit de linflation apparente des organismes de formation,

recenss travers 45 000 dclarations dactivit, il convient de noter que 85 %
du produit de la formation est gnr par 17 % des organismes qui ralisent
plus de 150 000 euros de chiffre daffaires annuel.
a) Le foisonnement des organismes et la libert daccs au march de
la formation continue
(1) Lorigine du rgime dclaratif

La dclaration pralable des dispensateurs de formation a t institue

par la loi du 31 dcembre 1975 : il sagit de mettre la charge de toute
personne physique ou morale de droit priv souhaitant exercer lactivit de
dispensateur de formation, deux obligations principales :
- procder la dclaration dite pralable de son existence, de ses
objectifs et ses moyens ;
- et dtablir annuellement un bilan pdagogique et financier des
stages effectus. Lide qui a inspir le bilan pdagogique et financier (BPF)
est de permettre la comparaison entre les dclarations des entreprises sur leur
participation la formation et les documents tablis par les formateurs. La loi
du 24 fvrier 1984 et le dcret du 23 janvier 1985 ont, par la suite, prcis la
nature du bilan pdagogique et financier et ont impos lensemble des
dispensateurs de formation publics et privs den tablir un alors que la
dclaration dexistence nest obligatoire que pour les structures prives. Le
BPF remplit une double fonction : il sagit dun instrument de contrle sur
pice, et dun outil permettant de constituer des bases de donnes pour
apprcier les caractristiques densemble de loffre de formation.
La dclaration dexistence constitue une simple dmarche
administrative et ne prsente en rien les caractristiques dune labellisation par
ltat. De ce fait, elle a donn lieu une vritable inflation dclarative (plus
de 10 000 par an) de personnes ayant des motivations diverses ou anticipant
une ventuelle activit dans la formation. Ce phnomne a t amplifi par le
nombre de dclarants voulant profiter de la disposition en matire
dexonration de TVA des dispensateurs de formation.
(2) Les mesures prises en 2002 pour limiter linflation dclarative

En 2001, lors de la discussion du projet de loi de modernisation

sociale, le Gouvernement, a indiqu que 60 000 organismes avaient dpos
une dclaration pralable alors que seule la moiti dentre eux exerait une
relle activit de formation ; puis il a expos les deux inconvnients majeurs
de cette inflation dclarative :
- elle obscurcit totalement la ralit de loffre de formation, par la
multiplication des dclarations sans rapport avec la formation, et pouvant mme,
dans certains cas, masquer des drives diverses (fraude fiscale, sectes, etc.) ;
- elle surcharge les fichiers des services, entravant de fait les activits
directement consacres au contrle de la formation professionnelle.

- 96 -

Face cette situation, la loi du 17 janvier 2002 de modernisation

sociale a apport une double modification au rgime daccs au march de la
formation continue :
- dune part, elle a remplac dans larticle L. 920-4 du code du travail
la dclaration pralable par une dclaration dactivit ; cette dclaration doit
tre adresse lautorit administrative de ltat charge de la formation
professionnelle ds la conclusion de la premire convention ou du premier
contrat de formation des fins denregistrement ; elle est galement
communique la rgion ;
- dautre part, elle a impos aux personnes ralisant des prestations de
formation professionnelle de justifier des titres et qualits de leur formateur et
de leur adquation avec leur activit de formation.

Rsum du dispositif en vigueur

Aucun agrment nest requis comme pralable lexercice de lactivit de
dispensateur de formation.
Ladministration est simplement informe de cette activit par le biais dune
dclaration dactivit que les organismes dispensateurs de formation doivent adresser au
prfet de rgion :
- ce document comporte les informations administratives didentification de la
personne physique ou morale, ainsi que les lments descriptifs de son activit ;
- il est accompagn de la premire convention de formation, du premier bon de
commande ou de la premire facture tablie pour la ralisation dactions de formation ;
- dans les quinze jours dater de la rception de la dclaration, le prfet de
rgion dlivre un numro denregistrement qui doit figurer sur tous les documents
conclus par lorganisme de formation ;
- enfin, une dclaration rectificative doit tre effectue en cas de modification
dun ou des lments de la dclaration initiale ou de cessation dactivit.
Lorsque les prestations ralises ne correspondent pas la dfinition des
actions de formation vises larticle L. 900-2 du code du travail, lenregistrement peut
tre annul par dcision motive du prfet aprs mise en demeure pralable.
(Articles L. 920-4, R. 921-4 et R. 921-5 du code du travail et circulaire DGEFP
n 2006-10 du 16 mars 2006)
Les personnes physiques ou morales qui ralisent des actions de formation
adressent chaque anne lautorit de ltat charge de la formation professionnelle le bilan
pdagogique et financier de leur activit. Ce document est accompagn du bilan, du compte
de rsultat et de lannexe du dernier exercice clos. (C. trav., articles L. 920-5 et L. 920-5-1).
La dclaration devient caduque lorsque les bilans pdagogiques et financiers
ne font apparatre aucune activit de formation au titre de deux annes conscutives, ou
lorsque, pendant cette mme priode, ces bilans nont pas t adresss lautorit
administrative de ltat charge de la formation professionnelle.
C. trav., article L. 920-4 Circ. DGEFP-GNC no 2002/47, 31 oct. 2002
circulaire DGEFP n 2006-10, 16 mars 2006.
Lorganisme de formation est tenu dtablir un rglement intrieur applicable
aux stagiaires.
(extraits du guide 2007 formation professionnelle continue publi aux Editions Lgislatives)

- 97 -

La mission dinformation constate ainsi que le Parlement sest

attach renforcer la transparence de loffre de formation et permettre
un premier filtrage des organismes que ne permettait pas la
dclaration pralable.
Ces nouvelles rgles ont sensiblement rduit la croissance des
organismes de formation : alors que, depuis 1997, 12 000 nouveaux
organismes se dclaraient chaque anne, les services de contrle de la
formation professionnelle nont enregistr que 9 564 dclarants en 2002 et
5 842 en 2003. De plus, 844 demandes denregistrement sur 11 291 vrifies
en 2003 ont t refuses.
La mission, au cours de ses investigations, a rflchi aux moyens
de nature prserver la libert daccs ce march tout en apportant de
nouvelles garanties aux acheteurs de formations qui ont parfois bien des
difficults se reprer travers le foisonnement de loffre : elle estime
quil convient, pour lessentiel, de rflchir au renforcement des garanties
de solidit financire des organismes susceptibles de proposer des
formations reprsentant des budgets importants pour les employeurs
publics ou privs. Elle recommande ainsi dinstituer :
- une exigence de solvabilit minimale qui pourrait prendre la
forme du dpt obligatoire dune garantie bancaire ;
- et un agrment rgional qui pourrait tre dlivr par le conseil
conomique et social de la rgion.
b) Les classifications de lappareil de formation prive
(1) Le secteur entreprise

Le secteur entreprise se compose des associations de formation

lies aux branches professionnelles, autrefois dnommes ASFO , et des
organismes lis aux entreprises.
Prs des trois quarts de ces organismes ont t crs avant 1975,
linitiative de branches professionnelles et la plupart ont la formation continue
comme activit principale, dont les contenus sont gnralement fortement
orients par les spcialits de la branche.
Les associations lies aux entreprises sont de cration plus rcente et
correspondent une externalisation de la formation continue hors de
lentreprise, linitiative de lentreprise elle-mme, dun professionnel, ou
dun ensemble dentreprises crant ainsi un centre de ressources commun.
Cette structure se positionne alors en sous-traitant, ou en oprateur privilgi
de lentreprise. Le public accueilli comporte aussi bien les salaris de
lentreprise que ses clients.
La quasi-totalit des CQP, qui sont des titres crs et dlivrs par
les branches, se prpare dans des organismes de formation du secteur
entreprise qui entretiennent avec ces dernires des relations spcifiques

- 98 -

en tant que sous-traitant ou quoprateur privilgi. Il nest donc pas

tonnant de constater que ces prestataires apparaissent en situation de quasimonopole sur les formations orientes vers les CQP pour un public de salaris,
et que leur offre soit fortement oriente par les besoins des entreprises et des
branches auxquelles ils sont rattachs.
(2) Le secteur priv dit lucratif

Comme la rappel la mission M. Jean Wemaere, prsident de la

Fdration de la formation professionnelle (FFP) qui regroupe plus de
350 organismes de formation ralisant un chiffre daffaires global de plus dun
milliard deuros et forme chaque anne 1,5 million de stagiaires, plus des
deux tiers des actions de formation continue sont aujourdhui assurs par
le secteur priv.
Sagissant de la mise en place dun ventuel agrment pour
louverture des organismes de formation ou de linstauration de garanties de
solidit financire, ce reprsentant du secteur priv a rappel lesprit de la loi
Delors qui a permis toute personne susceptible de mettre ses
comptences la disposition des stagiaires de devenir oprateur de formation ;
il a prcis que la rgulation rsultait de la performance des organismes et de
lapprciation des acheteurs en faisant observer que sur les 45 000 organismes
dclars seuls 4 000, voire 1 000 oprateurs, ont une vritable ralit
conomique et un chiffre daffaires important.
En outre, un fonds de garantie, mis en place au sein de la fdration,
prend en charge certaines dfaillances financires : la transposition dun tel
mcanisme lensemble de la profession constituerait une garantie financire
pour les acheteurs de formation.
En ce qui concerne les formateurs, M. Jean Wemaere a voqu la
varit de leurs origines professionnelle et lexistence dune convention
collective dfinissant le statut des intervenants. Le mtier de formateur a
volu : il ne se limite plus la transmission des savoirs et sest largi des
actions dvaluation ou de suivi individuel : le formateur est ainsi devenu un
peu moins professeur et plus assembleur .
Enfin, rpondant une interrogation de la mission, il a attribu la
lenteur du dveloppement de la formation distance en France, qui recle un
fantastique potentiel dmultiplicateur, aux dlais dadaptation de la
rglementation.
6. Les spcificits notables du secteur agricole
Dici 2010, 30 % des actifs agricoles atteindront lge de la retraite
ce qui constitue un dfi majeur pour la formation des exploitants et des
salaris confronts des mtiers en pleine transformation.

- 99 -

Laudition des reprsentants du monde de lagriculture a notamment

permis de nourrir la rflexion gnrale de la mission en mettant en vidence
plusieurs caractristiques spcifiques de la formation professionnelle dans ce
secteur :
- elle constitue, tout dabord, un bon outil dinsertion des jeunes en
les prparant des mtiers trs varis, en utilisant les mcanismes du contrat
de professionnalisation et du certificat de qualification professionnelle (CQP) ;
- en outre, pour que la formation puisse aller ceux qui en ont le plus
besoin, la branche agricole a assoupli le dispositif du cong individuel de
formation ouvert aux salaris sous contrat dure dtermine (CIF-CDD) et
mis en place un systme de transfrabilit et de majoration de la dure du droit
individuel la formation (DIF) ;
- enfin, lesprit de mutualisation au profit des plus petites entreprises
imprgne le fonctionnement de lorganisme paritaire collecteur agr (OPCA)
de branche que constitue le fonds national dassurance formation des salaris
des exploitations et entreprises agricoles (FAFSEA). Il a galement t
signal, en ce qui concerne le rle des partenaires sociaux, que le FAFSEA ne
rmunrait pas les reprsentants syndicaux qui participent sa gestion et que
la collecte des financements de la formation professionnelle tait matrise par
le canal de la Mutualit sociale agricole (MSA).
Pour illustrer la segmentation qui rsulte de la logique dorganisation
de la formation continue, et la complexit qui en rsulte notamment pour les
pluriactifs en zone de montagne, il convient de signaler que relvent du
FAFSEA : certaines entreprises de lagroalimentaire comme les grandes
maisons de vins et spiritueux, les entreprises forestires, lOffice national des
forts (ONF), lensemble du secteur du cheval, y compris les courses et les
hippodromes, ainsi que certaines activits annexes lagriculture comme les
parcs zoologiques ou les entreprises du paysage. Par ailleurs, le secteur
agroalimentaire se divise en deux secteurs, coopratif et priv, qui relvent
dorganismes collecteurs distincts.
La prise en charge des formations lies la sophistication croissante
des matriels agricoles relve de la formation continue ; en revanche, les
formations permettant, par exemple, de faire face la complexit
rglementaire
relvent
du
dveloppement ,
cest--dire
de
laccompagnement la gestion, la vulgarisation ou la recherche applique.
Une contribution spcifique finance ces dernires actions.
B. O VA LARGENT ?

La formation continue apparat, depuis les annes 1970, comme

un univers en expansion . Les sommes en jeu, de lordre de 24 milliards
deuros en 2004 et vraisemblablement proches de 30 milliards deuros
lheure actuelle, ont conduit la plupart des rapports publis au cours des dix
dernires annes, prconiser lamlioration de lefficacit de la dpense de
formation professionnelle.

- 100 -

Tout en partageant pleinement ce point de vue, la mission a tenu

rappeler un fait dont la porte est rarement mise en vidence : ces montants
rsultent pour partie (15 milliards sur 24, selon les indications dun magistrat
de la Cour des comptes) dun effort volontaire de la part des entreprises.
Lindicateur, ce titre le plus notable, est que les employeurs consentent, en
matire de formation professionnelle, des contributions financires doubles de
leur obligation lgale (3 % au lieu de 1,6 % de la masse salariale). Il est
vraisemblable que cette volution sexplique par le fait quau cours des
annes quatre-vingt, linformatisation et la mise en place de nouvelles
technologies ont justifi un effort important dadaptation des salaris. Par
la suite, les budgets consacrs la formation sont demeurs un niveau lev,
et ont mme continu leur progression, vraisemblablement sous leffet
conjugu de la prise de conscience de lutilit intrinsque des stages mais
aussi, pour partie, de la loi gnrale du cliquet selon laquelle
laugmentation des dpenses suscite plus aisment le consensus social que leur
remise en cause.
Plus prosaquement, il convient de rappeler que le chiffre daffaires des
oprateurs de la formation continue provient :
- de conventions conclues avec ltat (fonds de la formation et de la
promotion sociale, fonds national pour lemploi...), le conseil rgional, les autres
collectivits territoriales ainsi que dautres organismes (ASSEDIC, FAS,...) pour la
formation de publics spcifiques ;
- de conventions conclues directement avec les employeurs privs ou
publics, assujettis ou non la participation pour la formation de leurs salaris ;
- de la sous-traitance dans le cadre de contrats de prestations de service pour
le compte dun autre organisme de formation ou dun organisme collecteur paritaire
agr (OPCA) ;
- de particuliers finanant eux-mmes leur formation ;
- et enfin de produits divers comme la vente doutils pdagogiques.

Au-del de ces donnes et de lexamen gnral du fonctionnement du

systme de formation professionnelle, la mission commune dinformation a
abord la question de lefficacit des dpenses de formation sous plusieurs
angles spcifiques :
- tout dabord, partant du principe que la formation continue est, non
pas un service public comme la formation initiale, mais une obligation
nationale laquelle doit satisfaire une offre organise en march, elle sest
interroge sur lapplication des mcanismes concurrentiels ce secteur ;
- ensuite, la mission sest demand si ce march ne faisait pas
preuve dune certaine myopie lgard de lemprise sectaire, qui
semble se dvelopper principalement dans les formations dites
comportementales ;

- 101 -

- enfin, elle a tent de synthtiser divers arguments, entendus au cours

des auditions propos de lefficacit des dpenses de formation qui renvoient,
au final, aux objectifs souvent conflictuels assigns la formation
professionnelle et, en mme temps, aux divergences dintrt qui se
manifestent dans ce domaine.
1. Lintensification de la concurrence : une garantie contre le
tonneau des Danades ?
En France, lexistence dun march de la formation professionnelle
continue se traduit, en principe, par une concurrence entre les organismes de
formation et les produits de formation quils proposent.
La mission dinformation a constat que lapplication du principe
de concurrence et la gnralisation du recours la procdure dappel
doffre, y compris en matire dinsertion des publics fragiliss, rsulte de
notre droit en vigueur, lui-mme soumis la norme europenne. Cependant,
les acteurs de linsertion, dont les parts de march sont menaces par cette
mise en concurrence, ont signal la mission des difficults concrtes
auxquelles ils doivent faire face. Dans le cadre europen, la France a trs
rcemment formalis une prise de position et prsent des arguments
juridiques tendant exclure du champ de la concurrence ces activits
dinsertion.
a) Certains acteurs du secteur priv prnent lapplication rigoureuse
du droit de la concurrence
(1) Lavis du Conseil de la concurrence de 2000

Le march de la formation professionnelle continue est domin par

une multitude doprateurs et de trs nombreux acheteurs - entreprises,
particuliers, administrations -. Les oprateurs publics et parapublics ne
constituent que 6 % des organismes de formation et ralisent 21 % du chiffre
daffaires. Loffre de formation est donc majoritairement sous statut priv et
les entreprises, qui assurent 40 % de la dpense de formation continue, en sont
les principaux clients. Cependant, dans les annes quatre-vingt-dix, les
prestataires publics navaient pas encore mis en place une comptabilit
suffisamment prcise pour proposer, sur le march, des formations des prix
conformes la vrit des cots.
Dans ce contexte, lavis du conseil de la concurrence n 00-A-31 du
12 dcembre 2000, relatif une demande davis prsent par la Fdration de
la formation professionnelle (FFP), a prcis les rgles et principes
juridiques qui devraient prsider lintervention des personnes publiques
dans le secteur de la formation professionnelle, de telle sorte que puisse tre
vite toute situation de concurrence dloyale envers des prestataires privs
de formation professionnelle prsents sur les mmes marchs .

- 102 -

Au titre des principes gnraux, cet avis rappelle :

- que le prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel
renvoie celui de la Constitution du 4 octobre 1958, place la formation
professionnelle parmi les principes politiques, conomiques et sociaux
particulirement ncessaires notre temps ;
- et que la formation professionnelle, ne constitue pas, la
diffrence de lducation nationale, un service public .
Puis, il affirme lapplication du principe de la concurrence aux
interventions des oprateurs publics et du secteur consulaire :
- les interventions de lAFPA sur le march concurrentiel de
formation doivent tre conduites galit de concurrence avec les
oprateurs privs, tant du point de vue de laccs aux marchs que de la prise
en compte du cot complet des prestations fournies ;
- de la mme faon, la nature publique des GRETA et des centres de
formation des chambres de commerce et dindustrie ne les fait pas chapper
aux rgles du droit de la concurrence .
En outre, lavis constate que les organismes publics de formation
peuvent bnficier dlments positifs lis la notorit ou limage du
service public : il ne peut tre exclu que, pour tel type de formation
professionnelle continue, un des oprateurs publics se trouve en position
dominante localement .
Enfin, la conclusion de lavis rappelle que les oprateurs publics, en
tant que dispensateurs de formation, ne doivent pas user de laccs privilgi
linformation rsultant de leur participation aux instances de concertation pour
vincer leurs concurrents du priv.
La mission dinformation estime que la modernisation des modes de
gestion des oprateurs publics et, en particulier, leurs efforts pour mettre en
place une comptabilit analytique est essentielle pour permettre le respect de
lquilibre concurrentiel.
(2) La poursuite de loffensive de la Fdration de la formation professionnelle
(FFP) en faveur de lapplication stricte des rgles de mise en concurrence

Comme la rappel la Fdration, qui reprsente un certain nombre

dorganismes de formation privs, lavis rendu par le conseil de la concurrence
en dcembre 2000, selon lequel la formation professionnelle constitue un
march et non une activit de service public, a constitu une tape importante
de son combat .
Elle a ensuite constat que, depuis 2001, les prestations de formation
professionnelle entrent dans le champ dapplication du code des marchs
publics et sont soumises des obligations de publicit et de mise en
concurrence, comme toute autre prestation de service ; cette orientation,
conteste par les partisans dun retour au systme de la subvention, a t
pleinement confirme par le nouveau code des marchs public de 2006.

- 103 -

Sinterrogeant sur les conditions de facturation des prestations

dlivres par les structures publiques ou parapubliques (AFPA, GRETA, CCI)
qui bnficient de fonds publics ou utilisent leurs relations privilgies avec
les pouvoirs publics pour prempter certains marchs, la FFP a indiqu la
mission dinformation quelle intervenait, le cas chant en agissant en justice,
afin que les rgles de la concurrence soient respectes.
La FFP prcise, par exemple, sur son site internet, qu elle a ainsi
obtenu du tribunal administratif de Paris, saisi en septembre 2002, que le
CNAM ait une comptabilit analytique ne lui permettant plus dutiliser les
aides publiques dont il bnficie pour pratiquer des prix abusivement bas sur
le march de la formation professionnelle .
La FFP a galement saisi, au cours de lt 2006, le tribunal
administratif de Paris lencontre de la dcision de ltat validant
lutilisation des excdents du paritarisme pour le financement des actions de
formation ralises dans le cadre du nouveau contrat dinsertion CIVIS, qui
sont attribues en quasi-totalit lAFPA, sans mise en concurrence. Par
ailleurs, une instruction est en cours devant le conseil de la concurrence
concernant les distorsions de concurrence dont bnficierait lAFPA en raison
de lambigut de son positionnement au sein du service public de lemploi .
b) Lapplication du code des marchs publics la formation
professionnelle et linsertion
(1) Le principe de lextension des rgles de mise en concurrence la
formation professionnelle et linsertion depuis 2001

Traditionnellement, les prestations de qualification et dinsertion

professionnelles taient finances par le biais de subventions.
Le dcret du 7 mars 2001 portant code des marchs publics a
profondment chang la donne :
- en fusionnant, de faon gnrale, les rgles applicables ltat ainsi
quaux collectivits territoriales et en harmonisant les rgles nationales avec
les rgles dorigine communautaire ;
- et en faisant clairement entrer les services, y compris linsertion et
la formation professionnelles, dans le champ des marchs publics, tout en
ouvrant la possibilit dune procdure allge, prvue par larticle 30 du code,
pour les services de qualification et dinsertion professionnelles.
En consquence, comme le prcise la circulaire DGEFP 2002/30 du
4 mai 2002, les nouvelles rgles applicables la commande publique
sengagent distinguer clairement les dmarches de subventionnement et
dachat (). A la diffrence des subventions qui constituent une contribution
financire de la personne publique une opration initie et mene par un
tiers pour rpondre des besoins que celui-ci a dfinis, lobjet du march doit
tre prcisment dfini par la personne publique en vue de rpondre son
besoin. Dans les deux cas, les services de ltat sont invits ouvrir
largement le tour de table de faon pouvoir slectionner les organismes
offrant la meilleure qualit de service .

- 104 -

A la suite de lentre en vigueur du code des marchs publics de 2001

et des conclusions dune table ronde regroupant tous les acteurs - financeurs,
prescripteurs, partenaires sociaux, offreurs de formation privs et publics deux autres circulaires destines outiller les services ont t rdiges :
- la circulaire DGEFP 2002/31 du 4 mai 2002 dtaille, en cas de
recours aux marchs publics, le rgime applicable aux services de
qualification et dinsertion professionnelles afin de mettre en place les
conditions dune expression transparente et efficace des besoins publics ;
- La circulaire DGEFP 2002/32 du 4 mai 2002 relative aux cots de
rfrence des subventions en matire dinsertion et de qualification
professionnelles est destine aider les services de ltat, dans le cadre de la
libert doctroi de la subvention et de la suppression des barmes de la
formation professionnelle, en donnant des repres aux gestionnaires garants de
loptimisation de la gestion des crdits publics. Elle sappuie dsormais sur la
notion de cots complets et identifie des cots moyens constats qui pourront
servir de rfrence dans le cadre de lanalyse des dossiers de
subventionnement par les services instructeurs.
(2) Le durcissement des modalits de passation des marchs relatifs
linsertion depuis 2005

Alors que les marchs portent sur les services sociaux, les services
dducation, ainsi que les services de qualification et dinsertion
professionnelles taient soumis, en ce qui concerne leur passation, des
formalits limites, ils sont dsormais soumis la procdure adapte prvue
par larticle 28 du code des marchs publics, cest--dire des obligations de
publicit et de mise en concurrence pralables.
Comme la indiqu le Gouvernement pour justifier cette volution,
cest conformment un avis du Conseil dtat, quil a t dcid de scuriser
les achats publics en imposant au pouvoir adjudicateur le suivi dune
procdure adapte dfinie larticle 28 du code des marchs. La jurisprudence
communautaire en matire de droit de la commande publique imposant le
respect de rgles minimales de publicit et de mise en concurrence pour
lensemble des marchs publics, le Gouvernement a modifi sur ce point le
code des marchs publics par le dcret n 2005-1008 du 24 aot 2005. Le
nouveau code de 2006 issu du dcret n 2006-975 du 1er aot 2006 nintroduit,
sur ce point, aucune contrainte supplmentaire.
En pratique, la procdure adapte reste plus souple que le droit
commun puisque ses modalits sont librement fixes par le pouvoir
adjudicateur en fonction de la nature et des caractristiques du besoin
satisfaire, du nombre ou de la localisation des oprateurs conomiques
susceptibles dy rpondre ainsi que des circonstances de lachat. Dans le
respect des principes noncs larticle premier du code, la procdure de
larticle 28 prvoit ainsi une publicit et une mise en concurrence adaptes. En
particulier, aucune obligation de conclure un appel doffres ou une autre des

- 105 -

procdures formalises prvues par le code des marchs publics nest donc
impose pour ce type de marchs.
Larticle 28 prvoit galement que le march sera pass sans publicit
ni mise en concurrence pralables si les circonstances le justifient, ou si son
montant estim est infrieur 4 000 euros hors taxes. Si les marchs de
services viss par larticle 30, et notamment les services dducation, de
formation et dinsertion professionnelles, correspondent lun des cas
drogatoires prvus par larticle 28, ils pourront tre passs sans publicit ni
mise en concurrence.
Enfin, sagissant plus particulirement des services sociaux et
sanitaires ou des services dinsertion professionnelle, le Gouvernement a
rappel que cette obligation de mise en concurrence ne concerne que les
marchs publics. Cette obligation ne simpose pas dans le cas des subventions,
cest--dire de financements accords de manire unilatrale par la personne
publique suite la demande spontane dun organisme, le plus souvent priv,
qui souhaite mener un projet ou accomplir une mission, raison dtre de son
existence. (rponse ministrielle publie au J.O.AN le 5 dcembre 2006,
page 12748).
c) Les difficults portes la connaissance de la mission
(1) Les acteurs traditionnels de linsertion subissent de plein fouet le choc de
la concurrence et de la gnralisation des appels doffres

Loffre de formation de services de qualification et dinsertion

professionnelles, destine aux publics fragiliss et certains demandeurs
demploi, est constitue principalement de petites structures associatives ou de
PME. Ces organismes, majoritaires dans le secteur de linsertion, ont eu
loccasion, notamment lors du dplacement de la mission dinformation
Marseille, dvoquer leurs difficults rpondre de manire satisfaisante aux
appels doffres, faute de personnels suffisants et qualifis pour instruire leurs
dossiers de candidatures.
(2) La position de la France en faveur de la spcificit de linsertion au regard
des rgles de concurrence

Rsumant la position de la France exprime au niveau europen, le

Gouvernement a indiqu quil tait attach une amlioration de
lencadrement communautaire des services conomiques dintrt gnral ,
en estimant notamment ncessaire le traitement spcifique des services
sociaux dintrt gnral (SSIG) dans le march intrieur. Ces services
accomplissent en effet une mission fondamentale de cohsion sociale et sont,
compte tenu de leur volution et de leur potentiel demploi, partie intgrante
de la stratgie de Lisbonne pour la croissance europenne. () Il est
important de veiller ce que les rgles transversales en matire de
concurrence et de libre circulation des services dans le march intrieur
prennent en compte la spcificit des services sociaux. (Rponse
ministrielle publie dans le JO Snat du 10 aot 2006, page 2113).

- 106 -

Plus prcisment, la rponse des autorits franaises au questionnaire

du comit de protection sociale sur les services sociaux dintrt gnral de
mars 2007 comporte les principaux axes suivants.
De faon gnrale, la France plaide pour le traitement spcifique
des services sociaux dintrt gnral (SSIG) :
- elle salue tout dabord linitiative du comit de la protection sociale
dengager une discussion approfondie sur les services sociaux dintrt
gnral (SSIG), dans le prolongement de la communication de la commission
du 26 avril 2006 ;
- elle regrette ensuite que la commission paraisse postuler
implicitement dans sa communication que les services sociaux dintrt
gnral relvent de la sphre conomique et souhaite que soit opre une claire
distinction entre, dune part, les services sociaux dintrt gnral caractre
non conomique, qui ne sont pas soumis aux rgles communautaires de la
concurrence et du march intrieur, dautre part, les services sociaux
dintrt gnral qui, bien que relevant de la sphre conomique,
prsentent des caractristiques propres qui exigent une application
adapte de ces rgles.
La position franaise prne galement linclusion des formations
professionnelles visant linsertion dans le champ de ces services :
- selon le souhait formul par notre pays, les SSIG doivent pouvoir
accomplir leurs missions dintrt gnral dans le cadre dun mandat confi
par les pouvoirs publics sous des formes trs diverses : autorisation
administrative, conventionnement ou habilitation lgislative ; les autorits
franaises estiment ncessaire, par ce biais, de rduire linscurit juridique
laquelle sont confronts les diffrents acteurs des SSIG et appellent
llaboration au niveau communautaire dun cadre juridique spcifique pour
les SSIG ;
- considrs dun point de vue sectoriel, les SSIG se rencontrent dans
les secteurs dactivit suivants : secteurs social et mdico-social ; secteurs
socioducatifs, notamment dans le cadre dun mandat judiciaire, secteurs
socioculturels, services la personne, logement social, protection sociale
complmentaire, insertion par lactivit conomique et service public de
lemploi. Sagissant des services de formation professionnelle, la France a
observ que les services dducation et formation , mentionns dans
certaines dfinitions, sont toutefois le plus souvent omis. Par consquent, il
conviendrait de les citer afin de bien prendre en compte les situations
correspondant au rendu dun service universel et non lucratif aux demandeurs
demploi ;
- enfin un certain nombre de critres sont proposs pour dlimiter les
activits qui relveraient des SSIG avec, notamment, la solidarit et
lintervention des pouvoirs publics dans la relation asymtrique entre
prestataires et bnficiaires, qui peut aller jusqu la gratuit ; titre

- 107 -

dexemple, le document prsent par la France cite les activits de placement

et daccompagnement ralises par lAgence nationale pour lemploi ainsi que
les prestations daccompagnement et dorientation mises en uvre par
lAgence nationale pour la formation professionnelle des adultes.
Au final, la position franaise rappelle que les services sociaux
dintrt gnral relvent le plus souvent de choix de puissance publique,
irrductibles aux seules problmatiques de concurrence et estime que
larticle 86 2 du Trait CE permet de justifier les drogations aux rgles de la
concurrence sur une base plus large et donc plus protectrice des spcificits
propres aux SSIG que la directive sur les services.
En contrepartie, les caractristiques des SSIG justifient une
vigilance particulire des pouvoirs publics sur loffre de services, qui peut se
traduire en amont par un rgime dautorisation pralable destin vrifier la
qualit des oprateurs selon des critres lgaux et rglementaires, et en aval
par des pouvoirs de contrle tendus permettant dagir rapidement en cas de
dysfonctionnement susceptible de porter atteinte lintgrit des personnes.
Les pouvoirs publics qui en sont souvent les financeurs essentiels, ont
galement la responsabilit dassurer une rpartition quilibre de loffre sur
le territoire et de matriser les cots.
Par ailleurs, ces services constituent trs frquemment des activits
qui, dpendantes massivement de financements publics et prenant en charge
des personnes insolvables, nont pas de viabilit conomique. Elles ne
sexercent pas sur un march et naffectent pas la concurrence dans la mesure
o elles ne sont pas susceptibles de faire lobjet dune initiative prive et
namliorent pas la position concurrentielle de lentit qui les assure.
A la lumire de ses travaux centrs sur lefficacit de la formation
professionnelle, la mission dinformation a souhait se limiter apporter de
simples remarques factuelles ce dbat sur lopportunit de rduire le champ
dapplication du principe de concurrence.
Elle observe, de faon pragmatique, que le segment de march le plus
concurrentiel de la formation continue semble ne pas avoir t en mesure
dradiquer totalement la prsence sectaire (cf. ci-aprs) et, plus gnralement,
les dysfonctionnements corporatistes.
En mme temps, elle constate, au vu des efforts entrepris par le
secteur public de la formation professionnelle, les vertus de lmulation.
La mission ajoute enfin quelle estime par-dessus tout essentiel
dintroduire une culture et une pratique de lvaluation systmatique de
lefficacit des formations pour en amliorer ladaptation aux besoins
concrets.

- 108 -

2. Le risque de corruption dans lenseignement au niveau

mondial et linfluence sectaire en France : un malaise dans la
formation professionnelle
De faon gnrale, lattention de la mission a t attire sur un
rapport de lUnesco, rendu public le 6 juin 2007 intitul Corrupt schools,
corrupt universities : What can be done ? qui donne un aperu, au niveau
mondial, de la monte de la corruption lcole et luniversit. Ce rapport
voque des pratiques de perception illgale de droits dinscription, de fraude
aux examens, de dtournements de fonds et dappels doffres truqus qui
nuisent gravement aux systmes dducation du monde entier. Dans
lenseignement suprieur, la corruption se traduit notamment par des pratiques
frauduleuses dans le domaine de lducation transfrontalire et par lapparition
de fausses universits dlivrant de faux diplmes et par des octrois frauduleux
dhabilitation denseigner. Le nombre de prtendues universits proposant de
faux diplmes sur Internet serait par ailleurs pass de 200 800 entre 2000 et
2004.
La mission dinformation note que le seul cas isol de fraude avre
en France est cit page 77 de ce document et concerne un contrat de
restauration scolaire ayant donn lieu, il y a une dizaine dannes, une
surestimation dun peu plus de 10 % du nombre de repas servis.
Par ailleurs, ce rapport ntablit pas de lien entre cette monte, au
niveau mondial, des pratiques frauduleuses et linfluence sectaire. En
revanche, la mission a t alerte sur la prsence de cette dernire sur le
march de la formation professionnelle de notre pays.
(1) Lessor des formations dites comportementales : une porte dentre
de linfluence sectaire

Les mouvements sectaires se sont dabord dvelopps dans le

domaine de la sant o la recherche de mthodes alternatives de gurison,
dites holistiques , ainsi que lessor de techniques de dveloppement
personnel, reprsentent des enjeux financiers importants. Selon le rapport de la
Mission interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives sectaires
(MIVILUDES) publi en 2006, lessor de ce march peut tre resitu dans un
contexte gnral marqu, pour un certain nombre de personnes :
- psychologiquement, par une perte de repres, et par de faux espoirs ;
- professionnellement, par un sentiment dinscurit ou de tension ;
- et par la simultanit du vieillissement dmographique et de la
promotion mdiatique dun idal de jeunesse et de beaut.
Ces mouvements sectaires oprant dans le domaine de la sant se sont
ensuite diversifis dans la formation professionnelle : celle-ci, en pleine
expansion, draine des fonds importants qui ne pouvaient laisser inactifs des
organisations ou des individus toujours la recherche dun enrichissement.

- 109 -

Ds 1999, la commission denqute parlementaire sur les sectes et

largent conduite lAssemble nationale par M. Jacques Guyard et
M. Jean-Pierre Brard, alertait sur linfluence que certaines sectes ont acquise
dans des rseaux de formation et les perturbations quelles ont apportes dans le
fonctionnement de plusieurs entreprises et elle prconisait une raction
dtermine de lensemble des acteurs concerns.
Dans le prolongement de cette alerte parlementaire, le ministre de
lemploi a adress ses services dconcentrs - les directions rgionales et
dpartementales du travail, de lemploi et de la formation professionnelle - des
instructions sur la ncessit dune plus grande vigilance sur des pratiques
induisant des risques ou des drives de caractre sectaire. Laccent a t mis
notamment sur les risques pouvant dcouler de lambigut de la notion de
dveloppement personnel au regard de la formation professionnelle.
Lengouement pour les thrapies alternatives, lattrait pour le coaching ou
team-building symbolisent cette tendance.
Lors de son audition par la mission dinformation, M. Jean-Michel
Roulet, prsident de la mission interministrielle de vigilance et de lutte contre
les drives sectaires (MIVILUDES), a indiqu que les observations de cet
organisme concernant le secteur de la formation professionnelle taient
essentiellement fondes sur les plaintes ou signalements faits, gnralement
par les familles des victimes ou les syndicats, auprs de la mission
interministrielle, des associations de dfense des victimes, ou par
lintermdiaire dlus locaux. On recense peu de plaintes, mais les
signalements se comptent par dizaines. Pour linstant, une seule condamnation
a t prononce pour abus de confiance dans le cadre de la loi du 12 juin 2001
relative la prvention la rpression des mouvements sectaires portant
atteinte aux droits de lhomme et aux liberts fondamentales, dite loi AboutPicard .
En ce qui concerne les techniques permettant ces formateurs
dentrer sur le march, M. Jean-Michel Roulet a dtaill le scnario consistant
rpondre, dans un premier temps, un appel doffres lanc par une grande
entreprise pour une formation relative au dveloppement personnel des
collaborateurs. Au dpart, la prestation du fournisseur de formation est la
fois de qualit et dun cot peu lev. La socit fait alors tat de sa
satisfaction auprs du formateur, qui utilise cette premire tape comme
carte de visite pour prospecter de plus petites entreprises ne disposant pas
des mmes moyens de contrle, et auxquelles il propose dautres formations,
accompagnes, le cas chant, de modules pour les week-ends ou le soir,
avec des mthodes plus douteuses. Le but est de soumettre les personnes
formes lemprise mentale du formateur et de leur soutirer des financements
pour la secte. Le nombre des mthodes ainsi utilises, recenses par les
renseignements gnraux (RG), est pass en quelques annes de 80 200 et
aucune zone du territoire ne semble pargne.

- 110 -

Certaines entreprises seraient aujourdhui totalement contrles par

des adeptes de sectes qui reversent une partie importante de leurs revenus, par
le biais de formations trs coteuses, leurs gourous .
Pour les alerter de ces dangers, la MIVILUDES a envoy un millier
de courriers aux chambres consulaires et aux chambres conomiques, en leur
demandant de signaler les cas et dvaluer le risque. Un bilan des rponses
sera dress dans les dix prochains mois.
M. Jean-Michel Roulet a, au final, globalement estim quenviron
10 % des dpenses de formation professionnelle sont dtourns au profit
de sectes.
(2) Les recommandations

La mission rappelle que les prfectures peuvent prendre des dcisions

de refus ou dannulation denregistrement des dclarations prsentes par de
prtendus organismes de formation en se fondant sur un motif de
non-conformit aux dispositions lgales rgissant la formation continue ; le
plus souvent, ces refus ont t confirms par la jurisprudence administrative.
Lapparente monte de lemprise sectaire dans la formation
professionnelle constitue, en outre, pour la mission dinformation, le
rvlateur de dysfonctionnements gnraux.
La mission constate, au terme de ses investigations, deux phnomnes
simultans :
- premirement, selon les spcialistes quelle a entendus, lemprise
sectaire sur la formation professionnelle saccrot, de mme que loffre de
stages de formation dite comportementale qui constituent leur terrain de
prdilection - ce qui ne doit videmment pas conduire diaboliser toutes
les formations de ce type ;
- deuximement, daprs les indications recueillies par la mission,
lactivit des services de contrle ne permet pas dradiquer le risque sectaire
travers le foisonnement des formations comportementales ; les contrleurs
semblent donc particulirement dmunis de critres fiables ou de moyens
srieux dendiguer un phnomne en expansion.
Il convient de se demander si lenregistrement audiovisuel des
formations, au moyen dune simple camra numrique ne constituerait pas un
procd utile, la fois pour le contrle des mauvaises pratiques mais aussi
pour la diffusion des bonnes : la mission appelle une rflexion dans ce
domaine qui parait, pour linstant, entrav par des obstacles juridiques et
loign de la conception franaise de la formation, essentiellement
prsentielle .
Compte tenu de la situation, la mission estime que loccasion est
tout simplement propice recommander une certaine modration dans le
dveloppement des formations dites comportementales :

- 111 -

- non seulement parce quelles constituent trop souvent la porte

dentre privilgie de linfluence sectaire ;
- mais aussi pour des raisons plus profondes tenant la ncessit
de rhabiliter, dans notre pays, des savoir-faire concrets et utiles qui, bien
enseigns, peuvent galement comporter des lments de sagesse et de
dveloppement personnel particulirement efficaces.
Comme lont rappel M. Jacques Delors et bien dautres, en faisant
rfrence aux raisons du dclin de la comptitivit globale de lconomie
franaise, notre enseignement souffre surtout, au niveau universitaire, dun
flux excessif dtudiants qui sorientent, par dfaut, vers des tudes de
psychologie et de sciences humaines. Il semblerait prjudiciable que loffre de
formation continue connaisse, son tour, une msaventure en favorisant, en
nombre excessif, laccueil de bataillons de salaris dans des formations
comportementales loignes de la ralit des mtiers ou des techniques
oprationnelles.
Fondamentalement, la mission estime cependant que les sectes
apportent de fausses solutions de vrais problmes vcus par les adeptes
potentiels ou les franais en difficult :
- une sensation gnrale dgarement ;
- la lassitude professionnelle , comme le note la mission de lutte
contre les sectes ;
- ou la fatigue lgard du systme ducatif traditionnel, selon la
formule utilise par une stagiaire de lalternance entendue Marseille par les
parlementaires.
La mission snatoriale insiste, ce titre, sur trois orientations
gnrales :
- en premier lieu, les auditions ont largement fait ressortir la
persistance de latomisation du traitement administratif des publics
fragiles, en particulier des demandeurs demplois, confronts des services
publics ou des organismes fragments dans leurs structures et
compartiments dans leurs actions ; les rflexions sur la scurisation des
parcours professionnels insistent au contraire, comme la indiqu la
mission la rapporteure des derniers travaux du CES consacrs ce sujet, sur la
ncessit de considrer la personne dans sa globalit ; il sagit ainsi de ne
pas laisser aux sectes le monopole de lapproche holistique de
lindividu. La proposition de crer le compte dpargne formation, prsente
dans le chapitre ci-dessus, sinscrit assez naturellement dans cette perspective
dans la mesure o lindividu la recherche dune formation, actuellement
perdu dans les ddales du systme, peut tre une proie facile pour les
dmarcheurs sectaires.

- 112 -

- en ce qui concerne plus particulirement linsertion des jeunes en

difficult, la mission insiste avec force sur limportance de la prise en compte
des facteurs priphriques la formation que sont le logement et les
difficults de transports ;
- de faon plus gnrale, pour apporter une rponse au frquent
dsarroi des personnes fragiles ou en difficult devant le systme ducatif
traditionnel, la mission appelle systmatiser le suivi personnalis des
stagiaires et des jeunes en formation, surtout sils sont la drive, par un
rfrent unique ; laudition du reprsentant des missions locales a dmontr
limportance fondamentale de cette dmarche en lanant la mission un
vritable cri dalarme lgard du traitement des jeunes ;
- enfin, titre dannotation complmentaire, la mission fait observer
que les sectes visent, aprs une phase de manipulation psychologique,
obtenir une implication financire totale des adeptes, qui peut les conduire la
ruine ; lextrme oppos, lapparente gratuit des formation srieuses ne
favorise pas toujours la motivation des stagiaires qui les suivent, ce qui a
conduit un certain nombre dintervenants prconiser une contribution des
salaris la formation, M. Jacques Delors regrettant lui-mme de ne pas
lavoir institue ds 1971 et M. de Virville tmoignant que ce procd
dcuple, chez nos voisins europens, lesprit critique et les exigences de
qualit du consommateur de stage.
3. La dnonciation du gchis renvoie des conflits dobjectifs
et des intrts contradictoires
Comme lindiquent les reprsentants des organismes de formation
prive, le meilleur indicateur de la qualit de leurs prestations est celui de la
fidlit de leur clientle. Ce schma idal dun march parfaitement rgul par
la loi de loffre et de la demande est cependant contredit par un certain nombre
de faits, la prsence sectaire constituant une illustration extrme de la relative
myopie du march de la formation professionnelle.
Ce constat amne sinterroger sur les stratgies envisageables pour
amliorer lefficacit des dpenses. De ce point de vue, deux approches se
manifestent : la premire consiste rappeler lampleur des besoins de
formation et la ncessit de consentir un effort damlioration gnrale du
niveau des moins bien forms, qui dtermine assez largement le niveau de
comptitivit globale des conomies modernes.
La seconde approche, privilgie par la mission dinformation,
prconise une transformation globale de la philosophie et de lorganisation du
systme de formation professionnelle ; cette orientation, qui imprgne
lensemble du rapport de la mission, repose sur le constat que les mcanismes
actuels aboutissent assez largement ngliger la formation aux mtiers davenir
et ceux pour lesquels les perspectives dembauche sont les plus leves.

- 113 -

Par ailleurs, la mission a souhait voquer le cas de la formation des

fonctionnaires qui, par dfinition, scarte de la logique de scurisation de
laccs lemploi et doit tre centre sur la modernisation effective de
ladministration.
a) La thse du redploiement des allgements de charges sur les bas
salaires
Lide selon laquelle la priorit serait non pas tant de rationaliser la
dpense de formation professionnelle mais de laccrotre repose sur deux
principaux constats :
- dune part, le dclin du travail non qualifi apparat comme
irrmdiable ;
- dautre part, la proportion non ngligeable dillettrs (aux alentours
de 10 % de la population dge actif) et celle, qui est vraisemblablement du
triple, de personnes ne matrisant pas le socle minimal des connaissances,
constituent un facteur de diminution de la comptitivit relative de notre
conomie ainsi quun obstacle aux reconversions.
Cest dans un tel contexte que, lors de son audition, M. Andr
Gauron, conseiller-matre la Cour des comptes et ancien prsident du Haut
Comit de lducation et de lconomie, a indiqu que la politique
dexonration de charges sociales soulevait, de manire sous-jacente, la
question du choix entre une premire option, qui consiste financer des
emplois non qualifis hauteur de quelque 20 milliards deuros et une seconde
orientation, qui consisterait accompagner la mutation des entreprises vers
des emplois qualifis. Il a illustr son propos en prenant lexemple de
lindustrie textile qui, aprs avoir sollicit des pouvoirs publics, pendant de
nombreuses annes, laccroissement des exonrations de charges pour rsister
aux dlocalisations, avait pris conscience, qu limage de lindustrie
allemande, la formation des salaris aux nouvelles comptences ncessaires
la confection de textiles techniques , aux dbouchs assurs, constituait une
solution alternative plus satisfaisante.
Pour aller dans le sens dun tel raisonnement, on pourrait dailleurs
faire observer que les statistiques financires peuvent faire lobjet de
prsentations gomtrie variable : ainsi selon le compte de lducation, les
dpenses consacres la formation continue se sont limites en 2005
10,8 milliards deuros soit 9,1 % de la dpense totale dducation initiale et
continue. La diffrence avec le chiffre plus couramment voqu de 24 milliards
deuros, qui rsulte du compte de la formation professionnelle, sexplique par
lexclusion des dpenses dapprentissage et dexonrations de charges sociales
affrentes aux contrats en alternance et aux contrats dapprentissage.
En fin de compte, la mission estime prioritaire lattention porte la
gnralisation de la matrise du socle minimal des connaissances et la
qualification des salaris ; elle demeure cependant convaincue que, pour
atteindre ces objectifs, il convient avant tout damliorer la performance du
systme de formation plutt que de saventurer dans un accroissement
mcanique des moyens qui lui sont consacrs.

- 114 -

b) Lefficacit des dpenses de formation des fonctionnaires

Comme le note le CEREQ1, la formation continue est prsente
comme lun des vecteurs essentiels de la modernisation de ltat et un levier
de la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (GPEC).
Ainsi, face lvolution des missions de la fonction publique et aux dparts en
retraite massifs auxquels elle aura faire face, le rapport M. Bernard Cieutat
invitait, ds 1997, repenser la formation initiale et continue des
fonctionnaires pour lisser et organiser autrement les recrutements et
faire de la formation continue une obligation prise en compte dans le
droulement de la carrire .
Daprs les donnes de lenqute Formation continue 2000 , le
taux daccs la formation continue des agents de la fonction publique est
nettement suprieur celui des salaris du priv : 47 % contre 32 %. Non
seulement les agents de la fonction publique accdent davantage la formation
que les salaris du priv, mais ils suivent des formations en moyenne plus
longues. Si 60 % dentre elles durent moins de 24 heures (environ trois jours)
dans les deux secteurs, les formations dune deux semaines sont plus
frquentes dans la fonction publique. Au total, les agents de la fonction
publique passent en moyenne 201 heures en formation sur quatorze mois,
contre 143 heures pour les salaris du priv.
Les contenus et les modalits des formations semblent plus similaires
que diffrents entre la fonction publique et le secteur priv : ce sont
essentiellement des stages financs par lemployeur, visant ladaptation
lemploi.
La mission dinformation, sans procder une analyse exhaustive des
modalits de formation dans lensemble des trois fonctions publiques, sest
interroge sur lun de ses aspects les plus sensibles : la prparation des
concours internes de la fonction publique.
Lors de son audition, M. Jacques Charlot, directeur gnral du Centre
national de la fonction publique territoriale a rappel que le CNFPT, qui a
succd en 1987 au centre de formation des personnels communaux (CFPC),
est financ par un prlvement de 1 % de la masse salariale des collectivits
ayant au moins un emploi temps plein, ce qui lui assure un budget de lordre
de 300 millions deuros.
Avec cette somme, ltablissement forme chaque anne prs de
617 000 stagiaires pour une dure moyenne lgrement infrieure trois
jours ; il a ajout que le budget de formation du CNFPT est en croissance trs
forte, augmentation lie, dune part, la hausse de la masse salariale dans les
collectivits territoriales - de lordre de 5 % par an -, dautre part, la
compression des frais de gestion de ltablissement.

Bref n 184, mars 2002.

- 115 -

Or, la prparation des concours internes reprsente, pour le budget

2005, environ 30 % des actions de formation du CNFPT. Le nombre de
postes offerts ces concours tant extrmement limit, la mission estime
quune rflexion sur un ventuel redploiement dune partie de ces
sommes devrait tre engage. En effet, la prparation aux concours internes
ne participe pas directement la modernisation de ladministration, et, compte
tenu du faible ratio entre le nombre de reus et celui des candidats, nest pas
non plus en mesure de satisfaire lobjectif de promotion professionnelle de
candidats de plus en plus surdiplms .
c) Un dysfonctionnement majeur : des filires de formation
pratiquement inexistantes dans le secteur des services la
personne, le plus crateur demplois
Le rapport de M. Camdessus paru en 2004, Le sursaut. Vers une
nouvelle croissance pour la France, indique, propos du potentiel de
dveloppement des services la personne, pour donner une ide de
lampleur du phnomne, il suffit de savoir que si chaque mnage franais
consommait deux heures de services de ce type par semaine, cela permettrait
de crer deux millions demplois . Le vieillissement de la population, la
gnralisation du travail des femmes et la complexit croissante de leur vie
quotidienne ont des effets massifs sur laugmentation des besoins en la
matire.
Le rcent avis du conseil conomique et social consacr au
dveloppement des services la personne sur le rapport prsent par M. Yves
Vrollet en janvier 2006 souligne lampleur de leffort de formation conduit
chez nos voisins europens :
- en Allemagne, le processus de formation tout au long de la vie est
pris trs au srieux. Certaines entreprises ont obtenu des certifications ISO qui
imposent, entre autres des processus de formation continue du personnel ;
- au Royaume-Uni, les personnes non diplmes nouvellement
embauches dans le secteur des services la personne ges ont une
obligation dentreprendre une formation dans les six mois de leur embauche.
Ltude de loffice europen de conseil, recherche et formation en relations
sociales rvle une srie de bonnes pratiques, dans les services aux enfants et
aux personnes ges.
Sagissant de la France, le CES constate que les filires de
formation initiale aux mtiers des services la personne sont trs
insuffisamment dveloppes eu gard aux besoins de ce secteur, quil sagisse
des filires de lducation nationale ou de celles de la formation
professionnelle et que les contrats de professionnalisation,
lapprentissage, et de manire gnrale la formation initiale en alternance,
sont aussi trs peu dvelopps, pour ne pas dire inexistants et recommande
dengager un effort massif de formation et de qualification.

- 116 -

Concluant sur ce rapide survol de loffre de formation

professionnelle, la mission estime que sa fragmentation, qui reflte en
partie lhyperspcialisation des diplmes et des qualifications, relve
fondamentalement dune conception de la division du travail aujourdhui
prime. Le fonctionnement de lconomie et du monde du travail a chang :
elle impose dsormais une dmarche de formation plus apte rpondre aux
besoins de mobilit intellectuelle et professionnelle des salaris. Il convient,
dans ces conditions, de donner un lan nouveau un systme de formation
et de certifications qui, dans son ensemble, peine sadapter aux logiques
de dpassement du taylorisme.
Cette segmentation se traduit galement par le fait qu un salari en
stage a peu de chances de croiser un chmeur de longue dure ou un jeune en
grande difficult, un cadre ne croisera que ses homologues, un ouvrier
galement , selon le constat dress par M. Paul Santelmann. A linverse, la
mission dinformation prconise, autant que faire se peut, le brassage des
publics, sinon dans les stages, du moins dans des locaux communs ou au
moment des repas comme cest la rgle, par exemple sur le campus Veolia.
La mission insiste galement sur un rvlateur des
dysfonctionnements du systme de formation dans son ensemble : comme
la soulign le conseil conomique et social, dans le secteur des services la
personne, le plus dynamique en termes de crations demplois, les filires de
formation initiale ou continue relevant de la formation professionnelle sont
pratiquement inexistantes .

- 117 -

IV. LE FINANCEMENT : CLOISONNEMENTS ET COMPLEXIT

Le systme franais de formation se caractrise par une stricte
sparation de la formation diplmante, qui dpend de ltat, et de la formation
professionnelle vocation qualifiante, qui dpend des partenaires sociaux,
particulirement des branches.
Comme le relve M. Michel Thry, du CEREQ, la vision franaise
distingue les formations dont dpendent les personnes selon leur situation, si
elles sont salaris en activit, chmeurs, tudiants ou lves. Cette vision
statutaire est construite comme une priodisation de la vie des individus, qui
veut que la jeunesse soit le temps de la formation, sous lautorit de ltat, et
que lge adulte soit celui de la seule dpendance lgard de lentreprise
pour laquelle on travaille. Les accidents sont grs, pisodiquement, par
lassurance chmage, largent que les conseils rgionaux investissent sur ces
questions, voire par ltat qui intervient pour les chmeurs qui ne sont pas
pris en charge par lASSEDIC.
Lavantage dun tel mode de fonctionnement est quil est
relativement clair. Linconvnient majeur est quil ne permet nullement la
ralisation dun guichet unique.
Ainsi quil ressort du tableau suivant, la formation professionnelle
continue et lapprentissage ont drain environ 24 milliards deuros en
2004 ; il sagit du dernier chiffre consolid et, comme on le verra, la dpense
savre en constante progression.
Les dpenses pour la formation professionnelle en 2004
(milliards deuros)
Apprentis

Jeunes en
Salaris
insertion
professionnelle

Entreprises

0,9

0,9

Agents
publics

Demandeurs
demploi

Total

7,7

9,5

tat

1,1

0,5

1,5

4,1

Rgions
Collectivits publiques
(en tant
quemployeurs)
UNEDIC

1,3

0,7

0,1

0,6

2,7

5,4

5,4

1,3

1,3

Mnages

0,3

0,4

0,3

Total

3,6

2,1

9,2

5,4

3,7

24

Source : Annexe Formation professionnelle au projet de loi de finances pour 2007

- 118 -

Dans le champ central des investigations de la mission - la formation

professionnelle hors sphre publique -, leffort ressort en 2004 environ
17 milliards deuros, dont plus de 9 milliards deuros (prs de 10 milliards
aujourdhui) la charge des entreprises au profit des salaris en place, un peu
moins de 4 milliards deuros en direction des chmeurs et presque autant en
faveur de lapprentissage.
Par ailleurs, il ressort que 95 % des financements de la formation
dpendent de prlvements obligatoires
LUnion europenne (UE) participe au financement de la formation
professionnelle, notamment au travers du Fonds social europen (FSE), qui
intervient en complment des financements nationaux, rgionaux, publics ou
privs, dans un but de cohsion conomique et sociale entre les diffrentes
rgions de lUE. Il est parfois difficile disoler les financements servant
exclusivement la formation, car le champ daction du FSE inclut dautres
types de dpenses. En 2004, 109 millions deuros ont t transfrs du FSE
vers les entreprises franaises.
A la formation des salaris, des demandeurs demploi et des
apprentis, correspondent trois filires de financement, relativement
tanches et marques par une grande complexit.
A. LA FORMATION CONTINUE DES SALARIS : UN FINANCEMENT
EXCLUSIF ET GNREUX

On rappelle que les salaris peuvent suivre, au cours de leur vie

professionnelle, des actions de formation professionnelle continue dans un
cadre normatif renouvel par la loi Fillon du 4 mai 2004 relative la
formation des salaris tout au long de la vie et au dialogue social qui, pour
lessentiel, a repris les termes de lAccord National Interprofessionnel (ANI)
du 5 dcembre 2003 sign par lensemble des organisations reprsentatives de
salaris et demployeurs.
La formation continue seffectue ainsi au travers du plan de
formation de lentreprise (PDF), du droit individuel la formation (DIF),
droit introduit par la loi de mai 2004 permettant chaque salari de capitaliser
vingt heures de formation, cumulables pendant six ans, dans la limite de
120 heures, dans le cadre de congs de formation, auxquels ont droit tous les
salaris (cong individuel de formation (CIF), cong de bilan de comptences
(CBC) et cong de validation des acquis de lexprience (CVAE) et au cours des
priodes de professionnalisation1.

Destin aux salaris de tous ges ayant un emploi mais dont la qualification est juge
insuffisante au regard de lvolution des technologies et de lorganisation du travail, ce
dispositif ne doit pas tre confondu avec le contrat de professionnalisation qui sadresse aux
jeunes et aux demandeurs demploi.

- 119 -

1. Une contribution dynamique

a) Une obligation lgale rcemment renforce
Le systme contributif actuel a t mis en place dans les annes
soixante-dix pour obliger les entreprises investir dans la formation de leurs
salaris. Toutes les entreprises sont normalement assujetties lobligation
de participer au financement de la formation professionnelle. Elles sont
tenues de verser tout ou partie de leur participation des OPCA (organismes
paritaires collecteurs agrs), organismes crs par les partenaires sociaux,
agrs par ltat, auxquels elles adhrent.
A partir dun effectif de dix salaris, les entreprises doivent
consacrer la formation professionnelle une contribution dnomme
obligation lgale, qui reprsente 1,6 % de leur masse salariale, selon la
dcomposition suivante :
- 0,2 % doit tre vers des OPCA chargs du financement des
congs individuels de formations (CIF) ;
- 0,5 % doit tre allou des OPCA au titre de la
professionnalisation ;
- les entreprises doivent enfin consacrer 0,9 % de la masse salariale
au plan de formation . Si elles engagent un volume de dpenses
infrieures ce montant, elles doivent, leur choix, verser la diffrence un
OPCA - ce quelles font presque toujours - ou au Trsor. Le systme franais
se conforme ainsi au principe du former ou payer .
Lobligation lgale des entreprises de moins de dix salaris,
dsormais fixe 0,55 % de leur masse salariale, est nettement plus faible,
mais elles doivent verser lintgralit de leur contribution au titre du plan de
formation un OPCA.
Il est noter que le taux de lobligation lgale a t rehauss1 par
la loi du 4 mai 2004 prcite, surtout pour les trs petites entreprises :
auparavant, il slevait, pour les entreprises dau moins dix salaris, 1,5 %
et, pour les autres entreprises, 0,4 % en 2004 et, selon les cas, 0,15 % ou
0,25 % antrieurement. Cette augmentation sest effectue, pour les
entreprises de dix salaris et plus, au profit de la professionnalisation et, pour
les entreprises de moins de dix salaris, principalement au profit du plan de
formation.
Pour viter les effets de seuil, un taux intermdiaire, fix 1,05 %
pour les entreprises de dix dix-neuf salaris, a t instaur depuis 20052.
1

Rehaussements cohrents avec linstauration du DIF.

Rgime spcifique instaur compter de 2005 par larticle 3 de lordonnance n 2005-892 du
2 aot 2005 relative lamnagement des rgles de dcompte des effectifs des entreprises. Pour
compenser cette diminution de ressources, le Fonds unique de prquation (infra) sest vu
affecter, compter de 2006, une fraction du droit sur les tabacs fixe 114 millions deuros
par an, en vertu de larticle 18 de la loi de finances rectificative pour 2006.
2

- 120 -

Le tableau suivant donne lclatement de lobligation lgale des

entreprises selon leur effectif :
Dcomposition de lobligation lgale des entreprises selon leur effectif
Moins de 10 salaris
De 10 19 salaris
Obligation lgale des
(taux rehausss au
(catgorie cre
entreprises selon leurs effectifs
1/1/2005)
compter de 2005)

A partir de 20 salaris
(taux rehausss au
1/1/2005)

CIF

0,2 %

Professionnalisation

0,15 % (0,1 %)

0,15 %

0,5 %

Plan de formation

0,4 % (0,15 %)

0,9 %

0,9 %

OBLIGATION LEGALE

0,55 % (0,25 %)

Entre parenthse : taux en vigueur antrieurement

la loi du 4 mai 2004

1,05 %

(0,4 %)

1,6 % (1,5 %)

Principe du former ou payer

Versement obligatoire aux OPCA

En contrepartie de ces versements, les OPCA prennent en charge,

dans une perspective de mutualisation des ressources, redistribues en
fonction des besoins, le financement des actions de formation et dveloppent
des services de proximit au bnfice des entreprises adhrentes ou des
salaris : conseil, information, aide llaboration des projets de formation...
Une mutualisation entre OPCA est, par ailleurs, organise au travers dun
Fonds unique de prquation (FUP) (infra).
Toutes les actions que lentreprise effectue son initiative, dans le
cadre du plan de formation, dun DIF, dun bilan de comptences ou dune
VAE, simputent sur le 0,9 % .
Enfin, les taux prcdents constituent des minima : les partenaires
sociaux peuvent dcider de taux de contribution plus lev - ce qui se
rencontre rarement et, le cas chant, principalement au profit de la
professionnalisation - selon des modalits diffrencies. Par exemple, lOPCA
AGEFOMAT1 bnficie du versement dune quote-part conventionnelle
complmentaire lobligation lgale de 0,20 % pour les entreprises de
dix salaris et plus et de 0,25 % pour les trs petites entreprises.
Le tableau suivant, dress partir de donnes chiffres pour 2005,
figurant dans lannexe Formation professionnelle au projet de loi de
finances pour 2007, permet dapprcier les flux financiers rsultant de la
formation professionnelle continue des salaris :

Le champ dintervention de lAGEFOMAT est celui de la convention collective 3131

(IDCC 1404) relative aux entreprises de commerce, de location et de rparation de tracteurs,
machines et matriels agricoles, de matriels de travaux publics, de btiment et de manutention,
de matriels de motoculture de plaisance, de jardins et despaces verts.

- 121 -

Le financement de la formation professionnelle continue des salaris en 20051

Dpenses internes
1 Md

Subventions de l'Etat
100 millions d'

Achat direct de formation

Mutualisation entre OPCA

OPACIF (CIF) et
AGEFAL (Alternance)
fondus en 2005
dans le FUP

1,3 Md

Rmunration des forms

2,2 Md

Le FUP reoit :

190 millions
d'euros

5 % des contributions reues par les OPCA au titre

de la professionnalisation et du DIF
disponibilits excdentaires au titre de la
professionnalisation, du DIF et du CIF

Cong individuel de formation (CIF)

Montants dclars :

(hors apprentissage)
Financement des entreprises
pour leurs salaris
10 salaris et + : 9,5 Md

1,4 Md vers OPCA agrs

au titre du PDF

4,9 Md

1,9 Md vers OPCA agrs

au titre de la
professionnalisation, du CIF
et du DIF

Mutualisation entre entreprises

les OPCA
5,2 Md collects :

< 10 salaris : 0,3 Md

9,8 Md

0,8 Md
100 % du "0,2 %"

Plan de formation (PDF)

Autres versements
0,2 Md

Professionnalisation

2,6 Md

1,8 Md...

part variable du "0,9 %"

100 % du "0,5 %"

...dont 0,2 Md vers l'apprentissage

La collecte du plan de formation est logiquement la plus importante

(2,6 milliards deuros), suivie de la collecte au titre de la professionnalisation
(1,8 milliard deuros) et de la collecte au titre du CIF (0,8 milliard deuros).
La collecte totale atteint 5,2 milliards deuros en 2005, en progression de 9 %
par rapport 2004, la faveur des rehaussements de taux dcids par la loi
du 4 mai 2004 prcite.
b) Des entreprises volontaires
En pratique, les entreprises - particulirement les grandes - font
mieux que lobligation lgale : en 2004, les entreprises de dix dix-neuf
salaris ont consacr 1,74 % de leur masse salariale la formation
professionnelle et les entreprises de plus de 2 000 salaris, prs de 4 % de leur
masse salariale, ce taux progressant avec le nombre de salaris pour les
entreprises dune grandeur intermdiaire. La moyenne gnrale approche
les 3 %.
En 2005, les entreprises de moins de dix salaris ont dpens
320 millions deuros pour la formation continue de 10 millions de salaris,
contre 7,9 milliards pour les entreprises de dix salaris et plus, qui en
occupent 4,4 millions. Leffort moyen de formation par salari reprsente
1

Il apparat que les versements aux OPCA dclars par les entreprises via la dclaration fiscale
n 2483 sont trs infrieurs aux ressources correspondantes dclares par les OPCA, ce qui pose
le problme de la fiabilit du retraitement statistique des informations rsultant de cette
dclaration.

- 122 -

ainsi 791 euros dans les entreprises de dix salaris et plus, o il apparat plus
de dix fois suprieur leffort moyen des entreprises de moins de dix
salaris, qui ressort 74 euros1.
Le taux de participation effectif des entreprises a fortement augment
des annes soixante-dix au dbut des annes quatre-vingt-dix. Depuis, on
observe un lger tassement du taux de participation qui recouvre une baisse
du taux de participation des entreprises de plus de 2 000 salaris et une faible
hausse de la participation des petites entreprises (tableau suivant).
Evolution du taux de participation financire (en %)
Dclaration au titre des
salaires verss en :

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

10 19 salaris

1,73

1,69

1,77

1,84

1,69

1,62

1,64

1,69

1,74

20 49 salaris

1,87

1,90

1,89

1,97

1,94

1,95

1,85

1,79

1,97

50 249 salaris

2,52

2,52

2,53

2,44

2,39

2,40

2,37

2,28

2,37

250 499 salaris

nc

nc

nc

2,99

2,89

2,94

2,78

2,74

2,77

500 1999 salaris

3,48

3,47

3,54

3,55

3,49

3,46

3,41

3,28

3,32

2000 salaris et plus

4,87

4,73

4,65

4,42

4,35

4,29

4,07

3,77

3,95

3,25

3,24

3,23

3,22

3,16

3,16

3,02

2,88

2,97

Ensemble

Source : Exploitation des dclarations fiscales des employeurs n 2483, CEREQ

Le taux de participation des entreprises de dix salaris et plus la

formation professionnelle slve prcisment 2,97 % en 2004. La hausse
constate par rapport 2003 est essentiellement due au rehaussement de 0,4 %
0,5 % de la contribution obligatoire au titre de la professionnalisation.
2. Les organismes collecteurs : une structuration complexe,
essentiellement professionnelle
a) Une architecture obissant une triple logique professionnelle,
territoriale et instrumentale
Les OPCA sont crs par voie daccords conclus entre organisations
syndicales demployeurs et de salaris. Chaque accord dfinit son champ
dapplication (gographique, professionnel ou interprofessionnel), la
composition paritaire du conseil dadministration et les rgles de
fonctionnement de lOPCA (conditions de prise en charge des formations...).

Source : jaune Formation professionnelle annex au projet de loi de finances pour 2007,
donnes provisoires pour 2005.

- 123 -

Pour collecter et grer les contributions des entreprises, les

organismes collecteurs doivent imprativement obtenir un agrment de
ltat, dlivr aprs vrification des capacits et du mode dorganisation de
lorganisme demandeur :
- pour la collecte des contributions plan de formation et
professionnalisation ;
- pour la collecte des contributions cong individuel de formation .
Ces deux agrments ne peuvent, sauf drogation, se cumuler.

Dispositifs de formation professionnelle des OPCA

depuis la loi du 4 mai 2004
Dispositifs

Formations vises Objectifs

Plan de formation
des entreprises

A linitiative de lemployeur, trois types dactions distinctes :

- les actions dadaptation au poste ;
- les actions de formation lies lvolution de lemploi ou
qui participent au maintien dans lemploi ;
- les actions de dveloppement des comptences.
La priode de professionnalisation : favoriser le maintien
dans lemploi des salaris en contrat dure indtermine.

Contrat
de
professionnalisation

Le contrat de professionnalisation : favoriser linsertion ou

la rinsertion professionnelle de publics cibls, en organisant
une alternance entreprise/formation.
Le droit individuel la formation (DIF) : quota dheures
utilisable linitiative du salari avec laccord de son
employeur.

Cong individuel
de formation (CIF)

Le CIF : droit, pour toute personne engage dans la vie

professionnelle depuis au moins deux ans, de suivre une action
de formation sa seule initiative et titre individuel.
Source : Cour des comptes

Le ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement veille

ce que les seules actions de formations prvues par la loi soient finances par
les OPCA En thorie, ces actions doivent tre menes en concertation
avec les rgions, qui dfinissent des politiques de formation, ainsi quil
sera expos dans le chapitre V ci-dessous Construire la gouvernance par
la territorialisation et la contractualisation .

- 124 -

La loi quinquennale du 20 dcembre 19931 a simplifi la cartographie

des OPCA en instaurant un seuil minimal de collecte, fix par voie
rglementaire 100 millions de francs (15 millions deuros2) afin dempcher
la survivance dOPCA trop petits, en promouvant le regroupement national de
la collecte par grands secteurs dactivit (OPCA de branche) et en proposant
une collecte rgionale interprofessionnelle (OPCA rgionaux).
Au terme de cette rforme, les quelque 255 organismes prexistants
(pour 320 branches) ont laiss la place une centaine dOPCA. On dcompte
aujourdhui 98 OPCA, dont :
- trente et un OPCA gestionnaires du CIF (OPACIF) dont vingt-six
OPCA interprofessionnels rgionaux (FONGECIF) et cinq
nationaux (AGECIF) ;
- vingt-cinq OPCAREG, organismes paritaires collecteurs agrs
interprofessionnels et rgionaux ;
- deux organismes nationaux interprofessionnels et interbranches :
lOPCIB-IPCO, qui coordonne les vingt-cinq OPCAREG et
hberge quatorze branches professionnelles, et lAGEFOS-PME,
OPCA interprofessionnel qui hberge en outre trente-huit
branches ;
- quarante OPCA de branche nationaux.
b) Une collecte segmente mais concurrentielle
Les OPCA interprofessionnels et les OPCA de branche collectent
respectivement 23 % et 77 % de la collecte totale. Les OPCA
interprofessionnels sont structurs en deux rseaux : les 25 OPCAREG3,
coordonnes par lOPCIB-IPCO4, dune part, et lAGEFOS-PME5, qui anime
un rseau de vingt-quatre dlgations rgionales, dautre part.
1

Loi quinquennale n 93-1313 du 20 dcembre 1993 relative au travail, lemploi et la

formation professionnelle.
2 En vertu de larticle R. 964-1-3 du code du travail, lagrment est retir dans le cas o le
montant des collectes annuelles natteint pas, pendant deux annes conscutives, le seuil de
15 millions deuros. Cependant, par exception, un organisme collecteur paritaire comptence
nationale peut tre agr dans certains secteurs professionnels, notamment artisanaux, libraux
ou agricoles, lorsque le seuil [prcdent] ne peut tre atteint en raison de linsuffisance de la
masse salariale des entreprises des secteurs considrs et de la spcificit de lactivit de ces
secteurs . Il est noter que le plancher ne vise pas le hors champ , cest--dire les OPCA de
branche hors accords interprofessionnels (il sagit des OPCA dont les organisations patronales
nadhrent pas aux organismes syndicaux patronaux reprsentatifs au niveau national : MEDEF,
CGPME et UPA). Environ un tiers des OPCA de branche (ex : lUNIFAF) sont dans cette
situation. Au titre de lanne 2005, 22 OPCA natteignaient pas le seuil de 15 millions deuros.
3
OPCA comptence rgionale et interprofessionnelle. Du cot patronal, le MEDEF est le
syndicat gestionnaire des OPCAREG.
4
Nouvel OPCA n de la fusion, le 1er janvier 2007, de lOrganisme paritaire collecteur
interbranches (OPCIB) et de lInstance de coordination des OPCAREG (IPCO). Dans le mme
temps, lagrment pour la professionnalisation est supprim pour tous les OPCAREG, cette
comptence tant rapatrie au sein de lOPCIB-IPCO. La structuration mixte qui en rsulte
apparat complexe, mais elle se rapproche dsormais, pour la professionnalisation, de celle des
OPCAREG.
5
Du cot patronal, la CGPME est le syndicat gestionnaire des OPCAREG.

- 125 -

Les conventions collectives de branche1 dterminent leur OPCA

prioritaire, qui peut tre soit un OPCA interprofessionnel (un OPCAREG ou
lAGEFOS-PME), soit un des OPCA de branche. Concernant le plan de
formation, larticle R. 964-13 du code du travail autorise la branche
dterminer un seuil minimum de versement lOPCA prioritaire, qui ne
peut toutefois atteindre 100 % de lobligation lgale ou conventionnelle. En
pratique, ce seuil est couramment fix un taux compris entre 20 % et 30 %
de lobligation lgale, et il nexcde jamais 90 %.
Il est remarquable que ce plancher de perception des OPCA soit
incompressible : il nest pas affect par les actions de formation effectues par
lentreprise, qui ne peuvent donc simputer sur le 0,9 % que dans la limite
du seuil prcit. Ce nest quau-del de ce seuil, pour ce quil est convenu
dappeler la partie libre de la collecte , que lentreprise peut,
indiffremment, imputer ses propres actions de formation ou oprer des
versements un autre OPCA. Les entreprises des branches hberges par les
OPCA interprofessionnels conservent cependant une totale libert de choix de
leur OPCA sur lensemble de la collecte. En revanche, les entreprises de
moins de dix salaris sont toujours contraintes de verser la totalit de leur
obligation lOPCA prioritaire.
Par ailleurs, la loi du 4 mai 2004 a supprim la rgle du reversement
par les OPCA de branche aux OPCA interprofessionnels de 35 % du montant
des contributions reues des entreprises de plus de dix salaris au titre de
lalternance (ex-professionnalisation).
Daprs le rapport public annuel de la Cour des comptes de fvrier
2007, il en rsulte que les OPCA interprofessionnels sont conduits
rechercher de nouveaux types dintervention en direction des entreprises en
vue dobtenir des ressources supplmentaires en provenance de la partie libre
de la collecte. Les OPCA interprofessionnels se trouvent donc en position de
concurrence avec les OPCA de branche .

Une concurrence accrue entre les OPCA,

germe dune rationalisation venir ?
Disposant dun rseau serr dagences rgionales, [les OPCA
interprofessionnels] constituent, pour les entreprises sur le terrain, des partenaires plus
proches. Lhbergement de branches professionnelles constitue, pour lAGEFOS-PME,
un moyen privilgi daccs la partie libre de la collecte des adhrents des branches
concernes. Les branches peuvent alors, au gr de leurs intrts, quitter un OPCA au
profit dun autre considr comme offrant de meilleurs services : ainsi, la branche du
commerce de dtail des sports et loisirs a quitt lAGEFOS-PME il y a quatre ans au
profit du FORCO, pour y retourner par la suite.
1

On dnombre 330 conventions collectives nationales enregistres auprs de ladministration,

sur lesquelles 230 ont dsign un OPCA. Les entreprises relevant de branches nayant pas exerc
de choix doivent recourir un OPCA interprofessionnel.

- 126 -

Lexistence des deux rseaux dOPCA interprofessionnels (OPCAREG et

AGEFOS-PME) dpend de plus en plus de leur capacit dvelopper des moyens

propres. La question de lintgration, voire de la fusion de ces deux rseaux, a dj t
pose. Des dispositions rcentes viennent dtre prises dans ce sens, comme la cration
le 20 septembre 2004, par accord entre partenaires sociaux, dune Instance de
concertation entre les deux rseaux interprofessionnels : lInstance paritaire nationale
de coordination (IPNC). Il en va de mme du rapprochement de lOPCIB, OPCA
regroupant de petites branches professionnelles, et de lIPCO, organisme coordonnateur
des OPCAREG interprofessionnels, annonant peut-tre un mouvement dont il
conviendra de suivre lvolution. En effet, outre que la dispersion actuelle entrane des
doubles emplois coteux, elle manque de clart sur le terrain aux yeux des entreprises
et des salaris, notamment au plan rgional .
Source : rapport public annuel de la Cour des comptes de fvrier 2007

Lorsquune entreprise a satisfait son obligation auprs dun OPCA,

toute action de formation engage par lentreprise peut alors donner lieu un
remboursement par lOPCA ou, sur la base dune subrogation, tre paye
directement par lOPCA lorganisme de formation. Il sagit du procd
majoritaire, peut-tre contestable dans son esprit dans la mesure o il ne tend
pas vers une plus grande proximit entre les entreprises et les organismes de
formation.
Enfin, il est noter que les modes dorganisation des OPCA sont trs
diversifis, avec une collecte parfois dcentralise.
3. Un systme peu lisible de plafonds embots concernant les
frais de gestion et le financement du paritarisme
a) Des frais de gestion contenus
Les OPCA oprent des prlvements pour frais de gestion exprims
en pourcentage de leur collecte. Un arrt du ministre de lemploi en date du
4 janvier 1996 en fixe le taux maximum1 9,9 %, taux port 11,9 % pour
lAGEFOS-PME et le rseau des OPCAREG, en raison dune collecte plus
difficile auprs des entreprises de moins de dix salaris.
Ces frais se dcomposent2, plus prcisment, en deux masses qui font,
chacune, lobjet dun plafonnement particulier, portant en ralit sur des
assiettes distinctes :

Certains OPCA affichent des taux nettement infrieurs au plafond.

En vertu de larrt du 4 janvier 1996 relatif au plafonnement des frais de gestion et
dinformation des organismes collecteurs agrs au titre des articles L. 952-1, L. 953-1, L. 961-9
du code du travail et de larticle 30 de la loi de finances pour 1985 (n 84-1208 du 29 dcembre
1984).

- 127 -

4 % des dcaissements de lexercice pour les dpenses de gestion

administrative et financire des contrats de formation pris en charge (taux
major dun point pour lAGEFOS-PME et le rseau des OPCAREG) ;
5,9 % de la collecte encaisse au cours de lexercice pour les
dpenses de collecte, de conseil, de services de proximit et dinformation
(taux galement major dun point pour lAGEFOS-PME et le rseau des
OPCAREG).
La DGEFP, ici accommodante, tolre une fongibilit entre dpenses
de gestion stricto sensu et dpenses de collecte et ne sattache, en dfinitive,
quau respect de lenveloppe globale de gestion.
b) tout en finanant le paritarisme
Dans la limite du plafond gnral de frais de gestion prcit, il est
prvu un plafonnement particulier des frais lis la gestion paritaire,
hauteur de 1,5 % au maximum des sommes collectes. Environ 40 millions
deuros sont ainsi reverss aux principales organisations syndicales. Pour
certaines confdrations, il sagit dune ressource non ngligeable (infra).
Ce 1,5 % se dcompose en deux catgories daffectation :
0,75 % vers au FONGEFOR (Association de gestion du fonds
national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue)1 ; il
sagit dun versement impratif, lexception du hors champ 2.
En vertu de larticle R. 964-1-15 du code du travail, les attributions
au FONGEFOR (24 millions deuros en 2005) sont rparties parit entre
le collge des organisations syndicales reprsentatives salariales et le collge
des organisations syndicales reprsentatives patronales, au niveau national.
Elles sont ensuite sous-rparties entre les diffrentes organisations (par parts
gales entre les cinq organisations de salaris et selon une cl dgressive entre
le MEDEF, la CGPME puis lUPA, conformment un accord survenu entre
ces organisations).
Larticle prcit prcise que ces organisations contribuent
collectivement, aux niveaux national et interprofessionnel, au dveloppement
de la formation professionnelle continue , numre les actions quelles
doivent mener dans ce cadre, mentionne qu un compte rendu dutilisation
des fonds perus est adress chaque anne, par chacune des organisations, au
fonds national, qui le transmet au ministre charg de la formation
professionnelle et ajoute que dans le cas o il est constat que les emplois
de fonds ne sont pas justifis ou ne sont pas conformes leur objet, ils
donnent lieu un reversement de mme montant au Trsor public ;
1

Obligation rsultant de larticle R. 964-1-15 du code du travail, issu du dcret n 96-703 du

7 aot 1996.
2
Il sagit des OPCA de branche hors accords interprofessionnels (i.e. dont les organisations
patronales nadhrent pas aux organismes syndicaux patronaux reprsentatifs au niveau
national), qui en reprsentent environ le tiers. Deux OPCA dune certaine importance sont
concerns : UNIFAF et UNIFORMATION.

- 128 -

dans la limite de 0,75 % des sommes collectes par les OPCA au

titre des agrments qui leur ont t accords , en rmunrations verses aux
organisations professionnelles membres des conseils dadministration des
OPCA1 afin de rmunrer les missions et services qui sont effectivement
accomplis .
Claude Thlot, conseiller matre la Cour des comptes, estime que
dans ltat actuel des choses, la partie de la collecte affecte au
financement des organisations patronales et syndicales est trop opaque, au
sens o les contreparties de ce financement ne sont pas assez visibles. Nous
sommes collectivement coupables de ne pas rendre le financement des
organisations patronales et syndicales plus intelligible et plus transparent .
4. Une mutualisation deux tages, opaque et faiblement
redistributive
Les OPCA ont pour fonction de mutualiser des fonds destins au
financement du plan de formation, de la professionnalisation et du cong
individuel de formation. Chaque OPCA affecte la collecte ralise auprs des
entreprises adhrentes au financement de leurs dpenses de formation, en
fonction de priorits dfinies par son conseil dadministration paritaire.
Il y a donc, en principe, dissociation entre le montant des cotisations
verses par les entreprises et les prestations que leur fournit lOPCA. Il existe,
en outre, un deuxime tage de mutualisation, entre OPCA, au travers du
Fonds unique de prquation (FUP).
Avant toute analyse, une difficult statistique mrite dtre signale :
en raison, notamment, de linsuffisance des informations recueillies via la
dclaration fiscale n 24-83, ltendue de la mutualisation et le systme trs
complexe de la redistribution des sommes par les organismes collecteurs
demeurent () largement ignors , ainsi que le souligne M. Andr
Zylberberg, directeur de recherche au CNRS. De fait, la 24-83 ne permet
pas de connatre les retours des OPCA faits aux entreprises. Il serait
particulirement utile de disposer dun outil statistique fiable permettant
dvaluer prcisment ltendue de la mutualisation, qui constitue la
principale fonction des OPCA.
a) La mutualisation au sein des OPCA
Certes, ainsi que le rappelle M. Michel de Virville, secrtaire gnral
et directeur des ressources humaines du groupe Renault, la formation dun
salari dans une petite entreprise reprsente un cot rdhibitoire, pour peu
quelle soit un peu consistante. La mutualisation est donc indispensable pour
1

Obligation rsultant de larticle R. 964-1-14 du code du travail, issu du mme dcret n 96-703
du 7 aot 1996. L encore, certains OPCA prsentent des taux nettement infrieurs au plafond de
0,75 %.

- 129 -

pouvoir solvabiliser les besoins en formation des petites entreprises . En

ralit, au niveau macroconomique, la mutualisation par OPCA de branche se
traduit par des transferts des petites entreprises, peu utilisatrices de
formations et pour lesquelles lobligation lgale ne constitue quun
prlvement parmi dautres, vers les grandes entreprises, volontiers
consommatrices de formation continue, alors bnficiaires nettes.
Pour le plan de formation, il ny a pas de solidarit entre entreprises
de plus et de moins de dix salaris, qui, soumises des taux diffrents (0,9 %
et 0,5 %), font lobjet d enveloppes distinctes au sein de chaque OPCA.
Concernant le plan de formation des entreprises de dix salaris et plus, la
mutualisation est, bien souvent, largement fictive1 dans la mesure o le
passage par les OPCA nest pas obligatoire : les organismes collecteurs ont
compris que, si certaines entreprises ne rentraient pas dans leurs fonds, elles
pourraient dcider de grer leur plan de formation elles-mmes Ainsi, les
grandes entreprises disposent souvent dun droit de tirage naturel en
actions de formation auteur de leur contribution. La DGEFP2 y voit un
dtournement de lesprit de la loi et observe que cette pratique explique
pour partie que les partenaires sociaux nont pas t en mesure de peser sur
laccs la formation .
Le graphique suivant ne contredit pas3 le constat dune absence
globale de mutualisation pour le plan de formation :

Si certains contrles ponctuels de lIGAS confirment un trs faible niveau de mutualisation que
relvent, par ailleurs, de nombreux observateurs, il est malheureusement impossible dvaluer
exactement ltendue de la mutualisation, ni au travers de la dclaration n 2483 (supra), ni par
le croisement de cette dclaration avec les tats statistique et financier (souscrits par chacun des
OPCA), ces derniers globalisant les ressources de lorganisme paritaire.
2
Premiers clairages sur la rforme de la formation professionnelle , rapport coordonn par
Jean-Franois Dumont sous la direction de Pierre Le Douaron, octobre 2006.
3
Si le graphique montre que les transferts sont faibles entre classes dentreprises tablies selon
leur nombre de salaris, il ne permet pas dtablir labsence de mutualisation entre les
entreprises au sein dune mme classe.

- 130 -

Une mutualisation globalement inoprante pour les OPCA-Plan de formation

Part des dpenses
consacrs la classe
d'
i

50%

de 10 199

40%
30%
de 200 1999

20%
2000 et plus

10%
0%
0%

moins de 10

10%

20%

30%

40%

50%

Part de la classe d'entreprise

dans les versements aux OPCA

Source : DARES
Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans
les dpenses des OPCA de quatre classes de taille dentreprises, pour 1999 et 2005. Une
classe situe au-dessus de la bissectrice reoit plus quelle ne donne et inversement. Par
exemple, en 2005, les entreprises de 10 199 salaris ont vers 49,6 % des fonds collects
par les OPCA-Plan de formation et ont t destinataires de 46,5 % des charges des OPCA.

Ainsi, bien souvent, le rle central de certains OPCA sapparente

plutt celui de gestionnaire de trsorerie qu celui dinterface de
redistribution en fonction des besoins constats
Certes, les accords de branche dsignant un OPCA obligatoire avec
un plancher de perception lev sont de nature favoriser un certain degr de
mutualisation. Et, en toute logique, la mutualisation se fait plus consistante
pour le plan de formation des entreprises de moins de dix salaris, la
professionnalisation et le CIF, qui font lobjet de versements obligatoires de
la part des entreprises.
Concernant ces deux dernires contributions les graphiques suivants
attestent dune relle mutualisation, dont lintensit parat cependant aller
dcroissante pour la professionnalisation :

- 131 -

Les OPCA-Professionnalisation favorisent lalternance dans les petites entreprises

Part des dpenses consacrs
la classe d'entreprise

50%

40%

< 10 sal.
10 199 sal.

30%

20%
200 1999 sal.
> 2000 sal.

10%

0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

Part de la classe d'entreprise

dans les versements aux OPCA

Source : DARES
Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans
les dpenses des OPCA de quatre classes de taille dentreprises, pour 2004 et 2005. Une
classe situe au-dessus de la bissectrice reoit plus quelle ne donne et inversement. Par
exemple, en 2005, les entreprises de 10 199 salaris ont vers 39,3 % des fonds collects
par les OPCA professionnalisation et ont t destinataires de 31,4 % des charges des
OPCA.

Leffet redistributif des OPCA-CIF-CDI

Part des dpenses
consacrs la classe
d'
i

50%
40%

de 10 199

30%
de 200 1999

20%

moins de 10

2000 et plus

10%
0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

Part de la classe d'entreprise

dans les versements aux OPCA

Source : DARES
Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans
les dpenses des OPCA de quatre classes de taille dentreprises, pour 1999 et 2005. Une
classe situe au-dessus de la bissectrice reoit plus quelle ne donne et inversement. Par
exemple, en 2005, les entreprises de 10 199 salaris ont vers 39,2 % des fonds collects
par les OPCA CIF-CDI et ont t destinataires de 42,0 % des charges des OPCA.

- 132 -

Mme Martine Mbus, du CEREQ, relve que les syndicats

allemands sont () trs curieux de notre systme de mutualisation des
dpenses. Une partie dentre eux souhaiterait mme adopter un systme
comparable. Cependant, des facteurs historiques expliquent que les Allemands
ne tiennent pas adopter un cadre rglementaire aussi important. Dailleurs,
les Allemands nont pas lhabitude des ngociations interprofessionnelles. Les
ngociations sy droulent avant tout au niveau des branches. Par ailleurs,
lemployeur allemand nest soumis aucune obligation de financer la
formation ou de former ses salaris. Le plus souvent, les initiatives en la
matire sont mixtes, et reviennent lindividu, lentreprise et ltat, qui
soutiendra les individus, par le moyen de prts ou de bourses .
b) La mutualisation entre OPCA : le Fonds unique de prquation
Outre la mutualisation via les OPCA, il est pratiqu une mutualisation
entre les OPCA, y compris les OPCA interprofessionnels, mais elle ne draine
quune proportion relativement faible des fonds de la formation professionnelle
et ne concerne pas les contributions au titre du plan de formation1.
Jusquen 2005, cette mutualisation seffectuait, dune part, au travers
du COPACIF2, organisme de prquation entre les OPACIF, cest--dire les
OPCA collecteurs des fonds relatifs au CIF, dautre part, au travers de
lAGEFAL3 pour les fonds destins aux formations en alternance.
La loi n 2004-391 du 4 mai 2004 relative la formation
professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a fondu le COPACIF
et lAGEFAL en un Fonds unique de prquation (FUP) des fonds de la
formation professionnelle continue grs par les partenaires sociaux aux
niveaux national et interprofessionnel4. Dans ce nouveau cadre, les OPCA
interprofessionnels participent dsormais leffort de prquation.
En premier lieu, le FUP recouvre les excdents financiers des
OPCA collectant des fonds au titre du CIF et de la professionnalisation.
Les excdents collects correspondent au montant des disponibilits
excdant le tiers des charges de chaque OPCA comptabilises au cours du
dernier exercice clos5.
1

En labsence de prquation pour le plan de formation, les rgles de dtermination et de

mobilisation des excdents sont relativement souples : les disponibilits dun OPCA ne peuvent
excder le montant des charges constates au cours du mme exercice. En outre, lexcdent
peut tre affect par lOPCA, avant le 30 juin de lanne suivante, au financement dactions de
formation au bnfice de demandeurs demploi dans le cadre de formations conventionnes.
A dfaut, il est revers au Trsor public, ce qui est bien entendu trs rare : en 2006, un seul
OPCA a expos des disponibilits excdentaires reverses au Trsor Public, cela pour un
montant de 41 454 euros.
2
Comit paritaire du cong individuel de formation.
3
Association de gestion des fonds des formations en alternance.
4
Les partenaires sociaux ont indiqu que leurs dcisions concernant le FUP se prendraient en
amont, au niveau du Comit paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP), ce
qui ne facilite pas la gouvernance du Fonds.
5
En vertu de larticle R. 964-8 du code du travail.

- 133 -

En pratique, la DGEFP constate une augmentation notable du nombre

des contrats de professionnalisation dans le secteur des petites, voire des trs
petites entreprises. Or, les OPCA qui collectent et grent leur contribution
ne disposent pas de ressources propres leur permettant de financer cette
demande croissante. De fait, le FUP en leur accordant des fonds rservs
permet de compenser cette insuffisance structurelle de ressources et de
soutenir le dynamisme du secteur .
Cependant, en 2005 et encore en 2006, les remontes vers le
FUP ont t relativement importantes, notamment en raison du
rehaussement des taux des contributions affectes la professionnalisation et
au CIF. Mais, pour lavenir, cette ressource est appele se tarir
progressivement, la faveur dune appropriation croissante par les OPCA
des possibilits daffectation alternatives du 0,5 % , quil sagisse des
priodes de professionnalisation, du DIF ou des centres de formation des
apprentis (CFA)1 Par exemple, lOPCA MEDIAFOR relve que le
niveau de reversement au FUP connat une inflexion sensible depuis 2006 et
qu en 2008, il est fort probable que [ses] ressources disponibles soient
insuffisantes pour couvrir lensemble des demandes relevant de la
professionnalisation (priode de professionnalisation, DIF) .
La DGEFP estime ainsi que les excdents reus au titre de la
professionnalisation, qui ont culmin 262 millions deuros en 2006,
reflueraient, droit constant2, 140 millions deuros en 2007, tandis que les
excdents reus au titre du CIF ne dpasseront pas 15 millions deuros.
En second lieu, il est prvu que les OPCA agrs au titre de la
professionnalisation affectent chaque anne au FUP un pourcentage
compris entre 5 % et 10 % du montant des contributions quils ont reues
des entreprises. Ce taux a t fix 5 % par arrt du 21 juillet 2005 (JO du
30 juillet 2005).
Au total, les montants redistribus par le FUP demeurent
relativement faibles : les 205 millions deuros de fonds pays au titre de la
formation en 2006 reprsentent moins de 4 % de lensemble des ressources
collectes par les OPCA, et moins de 8 % des ressources collectes au titre du
CIF et de la professionnalisation. Au cours de lexercice 2005, le FUP a vers
66 millions deuros pour couvrir les besoins de quinze OPCA et 25,5 millions
deuros pour le financement dactions spcifiques.
1

En consquence de la rforme de 2004, les OPCA peuvent dsormais affecter des CFA
jusqu lintgralit de leur collecte au titre de la professionnalisation, et non plus seulement
35 % au maximum de cette collecte (article R. 964-16-1 du code du travail).
2
La DGEFP prcise cependant que le montant des excdents reus au titre de la
professionnalisation a t calcul sur la base dune drogation demande par les partenaires
sociaux. Cette drogation aux dispositions de larticle R. 964-1-8 du code du travail portait sur
un calcul tabli sur six mois de charges au lieu des quatre mois prvus. La DGEFP, en accord
avec le ministre, a inform le 2 mai dernier les partenaires sociaux que cette drogation navait
plus lieu dtre. De fait, le montant des disponibilits excdentaires passera de 140 millions
deuros 240 millions deuros selon les estimations des services du FUP .

- 134 -

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES CHMEURS : UN

FINANCEMENT CLOISONN SELON LLIGIBILIT LASSURANCE
CHMAGE

En 2004, le financement public (tat et rgions) de la formation

professionnelle des jeunes et des demandeurs demploi a dpass 1,5 milliard
deuros, tandis que lUNEDIC a consacr plus de 200 millions deuros la
formation des chmeurs indemniss.
1. La rgion et ltat
La loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux responsabilits
locales a confi aux rgions la responsabilit de lapprentissage et de la
formation professionnelle, hormis les actions du ressort des entreprises et de
lassurance chmage. Ainsi, chaque rgion :
- adopte un plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles (PRDFP) ;
- organise le rseau des centres et points dinformation et de conseil
sur la VAE.
Nonobstant les contrats aids, ltat intervient encore via
lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes
(AFPA), en attendant que ce levier ne soit intgralement dcentralis au profit
des rgions, au plus tard le 31 dcembre 2008.
2. LUNEDIC
Le rle de lassurance chmage sest affirm avec la mise en place du
PARE1 en 2001. En principe, les financements de lUNEDIC sont destins
la formation de ses allocataires et ne peuvent se substituer aux autres
financements existants qui leur sont accessibles.
Lassurance chmage intervient notamment au travers dactions de
formation pralables lembauche (AFPE) - de loin les plus efficaces - et
dactions de formation dans les mtiers en tension, dites formations
conventionnes , lUNEDIC pouvant alors prendre en charge les dpenses
lies la VAE. Les formations homologues , qui correspondaient une
offre de formation prexistante, sont progressivement abandonnes.
M. Jean-Pierre Revoil, directeur de lUNEDIC, indique : Nous nous
sommes aperus que le taux de reclassement conventionn tait effectivement
meilleur que le taux de reclassement des dispositifs homologus, que nous les
financions ou non. Bien sr, les formations pralables lembauche
apparaissaient comme loutil le plus efficace () .
1

Plan daide au retour lemploi dfini par la nouvelle convention UNEDIC mise en uvre le
1er juillet 2001.

- 135 -

La situation des chmeurs indemniss en formation

Depuis 2001, lAREF (allocation daide au retour lemploi-formation)
propose un montant quivalent lallocation de retour lemploi (ARE) perue par les
chmeurs ligibles lassurance chmage. LAREF est verse pendant la dure de la
formation. Jusquen 2001, les allocations chmage taient dgressives, sauf pour les
demandeurs demploi entrant en formation qui bnficiaient alors dun rgime leur
permettant de percevoir une indemnit constante durant toute la dure de la formation.
Daprs M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de recherche en conomie et statistiques
(CREST - INSEE), ce systme constituait une puissante incitation entamer une
formation. Nous pouvons penser que le systme tait encore moins efficace car des gens
choisissaient de suivre une formation, non pas avec un objectif professionnel, mais
uniquement pour bnficier dune allocation taux constant. Depuis 2001 et la mise en
place du PARE, la dgressivit des allocations est supprime. Le rgime est identique
que lon soit ou non en formation. Cela est plus cohrent .

Ainsi quil sera observ dans le chapitre II Optimiser lappareil

de formation par linnovation et lvaluation de la deuxime partie,
lvaluation de lefficience du systme de formation des chmeurs butte sur de
nombreux obstacles, en premier lieu lvolution de la conjoncture. Des
difficults se manifestent aussi en recourant des taux de reclassement, (qui
dpendent) de lchelle choisie. Au cours dune priode longue, par exemple,
un chmeur peut trouver du travail, puis de nouveau perdre son emploi, ce qui
fausse les chiffres . Enfin, M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de
recherche en conomie et statistiques (CREST - INSEE), rappelle que
lorsque nous valuons un dispositif, nous sommes confronts un problme
mthodologique trs lourd appel biais de slection. () Si les chmeurs les
plus qualifis, les plus diplms et les plus motivs sont envoys en formation,
cest--dire les demandeurs demploi ayant des qualits intrinsques, le retour
lemploi de ces chmeurs ne sera pas li la formation quils auront reue
mais leurs qualits propres .
Or, la question pose par le financement de la formation des
chmeurs est beaucoup moins celle de son niveau intrinsque que celle de
son efficacit : il serait gnralement justifiable de dpenser plus pour une
formation rellement favorable lemployabilit du demandeur demploi...
Le tableau suivant, dress partir de donnes chiffres pour 2004,
figurant dans lannexe Formation professionnelle au projet de loi de
finances pour 2007, permet dapprcier les flux financiers rsultant de la
formation professionnelle continue des demandeurs demploi :

- 136 -

Le financement de la formation professionnelle des chmeurs salaris en 2004

Etat (-------> Rgion) via l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
712 millions d' (programme d'accs subventionn)
Financement public de la

formations qualifiantes

formation des chmeurs

Via la Rgion

1,8 Md

840 millions d'

accs rapide
l'emploi

Actions de formation pralables l'embauche (AFPE)

(Chmeurs indemniss)
Via l'UNEDIC
220 millions d'

Actions de formation dans les mtiers

en tension
("formations conventionnes")
"Formations homologues" (n'existent plus)

Ainsi quil sera examin au chapitre II Elargir laccs la

formation par lindividualisation du titre I, la pluralit des financeurs
savre encore prjudiciable lefficacit du dispositif dorientation et de
formation des chmeurs, malgr la logique dintgration qui est aujourdhui
luvre.
C. LAPPRENTISSAGE : UN FINANCEMENT SOUS TENSION, RECENTR
SUR LES ENTREPRISES ET LA RGION

Le financement de lapprentissage, qui reprsente 3,7 milliards

deuros en 2005, est assur par trois acteurs principaux : ltat, les rgions et
les entreprises. Pour atteindre lobjectif de 500 000 apprentis lhorizon 2010,
le plan de cohsion sociale de 2005 a initi une rforme de lapprentissage
qui sest traduite, sur le plan financier, par une optimisation des moyens. Au
regard de la formation professionnelle continue des salaris, pour laquelle
les moyens paraissent globalement suffisants au regard des besoins
immdiats, le financement de lapprentissage parat plus tendu.
1. Les entreprises : des prlvements accrus et thoriquement
mieux cibls sur lapprentissage
a) Des entreprises davantage mises contribution
Les entreprises contribuent principalement au financement de
lapprentissage au travers de la taxe dapprentissage (TA), qui reprsente
0,50 % des salaires verss. A compter de 2006, pour chaque entreprise de
250 salaris ou plus, ce taux est port 0,60 % si le nombre de jeunes de moins
de vingt-six ans en contrat dapprentissage ou de professionnalisation est
infrieur un certain seuil, fix 1 % de leffectif annuel moyen pour 20061.

Seuil port 2 % en 2007 et 3 % pour les annes suivantes.

- 137 -

En outre, depuis 2005, une contribution au dveloppement de

lapprentissage (CDA), destine aux rgions, se superpose la taxe
dapprentissage. Les entreprises y sont soumises un taux fix 0,06 % en
2005, 0,12 % en 2006, puis 0,18 % compter de 2007. Il convient
dajouter que, paralllement, plusieurs motifs dexonration de la taxe
dapprentissage ont t supprims.
Afin de clarifier les flux financiers, les entreprises ont dsormais
lobligation de verser lintgralit de ces montants un OCTA (organisme
collecteur de la taxe dapprentissage). Cette intermdiation ne remet pas en
cause le principe de libre affectation de la collecte par lentreprise : les
OCTA1 reversent ensuite la taxe dapprentissage aux centres de formation des
apprentis (CFA) et aux coles assurant des premires formations technologiques
et professionnelles selon la destination fixe par les entreprises, dans les limites
dune rglementation, il est vrai, demeure contraignante. Pour sa part, M.
Francis Da Costa, prsident de la commission formation du MEDEF,
dplore le fait quau cours des dernires annes les rformes successives aient
tax les entreprises de faon toujours plus importante : suppression des
exonrations, surtaxe pour les entreprises de plus de 250 salaris nayant pas
embauch un quota de jeunes en alternance, tout en rduisant le champ de la
libre application de la taxe dapprentissage .
b) Un circuit partiellement driv vers les rgions
La taxe dapprentissage est scinde en deux parties :
le quota (52 % de la TA), rserv au financement des CFA et des
sections dapprentissage ; dans cette enveloppe, 22 % de la TA sont dsormais
affects un Fonds national de dveloppement et de modernisation de
lapprentissage (FNDMA)2 qui a pour mission, dune part, dassurer une
prquation interrgionale entre les CFA, dautre part, de financer des contrats
dobjectifs et de moyens (COM) avec les rgions visant au dveloppement de
lapprentissage3. En 2005, vingt-trois COM ont t conclus.
Le quota dapprentissage librement affect par lentreprise au CFA de
son choix reprsente ainsi 30 % de la TA. Dans la limite de cette enveloppe,
les entreprises qui accueillent des apprentis doivent cependant verser un
concours financier minimal de 1 500 euros aux CFA chargs de leur
formation ;
le barme (48 % de la TA), affect par les entreprises aux
coles assurant des premires formations technologiques et professionnelles,
dont lapprentissage4, suivant une rpartition calibre1 ; les entreprises peuvent
1

Les OCTA reversent la contribution au dveloppement de lapprentissage au Trsor public.

Fonds cr par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale.
3
Les ressources du FNDMA sont rparties entre ses deux sections par arrt ministriel :
larrt du 16 aot 2006 a fix 42 % les ressources du FNDMA affectes la prquation et
58 % celles affectes aux COM. Au titre de la collecte 2006, les ressources du FNDMA se sont
leves 406,5 millions deuros.
4
Cette part est marginale.
2

- 138 -

dduire du montant de la taxe dapprentissage, sur la part du barme , les

dpenses lies laccueil de stagiaires de la formation initiale.
Il est noter que la rforme de lapprentissage a rehauss les
moyens obligatoirement rservs au dveloppement de lapprentissage en
portant le quota de 40 % 52 % compter de la collecte 2006. Au titre
de la collecte 2005, le quota a reprsent 740 millions deuros.
Les propos de M. Jean Franois Bernardin, prsident de lAssemble
des chambres franaises de commerce et dindustrie (ACFCI), laissent
penser que laugmentation des moyens rservs lapprentissage au
travers du FNDMA serait en partie illusoire : La partie non affecte
directement par les entreprises reprsente 50 % du quota. En ralit, en
additionnant le fonds de prquation et le fonds de modernisation, 50 % des
quotas sont drivs de laffectation directe des entreprises vers les conseils
rgionaux. Nous avions pourtant montr, il y a quelques annes, que
laugmentation du fonds de modernisation conduisait inexorablement une
rduction de leffort des rgions, tout en annonant officiellement un effort
accru. Globalement, largent disponible pour lapprentissage a donc diminu.
Ltat doit reprendre la main sur le fonds de modernisation. Il nest pas
question daccepter une augmentation de la taxe qui permette aux rgions
den avoir la libre utilisation. Ltat a tout fait la possibilit de contracter
avec les rgions. Nous navons pas obtenu ce que nous demandions pour le
fonds de modernisation .
Pour M. Alain Griset, prsident de lAssemble permanente des
chambres de mtiers (APCM), le financement des centres de formation
demeure donc relativement peu clair. Nous souhaitons quun minimum de
ressources, environ 35 000 euros par an, soit vers aux centres de formation
afin dviter quils ne se trouvent dans lincapacit dexercer leurs fonctions.
Le fonctionnement des centres, la taxe dapprentissage ainsi que lorganisme
gestionnaire sont pris en charge par les conseils rgionaux. Nous considrons
quil faudrait cerner de faon plus claire lobligation des conseils gnraux
quant ce financement .

Le barme est destin rpartir le subventionnement selon le niveau de formation des

tablissements denseignement. La loi du 18 janvier 2005 a instaur une rpartition unique du
barme pour lensemble des entreprises, selon les niveaux de formation des coles (A = 40 % ;
B = 40 % ; C = 20 %) en liaison avec les rfrentiels de lducation nationale :
A (niveaux V et IV) : CAP, BEP, bac professionnel
B (niveaux III et II) : Bac +2 Bac +5 : DEUST, BTS, IUT, licence professionnelle
C (niveau I) : coles suprieures de gestion, coles dingnieurs, UFR prparant au DESS...
Le dcret du 28 octobre 2005 a ainsi supprim la rfrence aux catgories socioprofessionnelles
(OQ, CM, CS) sur lesquelles le barme tait bas.

- 139 -

La collecte des fonds de lapprentissage auprs des entreprises : un circuit complexe

Source : Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), taux au 1er janvier 2006.

Par ailleurs, 196 millions deuros proviennent des fonds de la

professionnalisation (supra), ces transferts caractrisant particulirement la
mtallurgie ou le btiment.
Il est noter que les OCTA - la diffrence des OPCA - ne
financent pas le paritarisme. Ne prodiguant pas de conseil aux
entreprises, leurs frais de fonctionnement sont, par ailleurs, relativement
faibles. Leur nombre important pose cependant un problme de lisibilit.
2. Des rgions responsabilises, un tat privilgiant le levier
fiscal et social
Les CFA sont financs avant tout par la taxe dapprentissage,
complte par des subventions rgionales (625 millions deuros en 2005).
Les rgions interviennent aussi en allouant aux entreprises une
indemnit compensatrice de 1 000 euros au moins par anne de formation
dapprenti (715 millions deuros en 2005). En outre, elles mettent en place des
aides matrielles spcifiques pour les apprentis (logement, transport) et
apportent leur soutien lquipement des CFA.

- 140 -

Ltat apporte, dans le cadre des COM, un financement

complmentaire par lintermdiaire du FNDMA. En 2005 et en 2006,
117 millions deuros puis 198 millions deuros ont t verss aux rgions afin
de mettre en uvre leurs COM.
Afin de rationaliser le financement de lapprentissage en renforant
lautonomie financire des rgions, la contribution au dveloppement de
lapprentissage (supra) vient en remplacement des deux dotations de
dcentralisation relatives la formation professionnelle et lapprentissage,
progressivement supprimes.
En revanche, ltat assume pleinement le financement des
exonrations de charges dont le salaire des apprentis fait lobjet
(815 millions deuros en 2005) ainsi que dun nouveau crdit dimpt de
1.600 euros par apprenti1 prsent au moins un mois par an dans lentreprise
(472 millions deuros en 2005). A terme, en 2009, lavantage rsultant du
crdit dimpt - un peu plus de 700 millions deuros - devrait quilibrer
globalement, auprs des entreprises, la charge rsultant de la contribution au
dveloppement de lapprentissage, dans une logique dencouragement
lembauche dapprentis.
3. Une valuation difficile
a) Des besoins importants mais contrasts, des flux encore mal
apprhends
Les besoins de lapprentissage sont en augmentation. En juin 2005,
dans le cadre du plan de cohsion sociale, Jean-Louis Borloo, alors ministre de
lemploi, de la cohsion sociale et du logement, a confi M. Henri
Lachmann, prsident du conseil de surveillance de Schneider Electric, une
mission de valorisation de lapprentissage. Constatant que la taxe
dapprentissage couvre le financement de lapprentissage, mais galement une
grande partie de la formation professionnelle et technologique dispense dans
les collges, lyces, universits ainsi que les grandes coles alors quelle
devrait tre exclusivement rserve lapprentissage , la mission conseille2
d accrotre les ressources propres lapprentissage tout en simplifiant sa
collecte .
Pour sa part, lAssemble des chambres franaises de commerce et
dindustrie estime qu il est impratif de trouver de nouvelles ressources
pour soutenir le dveloppement de lapprentissage notamment du ct de
ltat () et des rgions (utilisation du FNDMA) , relevant que les
entreprises ont t largement mises contribution dans le cadre des rformes
rcentes Les Chambres de commerce et dindustrie considrent cependant
que le prlvement du Trsor de 22 % de la taxe avant reversement aux
1

Montant port 2 200 euros lorsque le jeune fait lobjet dun accompagnement renforc
(CIVIS) ou si la qualit de travailleur handicap lui est reconnue.
2
Communiqu de presse du 11 janvier 2007.

- 141 -

rgions risque d loigner les financements des lieux de formation . Elles

souhaitent prserver loriginalit dune taxe qui garantit 100 % de (son)
utilisation pour la formation des jeunes en direction des formations
professionnelles dont les entreprises sont satisfaites, quelles soient ou non en
apprentissage et qui favorise la proximit gographique et ladaptabilit
des formations .
Une certitude demeure : lintermdiation systmatique des OCTA a
abouti un flchage plus frquent des sommes verses dans le cadre du
quota , modifiant lallocation finale aux CFA et aboutissant logiquement
diminuer les ressources de certains dentre eux. Or, rien ne permet de
prsumer que lattribution par les rgions de fonds du FNDMA tende rtablir
lallocation antrieure des ressources. Par ailleurs, le dtail de lattribution de
la collecte de 2006, qui porte sur les salaires de 2005, ne sera connu quau
cours du troisime trimestre 2007, tandis que limpact du FNDMA sur les
dpenses totales des rgions destines lapprentissage na pas fait lobjet
dune valuation globale.
Il est ainsi difficile, ce stade, de mesurer les consquences de
lintermdiation obligatoire des OCTA sur la collecte des CFA, mme
regroupe par branche ou par territoire, ainsi que limpact de
lintermdiation du FNDMA sur le niveau global des moyens de
lapprentissage. Mais il est vraisemblable que la situation financire des
CFA soit aujourdhui plus contraste que par le pass.
Pour M. Alain Griset, prsident de lAssemble permanente des
chambres de mtiers, il est regrettable que le systme actuel ne fixe pas de
critres de prise en charge de lapprentissage simposant aux rgions, car la
libert actuelle dboucherait sur des niveaux de financements trop
htrognes
b) Un schma de collecte probablement perfectible
Les entreprises ont une totale libert pour le choix de leurs OCTA,
qui sont au nombre de 130 en 2005 (51 nationaux et 79 rgionaux). Elles
peuvent mme partager leur versement entre plusieurs OCTA.
Dans ce contexte, favorable une certaine mulation, les entreprises
sont parfois amenes recevoir, au titre dun mme exercice, une dizaine de
propositions de collecte avec autant de bordereaux dclaratifs, au risque de se
tromper et de payer deux fois leur taxe dapprentissage...
En principe, les entreprises choisissent un OCTA en fonction des
orientations quil affiche. Si les entreprises conservent ensuite la facult de
dsigner les affectataires de leurs contributions, elles sen remettent parfois
leur OCTA pour en dcider.
Depuis 2004, une retenue pour frais de gestion des OCTA est prvue ;
elle est plafonne suivant un tarif dgressif, chelonn de 3 % 1,5 % de la
collecte en fonction de limportance des fonds qui leur sont verss.

- 142 -

Il rsulte de ces quelques indications que les OCTA sont

probablement trop nombreux : une architecture simplifie autour dune
double logique de branche et de territoire permettrait de faciliter les choix des
entreprises et dengendrer certaines conomies dchelle.

- 143 -

V. LA
GOUVERNANCE :
DCENTRALISATION

LES

SCORIES

DE

LA

Ltat des lieux dress dans les chapitres prcdents conduit

soulever la question fondamentale de la gouvernance du systme de
formation professionnelle. En effet, comment en est-on arriv l ?
A la question qui administre la formation professionnelle ? , le
rapport Lindeperg, publi en 1999, affirmait que le code du travail apporte une
rponse de principe dune grande clart.
Larticle L. 900-1 de ce code, mme modifi par la loi du 4 mai 2004,
dispose en effet que La formation professionnelle tout au long de la vie
constitue une obligation nationale. Elle comporte une formation initiale et
des formations ultrieures destines aux adultes et aux jeunes dj engags
dans la vie active ou qui sy engagent. Ces formations ultrieures constituent
la formation professionnelle continue (). Ltat, les collectivits locales, les
tablissements publics, les tablissements denseignement publics et privs,
les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales,
ainsi que les entreprises, concourent lassurer.
Cette disposition rvle le fait que la formation professionnelle est
rgie par une pluralit dacteurs, sans relle hirarchisation de leurs
responsabilits respectives.
Le constat qui ressort des travaux de la mission est queffectivement,
la dcentralisation ne sest pas traduite par lmergence dune gouvernance
cohrente du systme, faute dune relle coordination des interventions de ses
diffrents acteurs.
A. LE CONSTAT APRS VINGT ANS DE DCENTRALISATION : IL NY A
PLUS DE PILOTE DANS LAVION

Auditionn par la mission, M. Paul Santelmann, chef du service

prospective de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des
adultes (AFPA), a rsum ainsi les bases du systme de gouvernance de la
formation professionnelle dans notre pays : la loi de 1971 a cherch
associer et responsabiliser les partenaires sociaux dans un systme de
formation professionnelle jusqualors domin par ltat sans que cela
conduise crer un vritable partenariat entre ces diffrents acteurs,
auxquels se sont ajoutes les rgions partir de 1983.

- 144 -

1. La spcificit du systme franais : limportance du rle de

ltat et des partenaires sociaux
a) La loi fondatrice du 16 juillet 1971
Comme cela a t rappel en avant-propos du rapport, cest la loi de
juillet 1971 qui a vritablement pos les fondements du systme de formation
professionnelle continue franais.
Il faut souligner que cette loi est intervenue au lendemain de laccord
national interprofessionnel du 9 juillet 1970 sur la formation et le
perfectionnement professionnels. En effet, le lien entre la ngociation sociale
et la loi est lune des particularits du systme franais qui trouve son
illustration dans lexpression usuelle de loi ngocie .
Lors de la table ronde du 29 mai 2007, organise par la mission au
Snat, M. Jacques Delors a prcis qu lpoque, cinq objectifs avaient t
assigns au dispositif mis en place en 1971 :
- former les jeunes sortis de lcole sans qualification ;
- prparer la conversion des activits lintrieur ou lextrieur de
lentreprise ;
- entretenir et perfectionner les connaissances ;
- dvelopper la promotion professionnelle ;
- favoriser le dveloppement personnel des individus.
Il a galement indiqu que la gouvernance densemble de ce
systme tait assure par le ministre du travail, le Conseil national de la
formation professionnelle et les partenaires sociaux.
Quant au contenu de cette loi, il sorganisait autour des principaux
axes suivants :
- la pluralit des acteurs, notamment des financeurs et des offreurs de
formation ;
- une politique coordonne et concerte entre ltat et les partenaires
sociaux ;
- le cong de formation des salaris et des aides financires aux
stagiaires de la formation professionnelle ;
- la participation des employeurs au financement de la formation.
Conues dans un contexte conomique et social de croissance
conomique et de plein emploi (avec un taux de chmage de 2,5 % et un taux
de croissance proche de 5 % en moyenne par an), les dispositions de la loi de
1971 se sont brutalement trouves confrontes la monte massive du
chmage et de la prcarit des emplois.

- 145 -

La formation continue est ainsi devenue progressivement, au cours

des dcennies suivantes, un instrument de lutte ou de prvention du chmage,
avec le souci de la part de ltat doprer une diversification des
responsabilits en direction dautres acteurs.
b) La rponse de ltat aux dfis du chmage et des mutations
conomiques
Sans tre exhaustif, il nest pas inutile de rappeler quelques tapes
significatives qui rvlent lamplification et la diversification des politiques
conduites par ltat en rponse aux difficults du march de lemploi.
Dans les annes soixante-dix, ltat a mis en place les premires
actions spcifiques visant linsertion des jeunes dans le monde du travail.
Par ailleurs, on a assist un mouvement de dconcentration partir
de 1975, avec des programmes de formation professionnelle continue de ltat
confis au prfet de rgion. Lespace rgional est devenu le niveau de
gestion et de mise en uvre oprationnelle de la politique de ltat, avec la
cration des dlgus rgionaux la formation professionnelle (DRFP).
Dans les annes quatre-vingt, alors que larticle 82 de la loi de
dcentralisation du 7 janvier 1983 accorde aux rgions une comptence de
droit commun en matire de formation professionnelle continue et
dapprentissage, les partenaires sociaux ont t incits conclure des
accords interprofessionnels largissant leur champ de comptence dans le
domaine de la formation professionnelle continue. Ils ont concern le
financement du cong individuel de formation, les formations en alternance
des jeunes de moins de vingt-six ans, les conventions de conversion pour les
salaris licencis conomiques, le dveloppement des ngociations de branche
et la cration de lallocation formation reclassement (AFR) pour les
demandeurs demploi indemniss entrant en formation.
Laccent a t mis sur les dispositifs daide la formation des
demandeurs demploi, qui se sont diversifis (cration des PAIO et des
missions locales, actions en faveurs des chmeurs de longue dure), et sur le
soutien aux efforts de formation des entreprises ( engagements de
dveloppement de la formation [EDDF], crdit dimpt formation).
Ds cette poque, ltat a commenc se soucier de coordination,
comme en tmoigne la loi du 23 juillet 1987 qui introduit des contrats
dobjectifs susceptibles dtre conclus entre ltat, les rgions et les
organisations reprsentatives des milieux socioprofessionnels pour fixer des
objectifs de dveloppement coordonn des diffrentes voies de formation et
notamment de formation professionnelle alterne pour les jeunes . Comme le
prcise le rapport Lindeperg, il faudra cependant attendre cinq ans et la loi de
1992 sur lapprentissage pour quun dcret dapplication en dfinisse les
conditions oprationnelles de mise en uvre.

- 146 -

Dans les annes quatre-vingt-dix, ltat a manifest la volont de

rationaliser et damliorer la qualit des formations, avec des rsultats mitigs.
La loi du 4 juillet 1990, notamment, a propos un contrle renforc
des organismes concerns et a cr le crdit formation individualis pour les
jeunes (CFI) qui jetait les bases dun droit la qualification .
Puis, la loi quinquennale du 20 novembre 1993, bien que centre sur
lemploi, a introduit trois sries de rformes : le dveloppement et
lharmonisation des filires de formation en alternance ; le transfert aux
rgions des actions de ltat en faveur des jeunes ; la rationalisation des
circuits de financement lis la participation des entreprises.
Enfin, la loi du 4 fvrier 1995 a pos le principe dun agrment des
organismes de formation par ltat, aprs avis du conseil rgional (jamais mis
en uvre) et a cr une Commission nationale des comptes de la formation
professionnelle.
A la fin de cette dcennie, ltat a invit les partenaires sociaux
faire de la formation professionnelle continue un droit individuel transfrable
et garanti collectivement, ce qui a abouti, au terme dune nouvelle ngociation
interprofessionnelle, laccord finalement conclu en 2003.
c) Limplication des partenaires sociaux travers la ngociation
collective et la gestion paritaire
Lune des spcificits originelles du systme de formation
professionnelle rside dans le rle accord aux partenaires sociaux, pour sa
conception et sa mise en uvre. Cette spcificit est inscrite dans le paysage
socio-conomique travers la ngociation collective et la gestion paritaire.
x La ngociation collective
La ngociation collective intervient diffrents niveaux : au niveau
national interprofessionnel, de celui des branches professionnelles et de celui
de lentreprise.
La mthode de la ngociation nationale interprofessionnelle, dont
on a rappel prcdemment limportance, sest progressivement rpandue
par accords spcifiques aux secteurs agricoles, du commerce et de lartisanat,
de lconomie sociale, du travail temporaire, des hpitaux. Les vertus de la
ngociation collective dans le domaine de la formation ont t reconnues par
ltat employeur lui-mme, donnant lieu la ngociation dun accord-cadre et
des accords dapplication au niveau de chaque ministre.
Quant la ngociation de branche, elle consiste, pour les organisations qui
sont lies par une convention de branche (ou, dfaut, par un accord professionnel),
se runir au moins tous les cinq ans, et depuis laccord national interprofessionnel
(ANI) de 2003 tous les trois ans, pour ngocier sur les priorits, les objectifs et les
moyens de la formation professionnelle des salaris (article L. 933-2 du code du
travail). Les ngociations ont lieu, en pratique, au niveau national et laccord conclu
constitue un avenant (ou une annexe) de la convention ou de laccord professionnel.

- 147 -

Elles couvrent un vaste champ dactions. Le contenu concret de la

ngociation de branche dans le domaine de la formation professionnelle est
voqu dans le chapitre II de la premire partie du rapport. On rappellera ici
simplement que la liste des sujets de ngociations prvue par larticle L. 934-2
du code du travail est particulirement tendue.
La ngociation de branche
Le contenu de cette ngociation est extrmement large puisque aux termes de
larticle L. 934-2 du code du travail, il porte notamment sur les points suivants :
1 - La nature des actions de formation et leur ordre de priorit ;
2 - La reconnaissance des qualifications acquises du fait dactions de
formation ;
3 - Les moyens reconnus aux dlgus syndicaux et aux membres des comits
dentreprise pour laccomplissement de leur mission dans le domaine de la formation ;
4 - Les conditions daccueil et dinsertion des jeunes dans les entreprises du
point de vue de la formation professionnelle, notamment dans le cadre des contrats
dinsertion en alternance ;
5 - Les objectifs en matire dapprentissage, les priorits retenir en termes de
secteurs, de niveaux et deffectifs forms ainsi que les conditions de mise en uvre des
contrats dapprentissage ;
6 - Les actions de formation mettre en uvre en faveur des salaris ayant les
niveaux de qualification les moins levs, notamment pour faciliter leur volution
professionnelle ;
7 - La dfinition et les conditions de mise en uvre des actions de formation
en vue dassurer lgalit daccs des hommes et des femmes la formation
professionnelle ;
8 - Les conditions dapplication, dans les entreprises qui consacrent la
formation de leurs salaris un montant au moins gal lobligation minimale lgale ou
celle fixe par convention ou accord collectif de branche relative la participation des
employeurs au financement de la formation professionnelle continue, dventuelles
clauses financires convenues entre lemployeur et le salari avant lengagement de
certaines actions de formation et applicables en cas de dmission, les versements
effectus au titre de ces clauses tant affects par lentreprise au financement dactions
dans le cadre du plan de formation ;
9 - La recherche de rponses adaptes aux problmes spcifiques de formation
dans les petites et moyennes entreprises et en particulier dans celles ayant moins de dix
salaris ;
10 - Les consquences ventuelles des amnagements apports au contenu et
lorganisation du travail ainsi quau temps de travail sur les besoins de formation ;
11 - Les consquences de la construction europenne sur les besoins et les
actions de formation ;
12 - Les consquences sur les besoins et les actions de formation du
dveloppement des activits conomiques et commerciales des entreprises franaises
ltranger ;
13 - Les modalits dapplication par les entreprises des dispositions de
lventuel accord de branche rsultant de ladite ngociation.

- 148 -

Les rsultats des ngociations de branche ont t variables selon

les priodes. Par le pass, il a t reproch aux accords de branche de ngliger
les aspects qualitatifs de la formation tels que les orientations prioritaires des
formations, lgalit daccs, la qualification et ses modalits de
reconnaissance et de faire peu de place aux procdures dvaluation.
Dun niveau modeste dans les annes quatre-vingt, les ngociations
de branche se sont beaucoup dveloppes ensuite sous leffet des incitations
lgislatives et interprofessionnelles sus rappeles. Il faut souligner que les
ngociations de branche portant sur la formation sont souvent largies aux
questions relatives lemploi, aux mutations technologiques ou aux conditions
de travail et bnficient de limpulsion donne ces thmes.
Cest ainsi quelles ont connu un net dveloppement depuis vingt ans,
et surtout, comme on la vu au chapitre II de la premire partie du rapport, un
essor sans prcdent , aprs lANI de 2003 et la loi de 2004, avec prs de
450 accords de branche conclus.
La branche professionnelle est devenue, au terme de ce processus,
un niveau essentiel des politiques de formation professionnelle.
En revanche, la ngociation dentreprise sur la formation
professionnelle dans notre pays a toujours t considre comme dun
niveau modeste. Le dfaut dincitation lgale ou conventionnelle ngocier
au niveau de lentreprise sur la formation professionnelle explique en partie
cette moindre implication, ainsi que les attributions consultatives du comit
dentreprise sur ce mme sujet.
La ngociation dentreprise est prvue dans les entreprises o sont
constitues une ou plusieurs sections syndicales dorganisations
reprsentatives mais titre facultatif. A lchelon de chacune, cest le comit
dentreprise qui est charg de suivre la gestion de la formation qui relve de la
responsabilit de lemployeur.
Jusqu une priode rcente, les accords dentreprise reprsentaient
un trs faible pourcentage de la totalit des accords conclus et, de surcrot, la
question de la formation ny tait aborde que de manire incidente. La
question de la rduction du temps de travail a cependant rouvert de nouveaux
espaces de ngociation, notamment sur lquilibre entre temps de travail et
temps de formation. Puis la rforme de 2004 (avec notamment le droit
individuel la formation, les contrats et priodes de professionnalisation) a
apport de nouvelles perspectives de ngociation ce niveau1.

1 La formation professionnelle, objet et enjeu de la ngociation collective par JeanMarie Luttringer - Juillet 2004.

- 149 -

x La gestion paritaire
Paralllement, la gestion paritaire a gagn peu peu du terrain dans
le domaine de la formation continue. Ce principe est prsent ds la loi de 1971
pour le financement du systme.
Comme on la vu dans le chapitre IV ci-dessus, une part de la
contribution due par les entreprises pour le dveloppement de la formation
professionnelle continue est administre par les partenaires sociaux au sein
dorganismes paritaires collecteurs agrs (OPCA) crs par voie daccords
collectifs et agrs par ltat.
On notera ici surtout le fait que les partenaires sociaux ont
paralllement mis en place des organes de rgulation, leur propre
initiative, au niveau national interprofessionnel, au niveau des branches et au
niveau interprofessionnel rgional.
Il existe ainsi un certain nombre de structures, qui ont chacune leur
propre lgitimit, comme la rappel M. Francis Da Costa, prsident de la
commission formation du MEDEF : Les huit organisations demployeurs et
de salaris reprsentatives au plan national et au plan interprofessionnel ont
confi au Comit paritaire national pour la formation professionnelle
(CPNFP) la maintenance des accords interprofessionnels sur la
formation, le soin den prciser les modalits dapplication et celui dassurer
la liaison avec les pouvoirs publics. Les commissions paritaires nationales
pour lemploi (CPNE) au niveau des branches professionnelles et les
commissions paritaires interprofessionnelles rgionales de lemploi
(COPIRE) au niveau rgional, exercent de leur ct des comptences
dfinies.
Ces organes font partie du dispositif de gouvernance ds lorigine :
1) Les secrtaires techniques nationaux du CPNFP, MM. Dominique
de Calan, Bernard Falck et Ren Bagorski, ont ainsi rappel aux membres de
la mission que, depuis plus de vingt ans, les partenaires sociaux concluent des
accords nationaux interprofessionnels prvoyant la mise en place de tels
comits chargs de leur interprtation, analyse et suivi. De mme, pour
lapplication de lANI de 2003, a t constitu un Comit paritaire national
pour la formation professionnelle compos de vingt membres - dix pour les
organisations syndicales et dix pour la partie patronale - et comprenant des
secrtaires techniques lus par leur collge respectif (deux pour chaque
collge). Il se runit en moyenne deux fois par trimestre.
Comme la rappel M. Bernard Falck, la structure de gouvernance et
de rgulation au niveau des partenaires sociaux est la suivante : les
partenaires sociaux, au niveau interprofessionnel ou au sein de chaque
branche, ngocient des accords. Sur le plan financier, ceux-ci sont mis en
uvre par les OPCA ou, dans le cadre du cong individuel de formation, dans
les organismes paritaires agrs (OPA). Ces organismes paritaires mettent
ainsi en uvre, dans le cadre des financements de la formation

- 150 -

professionnelle, les dispositions prises, et les ajustements sont raliss par

branche par les Commissions paritaires nationales pour lemploi (CPNE) ou,
au niveau interprofessionnel rgional, par les commissions paritaires
interprofessionnelles rgionales pour lemploi (COPIRE). La gouvernance
paritaire a donc un caractre politique, les OPCA ou les organismes
paritaires collecteurs agrs au titre du cong individuel de formation
(OPACIF) ayant un rle de mise en uvre et de financement des politiques de
formation qui ont ainsi t dcides. Comme cela a t prcis, le CPNFP a
un rle de suivi de lensemble des accords.
Le CPNFP est donc une structure souple de gouvernance et de
rgulation.
Il sintresse lvolution des missions des organismes collecteurs
agrs, en participant notamment un groupe de travail avec la Direction
gnrale de lemploi et de la formation professionnelle (DGEFP), o il a
propos une rvision du plan comptable, des modifications sur la fiscalit des
OPCA et les services apports aux entreprises.
Ce systme est pilot en concertation permanente avec les autres
acteurs et en particulier ltat, avec qui a t signe, le 31 mars 2006, une
convention pour les contrats de professionnalisation pour les adultes (comme
pour la gestion du FUP ou la politique de lutte contre lillettrisme), mais
galement avec les conseillers rgionaux (au sein du Conseil national de la
formation professionnelle tout au long de la vie), et avec les autres
organismes, tels que lAssociation nationale pour la formation professionnelle
des adultes (AFPA) ou lUnion nationale interprofessionnelle pour lemploi
dans lindustrie et le commerce (UNEDIC), par le biais de conventions.
2) Les commissions paritaires nationales de lemploi (CPNE), ont
t institues, quant elles, par laccord national interprofessionnel du
10 fvrier 1969 sur la scurit de lemploi avec pour objectif gnral la
promotion de la politique de formation dans leur champ de comptence
professionnelle.
Un rle particulier leur a t reconnu en matire de formations
alternes, puisquelles dfinissent les qualifications professionnelles ou les
prparations aux diplmes de lenseignement technologique. Les CPNE sont
aussi consultes pralablement la conclusion des contrats dobjectifs par
ltat, la rgion et les branches professionnelles et font connatre leur avis aux
organismes grant les fonds des congs individuels de formation ainsi que les
priorits professionnelles et gographiques quelles dfinissent.
Aujourdhui, comme la soulign M. Francis Da Costa du MEDEF,
les partenaires sociaux travaillent au sein des CPNE sur les mtiers et les
qualifications, et les branches ont montr une grande ractivit lgard des
demandes des entreprises en matire de qualifications et de comptences
professionnelles, la contrepartie de cette souplesse tant la difficult des
organismes de formation suivre les volutions de la politique des CPNE .

- 151 -

On notera que beaucoup de CPNE ont, leur tour, mis en place des
commissions paritaires territoriales de lemploi (CPTE) qui ont gnralement
vocation travailler sur lactivit et lemploi au niveau dpartemental, en
cohrence si possible avec la vision nationale. Lchelon CPTE, mme sans
structures, est un lieu de connaissance mutuelle des enjeux concernant
lvolution conomique des technologies de lemploi et des formations.
3) Les commissions paritaires interprofessionnelles rgionales de
lemploi (COPIRE), institues comme les CPNE par laccord national
interprofessionnel du 10 fvrier 1969 sur la scurit de lemploi, ont un rle
gnral dtude, de proposition et de promotion en matire de politique de
formation professionnelle rgionale. Elles sont aussi particulirement charges
de suivre lactivit et les orientations des OPCA interprofessionnels chargs
de lalternance ou du cong individuel de formation (FONGECIF).
LANI de 2003 a confort leur rle, sans quil puisse tre
normatif , qui est de :
- participer ltude des moyens de formation, de perfectionnement et
de radaptation professionnels, publics et privs, existant pour les diffrents
niveaux de qualification ;
- rechercher avec les pouvoirs publics et les organismes intresss les
moyens propres assurer leur pleine utilisation, leur adaptation et leur
dveloppement et de formuler cet effet toutes observations et propositions
utiles ;
- promouvoir, dans le cadre des missions dfinies ci-dessus, la
politique de formation dans les rgions de leur ressort ;
- examiner, en fonction des travaux des CPNE et avec tous les
acteurs et organismes concerns, les problmes spcifiques que peuvent
rencontrer, en matire de formation professionnelle, les entreprises ayant un
faible effectif.
Ces diffrents lments constituent le panorama actuel, pour le moins
complexe, de la gouvernance de la formation professionnelle, complexit
notablement renforce par la pluralit des organisations syndicales, la
diversit de leurs cultures et de leurs stratgies.
Par ailleurs, le principe selon lequel le champ dapplication
professionnel dun accord collectif rsulte de la capacit dengagement des
organisations signataires, dtermine ce champ dapplication en fonction du
primtre dinfluence desdites organisations. Ainsi par exemple, les instances
de rgulation susmentionnes (CPNFP, CPNE, COPIRE) nenglobent pas les
secteurs professionnels considrs comme hors champ pourtant trs
importants que sont lagriculture, la coopration agricole, le secteur sanitaire
et social. Ces derniers ont t conduits, leur tour, constituer leurs propres
structures.

- 152 -

Enfin, parmi les lments prendre en compte dans le cadre dune

rflexion sur le systme franais, il faut encore noter quune partie des fonds
de la formation professionnelle participe au financement du paritarisme, et
quil y a une certaine difficult pour les partenaires sociaux tre prsents sur
lensemble du territoire, dans un pays o, par ailleurs, le taux de
syndicalisation demeure faible.
2. Lmergence progressive dun nouvel acteur : la rgion
a) 1983 : laffirmation dune comptence de droit commun, mais
encore largement partage par ltat
x Laffirmation dune comptence de droit commun en faveur des
rgions
Simple lieu de dconcentration des pouvoirs de ltat dans les annes
cinquante et soixante, les rgions sont devenues des tablissements publics en
1972 avant de devenir des collectivits territoriales de plein exercice en 1982
et de se doter dun conseil lu pour la premire fois au suffrage universel en
1986.
Cette conscration sest accompagne dun largissement de leurs
comptences parmi lesquelles la formation professionnelle et lapprentissage,
prolongement naturel des nouvelles attributions rgionales en matire de
dveloppement conomique, damnagement du territoire et de planification.
A lorigine de ce transfert de comptences, il y a la loi n 83-8 du
7 janvier 1983 relative la rpartition des comptences entre les
communes, les dpartements, les rgions et ltat, qui a accord aux rgions
une comptence de droit commun pour la mise en uvre des actions
dapprentissage et de formation professionnelle continue. Il leur revient
dsormais dlaborer, en toute autonomie, leur politique de formation et
dapprentissage, de dfinir leurs propres priorits, darrter librement le choix
de leurs actions et le mode de conventionnement avec les organismes de
formation.
Les rgions se sont vu reconnatre toute libert pour rpartir leurs
dpenses entre les diffrents domaines de formation. A cet effet, un fonds
rgional de lapprentissage et de la formation professionnelle continue
(FRAFP), servant de rceptacle de ces crdits ainsi que de ceux vots par le
conseil rgional, est cr dans chaque rgion et sa gestion est confie au
conseil rgional.
x Une comptence tatique encore forte
En contrepartie, larticle 82 de la loi du 7 janvier 1983 a maintenu
ltat des comptences dattribution, limitativement numres, encore
importantes :

- 153 -

- la comptence normative : elle couvrait la dfinition du cadre

lgislatif et rglementaire et le contrle de lapplication de lobligation lgale
de financement de la formation par les employeurs ;
- les actions de porte nationale : elles concernaient les stages assurs
par un mme organisme dans plusieurs rgions, ou des formations destines
des stagiaires ou des apprentis sans considration dorigine rgionale. Il en est
ainsi des actions de formation finances par le Fonds national de lemploi
(dont celles assures par lAFPA) et des actions de formation en faveur des
publics spcifiques : les illettrs, les dtenus, les rfugis et les personnes
handicapes ;
- les actions de porte gnrale : elles dcoulaient des programmes
tablis au titre des orientations prioritaires de ltat et dfinies annuellement
par le Comit interministriel de la formation professionnelle et de la
promotion sociale, aprs concertation avec les organisations professionnelles
et syndicales au sein des instances prvues cet effet. Il ne sagissait pas, pour
ce type dactions, dune exclusivit de ltat, mais dune obligation nationale
laquelle les partenaires sociaux et les rgions devaient galement contribuer ;
- les tudes et les actions exprimentales : il sagissait des tudes
ncessaires la prparation des politiques menes par ltat ainsi que de la
dfinition des moyens permettant dassurer linformation sur les politiques
engages.
Au total, au moment du vote de la loi de 1983, les 4/5e des moyens
publics dintervention en matire de formation professionnelle
continuaient relever de la responsabilit de ltat.
Cette rpartition des attributions traduisait bien lapproche selon
laquelle la formation professionnelle tait encore conue comme un instrument
de long terme de dveloppement conomique et de qualification des actifs. Ce
nest que progressivement, avec la monte du chmage, quelle est devenue un
moyen de gestion conjoncturelle du chmage.
Mais, si ltat gardait un large champ dattribution, obligation lui
tait faite dsormais de consulter les rgions sur le choix et la localisation de
ses actions.
b) 1993 : un largissement des moyens daction et de coordination,
ax principalement sur les jeunes
x Des revendications rgionales...
Comme la rappel M. Roger Karoutchi1, la dcennie qui suit la loi
fondatrice de 1983 a vu les rgions plaider fortement pour :
- une meilleure reconnaissance : face la multiplicit et la
complexit des partenariats avec ltat et les entreprises dans la formation des
1

Rapport dinformation fait au nom de lObservatoire de la dcentralisation : Formation

professionnelle et apprentissage : la Dcentralisation lge de la maturit .

- 154 -

actifs, les rgions ont demand une clarification de leurs comptences. En

particulier, elles ont toutes fait du transfert des programmes mis en oeuvre par
ltat pour la formation et linsertion des jeunes, leur premire revendication,
dans une logique de coordination plutt que de gestion des programmes ;
- une consultation plus systmatique : absentes des instances lgales
de concertation institues avant la dcentralisation de 1983 pour recueillir les
avis des partenaires sociaux sur les projets de loi et de dcrets et sur la mise en
uvre des programmes de ltat, les rgions ont demand tre
systmatiquement consultes, au sein du Comit de coordination des
programmes rgionaux dapprentissage (CCPRA) ;
- un pouvoir de coordination largi : mme si ltat les y avait
incites en labsence de toute base lgale, les rgions narrivaient pas
dvelopper, vis--vis des autres acteurs, une comptence de coordination des
actions de formation menes sur leurs territoires, ce qui les a pousses
progressivement solliciter de nouveaux outils dexpertise et daide la
dcision comme les observatoires rgionaux de lemploi et de la formation
professionnelle (OREF) et les centres danimation et de ressources de
linformation sur la formation (CARIF).
x ... largement satisfaites par la loi quinquennale du 20 dcembre
1993
En rponse, la loi quinquennale n 93-1313 du 20 dcembre 1993
relative au travail, lemploi et la formation professionnelle a introduit cinq
innovations :
- le transfert des programmes antrieurement mis en oeuvre par
ltat pour la formation et linsertion des jeunes en difficult : deux blocs de
comptences ont ainsi t transfrs ; dabord, les actions qualifiantes
destines des jeunes de seize vingt-cinq ans en juin 1994 ; ensuite, les
actions de pr-qualification et dinsertion ainsi que le rseau daccueil,
dinformation et dorientation des jeunes selon un calendrier dfini par la
rgion et au plus tard le 31 dcembre 1998 ;
- la cration dun plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles des jeunes (PRDFP) : labor par la rgion en concertation
avec ltat (et notamment les recteurs) et aprs une large concertation des
dpartements, du Conseil conomique et social rgional (CESR) et des acteurs
socioconomiques, le PRDFP a affirm la rgion dans son rle danimation et
de mise en cohrence, au niveau territorial, des dispositifs de formation
professionnelle initiale et continue des jeunes ;
- lextension des comptences du Comit de coordination des
programmes rgionaux dapprentissage (CCPRA) : cr par la loi du 7 janvier
1983, le CCPRA, compos de reprsentants de ltat, des partenaires sociaux
et des conseils rgionaux, avait lorigine pour mission de veiller la
cohrence et la coordination des actions menes en matire de formation et
dapprentissage et de proposer des mesures dharmonisation des programmes

- 155 -

des rgions afin dassurer une galit des chances daccs lapprentissage et
la formation. La loi quinquennale a largi ces missions la formulation de
recommandations ;
- la mise en place despaces jeunes dans les missions locales (ML) et
les permanences daccueil, dinformation et dorientation (PAIO) : ils ont eu
pour mission de permettre aux jeunes de moins de vingt-six ans la recherche
dun emploi ou dune formation de trouver dans un mme lieu lensemble des
services dont ceux-ci ont besoin ;
- lextension des comptences consultatives des COREF : alors que
larticle 77 de la loi quinquennale a institu une obligation de consultation des
COREF par lANPE et lAFPA, plusieurs obstacles sont venus limiter la
porte de cette rgle : la mauvaise lisibilit des missions de lAFPA du fait de
son double positionnement en tant qulment du service public de lemploi et
en tant quorganisme de formation soumis aux rgles de la concurrence sur le
march de la formation ainsi que labsence de lAFPA dans llaboration du
PRDFP.
c) 2002 : les amnagements ponctuels des lois de modernisation
sociale et dmocratie de proximit
x Des lois dajustement...
Dune part, la loi n 2002-73 du 17 janvier 2002 relative la
modernisation sociale a approfondi la dcentralisation avec :
- la cration dun comit de coordination rgionale de lemploi et de
la formation professionnelle dans chaque rgion, coprsid par le prfet de
rgion et le prsident du conseil rgional ;
- la rforme de la collecte de la taxe dapprentissage ;
- la coordination des financements des CFA autour du conseil
rgional.
Dautre part, elle a renforc le contrle exerc sur les organismes de
formation avec la mise en place dune dclaration dactivit.
Enfin, elle a tendu la validation des acquis de lexprience (VAE)
toutes les certifications professionnelles et a intgr la formation dans les
ngociations de branche.
La loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de
proximit a confi des comptences nouvelles aux conseils rgionaux :
- lextension du PRDFP aux formations dlivres aux adultes ;
- la dfinition dun schma rgional des formations de lAFPA,
partir du 1er janvier 2003 ;
- la prise en charge par les rgions de lindemnit compensatrice
forfaitaire, dite prime dapprentissage, verse aux employeurs dapprentis et
dont le montant est dsormais modulable. En contrepartie, et sur la base de la

- 156 -

dpense prvisible quil supportait en 2002, ltat sengage compenser la

charge qui en rsulte.
x ... moins ambitieuses que prvues
Dans son rapport publi en juin 2003, Rgionalisation de la
formation professionnelle , le dput Pierre-Andr Prissol a considr que
les lois de 2002 navaient pas su aller au-del des amnagements techniques.
En ce qui concerne les politiques de formation, il a observ une
articulation incomplte entre les comptences de ltat en matire demploi et
celles des rgions relatives la formation, notamment en ce qui concerne
certains dispositifs de formation comme les stages dinsertion et de formation
lemploi (SIFE). Par ailleurs, le transfert de la coordination des dispositifs de
VAE aux seules rgions qui le souhaitaient conjointement avec ltat a eu
pour effet den limiter la porte oprationnelle.
En ce qui concerne les structures, la Cour des comptes na pas
manqu de pointer, dans son rapport de 2002, la dispersion des
commanditaires qui empche une structuration de loffre rgionale de
formation, ce qui conduit une situation paradoxale o ce sont les organismes
de formation qui mettent en concurrence les financeurs eux-mmes plutt que
linverse. De plus, ce march est rest fortement dsquilibr par le
positionnement ambigu de lAFPA, la fois service public pour lemploi et
organisme de formation.
Du ct des multiples rseaux daccueil, dinformation et
dorientation, leur cloisonnement a rendu leur action illisible auprs des
jeunes.
Enfin, en ce qui concerne lapprentissage, le rapport Prissol prcit
relevait que les ingalits considrables entre CFA et labsence de
transparence doivent trouver des solutions, soit dans une amlioration du
systme existant - les dispositions de la loi de modernisation sociale vont dans
ce sens mais sont-elles vraiment opratoires et suffisantes ? - soit dans une
rflexion plus large, mme si elle est complexe, sur la correction des
ingalits territoriales lies lorganisation de la taxe dapprentissage .
Par consquent, en rponse aux insuffisances des lois de 2002, une
nouvelle impulsion est apparue, une fois encore, ncessaire.
d) 2004 : vers lachvement de la rgionalisation de la formation
professionnelle ?
Dans un objectif de clarification, la loi n 2004-809 du 13 aot 2004
relative aux liberts et aux responsabilits locales raffirme le principe selon
lequel, partir du 1er janvier 2005, les rgions ont lentire responsabilit de
lapprentissage et de la formation professionnelle des jeunes et des adultes
la recherche dun emploi, ds lors que ces formations ne relvent pas de
lentreprise ou de lassurance chmage. Ce principe implique que les conseils

- 157 -

rgionaux dfinissent et mettent en oeuvre

dapprentissage et de formation professionnelle.

la

politique

rgionale

Le champ dintervention des conseils rgionaux est tendu, en outre,

trois autres domaines :
- ils se voient confier lorganisation, sur leur territoire, du rseau des
centres et points dinformation et de conseil sur la VAE et doivent assister les
candidats ;
- ils ont obligation dassurer laccueil en formation qualifiante de la
population rsidant sur leur territoire, ou dans une autre rgion, si la formation
dsire ny est pas accessible. Une convention doit fixer les conditions de
prise en charge de la formation par les conseils rgionaux concerns ;
- ils deviennent responsables des formations sanitaires et sociales, y
compris les aides accordes aux tudiants.
Afin de leur permettre davoir une matrise globale de la politique
rgionale, la loi du 13 aot 2004 confie explicitement aux rgions la
responsabilit dadopter et de mettre en uvre le PRDFP, jusqualors sans
pilote clairement identifi. De plus, elle donne aux rgions plus de libert pour
dfinir les formations vises par ce PRDFP.
En ce qui concerne spcifiquement lapprentissage, lautonomie des
rgions est renforce : dune part, elles se voient confier lenregistrement des
contrats dapprentissage ; dautre part, elles obtiennent la libert de dterminer
la nature, le niveau et les conditions dattribution de la prime dapprentissage
verse aux employeurs dapprentis.
En ce qui concerne la formation professionnelle continue, la loi
prvoit un financement de la protection sociale des stagiaires ds lors que
laction de formation est prise en charge, y compris pour les formations non
rmunres. Elle ouvre galement la possibilit pour les rgions daccorder
aux stagiaires une rmunration suprieure aux barmes nationaux.
Surtout, conformment une demande exprime par le Snat1, elle
prvoit un transfert progressif aux rgions des crdits consacrs aux stages
AFPA traditionnellement la charge de ltat. Les rgions deviendront donc
les donneurs dordre exclusifs de lAFPA au titre de la commande
publique. Les crdits transfrs se rapportent la formation, la rmunration
des stagiaires et aux prestations associes la formation (accompagnement,
hbergement et restauration).
La loi prvoit que ce transfert, qui a vocation tre effectif au plus
tard le 31 dcembre 2008, peut intervenir auparavant pour les rgions qui
auront sign, avec le prfet de rgion et lAFPA, une convention tripartite
dfinissant le schma rgional des formations et le programme dactivit
rgional de cette association.
1

Rapport dinformation n 447 de M. Michel Mercier, snateur, Pour une Rpublique

territoriale : lunit dans la diversit , 1999-2000.

- 158 -

Au terme de ce long processus, peut-on conclure que la

rgionalisation de la formation professionnelle est acheve ?
Selon un avis largement partag, elle donne toujours limpression
dtre encore construire . De nombreuses questions restent, en effet, en
suspens. En particulier, quel peut tre lavenir de cette nouvelle organisation
sans lattribution aux rgions dun pouvoir de coordination porte
prescriptive ?
Comme cela a t soulign lors des auditions, les lois de
dcentralisation ont surtout laiss ouverte la question de la gouvernance
densemble du dispositif.
B. LA
CONSQUENCE :
UN
MANQUE
DE
COORDINATION
FONCTIONNELLE
QUI
ENTRAVE
LAFFIRMATION
DUNE
GOUVERNANCE RGIONALE

Le problme majeur est dsormais celui de larticulation entre les

acteurs centraux de la formation que sont ltat, les rgions et les partenaires
sociaux.
Comme lont constat toutes les personnalits auditionnes,
lorganisation densemble, issue dune superposition de rformes et dune
mise en place progressive, laisse apparatre un grave dfaut de coordination.
Pour les rgions, lexercice de leurs nouvelles comptences
sapparente une lutte, souvent puisante, contre les rigidits du systme.
Le manque de coordination se prsente ainsi comme la principale scorie
des lois de dcentralisation et lobstacle majeur lmergence dune
gouvernance efficace.
1. Larticulation avec ltat : des chevauchements multiples
Au terme de lvolution qui vient dtre rappele, en principe, ltat
ne conserve plus que des comptences limites, de nature rgalienne, en
matire de formation professionnelle : la comptence normative, le contrle de
la formation continue, le financement et lorganisation des actions de porte
gnrale intressant lapprentissage et la formation professionnelle continue.
Dans les faits, les interfrences avec les rgions sont cependant
nombreuses pour trois raisons essentielles.
a) En amont : la citadelle de lducation nationale
Les comptences de ltat en matire dducation limitent fortement
les marges daction des rgions. On a examin au chapitre I de la premire
partie du rapport les dysfonctionnements lis au cloisonnement excessif entre
formation initiale et formation professionnelle.

- 159 -

On a galement soulign larticulation insuffisante entre le rseau

charg de lorientation des jeunes relevant gnralement de ltat et les
multiples acteurs de la formation.
Il faut ajouter que, depuis les annes quatre-vingt, la question de
larticulation entre les comptences de ltat et celles des rgions sest encore
accentue car ces dernires ont acquis des responsabilits croissantes dans le
champ de lenseignement. Ce processus sest encore amplifi avec la loi du
13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, de sorte que le
pouvoir des lus locaux prsente dsormais une vraie lgitimit dans ce
domaine.
La rgion est charge, en particulier, de la construction et de
lquipement des lyces, des tablissements dducation spciale et des lyces
professionnels maritimes et finance une partie des tablissements
universitaires. Elle assure la construction, lextension et la rnovation des
lyces et tablissements denseignement secondaire et leur fonctionnement.
Depuis lacte II de la dcentralisation, il faut rappeler que la rgion
est aussi comptente :
- pour lorganisation de laccueil, de la restauration, de lhbergement
et de lentretien gnral et technique dans les lyces,
- pour le financement de la formation et pour les aides aux tudiants
des formations sanitaires et sociales.
En matire denseignement suprieur, la rgion tend agir pour
lamlioration de la vie tudiante, sur la structuration des tablissements
denseignement suprieur et des organismes de recherche, le rayonnement
international et lattractivit des tablissements denseignement suprieur
publics. Avec les nouveaux contrats de projet tat-rgions, cest ainsi prs de
50 % des investissements universitaires qui incombent dsormais aux rgions.
Pourtant toutes les auditions ont montr linsuffisante conciliation
entre les exigences du systme ducatif et celles du monde conomique,
question largement examine au chapitre I.
Ce cloisonnement entrave laction des rgions. Deux exemples, parmi
dautres, le montrent aisment.
La carte des formations a souvent t au cur des proccupations
exprimes par les personnes auditionnes par la mission.
Dans le mme sens, le rapport de la mission daudit IGF/IGEN sur la
carte de lenseignement professionnel de dcembre 2006 a bien relev la
faiblesse de la planification rgionale qui se limite trop souvent au rappel
dobjectifs gnraux, trs peu quantifis.
Il faut rappeler que la carte de la formation professionnelle est tablie
dans chaque acadmie en concertation avec la rgion mais celle-ci a, en
gnral, des difficults se saisir de cette comptence. Outre la nouveaut de

- 160 -

lexercice pour elles, le rapport invoque deux lments de nature diffrente

expliquant cette situation.
Le premier est une difficult thorique : ladquation des formations
aux besoins des bassins demploi, ou la relation formation-emploi , est
une question dlicate rsoudre car elle suppose des connaissances dont les
rgions ne disposent pas directement.
Le deuxime lment est dordre politique : les documents de
planification devraient permettre de mettre en vidence les ncessaires
volutions de la carte pour lensemble des rseaux de formation initiale
(offre sous statut scolaire des diffrents ministres et offre dapprentissage).
Ces volutions devraient inclure des ouvertures de divisions, voire des
crations dtablissements, mais galement des fermetures de divisions, voire
dtablissements ou tout au moins des regroupements, notamment dans les
rgions qui connaissent une dcrue dmographique et/ou dans celles o
limplantation des formations, issue de lhistoire, nest plus adapte. On voit
bien toute la difficult de lexercice pour les rgions face aux diffrents
intrts en jeu.
Le pilotage de loffre de formation reste donc imprcis et le
rapport susmentionn souligne la prminence de lappareil de formation
dans lvolution de la carte scolaire . Les conseils rgionaux napparaissent
pas encore en capacit dassurer leur responsabilit dans ce domaine.
Lautre exemple est celui des formations sanitaires et sociales. Le
rapport sur la dcentralisation de la formation professionnelle et de
lapprentissage prsent par M. Roger Karoutchi1 a galement bien mis en
relief les enjeux du transfert aux rgions de cette comptence. M. Jean-Paul
Denanot, prsident de la commission formation professionnelle de lARF, a
insist sur le fait que les effectifs renouveler vont tre trs importants, ce
qui suppose un travail en commun avec lducation nationale sur le contenu
des diplmes daides soignants et les besoins satisfaire en matire daide
la personne.
M. Jean-Paul Denanot a aussi cit lexemple de la formation des aides
soignants : Aujourdhui, lducation nationale forme des BEP Carrires
sanitaires et sociales qui ne dbouchent sur aucun mtier. Nous tentons de
dvelopper lide quelle pourrait former les aides soignants et peut-tre des
infirmiers. Le chantier ouvert est important. Lensemble des acteurs devront
tre impliqus. Les mtiers daide la personne constituent en effet une mine
de futurs emplois .

Rapport dinformation n 455 (2004-2005) de M. Roger Karoutchi, fait au nom de

lObservatoire de la dcentralisation.

- 161 -

b) En aval : la politique de lemploi

Ltat dispose dune comptence gnrale en matire demploi
cest--dire quil lui appartient de dfinir la politique de lemploi au plan
national.
Or il y a un lien trs troit entre les champs dintervention de la
formation et de lemploi. On la vu, depuis les annes quatre-vingt, les
politiques de formation ont multipli en France les dispositifs visant
amliorer lemployabilit des demandeurs demploi.
Dans ce cadre, ltat a t amen financer des stages et des
contrats destins aux demandeurs demplois, jeunes et adultes, qui
contiennent, pour la plupart, un volet formation professionnelle.
Ltat a mobilis galement des moyens importants pour mettre en
uvre ses politiques demploi en agissant sur loffre de formation - il
subventionne notamment lAFPA - et en confiant ses services dconcentrs
(DRTEFP et DDTEFP) la gestion financire de ses dispositifs de soutien.
Il a mis en place des structures aux niveaux national et local qui
forment ce quon appelle le service public de lemploi.

Le service public de lemploi

Les diffrentes missions du service public de lemploi ont un lien direct avec le champ
rgional de la formation professionnelle puisquil est charg de :

- mettre en uvre les mesures propres promouvoir lemploi et rduire le

chmage, en coordination avec les autres dpartements ministriels, en liaison avec les
partenaires sociaux et en prenant en compte les besoins locaux ; parmi ces mesures
figurent celles de la formation professionnelle ;
- veiller lapplication des dispositions lgislatives, rglementaires et
conventionnelles destines assurer le bon fonctionnement du march du travail ;
- raliser des statistiques, tudes et recherches, relatives lemploi aux niveaux
rgional, dpartemental et local et fournir les lments ncessaires au service des tudes
et de la statistique pour llaboration des informations au niveau national ;
- faciliter laccs lemploi par le recueil et la diffusion des offres, laccueil et
linscription des demandeurs demploi, le conseil et lorientation professionnelle ;
- raliser et proposer des actions de formation professionnelle adaptes aux
besoins des entreprises et des travailleurs, notamment ceux privs demploi ;
- assurer des revenus de remplacement aux travailleurs privs demploi,
assister et contrler les efforts de recherche demploi ;
- favoriser linsertion professionnelle de publics placs en situation de
vulnrabilit sur le march du travail ;
- faciliter la rponse aux problmes de main-duvre des entreprises par
lassistance lembauche, la prvention des licenciements et laccompagnement des
oprations de reconversion ;
- mettre en uvre, grer les aides lemploi et contrler leurs conditions
dutilisation.

- 162 -

Les consquences des interfrences entre les actions de ltat et celles

des rgions du fait de ces missions sont connues. On en soulignera deux
principales :
- le manque de lisibilit : de nombreux sujets sont partags entre
plusieurs intervenants. Comme on la not dans le chapitre II de la premire
partie de ce rapport, plusieurs financeurs peuvent intervenir en matire de
prise en charge des programmes ou des rmunrations des stagiaires. Les
comptences sont partages et les publics renvoys dun interlocuteur lautre
dans ce qui sapparente trop souvent un parcours du combattant . Pour
les demandeurs demploi, par exemple, la prescription de formation appartient
essentiellement lANPE et ses cotraitants, mais il faut que les conseils
rgionaux valident cette prescription pour que les intresss accdent aux
stages financs par la rgion ;
- des disparits de prise en charge : comme on la vu aussi dans le
chapitre II de la premire partie de ce rapport, les rgions sont confrontes la
logique des statuts et des financements, et dune manire gnrale au manque
de porosit du systme. Ainsi, par exemple, les stagiaires de lAFPA, hbergs
gratuitement sur financement des conseils rgionaux, font figure de privilgis
en la matire. Or, laccs lhbergement est de plus en plus une condition de
laccs la formation. Certaines personnes peuvent mobiliser laide
personnalise au logement (APL), dautres ne le peuvent pas en raison de
problmes de double rsidence, et dautres encore peuvent bnficier de
lallocation de logement social.
c) En matire de formation professionnelle : les comptences
rsiduelles mais non ngligeables de ltat
Enfin, dautres interfrences rsultent des comptences conserves
par ltat dans le domaine de la formation professionnelle elle-mme.
Ltat a conserv au terme de lvolution sus-rappele des
comptences propres en matire de formation qui touchent des catgories
spcifiques : les dtenus, les rfugis, les rsidents de loutre-mer, les
militaires en reconversion, les Franais tablis hors de France, les illettrs, les
personnes handicapes...
Ces comptences sont loin dtre rsiduelles en termes de
publics. Ainsi par exemple, comme la indiqu Mme Marie-Thrse Geoffroy,
directrice de lAgence nationale de lutte contre lillettrisme (ANLCI), lors de
son audition devant la mission, lillettrisme concerne 9 % de la population
ge de dix-huit soixante-cinq ans ayant t scolarise en France, soit
prs de 3,1 millions de personnes.
Cette comptence gnrale en matire de lutte contre lillettrisme
conduit des chevauchements car les collectivits nont pu se
dsintresser de ce sujet qui constitue le point de dpart de beaucoup de
problmes dinsertion et demployabilit.

- 163 -

LAgence nationale de lutte contre lillettrisme, tablissement public,

a t cre pour coordonner les moyens mis en uvre par ltat, les
collectivits locales et les entreprises dans ce domaine.
La lutte contre lillettrisme sappuie en rgion sur un plan rgional
de lutte contre lillettrisme , document traduisant les engagements des
services dconcentrs de ltat et ceux des collectivits territoriales autour
dobjectifs dfinis en fonction des besoins de populations cibles localement
identifies. Selon lANLCI, ce jour dix-sept rgions se sont dotes, ou sont
sur le point de le faire, de tels plans.
Sur le terrain, la mission dinformation a constat la fois la
volont dagir des rgions mais aussi leur crainte dun dsengagement
financier de ltat.
Or, la lutte contre lillettrisme ne peut tre efficace que si elle est
concerte avec les diffrentes collectivits dj impliques dans cette lutte, et
que si elle ne se rsume pas des annonces mais est assortie des financements
ncessaires.
Par ailleurs, ltat dispose de comptences partages. A titre
complmentaire, ltat intervient en faveur de la formation professionnelle des
jeunes, des demandeurs demploi et des salaris.
Vis--vis des jeunes, ltat intervient notamment pour promouvoir
lapprentissage : outre lorganisation et le financement dactions de porte
gnrale, ltat peut galement effectuer des tudes et actions exprimentales
pour la prparation de ces actions ; il est comptent pour le contrle
pdagogique de lapprentissage et le financement des CFA recrutement
national
A lgard des demandeurs demploi, ltat finance des actions du
Fonds national pour lemploi (FNE), des formations ralises par lAFPA
En direction des actifs occups, ltat finance la formation des agents
de la fonction publique, la formation continue des ingnieurs, les conventions
de formation et dadaptation du FNE
Malgr des textes successifs qui posent un objectif de clarification
des comptences rgionales et de ltat, force est de constater que des
dispositifs de formation continuent de relever dune comptence partage.
Cette imbrication des comptences est lorigine de nombre de
difficults dapplication. Il suffit, titre dillustration, de se reporter aux
dbats concernant la politique de lapprentissage.
A loccasion du vote de la loi n 2005-32 du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohsion sociale, dun ct, les conseils rgionaux ont
eu le sentiment que ltat venait remettre en cause les acquis de la loi
liberts et responsabilits locales ; dun autre ct, notamment lors du
dbat au Snat sur le remplacement du Fonds national de prquation de la
taxe dapprentissage (FNPTA) par un Fonds national de dveloppement et de

- 164 -

modernisation de lapprentissage pour financer lobjectif de 500.000 apprentis

en cinq ans, le Gouvernement sest ainsi justifi : nous savons que
lapprentissage est une comptence des rgions, mais nous voulons le
dvelopper, nous voulons faire en sorte quon y recoure davantage et quon
amliore la qualit du service. Or cela a un cot. Ltat ne va pas en
transfrer ipso facto la charge sur les rgions mais, en respectant les
comptences de celles-ci, il va alimenter subsidiairement le financement. Nous
voulons le faire de manire claire, sans pour cela recrer une administration
dtat charge de lapprentissage .
La loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit des chances a
suscit les mmes dbats en ce qui concerne lapprentissage junior.
Cet entrecroisement de comptences contribue souvent faire de la
rgion la variable dajustement des politiques de formation.
Comme lont soulign les personnes rencontres lors des
dplacements de la mission dans les rgions, et notamment Mme Martine
Calderoli-Lotz, vice-prsidente du conseil rgional dAlsace, prsidente de la
commission formation professionnelle continue : la position de ltat reste
prgnante et cest donc la position de ltat qui est revoir, car il continue
intervenir beaucoup. Or par ailleurs, il y a une difficult darticulation entre
le pouvoir des branches professionnelles et la sphre des pouvoirs publics.
Par exemple, pour les contrats de professionnalisation, les taux de prise en
charge sont dcids par ltat mais un niveau insuffisant pour couvrir le
cot rel des formations. Les rgions sont donc appeles compenser les
carts tout en devant assurer la matrise des finances locales.
Cest en ce sens que, vue des rgions, la dcentralisation dans le
domaine de la formation, parat tre reste au milieu du gu .
2. Larticulation avec les partenaires sociaux : la difficile
conciliation entre logiques territoriales et logiques de branche
La monte en puissance des rgions dans le domaine de la
formation professionnelle a galement mis en vidence linsuffisante
articulation entre les logiques de branche et les logiques territoriales dans
notre pays.
La place prminente accorde aux branches professionnelles et la
prise en compte insuffisante de lorganisation territoriale soulvent aussi la
question de la gouvernance densemble du systme de formation
professionnelle.
a) Le dfi du croisement des logiques territoriales et de branche
La place faite aux partenaires sociaux qui, comme on la rappel cidessus, disposent dun large champ dautonomie dorganisation et daction, a
des consquences directes sur ladministration rgionale de la formation
professionnelle.

- 165 -

Non seulement les rgions se trouvent confrontes une multiplicit

dinterlocuteurs mais aussi une organisation gographique trs ingale de
ces derniers. Historiquement, le syndicalisme franais sest dvelopp partir
des syndicats de mtiers et des bourses du travail qui regroupaient les salaris
sur une base interprofessionnelle locale (au niveau des communes). Ces
bourses du travail ont ensuite donn naissance des unions locales,
dpartementales ou rgionales, selon les spcificits de ces secteurs. De plus,
ces instances dcentralises nont pas acquis le mme pouvoir de dcision que
les organisations de branche.
Il faut souligner galement la disparit de moyens entre les
branches. Certaines branches, parmi les plus de 300 qui existent aujourdhui
en France, ont les moyens davoir une politique de formation et une dmarche
prospective, tandis que dautres, de dimension plus restreinte, nont pas les
outils ncessaires pour conduire une rflexion globale.
Par ailleurs, la logique de branche a ses limites, comme cela a dj
t voqu. Ainsi, la place respective des formations lies une qualification
requise par une branche, et lorganisation de formations transversales
plusieurs branches, est-elle difficile solutionner. Le niveau centralis de
traitement des problmes qui est celui de beaucoup de branches, se concilie mal
avec la gestion des besoins quantitatifs et en qualifications qui sopre, de plus
en plus, dans la proximit locale des PME et des TPE, cratrices demplois.
Enfin, les outils de rgulation mis en place par les accords
professionnels prsentent certaines faiblesses. Les CPNE connaissent un
fonctionnement irrgulier selon les branches, ce qui prive les OPCA
dorientations stratgiques suivies. De plus, peu de CPNE sont organises au
niveau territorial rgional, ce qui rend, l encore, trs alatoire la construction
de partenariats avec les rgions.
b) Labsence dune relle structuration du dialogue social au niveau
rgional
Les deux logiques parallles, territoriale dun ct, sectorielle de
lautre, ont un effet direct sur le cloisonnement des dispositifs en fonction des
publics.
Comme la soulign le Centre danalyse stratgique1 : la
dcentralisation graduelle de la formation des chmeurs aux rgions et la
mobilisation accrue de la formation par lassurance chmage dans le cadre
dune gnralisation de laccompagnement individualis des chmeurs (20002005) ont renforc le rle des territoires comme espaces de mutualisation et
de construction des parcours individuels, la croise des intrts sectoriels et
territoriaux. Mais ce jour, les deux segments demeurent largement
dconnects, comme si les objectifs de la formation professionnelle continue
des salaris en poste et celle des actifs sans emploi relevaient de deux
logiques distinctes.
1

Centre danalyse stratgique n 62 juin 2007.

- 166 -

LANI du 5 dcembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 ont accru ce

dphasage.
Comme il a t soulign maintes reprises lors des auditions de la
mission, la difficult est que les deux grands textes lgislatifs, la loi du 4 mai
2004 et celle du 13 aot 2004, ne sont pas scants .
Dun ct, la loi du 4 mai 2004 reprsente la mise en forme
lgislative de laccord entre les partenaires sociaux du 5 dcembre 2003.
De lautre, la loi du 13 aot 2004 sinscrit dans la poursuite de la
dcentralisation dans le domaine de la formation professionnelle.
Il sagit de deux blocs lgislatifs qui ne se recoupent pas mme si
les deux lois manifestent une volont commune de passer dun pilotage par
loffre de formation un pilotage par la demande. Les ngociations de
branche, qui ont lieu maintenant tous les trois ans, au lieu de cinq ans
auparavant, confirment cette tendance. Cette dfinition des priorits est cense
ensuite tre suivie dune politique volontaire pour que les outils
intermdiaires, les OPCA et les organismes de formation, aillent dans le sens
des besoins des entreprises.
La comptence rgionale renforce suppose paralllement un
dialogue social plus dynamique au niveau territorial. La qualit du
dialogue social territorial entre pouvoirs publics et partenaires sociaux au
plan rgional apparat dsormais dterminante. Pour agir dans le domaine
de la formation professionnelle, les rgions doivent davantage travailler avec
les professionnels et les partenaires sociaux. Une large coordination dans le
domaine des stratgies comme dans celui des financements est donc
ncessaire.
Or, cest plutt les logiques de branche qui sont sorties renforces
jusqu prsent. Deux ans aprs le dbut de son application, la DGEFP
souligne dans un premier bilan publi fin 2006 que la branche
professionnelle est devenue le lieu privilgi de dfinition et de mise en uvre
des politiques de formation des salaris .
Comme la confirm M. Gaeremynck, dlgu gnral lemploi et
la formation professionnelle, la situation de la formation professionnelle se
prsente aujourdhui comme la rsultante dune juxtaposition de rformes : la
rforme de la formation professionnelle, par la loi du 4 mai 2004, et la
conscration de la comptence gnrale des rgions sur la formation
professionnelle des jeunes et des adultes la recherche dun emploi, par la loi
du 13 aot 2004. Ce dfaut de cohrence se traduit par une insuffisance des
possibilits de dialogue au niveau rgional et manifeste lexistence de
logiques puissantes et non rconcilies .

- 167 -

3. Des interfrences invitables avec dautres acteurs importants

de la formation
Les rgions doivent compter galement avec deux acteurs
incontournables au plan local que sont les services de lAFPA et, de manire
croissante, les autres collectivits territoriales au premier rang desquelles
figurent les dpartements.
a) Avec lAFPA : des crdits rgionaliss mais un organe qui reste
national
La loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux responsabilits
locales prvoit un transfert aux rgions des crdits consacrs aux stages AFPA
avant le 1er janvier 2009.
Les rgions deviendront les donneurs dordre exclusifs de lAFPA
au titre de la commande publique. Les crdits transfrs concomitamment se
rapportent la formation, la rmunration des stagiaires et aux prestations
associes la formation des demandeurs de lemploi qui est le coeur de
mtier de lAFPA (accompagnement, hbergement et restauration). Cette
dcentralisation se traduira par le passage dun interlocuteur unique vingtdeux interlocuteurs rgionaux. Ceci suppose que lAFPA tienne compte
dsormais des priorits des rgions et de leur harmonisation.
Cette volution mettra fin au monopole de lAFPA, pralablement
attributaire des subventions de ltat, les rgions tant mme de mettre
lassociation en concurrence avec dautres oprateurs. Dans ce contexte,
lAFPA pourra chercher investir de nouveaux secteurs, tels que la formation
des salaris.
LAFPA comme les rgions ont adopt une attitude active face la
perspective de ces bouleversements. Cette dmarche leur a dj permis
notamment de conclure dix-huit conventions tripartites avec ltat afin
dexprimenter sans dlai la dcentralisation de la formation professionnelle.
Lattention de la mission a t appele sur les dfis dune telle
rforme, notamment par Mme Elisabeth Kahn de la mission emploi et
formation professionnelle du ministre de lconomie.
En premier lieu, en raison de ce transfert de comptences et de
financement, lAFPA va se trouver dans une relle incertitude face la
demande qui lui est adresse. En effet, lAFPA doit la fois se situer, sur
son cur de mtier , dans une perspective de concurrence avec dautres
oprateurs, mais aussi, se mettre la recherche de mtiers alternatifs,
notamment en direction des salaris, et non plus des seuls demandeurs
demploi. Elle se trouvera donc en tat de concurrence, non seulement sur
son cur de mtier , mais aussi sur le mtier dautres oprateurs de la
formation professionnelle. Ce changement reprsente un vritable
bouleversement pour loprateur , comme la soulign Mme Elisabeth Khan.

- 168 -

Do limportance des conventions avec les rgions. Dans la

mesure o lAFPA passe une convention avec les rgions, les priorits de son
offre bnficient dune orientation claire en fonction des demandes des
rgions.
Mais si elle ne parvient pas maintenir ce dialogue, elle se trouvera
dans une situation de flou stratgique. Le fait de conclure des conventions
constitue une tape avant la mise en concurrence avec dautres oprateurs dans
laquelle lAFPA sera terme place, do limportance de la qualit du
dialogue qui sera instaur avec les rgions et de la coordination avec les
politiques rgionales.
Il est actuellement prmatur dtablir un bilan de larticulation des
schmas rgionaux de lAFPA avec les programmes rgionaux de
dveloppement de la formation professionnelle dans la mesure o, dune part,
ces programmes ne sont pas tous adopts, dautre part, les ngociations entre
lAFPA et les collectivits rgionales sur les schmas rgionaux de formation
sont pendantes dans certaines rgions.
Mais plusieurs collectivits rgionales envisagent, par exemple, la
mise en place dun service public rgional de formation professionnelle en
confiant, notamment lAFPA, un rle structurant. Ainsi, les articulations des
schmas rgionaux de lAFPA avec les politiques des collectivits rgionales
devront sorganiser, sans exclure, dans chaque territoire concern, une
ncessaire complmentarit des offres de formation venant des autres
organismes de formation que lAFPA.
Par ailleurs, le fonctionnement de lAFPA est appel voluer dans
le sens dune plus grande efficience.
Il faut rappeler que lAFPA est un instrument bicphale qui
intervient aussi dans le cadre du service public de lemploi, pilot par ltat.
La position de ltat vis--vis de lAFPA a t rappele par
Mme Elisabeth Khan : lAFPA, en tant quorganisme, na pas vocation
tre dcentralise. Si les ngociations avec les rgions pour la mise en uvre
de formations auront bien lieu avec les reprsentations locales, seules les
instances nationales de lAFPA, qui doit optimiser son dispositif sur
lensemble du territoire, contracteront avec les rgions.
Le rapport de Pierre Cahuc et Andr Zylberberg avait port un
jugement svre sur le second contrat de progrs tat-AFPA. Cest la raison
pour laquelle dans les nouvelles conventions figure systmatiquement un
article prvoyant une rflexion conjointe sur loffre de formation de lAFPA et
que cette dernire sest engage dans un programme de rvision de toutes les
fonctions support de lorganisme, avec lobjectif de diminuer les cots de
20 % lhorizon 2009. Ce rapport critiquait aussi le nombre excessif des
indicateurs dactivit mentionns dans le contrat, ainsi que labsence de
recours une mthode dvaluation fonde sur des comparaisons entre
groupe test et groupe tmoin .

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Le troisime contrat de progrs (2004-2008) entre ltat et lAFPA

prcise ainsi mieux larticulation de lAFPA avec les partenaires que sont
lANPE, les maisons de lemploi et lUNEDIC. Il est particulirement
demand lAFPA de se positionner sur les mtiers en tension, danticiper les
volutions du contenu des emplois et de cibler son action sur les jeunes sans
qualification. Ce troisime contrat comprend de nombreux indicateurs dont, en
particulier, un indicateur mesurant le taux de placement dans lemploi six mois
aprs la sortie du stage.
Enfin, comme lont rappel M. Pierre Boissier, directeur gnral de
lAFPA, et M. Jean-Paul Denanot, prsident de la commission formation
professionnelle de lARF, le cadre juridique de lachat des prestations de
formation est un facteur dincertitude pour les rgions.
Normalement, les relations quelles entretiendront avec lAFPA pour
satisfaire leurs besoins exprims par leurs programmes rgionaux de
dveloppement de la formation professionnelle, devraient avoir lieu selon les
procdures de mise en concurrence prvues par le code des marchs publics,
mais les rgions sont encore dans lattente de clarifications juridiques.
La question du respect, par cet organisme, du principe de vrit
des cots dans le cadre des appels doffre est notamment souleve.
Lincidence de la dcentralisation de la formation professionnelle sur
lAFPA doit galement tre analyse dans le cadre volutif du droit
communautaire applicable la formation professionnelle, notamment des
demandeurs demploi, dont la qualification au regard des travaux sur les
services sociaux dintrt gnral (SSIG) est encore imprcise et source
dincertitudes juridiques tant au niveau national queuropen ou local.
Llaboration venir au niveau communautaire dun cadre juridique
spcifique pour les SSIG devrait rduire linscurit juridique et clairer les
choix venir en matire dorganisation et de mode de financement du domaine
transfr aux rgions.
Toutes ces interrogations pseront lourdement dans la gestion
rgionale de la formation professionnelle des prochains mois.
b) Avec les dpartements : les effets collatraux des politiques
dinsertion
A travers leur comptence gnrale en matire daide sociale, les
dpartements jouent un rle essentiel dans le domaine de linsertion, qui
recoupe celui de la formation professionnelle, comme le montre lexemple des
bnficiaires du RMA.
La loi n 2003-1200 du 18 dcembre 2003 portant dcentralisation en
matire de revenu minimum dinsertion (RMI) et crant un revenu minimum
dactivit (RMA) a conduit la cration du contrat insertion-revenu
minimum dactivit qui a considrablement renforc leur rle dans celui de la
formation professionnelle.

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Les dpartements interviennent pour accompagner les personnes dans

ces diffrentes tapes du parcours dinsertion sociale et professionnelle, en
agissant un double niveau dengagement :
- au titre de leurs comptences obligatoires par la mise en uvre de
leurs programmes dpartementaux dinsertion ;
- au titre de leurs comptences volontaires en matire
daccompagnement vers lemploi et la formation.
A cet effet, plusieurs dpartements ont mis en place des mesures
parfois trs novatrices qui montrent quils se sont vite saisis de leurs nouvelles
responsabilits, comme la mission a pu le constater lors de son dplacement
Strasbourg au conseil gnral du Bas-Rhin.
Le rapport de lInspection gnrale des affaires sociales publi en
janvier 2007 sur lvaluation de la loi n 2003-1200 du 18 dcembre 2003,
portant dcentralisation en matire de RMI, estime, en effet, que dans un
contexte difficile, les dpartements se sont bien appropris leurs nouvelles
responsabilits . Il souligne les progrs dans la construction des parcours
dinsertion : meilleur suivi des bnficiaires (avec notamment lappel des
prestataires privs), amlioration des taux de contractualisation, diversification
de loffre dinsertion, meilleure adaptation des parcours au profil des
bnficiaires...
Ces progrs se heurtent toutefois un certain nombre de freins. Les
deux principaux sont le partenariat non stabilis entre les dpartements et
lANPE, mais aussi, la multiplication et la concurrence entre les diffrents
contrats aids, qui finissent par nuire linsertion professionnelle.
Face ces difficults, lUnion nationale interfdrale des uvres
prives sanitaires et sociales (UNIOPSS), qui regroupe les principales
associations du secteur sociosanitaire, appelle dailleurs lmergence de
ngociations entre la rgion et les dpartements qui la composent, permettant
de dfinir le partage des rles et des financements pour les actions de
formation destination des bnficiaires de minima sociaux .
Lors de la table ronde susmentionne, M. Jacques Delors a fait ce
constat svre sur la gouvernance actuelle du systme de formation
professionnelle : il ny a plus de pilote dans lavion, les acteurs sont trop
nombreux .
Revenant sur le bilan de la loi de 1971, M. Jacques Delors a, pour
rsumer, identifi quatre causes principales de la dgradation du systme bti
initialement Tout dabord, lobjectif de rconcilier le monde du travail avec
lducation nationale a chou, cette dernire est demeure dans sa
citadelle ; ensuite, les organisations syndicales ont distingu entre les
formations organises par lentreprise et les autres formations au lieu
dadopter une conception densemble ; en outre, la complexit du sujet sest
constamment accrue. Or, la simplicit commande lefficacit ; il faut voquer
enfin les effets nfastes du corporatisme.

- 171 -

Ce constat, partag pleinement par la mission dinformation, la

conduite formuler des propositions pour une meilleure gouvernance globale
ainsi que pour la mise en place dune cohrence territoriale.
Il est clair que le lieu de cette mise en cohrence ne peut tre que la
rgion. Ce besoin de cohrence et de pilotage est de plus en plus vivement
ressenti par les acteurs de la formation, comme le prouve la multiplication des
instances de coordination dans les rgions.
M. Jean-Paul Denanot, prsident de la commission formation
professionnelle de lARF, la ainsi exprim aux membres de la mission
dinformation : Je crois que lensemble des acteurs attendent davantage de
coordination au niveau rgional. Les rgions ont pour linstant tent de
rpondre cette sollicitation de manires trs diverses. Les confrences des
financeurs sont une solution adopte par de nombreuses rgions. Je voulais
moi-mme initialement organiser une telle confrence, mais celle-ci na pu
ensuite avoir lieu. En partenariat avec ltat et le prfet, jai mis en place un
GIP tat-rgion qui associe galement lensemble des acteurs (partenaires
sociaux, missions locales, ANPE), lexception de lASSEDIC. Nous
disposons ainsi dun lieu de ressources sur la formation au niveau territorial,
que nous avons dailleurs appel centre de ressources. Les rgions ont
cherch mener ce type dinitiative la demande consensuelle de
lensemble des acteurs qui souhaitaient davantage de lisibilit dans le
paysage de la formation professionnelle. Quatre ou cinq GIP se sont donc
mis en place (Centre, Provence-Alpes-Cte dAzur) ainsi que des
confrences des financeurs dans dautres rgions (Rhne-Alpes, PoitouCharentes). Les diffrents acteurs ont largement pris conscience de la
ncessit de se concerter afin de dfinir des orientations politiques
suffisamment claires et non contradictoires entre les financeurs. Il me
semble en effet particulirement regrettable de constater que des fonds
publics sont utiliss en concurrence les uns des autres.

- 172 -

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DEUXIME PARTIE
CINQ AXES DE PROGRESSION

I. SCURISER LACCS LEMPLOI PAR LA QUALIFICATION

La capacit de chacun dvelopper, adapter et construire de faon
permanente ses comptences, tout au long de sa vie professionnelle, est
largement conditionne par la russite en formation initiale.
Permettre tous daccder un premier niveau de qualification doit
constituer un dfi prioritaire, pour notre Ecole mais galement pour
lensemble de la nation. Lchec collectif conduisant ce que 160 000 jeunes
quittent chaque anne le systme ducatif sans diplme ou qualification a un
cot social et humain tel quil convient de dpasser tout clivage.
Il convient dabord de sortir de la logique dorientation par checs
successifs, qui contribue dvaluer limage des formations professionnelles,
dmobiliser les jeunes et les ancrer dans des trajectoires dinsertion
prcaires. Comme la soulign M. Jacques Delors lors de la table ronde
organise par la mission, chaque jeune a en lui un trsor quil sagit de faire
sortir , en acceptant de prendre en compte la diversit des talents.
Par ailleurs, il apparat ncessaire de renforcer les points de contact
entre le systme ducatif et le monde professionnel, en vue de connecter
les formations aux besoins en comptences de notre conomie et de nos
territoires. Ainsi que la souhait M. Jean-Franois Roubaud, prsident de la
Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises (CGPME), nous
devons repenser la formation des jeunes et des moins jeunes en fonction des
dbouchs qui existent.
A. QUALIFIER TOUS LES JEUNES : PASSER DE LINCANTATION AUX
ACTES

1. Une orientation choisie, condition dun parcours russi

La question de lorientation, la fois initiale et continue, est revenue
de faon rcurrente au cours des auditions de la mission. Il sagit en effet dun
enjeu central, puisquune bonne orientation, qui soit choisie et non pas subie,
constitue, selon la formule employe par un reprsentant de lUnion nationale
des associations familiales (UNAF) lors de son audition devant la mission, le
socle dune vie russie .

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a) Gnraliser la dcouverte des mtiers au collge

La construction du projet personnel et professionnel de llve est un
processus continu, qui doit se prparer le plus en amont possible, en lien troit
avec sa famille. Or, linsuffisance de l ducation au choix , releve
notamment par M. Claude Thlot, explique en partie les carences de notre
systme actuel dinformation et dorientation initiale : le collge ne doit pas
se limiter un lieu dapprentissage de certaines disciplines et connaissances,
mais il doit galement permettre aux lves de rflchir davantage leur
orientation. Cependant cette ducation au choix est mal ralise. Elle devrait
aider les jeunes, et particulirement les plus dmunis, forger, non pas un
projet professionnel, prmatur cet ge, mais un projet de formation,
prsentant ce que ladolescent a envie dapprendre et le champ dans lequel il
compte sinvestir durant ses annes dtudes.
Aussi bien les reprsentants des parents dlves que des milieux
professionnels ont ainsi soulign la ncessit de renforcer linformation sur les
mtiers, les diffrentes filires et leurs dbouchs, y compris en termes de
perspectives de carrire, au niveau du collge notamment, o les choix
dorientation en fin de troisime sont dterminants. Celle-ci doit tre organise en
association troite avec les parents1, coconstructeurs du projet de leur
enfant, et avec la participation des reprsentants des milieux professionnels.
A cette fin, le Gouvernement a mis en place, partir de la rentre
2005, loption de dcouverte professionnelle , visant apporter aux
lves de troisime une premire approche concrte des mtiers, une ouverture
sur leur environnement conomique et un contact direct avec des acteurs de la
vie professionnelle. Ce dispositif, propos dans plus de 80 % des collges
cette anne, est, comme la reconnu M. Jean-Louis Nembrini, directeur
gnral de lenseignement scolaire, certes perfectible , mais sans
prcdent dans lhistoire de lducation nationale : il suscite une
mobilisation de lensemble des quipes ducatives et permet de dvelopper
des partenariats entre les tablissements scolaires et le monde professionnel.
Compte tenu des retours trs positifs entendus par la mission
dinformation, celle-ci propose de gnraliser cette option de trois heures,
pour le moment facultative, lensemble des lves de troisime.
La plus-value du stage de trois jours, dsormais obligatoire en classe
de troisime, trouverait mieux sinscrire dans ce cadre, alors quil apparat
pour le moment, dans bien des cas, insuffisamment prpar et encadr.
Il faudrait galement tendre cette dcouverte des mtiers en amont,
ds la classe de cinquime, voire lintroduire, sous des formes diverses, ds
lcole primaire, afin de stimuler la curiosit des jeunes enfants lgard de
leur environnement professionnel et de pallier leur manque de connaissance
concrte de la ralit et de la diversit des mtiers.
1

On relvera en ce sens que lentretien individuel dorientation, en cours de gnralisation,

partir de cette anne, dans les classes de troisime et de premire associe les parents.

- 175 -

Au-del, la mission tient souligner que linformation sur les

mtiers nest pas suffisante en elle-mme. Elle devrait saccompagner
dune pratique des activits manuelles, afin de faire prendre conscience aux
enfants de limportance de lhabilet manuelle aux cts de lagilit
intellectuelle et donc de lgale dignit des filires ou mtiers techniques. A
cet gard, les quatre heures datelier que proposaient les classes pilotes,
dans les annes cinquante, ont apport la preuve de leur succs. La mission
regrette que ce contact direct avec la matire ait depuis perdu de son
importance au sein des programmes scolaires de lcole primaire et du collge,
et souhaite que la place de ces activits y soit raffirme.
Dans ce cadre, les milieux professionnels ont un rle majeur
assumer. Leur implication directe, par exemple par lorganisation de journes
portes ouvertes dans les entreprises, apparat en effet indispensable pour
renforcer lattractivit des mtiers et montrer la ralit des conditions de
travail. Cest ce qua soulign M. Abdelaziz Bouramala, lors de la table ronde
organise sur le thme dune orientation subie une orientation choisie :
Les entreprises devraient sefforcer dtre plus transparentes pour que le
public puisse voir comment elles fonctionnent, et ne les rduise pas des
postes derrire des machines-outils. Une entreprise comprend en effet
galement des services, des bureaux de mthode ou des bureaux dtude. Il
faut redonner confiance aux parents pour quils nhsitent pas orienter leurs
enfants vers des contrats dalternance, des qualifications propres lindustrie
ou les travaux publics par exemple. Jai ainsi particip au projet
ouvre-bote , qui invite des collgiens de troisime passer une journe
dans lentreprise. Ils paraissent certes au dbut peu intresss, mais lorsquils
sont convenablement pris en charge et que les diffrents domaines dactivit
de lentreprise leur sont expliqus, ils repartent respectueux de notre
travail.
Par ailleurs, certaines branches, comme le btiment, la mtallurgie ou
lartisanat ont men des campagnes dinformation et de promotion des mtiers
ayant des besoins en personnels qualifis. Il sagit de changer leur image
souvent dsute, et de montrer aux jeunes et aux familles les opportunits
quils ouvrent. Le secteur du btiment a accompagn ces initiatives dun effort
important pour donner des perspectives plus attractives, en termes de
revalorisation des grilles salariales, de modernisation des conditions de travail
ou de promotion. Les rsultats sont probants puisque les filires du btiment
sont dsormais plbiscites par les jeunes, comme la mission a pu le constater
lors de son dplacement en Haute-Savoie, la diffrence des mtiers de
lindustrie et de la mcanique, pour lesquels il reste encore de larges efforts
mener pour changer les reprsentations.
b) Professionnaliser les acteurs de lorientation
Lamlioration de la qualit et de la pertinence de linformation
diffuse aux lves passe par une meilleure formation des acteurs du systme
ducatif, en vue de renforcer leur ouverture sur le monde professionnel.

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En effet, aux cts des parents, les enseignants et conseillers

dorientation-psychologues (Co-Psy) sont au premier front pour guider les
lves dans leur projet. Or, comme la reconnu M. Jean-Louis Nembrini, il
peut tre difficile pour des enseignants qui, comme moi, nont jamais quitt
lcole de se figurer la russite par lentreprise.
Lide de leur donner davantage de possibilits deffectuer des stages
en milieu professionnel semble faire consensus, y compris chez les principaux
intresss. Ainsi, M. Grard Aschiri, secrtaire gnral de la Fdration
syndicale unitaire (FSU) a reconnu que ces priodes pourraient constituer
un apport dans la formation continue dun enseignant de filire
professionnelle et technologique, comme dun enseignant de filire gnrale.
Un premier pas a t fait dans ce sens, avec lintroduction, dans le
cahier des charges de la formation initiale des matres1, dun stage en
entreprise de trois semaines, pour les enseignants des disciplines
professionnelles notamment. Dans le prolongement de cette avance, la
mission propose que des stages dimmersion en entreprise, au sein de
collectivits publiques ou dassociations, soient rendus obligatoires pour
lensemble des enseignants et des personnels dorientation, au cours de la
formation initiale, ainsi quen formation continue, de faon approfondir
et actualiser en permanence la connaissance concrte de leur environnement
extrieur. Par ailleurs, ces derniers devraient tre renomms conseillers
dorientation professionnelle et psychologues (COP2), afin de souligner
cette double dimension essentielle.
Cette mesure suppose une mobilisation des milieux professionnels
pour accueillir ces personnels ducatifs. Or, il semble que ceux-ci soient prts
appuyer le dveloppement de telles initiatives, qui existent dj actuellement
mais de faon encore trop confidentielle : ainsi, M. Jean Michelin, directeur de
la formation de la fdration franaise du btiment, a voqu une
exprimentation mene avec lducation nationale, organisant le retour
denseignants dans le domaine de lentreprise pendant une anne scolaire
complte ; tous sont satisfaits, mais nous devons passer de lexprimentation,
qui touche quarante enseignants, une chelle plus large concernant 400
personnes par an. Il pourrait galement tre envisag, en sens inverse, et
dans ce mme objectif de rapprochement de deux univers parfois un peu
trop loigns, denvisager laccueil dacteurs de la vie professionnelle au sein
des tablissements scolaires, comme le permet le statut de professeur
associ .
c) Informer sur les dbouchs : un devoir de transparence et de vrit
Linformation sur les dbouchs quoffrent les diffrentes filires de
formation est indispensable pour clairer les jeunes et leur famille dans leurs
choix dorientation.
1

Arrt du 19 dcembre 2006 portant cahier des charges de la formation des matres en institut
universitaire de formation des matres (JO du 28 dcembre 2006).

- 177 -

Cela a t soulign par de nombreux intervenants, en premier lieu les

reprsentants des tudiants et des familles, ou encore M. Jean-Claude Quentin,
secrtaire confdral de Force ouvrire, qui a ainsi regrett, lors de son
audition devant la mission, que nous soyons incapables dindiquer, nos
jeunes qui sorientent vers la vie professionnelle ou aux adultes qui se
reconvertissent en cours de carrire, vers quel secteur il vaut mieux quils se
dirigent pour tre le plus en adquation avec les demandes du march du
travail. Ceci pose tout le problme de lorientation et de la ncessit de faire
en sorte que linformation qui est transmise soit la plus cohrente possible
avec les besoins de lconomie.
Cette exigence a t rappele aux tablissements denseignement
suprieur1, la suite, notamment, des recommandations de la commission du
dbat national Universit-Emploi, prside par le recteur Patrick Hetzel.
Il est impratif, dans le mme sens, que lensemble des
tablissements de formation, y compris les lyces professionnels, CFA ou
IUT, collectent et diffusent, pour chacune des filires professionnelles, les
donnes relatives linsertion de leurs diplms (suivi du taux dinsertion,
rapidit dobtention du premier emploi, statut de lemploi, niveau moyen de
rmunration).
Par ailleurs, les collges pourraient tre amens suivre les
trajectoires dinsertion de leurs anciens lves, quils aient intgr une filire
gnrale ou professionnelle.
Les conseils locaux de la formation , organiss au niveau des
bassins demploi, dont la mission proposera la mise en place dans le
chapitre V suivant, serviront de cadre de dialogue lensemble des membres
de la communaut ducative2, afin notamment de sensibiliser les lves et les
familles aux possibilits de dbouchs offertes par les diffrentes filires.
Par ailleurs, la mise en place dun schma national de lorientation
et de linsertion professionnelle des jeunes , prsent le 27 mars dernier par
M. Pierre Lunel, nomm dlgu interministriel lorientation en septembre
2006, offre galement un cadre pour assurer la diffusion de ces donnes. Ce
schma a en effet vocation se dcliner au niveau rgional, en prenant appui
sur un travail en rseau des diffrentes structures en charge de lorientation,
relevant de ltat (centres dinformation et dorientation -CIO- du ministre de
lducation nationale, du ministre de la jeunesse et des sports, ANPE), des
rgions ou des chambres consulaires.

1
Les universits ont dj lobligation, depuis le dcret n 86-195 du 6 fvrier 2006, de faire tat
des statistiques sur linsertion de leurs tudiants.
2
Aux termes de larticle L. 111-3 du code de lducation, issu de la loi n 2005-380 du 23 avril
2005 dorientation et de programme pour lavenir de lcole, la communaut ducative
rassemble les lves et tous ceux qui, dans ltablissement scolaire ou en relation avec lui,
participent laccomplissement de ses missions. Elle runit les personnels des coles et
tablissements, les parents dlves, les collectivits territoriales ainsi que les acteurs
institutionnels, conomiques et sociaux, associs au service public de lducation.

- 178 -

La mission souhaite, dans ce sens, et comme cela sera dvelopp dans

le chapitre V suivant, confier aux rgions la responsabilit de coordonner
les services dorientation, afin dassurer une meilleure cohrence de
linformation diffuse, de la rapprocher des besoins de lconomie et des
exigences en termes damnagement du territoire.
2. Rduire le nombre de jeunes sortant sans bagage de
formation initiale : un enjeu dintrt national
a) Un impratif pralable : garantir la matrise des savoirs de base
La matrise des savoirs fondamentaux , en premier lieu celle de la
langue, constitue la condition premire de laccs la qualification.
Cette mission prioritaire de lEcole a t raffirme par la loi du
23 avril 20051, par laquelle la nation sengage ce que chaque lve acquiert,
lissue de la scolarit obligatoire, un socle commun de connaissances et
de comptences . Dfini comme un ensemble de savoirs, de savoir-faire et de
savoir-tre, ce socle constitue ce quil est indispensable de matriser pour
russir son parcours de formation, son insertion sociale et professionnelle.
Or, comme la soulign M. Jean-Franois Veysset, vice-prsident de
la CGPME, certains individus sont tellement loigns du socle des
connaissances () quil est difficile de leur apprendre les premiers rudiments
dune professionnalisation, mme faible qualification .
En effet, les tudes du ministre de lducation nationale tendent
montrer une forte corrlation entre, dune part, les 15 % dlves entrant
au collge avec de graves difficults dans la matrise de la lecture et des
savoirs de base, dautre part, la cohorte dlves sortant sans qualification
du systme scolaire.
Les tests raliss auprs des jeunes de dix-sept ans lors des journes
dappel et de prparation la dfense (JAPD) rvlent que 21,3 % dentre eux
ne sont pas considrs comme des lecteurs efficaces (24 % des garons et
18,5 % des filles). Parmi eux, prs de 7 % ont de trs graves difficults et
4,6 % (5,9 % des garons) sont en situation dillettrisme, cest--dire dans une
position de fragilit qui constitue un facteur majeur dexclusion sociale et
professionnelle.

Loi n 2005-380 du 23 avril 2005 dorientation et de programme pour lavenir de lcole.

- 179 -

Les chiffres de lillettrisme

Lillettrisme est labsence de matrise des comptences de base suffisantes
pour faire face de manire autonome des situations courantes.
Selon les donnes transmises par la prsidente de lAgence nationale de lutte
contre lillettrisme (ANLCI), Mme Marie-Thrse Geffroy, 3,1 millions de personnes,
soit 9 % de la population de dix-huit soixante-cinq ans ayant t scolarise en
France, sont en situation dillettrisme (59 % sont des hommes et la moiti a plus de
quarante-cinq ans).
Si 57 % des personnes concernes sont en situation de travail, ce
phnomne concerne 26 % des bnficiaires du revenu minimum dinsertion (RMI).
La lutte contre lillettrisme fait partie intgrante de la formation tout au long de
la vie. Des initiatives sont menes par les diffrents acteurs de la formation
professionnelle : ltat, les collectivits territoriales, dans le cadre des plans rgionaux
de lutte contre lillettrisme, mais galement les entreprises et les branches
professionnelles, qui financent, via leurs organismes paritaires collecteurs agrs
(OPCA), des actions de matrise des savoirs de base.
Ainsi, douze accords de branche font rfrence la matrise des savoirs de
base et quinze organismes paritaires collecteurs agrs (OPCA), avec le concours du
fonds unique de prquation (FUP), ont dploy 14 millions deuros pour la lutte contre
lillettrisme.
Une partie du programme dinsertion et de lutte contre lillettrisme (IRILL)
mis en place par le ministre de lemploi est consacre la lutte contre lillettrisme dans
les entreprises. Les actions venir seront centres sur le salari qui pourra bnficier du
droit individuel la formation (DIF) et dun accompagnement la validation des acquis
de lexprience (VAE).
LANLCI a sign des accords-cadres avec les AGEFOS-PME de douze
rgions, et mne des actions de sensibilisation auprs des dcideurs, en diffusant
30 000 plaquettes dinformation La formation de base, latout gagnant de votre
entreprise . Elle participe enfin la valorisation des bonnes pratiques en organisant
dans ving-quatre rgions, avec lappui du Forum social europen, le Forum permanent
des pratiques.

M. Grard Larcher a voqu, lors de son audition devant la mission,

une exprimentation intressante, engage dans trois rgions : les jeunes
reprs en difficult de matrise de la langue lors des JAPD, qui ne savent
souvent pas vers qui sorienter, sont mis en relation avec la Mission locale.
Il semblerait pertinent denvisager de gnraliser une telle initiative,
mme si la priorit, lavenir, est de faire en sorte quaucun lve ne quitte
lcole primaire sans une solide matrise du langage et des savoirs
fondamentaux .

- 180 -

b) Prvenir les sorties prcoces : diversifier les parcours de

russite
Les reprsentants des familles, entendus par la mission, ont insist sur
la ncessit de proposer des parcours plus diversifis aux lves peu leur aise
au sein dun systme ducatif qui privilgie, plus que dans dautres pays,
labstraction une approche plus concrte des savoirs.
Ainsi, comme lavait soulign un parent dlve loccasion des
consultations menes dans le cadre du dbat national pour lavenir de lcole,
lcole va bien pour les enfants qui vont bien . Reste ladapter aux
quelque 20 % pour lesquels le cadre ordinaire ne favorise pas
lpanouissement et la russite.
Une meilleure valorisation, dans les cursus scolaires, des activits
valorisant le geste , manuelles, sportives ou artistiques, permettrait de
mieux reconnatre les comptences de chaque enfant et de sappuyer sur ces
points forts pour les raccrocher aux apprentissages. Il sagit de faire
voluer les mentalits, afin de lutter contre la hirarchisation des formes
dintelligence, qui reste encore fortement ancre dans nos mentalits. Comme
la soulign M. Andr Gauron, chacun connat un rapport au savoir propre
et lacquisition de connaissances ne fonctionne pas de la mme manire pour
tous. Certains sont dots dune approche concrte et ont besoin dapprendre
par la pratique, plutt qu travers des pdagogies abstraites .
A cet gard, la pdagogie active de lalternance peut savrer
profitable des lves ne parvenant pas trouver leur place au sein du
moule du collge actuel. Les exprimentations menes depuis 2003, en
faveur dlves des classes de quatrime concernant environ
20 000 lves, soit 3,5 % des effectifs , devraient pouvoir tre tendues,
mme de faon ponctuelle et transitoire. M. Jean-Louis Nembrini, directeur
gnral des enseignements scolaires, en a, en effet, confirm les atouts : les
rsultats tendent prouver que ces jeunes retrouvent le got pour les tudes
gnrales. En effet, les stages donnent une dimension concrte des savoirs
abstraits. Lalternance ne doit pas tre conue comme une orientation prcoce
mais comme un moyen dactiver le got pour la matrise du socle commun .
c) Renforcer les moyens de suivi la sortie du systme ducatif :
reprer et accompagner
A plus court terme, chaque jeune quittant le systme ducatif en
situation dchec, sans diplme ou qualification suffisante, devrait se voir
proposer une prise en charge et un accompagnement adapt.
Comme la soulign Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la
Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT), nous manquons
dun dispositif simple de type sudois, dans lequel les jeunes sans bac sont
immdiatement pris en charge par leur collectivit locale. Au travers de
formations par alternance, de stages, ou de retour lacadmisme, la nation
sengage ce que ces personnes acquirent une qualification. Il ne faut pas
crer de nouveau un contrat, mais une obligation.

- 181 -

Alors que la premire anne suivant la sortie du systme scolaire

reprsente - pour reprendre la formule employe par M. Jean-Paul Denanot,
prsident de la commission formation professionnelle de lARF - lanne de
tous les dangers -, le relais doit tre immdiat pour tre efficace.
A cet gard, une coordination forte par une mise en rseau des
diffrents acteurs concerns - acadmies, conseils rgionaux, missions
locales, maisons de linformation sur la formation et lemploi (MIFE),
etc. - simpose pour rduire les temps derrance et faire preuve dune
ncessaire ractivit dans les solutions proposes.
Les marges de progrs sont importantes dans la plupart des rgions.
En effet, M. Jean-Raymond Lepinay, prsident de lUnion nationale des
missions locales, a fait observer que les dispositifs perdent en crdibilit en
raison de leur isolement et de leur fractionnement au sein du parcours :
ainsi, le dlai de carence dun an, pendant lequel les tablissements
scolaires, dans le cadre de la mission gnrale dinsertion (MGI), ont la
responsabilit et lobligation de proposer un suivi vers laccs la
qualification, en permettant le retour en formation initiale ou lentre en
formation qualifiante, lui est apparu inadapt : la transition avec lducation
nationale est dplorable. () Le problme est quun jeune qui quitte le
systme de lducation nationale ne va pas revenir dans les locaux de celle-ci.
Ce serait mieux sil pouvait tre convoqu ailleurs .
Il ne sagit pas, cependant, dopposer les structures les unes aux
autres, dans la mesure o chacune aboutit des rsultats positifs, mais de
mieux les articuler, afin dviter les formes de zapping dun dispositif
lautre. La gnralisation doutils communs et automatiques de suivi,
activs ds que llve abandonnerait le cursus de formation avant son
terme ou sans avoir obtenu le diplme vis, apparat comme un pralable
ncessaire pour ne pas perdre de vue les lves concerns.
Comme le souligne un rcent rapport des inspections gnrales de
lducation nationale1, ces outils sont actuellement inexistants ou
insuffisamment dvelopps pour aboutir une connaissance prcise du
phnomne, et donc y apporter, de faon individualise, sur la base dun bilan
de comptences et de motivation, les solutions prventives et curatives
adaptes. Ces outils devraient tre pilots par les tablissements scolaires
et les autorits acadmiques, en lien et avec lappui des centres
dinformation et dorientation (CIO). Cette proposition sinscrit en
cohrence avec les recommandations formules par M. Pierre Lunel, dlgu
interministriel, dans le schma national de lorientation et de linsertion
professionnelle des jeunes cit plus haut : celui-ci suggre, en effet, de
confier aux CIO un rle de coordination locale du recensement et du suivi des
jeunes sortis du systme ducatif sans qualification.
1

Sorties sans qualification. Analyse des causes, des volutions, des solutions pour y
remdier , Inspection gnrale de lducation nationale (IGEN) et Inspection gnrale de
ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR), juin 2005.

- 182 -

3. Offrir une deuxime chance daccs la qualification :

ouvrir les frontires de la formation initiale
a) Les vertus de lentreprise formatrice
(1) Lintrt de linsertion par lentreprise : quelques exemples de russite

Comme la reconnu M. Jean-Franois Veysset, vice-prsident de la

CGPME, des jeunes femmes et des jeunes gens () ont besoin de parcours
diffrents. Cest pourquoi la CGPME considre avec beaucoup dintrt
linsertion par lentreprise, afin de redisposer ces jeunes un dsir
dapprendre.
Un tel exemple de russite a t apport par M. Michel de Virville
lors de son audition. Le groupe Renault a dvelopp depuis douze ans un
programme concernant chaque anne 600 700 jeunes sortis du systme de
formation initiale sans qualification et souvent en situation dchec scolaire
dur : des entreprises dintrim les prennent en charge et leur font faire des
alternances entre des squences de travail [dans les usines de Renault] et chez
nos fournisseurs et des squences de formation. () Le taux dobtention du
diplme, qui est dfini avec lducation nationale et est centr sur le type de
production ralis par lentreprise, atteint les deux tiers ou les trois quarts
des promotions. Les taux de placement sont lissue de ces formations
absolument remarquables () Une partie de ces jeunes est recrute par
Renault, mais la majorit dentre eux est recrute par dautres entreprises.
Lors de son dplacement Marseille, la mission a pu dcouvrir
dautres expriences destines accompagner des jeunes en difficults et sans
qualification vers un emploi durable, dans le cadre dun partenariat entre la
mission locale, la municipalit et une entreprise (la Socit gnrale en
loccurrence). Comme cela sera prsent dans le chapitre III suivant, avec
lexemple du Campus Veolia et des Ecoles de la deuxime chance
notamment, le succs de ces initiatives rside dans quelques principes cls,
troitement imbriqus les uns aux autres : la motivation du jeune, sa
valorisation dans le cadre dune activit professionnelle rmunre, les
perspectives dembauche offertes en cas de russite, reposant sur un
engagement fort des entreprises partenaires, et enfin lobtention dun
diplme reconnu, qui apporte une plus-value la formation et constitue un
viatique pour la suite de la vie professionnelle.
(2) Simplifier les outils : vers un rapprochement des contrats dapprentissage
et de professionnalisation

Lintrt de lalternance pour consolider linsertion dans lemploi

des jeunes en difficult a t mis en avant par M. Jean-Raymond Lepinay
notamment.
Toutefois, comme cela a t soulign dans la premire partie du
prsent rapport, la coexistence de deux types de contrats - le contrat
dapprentissage et le contrat de professionnalisation -, relevant lun de la

- 183 -

formation initiale, lautre de la formation continue, rduit la lisibilit de ces

types de formation pour les jeunes ou les entreprises et conduit des
cloisonnements qui en limitent lefficacit.
Ainsi, dans un souci de simplification, M. Jean-Claude Tricoche,
secrtaire national de lUNSA, a suggr, lors de son audition devant la
mission, de fusionner les deux en un contrat unique de formation-insertion
en alternance : force est de constater que les contrats dapprentissage se
dveloppent vers linsertion et que les contrats de professionnalisation servent
souvent de formation diffre. En dehors de la rglementation, la diffrence
entre les deux dispositifs napparat pas clairement, ni aux jeunes ni aux chefs
dentreprise. Il nous semble quun seul dispositif reposant sur la qualification
et linsertion confrerait plus de clart lensemble.
De mme, M. Franois Fayol, membre du bureau national de la
CFDT, sest interrog sur la coexistence du contrat de professionnalisation
et de lapprentissage : il sagit dans les deux cas de pdagogie de
lalternance et des mmes objectifs. Il faudra examiner cette question pour
tenter de fusionner les deux formations. Cet aspect fait partie des
incohrences du systme.
En revanche, cette fusion ne suscite pas ladhsion des
reprsentants des employeurs entendus par la mission, au motif que ces deux
types de contrats relvent de financements et de logiques - celle de la
formation initiale pour lapprentissage, celle de la formation professionnelle
continue pour le contrat de professionnalisation - diffrents. Ainsi, M. Francis
Da Costa, prsident de la commission formation du MEDEF, a soulign que
les partenaires sociaux avaient souhait distinguer nettement ces deux
types de contrats, les contrats de professionnalisation, dun format plus
ramass que lapprentissage, nayant pas vocation satisfaire une offre de
formation . De mme, M. Jean-Franois Roubaud, prsident de la CGPME, a
estim quil existe vritablement deux tages de formation, initiale et
professionnelle. Il est mon sens difficile de les fusionner en un seul pour des
raisons de simplification ; nous sommes vritablement dans deux mondes
diffrents . Cependant, lors de la mme audition, M. Jean-Franois Veysset,
vice-prsident de la CGPME a reconnu que pour optimiser les ressources, il
ne faut pas hsiter fondre les origines de financement, mais non le dispositif,
qui doit pour sa part rester dfini par lobtention dun diplme ou dune
certification de qualification professionnelle, qui sera laccompagnant de la
formation pour une meilleure insertion.
Dans ce sens, la mission souhaite, tout en conservant chacun des
deux contrats ses spcificits, parvenir une plus grande mutualisation,
en rapprochant ces deux types de contrats au sein dun cadre unifi de
contrat dinsertion en alternance . Il sagit, pour des publics souvent
proches, ayant pour premire motivation laccs une qualification reconnue
et linsertion dans lemploi, de ne pas avoir arbitrer entre lun ou lautre et
parvenir un meilleur remplissage des filires de formation. Ce cadre unifi

- 184 -

reposera notamment, comme cela sera expos dans le chapitre IV suivant, sur
une unification des modalits de financement.
Au-del, cette logique de souplesse doit galement prvaloir pour
accrotre les capacits daccueil au sein des entreprises formatrices . Deux
pistes ont t avances par M. Jean-Franois Veysset, vice-prsident de la
CGPME : il sagit dabord de faire en sorte que les entreprises puissent
accueillir deux personnes en alternance, qui ne soient pas prsentes en mme
temps dans lentreprise, dans la mesure o les jeunes en apprentissage
consacrent la moiti de leur temps en CFA ; par ailleurs, une autre
volution, plus globale, concerne davantage les branches et les grandes
entreprises. On a parfois limit abusivement la prsence cumule dapprentis,
de jeunes en contrat de professionnalisation et de stagiaires. Il faudrait - et les
rgions doivent nous y aider - construire des parcours diffrencis de tous ces
jeunes en alternance dans lentreprise, pour ne pas avoir un cumul pendant
les priodes de congs scolaires .
b) Vers la mise en place dune formation qualifiante diffre ?
Dans le cadre de laccord national interprofessionnel (ANI) du
5 dcembre 2003, les partenaires sociaux ont appele de leurs vux la mise en
place dun accs une formation qualifiante ou diplmante diffre en
faveur des personnes sorties de formation initiale avant ou au terme du
premier cycle de lenseignement suprieur, et en priorit ceux qui nont pas
obtenu de qualification professionnelle reconnue 1.
Autant les reprsentants du MEDEF que de lUNSA ont attir
lattention de la mission sur lintrt dune telle mesure, fonde sur un souci
dquit. Il sagit, pour ces derniers, dintroduire la possibilit de redployer
une partie des moyens de la formation initiale sur les jeunes sortant
prmaturment du systme de formation ou qui en sortent non qualifis , afin
de pouvoir donner une deuxime chance ceux qui nont pas pu suivre le
mme rythme que les autres en formation initiale, une fois que le jeune a pu
tre confront la ralit du travail et ses difficults. 2
Cette dmarche rejoint, dans son principe, lide avance par
M. Claude Thlot, dun droit diffrenci de formation pour les jeunes gens
sortis du systme ducatif, qui serait inversement proportionnel la dure
de leur formation initiale .
Sensible cette approche rpondant au dfi prioritaire de laccs la
formation des jeunes les moins qualifis, la mission propose la cration dun
compte-pargne-formation , dont les modalits seront prcises dans le
chapitre II suivant. En effet, laccs un premier niveau de qualification
constitue une premire tape capitale, certes, mais que la mission souhaite
1

Accord national interprofessionnel du 5 dcembre 2003 relatif laccs des salaris la

formation professionnelle tout au long de la vie, Chapitre 1 du Titre IV ( laccs spcifique la
formation de certains salaris ).
2
Voir laudition de M. Tricoche, UNSA.

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inscrire dans une logique plus globale de scurisation des parcours des
personnes se trouvant les plus loignes de lemploi, un moment o un
autre de leur vie professionnelle.
c) Amplifier le dispositif de validation des acquis de lexprience
En ouvrant le droit de faire reconnatre les comptences acquises dans
le cadre de lactivit professionnelle, le dispositif de validation des acquis de
lexprience (VAE) reconnat le caractre formateur du travail en entreprise et
offre une deuxime chance de consolider son bagage initial, aprs
avoir fait ses preuves dans lactivit professionnelle.
Cest ainsi que M. Abdelaziz Bouramoula a prsent sa dmarche de
VAE entreprise au GRETA Arve-Faucigny de Bonneville en Haute-Savoie,
lors de la table ronde organise par la mission : arriv en troisime, je
ntais pas un mauvais lve, mais ma situation personnelle ne ma pas permis
de continuer et jai d choisir une voie rapide pour trouver un emploi dans
une entreprise. Je me suis donc tourn vers la solution BEP-Bac
professionnel. Jai eu au fil des annes quelques regrets lgard de cette
situation. Je souhaitais une revanche sur le pass . Grce la VAE, jai pu
valider mon exprience et les connaissances accumules entre le Bac pro et
maintenant. () Jai donc voulu valider un BTS productique, que jai obtenu
au bout de huit mois. Il ma apport une grande satisfaction et ma permis
dvoluer dans lentreprise.
Toutefois, de tels parcours de russite se dveloppent mais restent
encore de trop rares exceptions. Comme cela a t soulign dans la premire
partie du prsent rapport, la dmarche de VAE sinscrit dans un cadre peu
incitatif et demeure trop formelle , si bien que leffort reste encore
insuffisant en faveur des personnes les moins qualifies. Le potentiel est
pourtant consquent, en particulier, comme cela a t soulign par
Mme Claude Azma, membre du conseil conomique et social, dans le secteur
des services la personne.
A cet gard, il apparat ncessaire de renforcer linformation et
laccompagnement des candidats les moins bien arms, pour les aider
formaliser leur projet et leur apporter un appui tout au long de la
dmarche, en y impliquant de faon plus dynamique lensemble des
organismes daccueil, savoir notamment les points relais conseil ,
mais galement lANPE, les OPCA, les missions locales ou les CIO
En outre, les aides la prise en charge des frais daccompagnement
sont variables dune rgion lautre. Les reprsentants des maisons familiales
rurales, entendus par le prsident de la mission, ont suggr que les centres de
formation soient incits, par des modalits de financement plus adaptes, par
exemple sous la forme dun forfait, passer dune logique de formation en
face face scolaire une logique daccompagnement. En effet, la dmarche de

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VAE doit tre davantage soutenue, dans la mesure o elle savre au final plus
rentable pour la collectivit que le financement dune formation longue1.
En outre, la VAE ne doit pas seulement tre statique , en attestant
des comptences acquises, mais sinscrire dans une dmarche dynamique ,
de promotion sociale et professionnelle. Lappui de lemployeur savre, ce
titre, dterminant pour la russite de la dmarche et lincitation
lentreprendre, en faisant lobjet dune reconnaissance dans la progression de
carrire ou dune valorisation salariale. Par ailleurs, comme la soulign
M. Ren Bagorski, la VAE doit aboutir lobtention dune certification
reconnue au minimum par la branche et par le rpertoire national des
certifications professionnelles , pour tre ainsi monnayable sur le march
du travail , et non seulement valable dans une seule entreprise.
Au-del, la mission tend souligner lintrt de dvelopper la VAE
pour reconnatre les comptences acquises par les lus locaux et les
personnes engages dans la vie publique et associative, dans le cadre de
leurs responsabilits, en vue de favoriser leur reconversion dans le champ du
service public la fin de leur mandat. Cette proposition sinscrit dans la
logique de scurisation des parcours individuels et professionnels qui sera plus
largement dveloppe dans le chapitre II suivant.
B. CONNECTER LES FORMATIONS AUX BESOINS DES JEUNES ET DE
LEMPLOI

Les besoins en comptences et en emplois de notre conomie

supposent non seulement de mener chacun vers la matrise des savoirs de base
et lacquisition dune qualification, mais galement darticuler les formations
suivies ces besoins.
Les propositions formules plus haut en vue damliorer lorientation
des jeunes sengageant vers une formation professionnelle, en larticulant
davantage aux perspectives de dbouchs, y contribuent.
Il sagit, en outre, de rpondre aux attentes de professionnalisation
des formations initiales, exprimes par les reprsentants des employeurs ainsi
que par les tudiants entendus par la mission. En effet, au-del de lintrt de
lalternance comme deuxime chance daccs la qualification et
lemploi, ce mode de formation apparat dsormais plbiscit par lensemble
des jeunes : ainsi, 95 % dentre eux reconnaissent que lapprentissage prpare
bien lemploi2.

Le comit interministriel pour le dveloppement de la VAE, mis en place en fvrier 2006, a

ainsi lanc une campagne dincitation entreprendre une dmarche de VAE auprs de
demandeurs demplois, en leur proposant une prise en charge de leurs frais par lassurance
chmage.
2
Selon une enqute ralise en septembre 2006 par lInstitut franais dopinion publique (IFOP)
sur la situation des jeunes face lemploi.

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Renforcer lattractivit de la filire professionnelle, par un

engagement plus fort des milieux professionnels et une organisation plus
souple des parcours, mais galement favoriser une plus forte interaction entre
notre systme ducatif et le monde de la formation professionnelle devraient
contribuer rpondre au mieux ces attentes.
1. Renforcer lattractivit de la filire professionnelle
a) Lalternance, forme naturelle de la formation professionnelle
initiale ?
Dans le souci de revaloriser lenseignement professionnel,
M. Claude Thlot a formul le vu que les parcours en alternance y
deviennent la rgle , comme cest le cas dans lapprentissage : en effet,
certains lments ne peuvent tre appris lcole, et dautres chez
lemployeur. Lalternance consiste articuler deux lieux de formation, lun
plus thorique et lautre plus pratique. () Ces considrations supposent une
prsence et un investissement bien plus importants des entreprises, et plus
gnralement des employeurs, dans lenseignement professionnel. Je crois
que, contrairement il y a dix ans, les esprits sont dsormais mrs pour cette
volution. Elle concerne les entreprises prives, mais aussi les entreprises
publiques et ltat, qui devrait dans ce domaine jouer davantage son rle
demployeur. Il faut alors dfinir une alternance quilibre, dans laquelle les
volets thorique et pratique se rpondent.
De mme, M. Michel de Virville, secrtaire gnral et directeur des
ressources humaines du groupe Renault, a soulign lors de son audition que
les formations professionnelles initiales, y compris pour les techniciens et
les ingnieurs, devraient aller de plus en plus vers lalternance, avec des
degrs dalternance variable. Je suis convaincu () que la forme naturelle
de la formation professionnelle initiale est lalternance.
M. Jean Michelin, directeur de la formation de la Fdration
professionnelle du btiment, a galement insist sur le manque de
professionnalisation des jeunes sortant de formation initiale, et suggr
que la dernire anne de lyce professionnel ou technique, pour un
baccalaurat professionnel, un BTS ou une licence professionnelle, se fasse
systmatiquement en contrat dapprentissage.
Ainsi, lintroduction dune plus forte dose dalternance dans les
parcours en lyces professionnels1 dans le cadre du statut dapprenti, ou, plus
largement, le cadre plus souple de lalternance sous statut scolaire, pratique
dans lenseignement agricole par les Maisons familiales rurales, est la fois
1

On rappellera quactuellement, les cursus en lyce professionnel comprennent des priodes de

formation en entreprise ou milieu professionnel, dont la dure schelonne de douze seize
semaines en CAP, de cinq huit semaines en BEP, de seize dix-huit semaines dans le cadre de
la prparation dun baccalaurat professionnel, et enfin de huit douze semaines pour la
prparation dun BTS.

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dans lintrt des entreprises, qui pourront reprer et recruter des

collaborateurs plus directement mobilisables dans lactivit professionnelle, et
celui des jeunes. A cet gard, comme la soulign M. Andr Gauron, une
priorit va au dveloppement de la prparation en alternance des brevets
de technicien suprieur (BTS) : peut-tre faut-il maintenant rpondre aux
souhaits des jeunes dsirant quitter le lyce aprs le Bac et imaginer que les
BTS peuvent tre prpars en-dehors des tablissements scolaires.
b) Instituer un statut du lycen professionnel
La contrepartie du dveloppement de lalternance dans
lenseignement professionnel pourrait conduire envisager la cration dun
statut du lycen professionnel .
Comme la souhait M. Claude Thlot, cela permettrait en
particulier de concrtiser cette position intermdiaire entre le lycen gnral
et lapprenti, travers trois points trs importants : le stage, qui () doit tre
correctement encadr et valid, les conditions de travail, qui doivent tre bien
dfinies, mme sans contrat de travail, et la rmunration, contrepartie des
stages raliss en plus grand nombre et dans une plus grande ampleur au
titre de lalternance. Il me semble quune telle politique () serait pourtant
susceptible de revaloriser lenseignement professionnel et de le rendre plus
choisi et moins subi . Elle suppose naturellement une trs grande
tnacit, une volont politique considrable et des moyens non ngligeables,
ds lors que lide de revalorisation est prise au srieux.
Au-del de la rmunration des stages raliss, la mission souhaite
que ces priodes dactivit soient galement prises en compte dans le
dcompte des annuits de retraite.
Lobjectif est de mieux positionner les lyces professionnels, dans
lesquels les rgions ont consenti des investissements et quipements
consquents, au regard de lapprentissage, en cessant de renvoyer les deux dos
dos comme des filires concurrentes, et en assurant un meilleur quilibre
entre ces voies complmentaires. En effet, le revenu dont dispose lapprenti
constitue un lment majeur dattractivit pour les jeunes, parfois peru
comme un lment de dsquilibre la dfaveur de lenseignement
professionnel : ce revenu confre en effet aux jeunes une autonomie
financire, dont ils ont parfois besoin pour suivre dans de bonnes conditions,
et jusqu son terme, un parcours de formation.
La mission a conscience de limpact financier quaurait une telle
mesure, et des obstacles auxquels pourrait se heurter sa gnralisation. Il ne
faudrait pas, en effet, que les difficults des lycens trouver des entreprises
daccueil pour effectuer leurs stages sen trouvent renforces. Cest pourquoi
une telle mesure volontariste devrait saccompagner de la mise en place dun
cadre incitatif pour les entreprises, en contrepartie de leur engagement
sinvestir plus massivement dans la formation initiale des jeunes.

- 189 -

c) Construire des parcours plus souples et itratifs

La recherche dune plus grande fluidit des parcours constitue un
facteur essentiel pour faire des filires professionnelles une vritable voie
alternative au sein de la formation initiale.
Outre lintroduction dune plus forte dose dalternance, il sagit
galement de favoriser des cursus plus itratifs, dans le cadre de la
possibilit de retour en formation professionnelle dont les modalits seront
exposes dans le chapitre II ci-aprs.
Lorganisation des enseignements en parcours modulaires constitue
un pralable pour introduire cette souplesse ncessaire.
En outre, le dveloppement de la prparation du baccalaurat
professionnel en trois ans1, qui permet aux lves en ayant les capacits, par
exemple ceux souhaitant se rorienter lissue dune filire gnrale, de ne
pas repasser par la prparation dun BEP en deux ans, constitue sans doute une
piste approfondir : comme la relev M. Jean-Louis Nembrini lors de son
audition devant la mission, ce dispositif instaur depuis trois ou quatre ans
na pas encore pris toute son ampleur. Or il me semble quil permettrait
linstauration dune voie dexcellence au sein des lyces professionnels,
dbouchant sur les licences professionnelles.
La mission sinterroge, cet gard, sur la prennit du BEP,
puisque, comme cela a t soulign dans la premire partie du prsent rapport,
celui-ci constitue, la diffrence du CAP, un diplme vocation
propdeutique et non pas professionnelle. Elle souhaite quune rflexion soit
engage, en lien troit avec les reprsentants des professions, sur le devenir de
ce diplme, notamment dans les secteurs o il ne correspond plus au niveau de
qualification pertinent et recherch par les employeurs.
Par ailleurs, dans ce mme objectif de renforcer la souplesse de
lorganisation des parcours, les chefs dtablissements devraient bnficier
dune plus large autonomie pour individualiser, dune part, le contenu et la
dure des cursus, afin de mieux les adapter aux besoins et aux acquis
pralables des lves. Il sagit, dautre part, dlargir leurs marges dinitiatives
pour recruter des intervenants contractuels ou professeurs associs issus du
monde professionnel, afin de leur permettre de rpondre, avec davantage de
ractivit, aux besoins, parfois ponctuels, de formation.

Expriment partir de la rentre 2001 dans quatorze spcialits industrielles, ce dispositif

concerne 1 300 lves et 300 apprentis.

- 190 -

2. Imbriquer le systme ducatif et le monde de la formation

professionnelle
a) Les tablissements scolaires et universitaires : un potentiel
valoriser pour dvelopper lapprentissage, la VAE et la formation
continue des salaris
Une plus grande implication du systme ducatif dans le
dveloppement de lapprentissage, comme dans celui de la validation des
acquis de lexprience et de la formation continue des salaris, apparat
comme un levier pour crer des points de contact entre le monde scolaire
et universitaire et le monde du travail, ainsi que pour construire des
passerelles entre ces modes de formation.
Dune part, cette mixit des publics, favorise dans le cadre du label
de lyce des mtiers institu par la loi du 23 avril 2005 dorientation et de
programme pour lavenir de lcole, constitue un moyen de rendre visible,
pour les jeunes en formation initiale, la possibilit de retourner dans une
formation de type promotionnel une fois quitts les bancs de lcole.
Dautre part, cela permet dintroduire une plus grande cohrence
entre les diffrentes voies de formation, tel que la soulign M. Jean-Paul
Denanot, prsident du conseil rgional du Limousin et prsident de la
commission formation professionnelle de lARF, en voquant lexemple de sa
rgion : Le Limousin est assez atypique cet gard, la plupart de ses centres
de formation dapprentis tant situs auprs des lyces professionnels. Cette
situation permet une certaine cohrence entre lapprentissage et les lyces
professionnels. Je souhaiterais, malgr la rsistance institutionnelle et
professionnelle, que les lyces deviennent davantage des lyces des mtiers,
cest--dire soient dots des trois composantes : formation initiale
traditionnelle, apprentissage et formation professionnelle tout au long de la
vie. Ceci permettrait de raliser des conomies dchelle de moyens. Les
lyces professionnels pourraient en outre disposer dune meilleure vision de la
situation en matire de formation. La rsistance un tel type de projet reste
cependant forte, notamment de la part du personnel enseignant. En tant
qu ancien de lducation nationale, je tente de convaincre de lintrt de
tous du groupement des trois publics (lves de la formation initiale,
stagiaires de la formation professionnelle et apprentis) surtout en milieu
rural. () Nous devons encore rflchir aux mesures de stabilisation des
personnels et daccompagnement, notamment en termes de diversit des
rythmes. Ces mesures nviteront peut-tre pas la concurrence, mais
permettront sans doute de lattnuer. () Je crois que les autres rgions
commencent dsormais prendre conscience que la mise en place dun CFA
auprs dun lyce professionnel est possible et permet une certaine
simplification.

- 191 -

La mission considre en effet que lappropriation de lapprentissage

par le systme ducatif contribuerait en renvoyer une image plus noble et
favoriser la fluidit des passages entre le cursus acadmique et le statut
dapprenti. En effet, lapprentissage peut constituer, comme cela a t
soulign par M. Michel Qur, une deuxime chance au sein de la formation
initiale . Or, cette voie y reste encore marginale, puisque seuls 7 % environ
des apprentis (hors universits1) - avec de fortes disparits selon les
acadmies - sont scolariss dans des structures relevant de lducation
nationale2. Les lyces professionnels disposent des moyens matriels et
humains de former des apprentis : les conseils rgionaux, comptents en
matire de dveloppement de lapprentissage, ont tout intrt valoriser
ce potentiel, dans lequel ils ont eux-mmes investi massivement.
De mme, la mise en place de structures dappui aux quipes
ducatives, telles quun CFA acadmique sans murs , formule mise en
place dans lacadmie de Crteil et voque par M. Bernard Saint-Girons,
directeur gnral de lenseignement suprieur, lors de son audition3,
constituent des moyens de favoriser limplication des tablissements scolaires
dans lapprentissage et dassurer, dans le mme temps, un meilleur maillage de
loffre de formation pour les apprentis.
Au-del, comme Mme Annie Thomas la suggr, il serait opportun
de valoriser les locaux et matriels des lyces professionnels qui ne sont pas
utiliss pendant quatre mois , pour que ceux-ci accueillent pendant les
vacances des salaris qui ont besoin de se reconvertir. Enfin, luniversit,
qui constitue un vivier exceptionnel de qualification et dexpertise ,
pourrait tre un formidable acteur de la formation tout au long de la vie ,
en semparant davantage de la formation continue des salaris et de la VAE.
b) Professionnaliser les tudes universitaires
Le besoin de renforcer la professionnalisation des tudes
universitaires a t exprim par les tudiants entendus par la mission, mais
galement par les reprsentants des employeurs et des salaris.

On compte 62 900 tudiants apprentis dans lenseignement suprieur dont 31 600 dans des
tablissements de lenseignement suprieur.
2
Soit environ 19 000 apprentis dans les quatre-vingt-quinze Centres de formation dapprentis
(CFA) grs par les tablissements publics locaux denseignement (EPLE) qui les hbergent ;
1 800 apprentis dans les 109 sections dapprentissage (SA), cres sur la base dune convention
entre le conseil rgional, un EPLE et une profession ; 1 500 apprentis dans quatre-vingt-cinq
units de formation par apprentissage (UFA), formule issue dune exprimentation mene par la
rgion Rhne-Alpes la fin des annes quatre-vingt : la diffrence des SA, la responsabilit
administrative et financire relve dun CFA hors les murs gr par une association
rgionale cre par un partenaire professionnel.
3
Lensemble des tablissements ont la possibilit de faire appel ce CFA. De la sorte, les
enseignants et les personnes issues des corps dinspection peuvent finaliser le projet
pdagogique et construire la relation avec lentreprise .

- 192 -

Les travaux de la commission prcite, cre linitiative du

prcdent gouvernement et prside par le recteur Patrick Hetzel, ont mis
laccent sur ce point, et avanc des propositions destines rapprocher les
universits du monde de lemploi. La mission souhaite quelles soient mises
en uvre, comme cela est dj en partie le cas, afin de mieux positionner
luniversit au regard de sa mission dinsertion des jeunes dans lemploi.
Une mesure tend notamment dvelopper les partenariats entre
universits et centres de formation dapprentis (CFA), ainsi que les passerelles
entre les tudes universitaires et les formations professionnelles suprieures.
En effet, comme la soulign M. Andr Gauron, lchec en premier cycle tient
notamment au fait que 22 % des jeunes entrant luniversit auraient
prfr suivre dautres tudes .
Par ailleurs, Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, a
insist, lors de son audition, sur les points suivants, qui apparaissent galement
comme des avances essentielles mettre en uvre : chaque diplme devrait
comporter des modules de professionnalisation , qui constitueraient le
bagage de base ncessaire aujourdhui pour tout diplm voulant entrer
dans un mtier ou une entreprise. Ce bouquet pourrait comporter la matrise
des outils informatiques, la matrise dune langue, le travail en quipe ou
lorganisation du travail. Deuximement, il nous semble qu luniversit, la
formation par alternance, que nous estimons, est insuffisamment utilise. Cette
formation est intressante pour les populations en difficult, mais aussi au
niveau du suprieur. Or luniversit franaise est extrmement timide en la
matire. Pour nous, la formation par alternance ne se rduit pas un simple
stage. Elle doit permettre lacquisition dune forme de connaissance des
savoirs, dexprimentation, puis de retour. Nous sommes toujours trs surpris
de constater que les jeunes sont intresss par ces questions.
Enfin, la mission considre quil serait galement souhaitable de
consolider la reprsentation des milieux conomiques et professionnels au
sein des conseils dadministration. Cette remarque vaut galement pour les
lyces professionnels, puisque la loi dorientation et de programme pour
lavenir de lcole du 23 avril 20051 a propos, dans le cadre dune
exprimentation, que le prsident du conseil dadministration soit distinct du
chef dtablissement et puisse tre choisi au sein des personnalits extrieures
ltablissement, comme cest le cas dans lenseignement agricole. Il serait
bon de faire le point sur ltat dapplication de cette mesure, ou de la ractiver,
dans le cas o elle naurait pas encore t mise en uvre.

Larticle 39 de la loi n 2005-380 du 23 avril 2005 dispose ainsi que sur proposition de leur
chef dtablissement, les lyces denseignement technologique ou professionnel peuvent mener,
pour une dure maximum de cinq ans, une exprimentation permettant au conseil
dadministration de dsigner son prsident parmi les personnalits extrieures ltablissement
sigeant en son sein. Cette exprimentation donnera lieu une valuation.

- 193 -

c) Articuler loffre de certification aux besoins de lconomie :

clarifier et valuer
Comme cela a t soulign dans la premire partie du prsent rapport,
lclatement des responsabilits en matire de dfinition des diplmes, titres
ou certifications professionnels rduit la lisibilit de loffre et constitue un
frein larticulation cohrente des parcours de formation, en formation initiale
comme continue.
A la diffrence dautres pays, il nexiste pas de rfrentiels de mtiers
communs lensemble des acteurs intervenant dans llaboration des diplmes
ou titres professionnels : chacun des sept ministres certificateurs dispose de
ses prrogatives propres, de mme que les branches pour ce qui concerne la
dfinition des certifications de qualification professionnelle (CQP).
La situation est diffrente en Allemagne, par exemple, o la Loi
Fdrale a institu 340 codes de formation labors avec la collaboration
active des entreprises et dfinissant les principaux champs de mtiers, qui se
dclinent, ensuite, dans loffre de diplmes. En outre, M. Pierre Boissier,
directeur gnral de lAssociation nationale pour la formation professionnelle
des adultes (AFPA), a cit lexemple des Pays-Bas, o il existe un
organisme national de gestion des rfrentiels en charge de la formation
initiale professionnelle et de la formation continue. Lorganisme national
paritaire, comprenant galement des reprsentants de ltat, labore des
rfrentiels de qualification reconnus par tous. Ce dispositif permet, dune
part, de mieux articuler les rfrentiels de formation aux besoins de
lemploi, dautre part, de combiner des diplmes impliquant lacquisition de
savoirs fondamentaux dlivrs par lducation nationale et des diplmes
fonds sur la mise en situation de travail. () En outre, cet organisme
national peut diffuser sa connaissance des contenus de mtiers lensemble
du rseau dinformation et dorientation.
A la lumire de ces expriences, il serait souhaitable de parvenir
une plus grande mise en cohrence de loffre de certification, en partageant
les expertises des diffrents acteurs. Cet effort dharmonisation, destin
notamment viter les doublons et favoriser les quivalences, devrait ainsi
limiter la tendance linflation du nombre de titres ou diplmes. Cela
passe dabord par la gnralisation dune concertation interministrielle
accrue, en rapprochant les travaux de leurs instances paritaires consultatives1,
pour passer dune logique de cloisonnement une logique de complmentarit
entre les titres et les filires de formation. Au-del, comme cela a t soulign
lors de laudition des responsables du ministre de lducation nationale, la
logique du guichet unique pourrait utilement tre applique dans ce

Larticle D. 335-36 du code de lducation offre pour cela un cadre de concertation ractiver.
Cet article prvoit en effet que lorsque plusieurs commissions professionnelles consultatives,
concernes par la mme branche dactivits, ont t constitues auprs de diffrents ministres,
leur regroupement priodique doit tre prvu au sein dune formation commune ().

- 194 -

domaine , afin de retrouver une certaine vision globale, dans le respect des
spcificits propres chaque organisme certificateur.
Cette exigence de rationalisation devrait saccompagner dune
meilleure mise en avant, dans les rfrentiels, des comptences acquises et
sanctionnes par le titre, afin den amliorer la lisibilit pour les employeurs.
Il sagit, enfin, de renforcer lvaluation de la pertinence et de
ladaptation de loffre de diplme ou certifications existante, au regard
des dbouchs quils offrent.
Cela suppose notamment dassocier plus troitement les reprsentants
des professions concernes dans la procdure dhabilitation des titres, dans le
cadre dune gestion vritablement paritaire, afin de prendre en compte,
comme critre de cration, dvaluation et de rvision, les perspectives et
les rsultats en termes dinsertion professionnelle, comme cela est le cas
pour les licences professionnelles. Il serait enfin souhaitable de gnraliser la
constitution de dossiers dopportunits en vue de la cration et de la
rnovation des titres ou diplmes, qui pourraient galement comporter des
recommandations en termes de flux dentre en formation.
*
*

Le rapprochement des formations professionnelles, notamment

initiales, des besoins des entreprises en personnels qualifis, est une exigence
non seulement pour la comptitivit de notre conomie, mais galement une
exigence de la nation lgard de sa jeunesse.
Comme la mission la soulign au travers des propositions formules
dans ce prsent chapitre, cela nous impose de dpasser tout clivage, de
mobiliser lensemble des acteurs - ducatifs ou professionnels - et des outils,
afin de tendre, dans une approche partage, vers ces objectifs.
Pour reprendre les propos de Mme Laurence Paye-Jeanneney,
administratrice gnrale du Conservatoire national des arts et mtiers, la
rconciliation des savoirs et des comptences constitue un formidable
enjeu, qui relve galement de lducation nationale . Il sagit toutefois de
prolonger cet effort de formation tout au long du parcours professionnel, en
vue damener chacun voluer dans son savoir et ses comptences, en vue de
les adapter aux mutations du march du travail.

- 195 -

II. LARGIR
LACCS
LINDIVIDUALISATION

LA

FORMATION

PAR

Faut-il, selon lavis donn par prsident Jacques Delors au cours de la

table ronde du 29 mai 2007, procder la totale remise plat dun
systme trop cloisonn, trop complexe, trop corporatiste ? Ne faut-il pas
admettre aussi les vertus dune construction qui doit possder quelque
efficacit puisque, dans le cadre de ses prescriptions, les entreprises
investissent en masse en faveur de la formation continue, construction dont un
mrite incontestable est davoir fait passer la formation continue dans nos
murs ? Observons aussi que la rforme de la formation continue des salaris
est lobjet dun fort consensus des partenaires sociaux et na pas encore
dploy lensemble de ses effets. Un remise plat ne risquerait-elle pas,
alors, dtre prmature, voire intempestive ? Observons encore que le modle
franais de formation des salaris concourt discrtement et srement la
modernisation des relations sociales en France. La remise plat du
systme issu des lois de 1971 et 2004 poserait question de ce ct l. Ces
lments incitent la circonspection. Cest pourquoi la mission dinformation
a fait le choix de rechercher dans le germe de renouvellement et de
consolidation du systme que constitue lindividualisation le remde
ncessaire ses effets pervers : circonspection nest pas immobilisme.
A. LINDIVIDU, FIL CONDUCTEUR DE LACCS LA FORMATION

1. Amliorer laccs la formation continue des salaris en

parachevant le DIF
a) Le DIF, cl de lgalit daccs ou expression symbolique du
consensus la franaise ?
Rappelons que le droit individuel la formation (DIF) donne aux
salaris en CDI le droit de recevoir une formation de vingt heures chaque
anne. Le choix de la formation est effectu en accord avec lemployeur, en
principe loccasion de lentretien professionnel prvu dans lANI de
dcembre 2003. Le quota de vingt heures, cumulable pendant six ans, peut
dboucher sur le droit une formation de cent vingt heures. Les salaris
temps partiel ou en CDD, disposent dun droit fix au prorata de leur temps de
travail. Le DIF est pris en principe en dehors du temps de travail et donne
alors droit une allocation de formation correspondant 50 % du salaire net.
Si la formation a lieu pendant le temps de travail, le salari peroit lintgralit
de son salaire.

- 196 -

Les auditions de la mission ont permis de constater le trs fort

consensus des partenaires sociaux, sous certaines rserves et conditions,
autour de cet instrument souvent prsent comme un remde aux ingalits
daccs la formation professionnelle.
M. Jean-Claude Tricoche, secrtaire national de lUnion nationale des
syndicats autonomes (UNSA), charg de la formation professionnelle, a fait du
DIF une prsentation assez significative de la faon dont les partenaires
sociaux ont conu ce dispositif. Le systme de formation, a-t-il indiqu, doit
viser ladaptation des salaris aux volutions internes de lentreprise qui les
emploie, lentreprise tant alors responsable de la mise en uvre des
dispositifs correspondants, mais il doit aussi tenir compte de la ralit
contemporaine du travail, la mobilit accrue de lemploi en particulier, et
donner aux salaris la possibilit de dvelopper les comptences susceptibles
dassurer leur employabilit tout au long de leur vie professionnelle. Cette
problmatique ne peut gure tre prise en compte par lemployeur du moment,
qui il nappartient pas dassurer lemployabilit vie . Il faut donc, a-t-il
estim, que lindividu gre de faon autonome une partie de sa formation
continue. Le DIF exprime cette ide, mais il reste attach lentreprise,
linitiative du salari tant encadre en droit et, plus encore dans les faits,
linformation des salaris ntant pas suffisante pour susciter lapptence des
moins qualifis pour la formation. A cet gard, lchec de la rorientation de la
formation vers les moins qualifis montre que le systme souffre dun grave
dfaut de pilotage. Il faut donc que le DIF dpende de linitiative de
lindividu, a-t-il conclu.
Pour M. Jean Michelin, directeur de la formation de la Fdration
franaise du btiment, la philosophie de lANI de 2003 est de rendre la
formation continue lentreprise travers la construction dun dialogue
entre lemployeur et le salari. La cration du DIF est emblmatique de cette
dmarche. Dans cette logique, a-t-il prcis, le concept dune offre de
formation continue devrait cder la place celui de rponse un besoin
exprim par lemployeur et le salari au cours de lentretien professionnel. La
dfinition des modalits de la formation, puis la recherche dun prestataire,
interviennent en fonction des conclusions de ce premier change. De mme,
a-t-il ajout, le DIF ne doit pas tre interprt comme une obligation pesant
unilatralement sur lentreprise, mais doit entretenir une relation directe avec
lexercice du mtier : cest pour cette raison quil doit faire lobjet dun accord
entre lemployeur et le salari.
M. Jean-Claude Quentin, secrtaire confdral charg de lemploi, de
la formation professionnelle et de lassurance chmage de la Confdration
gnrale du travail-Force ouvrire (CGT-FO), a insist sur limportance de la
personnalisation des formations, travers la mise en uvre du DIF, du bilan
de comptences et de la validation des acquis de lexprience (VAE). Lun des
objectifs du DIF, a-t-il aussi indiqu, est de permettre une relance du dialogue
social au sein des entreprises, notamment dans le cadre de lentretien
professionnel annuel sur les besoins de formation des salaris. Toutefois, a-t-il

- 197 -

prcis, cet aspect nest pas encore suffisamment valoris et un risque serait
que le DIF drive vers un substitut au plan de formation, ce qui nest pas sa
vocation. Par ailleurs, les ingalits daccs la formation sont fortes et le DIF
devrait permettre dinverser cette tendance.
Pour Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la Confdration
franaise dmocratique du travail (CFDT), une des caractristiques
essentielles de lANI de 2003 et de la loi de 2004 est la recherche dune
meilleure mobilisation des salaris, avec notamment une vritable
coconstruction de leur formation grce au DIF. Lentretien professionnel
tous les deux ans, accompagn dune information sur ltat des droits du
salari au DIF, et le passeport formation, document rcapitulatif des
connaissances, comptences et aptitudes professionnelles dun salari, sont de
bons outils pour accompagner vers la formation les salaris ayant
gnralement connu lchec scolaire et ne se sentant pas laise face lide
de se former.
M. Jean-Pierre Therry, charg de la formation en direction des
rgions la Confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC), a
estim quun objectif du DIF tait de mettre en apptit les salaris qui ne
partent jamais en formation.
M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple emploi-formation
de la Confdration franaise de lencadrement - Confdration gnrale des
cadres (CFE-CGC), a indiqu que le DIF constituerait une avance quand le
cumul dheures sera suffisant pour accder des formations intressantes.
Pour M. Ren Bagorski, conseiller confdral de la Confdration
gnrale du travail (CGT), les partenaires sociaux ont promu la notion de
salari acteur de son parcours professionnel et labor des financements,
des dispositifs et des moyens permettant de renforcer le pouvoir dinitiative
des salaris. Ils ont mme cr un droit attach la personne : le DIF.
M. Francis Da Costa, prsident de la commission formation du
Mouvement des entreprises de France (Medef), rappelant que les premiers
niveaux de qualification ntaient pas spontanment demandeurs de formation
et estimant quun dispositif uniquement ax sur linitiative individuelle ne
saurait rduire les ingalits daccs la formation, a nanmoins li le DIF
lobjectif damliorer laccs des salaris des actions de formation.
M. Andr Cottenceau, chef de file formation de la Confdration de
lartisanat et des petites entreprises du btiment (CAPEB), a estim que le DIF
permettait dapprofondir le dialogue entre le salari et le chef dentreprise, ce
dialogue existant dj naturellement dans les petites entreprises.
On voit que la convergence nexclue pas les nuances.
Le DIF est aussi lobjet de critiques svres. M. Andr Zylberberg,
directeur de recherche au CNRS et coauteur du rapport La formation
professionnelle des adultes : un systme la drive , a qualifi cet instrument
de de tuyau de plus dans une usine gaz, et qui na encore pas fait la preuve
de son efficacit . Le rapport de MM. Pierre Cahuc et Andr Zylberberg

- 198 -

propose dailleurs la suppression pure et simple du DIF. Notant que le systme

actuel de la formation professionnelle quivaut faire payer lensemble des
salaris et des entreprises pour la formation des travailleurs les plus qualifis,
le rapport estime en effet que le DIF ne fait que renforcer cette tendance. De
plus, lobligation lgale faite par ailleurs aux employeurs dassurer
ladaptation des salaris leur poste de travail incite les employeurs diriger,
encore plus que par le pass, les salaris vers des formations inutiles afin de
satisfaire leurs obligations formelles et de se couvrir contre des attaques
potentielles. Le DIF, qui offre un accs gratuit des formations namliorant
nullement les perspectives professionnelles, mais sont mises en uvre
simplement parce quelles sont en apparence gratuites et constituent une
obligation pour les employeurs, ne peut quaccentuer cette tendance. Derrire
ce bref expos des effets pervers du principe former ou payer , le dbat sur
lutilit du DIF est ainsi ouvert.
En attendant son valuation par les intresss eux-mmes (ceux-ci ont
soulign limminence et la ncessit de cette valuation), il est loisible de se
demander si lune des vertus majeures du DIF - qui opre, ne loublions pas, la
rconciliation des ples antagonistes de la loi de 1971, le cong individuel de
formation (CIF) et le plan de formation - ne serait pas dexprimer avec toute
lampleur dsirable, autour de lide neuve de scurisation des parcours
professionnels, le consensus actif des partenaires sociaux sur la formation
continue de salaris.
Le consensus la franaise serait ainsi pass par la mise en place de
ce que plusieurs interlocuteurs de la mission ont appel une bombe
retardement , accumulant dans lentreprise un volant dengagements
financiers difficiles valuer et impossibles provisionner.
b) Vers la transfrabilit du DIF
Les auditions de la mission ont permis de faire le point sur le dbat
relatif la transfrabilit du DIF. Celle-ci a t repousse par la partie
patronale lors de la ngociation de lANI de dcembre 2003, souhaite par
lensemble des syndicats de salaris, prvue par larticle L. 933-6 de la loi de
mai 2004 en cas de licenciement1, institue conventionnellement dans certains
groupes dentreprises et dans certaines branches professionnelles afin de
1

Le droit individuel la formation est transfrable en cas de licenciement du salari, sauf pour
faute grave ou faute lourde. Dans ce cas, le montant de lallocation de formation correspondant
aux heures acquises au titre du droit individuel la formation et nayant pas t utilises est
calcul sur la base du salaire net peru par le salari avant son dpart de lentreprise. Les
sommes correspondant ce montant doivent permettre de financer tout ou partie dune action de
bilan de comptences, de validation des acquis de lexprience ou de formation, lorsquelle a t
demande par le salari avant la fin du dlai-cong. A dfaut dune telle demande, le montant
correspondant au droit individuel la formation nest pas d par lemployeur. Dans le document
mentionn larticle L. 122-14-1, lemployeur est tenu, le cas chant, dinformer le salari
quil licencie de ses droits en matire de droit individuel la formation, notamment de la
possibilit de demander pendant le dlai-cong bnficier dune action de bilan de
comptences, de validation des acquis de lexprience ou de formation. En cas de dmission, le
salari peut demander bnficier de son droit individuel la formation sous rserve que
laction de bilan de comptences, de validation des acquis de lexprience ou de formation soit
engage avant la fin du dlai-cong. En cas de dpart la retraite, le droit individuel la
formation nest pas transfrable .

- 199 -

fidliser lemploi, ce qui dmontre quil est techniquement possible et quil

peut fonctionner.
Les arguments hostiles la transfrabilit ont t rsums par
M. Francis Da Costa, prsident de la commission formation du Mouvement
des entreprises de France (Medef). Il est prmatur, a-t-il indiqu la mission,
de modifier le DIF, dont la transfrabilit, prvue selon des modalits varies
dans un tiers des accords de branches et par diffrents accords dentreprises,
avait t carte par la partie patronale lors de la ngociation de lANI de 2003
afin de ne pas financiariser ce droit et dans la mesure o une transfrabilit
gnralise ncessiterait un provisionnement, grevant ainsi les comptes des
entreprises. La budgtisation par les entreprises dun DIF transfrable, a-t-il
ajout, poserait problme. La transfrabilit crerait en outre une distorsion de
concurrence entre un salari se prsentant lembauche avec un compte DIF
solder et un salari ne disposant pas de droits accumuls dans un prcdent
emploi. Les branches qui ont ngoci la transfrabilit, a-t-il conclu sur ce
point, ont un intrt la raliser, lexemple du btiment, dot de caisses
habitues aux oprations de mutualisation.
La mission dinformation juge de son ct la transfrabilit du
DIF inluctablement inscrite dans la logique du recentrage de la
formation permanente sur la personne, au-del des cases statutaires sur
lesquelles est actuellement bti le systme. On ne peut en effet comprendre
que le droit individualis du salari la formation dpende du contrat de
travail et cesse en mme temps que lui pour renatre ex nihilo la conclusion
dun autre contrat de travail. Si lobjectif du DIF est de favoriser laccs la
formation des salaris qui en restent carts, de rendre ceux-ci coauteurs de
leur formation en fonction de la ncessit denvisager dans la dure la
construction de leur scurit professionnelle, de constituer un segment du
parcours de formation construire tout au long de la vie active, la
transfrabilit apparat incontournable.
Ajoutons que le DIF, dtach du contrat de travail pour tre attach
vritablement la personne du salari, devenant en quelque sorte un bien
personnel du salari (ou plus exactement sa cl personnelle dentre en
formation), devrait tre une puissante incitation lentre en formation,
spcialement dans les petites et moyennes entreprises, actuellement bien mal
loties de ce ct (rappelons que le taux de dpart en formation dans les TPE
est de 12 %, contre 22 % dans les PME de dix cinquante salaris, et de plus
de 40 % pour lensemble des entreprises).
Notons aussi, du point de vue de lentreprise, que la transfrabilit, et
la ncessit corrlative de solder en monnaie le compte DIF non utilis au
moment du dpart de lentreprise, inciteront trs fortement celle-ci former :
cest ainsi que le DIF apparatra comme une obligation de former, alors que
les entreprises sont actuellement soumises une obligation de payer dans le
cadre de lobligation lgale.

- 200 -

Lenvironnement financier de la transfrabilit peut tre

matris.
Tout dabord, le nouveau DIF transfrable impliquera la
suppression de lobligation lgale de 0,9 % plan de formation ,
actuellement peu efficace, ds lors inutile. Lincitation ncessaire suivre
rgulirement les formations courtes indispensables lentretien de
lemployabilit sera alors assure dans les conditions plus efficaces cres par
la transfrabilit du DIF, comme il est indiqu ci-dessus.
Ceci dit, lessor du DIF pourrait, en premire approche, reprsenter
pour les entreprises une charge nettement plus leve que le versement de
0,9 % de la masse salariale. En effet, la dure moyenne des formations
actuellement finances par lentreprise stablit autour de 12 heures par an et
par salari, alors que la dure du DIF slve par hypothse 20 heures
annuelles. Un DIF mieux popularis et largement utilis par ses bnficiaires
peut ainsi provoquer mcaniquement une augmentation importante des temps
de formation, et par consquent des charges des entreprises. Cest dailleurs
cette perspective que, dans le cadre juridique existant, certaines personnes
auditionnes par la mission dinformation ont qualifie de bombe
retardement .
Il y a des raisons de penser que la transfrabilit du DIF peut tre
ralise dans des conditions permettant de dsamorcer la bombe
retardement .
Un ensemble dlments incite en effet croire que la charge
incombant aux entreprises du fait du DIF transfrable ne devrait pas
augmenter de faon significative :
- dune part, les entreprises, libres des fortes contraintes que le
contrle administratif de limputation des 0,9 % fait actuellement peser sur
leurs choix de formation, pourront, en accord avec le salari demandant la
mobilisation de son DIF, sortir de la coteuse logique des stages, actuellement
privilgie par les contrleurs de ladministration dans la mesure o les stages
extrieurs sont faciles identifier et vrifier. Les entreprises pourront ainsi
recourir plus librement et plus largement des solutions non seulement
moins coteuses que les stages, mais aussi plus appropries aux besoins
des PME et TPE car davantage lies la situation de travail : le tutorat
accompagn, la rotation de postes, labonnement des revues professionnelles
ou la participation des confrences, pour les entreprises les plus
intellectuelles ;
- dautre
probable que la
lobligation DIF
montarise la
1

part, quel que soit le succs du DIF transfrable, il est peu

totalit des salaris le prennent. En fait, une partie de
ne sera probablement pas mobilise et devra donc tre
sortie de lentreprise, aux fins du transfert1. Une partie

Le transfert devrait tre opr par le truchement du compte dpargne formation propos par la
mission, dans les conditions dtailles ci-aprs.

- 201 -

significative de la dpense globale dpendra ainsi des critres de la

montarisation, dont il convient de laisser la responsabilit aux
partenaires sociaux. Notons, cet gard, que la montarisation ne tiendra
sans doute pas compte de cet lment important du cot actuel des formations
finances par le 0,9 % que constitue la rmunration de salaris en formation.
La faisabilit du DIF transfrable tant ainsi tablie, la description
des dtails techniques de sa mise en uvre ne sont pas du ressort de la
mission dinformation. Nanmoins, dans la mesure o la mission a conu la
transfrabilit du DIF comme un pivot de la mise en place dun compte
dpargne formation destin accompagner la personne tout au long de la vie,
certains lments techniques communs lensemble des segments du futur
compte dpargne, indispensables son fonctionnement, intressent le DIF
transfrable et sont mentionns dans le tableau, prsent ci-dessous, sur les
usages du compte dpargne formation.
Un dernier point mrite dtre voqu : pour manifester visiblement le
caractre profond du DIF transfrable, il serait appropri de modifier la
signification du sigle, actuellement trop vocateur dune dmarche unilatrale
non conforme lconomie du DIF et moins encore celle du compte
dpargne formation dont la mission prconise la cration. Afin de manifester
plus clairement sa dimension ngocie et sa place centrale dans le
dispositif de formation tout au long de la vie, le DIF pourrait alors
devenir un droit indispensable la formation .
2. Rationaliser laccs de lensemble des actifs la formation
professionnelle en instituant le compte dpargne formation
On envisagera ici la problmatique de laccs :
- ltape suivant immdiatement la prescription dune formation,
dans le cas dun primo entrant ou dune personne prsentant un besoin de
reconversion ;
- ltape suivant immdiatement lexpression dun dsir de
formation, dans le cas des salaris en emploi et - comme on va le voir - des
retraits dsireux de mobiliser leurs comptences pour le bien de la
collectivit.
Les tapes prcdentes du chemin vers la formation - laccueil,
lorientation et la prescription - ne peuvent faire lobjet de lapproche intgre
propose ci-dessous par la mission. Elles seront examines en fin de chapitre.
a) Les failles du systme suggrent un recentrage sur lindividu
On mentionnera ici, pour mmoire, les failles les plus videntes du
systme franais de formation professionnelle, dveloppes dans dautres
parties du prsent rapport : les quelque 160 000 jeunes sortis du systme
scolaire sans qualification, lexistence dune vaste zone grise entre la scolarit

- 202 -

et linsertion dans le monde du travail, la frquence croissante des parcours

professionnels marqus par des ruptures subies ou voulues.
Comment faire en sorte que ces populations trop souvent dissimules
dans les interstices de la tuyauterie en place aient accs, dans des conditions
satisfaisantes, aux formations ncessaires leur insertion et leur
progression ? Tel est manifestement lun des enjeux majeurs de la rnovation
du systme.
La solution se prsente avec une certaine vidence : il convient de
transcender le cloisonnement des statuts en saisissant lindividu lui-mme tout
au long des tapes cruciales de son parcours.
b) Une solution : le compte dpargne formation
Plusieurs interlocuteurs de la mission ont propos de surmonter les
difficults et les ingalits daccs la formation professionnelle en
mettant en place un outil permettant lindividu daccder la formation
et la qualification de faon simple, rapide et efficace lors des tapes
dlicates de son parcours postscolaire. Lensemble des propositions
prsentes ce titre depuis nombre dannes - la plus rcente et non la
moindre tant la proposition de compte dpargne formation, voque par le
Prsident de la Rpublique au cours de la campagne lectorale et rappele par
le Premier ministre loccasion dun dplacement Lyon le 1er juin dernier drivent de lide de mettre la disposition de lindividu, selon des modalits
varies faisant toujours appel la responsabilit de la personne, un droit
diffrenci mobilisable pour acqurir une qualification utile
lemployabilit.
Dans la premire partie de ce rapport, la mission a constat la
complexit croissante dun systme voluant par juxtaposition de
nouveaux tuyaux dorgue. Il lui parat indispensable dinterrompre ce
processus en introduisant dans la machinerie de la formation un germe
mutagne de la simplicit . Cest pourquoi elle a dcid dexplorer la piste
et dvaluer la faisabilit du compte dpargne formation. Elle a jug
loutil non seulement faisable mais aussi souhaitable, sinon indispensable,
pour donner lide de formation tout au long de la vie, dont le Prsident
Jacques Delors relevait avec vigueur, lors de la table ronde du 29 mai, le
caractre jusqu prsent nbuleux, un contenu prcis et concret, utile nos
compatriotes la recherche dune scurit professionnelle fonde sur la qualit
des comptences mises la disposition de lconomie.
(1) Une piste consensuelle

Le compte dpargne formation - ou ce qui y ressemble - a t lobjet

dun certain nombre de rflexions substantielles lors des auditions de la
mission. Ces rflexions prennent gnralement appui sur des propositions plus
ou moins labores, dveloppes depuis plusieurs annes dans des cadres trs
divers.

- 203 -

M. Claude Thlot, conseiller-matre la Cour des comptes, a envisag

la cration dun droit diffrenci en faveur des jeunes peu qualifis la
sortie du systme scolaire : les jeunes gens qui sortent de lcole avec un
niveau dtude, de qualification ou de diplme donn devraient, en entrant
dans la vie professionnelle, disposer de droits inversement proportionnels la
dure de leur formation initiale. Ainsi, les 150 000 sortants chaque anne du
systme scolaire sans diplme ni qualification disposeraient dun droit la
formation plus long que celui des polytechniciens. Le systme du DIF, qui
accorde vingt heures de formation chacun de faon indiffrencie, ne va
gure dans ce sens. Lide du droit diffrenci laquelle jai fait allusion a
t formule, sur un plan intellectuel, par de nombreuses personnes. Sur le
plan politique, elle na t reprise que par peu de gens, et sur un plan concret,
elle na t juge oprationnalisable par personne. Par consquent, nous
devons tudier les conditions auxquelles une telle mesure pourrait tre mise
en uvre, et je pense quelle peut ltre. Nous pouvons crer un droit la
formation professionnelle continue inversement proportionnel la dure de la
formation initiale. Les conditions oprationnelles sont sans doute plus
complexes que nous ne limaginons, mais nous pouvons tout de mme rflchir
dun point de vue oprationnel la mise en uvre et lexistence de ce type
de droit diffrenci, qui serait opposable. Nous pouvons y parvenir et ainsi
dpenser notre argent plus intelligemment que nous ne le faisons
actuellement. Nous mnerions donc une double action, dune part du ct des
entreprises, en nonant des objectifs en termes de rsultat et non en
raisonnant selon une logique de moyens, dautre part, du ct des personnes,
qui bnficieraient dun droit articul leur formation initiale travers
lequel se concrtiseraient les objectifs assigns aux employeurs. Un des
apports fondamentaux de votre travail pourrait consister aider la socit
franaise dfinir les conditions concrtes dune telle action .
Visant les mmes tranches dge dans une optique un peu diffrente
puisquil ne sagit plus seulement doffrir un outil de rattrapage aux jeunes
lchs par le systme scolaire mais daccompagner dans un priple de plus en
plus diversifi lensemble de la jeunesse abordant le march du travail dans
des conditions profondment diffrentes de ce que les gnrations prcdentes
ont connu, Mme Sophie Boissard, directrice gnrale du Centre danalyse
stratgique, a propos de favoriser par un financement public la poursuite de la
formation au cours de ltape dune dizaine dannes prcdant de plus en plus
la stabilisation dans lemploi : le passage de ladolescence la vie
professionnelle stale sur dix ans chez nos voisins europens. Il est probable
que cette priode sallongera en France et convergera vers la moyenne
europenne. Les jeunes vont sortir du secondaire entre seize et dix-huit ans et
se stabiliseront sur le march du travail vers vingt-cinq ans ou vingt-huit ans.
[] Cette priode ne sera pas compose de dix annes dtudes concentres
dans le temps. Elle alternera des phases dacquisition des savoirs de base, qui
ne seront pas ncessairement des savoirs professionnels et des phases
dallers-retours vers la vie professionnelle. Lalternance en entreprise et les
petits boulots constitueront des sas daccs la vie professionnelle.

- 204 -

Toutefois, la possibilit restera ouverte daccder des formations

complmentaires beaucoup plus tard dans lexistence. Lorganisation du
financement global de cette priode de dix ans mrite examen. Faut-il
concevoir des droits de tirage pour le bnficiaire ? [] Le droit de tirage
pourrait servir raliser une orientation intelligente, mon sens. En effet, ce
droit peut tre exerc sur la base dun projet professionnel pralablement
valid. En outre, ce droit intgre ncessairement une partie de prt, afin
dengager le bnficiaire dans sa dmarche de formation. Ainsi, la collectivit
accompagne lindividu vers un secteur qui lui parat pertinent. De surcrot, la
collectivit peut assurer un contrle annuel de suivi du plan de formation
initiale. Ainsi le droit de tirage peut tre linstrument qui permettra de
refonder lorientation. [] Je serais favorable ce quune exprimentation
soit conduite. Chaque jeune sortant du systme secondaire se verrait propos
une bourse pluriannuelle autour de la construction dun projet professionnel.
Ce projet ferait lobjet dune srie de validations associant des reprsentants
du systme ducatif, du monde conomique ou associatif local, ainsi que du
systme bancaire. Cette runion permettrait dassocier diffrents acteurs
autour dun projet applicable sur plusieurs annes .
Notons que les partenaires sociaux ont envisag de leur ct, de faon
la fois plus large, puisque la jeunesse nest pas seule vise, et plus troite,
puisque seuls les salaris sont concerns, la mise en place dun droit individuel
la formation qualifiante diffre, dans un esprit de rattrapage voquant plus
directement la proposition de M. Claude Thlot que celle de Mme Sophie
Boissard. M. Francis Da Costa, prsident de la commission formation du
Mouvement des entreprises de France (Medef), a fait allusion, lors de son
audition, ce projet non abouti faute du financement public sollicit ds
labord par les partenaires sociaux avec une parfaite quanimit. Larticle 4-1
de lANI du 5 dcembre 2003 stipule les mesures suivantes :
Dans un souci dquit, les salaris, qui ont arrt leur formation
initiale avant ou au terme du premier cycle de lenseignement suprieur, et en
priorit ceux qui nont pas obtenu de qualification professionnelle reconnue,
et qui souhaitent poursuivre ultrieurement des tudes en vue dune promotion
sociale, devraient avoir accs une ou des formation(s) qualifiante(s) ou
diplmante(s) dune dure totale maximale dun an, mise(s) en uvre
notamment dans le cadre du cong individuel de formation.
Pour que cette ou ces formation(s) permette(nt) aux salaris un
accroissement sensible de leur qualification professionnelle, ils pourront
bnficier :
- dun concours llaboration de leur projet professionnel, avec
lappui dun accompagnement dans ou hors de lentreprise et dun bilan de
comptences,
- de la validation des acquis de leur exprience avant de suivre la
formation qualifiante correspondant leur projet.

- 205 -

Les cots des actions daccompagnement, de bilan de comptences et

de validation des acquis de lexprience sont alors pris en charge par le
FONGECIF comptent.
Les parties signataires du prsent accord souhaitent que les salaris
concerns puissent bnficier, au moment de leur dpart en formation, dun
abondement financier des pouvoirs publics correspondant au cot moyen
dune anne de formation. A cette fin, elles demandent louverture dune
concertation avec les pouvoirs publics .
Sur le crneau plus troit et non moins sensible de la rponse aux
besoins des chmeurs et des salaris menacs de plan social, M. Pierre
Boissier, directeur gnral de lAssociation nationale pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA), a prsent des propositions susceptibles
de sarticuler avec lensemble des dispositifs voqus pour les jeunes en
insertion et salaris en emploi. Il sagit de fournir un appui aux demandeurs
demploi, prisonniers dun systme trs complexe et cloisonn qui nourrit
leur passivit . A cette fin, il faudrait passer une logique de droit
individuel, voire de coresponsabilit. Toutefois la gnralisation dun droit
individuel la formation pour les demandeurs demploi sur le modle du DIF
est impossible. Le DIF est limit vingt heures annuelles alors quune
formation qualifiante lourde reprsente six cents mille heures, soit
cinquante ans de capitalisation. Une assurance individuelle de qualification,
reposant sur une combinaison de capitalisation et dintervention de fonds
publics, devrait tre mise en uvre. Cette assurance pourrait intervenir en cas
de rupture dans le parcours professionnel, qui requiert une requalification.
Ainsi on pourrait concevoir douvrir un compte de qualification au moment de
la premire inscription lassurance chmage, ainsi qu la sortie du systme
scolaire pour les jeunes sans diplme. La logique de droit individuel permet
en effet de motiver les individus qui deviennent responsables de leur projet. La
logique dindemnisation resterait la mme, mais on pourrait concevoir un
systme aliment par le transfert du DIF. La somme initiale servirait
dclencher lintervention publique de lassurance chmage ou des conseils
rgionaux. En outre, la monte en puissance de lassurance chmage pour les
indemniss permettrait aux conseils rgionaux de consacrer leur argent aux
non-indemniss et de rgler le problme des primo accdants au march de
lemploi. Les organismes paritaires collecteurs agrs finanant les contrats
de professionnalisation auraient galement vocation participer ce systme.
En dfinitive, la primaut reviendrait au projet de qualification, qui
conditionne le versement de fonds publics sur le compte individuel .
Prcisons que le mcanisme dcrit par Pierre Boissier nest pas
exclusif dune approche plus large des problmes rsoudre : tous les
mcanismes de droits individuels voqus actuellement posent des problmes
financiers dans la mesure o le cot pour la collectivit serait considrable.
Ces problmes sont particulirement aigus pour les primo accdants qui nont
pas constitu de droits. Lide serait ainsi de substituer une logique
assurantielle lide dun droit gnral la formation, empruntant la forme

- 206 -

dun plan pargne formation. En effet, le besoin de formation se fait sentir en

cas de rupture professionnelle et de requalification. Il semble ainsi que la
rponse approprie pourrait sinspirer du systme de scurit sociale dans
lequel les comptes ne sont activs quen cas daccident. Un tel compte serait
aliment par le transfert du DIF lors du licenciement. On pourrait sans doute
transfrer le DIF vers un compte formation qui serait ensuite abond lors de
la rupture professionnelle par les OPCA, par le rgime dassurance chmage
et par les conseils rgionaux. Toutefois, le droit ne serait constitu quau
terme de llaboration dun projet de formation dont le financement
dpendrait de loutil mobilis .
Lensemble de ces contributions dessine en pointills ce que pourrait
tre un outil intgr daccs la formation tout au long de la vie, misant sur la
responsabilit de lactif, centr sur les besoins les moins bien satisfaits par le
systme existant, construit partir des ressources de ce mme systme,
introduisant le germe de la simplicit dans les mcanismes de la formation
professionnelle.
On notera aussi que larticle L. 900-3 du code du travail, qui rsulte
de la loi du 4 mai 2004 et na jamais reu de dispositif dapplication, nonce
de faon assez synthtique la vise du compte dpargne formation :
Tout travailleur engag dans la vie active ou toute personne qui sy
engage a droit la qualification professionnelle et doit pouvoir suivre, son
initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, dacqurir
une qualification correspondant aux besoins de lconomie prvisibles court
ou moyen terme :
- soit enregistre dans le rpertoire national des certifications
professionnelles prvu larticle L. 335-6 du code de lducation ;
- soit reconnue dans les classifications dune convention collective
nationale de branche ;
- soit figurant sur une liste tablie par la commission paritaire
nationale de lemploi dune branche professionnelle ;
Ltat et la rgion contribuent lexercice du droit la
qualification, notamment pour les personnes nayant pas acquis de
qualification reconnue dans le cadre de la formation initiale .
La mission dinformation sest attache prciser les dtails de ce
programme et dgager ses implications.
(2) Ce que le compte dpargne formation pourrait tre

Il est tentant de prsenter le compte dpargne formation partir de

deux observations du prsident Jacques Delors, au cours de la table ronde
organise par la mission le 29 mai dernier, en appliquant lune et en
sattachant dmentir lautre. Il faut tre inventeur de simplicit , a
prconis Jacques Delors, citant Jean Monnet, premier commissaire gnral au
plan : tel est en effet lobjectif du compte dpargne formation, qui trouvera

- 207 -

tout son sens sil parvient instiller le germe de la simplicit dans les
mcanismes abscons de la formation professionnelle. Il ne faut plus parler
dducation tout au long de la vie, car tous les hommes politiques que jai
rencontrs en Europe [] pensent que ce principe consiste additionner
lducation premire et la formation continue, alors que cest une imbrication
entre les deux, qui favorisera loptimisation des moyens et nous permettra de
gagner beaucoup dargent en ralisant certaines conomies et en apprenant
mieux le contenu de la pdagogie , a ensuite dplor M. Delors, dgageant
ainsi en creux lconomie dun compte dpargne formation efficace et utile :
il ne peut sagir que dun outil transversal, bousculant les cases statutaires et
les tuyaux dorgue, runifiant lhomme clat afin de laccompagner
effectivement dans son parcours de formation tout au long de sa vie, non
seulement la vie active mais aussi au-del, car lutilit sociale de la formation
ne disparat pas au seuil de la retraite.
En fonction de ces exigences, la mission a formul la proposition dont
le tableau ci-aprs dcrit larchitecture globale.

- 208 -

Usages du compte dpargne formation

Salaris Dif
- Compte ouvert au
titre de lactivit
salarie ;
- activ au cours de
lactivit salarie ;
- transfrable

Reconversion
Compte activ au
moment o apparat
la ncessit dune
reconversion du
salari menac ou
licenci

Salaris Cif
Compte activ au
cours de lactivit
salarie

Primo entrants
Compte ouvert de
faon volontaire lors
du premier contact
avec un organisme
daccueil

Retraits
Compte activ au
cours de la retraite

Le compte dpargne formation est tenu par un organisme national (type Urssaf)
- Compte abond par - Compte abond par
- Droit mis en uvre - Compte abond par Compte abond par
le 0,2 % Cif
ltat au moment de les montants
par les entreprises
les montants
mutualis au sein
son ouverture
ventuellement
(dans le contexte de
ventuellement
dun fonds rgional
capitaliss au titre
la suppression du
capitaliss au titre
ad hoc, en vue de
du Dif et au titre du
versement de 0,9 %
du Dif et au titre du
droit de tirage primo
plan de formation) ;
droit de tirage primo financer une
formation conforme
entrants ;
- montaris et
entrants ;
aux priorits
- abond
inscrit au compte
- abond
rgionales
ventuellement, au
dpargne formation ventuellement par
titre de la politique
si lentreprise ne la
un fonds rgional ad
des seniors, par un
pas mis en uvre
hoc en vue de
fonds rgional ad hoc
financer une
en vue de financer
formation prescrite,
une formation
conforme aux
conforme aux
priorits rgionales
priorits rgionales
Montant montaire
Montant exprim
Montant exprim
Montant exprim
Montant exprim
calcul par
sous forme
sous forme
sous forme dun
sous forme
lemployeur au
montaire
montaire
droit de tirage
montaire
moment de la sortie
montaire fix de
de lentreprise en
faon inversement
fonction de bases de
proportionnelle au
calcul fixes par la
niveau de qualification
ngociation sociale
acquis en scolarit
initiale
Orient vers une
Orient vers
Orient vers
Orient vers
Orient vers une
formation lie
lacquisition dune
lacquisition dune
lacquisition dune
formation tourne
lemploi occup
qualification
qualification
qualification
vers le bnvolat
- Formation
- Formation
- Formation
Formation dcide
- Formation
prsente par le
prescrite par les
prsente par le
par consensus entre
prescrite par les
retrait ;
salari ;
organismes
le salari et
organismes
daccueil et
lemployeur
daccueil et
- valide par le
- valide par le
dorientation
fonds rgional ad hoc
fonds rgional ad hoc dorientation
comptents ;
comptents ;
en fonction des
en fonction des
priorits dfinies par
priorits dfinies par - valide par le
- valide par le
fonds rgional ad hoc une instance
fonds rgional ad hoc une instance
dcisionnelle
dcisionnelle
en fonction des
en fonction des
priorits dfinies par rgionale
priorits dfinies par rgionale
une instance
une instance
dcisionnelle
dcisionnelle
rgionale
rgionale

- 209 -

Quel est lobjet de cette construction ? Il sagit de saisir lhomme et

la femme la recherche dun financement pour leur formation au-del de
statuts professionnels aux frontires poreuses, de moins en moins
conformes la vie vcue : o situer, par exemple, les droits formation des
actifs, jeunes ou non, qui grnent les CDD et le chmage pendant plusieurs
annes : sont-ils salaris ou chmeurs ? Le compte dpargne formation doit
tre conu pour donner ces personnes un accs simple et visible aux
actions qui leur permettront de conforter leur employabilit en acqurant
les qualifications indispensables. Lide de compte est ainsi intimement
lie celle de scurit professionnelle : dans le monde daujourdhui
celle-ci passe par la formation continue au sens propre du terme, certaines
personnes, certains groupes tombant, comme on la vu, dans les zones
dombre du systme, il sagit dinflchir celui-ci de faon leur offrir des
conditions daccs satisfaisantes sans crer de nouveaux tuyaux, et donc en
partant de lexistant, dans la mesure o - une nouvelle fois - le propos nest
pas de lancer lillusoire grand soir dune formation professionnelle qui fait
lobjet dun rare consensus social dans son principe et dans les grandes lignes
de son architecture, mais dinstiller dans le systme tel quil fonctionne le
germe mutagne de la simplicit .
De ce point de vue, il est opportun de construire le compte
dpargne formation partir du DIF transfrable propos ci-dessus.
Comme lindique le tableau prcdent (cf. deux premires colonnes)
et comme le tableau ci-dessous lillustre, le compte, aliment dune part par la
montarisation des DIF non utiliss et par toute autre pargne constitue
cette fin par le titulaire, abond dautre part par un fonds rgional ad hoc
rassemblant les contributions des diffrents partenaires institutionnels de la
politique de formation continue, servira loccasion des transitions
professionnelles - entrecoupes ou non par des priodes de chmage justifiant lacquisition par le salari dune formation qualifiante plus
ambitieuse que celles finances par la seule entreprise dans le cadre des
actions dadaptation au poste de travail.

- 210 -

LE COMPTE DEPARGNE FORMATION ET LA SECURISATION DES PARCOURS ENTRE DEUX EMPLOIS

Entreprise A

Entreprise B

Personne en
recherche demploi

Personne salarie
de lentreprise A

Personne salarie
de lentreprise B

DIF : 20 heures de formation

par an cumulables 6 ans

Formation de la personne
DIF : 20 heures de formation
par an cumulables 6 ans
Scurisation :
le SPE peut
mobiliser le
compte pour
dfinir une
formation /
reconversion
avec le titulaire
du compte

Transfrabilit
du DIF :
lentreprise B et
son nouveau
salari peuvent
solliciter le
compte pour une
formation

Eventuelle purge
priodique des droits
formation (DIF) non
utiliss, verss sur le
compte dpargne
formation du salari

Compte dpargne formation individuel

Abondement ventuel

Fonds rgional
aliment par ltat, la rgion
et les partenaires sociaux
Temps

- 210 -

Eventuelle purge
priodique des droits
formation (DIF) non
utiliss, verss sur le
compte dpargne
formation du salari

Les droits
formation (DIF)
non utiliss sont
verss sur le
compte dpargne
formation du
salari lors de
son dpart

- 211 -

Par ailleurs, si le compte dpargne formation correspond trs

largement la ncessit de conduire lindividu vers des formations
qualifiantes lourdes loccasion des ruptures intervenant dans son parcours
professionnel, il nen est pas moins opportun de construire un continuum
embrassant la totalit de la vie active et au-del.
Le compte doit ainsi permettre aux primo entrants de combler leur
ventuel dficit de formation ou dorganiser de faon rationnelle les
allers-retours qui ponctuent de plus en plus frquemment la priode prcdant
la stabilisation des jeunes dans lemploi.
La cration par ltat dun droit diffrenci inversement
proportionnel au niveau de qualification acquis la sortie du systme
scolaire et abondant le compte dpargne formation serait souhaitable cet
gard.
Par ailleurs, il serait justifi dinclure le CIF, avec ses spcificits
intactes, dans le compte dpargne formation : il sagit bien dun aspect
important du parcours de formation de lindividu.
Le compte dpargne formation doit aussi permettre dutiliser au
cours de la retraite les montants ventuellement accumuls pendant la vie
professionnelle soit au titre du DIF, soit au titre du droit diffrenti des primo
entrants. Les sommes ventuellement capitalises et non dpenses au
cours de la vie active doivent ainsi tre maintenues sur le compte
dpargne au moment de la retraite. Elles serviront financer des
formations dintrt social lies au bnvolat : formation laccompagnement
des jeunes en tablissement scolaire, formations visant lexercice dune
activit dans les structures associatives et caritatives, formation lexercice du
tutorat en entreprise
Notons aussi que le compte dpargne formation pourrait, en
outre, tre tendu aux actifs non salaris relevant actuellement de collectes
et dinstitutions spcifiques, selon des modalits que la mission na pas
tudies.
Un aspect particulier du dispositif, largement voqu par les
personnes auditionnes, est crucial. Il sagit de la responsabilisation la fois
des entreprises et des personnes formes.
Le projet de formation doit tre construit en fonction des besoins
effectifs de la personne forme et, cet gard, le fait que les financements
appartiennent la personne concerne et le fait quune partie de ces
financements peuvent tre mobiliss tout au long de la vie devraient concourir
la responsabilisation.
Du ct des entreprises, la suppression du prlvement obligatoire de
0,9 % devrait, comme on la vu ci-dessus, librer une capacit dinitiative
actuellement trs encadre par le fonctionnement des mcanismes
administratifs de contrle de limputation sur lobligation lgale des actions de
formation finances par lentreprise.

- 212 -

En ce qui concerne les mcanismes de fonctionnement du compte

dpargne, les actions de formation, dment prescrites par lorganisme
prescripteur comptent ( lexception de celles entreprises dans le cadre du
DIF, prescrites par laccord du salari et de son employeur), devraient tre
finances grce labondement du compte dpargne formation de
lintress par un fonds rgional ad hoc, qui peut tre un OPCA
interprofessionnel. Le fonds rgional ad hoc sera la fois le pot commun
o les principaux financeurs de la formation professionnelle continue (rgion,
UNEDIC, tat, OPCA) mutualiseront les budgets dgags par eux en faveur
de cette politique et lordonnateur des financements accords un titulaire de
compte dpargne formation pour suivre une formation ligible.
La formation devra tre ligible : en effet, la mobilisation du
compte pour une formation cofinance par les contributeurs du fonds
rgional ad hoc devra tre conditionne par le respect des priorits
dfinies par une instance dcisionnelle rgionale charge du pilotage
politique du systme. Il peut sagir de priorits sectorielles ou territoriales,
ou bien encore dun ciblage sur une entreprise en danger, lobjectif tant de
favoriser une adquation raisonnable entre les formations finances par le
compte dpargne et les besoins en emplois constats au plan territorial.
Linstance dcisionnelle rgionale devra runir lensemble des partenaires
intresss. Cette instance pourrait tre, par exemple, le comit de
coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle
(CCREFP).
Le caractre essentiel du dispositif ainsi profil est la simplicit :
un seul outil rpondra une grande varit de situations, les titulaires de
comptes dpargne formation nayant pas plus de deux interlocuteurs :
- lemployeur, dans le cadre de la mise en uvre du DIF, pour des
formations lgres lies au poste de travail occup ;
- le fonds rgional ad hoc dans certaines situations sensibles
ncessitant la mise en uvre de formations lourdes requalifiantes (pass,
comme on la vu, le cap de laccueil et de la prescription, qui fait lobjet des
dveloppements ci-dessous).
B. LA PERSONNE ET LENVIRONNEMENT DE LA FORMATION : DES
PROGRS INDISPENSABLES

Les dveloppements qui suivent concernent peu les salaris dsireux

de mobiliser leur DIF : lentreprise est leur interlocuteur naturel dans le cadre
du dialogue social encourag par cet outil spcifique.
En revanche les autres publics mentionns dans le tableau prcdent
ont ncessairement affaire un ou plusieurs mdiateurs spcialiss en amont
de laccs la formation. Il leur appartient, en effet, de sorienter dans le
systme, puis de franchir le cap de la prescription, avant que la formation
pertinente identifie lors de cette tape, dment valide comme on la vu

- 213 -

prcdemment en fonction des priorits dfinies en rgion, trouve son

financement dans le cadre du compte dpargne formation. Dans ce domaine
aussi, lmergence de la personne comme sujet du parcours de formation
implique que de notables progrs soient raliss.
Il ne faut pas non plus oublier les besoins de cet autre client de la
formation continue quest lentreprise, personne morale trop souvent expose
aux complexits du systme, quand il sagit des PME et TPE dpourvues des
moyens humains de dcrypter ses ddales.
1. Mieux coordonner linformation, laccueil et la prescription
a) Ddales et constellations
Il convient de distinguer en la matire deux volets distincts des
oprations pralables lentre en formation : linformation et laccueil dune
part, la prescription de lautre.
(1) Linformation et laccueil

Le tableau ci-aprs prsente un panorama non exhaustif des lieux

daccueil et dinformation des trois principaux publics de la formation
professionnelle continue.

- 214 -

Accueil et information des jeunes, des demandeurs demploi et des salaris :

mesures et lieux daccueil et dinformation
MESURES DE FORMATION

LIEUX DACCUEIL ET DINFORMATION

JEUNES AGS DE 16 A 25 ANS

Stages agrs et conventionns par les conseils
rgionaux

PAIO, mission locale, maison de lemploi,

Assedic, ANPE

Parcours daccs la vie active (PAVA)

PAIO, mission locale, maison de lemploi,

Assedic, ANPE

Contrat dapprentissage*

Chambres consulaires, CFA, PAIO, mission

locale, maison de lemploi

Contrat dapprentissage dans la fonction

publique*

Ministres, CFA, PAIO, mission locale, maison

de lemploi

Contrat de professionnalisation*

PAIO, mission locale, maison de lemploi,

OPCA, Assedic, ANPE

Contrat davenir*

PAIO, mission locale, maison de lemploi,

Assedic, ANPE
DEMANDEURS DEMPLOI AGS DE 26 ANS ET PLUS

Formations des bnficiaires du rgime

dassurance chmage percevant lallocation de
retour lemploi - formation (AREF) :
x stages financs par les Assedic
x stages conventionns par les conseils
rgionaux
x stages de lAFPA

Assedic, ANPE, maisons de lemploi, APEC

Formations des non bnficiaires du rgime

dassurance chmage relevant du rgime public
de rmunration des stagiaires :
x stages agrs et conventionns par les
conseils rgionaux
x action prparatoire au recrutement (APR)
x stages de lAFPA

Assedic, ANPE, maisons de lemploi

Cong individuel de formation pour les anciens

salaris en CDD (CIF-CDD)

Assedic, OPCA-CIF (FONGECIF, OPCA de

branche agrs)

Contrat de professionnalisation*

Assedic, ANPE, maisons de lemploi, OPCA

Contrat davenir*

Assedic, ANPE, maisons de lemploi

SALARIS

Plan de formation de lentreprise

Entreprise

Droit individuel la formation (DIF)

Entreprise, OPCA

Cong individuel de formation (CIF)

Entreprise, OPCA-CIF (FONGECIF, OPCA de

branche agrs)

Priode de professionnalisation

Entreprise, OPCA

* Seuls les contrats de travail avec formation obligatoire sont retenus. Ne figurent pas les contrats
suivants : contrat initiative emploi (CIE), contrat daccompagnement dans lemploi (CAE), contrat de
rinsertion-revenu minimum dactivit (CI-RMA).
Source : Centre INFFO - Direction juridique observatoire

- 215 -

Sous rserve des initiatives encore insuffisamment consolides de

mise en place de guichets uniques voques ci-dessous, le diagnostic prsent
ce sujet en 1999 par M. Grard Lindeperg dans un rapport sur les acteurs de
la formation professionnelle, reste largement dactualit. Seuls lANPE et les
Centres dinformation et dorientation (CIO) de lducation nationale,
rappelait M. Lindeperg, constituent vritablement chacun un rseau national
disposant de points dimplantation maillant le territoire. Mais ils restent
centrs sur des publics spcifiques : les demandeurs demploi pour lANPE,
les jeunes scolariss pour les CIO. Le constat qui simpose, estimait-il, est
celui de la juxtaposition de services dinformation et dorientation sectoriss,
segments sur des publics cibls et captifs, sans cohrence densemble ni
vritable complmentarit ou mise en rseau des services rendus aux
personnes et aux entreprises. En consquence, labsence de coordination, les
contradictions dintrts, la complexit des dispositifs, des mesures, des
financements, entranent un enchevtrement des comptences qui provoque
des drives concurrentielles. Il en rsulte une grande confusion qui pnalise
aussi bien les utilisateurs que les financeurs. Au total les destinataires de
linformation ont bien du mal identifier la structure capable de rpondre
leurs besoins et se frayer un chemin dans un tel labyrinthe .
(2) La prescription

Le chapitre II de la premire partie du rapport a voqu le parcours

parfois laborieux des chmeurs au cours de la phase de prescription dune
formation qualifiante.
On ne reviendra pas ici sur cet aspect de la dmarche dentre en
formation.
b) Les pistes suivre
(1) Les guichets uniques

Compte tenu de la situation rappele ci-dessus, seule lentre

volontariste dans une logique de guichets uniques apparat de nature
amliorer le service rendu aux personnes et, partant, les conditions
daccs la formation. On sait pourtant les difficults concrtes auxquelles
se heurte sur le terrain cette ide de bon sens.
(a) Lmergence dune logique dintgration

La cration des maisons de lemploi a t un premier pas dans cette

direction.
Rappelons quelles ont t instaures par le plan de cohsion sociale
de dcembre 2004, afin de rassembler dans un mme lieu lensemble des
membres du service public de lemploi, lAFPA, les missions locales, les
PAIO, les chambres consulaires, les organismes de dveloppement
conomique et dinsertion professionnelle, ainsi que les acteurs locaux. Elles
permettent aux demandeurs demploi, salaris et entreprises daccder tous

- 216 -

les services utiles leurs dmarches : offres demploi, propositions de

formation et informations concernant lindemnisation. Elles sont cres
linitiative des maires, prsidents dagglomration et de communaut de
communes, prsidents des conseils gnraux ou rgionaux. Elles interviennent
en vue du retour lemploi des personnes qui en sont le plus loignes, en
dveloppant des programmes daccompagnement individualiss, ou de
reclassement. Elles aident galement les personnes sans emploi reprendre ou
crer une entreprise.
Pour autant, lensemble des commentaires prsents la mission au
cours des auditions montrent les difficults dacclimatation de ces institutions.
Selon M. Jean-Pierre Revoil, directeur gnral de lUNEDIC, leur
mise en place est lente : cinquante fonctionnent rellement.
Selon Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la Confdration
franaise dmocratique du travail (CFDT), leur situation est extrmement
variable, elles sont parfois un lieu daffirmation des prrogatives respectives
des participants plutt quun cadre de travail en commun. Celles qui
russissent le mieux sont celles o lhabitude de travailler ensemble a t
acquise depuis un certain temps.
Enfin, M. Yves Aubert, prsident du conseil gnral du Val-dOise,
secrtaire gnral adjoint de lAssemble des dpartements de France, a
prcis de son ct que les quatre maisons de lemploi labellises dans le
Val-dOise sont loin dtre oprationnelles.
La convention tripartite signe le 5 mai 2006 par ltat, lUNEDIC et
lANPE va aussi dans le sens dune meilleure coordination des acteurs.
Rappelons quelle prvoit la mise en place dun dossier unique (DUDE)
pour le demandeur demploi et la mise en commun des rseaux informatiques
de lUNEDIC et de lANPE. Toutefois cette dmarche ne stend pas la
formation professionnelle.
(b) La perspective dune fusion de lANPE avec lUNEDIC

Commentant ces amnagements dans leur rcent rapport, MM. Pierre

Cahuc et Andr Zylberberg estiment qu il nest pas certain que ces
montages plus ou moins complexes, qui visent surtout mnager les
susceptibilits des acteurs tout en maintenant leurs prrogatives, soient les
bonnes rponses aux problmes soulevs par le rapport Marimbert .
De son ct, M. Christian Charpy, directeur gnral, de lANPE, a
indiqu la mission qu lavenir, une meilleure coordination entre les
diffrents financeurs est indispensable. [] Face la diversit des
financements et des prises en charge, le dispositif dorientation et de
formation doit tre simplifi et rellement coordonn. Les demandeurs
demploi se perdent dans les mandres du systme. La logique du guichet
unique, qui porte sur lindemnisation et le placement du demandeur demploi,
doit stendre, sans monopole, aux entres en formation. Dans ce cadre, les
questions relatives au rapprochement oprationnel entre lUNEDIC et

- 217 -

lANPE, ainsi quune meilleure coordination entre le service dorientation de

lAFPA et lAgence, se posent .
Faut-il aller au-del de cette perspective minimale et ncessaire ?
La mission ne peut quapprouver le projet de fusion de lANPE et
de lUNEDIC, porteur dconomies dchelle et plac dans une logique
authentique de guichet unique tendue la prescription des formations.
Convient-il dintgrer les services dorientation de lAFPA
lensemble qui rsultera de cette fusion ? Selon M. Christian Charpy, les
psychologues de lAFPA, qui ralisent des tests dorientation pour les
demandeurs demploi, pourraient tre rapprochs de lANPE. Deux thses
coexistent : certains estiment quil est prfrable de disposer de psychologues
de lAFPA proches des demandeurs demploi ; dautres considrent que les
psychologues doivent rester proches des formateurs. Je pense que si nous
devons fondre lUNEDIC et lANPE, il nest pas utile dajouter de la
complexit ce nouvel outil en intgrant la branche orientation de lAFPA .
La mission dinformation estime de son ct logique, sinon facile
raliser, lintgration des services dorientation de lAFPA dans
lensemble constituer.
Il conviendra ainsi dexpertiser les difficults lies au fait que
lANPE est un tablissement public caractre administratif employant des
agents contractuels de droit public, tandis que lUNEDIC est une association
loi 1901 , et dexpertiser les modalits envisageables dune intgration de
certains personnels de lAFPA.
(2) La coordination rgionale

On a rappel dans le chapitre II de la premire partie de ce rapport

que la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale avait
accord ltat la comptence en matire daccompagnement des jeunes vers
laccs la vie professionnelle. On se rend compte, par ailleurs, dans la
logique de dcloisonnement propose dans lensemble de ce rapport, que
laccueil, linformation et lorientation forment un tout quil serait
ncessaire dorganiser en fonction de la ncessit de rendre le service
disponible sur lensemble du territoire pour lensemble des publics. La
proximit et le rassemblement des moyens sont ici primordiaux. Il
conviendrait donc de confier la rgion une mission de coordination de
lensemble des partenaires concerns. Cette mission pourrait tre mise en
uvre dans le cadre du plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles (PRDFP), dans les conditions voque dans le chapitre V
ci-dessous.

- 218 -

2. Dvelopper les services aux PME et TPE

Les OPCA exercent une fonction gnrale de soutien aux entreprises
en matire dorganisation de la formation : comptabilit des actions, conseil en
formation, ralisation du plan de formations, surveillance de lutilisation des
fonds par les prestataires. En consquence de la rforme de la formation
professionnelle, il est communment admis que cette fonction de conseil
aux entreprises est appele se renforcer. La mission dinformation,
soucieuse au premier chef de simplifier laccs des PME et TPE la
formation de leurs salaris, ne peut quexprimer son fort soutien cette
volution.
La plupart des OPCA estiment souhaitable de dvelopper non
seulement leur fonction dinformation et de conseil aux entreprises, mais
encore leur rle de soutien personnalis aux entreprises dans le cadre du
montage de projets de formation, voire une fonction de service aux individus
demandeurs de formation.
Ce besoin du conseil est, par ailleurs, accru par la complexit de la
rglementation applicable (par exemple, lOPCA UNIFORMATION
relve que le dveloppement de cette fonction devient dautant plus
indispensable que les textes et dispositifs qui rgissent la formation
professionnelle continue se complexifient ), alors mme que la complexit
de [la] rglementation mobilise toujours plus de moyens humains sur le
registre de la gestion dans le cadre des mmes plafonds rglementaires
relatifs aux frais de fonctionnement (OPCA HABITAT FORMATION ).
L encore, la mission dinformation voit dans ces perspectives un axe
indispensable de lvolution des OPCA.
*
*

- 219 -

III. OPTIMISER
LAPPAREIL
DE
LINNOVATION ET LVALUATION

FORMATION

PAR

Constatant que lnergie et le dvouement des acteurs de la formation

professionnelle ne parviennent pas produire tous leurs effets bnfiques en
raison de la fragmentation et linadaptation de la logique densemble de
lappareil de formation professionnelle aux besoins de notre temps, la mission
sest attache mettre en vidence trois principales voies damlioration.
La premire est de gnraliser la culture, les outils et la pratique de
lvaluation des performances du systme de formation : la tche est difficile
mais particulirement ncessaire.
La seconde consiste faire connatre les expriences qui russissent
sur le terrain, en analyser les composantes et encourager les
exprimentations similaires.
Enfin, la mission souligne le caractre essentiel de lamlioration de
lingnierie de la formation professionnelle.
A. GNRALISER LA CULTURE, LES OUTILS ET LA PRATIQUE DE
LVALUATION

La mission dinformation a constat que le contrle de la formation

professionnelle, essentiellement juridique ou financier, est aujourdhui encore
trop loign de lvaluation des performances.
Pourtant cette valuation est non seulement possible, comme le
montrent un certain nombre de travaux, mais galement plus ncessaire que
jamais.
Au vu de la situation actuelle, la mission dinformation estime quil
conviendrait de dynamiser les moyens existants en les fdrant dans un
organisme dvaluation et de rgulation de la formation professionnelle.

- 220 -

1. Aujourdhui, le contrle des moyens lemporte sur lvaluation

des performances
a) Un contrle de ltat plus ax sur les moyens mis en uvre que
sur les rsultats
(1) Les contrles effectus par la Dlgation gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP) et les directions rgionales du travail,
de lemploi et de la formation professionnelle (DRTEFP)

Le rapport dinformation prcit de M. Jacques Barrot avait soulign

en 1999 le caractre notoirement insuffisant du dispositif de contrle de la
formation professionnelle en voquant la faiblesse des effectifs qui lui sont
affects.
Lors de son audition par la mission dinformation, M. Grard Larcher
a signal que 2 009 contrles des organismes de collecte et de formation
avaient t effectus en 2006 et quils incorporaient lobservation des
bonnes et des mauvaises pratiques .
Le rapport publi en juin 2006 par la Dlgation gnrale lemploi
et la formation professionnelle (DGEFP), Le contrle de la formation
professionnelle en 2003 et 2004 , dtaille cette activit :
- des services rgionaux de contrle de la formation
professionnelle (SRC), des directions rgionales du travail, de lemploi et de la
formation professionnelle (DRTEFP) ;
- de la Sous-direction du contrle national de la formation
professionnelle (SD-CNFP) de la Dlgation gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP).
Sagissant du fondement juridique de ce contrle, on peut observer
que ladministration fait rfrence :
- une quinzaine darticles du code du travail (articles L. 991-1,
L. 950-1, L. 900-2, L. 900-3, L. 953-1, L. 953-3, L. 953-4, L. 991-2, L. 119-1-1,
L. 119-1-2, L. 991-3, L. 983-4, L. 118-2-4 et L. 991-3) pour le suivi de
lactivit de la formation professionnelle et des organismes collecteurs de la
taxe dapprentissage ;
- une seule et unique prescription pour le contrle de lutilisation des
fonds structurels dans le cadre des conventions du Fonds social europen : Sans
prjudice de la responsabilit de la Commission dans lexcution du budget
gnral de lUnion europenne, les tat s membres assument en premier
ressort la responsabilit du contrle financier de lintervention. (paragraphe
1 de larticle 38 du rglement (CE), n 1260/99 du Conseil du 21 juin 1999
portant dispositions sur les fonds structurels).
Or, daprs les indications recueillies par la mission dinformation,
environ 80 % des moyens de contrles sont absorbs par cette dernire
tche.

- 221 -

Ce rapport fait tat, au niveau national, dune dcision dfinitive de

redressement dun organisme collecteur et de deux propositions de
redressement au titre dactions cofinances par le Fonds social europen. En
outre le contentieux reprsente 1 % de lactivit des services rgionaux qui
rassemblaient au 30 juin 2005 des effectifs reprsentant 153,1 emplois
quivalents temps plein .
Seule la formation professionnelle des fonctionnaires chargs du
contrle fait lobjet dapprciations qualitatives dans ce document qui voque
un bilan trs satisfaisant et le jugement positif des quelque cent stagiaires
familiariss :
- avec la
professionnelle ;

complexit

croissante

du

droit

de

la

formation

- et sensibiliss au risque sectaire, en coordination avec la Mission

interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives sectaires
(MIVILUDES).
Centr tout au long de ses 114 pages sur les lments quantitatifs,
juridiques et financiers de la formation, ce rapport rappelle cependant, dans sa
conclusion, que la dure moyenne des actions de formation tend, depuis
plusieurs annes, diminuer et prcise : les contrles sur le terrain ont
rvl que cette tendance, quand elle ntait pas matrise, pouvait conduire
une dilution de laction de formation dans des processus de dure plus ou
moins indfinis, qui, outre leur faible efficacit pdagogique, pouvait conduire
une survaluation des dpenses, au dtriment des objectifs de
professionnalisation poursuivis.
La mission dinformation, tout en reconnaissant la difficult de
lapprciation qualitative des formations, estime quil sagit l dune
priorit. Au cours de son audition par la mission dinformation le mercredi
7 fvrier 2007, M. Grard Larcher a indiqu que 2009 contrles avaient t
effectus en 2006 et que, sans se limiter une simple vrification de
rgularit, ces contrles stendaient galement lvaluation des bonnes et
mauvaises pratiques . Cependant, un certain dcalage subsiste entre la
volont exprime par le ministre et les indications publies dans les rapports
dactivit de ses services de contrle dont les effectifs demeurent, il est vrai,
limits.
(2) Lintervention du contrle gnral, conomique et financier

Le contrle gnral conomique et financier, rattach au ministre des

Finances, et qui a succd au contrle dtat en 2005, exerce une surveillance
des organismes ayant un certain degr de proximit avec ltat. Son texte
fondateur est un dcret du 26 mai 1955, modifi par le dcret du 10 mai 2005.
La mission emploi et formation professionnelle, qui en dpend,
sordonne autour dorganismes dpositaires de la politique publique de lutte
contre le chmage et comporte trois volets principaux : le premier est ax sur
laccs et le retour lemploi, autour de lANPE, de lUNEDIC et des Maisons

- 222 -

de lemploi ; le second porte sur la formation professionnelle, avec le contrle

de lAFPA et de quelques OPCA historiques percepteurs de taxes ; enfin, le
troisime volet concerne linsertion de publics spcifiques, comme les
travailleurs handicaps, ceux qui sont originaires doutre-mer et les trangers.
Comme la indiqu, lors de son audition, Mme Elisabeth Kahn, chef
de la mission emploi et formation professionnelle, son activit de surveillance
porte sur le pilotage des organismes, ainsi que lvolution de leur masse
salariale, de leurs effectifs et de leur trsorerie. Le contrle seffectue
notamment par la participation aux organes de gouvernance et par lexercice
dun pouvoir de visa ou davis sur les dcisions de lorganisme, avec une
tendance croissante privilgier les avis.
Soucieux didentifier les mcanismes permettant de recenser et de
remettre en cause dventuels stages parking , les membres de la mission se
sont demand si ce contrle pouvait aboutir valuer la performance des
formations, dispenses notamment par lAFPA.
La reprsentante du contrle gnral conomique et financier a
prcis ce sujet que lvaluation de la performance est un sujet complexe
dont le traitement, qui suppose un appareillage scientifique, choit
normalement la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des
statistiques (DARES), ainsi qu lAFPA elle-mme, qui se trouve implique
dans une dmarche dauto-valuation. Par ailleurs, la cellule administrative
quelle dirige na pas vocation traiter du redploiement des gains de
productivit .
(3) Un espoir : les investigations de la Cour des comptes annoncent un
contrle de lefficacit de la formation professionnelle

Larticle L. 111-7 du code des juridictions financires autorise, depuis

2000, la Cour des comptes pratiquer des contrles sur les organismes qui
sont habilits recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute
nature et des cotisations lgalement obligatoires, de mme que sur les
organismes habilits percevoir des versements libratoires dune obligation
lgale de faire .
Sur ce fondement, la cour indique, dans son rapport pour 2007,
quelle a procd au contrle de certains parmi les plus importants organismes
paritaires collecteurs agrs (OPCA) grs par les organisations
professionnelles de salaris et demployeurs dont la collecte reprsente 30 %
de la collecte globale, qui sest leve 5,15 milliards deuros en 2005. Elle
formule ainsi des critiques sur lorganisation de la collecte, la gestion de
ces organismes et le financement de la gestion paritaire .
La mission snatoriale note que ce rapport comporte une prcision
quelle interprte comme une annonce : la Cour ne se prononce pas ce
stade sur lefficacit des actions de formation menes ni sur leur place dans
les diffrents dispositifs qui concourent la formation professionnelle .

- 223 -

La mission dinformation estime ncessaire que cette juridiction

puisse, en toute indpendance, prolonger ses investigations en apportant, le cas
chant, une prcieuse contribution lvaluation de lefficacit de la
formation professionnelle dans son ensemble.
b) Des outils de labellisation foisonnants
(1) Historique

LOffice professionnel de qualification des organismes de formation

et des conseils (OPQFC) occupe une place centrale dans la labellisation de
loffre : il sagit dun organisme indpendant dont la mission est de dlivrer
des qualifications aux organismes de formation quels que soient leur statut et
leur taille : certains dpartements au sein duniversits, les centres du CNAM
et des chambres de commerce ont ainsi t labelliss.
Son origine remonte laprs-guerre et limpulsion du ministre de
lquipement de lpoque qui souhaitait clarifier loffre de formation dans le
secteur du btiment. En 1949, est ainsi n un Office professionnel de
qualification qui sest progressivement tendu diffrents secteurs et mtiers.
En 1994, la Fdration de la formation professionnelle a labor un protocole
do est issu lOffice actuel, sous le statut dassociation loi de 1901 sans but
lucratif.
(2) Le critre essentiel de la qualit des formateurs travers le pullulement
des certifications

Auditionns par la mission dinformation, MM. Bernard Monteil,

prsident, et Herv Barbotin, secrtaire gnral de lOPQFC, ont insist sur
limportance de lvaluation du professionnalisme des organismes de
formation pour garantir la qualit des prestations auprs des stagiaires, des
financeurs et des entreprises. Ils ont soulign que le point-cl rside dans la
qualit des personnes en charge de la formation et de la relation entre les
formateurs et les personnes formes, cette fonction permettant darriver une
coconstruction de la prestation.
Les reprsentants de cet organisme ont demble mentionn que
lvaluation du professionnalisme des formations comporte une part de
subjectivit. En premier lieu, les certifications sont foisonnantes : on en
recense plus de 150 formes diffrentes. Leurs rfrentiels sont variables : par
exemple, lAFNOR (association franaise de normalisation) certifie les
prestations, tandis que la norme ISO concerne lorganisation interne.
(3) La certification ne peut tre attribue un organisme quaprs deux ans
dexistence et pour une dure de trois ans

Lvaluation par lOPQF nest quune photographie un instant

donn des comptences et du srieux de lorganisme ; cest la raison pour
laquelle elle doit tre renouvele et, cet gard, loffice limite la validit de
ses qualifications trois ans.

- 224 -

Interrog sur la possibilit dune intervention de loffice plus en

amont, au moment de la dclaration en prfecture des organismes de
formation, et sur la possibilit dvoluer vers un rgime dagrment, le
prsident de lOPQF a indiqu que la qualification ne peut tre obtenue par un
organisme quau bout de deux ans dexistence. Avant ce terme, il existe une
qualification provisoire sous la forme dun certificat probatoire. Par ailleurs,
sil existe 45 000 formateurs dclars, seuls 7 000 environ sont rellement
actifs.
En revanche, il a lui-mme estim souhaitable de renforcer le suivi et
la continuit dans le contrle, en faisant observer que la qualit de certains
organismes volue de faon quelquefois trs rapide et peut dpendre de
larrive ou du dpart dune seule personne. Il a insist galement sur la
ncessit dune valuation neutre et impartiale. Un suivi annuel permettrait de
signaler les changements survenus en cours danne et de dcider, le cas
chant, un retrait des qualifications.
Le contrle de lOPQF porte notamment sur le niveau de chiffre
daffaires qui doit tre suprieur, au minimum, 76 000 euros par an, ce qui
permet de supposer lexistence dune certaine valeur ajoute de la structure et
un minimum defforts de recherche et de dveloppement.
Par ailleurs, le nouveau code des marchs publics prvoit la
prsentation des certificats de qualification professionnelle lorsque les
organismes rpondent aux appels doffres. Il a estim que la valeur dun label
dpendait aussi de lapprciation des acteurs du march de la formation :
organismes paritaires collecteurs agrs (OPCA), ministre de lemploi, etc.
La mission estime ncessaire de simplifier et de hirarchiser les
divers labels existants en introduisant, au minimum, un socle de
rfrences communes.
Selon le prsident de lOPQF, il serait par exemple envisageable
dharmoniser les critres de qualification de loffice avec ceux de la
certification ISO. Toutefois, pour les PME et les TPE, le problme est plus
complexe car ces entreprises de formation nont pas toujours les moyens de se
doter de ce type de garanties.
La mission a constat limportance accorde aux critres de solidit
financire dans la dmarche de certification des organismes de formation. Par
ailleurs, elle tmoigne du besoin de renforcer les garanties de prennit de ces
organismes lgard des acheteurs. Elle recommande donc dintroduire, au
moment de la dclaration dexistence des organismes, une exigence de
solvabilit minimale qui pourrait prendre la forme du dpt dune
garantie bancaire.

- 225 -

2.

Mesurer les rsultats des formations

Demandez un parent ou un enseignant amricain pourquoi un lve a

de mauvais rsultats en mathmatiques, ils vous rpondront fort probablement que
cest une question dintelligence. Posez la mme question au Japon ou en Core,
parents et enseignants imputeront en gnral ces mauvais rsultats des efforts
insuffisants de la part de llve. Dans dautres pays, les parents blmeront les
enseignants. LObservateur de lOCDE, n 242, mars 2004.

Bien des intervenants ont soulign devant la mission dinformation la

difficult dvaluer lefficacit de lappareil de formation professionnelle.
Ces difficults peuvent tre lies des facteurs institutionnels,
comme en tmoigne laudition du prsident du Conseil national de la
formation professionnelle tout au long de la vie.
Sous limpulsion de ltat, leffort dvaluation sest cependant
accru. En outre, la mission dinformation a galement pris connaissance du
rsultat de travaux universitaires la fois ralistes et qui stimulent la rflexion
sur lallocation optimale des moyens consacrs linsertion ou la formation
professionnelle.
Enfin, il convient de prendre en compte la diversit des objectifs viss
par la formation professionnelle sans les limiter aux seuls critres de
laccession directe lemploi pour la formation des demandeurs demplois et
du gain salarial la suite dun stage effectu par un salari.
a) Le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de
la vie (CNFPTLV) : une mission dvaluation qui risque dtre
entrave par les divergences de vue de ses composantes
Comme la rappel la mission dinformation son prsident,
M. Dominique Balmary, le Conseil national de la formation professionnelle
tout au long de la vie (CNFPTLV), cr depuis moins de deux ans, a un rle
dobservateur de la formation professionnelle dont les missions sont les
suivantes :
- donner un avis sur la lgislation et la rglementation applicables en
matire de formation continue et dapprentissage ;
- valuer les politiques rgionales dapprentissage et de formation
professionnelle, avec llaboration dun rapport dvaluation des politiques
rgionales dapprentissage et de formation continue tous les trois ans ;
- veiller sur les comptes de la formation continue, avec la production
dun rapport annuel sur lutilisation des ressources financires destines la
formation professionnelle et lapprentissage. Une commission des
comptes fonctionne, cet effet, au sein du CNFPTLV.

- 226 -

Il na cependant pas cach la mission snatoriale que cet organisme,

qui comprend soixante-deux membres, au rang desquels figurent des
reprsentants de dix ministres, de chacune des rgions, des organisations
syndicales, des organismes consulaires et des reprsentants du Parlement, a
connu une mise en route assez difficile, en estimant quil fonctionne
aujourdhui normalement.
M. Dominique Balmary a ensuite soulign linsuffisance de lvaluation
en matire de formation continue, qui tient dabord la difficult den dterminer
les critres, ceux-ci pouvant tre lefficacit conomique, la fluidit socitale
(ascenseur social), la rgulation sociale ou la qualit de loffre au regard du
march de lemploi. La loi est muette sur ce point et le CNFPTLV a lintention de
dgager ces critres qui sont fondamentaux pour la gouvernance de la formation
professionnelle. A cette fin, le conseil a mis en place une commission de
lvaluation , appuye par un comit scientifique , qui sattache dterminer
un chemin critique vers une valuation pertinente, tche rendue difficile par le
manque dinformation statistique, particulirement au niveau rgional, les
renseignements tirs de la dclaration 24-83 ne donnant pas lieu une
exploitation sectorielle ou gographique.
La mission approuve pleinement cette orientation tout en
sinterrogeant sur ses dlais de mise en uvre : pour linstant, les dbats qui
ont eu lieu au Conseil national de la formation professionnelle ont eu pour
principal mrite dtablir un langage commun , selon la formule de son
prsident, qui a observ quil nen va peut-tre pas de mme dans les instances
de dcision.
Toute rflexion approfondie sur les objectifs et lefficacit de la
formation professionnelle implique, en effet, de poser les questions
minemment sensibles du financement des syndicats et de lquilibre entre les
grands rseaux de formation professionnelle.
b) Lvaluation induite par la mise en place de la LOLF
Ltat sest efforc de mettre en place depuis de nombreuses annes
des dmarches dvaluation des dispositifs quil finance. Ainsi, ds la mise en
place du premier contrat de progrs liant ltat et lAFPA, un comit
dvaluation a t constitu. Prsid par une personnalit indpendante, il est
charg dvaluer le droulement du contrat, son excution par les parties
signataires et la ralisation des objectifs fixs dans le contrat.
Dans le cadre de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001
relative aux lois de finances, dite LOLF, la formation professionnelle continue
sinscrit dans le programme intitul Accompagnement des mutations
conomiques, sociales et dmographiques de la mission Travail et
emploi . Ce programme comporte lui mme deux actions : Anticipation des
mutations et dveloppement de la mobilit professionnelle et Amlioration
de laccs des actifs la qualification , qui concerne plus particulirement la
formation professionnelle.

- 227 -

Comme le rappelle le site du ministre en charge du budget consacr

la LOLF qui sintitule performance-publique.gouv.fr , lintention de cette
loi organique est dintroduire une culture de rsultats, de dpenser mieux et
damliorer lefficacit de laction publique .
Cependant, ltude prcite de MM. Pierre Cahuc et Andr
Zylberberg, consacre la drive de la formation professionnelle, a
svrement critiqu les indicateurs retenus dans la loi de finances pour 2005
afin dvaluer la performance de la formation professionnelle :
- il cite tout dabord les propos contenus dans lannexe n 5 de
M. Jean-Michel Fourgous, consacre la formation professionnelle, du
rapport (AN n 1863-5) sur le projet de loi de finances pour 2005, qui met en
garde contre le risque de prolifration des indicateurs et d une
bureaucratisation excessive du dispositif dvaluation ;
- plus fondamentalement, il fait valoir que la mesure de taux dinsertion
de telle ou telle catgorie de personnes - des stagiaires de lAFPA, par exemple,
lissue dune formation - est une donne sans aucune valeur si elle nest pas
mise en comparaison avec la donne analogue pour un groupe tmoin. .
Deux exercices budgtaires plus tard, le rapport spcial de M. Serge
Dassault, annexe 3, Travail et emploi au rapport gnral n 78 (2006-2007)
sur le projet de loi de finances pour 2007, a constat la diminution et la
rationalisation des indicateurs dans la prsentation du programme pour 2007.
Ce rapport regrette nanmoins labsence de suivi du nombre des apprentis,
alors que cet indicateur dactivit simposerait pour suivre la progression vers
lobjectif du plan de cohsion sociale datteindre le chiffre de
500.000 apprentis, et la disparition de deux indicateurs qui concernaient
opportunment les mtiers en tension .
En outre, le perfectionnement des indicateurs de russite laisse encore
dsirer. Si la mission considre excessifs les propos de ltude de M. Pierre
Cahuc qui voquent, lgard de ces indicateurs, une entreprise de
dsinformation des citoyens , elle reconnat cependant le bien fond de sa
remarque de fond : pour juger de lefficacit dun mdicament, il est, par
exemple, de coutume de procder une comparaison entre deux groupes
tmoins, lun absorbant le produit actif et lautre pas. La mission souscrit
lide de faire progresser lvaluation des stages de formation en sinspirant de
cette mthode, mme sil est vraisemblable que linterprtation des rsultats
laisse subsister une part dincertitude compte tenu du rle, difficile mesurer,
de lensemble des facteurs influenant les rsultats constats.
c) Les efforts dvaluation gnrale conduits par la DARES et le
CEREQ
La Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des
statistiques (DARES) est charge dassurer la production rgulire et fiable
des statistiques utiles au ministre et aux acteurs sociaux. Pour sa part, le
CEREQ, dont les analyses ont apport un clairage particulirement utile aux

- 228 -

travaux de la mission, est un tablissement public qui dpend du ministre de

la jeunesse, de lducation nationale et de la recherche, du ministre dlgu
lenseignement scolaire, ainsi que du ministre des affaires sociales, du travail
et de la solidarit. Ple public dexpertise au service des acteurs de la
formation et de lemploi, le CEREQ concilie production de statistiques,
recherches, tudes et accompagnement dactions.
Sagissant des valuations rcemment conduites pour mesurer
lefficience des politiques menes en matire de formation professionnelle, la
DARES a publi un certain nombre de travaux qui dmontrent lefficacit de
lalternance. Ces tudes montrent que le passage par un contrat en alternance
a des effets trs favorables sur linsertion professionnelle : 76 % des jeunes
passs par lapprentissage et 84 % des jeunes passs par un contrat de
qualification occupent un emploi non aid, deux ans aprs leur sortie de
mesure. La consolidation de la situation professionnelle samliore au cours de
la troisime anne, notamment pour les anciens apprentis : 80 % se retrouvent
en emploi aid trois ans aprs leur sortie de mesure, soit cinq points de plus
que lanne prcdente. Les caractristiques individuelles des bnficiaires
(sexe, diplme) et le domaine professionnel du mtier appris jouent un rle
important dans la qualit de linsertion. Les femmes et les moins diplms ont
ainsi plus de difficults se stabiliser dans lemploi. Le secteur des services
aux particuliers offre moins de perspectives dembauches en CDI.
Ces rsultats confirment ceux dautres travaux universitaires rcents
sur les effets positifs de lalternance en matire dinsertion professionnelle.
Deux raisons primordiales expliquent cette efficacit : dune part, les jeunes
entrs en mesure disposent dun rseau de contacts qui leur permet, lissue
du contrat, de recevoir un plus grand nombre doffres dembauche ; dautre
part, ils acquirent une exprience pratique et spcifique valorise par les
employeurs, notamment dans les mtiers riches en savoir-faire informels
(comme dans le btiment, par exemple).
En revanche, les travaux dvaluation de limpact sur le retour
lemploi des stages suivis par les chmeurs sont pour linstant assez rares
en France et peu probants. Toutefois, des tudes utilisant les donnes
administratives franaises (UNEDIC, ANPE), de plus en plus riches et
adaptes ce type dtude, commencent voir le jour. (cf. ci-dessous les
dveloppements consacrs aux travaux de M. Marc Ferracci).
La difficult mettre en vidence un effet positif global des stages de
formation pour les demandeurs demploi doit tre replace dans le contexte
actuel de chmage de masse et de forte mobilit professionnelle. En dpit des
outils de formation, les chmeurs de longue dure sont concurrencs par des
chmeurs plus rcents ou plus jeunes, qui ont la faveur des recruteurs. La
rcurrence du chmage fonctionne comme une trappe ou un cercle vicieux en
partie cause de la stigmatisation que les employeurs lui attachent.

- 229 -

Par ailleurs, plusieurs tudes invitent une orientation plus

importante de leffort de formation vers les moins qualifis : celle-ci reste
toutefois difficile mettre en uvre sur le terrain. Malgr la mise en place
dun accompagnement renforc dans le cadre du PARE, une tude rcente
montre que laccs des moins qualifis la formation reste infrieur celui
des plus diplms. Pourtant, en amont, les conseillers ANPE orientent
davantage les moins qualifis vers la formation. A lorigine de ce paradoxe, on
trouve plusieurs facteurs explicatifs : difficults plus importantes des moins
qualifis pour rorganiser leur vie familiale et personnelle ou pour trouver un
financement, moindre motivation pour la formation qui se traduit parfois par
labsence totale de dmarches individuelles. Ltude montre galement que le
parcours daccs une formation est long, que les interlocuteurs sont
multiples et les formalits parfois complexes, ce qui est de nature dcourager
les personnes les plus loignes de la qualification.
Enfin, plusieurs travaux tendent montrer que les stages sont dautant
plus efficaces quils intgrent des priodes demploi en entreprise, ce qui
confirme les rsultats relevs pour lalternance.
d) Les initiatives isoles prsentes la mission snatoriale
Constatant que les contrles institutionnaliss ne saventurent gure
dans lapprciation qualitative des formations ni dans la mise au point
dindicateurs defficacit, la mission dinformation sest efforce de mettre en
vidence les initiatives prises dans ce domaine. Celles-ci demeurent
paradoxalement isoles alors que le progrs de lvaluation constitue la seule
et unique mthode permettant de juger de la pertinence de lallocation des
ressources du pays la formation.
La mission a ainsi procd laudition de M. Marc Ferracci,
chercheur au Centre de recherche en conomie et en statistiques de lInstitut
national de la statistique et des tudes conomiques (CREST-INSEE) et auteur
dune thse de doctorat sur Lvaluation du dispositif de la formation
professionnelle des chmeurs en France , cofinance par lUniversit Paris I
et lUnion nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce (UNEDIC).
Il a confirm la mission snatoriale quil existait en France des
travaux sur la formation des jeunes chmeurs, mais presque rien sur celle des
adultes, alors quen Allemagne, aux tat s-Unis ou dans les pays scandinaves,
ces tudes sont nombreuses. Or, il est essentiel de sattacher mesurer les
effets de la formation sur le rythme de retour lemploi et sur la stabilit de
lemploi retrouv.
Prsentant les rsultats de son enqute sur le systme de formation
des chmeurs, M. Marc Ferracci a insist, avec ralisme, sur le caractre
minemment complexe et la difficult pour les chmeurs daccder la
formation travers diverses tapes franchir : la prescription de formation
(ANPE), le bilan de comptences, la recherche dun prestataire de formation
parmi une offre plthorique et, enfin, celle dun financement.

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Paradoxalement, a-t-il indiqu, la formation a plutt tendance, dans

un premier temps, rallonger la dure de lpisode de chmage (de cent jours
environ) en raison dun effet denfermement . Cependant, elle allonge la
dure de lemploi retrouv (denviron 330 jours en moyenne).
Il a dfendu, en conclusion, lide dun service public de lemploi
plac sous la responsabilit de la puissance publique, dans la perspective de
traiter globalement les effets collatraux du chmage sur la socit, citant
notamment la violence et la dlinquance.
Plus gnralement, il a jug regrettable que le systme de formation
soit sous linfluence dune offre plthorique, les prestataires ayant tendance
placer les prescripteurs devant le fait accompli, et a relev la ncessit de
renforcer la notation ou la certification.
La mission snatoriale constate que ce chercheur apporte la preuve
par lexemple de la possibilit et de lintrt dune dmarche dvaluation et
recommande de mobiliser luniversit pour lvaluation de lefficacit du
systme de formation en faisant participer des universitaires lensemble
des travaux dvaluation et en leur confiant des expertises spcifiques. Lors
de son audition, M. Andr Zylberberg, directeur de recherche au CNRS, et
coauteur, avec M. Pierre Cahuc, de ltude intitule La formation
professionnelle des adultes : un systme la drive (mars 2006), jugeant
ncessaire de faire entrer la culture de lvaluation dans les politiques publiques,
a not quune telle dmarche requiert la mobilisation de techniques spcifiques
(avec un groupe test et un groupe de contrle), que matrisent notamment les
universitaires et lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques
(Insee). Il a cit lexemple de la Sude qui a russi redployer les deux tiers de
son systme aprs avoir valu les rsultats de sa politique de formation.
e) Elargir les critres de lvaluation
La mission dinformation a pris bonne note des efforts dvaluation
mens par les organismes de formation : ainsi lAFPA sefforce-t-elle,
notamment, de mesurer la satisfaction des bnficiaires lissue de leur
parcours de formation et aboutit un bilan jug positif plus de 70 %.
Les membres de la mission insistent cependant sur la ncessit
dlargir les critres et les perspectives de lvaluation. Les ralits de terrain
incitent, en effet, prendre en compte des facteurs qui chappent lanalyse
traditionnelle de lefficacit de la dpense de formation professionnelle.
Par exemple, laudition des missions locales a mis en vidence
limportance fondamentale des facteurs priphriques la formation pour
laccs lemploi des jeunes en difficult : ainsi, certains surdiplms ne
parviennent pas sinsrer pour des raisons tenant au logement, aux transports
ou leur vie familiale. Sagissant de lorientation, M. Jacques Delors a, de
faon tout aussi raliste, rappel que la priode du service militaire constituait
autrefois, pour les garons, une occasion propice la rflexion sur leur projet
professionnel.

- 231 -

Ces observations conduisent ne pas se contenter dvaluer les effets

bnfiques de la formation en laborant des indicateurs dinsertion durable
dans lemploi, daugmentation des revenus ou de russite aux diplmes : ce
sujet, la mission a, par exemple, t informe de la signification trs relative
des notes obtenues par les candidats au baccalaurat au cours de la session qui
a suivi la crise du CPE .
Prenant en compte ces ralits, certains pays accordent une attention
particulire aux effets des dispositifs de formation sur :
- la rduction de la criminalit, comme lillustre, par exemple,
lexprience des job corps conduite aux tat s-Unis ;
- et la diminution du recours la mdicalisation des difficults
lies lexclusion.

Laboratoire du social
Un conseiller pdagogique, tabli dans trois cabinets de mdecine gnrale,
aide des personnes accder des possibilits appropries de formation, leur apporte un
soutien permanent afin doptimiser leur assiduit, leur progression et leurs acquisitions.
Le projet a russi attirer de nombreuses personnes qui nont quune faible, voire
aucune, qualification pralable et quil est habituellement difficile dintresser une
formation. Tous les rapports sur le projet ont rendu compte deffets positifs sur la sant
comme un regain de confiance en soi, une reprise de lactivit physique et un
renforcement des relations sociales. Lvaluation long terme dira si ce modle
amliore la frquentation des programmes de formation et lacquisition de qualifications,
et contribue une diminution des consultations mdicales et des consommations de
mdicaments, comme des antidpresseurs et des tranquillisants.
(Royaume-Uni)
(Source : Commission europenne : document de travail des services de la commission Les
pratiques dducation et de formation tout au long de la vie et les indicateurs ; novembre 2001).

La mission snatoriale insiste galement sur limportance de la

prise en compte du rle essentiel de la famille en pensant tout
particulirement son rle insuffisant dans lorientation des enfants et,
plus long terme, aux futurs enfants des jeunes aujourdhui en chec
scolaire. De trs nombreuses tudes rejoignent, en effet, les constatations de
bon sens : dans tous les pays, les rsultats des lves et leur insertion future
dpendent beaucoup des caractristiques de la famille.

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3. Rassembler les moyens existants au sein dune autorit

indpendante
Mutualiser les moyens de contrle et dvaluation existants
La faiblesse et la dispersion actuelle des moyens de contrle et des
outils dvaluation de la formation professionnelle ont conduit la mission
envisager leur mutualisation au sein dun organe de rgulation. En
particulier, lOffice professionnel de qualification des organismes de
formation et des conseils (OPQFC) dispose de comptences en matire de
contrle de qualit de lappareil de formation qui pourraient tre tendues et
coordonnes avec les travaux de la Commission nationale de la certification
professionnelle (CNCP), cre par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation
sociale, aujourdhui place sous lautorit du ministre en charge de la
formation professionnelle et dont la mission consiste rpertorier et
rationaliser loffre de certifications professionnelles.
B. DIFFUSER LES BONNES PRATIQUES ET LES EXPRIMENTATIONS
REUSSIES

Ds le dbut de ses travaux, la mission dinformation a pris le

parti de ne pas limiter son approche de la formation professionnelle
lanalyse de ses dysfonctionnements. Convaincue de leffet dentranement
que suscitent les pratiques exemplaires, la mission dinformation a
entrepris de mieux les faire connatre. Elle sest rendue sur le terrain pour
en analyser lalchimie et apporter son soutien au dvouement des acteurs de la
formation. Elle a galement ouvert, sur le site internet du Snat, un
compartiment destin recueillir les tmoignages de tous horizons.
Cette dmarche a galement t sous-tendue par une considration
de fond : lexprimentation russie, dans des secteurs dactivits trs
rglements, se dveloppe souvent aux frontires de la conformit juridique
et, pour cette raison, a tendance rester dans lombre. Au cours de son
audition, M. Paul Santelmann, chef du service prospective de lAssociation
nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), a fourni une
illustration frappante de ce phnomne en citant lexemple extrmement
astucieux dune formation la vente se droulant non pas en milieu clos mais
dans des tablissements de la grande distribution : cette mise en contact des
jeunes avec diverses quipes de professionnels et employeurs potentiels sest
traduite par un succs inespr en termes dembauche ; cependant, un peu en
dehors des clous de la rglementation, cette initiative na pas nourri la
rflexion centrale en ingnierie de formation . A ce sujet, la mission
dinformation
recommande,
de
faon
gnrale,
dencourager
lexprimentation et linnovation en leur accordant, le cas chant, un
cadre juridique drogatoire.

- 233 -

a) Les coles de la deuxime chance : les nouvelles technologies,

moteur de lacquisition du socle des connaissances
(1) Une initiative europenne relaye par les collectivits locales

Les coles de la deuxime chance (E2C), qui visent lutter contre

lexclusion, sont lune des initiatives europennes proposes dans le Livre
Blanc Enseigner et apprendre : vers une socit cognitive , prsent par
Mme Edith Cresson lors du Sommet des chefs dtat de Madrid de dcembre
1995, puis adopt par les ministres de lducation des tat s membres de
lUnion europenne.
Cette initiative rpond une ncessit croissante : en France, le taux
demploi des personnes de dix-huit vingt-cinq ans est parmi les plus bas
dEurope et la situation des jeunes vivant dans les quartiers sest rgulirement
dgrade depuis plusieurs annes.
La ville de Marseille sest, ds juillet 1995, porte candidate
lorganisation de la premire cole de la deuxime chance en Europe avec le
soutien de la rgion, du dpartement et de la chambre de commerce et
dindustrie. Dans la zone mtropolitaine marseillaise, chaque anne, plus de
4 000 jeunes sortent sans diplme et sans qualification reconnue du systme
denseignement initial.
(2) Les principes de fonctionnement : ne pas refaire ce qui a conduit les
jeunes lchec scolaire

La mission, au cours de son dplacement Marseille, a analys cette

exprience qui vise remdier au dysfonctionnement majeur de notre systme
de formation : les sorties sans diplmes ou sans qualification denviron
160 000 jeunes chaque anne.
Daprs les indications apportes par lquipe dirigeante de cet
tablissement, le fonctionnement des coles de la deuxime chance se fonde
sur trois grands principes :
- renforcer la prise en compte de la situation sociale des stagiaires et
de leur sentiment dexclusion ;
- associer ds le dpart les entreprises leffort de formation ;
- utiliser des pdagogies actives.
Chaque cole de la deuxime chance doit cependant sadapter son
territoire et son environnement institutionnel et conomique afin de
mobiliser tous les acteurs qui adhrent ses principes fondateurs.
La russite du projet repose sur trois conditions essentielles :
- les jeunes qui sengagent dans le dispositif doivent tre volontaires
et devenir acteurs de leur insertion ;
- les coles de la deuxime chance accueillent les jeunes tels quils
sont, sans autre critre que leur motivation ; elles dveloppent une pdagogie

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base sur lindividualisation et la dynamique collective, et ouvre des pistes de

russites personnelles ;
- le rle dterminant et limplication des entreprises dans le projet des
coles de la deuxime chance.
La mission souligne que les parcours sont fonds sur lalternance
et lindividualisation ; ce dispositif repose fondamentalement sur la
prsence soutenue des adultes.
Tout jeune devient stagiaire de la formation professionnelle : sa
rmunration varie, selon sa situation familiale, entre 300 et 600 euros.
La dure du parcours au sein de lcole de la deuxime chance est
flexible. Selon le rythme de chaque jeune, la sortie de lcole peut
indiffremment intervenir au terme de six mois pour certains, au terme de
vingt-quatre mois pour dautres. Le parcours-type est cependant de dix mois
mais, en pratique, sa dure moyenne avoisine sept mois.
Les coles de la deuxime chance sinspirent notamment des
expriences des accelerated schools . Lalternance en entreprise, qui
intervient ds les premires semaines dentre lcole, est gre de manire
progressive afin dviter de dstabiliser les lves, ainsi que les entreprises
daccueil. La confrontation directe avec le monde du travail constitue un
principe de ralit indispensable pour structurer le projet professionnel.
La priode dintgration du jeune est dterminante. Ds son entre, il
est invit raliser un bilan pour faire merger lensemble des comptences
quil possde. Un travail est ensuite men pour construire un ou plusieurs
projets professionnels.
Lindividualisation des parcours se traduit par des enseignements
dlivrs en groupes rduits ; par ailleurs, chaque lve bnficie dun suivi
individualis assur par un rfrent unique. Les formateurs sont des
salaris sous contrat de droit priv dont la dure du travail est de
trente-neuf heures par semaine et qui se caractrisent par leur polyvalence.
La mission a, en outre, t frappe par le lien tabli par les coles
de la deuxime chance entre lusage des technologies de linformation et la
matrise du socle de base.
En effet, lapprentissage des technologies de linformation et de la
communication (TIC), du multimdia et dinternet reprsente un puissant
levier de motivation et de valorisation des lves. La matrise des TIC est un
vecteur douverture sur le monde et dautonomie grce, notamment, aux
logiciels dautoformation adapts.
Compte tenu de lutilisation TIC dans le monde du travail, il est, en
outre, capital de prvenir les nouvelles formes d analphabtisation :
lenseignement dlivr pour la matrise du socle de base (lire, crire, compter)
sinspire des ateliers pdagogiques personnaliss (APP).

- 235 -

(3) Les rsultats obtenus justifient dencourager fortement la gnralisation

des coles de la deuxime chance

Lcole visite par la mission snatoriale a accueilli plus de

410 stagiaires pour la seule anne 2006, le nombre dinscriptions nayant cess
daugmenter depuis 2002. Au total, prs de 2 500 jeunes adultes ont t
stagiaires de lcole de la deuxime chance de Marseille depuis sa cration.
Les stagiaires de lcole de la deuxime chance regroupent 55 %
dhommes et 45 % de jeunes femmes, ce qui renvoie un fait gnral relev
au cours des auditions : lillettrisme frappe tout particulirement les garons
des quartiers dits sensibles. A la date de leur entre, lge moyen des stagiaires
est dun peu plus de vingt ans et ils ont quitt lducation nationale depuis
environ trois ans ; Marseille, 55 % proviennent des quartiers Nord et prs
de 23 % habitent le territoire dEuromditerrane ; 91 % des stagiaires entrs
en 2006 sont franais et douze nationalits sont reprsentes.
Plus de 1 700 entreprises, majoritairement trs petites ou petites, sont
partenaires de lE2C : localises principalement Marseille, elles embauchent
et accueillent des stagiaires dans plus de cent mtiers diffrents : lducation,
la sant, laction sociale, le commerce, les services et la construction sont les
activits les plus reprsentes. Cette structure reflte une stratgie centre sur
laccs lemploi puisque les principaux secteurs partenaires sont aussi ceux
qui proposent le plus grand nombre demplois aux jeunes adultes sans
qualification : htellerie restauration, commerce, grande distribution, btiment
et travaux publics.
Le cot moyen dun stagiaire est infrieur celui dun collge (moins
de 7 000 par an). Un projet dhbergement est en cours de ralisation.
On recense plus de 60 % de sorties positives et 66 % daccs
lemploi pour les 1 600 stagiaires sortis davril 1998 fin 2006. Dans ces
conditions, lcole a engag la phase exprimentale dextension de ses
activits, dont lobjectif est le quadruplement de ses capacits daccueil. En
effet, sur les 4 500 jeunes qui quittent le systme scolaire sans diplme
Marseille, 1 500 jeunes par an environ relvent du dispositif de lE2C.
A ce jour, prs de quarante coles de la deuxime chance ont t
cres en Europe. En France, quatorze coles sont en activit, cres et
soutenues par les conseils rgionaux, les conseils gnraux, les villes et
communauts dagglomration, les organismes consulaires. Certaines coles
disposent de plusieurs sites, antennes ou oprateurs dcentraliss , ce qui
porte prs de trente le nombre dtablissements en opration. De nouveaux
projets sont en cours de dveloppement, au sein de la rgion Ile-de-France, en
Bourgogne, en Auvergne, en Loire-Atlantique, en Guadeloupe et en
Martinique.
A supposer la gnralisation des coles de la deuxime chance sur
lensemble du territoire, la mission note quune proportion significative
des jeunes en chec scolaire pourrait y trouver un outil de rinsertion.

- 236 -

b) Le pragmatisme des missions locales et la remotivation des jeunes

en situation difficile
(1) Lefficacit de la dmarche dinsertion des jeunes : son caractre global, le
suivi par un rfrent unique et le contact direct avec lemployeur

Linsertion des jeunes constitue lun des dfis majeurs auxquels notre
pays est confront.
Les missions locales doivent quotidiennement trouver des solutions
concrtes et adaptes ceux qui sont le plus en difficult. Elles portent, de ce
fait, un regard plus raliste et plus global sur le systme de formation
professionnelle quelles tentent de mobiliser. Les missions locales sont
particulirement bien places pour mettre en vidence les limites de la
formation stricto sensu au regard des facteurs dit priphriques mais
cependant essentiels que sont la motivation des jeunes, lorientation
travers la complexit ou les contradictions des diffrentes filires et enfin
les difficults familiales, de logement ou de transport.
Laccueil de plus dun million de jeunes chaque anne dont certains
sont aujourdhui fortement diplms.
Les quelques 600 missions locales constituent un rseau mal connu du
grand public mais particulirement apprci par les lus : ces associations,
charges dune mission de service public partage entre ltat, les rgions et
les autres collectivits territoriales, sefforcent, en effet, daider les jeunes de
seize vingt-cinq ans, en difficult, sinsrer au plan professionnel et social.
Le rapport sur linsertion professionnelle et sociale des jeunes de
M. Bertrand Schwartz avait prconis, en 1981, une remise en jeu
conomique et sociale des jeunes , par une politique densemble de
qualification, de dveloppement de lalternance et du tutorat en entreprise.
Telle est, notamment, lorigine de la cration du rseau des missions locales
(ML) et permanences daccueil, dinformation et dorientation des jeunes
institues par une ordonnance du 26 mars 1982.
Leur vocation, trs large, est daider linsertion sociale et
professionnelle les jeunes de seize vingt-cinq ans les moins qualifis ou
ayant des difficults de toute nature. Cette action sinscrit en particulier dans
les priorits des plans rgionaux de dveloppement de la formation
professionnelle.
Plus de 11 000 personnes, soit environ la moiti des effectifs de
lANPE, travaillent dans les missions locales. Leur financement, entirement
public, est assur par ltat, les collectivits territoriales et le Fonds social
europen (10 %).
Le Plan de cohsion sociale et la loi du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohsion sociale, ont confort le rle et la participation
du rseau des ML-PAIO au service public de lemploi.

- 237 -

Selon le rapport dactivit 2005 du Conseil national des missions

locales, les 404 missions et 100 permanences daccueil dinformation et
dorientation (PAIO) ont accueilli 1,15 million de jeunes dans lanne. Parmi
eux, 960 000 jeunes ont t reus en entretien (entretien individuel par un
conseiller, atelier ou information collective). Le rseau a permis
455 000 jeunes laccs un emploi ou une formation professionnelle dans
lanne.
Lactivit globale du rseau a fortement augment. Avec plus de
3 millions dentretiens individuels assurs auprs des jeunes en 2005 contre
2,5 millions en 2004, laccompagnement des jeunes dans leur parcours
dinsertion sest renforc. Cet accompagnement soutenu au bnfice dun plus
grand nombre de jeunes sans qualification rsulte de la mise en place en mai
2005 du contrat dinsertion dans la vie sociale (CIVIS). Avec le CIVIS les
missions locales mettent en uvre le droit laccompagnement pour tous les
jeunes confronts un risque dexclusion professionnelle, institu par la loi de
programmation pour la cohsion sociale du 18 janvier 2005. 122 280 jeunes
sont entrs dans ce programme en 2005.
Laudition de M. Jean-Raymond Lepinay, prsident de lUnion
nationale des missions locales (UNML) a fait ressortir des enseignements
fondamentaux sur la faon dadapter les parcours de formation et dinsertion
aux ralits humaines telles quon les rencontre sur le terrain.
Rappelant, tout dabord, que chaque mission locale est prside par
un lu, il a ensuite prsent la mission snatoriale les rsultats indits du tout
rcent dpouillement dune enqute nationale exhaustive sur leur activit
globale au cours de lanne 2006 : parmi les 1,1 million de jeunes qui ont t
accompagns dans leur dmarche dinsertion, 44 % dentre eux navaient
aucun diplme et 21 % taient titulaires dun BEP ou dun CAP. Une part
rsiduelle de ces jeunes accueillis par ces associations en 2006 tait
fortement diplme : la mission dinformation sinquite de ce phnomne
rcent qui concerne, par exemple, des titulaires dune formation bac + 5
se trouvant en difficult depuis plusieurs annes, notamment en raison de
problmes de logement.
Une mthode dinsertion efficace : rebours de la dispersion et de la
logique de loffre .
La mission dinformation a t frappe de constater quel point
lefficacit de linsertion des jeunes repose sur une dmarche qui prend le
contre-pied exact des dfauts de cloisonnement et de dispersion parfois
reprochs au systme de formation professionnelle ou au service public de
lemploi.
Le reprsentant des missions locales a en effet dcrit la mthode de
prise en charge des jeunes qui comporte trois moments essentiels :
- laccs et la prparation lemploi qui incorporent la dcouverte de
lentreprise et la prqualification ;

- 238 -

- le rapprochement du jeune avec lentreprise ;

- et enfin lentre, ainsi que le maintien, dans lemploi.
La mission dinformation a galement not avec intrt un certain
nombre de prceptes dont la pertinence est gnralisable bien au-del de
laction des associations en charge de linsertion des jeunes en difficult.
- La ractivit des diffrents acteurs au cours du processus est
fondamentale : il sagit dviter les ruptures et les lenteurs au moment o le
jeune est prt enchaner les tapes de son parcours dinsertion, faute de quoi,
bien souvent, tout le travail est reprendre zro .
- Laccompagnement du jeune au cours de ces trois squences par un
rfrent unique et bien identifi est galement un facteur essentiel de russite.
A linverse, les missions locales mettent en garde contre toute forme de
segmentation de ce cheminement vers lemploi, qui se traduit par
dventuelles remises en cause de la pertinence des parcours dfinis par la
mission locale et par de nouvelles orientations susceptibles de dstabiliser le
jeune dans son lan. Ce besoin de cohrence avait t pris en compte par ltat
qui a confi le pilotage exclusif du contrat dinsertion dans la vie sociale
(CIVIS) aux missions locales.
Sagissant des actions de qualification, seuls 20 % des jeunes pris en
charge par les missions locales ont eu accs une formation en 2006. A cet
gard, M. Jean-Raymond Lpinay a estim que, dans la pratique, la logique
de loffre de formation lemporte trop souvent sur lajustement aux besoins.
Dans ces conditions, laccs lintrim ou des petits boulots
apparat souvent, comme dcisif et plus efficace que bien des actions de
qualification, condition de veiller donner des moyens de survie
financire au jeune, entre deux phases dintrim et en facilitant son accs au
logement. En outre, la mobilit et le logement constituent souvent, bien plus
encore que la formation, des facteurs dinsertion essentiels.
Le concept demploi durable apparaissant aujourdhui assez
largement comme une illusion, en raison de la mobilit actuelle du march du
travail, les missions locales, sefforcent de maintenir laccompagnement du
jeune au moins jusqu la fin de la priode dessai lorsquil obtient un contrat
dure indtermine, et galement de grer linterstitiel entre deux
contrats dure dtermine (CDD).
Un cri dalarme en faveur des 1,1 million de jeunes accueillis chaque
anne
M. Jean-Raymond Lpinay a enfin lanc un cri dalarme que la
mission snatoriale tient amplifier, en rappelant que notre pays se place dans
les derniers rangs de lUnion europenne pour le taux demploi de ses jeunes
et que limpression dtre dlaisss quils prouvent interpelle non seulement
les pouvoirs publics, mais aussi les entreprises. De plus les systmes
dinsertion sont eux-mmes soumis un compartimentage qui induit des

- 239 -

effets de seuil importants et une fracture pour les jeunes gs de plus de

vingt-six ans qui, en principe, ne relvent plus des missions locales mais, le
cas chant, du revenu minimum dinsertion et de dispositifs grs par les
conseils gnraux.
La mission, rendant hommage laction des missions locales qui
transforment des parcours chaotiques en parcours plus linaires , souligne
que lorigine des difficults des jeunes ne doit plus tre rattache au seul chec
en fin de scolarit obligatoire :
- dune part, dans les premiers cycles universitaires, trop dtudiants
perdent deux ans pour nobtenir aucun diplme ;
- dautre part, les acteurs de linsertion constatent, dans leur public,
un accroissement de la proportion de jeunes diplms bac+5 ou dingnieurs,
eux aussi parfois en galre .
(2) Une illustration : lexprience dfi jeunes conduite Marseille

Dans le cadre du contrat dinsertion dans la vie sociale (CIVIS), la

mission locale de Marseille (MLM) sest engage accompagner 2 000 jeunes
en difficult vers un emploi durable. Cet accompagnement est personnalis et
renforc en faveur des jeunes sans qualification (niveau VI et V).
Au cours de son dplacement de terrain Marseille, lattention de la
mission snatoriale a t attire sur lexprimentation suivante : un
tablissement de crdit, la Socit Gnrale, sest mobilis au travers du projet
intitul Dfi Jeunes en prenant lengagement de recruter douze jeunes sans
qualification et les former au mtier de charg(e) daccueil. Pour raliser cet
objectif, la mission locale a construit avec cette entreprise un parcours de
formation en alternance dune dure de quatre ans, permettant lacquisition
des comptences et lobtention des diplmes (BEP Vente, bac professionnel
commerce, BTS NRC). Le financement du projet est assur par le conseil
rgional et le futur employeur.
Soixante jeunes ont t prslectionns par la mission locale, dix-sept
ont t prsents la Socit Gnrale et douze jeunes ont t finalement
retenus pour ce parcours qui comporte quatre tapes pdagogiques pralables
lobtention dun brevet de technicien suprieur et dun contrat dure
indtermine de charg(e) daccueil au sein de ltablissement bancaire.
Le dialogue entre les acteurs de ce projet, les stagiaires et les
parlementaires de la mission a fait ressortir plusieurs enseignements.
- De faon gnrale, lvolution dmographique accrot les besoins de
formation professionnelle : on constate aujourdhui, par exemple, en rgion
PACA et, plus gnralement en France, une certaine pnurie de main-duvre
dans le secteur de la vente. En mme temps, le vieillissement de la population
active conduit les entreprises anticiper le dpart de ses salaris gs.

- 240 -

- La volont dinsertion est la pierre angulaire de lefficacit de

tels dispositifs. Le Dfi jeune constitue, dans ce contexte, une
exprimentation qui vise avant tout donner envie de faire un pari
professionnel des jeunes en difficult. La clef dentre de ce dispositif
est donc la motivation : la prsence avre de ce facteur fondamental peut
conduire lemployeur augmenter sa prvision de recrutement initiale, comme
le dmontre lexprience marseillaise.
- Cette motivation est, bien entendu, lie la garantie dembauche en
cas de succs : lengagement dune entreprise constitue le pilier du partenariat
avec les acteurs de linsertion et les rgions qui jouent un rle majeur dans
lorientation de la formation vers les besoins sectoriels.
- La tendance des entreprises privilgier le recrutement des
diplmes ou des surdiplms se vrifie sur le terrain. Les entreprises ont
tendance recruter au niveau BTS, notamment dans le secteur de la vente,
mme si on peut tre un excellent vendeur en possdant un BEP.
- Grce de tels dispositifs, certaines situations dchec se rvlent
finalement tre une chance. Cette circonstance ne saurait luder, en amont, le
problme de lorientation : certains lves ont exprim devant les
parlementaires leur ennui et leur fatigue scolaire, ne trouvant pas de
but suffisamment concret dans lenseignement gnral. En mme temps,
ils redoutent lorientation et la spcialisation trop prcoce. La mission estime,
dans ces conditions, ncessaire de mieux impliquer les acteurs de lorientation
que sont les parents pour viter aux jeunes de sengager dans des filires
inadaptes.
c) Le campus Veolia et la mobilisation des partenariats pour une
formation de qualit des mtiers en tension
(1) Les caractristiques de cette exprience

La mission dinformation, au cours de ses dplacements de terrain, a

visit un des centres de formation du Campus Veolia, conu afin de runir en
un mme lieu, en collaboration avec lducation nationale, un systme de
formation initiale et continue dveloppant des comptences communes
lensemble des activits du Groupe Veolia Environnement : leau, lnergie, la
propret et le transport.
Comme la rappel M. Eric Marie de Ficquelmont aux membres de la
mission, en 1994, Veolia Environnement a dcid dinvestir dans la
professionnalisation de ses collaborateurs en crant un Centre de formation
des apprentis (CFA) agr par lducation nationale, en partenariat avec le
conseil rgional, au chteau de Jouy-le-Moutier. Ce centre transform, au
cours des annes suivantes, en campus intgr rassemble, aujourdhui
plusieurs entits :
- Tout dabord, le CFA initial accueille environ 750 apprentis et les
prpare quinze diplmes de tous niveaux, du CAP au master. Ces diplmes de

- 241 -

cration parfois rcente, qui correspondent des mtiers de lenvironnement,

sont reconnus par lducation nationale. Llment mobilisateur, pour la
dynamique de ces formations, est que le stagiaire entreprenant une formation en
alternance bnficie in fine de lengagement du groupe lembaucher en contrat
dure indtermine et temps complet en cas de succs.
- En outre, le campus contient galement un centre de formation
professionnelle continue pour les salaris de Veolia : 15 000 stagiaires par an
y sont accueillis.
- Quel que soit le niveau dtudes ou le niveau hirarchique dans
lentreprise, lensemble des utilisateurs du campus partage le mme restaurant,
les mmes lieux de dtente. Ils sont hbergs dans les mmes conditions, dans
le mme htel sur place.
Premire structure de formation en France fonde par une socit
prive dans le secteur de lenvironnement, ce campus, dont le budget global de
fonctionnement avoisine 30 millions deuros par an bnficie, sur 24 hectares,
dinfrastructures - 52 salles de cours, une halle technologique, des
laboratoires, des ateliers, 2 auditoriums, des espaces ludiques, un centre de
documentation et deux rsidences htelires de 300 chambres - dont la qualit
et lentretien extrmement soigneux diffusent un message de respect aux
stagiaires, comme lont soulign les interlocuteurs de la mission snatoriale.
(2) Une initiative exemplaire et partenariale

Le rapport de M. Patrick Hetzel, De lUniversit lEmploi,

(commission du dbat national universit-emploi, octobre 2006) constate quau
Japon et en Grande-Bretagne, des universits favorisent limplication directe
des entreprises dans la dfinition du contenu de certains cursus cibls sur les
besoins de lconomie. A titre dexemple, Ford a cr, avec luniversit de
Loughborough en Grande-Bretagne, un Bachelor of Science en logistique des
approvisionnements dans le secteur automobile. Ce partenariat a dbouch sur
la cration dun centre Ford sur le campus de luniversit, les formations
sont dispenses la fois par des universitaires et des cadres de Ford.
Ce rapport voque ensuite le caractre exemplaire, en France, du
partenariat entre le groupe Veolia Environnement et plusieurs universits pour
mettre en place un master et une licence professionnelle prparant aux mtiers
des services lenvironnement, en contrat dapprentissage ou en formation
continue. Ces dispositifs permettent plus de 170 tudiants par an, de
bnficier dun taux de russite aux diplmes de lordre de 95 % et dun
recrutement automatique en CDI pour les apprentis reus aux diplmes.
Par ailleurs, les travaux de la commission du dbat national
universit-emploi prconisent dencourager chaque fois que possible la
mixit des publics en formation au sein dun mme groupe : le retour en
formation au cours de la vie professionnelle aura ainsi valeur dexemple pour
les tudiants en formation initiale qui bnficieront en retour de lapport
dexprience de leurs ans.

- 242 -

La mission ne peut que constater, son tour, la russite de ce

campus qui cumule les vertus de la pdagogie active, de laccueil des
stagiaires dans des conditions matrielles exemplaires et du partenariat
entre lentreprise, lducation nationale, les collectivits territoriales et le
milieu consulaire. A ces considrations, sajoute limportance du brassage des
stagiaires de la formation continue et des apprentis dhorizons et de niveau de
qualification extrmement divers : la mission estime fondamental de
favoriser autant que faire se peut la mixit des publics, rebours dune
conception excessivement cloisonne de la formation.
Alors que la tendance lexternalisation des formations par les
grandes entreprises sest intensifie ces dernires annes, la mission
insiste sur lefficacit de ce type de campus qui constitue un nouvel avatar
de lentreprise formatrice .
La mission observe que la promesse dembauche des stagiaires dans
des mtiers en tension rclamant des comptences bien identifies est la
clef de vote de cette exprience russie.
2. Renforcer lingnierie de la formation
a) Un enjeu fondamental : lucider les mcanismes de la transmission
de savoir-faire utiles
Le thme de lingnierie de la formation, qui justifierait lui seul une
analyse extrmement approfondie, est essentiel. En effet, lefficacit relle de
la formation repose sur une quation quatre variables : la comptence des
personnes formes ou former, lexigence du profil de poste de lemploi, le
contenu de la formation et la formation des formateurs.
De ce point de vue, la formation continue ne doit pas se contenter de
rpliquer le modle traditionnel de la formation initiale : les formateurs ne
peuvent plus se contenter de transmettre des savoirs formaliss en esprant
quils seront appliqus efficacement. Les intervenants doivent, grce leur
parcours professionnel au sein de lentreprise ou des formations adquates,
tre mieux mme de dlivrer des enseignements suffisamment concrets pour
sadapter aux destinataires de la formation professionnelle continue, constitus
dun public plus g, ayant quitt le systme scolaire depuis longtemps, et
dont les atouts rsident principalement dans lexprience quils ont acquise.
Globalement, lappareil de formation vise qualifiante, prparant aux
diplmes titres et certificats professionnels est plthorique , selon ltude de
M. Paul Santelmann consacre la formation professionnelle continue
(documentation franaise 2006), et comporte de nombreuses structures organises
de faon mimtique dont certaines sections sont dsertes. Les dparts massifs en
retraite des formateurs et des enseignants creront au cours des prochaines
annes, une occasion unique de redployer cet appareil de formation en
privilgiant les mises en rseaux et la restructuration des enseignements sur la
base de rfrentiels mis au point par des spcialistes de lingnierie.

- 243 -

Sagissant des mtiers autrefois considrs comme manuels , les

formations efficaces, qui visent dvelopper, chez le salari, la capacit
faire vont bien au-del de lapprentissage par la seule reproduction des
gestes du tuteur ; elles cherchent aussi enseigner au salari pourquoi il
effectue tel ou tel geste et dans quel but, comment il peut remdier tel
dysfonctionnement et quelles consquences son action peut avoir sur
lensemble du processus de production. Lobjectif ultime est de dvelopper la
capacit dinitiative du salari et de favoriser son adaptation permanente aux
volutions de son emploi.
b) Les lacunes de lingnierie
La mission estime parfaitement fond le diagnostic de M. Paul
Santelmann, chef du service prospective de lAFPA, qui considre que les
deux grandes lacunes de la formation professionnelle sont lies
linsuffisance de lorientation des personnes et aux faiblesses en ingnierie
des organismes de formation.
Latomisation de lappareil de formation ne permet pas aux
oprateurs de disposer des ressources mthodologiques suffisantes pour
offrir aux formateurs un appui de qualit, notamment lorsque ceux ci
sadressent aux publics en difficult qui ncessitent un outillage haut de
gamme .
Paralllement, linternationalisation de lconomie conduit
sinterroger sur le caractre parfois trop national du systme franais
de formation professionnelle : selon lINSEE, 1,9 million de salaris
travaillent dans des filiales de groupes trangers implantes sur notre territoire
(Images conomiques des entreprises et des groupes au 1er janvier 2005) ; en
outre, la population immigre en France, les travailleurs frontaliers et les
entreprises franaises disposant de filiales ltranger ou exportant leur
production sont autant de facteurs qui induisent un brassage international des
savoirs qui doit tre mieux pris en compte par lappareil de formation.
c) Le rle de laboratoire du CNAM
Comme la fait observer Mme Laurence Paye-Jeanneney,
administratrice gnrale du Conservatoire national des arts et mtiers
(CNAM), lefficacit de cet tablissement repose sur une ingnierie dont le
modle est encore trop peu connu et sans quivalent ltranger, sauf dans les
pays o le CNAM a t appel ouvrir des centres dans le cadre de
partenariats avec des collectivits locales et des partenaires du monde
conomique et social.
La mission souligne ainsi que la tendance qui consiste privilgier
lobservation et, parfois, limitation de pratiques conduites ltranger ne doit
pas conduire ngliger le gisement dinnovation et defficacit que constitue
la pratique du CNAM.

- 244 -

- Ltablissement public fonctionne, tout dabord, en rseau avec les

vingt-huit centres rgionaux rpartis sur lensemble du territoire.
- Au niveau central, il dispose dun corps spcifique de professeurs
titulaires de chaires, qui se charge de la dfinition de loffre de formation et
du contrle de la qualit des formations dispenses sur lensemble du
territoire. Les centres rgionaux font appel des personnels comptents en
fonction de leurs besoins, ce qui leur assure une capacit dadaptation plus
forte.
- La logique doffre est un risque combattu en permanence : les
formations dispenses, qui recouvrent lensemble des champs de mtiers
tertiaires et industriels, rpondent un souci permanent dadaptation aux
besoins et aux demandes locales manant des 150 centres denseignement qui
assurent un maillage du territoire.
- Les formations peuvent tre assures distance, grce aux
technologies de linformation, mais tout en conservant un ncessaire
accompagnement, dispenses en dehors du temps de travail et sous la forme de
modules courts, selon un systme dunits de valeur.
- Les mthodes employes scartent des pratiques acadmiques et
font intervenir en majorit des professionnels, puisque seuls
500 enseignants sur 5 500 sont des universitaires.
- Le CNAM accueille des publics trs divers, gs de vingt
soixante-cinq ans ; il accueille prs de 30 % dauditeurs issus de
limmigration, contre 2 3 % seulement dans les universits. A cet gard, une
rflexion est en cours sur un projet dcole de lintgration. Par ailleurs, les
formations sont factures aux entreprises des tarifs en gnral plus levs
que ceux proposs aux personnes venant de leur propre initiative.
Ltablissement propose des services de conseil et daccompagnement ceux
qui nont pas de projet prcis.
- Dpassant la distinction entre formation initiale et continue, le
CNAM ne considre pas la formation initiale comme un produit fini : au
contraire, il propose chacun de sengager dans une formation continue
et ce modle CNAM pourrait tre amen jouer un rle-cl dans le cadre
de la monte en puissance des comptences des rgions en matire de
formation professionnelle. Un projet en cours permet des tudiants des
filires littraires de sengager dans un parcours de professionnalisation dans
des secteurs techniques offrant dexcellentes perspectives daccs lemploi.
Cette universit des mtiers, selon les indications de sa
reprsentante, se sent souvent mieux compris par le monde de la formation
professionnelle que par son organisme de tutelle lducation nationale ; la
mission apporte son soutien au souhait quelle a formul dlargir sa tutelle
aux ministres en charge de la formation professionnelle et de lindustrie.
Une telle volution doit saccompagner dune plus grande autonomie, notamment
dans le recrutement de ses enseignants.

- 245 -

Le CNAM travaille dores et dj avec certaines branches

professionnelles pour leur apporter une aide en matire dingnierie de
formation : tel est le cas actuellement avec le secteur automobile par exemple,
en vue dadapter les comptences des garagistes.
La mission encourage la diffusion plus large de ce savoir faire du
CNAM vers :
- les nombreux organismes qui nont pas une taille suffisante pour
pouvoir financer des recherches en ingnierie de formation ;
- et ceux, comme les tablissements scolaires ou universitaires o
doit tre donne limpulsion ncessaire une remise en question de
pratiques pdagogiques parfois inadaptes aux besoins.
d) Dvelopper la fertilisation croise entre la formation initiale et
continue, tout particulirement dans les universits
Cette russite appelle corrlativement dvelopper dans les
universits des outils dexcellence de la formation continue. Comme le note le
rapport de M. Hetzel prcit, une telle orientation constituerait un
fantastique levier dvolution de la formation initiale car si les universits
dveloppent leurs actions dans ce sens, elles pourront aisment capter les
volutions socitales en matire de formation et aussi mettre en place de
vritables dispositifs de fertilisation croise entre la formation continue et
la formation initiale. Si la formation tout au long de la vie se dveloppe,
alors les tudiants percevront diffremment leur formation initiale.
e) Favoriser le contact entre les jeunes et les intervenants extrieurs
dans les lyces professionnels
De nombreux intervenants ont soulign, lors des auditions, que la
qualit des formations repose de manire fondamentale sur celle des
formateurs.
Comme lindiquent les travaux du CEREQ (Bref n213 2004), le
statut des formateurs- indpendants ou salaris, occupant un poste stable ou en
contrat dure dtermine, temps partiel ou temps complet est
extrmement variable ; cependant, les modes de gestion de main-duvre que
privilgient les organismes de formation sont relativement homognes. La
flexibilit apparat comme un leitmotiv des modes de gestion de la mainduvre dans lunivers de la formation continue : en 2002, 33 % des salaris
dentreprises dclares comme organismes de formation taient temps
partiel contre 21 % pour lensemble des salaris des secteurs tertiaires, et 17
% taient en CDD contre 6 % pour lensemble du tertiaire. Les prestataires,
quils aient ou non la formation comme activit principale, ont galement
largement recours des intervenants extrieurs.
M. Jean Wemaere, prsident de la Fdration de la formation
professionnelle (FFP) a confirm la mission dinformation la varit de
lorigine des formateurs et signal lexistence dune convention collective

- 246 -

dfinissant le statut des intervenants. Il a ensuite jug ncessaire de rflchir

des cursus de formation pour normer le statut de formateur et le faire
voluer. Il a soulign que le premier certificat de qualification professionnelle
(CQP) de formateur consultant venait dtre mis en place et analys
lvolution du mtier de formateur, qui ne se limite plus la transmission des
savoirs et sest largi des actions dvaluation ou de suivi individuel : le
formateur est ainsi devenu un peu moins professeur et plus assembleur.
Sagissant de lenseignement professionnel initial, larticle L. 932-2
du code de lducation prvoit quil peut tre fait appel, dans les
tablissements publics locaux denseignement, des professeurs
associs. Ceux-ci sont recruts, par contrat, temps plein ou temps
incomplet et doivent justifier dune exprience professionnelle dune dure de
cinq ans.
Le dcret dapplication n 2007-322 du 8 mars 2007 relatif aux
professeurs associs des tablissements publics locaux denseignement
relevant du ministre charg de lducation nationale prcise que les
professeurs associs sont recruts par le recteur dacadmie, sur proposition
des chefs dtablissement concerns, par contrat dune dure maximale de
trois ans renouvelable dans la limite de six ans. Conformment la loi, les
demandeurs demploi ont, comptence et profil comparables, priorit pour
exercer les fonctions de professeur associ temps plein. Ils assurent des
activits denseignement en formation initiale qui incluent notamment le suivi
et le conseil ainsi que lvaluation et la validation des acquis des lves.
En ce qui concerne la limite dge de recrutement de ces professeurs
associs, la rgle de principe est nonce par larticle 20 de loi n 47-1465 du
8 aot 1947 modifie relative la limite dge des auxiliaires :
Art. 20. - Tout employ auxiliaire ou agent contractuel de ltat, des
dpartements, des communes et de tous services publics peut, sur sa demande,
tre maintenu en activit jusqu lge de soixante-cinq ans, sil runit les
conditions intellectuelles et physiques suffisantes.
La mission dinformation, sur cette base juridique, et en y
apportant, le cas chant, les correctifs ncessaires, recommande de
recourir de faon plus dtermine que ce nest le cas actuellement des
prretraits ou des retraits du monde de lentreprise pour permettre la
transmission des savoirs entre les seniors et les jeunes en formation. Le
compte dpargne formation propos dans le chapitre II ci-dessus
pourrait tre mobilis pour financer la formation de ces personnes leur
nouvelle tche.

- 247 -

IV. RATIONALISER LES FINANCEMENTS PAR LA NGOCIATION

La mission considre que toute volution du systme de financement
de la formation professionnelle doit requrir le consentement, sinon linitiative
des partenaires sociaux, dont la prsence et la lgitimit irriguent lensemble
du systme de formation professionnelle, notamment au travers de lUNEDIC
pour la formation des chmeurs et des OPCA pour celle des salaris.
Dans cette perspective, la mission appelle ici lattention sur un fait de
nature compromettre lacceptabilit de ses propositions en matire de
financement : les organisations syndicales sont enclines une certaine
mfiance vis--vis de ce type davances, pour tre susceptibles dinflchir le
niveau de leurs ressources, ainsi quil sera examin infra ( Trancher le nud
gordien ? ).
Parmi les principaux facteurs damlioration du financement de la
formation professionnelle figure en premier lieu, selon un diagnostic
largement partag, lharmonisation des politiques de branche et des
politiques territoriales. En second lieu, il apparat que certaines modalits
de financement de la formation professionnelle mritent un rexamen la
lumire des objectifs qui les sous-tendent. Enfin, lissue dune rflexion
visant palier, terme, certains dfauts structurels du systme (inefficience,
cloisonnement), les axes dune rforme ultrieure du financement de la
formation professionnelle se dessinent.
A. UNE INFLEXION DE LA LOGIQUE FINANCIRE DE BRANCHE POUR
RPONDRE AUX BESOINS DES TERRITOIRES

La nbuleuse des OPCA est au cur de la problmatique de

larticulation entre les branches et les territoires. Sans doute, une
rationalisation simpose-t-elle, en pralable lmergence dune vritable
gouvernance rgionale.
1. Un constat partag : la ncessit dune vritable coordination
financire lchelon rgional
Avec lachvement de la dcentralisation dans le domaine de la
formation professionnelle, ainsi que lobserve M. Dominique Balmary,
prsident du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de
la vie (CNFPTLV), ltat ne conserve plus que des fonctions essentiellement
rgaliennes : Les pouvoirs publics continuent construire les textes,
contrler leur application et occasionnellement apporter des financements
complmentaires pour orienter laction des dcideurs vers des objectifs voulus
par ltat. Par consquent, lessentiel des dcisions est aujourdhui entre les
mains des conseils rgionaux et des partenaires sociaux des branches
professionnelles .

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M. Michel Qur, directeur du Centre dtudes et de recherches sur

les qualifications (CEREQ), souligne quil existe un problme de
gouvernance du systme, qui nest pas suffisamment coordonn, au sein de la
puissance publique et entre les diffrents acteurs, publics ou privs. Les autres
pays europens ne suivent pas la mme logique. Il sagira pour la France de
mettre en place un systme tripartite, qui implique davantage lentreprise
dans ce dispositif de formation .
M. Dominique Balmary observe que si les textes expriment le dsir
que les partenaires sociaux et les conseils rgionaux soient les principaux
dcideurs dans ce domaine, les circuits de financement et surtout les
financeurs restent fourmillants et clats. Leur coordination et leur mise en
cohrence nont pour linstant pas atteint le niveau de stabilit souhait.
Outre les conseils rgionaux et la contribution obligatoire des entreprises
gre par les branches professionnelles ou interprofessionnelles travers des
organismes collecteurs, nous trouvons parmi les financeurs ltat, le rgime
dassurance chmage, des financeurs privs, des financeurs europens, les
conseils gnraux et mme parfois les communes. La cohrence de lensemble
nest pas dtermine par les textes. Le pivot de cet ensemble de financeurs
pourrait se situer au niveau du conseil rgional .
Lorsque la Cour des comptes fait tat de lclatement des
financements travers les OPCA dans le domaine de la formation continue,
elle confirme (un) risque de corporatisme par enfermement du financement de
la formation professionnelle. Pourtant, aujourdhui, lemploi se dveloppe
dans des mtiers qui sont de plus en plus transversaux. Le march de lemploi
appelle une fluidit des mtiers et des qualifications. Par consquent,
lorganisation de la formation professionnelle doit aller dans le sens de cette
transversalit .
2. Les conditions dune expression paritaire cohrente au niveau
rgional
a) Lorganisation de ples paritaires
Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, estime qu il
sagit maintenant dorganiser une gouvernance au niveau de la rgion, sans
pour autant quelle soit pilote par le conseil rgional, souvent malgr son
envie. Il convient de dsigner des chefs de file, mais chaque acteur doit faire
un pas vers lautre, et il faut sorganiser en fonction du financeur pour
dterminer lacteur qui rpondra au besoin des personnes, la manire de le
faire et le moment. Cette organisation, qui doit tre formelle, ncessite de se
connatre, de se parler et de se respecter.
Il faut que les paritaires soient capables de sorganiser, sachant
quil existe un ple ASSEDIC, un ple OPCA, avec diffrents OPCA. Lide
de la CFDT, partage par dautres organisations syndicales, est de
commencer par sorganiser par ples paritaires, et de trouver la gouvernance

- 249 -

rgionale ncessaire pour que tous les salaris, les demandeurs demploi et
les exclus puissent avoir accs la formation professionnelle .
Il est certain quune reprsentation paritaire rgionale, qui engloberait
lUNEDIC et les OPCA, serait susceptible de faciliter une vritable
gouvernance rgionale, dont les modalits seront dcrites dans le
chapitre V Construire la gouvernance par la territorialisation et la
contractualisation ci-dessous.
Quoi quil advienne, une diminution du nombre des OPCA est un
pralable indispensable une expression paritaire, aussi interprofessionnelle et
coordonne que possible, des besoins rgionaux
b) Une rationalisation de la cartographie des OPCA
M. Grard Larcher, ministre dlgu lemploi, au travail et
linsertion professionnelle des jeunes, affirme que larticulation entre les
rgions et les branches doit tre renforce en favorisant un regroupement
des grands rseaux dOPCA . Ainsi que le constate Mme Franoise
Bouygard, dlgue adjointe lemploi et la formation professionnelle, il
faut renforcer la territorialisation des fonds de la formation continue .
Une rationalisation au niveau rgional peut tre recherche au travers
de regroupements entre OPCA de branches, de manire favoriser
lmergence dinterlocuteurs suffisamment concentrs au niveau rgional, et
entre les grands OPCA interprofessionnels existants.
(1) Un rehaussement du plancher de collecte

La loi quinquennale du 20 dcembre 1993 (supra) a eu pour effet de

rduire le nombre des OPCA en fixant un plancher de collecte de 15 millions
deuros. Le nombre des organismes paritaires collecteurs sest alors rduit
une centaine.
Si cet pisode nous interroge sur la capacit des partenaires
sociaux concevoir un systme conome1 , ainsi que lindique M. Michel
Thry, du CEREQ, Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT,
estime que nous ne pourrons pas viter longtemps un certain nombre de
dbats. Le premier de ces dbats est le rle et le nombre des OPCA. Cette
question na pas t aborde pendant la ngociation [qui a conduit lANI].
M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple emploi-formation
de la CFE-CGC, indique qu une rflexion commune largie pourrait ()
aboutir, lexemple de la protection sociale, un regroupement dun certain
nombre dOPCA (). Nous soulignons cependant la ncessit de procder
ce type de plan de regroupement selon une cohrence des mtiers. Par
exemple, lOPCA des papiers et des cartons et lOPCA du bois pourraient voir
leurs activits regroupes. Une rflexion sur le seuil de collecte au-del
duquel lOPCA apparatra viable reste cependant mener .
1

La loi quinquennale du 20 dcembre 1993 a t labore sans laccord des partenaires sociaux.

- 250 -

Ainsi, il conviendrait daugmenter nouveau le plancher de

collecte afin de favoriser des regroupements sous forme dOPCA
interprofessionnels, propices lmergence dun ple rgional susceptible
dtre pilot par lensemble des acteurs. Cette concentration prsenterait
dautres avantages, notamment en termes dconomies dchelle et de services
rendus (infra).
Certains syndicats valuent que le seuil de 15 millions deuros, qui
subit dailleurs lrosion montaire depuis 19931, pourrait tre utilement
rehauss, dans un premier temps, 30 millions deuros, voire 50 millions
deuros. Daucuns valuent 100 millions deuros la masse critique
partir de laquelle la fourniture de services adapts serait la porte de tous les
OPCA. En dfinitive, une fixation 50 millions deuros paratrait
quilibre pour mnager une expression de branche satisfaisante.
M. Olivier Gourle, secrtaire confdral de la CFTC, apporte un
bmol : si le nombre dOPCA est jug excessif, sa rduction, et donc le
regroupement, nentrane cependant pas ncessairement un gain en efficacit.
De plus, prendra-t-elle en compte plus pertinemment les caractristiques trs
spcifiques de certaines branches, et facilitera-t-elle laccs des
financements supplmentaires ? Ce systme de financement existe en toute
logique pour les mtiers comme la bijouterie, o les matriaux utiliss sont
chers, et dont les cots de formation sont de fait plus levs. Les rgles de
prise en charge pourront-elles tre communes, dans le cas dun seul OPCA ?
Le regroupement pourrait tre tentant, pour prendre des dcisions plus
globales, mais sa pertinence nest pas garantie. Lexpertise sur une branche
est aussi importante, et lorsquun besoin de formation sexprime, ces OPCA
spcialiss dtiennent une lgitimit choisir la formation. Qui sera le
porte-parole en cas dOPCA unique ? La question du nombre dOPCA nest
pas aussi simple quelle le parat .
(2) Une fusion des OPCA interprofessionnels

M. Jean Gaeremynck, dlgu gnral lemploi et la formation

professionnelle, estime quil est possible damener les partenaires sociaux
approfondir lapproche interprofessionnelle. Elle permettrait de favoriser
lgalit entre les petites et les grandes branches professionnelles. Il faut
dabord se demander sil est ncessaire de conserver plusieurs rseaux
interprofessionnels. Lapproche interprofessionnelle doit-elle tre renforce,
puisquelle se prte plus lapproche territoriale ? . Ainsi, il semblerait
utile la DGEFP2 de progresser plus rsolument vers un regroupement
des trois rseaux interprofessionnels AGEFOS, OPCAREG et
FONGECIF . De fait, les trois rseaux nationaux interprofessionnels sont
implants au niveau rgional, voire dpartemental.
1

Index sur lindice gnral des prix la consommation, le plancher slverait aujourdhui
prs de 18,5 millions deuros.
2
Premiers clairages sur la rforme de la formation professionnelle , rapport coordonn par
Jean-Franois Dumont sous la direction de Pierre Le Douaron, octobre 2006.

- 251 -

En pratique, Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT,

relve qu aucune raison ne justifie ainsi que les FONGECIF bnficient
dun traitement spcifique. De mme, la double prsence dun OPCA
MEDEF [cest--dire les OPCAREG] et dun OPCA CGPME
[cest--dire lAGEFOS-PME] na pas de sens. Je considre maintenant le
reste, cest--dire les quarante et un OPCA pro, ou de branche : chimie,
mtallurgie (OPCAIM), agricultureCertains pousent la frontire dune
branche, assurant ainsi une vraie cohrence entre une politique de branche, et
le collecteur. .
M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple emploi-formation
de la CFE-CGC, ne dit pas autre chose, mme sil reste plus nuanc pour la
fusion des FONGECIF : Nous prnons ainsi, notamment lchelon
rgional, la cration dune structure commune qui permettrait un clairage
des positions des partenaires sociaux. () Un regroupement nous parat
donc ncessaire au niveau rgional interprofessionnel. Lors des ngociations
concernant les statuts des AGEFOS et des OPCAREG, nous avons tent
daboutir ce rseau unique. Notre projet demeurait cependant plus rserv
que les schmas prconiss dans les rapports de la DGEFP, incluant le
FONGECIF dans les rflexions mener. La cohrence rgionale des AGEFOS
et des OPCAREG nous parat davantage constituer une priorit afin den
diminuer les frais de gestion .
Il semble, en dfinitive, quaucun obstacle insurmontable ne
sopposerait une fusion des OPCAREG avec lAGEFOS-PME, voire
avec les FONGECIF (ce qui nimpliquerait a priori quune individualisation
comptable pour le CIF) Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la
CFDT, relve le paradoxe suivant : plus lOPCA est important, plus il
dtient les moyens de sa politique. Il apparat donc une forme dincohrence
dans le mode dorganisation choisie par les partenaires sociaux. Pour la CFDT,
elle reprsente une forme daffaiblissement de la place des partenaires sociaux
en rgion, en raison de son clatement . Par ailleurs, un OPCA
interprofessionnel rgional unique pourrait prfigurer le fonds rgional appel
jouer un rle central dans le financement du compte dpargne formation,
ainsi quil a t expos dans le chapitre II ci-dessus.
Cependant, il apparat que les esprits ne sont pas mrs au sein
des organisations patronales M. Francis Da Costa, prsident de la
commission formation du MEDEF, estime que lOPCIB-IPCO et
lAGEFOS-PME sont tous deux spcifiques. La coordination entre les deux
rseaux est assure par une instance paritaire nationale de coordination
(IPCN). Le MEDEF et la CGPME ne sont pas favorables une fusion des
deux rseaux, ces deux OPCA tant dj numro 3 et 1 en termes de volume de
collecte .
M. Jean-Claude Tricoche, secrtaire national charg de la formation
professionnelle de lUnion nationale des syndicats autonomes (UNSA),
propose une autre piste : les FONGECIF devraient de notre point de vue se
charger de la collecte du 0,5 % DIF et professionnalisation car la mise en

- 252 -

uvre nous semble avoir une logique rgionale . Il sensuivrait effectivement

une augmentation notable des fonds interprofessionnels grs lchelon
rgional Effectivement, une attribution de la collecte des fonds de la
professionnalisation et du cong individuel de formation (CIF) une
mme structure interprofessionnelle rgionale constituerait une piste
alternative de renforcement des fonds interprofessionnels grs au niveau
rgional.
B. UN REXAMEN DES DIFFRENTES CONTRAINTES FINANCIRES
LA LUMIRE DES OBJECTIFS POURSUIVIS

La premire des contraintes qui vient lesprit est matrielle, et

concerne les entreprises : elle rsulte de la double dclaration et de la double
collecte concernant la formation professionnelle, les unes pour lapprentissage,
les autres pour la formation continue des salaris. Si la perspective dune
dclaration unifie se dessine nettement lhorizon 2008, ainsi quil a t vu
dans le chapitre II Laccs la formation : ingalit et complexit de
la premire partie ci-dessus, il ne serait pas, pour autant, mis un terme la
pluralit des collecteurs, OCTA pour la taxe dapprentissage, OPCA pour
lobligation lgale. Par ailleurs, on rappellera que si tous les employeurs sont
soumis lobligation lgale destine au financement de la formation
professionnelle continue, seules les entreprises qui exercent une activit
commerciale, industrielle ou artisanale employant des salaris sont soumises
la taxe dapprentissage, tandis que les activits relevant des bnfices non
commerciaux (BNC) en sont exonres. Dans ces conditions, il paratrait
envisageable que les entreprises puissent confier un OPCA unique de soin de
collecter lensemble des fonds destins la formation professionnelle,
obligation lgale et taxe dhabitation, charge pour cet OPCA de reverser, le
cas chant, un OCTA et dautres OPCA les fonds qui leur reviennent. Il
est noter que, dores et dj, certains OPCA sont dlgataires de la collecte
pour certains OCTA, ce que les textes ninterdisent nullement par ailleurs.
Il conviendrait donc dinviter les partenaires sociaux dsigner
systmatiquement un OPCA -il pourrait sagir de lOPCA prioritaire1dlgataire pour lensemble de la collecte au titre de la formation
professionnelle, dans un cadre normatif adapt, prcisant notamment
ltendue de la dlgation.
Cette recommandation prliminaire tant formule, on observe que,
dune faon gnrale, la complexit des modalits de financement de la
formation professionnelle traduit la pluralit des objectifs qui lui sont
assigns. Or, il ressort quil y a parfois loin des intentions la ralit du
systme.

Voir le chapitre IV Des financeurs peu partageurs de la premire partie.

- 253 -

1. Lencadrement des frais de gestion des OPCA est-il inadapt

au dveloppement de leur service de conseil ?
a) Des plafonds trop faibles pour permettre le dveloppement des
services aux entreprises ?... .
Compte tenu de la ncessit de dvelopper la fonction gnrale de
soutien aux entreprises en matire dorganisation de la formation, ainsi quil a
t vu dans le chapitre II Elargir laccs la formation par
lindividualisation ci-dessus, daucuns avancent que le niveau actuel du
plafonnement des frais de gestion des OPCA ne leur permettent pas de
dvelopper dans les meilleures conditions lensemble des missions de
soutien qui leur sont dvolues.
Par exemple, un OPCA estime que le plafond de 5,9 % sappliquant
aux dpenses de conseil et de collecte (supra) est insuffisant pour ce qui le
concerne : Considrant la structure des entreprises du secteur, qui est en
large majorit compos dentreprises de petite taille, voire de TPE (), les
partenaires sociaux militent pour que soit appliqu () le pourcentage prvu
pour les organisations interprofessionnelles dont leffectif des cotisants est
constitu plus de 70 % par des employeurs occupant moins de cinquante
salaris, soit : 6,9 %. Une telle mesure permettrait () de renforcer laccs
la formation des salaris de ces entreprises et doptimiser le dveloppement
de linformation et le conseil auprs de ses adhrents .
b) ou dont le calcul est trop fruste ?
M. Claude Thlot, conseiller matre la Cour des comptes, livre
lobservation suivante : Les OPCA peuvent en effet prlever jusqu 9,9 %
de la collecte au titre de leurs frais de gestion, auxquels il faut ajouter 2 %
pour les OPCA interprofessionnelles, auxquels il faut encore ajouter 2 % pour
la cration des observatoires. Ce taux nest pas excessif en soi, mais il est
excessif dans la mesure o lassiette des prlvements crot de faon trs
importante. () Nous avons eu tort de dfinir des taux stables. Ces taux
devraient dpendre des montants collects .
Un OPCA (Plastifaf) estime, de mme, que les rgles actuelles de
calcul de plafonnement par dcret des frais de gestion de lOPCA, ne
permettent pas de dvelopper dans les meilleures conditions lensemble des
missions qui lui sont dvolues .
c) Des questions probablement solubles dans celle dune diminution
du nombre des OPCA
Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, relve que de
petits OPCA () ne sont pas en mesure de jouer un rle de service. Ils ne
parviennent qu collecter et mutualiser. () Il faut par ailleurs tre trs
pragmatique, et plaider pour des OPCA de dimension suprieure, en baissant
lgrement le nombre. Ainsi, ils pourront assurer les services dfinis dans la

- 254 -

rforme . De mme, M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple

emploi-formation de la CFE-CGC, a dclar : Un regroupement nous parat
() ncessaire au niveau rgional interprofessionnel. Lors des ngociations
concernant les statuts des AGEFOS et des OPCAREG, nous avons tent
daboutir ce rseau unique. Notre projet demeurait cependant plus rserv
que les schmas prconiss dans les rapports de la DGEFP, incluant le
FONGECIF dans les rflexions mener. La cohrence rgionale des
AGEFOS et des OPCAREG nous parat davantage constituer une priorit
afin den diminuer les frais de gestion. Leurs missions en termes
dinformation, de communication et de gestion de la formation restent, en
effet, identiques. Jajouterai que diffrents acteurs autres que la CGE-CGC
prconisent cette structure unique. Une rflexion commune largie pourrait
galement aboutir, lexemple de la protection sociale, un regroupement
dun certain nombre dOPCA, dont la taille dans le domaine de la collecte
serait ainsi rendue suffisante. La visibilit sen trouverait amliore, les
frais de gestion diminus selon la rgle de leffet de taille .
Dores et dj, M. Pierre Martin, prsident de lUnion professionnelle
artisanale (UPA), indique quil est prvu de regrouper au 1er janvier 2008
les trois grands fonds dassurance formation (FAF) de lalimentation, des
services et du btiment afin daboutir une meilleure rationalisation et une
meilleure mutualisation. Ce projet de fusion reste cependant suspendu
ladoption des textes dfinitifs .
Par ailleurs, il nest pas indiffrent de constater que, sur la
quarantaine dOPCA de branches, quatorze1 sont encore totalement
dpourvus dantennes locales - configuration assurment peu favorable
au dveloppement de services de conseil aux entreprises - et que parmi ces
quatorze OPCA, dix ont une collecte infrieure 27 millions deuros2...
En dfinitive, la question de la pertinence du plafonnement
gnral des frais de gestion et de son calcul parat largement soluble dans
une autre question, celle de la diminution du nombre dOPCA, non
seulement dans une perspective de gouvernance rgionale (supra), mais
aussi dans celle de parvenir une taille critique, avec un volume minimal
de cotisations propice aux conomies dchelle et donc la fourniture de
services adapts.
M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple emploi-formation
de la CFE-CGC, formule cependant certaines objections : le travail des
OPCA comporte () deux limites : leur rle dinterface entre les entreprises
et les structures qui proposent des formations reste limit pour des raisons
fiscales (les OPCA accomplissent en la matire la tche daccompagnement
dvolue habituellement des entreprises prives) ; les OPCA ne doivent pas
prendre la place des employeurs (les employeurs doivent conserver la
1

Rponse DGEFP.
Jaune Formation professionnelle annex au projet de loi de finances pour 2007, chiffres
2005.

- 255 -

responsabilit de lemployabilit de leurs salaris). Si demain, les OPCA

grent lintgralit du processus, en choisissant et en payant le dispositif,
lemployeur se dsintressera du cot, de la qualit et du retour sur
investissement de la formation. Nous devons donc demeurer vigilants quant
aux limites ne pas franchir .
Il est noter que la DGEFP a form avec le CPNFP1 un groupe de
travail sur la rforme du plan comptable des OPCA, qui implique une
rflexion de fond sur la mission de ces organismes.
A terme, une orientation plus prononce vers le service aux
entreprises pourrait ne pas tre sans consquences sur le rgime fiscal des
OPCA, rcemment stabilis dans le sens dune exonration des impts
commerciaux, ni, probablement, sur leur situation au regard du droit de la
concurrence, dans la mesure o les entreprises de conseil en formation ne
bnficient pas dune situation aussi privilgie.
Certaines hypothques juridiques et fiscales, quil conviendra de
lever au bnfice dune expertise approfondie et avec laide ventuelle du
lgislateur, psent ainsi sur une volution profonde du rle des OPCA dans le
sens dune mission fortement recentre sur le conseil aux entreprises.
2. Les droits acquis au financement du paritarisme : facilits et
crispations
a) Lexistence de pratiques contestables
Daprs la Cour des comptes, lassiette du plafond de 0,75 % des
sommes collectes par les OPCA en rmunrations verses aux organisations
professionnelles, membres des conseils dadministration, ne devrait pas
comprendre les versements volontaires des entreprises, alors que certains
OPCA nhsitent pas recourir cette facilit.
En outre, les services effectivement accomplis , qui sont la
contrepartie ncessaire de ces versements, ne font que rarement lobjet de
justificatifs prcis.
Si certains OPCA veillent ne pas atteindre le plafond lgal de
0,75 %, dautres estiment, au contraire, quils bnficient dun vritable
droit de tirage due concurrence. Cest le cas de lAGEFOS-PME, qui
accorde mme des dfraiements allant au-del des 0,75 % pour la
participation toute runion ou mission non statutaire dcide par le conseil
dadministration Ces dfraiements, pour critiquables quils soient, se
cantonnent des travaux administratifs donnant normalement lieu
rmunration et tiennent dans la limite de lenveloppe gnrale prvue pour
les frais de gestion.

Comit paritaire national pour la formation professionnelle.

- 256 -

b) Trancher le nud gordien ?

Daucuns avancent que la question du financement des syndicats au
travers de la formation professionnelle est partie lie au problme de
lamlioration de leur reprsentativit. Cette reprsentativit butterait
actuellement sur le fait quun certain nombre dorganisations syndicales
nauraient pas besoin de nouvelles adhsions dans la mesure o des fonds
importants leur sont, dores et dj, allous Quoi quil en soit, les
organisations syndicales sont enclines repousser les rformes impliquant
une refonte du financement de la formation professionnelle, pour tre
susceptibles de remettre en cause une partie substantielle1 de leurs
ressources, base sur une assiette - la collecte - particulirement progressive.
Si la formation professionnelle des salaris doit rester la chose
des partenaires sociaux, il convient, sans attendre, de rflchir de nouvelles
modalits de financement du paritarisme afin dviter que certaines
rformes, particulirement ncessaires, ne soient systmatiquement rejetes,
parfois pour de mauvaises raisons. Une piste de travail consisterait
sinspirer du mode de financement des partis politiques.
Il ne sagit certainement pas de tarir les ressources des
organisations syndicales, dont chacun sait que le rle devrait se trouver
renforc dans le cadre dune dmocratie sociale responsable, mais de
mettre en place un financement alternatif celui procur par la formation
professionnelle, afin de clarifier le dbat. Ainsi que la exprim
M. Jean-Claude Tricoche, secrtaire national charg de la formation
professionnelle de lUnion nationale des syndicats autonomes (UNSA) :
pour diminuer les rticences, il faudrait commencer par rformer le
financement des organisations syndicales. Nous avons discut de ce point
avec plusieurs candidats la prsidentielle et sur ce sujet, nous sommes
daccord avec M. Nicolas Sarkozy. Les organisations syndicales jouent un
rle de partenaire social au-del de leur mandat ; dans ces conditions, le
financement doit tre public et transparent .
Il convient donc de distinguer ce qui relve directement de la
participation des partenaires sociaux la gestion de la formation
professionnelle (le 0,75 % vers aux organisations professionnelles
membres des OPCA) et ce qui nen relve pas directement (le 0,75 %
vers au FONGEFOR) et doit par consquent tre financ dans le cadre
du budget de ltat au titre du fonctionnement de la dmocratie. Par
ailleurs, dans le contexte gnral du dveloppement des services aux
entreprises rendu par les OPCA, il semblerait judicieux de relever 1 %
le plafond de 0,75 % de rmunrations verses aux organisations
professionnelles membres des OPCA.
1

Il semble que cette part puisse reprsenter environ 10 % des ressources de certaines grandes
centrales syndicales et jusqu 30 % des recettes des plus petites organisations syndicales. Les
comptabilits des syndicats, qui ne sont pas unifies, prsentent des architectures plus ou moins
dcentralises, rendant parfois difficile lestimation de leur vritable niveau de ressources et
donc lexpression de ratios fiables.

- 257 -

En attendant, les OPCA se trouvent, sur la partie libre de la collecte,

dans une situation de concurrence renforce par ces questions de
financement, susceptible de les pousser une surenchre financire auprs
des entreprises et dengendrer ainsi des pratiques parfois contestables...
3. Mutualiser ou pas : il faut choisir
a) Rflchir la mission de redistribution des OPCA
On sait que la mutualisation par OPCA de branche se traduit par des
transferts des petites entreprises, peu utilisatrices de formation, vers les
grandes entreprises. A tout le moins, les grandes entreprises - parfois
confortes sur ce point par les promesses de certains OPCA - considrent
volontiers quelles disposent, concernant le plan, dun droit de tirage en
actions de formation hauteur de leur contribution, au dtriment de la
mutualisation.
Mme Marie-Dominique Pinson, responsable formation de la
Confdration de lartisanat et des petites entreprises du btiment (CAPEB),
observe que les petites entreprises sont dans une impasse. Nous devons nous
occuper dun grand nombre dentreprises, de dossiers et de personnes, mais
nous ne disposons pas des moyens ncessaires pour cela, bien que les petites
entreprises versent autant que les grandes. La mutualisation doit tre
redynamise afin que nous puissions accompagner ces petites entreprises.
Nous devons faire passer ces messages-l .
Sans remettre en cause la mutualisation, lide dun deuxime
cloisonnement par catgories dentreprises dtermines selon leur taille - il
existe dj un premier cloisonnement, pour le plan de formation, entre les
entreprises de plus de dix salaris et les trs petites entreprises - pourrait tre
explore par les partenaires sociaux, afin dviter ces transferts draisonnables
vers les grandes entreprises, ds lors que, dans une perspective de scurisation
des parcours, ce sont les employs des petites entreprises qui ont les besoins
les plus importants en formation
Par exemple, un cloisonnement pourrait tre instaur, pour le plan de
formation des entreprises de dix salaris et plus, entre les entreprises de moins
de 200 salaris et les entreprises plus importantes. Cependant, il ne faudrait
pas aboutir une nouvelle complexification de la gestion financire des OPCA
qui seffectuerait au dtriment de leur mission de conseil.
Or, dans ltat actuel du droit, le rle des OPCA, pour ce qui concerne
le plan de formation, sapparente davantage un simple travail de trsorerie
plutt que de redistribution, ne justifiant pas des frais de gestion au niveau o
ils sont admis
A dfaut de mesurer prcisment ltendue de la mutualisation et de
garantir son effectivit, les partenaires sociaux seraient probablement inspirs
de mettre un terme une mutualisation largement thorique, allgeant ainsi les
frais de gestion La suppression de lobligation lgale pour le plan de
formation prconise infra mettrait de facto un terme la mutualisation.

- 258 -

b) Clarifier le rle du FUP

(1) Un lissage pluriannuel des besoins de financement

Le FUP sest vu affecter, compter de 20061, une fraction du droit

sur les tabacs fixe 114 millions deuros annuels, compensant la perte de
recettes subie par les organismes collecteurs en consquence de la mise en
place dun rgime spcifique pour les employeurs de dix salaris moins de
vingt salaris, caractris par une obligation lgale ramene de 1,6 % 1,05 %
de la masse salariale2.
Par del la ralisation dun engagement de ltat3, la prsente mesure
doit tre rapproche de larticle 145 de la loi de finances pour 2007, qui opre
une ponction de 175 millions deuros sur le FUP au profit de lAFPA4.
Il simpose de clarifier le rle financier du FUP, qui ne saurait
tre considr comme linstrument privilgi du recyclage des liquidits
surabondantes de la formation professionnelle des salaris au profit de
ltat, lhistorique des relations de ltat avec le COPACIF et lAGEFAL
- auxquels le FUP a succd - invitant la vigilance :
Historique des prlvements de ltat sur les
organismes de prquation des fonds de la
formation professionnelle
(en millions deuros)
Anne

Organisme prlev

Montant prlev

1996
1997
1998
1999
2001
2007

COPACIF
AGEFAL
AGEFAL
AGEFAL
COPACIF
FUP

223,3
208,9
76,2
76,2
76,2
175

Certains de ces prlvements - celui de 2007 effectu en faveur de

lAFPA, dautres destins financer lapprentissage - aboutissent
dcloisonner les circuits financiers de la formation professionnelle. Ils
nen constituent pas moins une opportunit financire pour ltat, car ils
viennent in fine en diminutions de sa dpense. Ainsi, pour 2007, ltat a pu
diminuer sa subvention au profit de lAFPA en consquence du prlvement
1

En vertu de larticle 18 de la loi de finances rectificative pour 2006.

En vertu de larticle 3 de lordonnance n 2005-892 du 2 aot 2005 relative lamnagement
des rgles de dcompte des effectifs des entreprises.
3
Larticle 4 de lordonnance prcite a prvu, en consquence, que les organismes bnficiant
de ces versements peroivent une compensation dans des conditions dtermines en loi de
finances.
4
Larticle 13 de la loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit des chances a prvu quune
partie des fonds recueillis en faveur du FUP peut tre affecte au financement dactions en
faveur de lemploi et de la formation professionnelle.
2

- 259 -

opr sur le FUP. Les partenaires sociaux ont dplor ce prlvement, ressenti
comme confiscatoire , des fonds de la formation destine aux salaris. Si le
FUP runit provisoirement des sommes importantes (supra), M. Francis Da
Costa, prsident de la commission formation du MEDEF, est fond rappeler
que la monte en puissance de la professionnalisation et du DIF devrait
rapidement rduire zro les versements des OPCA au FUP ds 2007, au
plus tard en 2008 .
De fait, le retour de la croissance conomique pourrait encore
renforcer la demande de contrats de professionnalisation - dj progressive en
raison dune appropriation grandissante des acteurs - et engendrer, compte
tenu, par ailleurs, de la monte en puissance des DIF prioritaires , un
spectaculaire effet de ciseaux la fin de la dcennie : les remontes
lies aux collectes excdentaires se tariraient rapidement alors que de plus
en plus dOPCA ncessiteraient un apport substantiel du FUP. On
rappellera quen 2001, la faveur de la reprise conomique, une
rgulation avait d tre opre sur les contrats de qualification en raison des
prcdentes oprations dasschement des trsoreries dormantes de
lAGEFAL Ltat doit sinterdire toute mobilisation des trsoreries
dormantes du FUP aboutissant soulager le budget gnral, dans la
perspective dune rinjection court terme de ces disponibilits dans les
secteurs prioritaires, permettant donc un lissage pluriannuel des besoins de
financement.
(2) Des ambitions largies
(a) Le financement de la transfrabilit du DIF ?

M. Alain Lecanu, secrtaire national charg du ple emploi-formation

de la CFE-CGC, a dclar propos du DIF : La situation, aprs deux ans de
questionnements approfondis, napparat pas clarifie. Les sommes en jeu sont
pourtant normes, aprs six ans de mise en uvre et raison de 120 heures
par salari. Cet aspect, dans un premier temps, doit tre rsolu. Ensuite,
conclure la ncessit dune gestion mutualise, du type de celle en cours
dans les AGEFOS, ne nous choquerait pas, la condition dune conomie
paritaire et suivie. En revanche, le problme du passage dune branche
lautre nen serait pas rsolu. Lexistence du FUP constitue une piste .
De fait, le FUP pourrait tre mobilis pour favoriser la
transfrabilit du DIF afin de rsoudre le problme de la mobilit
interbranche des salaris.
Dores et dj, lAGEFOS-PME est en train de construire un outil
innovant, sur la base dune contribution volontaire de lentreprise, qui va grer
le DIF au niveau de lAGEFOS-PME, pour les chefs dentreprise et les
salaris. Toutefois, M. Francis Da Costa, prsident de la commission
formation du MEDEF, relve que, dans la mesure o il ne resterait plus
dargent au FUP en 2008, si nous souhaitions financer le DIF par le FUP, il
faudrait crer une nouvelle contribution des entreprises. Le MEDEF

- 260 -

sopposerait la cration dune telle contribution. Les entreprises de plus de

dix salaris financent dj la formation professionnelle hauteur de 3 % de
leur masse salariale. Il est inutile den ajouter .
Une telle mesure suppose effectivement dtre finance. Afin de ne
pas crer de nouvelle contribution la charge des entreprises, lhypothse dun
redploiement de lobligation lgale au titre du plan de formation pourrait
tre tudie par les partenaires sociaux La mission estimerait cependant
prfrable que ce redploiement seffectue dans le cadre conjoint dune
suppression de lobligation lgale pour le plan de formation (infra) et de
linstauration dun compte dpargne formation, dont les modalits ont t
exposes dans le chapitre II Elargir laccs la formation par
lindividualisation ci-dessus.
(b) Une mutualisation renforce

Afin de conforter les moyens au profit des territoires, des secteurs ou

des entreprises o se manifestent des urgences prioritaires, la mission suggre
de renforcer la mutualisation au sein du FUP, en rehaussant1 de 5 %
10 % le montant des contributions reues par les OPCA agrs au titre de
la professionnalisation reverses au FUP.
En cohrence avec le renforcement de la capacit redistributive du
FUP, son conseil dadministration devra comporter trois reprsentants
des collectivits territoriales dsigns par lAMF, lADF et lARF.
4. Une prise en charge des OPCA prjudiciable loffre de
formation ?
a) Une complexit excessive ?
Daprs M. Paul Santelmann, chef du service prospective de lAFPA,
la finalit du systme est perdue de vue ds lors que les acteurs sont
confronts des problmes de gestion et de rgulation de flux financiers .
Prenant lexemple du contrat de professionnalisation, cens simplifier les
procdures , il mentionne que 300 accords de branche dfinissent les
termes de ce contrat. Les organismes de formations et les OPCA doivent donc
grer plusieurs accords de branche, qui prvoient des prparations diffrentes
aux mmes mtiers. Les modalits de remboursement de lorganisme de
formation elles-mmes sont diffrentes en fonction des accords .
M. Xavier Baux, prsident de la Chambre syndicale des organismes
de formation en alternance (CSOFA), explique que dans la majeure partie
des cas, une entreprise qui signe un contrat de professionnalisation demande
lorganisme de prparer lessentiel du dossier. Or aujourdhui, quinze
1

Cette mesure serait transitoire dans la perspective de linstauration dun compte dpargne
formation, qui suppose la mise en place dun fonds rgional ad hoc prcisment appel
intervenir au profit des territoires, des secteurs ou des entreprises o se manifestent des urgences
prioritaires.

- 261 -

feuillets sont au minimum ncessaires pour signer un contrat de

professionnalisation. Sil manque une virgule, le dossier peut tre renvoy par
lantenne rgionale de lOPCA laquelle il a t adress. Il me semble quun
effort de simplification et de visibilit simpose. Quest-ce qui interdirait
lensemble des OPCA dadopter la mme procdure, claire et lisible par
tous ? Nous y gagnerions un temps prcieux que nous pourrions consacrer
la recherche demployeurs .
Mme Marie-Christine Soroko, dlgue gnrale de la Fdration
de la formation professionnelle, relve mme que le remboursement
constitue un grave problme dans la mesure o il suffit que manque une
pice pour que lorganisme collecteur renvoie le dossier lorganisme de
formation. Or, lavance effectue par les organismes de formation est un
poids vritable. Il est indispensable, pour rsoudre ces problmes, que les
relations avec les OPCA soient plus fluides et que les dlais de paiement
soient rduits . M. Jean Wemaere, prsident de la Fdration de la
formation professionnelle, prcise que les prestations finances par les
organismes collecteurs sont toujours payes une fois le service effectu. De
surcrot, plus la formation est longue et plus le paiement est tardif. Il faut
parfois attendre 60, 90, voire 180 jours avant de recevoir le paiement. Ces
dlais engendrent des cots qui pnalisent linnovation au sein du
dispositif. Les sommes verses aux banques du fait des retards provoqus par
la bureaucratie constituent en effet un manque gagner pour lefficacit
gnrale du systme .
b) Une trop grande instabilit des modes de prise en charge des
formations ?
La loi du 4 mai 2004 a donn aux branches le pouvoir de fixer leurs
priorits (on parle des priorits de branches ) en termes de formation dans
le cadre de commissions paritaires nationales de lemploi (CPNE) 1.
Instances cres par un accord collectif de branche, elles sont
principalement charges dassurer, au sein de leur branche professionnelle, le
lien entre la politique de formation professionnelle et lvolution de lemploi.
Elles communiquent ainsi aux OPCA les priorits, professionnelles
ou territoriales, quelles dfinissent et dterminent les qualifications
professionnelles qui leur paraissent devoir tre dveloppes dans le cadre des
dispositifs dinsertion par lalternance.
Il rsulterait de ce pilotage, selon les reprsentants de la Fdration de
la formation professionnelle (FFP), des modifications ex abrupto des
conditions de prise en charge des OPCA qui viendraient contrarier les
anticipations des entreprises et des organismes de formation.

Instaures par laccord national interprofessionnel du 10 fvrier 1969.

- 262 -

M. Jean Wemaere, prsident de la Fdration de la formation

professionnelle, estime qu il faudrait que les destinataires des formations
connaissent mieux les conditions dligibilit aux diffrents dispositifs, et que
la rglementation ne change pas au gr des collectes ou des niveaux de
remplissage des oprateurs de branche. Lorsquun oprateur de branche
connat une baisse des effectifs de ses stagiaires, lOPCA a tendance
favoriser laccs cet oprateur . Mme Marie-Christine Soroko, dlgue
gnrale de la Fdration de la formation professionnelle, prcise : Les
OPCA prennent en charge certaines formations 100 %. Pour ce faire, les
OPCA doivent recevoir laccord de la CPNE de la branche. Or, les modalits
de prise en charge voluent au gr de la collecte des OPCA. Les organismes
de formation ne sont pas suffisamment informs de ces volutions. Un
organisme peut en effet travailler avec diffrents OPCA. Si les modalits de
prise en charge sont diffrentes pour chaque OPCA et changent trs
rgulirement, et que les modalits de prise en charge ne sont pas rendues
publiques, lorganisme de formation ne peut pas toujours renseigner
correctement lentreprise qui lui demande une formation .
Le plus souvent cependant les critres sont modifis lorsque
largent manque, plutt que lorsque les sommes disponibles sont trop
importantes. Cependant, la CPNE peut tout fait faire le choix de modifier les
critres dligibilit plutt que reverser les sommes au FUP. Il semble normal
que les partenaires sociaux dcident des priorits des branches. Cependant, la
situation se complique parce que les priorits peuvent changer tous les six
mois, par exemple parce que les entreprises effectuent des choix diffrents, ou
parce quelles ne sont pas suffisamment informes. () Les dcisions des
CPNE sont connues par les OPCA plusieurs mois aprs quelles ont t prises.
() Cest pourquoi nous avions souhait que les dcisions de CPNE soient
systmatiquement affiches dans un site Internet .
Si les difficults qui prcdent mritent dtre releves, elles ne
correspondent probablement pas la gnralit des cas. Lorsque les
critres de prise en charge sont largement dfinis, il peut en rsulter un flou
susceptible dengendrer la critique dun ventuel arbitraire des OPCA,
mais lorsque ces critres se font plus prcis, ces organismes encourent alors le
reproche dune gestion tatillonne des prises en charge.
Il est certain que les priorits, dsormais fixes par les branches,
le sont plus rigoureusement que lorsquelles taient dfinies par les
OPCA, ce qui oblige parfois les organismes de formation fournir un
travail dadaptation accru en vue de leur prise en charge des contrats de
professionnalisation, mais il sagit l dune consquence attendue de la
rforme. Pour sa part, M. Xavier Baux, prsident de la Chambre syndicale des
organismes de formation en alternance (CSOFA), en arrive constater que,
dans une certaine mesure, le pouvoir exorbitant donn aux branches a
conduit un certain nombre de drives et a, de surcrot, abouti au fait quun
certain nombre de contrats possibles nont pas t financs .

- 263 -

C. LA RECHERCHE DUNE ALLOCATION OPTIMALE DES MOYENS

Votre rapporteur estime, avec Mme Annie Thomas, secrtaire

nationale de la CFDT, quil convient dagir en faveur du dcloisonnement
des dispositifs, et pour que les besoins des personnes figurent au centre
des systmes dtat, de rgions, de partenaires sociaux . Il convient que ce
soient ces besoins, et non pas leurs statuts, ou les financements affrents
qui dcident, comme aujourdhui . Les pistes qui sont ici proposes ont pour
objectif dalimenter une rflexion globale sur les grands axes dvolution
du financement de la formation professionnelle. Cette rflexion est
soutenue par des logiques de dcloisonnement des financements et de
responsabilisation des acteurs, qui simposent lissue dun examen attentif
du systme, tout en fixant lhorizon dune plus grande scurisation des
parcours.
Par ailleurs, la rforme de la formation professionnelle de 2004 est
encore rcente et la ncessit de sa bonne assimilation par lensemble des
acteurs ne commande pas une refonte dans lurgence. La DGEFP en rappelle
le potentiel1 : les financements mutualiss, autrefois troitement articuls
des dispositifs daccs la formation (plan, alternance, CIF), sont
aujourdhui dconnects de dispositifs ddis lexception des financements
du CIF. Les fonds mutualiss ne sont plus lis aux seuls contrats de
professionnalisation et permettent de financer, sans autre rserve que la
conclusion pralable dun accord au niveau de la branche, lapprentissage, le
fonctionnement de lobservatoire, le financement des DIF prioritaires, les
priodes de professionnalisation. Ds lors, leur sens est dtre loutil de la
mise en uvre de la politique de la branche .
1. Vers une collecte, voire une gestion unifie ?
Daprs Mme Franoise Bouygard, dlgue adjointe lemploi et
la formation professionnelle, Il existe un systme de collecte, ddi la
formation professionnelle continue, de cette participation des entreprises.
Mais dautres organismes collectent dautres cotisations [, notamment les
URSSAF]. Ne pourrait-il pas exister un seul systme de collecte des
cotisations ? Il entranerait une rforme trs profonde . Mme Annie Thomas,
secrtaire nationale de la CFDT, sinterroge galement : Faut-il donc plaider
pour un URSSAF de la formation professionnelle , soit un organisme
collecteur central ? Nous ne sommes pas parvenus encore ce point, mais
nous y avons parfois pens .
Le FUP semble pouvoir endosser ce rle. Mme Annie Thomas
poursuit : je pense effectivement quil vaut mieux utiliser ce qui existe et
fonctionne dj, et un lieu o les partenaires sociaux ont lhabitude de
1

Premiers clairages sur la rforme de la formation professionnelle , rapport coordonn par

M. Jean-Franois Dumont sous la direction de M. Pierre Le Douaron, octobre 2006.

- 264 -

travailler, et de procder des arbitrages sur des financements de dossiers. Il

serait envisageable dlargir les comptences du FUP, dj habitu
travailler avec lensemble des OPCA. Centraliser la collecte permettrait de
recentrer les OPCA sur leur rle de conseil et dingnierie, et dviter des
intrts de gestion propres aux branches. Dans le systme de protection
sociale, le fait que lURSSAF collecte les cotisations nempche pas les
caisses dallocations familiales de mener leurs propres politiques, ni
dailleurs la scurit sociale dans son ensemble. Nous pourrions nous
rapprocher de ce fonctionnement .
M. Michel Qur, directeur du CEREQ, remarque qu il semble
intressant de dissocier gouvernance et financement. Il serait sans doute
pertinent de distinguer, parmi les fonctions des dispositifs de collecte, ce qui
relve de la gestion de ce qui relve du financement des formations. Il
semblerait tout fait possible de raliser des conomies dchelles pour la
gestion des sommes collectes, indpendamment de la configuration du
systme des formations .
Pour sa part, M. Francis Da Costa, prsident de la commission
formation du MEDEF, indique que son organisation syndicale nest pas
favorable un systme de prlvement national des contributions de
formation des entreprises. Le lien entre lentreprise et son OPCA doit en
effet tre maintenu afin dassurer un service de qualit .
2. Vers une permabilit du financement de la formation
professionnelle des salaris et des demandeurs demploi ?
Un dcloisonnement des financements est bien entendu ncessaire
une allocation des ressources au plus prs des besoins. De nombreux
observateurs saccordent sur la ncessit de mettre un terme au systme actuel
dentre par financeur. Cest la condition de lmergence dune gouvernance
rgionale partage, lgitime pour lensemble des acteurs (ainsi quil sera
expos dans le chapitre V ci-dessous Construire la gouvernance par la
territorialisation et la contractualisation ), que chacun dentre eux (tat,
rgion, partenaires sociaux pour lUNEDIC et les OPCA) sera en mesure
daccepter de participer certains financements croiss dans le cadre dune
stratgie qui savre, dans sa globalit, avantageuse pour tous.
a) Le renforcement des incursions de lassurance chmage en faveur
des instruments de la formation professionnelle continue
Dores et dj, lassurance chmage favorise la signature de contrats
de professionnalisation en attribuant deux aides, lune dun montant de
200 euros au profit de lentreprise qui recrute le chmeur, lautre destine au
salari, dun montant quivalent la diffrence entre 120 % de lallocation
chmage dont il bnficiait et la rmunration qui lui est verse.

- 265 -

Par ailleurs, M. Jean-Paul Domergue, directeur des affaires juridiques

de lUNEDIC, indique que les partenaires sociaux ont () souhait que les
personnes qui travaillent rgulirement en CDD accdent au cong individuel
de formation. Ils ont en ce sens prvu que ces personnes puissent bnficier de
lallocation chmage et dun complment vers par lOPACIF, afin de
percevoir 80 % de leur ancien salaire. Ce dispositif est rcent, et son
utilisation nest pas encore gnralise .
De nombreux salaris souhaitent mettre en uvre un projet
professionnel sans oser dmissionner dune entreprise pour suivre une
formation qualifiante, qui leur permettrait pourtant dacqurir un mtier qui
leur convienne mieux. Sans doute, daprs M. Paul Santelmann, chef du
service prospective de lAFPA, faudrait-il rflchir, avec les responsables de
lassurance chmage, aux moyens qui permettraient aux ouvriers souhaitant
mettre en uvre un vritable projet professionnel de dmissionner de leur
poste. Ils pourraient alors se reconvertir .
b) Le rle ventuel des OPCA comme plate-forme daccs de
lensemble de la population active la formation continue
Les OPCA jouent un rle dintermdiaire en montant des projets et en
aidant les entreprises sinsrer dans des politiques qui leur permettent de
bnficier de fonds publics. Ce sont des interfaces obligatoires pour les
entreprises qui, par exemple, veulent profiter de financements europens.
Rciproquement, on peut avancer que les OPCA pourraient
utilement souvrir dautres publics que les salaris.
En attendant, M. Jean Gaeremynck, dlgu gnral lemploi et la
formation professionnelle, dplore que nous [ayons] une grande difficult,
dans le cadre [des contrats de transition professionnelle], mettre en place
des formations finances par les OPCA. Au moment des travaux
prparatoires, nous nous sommes rendu compte que les textes, tels quils
taient tablis, ne permettaient pas aux OPCA de financer des actions de
formation au bnfice de ces personnes. En effet, elles ne sont plus salaries
au sens juridique du terme, mais dans une situation ad hoc ne sapparentant
pas un contrat dactivit. Lexprimentation a cr cette situation nouvelle.
Nous avons donc pris une disposition spcifique, dans le texte de
lordonnance, pour permettre aux OPCA ces financements. Or, aucun OPCA
de branche na contribu. Les seules structures de cette nature qui ont
particip sont des OPCA interprofessionnels .
Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, rappelle
cependant que depuis quelques annes, nous sommes sortis de ces frontires
strictes, puisque certains OPCA financent par exemple des oprations de
lutte contre lillettrisme, cest--dire pour des personnes non salaries et
dsocialises et que, par ailleurs, une partie des excdents de la formation
des salaris, remontant des OPCA vers le () FUP, permet de financer la
formation des demandeurs demploi qui prendraient un contrat de

- 266 -

professionnalisation, quils soient indemniss par lUNEDIC, ou quils

bnficient de lASS (Allocation de solidarit spcifique)
Cest videmment sous la condition dun dialogue social rgional
organis (ainsi quil sera expos dans le chapitre V ci-dessous) quune
ouverture des OPCA dautres publics, profitable lefficience de lensemble
du systme de formation professionnelle, serait recevable pour les partenaires
sociaux, les branches et les entreprises.
c) Lventualit dune institutionnalisation des confrences de
financeurs
Dans le contexte de certaines restructurations, M. Jean Gaeremynck,
dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, rappelle que ces
dernires annes, dans le cadre dimportants licenciements conomiques et de
plans sociaux denvergure, notamment dans le Nord, nous avons assist des
exemples trs intressants dorganisation sous forme de confrence des
financeurs . Pour Mme Annie Thomas, secrtaire nationale de la CFDT, la
confrence des financeurs prsente lintrt davoir suscit un dbat
permettant de reprer les besoins, les financeurs, les zones dombre et les
priorits de formation. Le travail qui en dcoule est considrable, que chacun
accepte son niveau : paritaires, institutionnels et tat .
M. Christian Charpy, directeur gnral, de lANPE, relve qu au
regard de la diversit des financeurs, partenaires sociaux, ASSEDIC, conseils
rgionaux, lAgence dsire quil ne subsiste ni redondance, ni lacune. Cest
pourquoi, lANPE souhaite tre prsente auprs de ces trois partenaires afin
de dtecter les complmentarits et, surtout, dviter les absences de
financements dans les dispositifs de formation. Des confrences rgionales
de financeurs pourraient voir le jour afin dassurer une bonne rpartition
des tches en matire de financement pour les actions de formation. Par
ailleurs, il estime que puisque ltat franais a dcid une dcentralisation
de la formation professionnelle vers les rgions, il () parat cohrent de
confier le pilotage [de la confrence des financeurs] au prsident de la
rgion concerne, en collaboration avec le conseiller conomique et social .
Malgr des avantages vidents en termes de synergies financires
et de prise en charge des besoins orphelins , les objections la mise en
place de confrences de financeurs ne manquent pas.
Daprs M. Jean Michelin, directeur de la formation de la Fdration
franaise du btiment, il arrive qu une confrence des financeurs (prenne) de
court les entreprises, qui peuvent avoir leurs propres projets, et devront les
intgrer aux programmes dfinis hors de lentreprise, ou par des personnes
qui nen sont pas reprsentatives. Un organisme collecteur nest pas le
reprsentant direct de lentreprise .
Dune faon gnrale, les entreprises nont pas, spontanment, la
volont de financer la formation de non salaris au travers des OPCA
auxquels ils versent une contribution. Cest dire que linstitutionnalisation

- 267 -

dune confrence des financeurs lchelon rgional naura defficacit

qu raison de la qualit de la reprsentation des diffrents acteurs, et
particulirement des partenaires sociaux. Par ailleurs, il se peut quune
approche exclusivement financire des relations construire avec la
rgion soit trop rductrice, ainsi quil sera expos dans le chapitre V
ci-dessous. En tout tat de cause, lmergence dun ple paritaire rgional
(supra) serait de nature favoriser une reprsentation satisfaisante des
partenaires sociaux au sein dune structure de coordination ad hoc, quelle
quelle soit.
3. Vers un ticket modrateur pour responsabiliser les
bnficiaires de la formation professionnelle ?
M. Michel de Virville, secrtaire gnral et directeur des ressources
humaines du groupe Renault, rappelle que la premire (des spcificits
franaises) est la gratuit de la formation professionnelle ; pour un
Franais, jeune ou moins jeune, jamais celle-ci ne constitue une dpense
personnelle. Elle est soit paye par le public - cest le cas de la formation
initiale ou de celle des demandeurs demploi -, soit par lentreprise dans le
cadre de lexercice dun mtier. Ceci est positif, dans la mesure o laccs
la formation professionnelle est plus large et ne dpend pas des ressources des
individus. Laspect ngatif de ce systme rside toutefois dans le fait que la
personne qui suit la formation ne se trouve jamais dans une situation de
consommateur. Le rapport entre le form et lappareil manque mon sens de
critique sur le plan qualitatif. Tous nos collaborateurs espagnols sont
extrmement exigeants lgard de la qualit de la formation qui leur est
dlivre, car ils la paient. Sil ne propose pas que nous nous engagions
dans cette voie , il pense que cette surveillance est une caractristique trs
importante de la formation et que la mutualisation sert actuellement
financer la formation telle quelle existe, plus qu rpondre aux besoins des
entreprises telles quelles sont. Tout ce qui existe ne se trouve naturellement
pas en porte faux avec les besoins des entreprises, mais le systme devrait
beaucoup plus systmatiquement proposer un ticket modrateur, qui
donnerait accs la formation aux petites entreprises et aux demandeurs
demploi, ce qui aurait pour consquence de tirer le dispositif de formation
vers les besoins exprims sur le terrain .
Si lon accepte de rflchir sans tabous une meilleure
responsabilisation des acteurs, on ne peut que conclure lintrt dimposer
un ticket modrateur pour laccs la formation des entreprises et des
salaris (voire, dans certaines hypothses, des demandeurs demploi), avec
pour consquence de favoriser une meilleure adaptation du dispositif de
formation aux besoins rels.

- 268 -

4. Vers un dcloisonnement du circuit de la taxe dapprentissage

et du circuit de lobligation lgale ?
Depuis la rforme de 2004, les OPCA peuvent affecter des CFA
leur collecte au titre de la professionnalisation sans autres limites que celles
fixes par voie conventionnelle1, et non plus dans le respect du plafond lgal,
fix 35 % la collecte, qui prvalait.
Par exemple, certains accords de branche prvoient que 50 % au
maximum des fonds de la professionnalisation peuvent tre affects un CFA.
Ainsi, il existe un principe de fongibilit asymtrique plafonn, utilis
par de nombreux accords de branche, entre la collecte au titre de la
professionnalisation et lapprentissage.
Faut-il envisager dinstaurer une fongibilit symtrique ? M. Georges
Tissi, directeur des affaires sociales de la CGPME, constate : La fongibilit
existe pour linstant en faveur de lapprentissage ; nous navons pas de
besoins financiers pour le contrat de professionnalisation ; cela nest donc
pas actuellement une priorit .
Toutefois, M. Andr Gauron, conseiller la Cour des comptes, donne
lexemple du secteur de lautomobile qui a cr, avec lducation nationale,
des formations en apprentissage abandonnes dans les cursus de formation
initiale. Il observe que les entreprises souhaiteraient pouvoir financer
directement ces formations par apprentissage sans avoir se plier au carcan
administratif actuel, dans lequel la taxe dapprentissage nest pas la mme
chose que lobligation lgale .
Si, dans leur ensemble, les moyens de la formation continue des
salaris paraissent aujourdhui suffisants, des tensions se manifestent
pour le financement de lapprentissage. Faudrait-il envisager dautres
formes de fongibilit, certes plafonnes, des diffrentes enveloppes de la
formation continue vers lapprentissage ?
Une fongibilit allant dans le sens dune raffectation partielle du
plan de formation vers lapprentissage pourrait tre envisage, mais il
faut garder lesprit que, dans un avenir proche, la monte en puissance
du DIF est de nature asscher le plan de formation, ainsi, dailleurs,
que les fonds de la professionnalisation pour le DIF prioritaire . En outre,
certaines branches, telles que la mtallurgie, ont la fois des besoins
importants en apprentissage et en plan de formation, rduisant a priori la
porte de nouvelles possibilits de redploiement2.

En vertu de larticle R. 964-16-1 du code du travail, les accords de branche prvoient les
pourcentages maximums du montant des contributions collectes par les organismes paritaires
collecteurs agrs au titre des contrats ou des priodes de professionnalisation et du droit
individuel la formation, affects ce type de dpenses .
2
Certains secteurs, comme la grande distribution, prsentent cependant un gros potentiel de
dveloppement de lapprentissage.

- 269 -

5. Pour un assouplissement de lobligation lgale, qui ne doit pas

tre considre comme une taxe, mais comme un investissement
a) Un pilotage du niveau et de laffectation de lobligation lgale ?
M. Claude Thelot, conseiller matre la Cour des comptes, considre
que, bien que laccord de lautomne 2003 ait t sign par toutes les
organisations, () cet accord a eu le tort daugmenter les taux de prlvement
sur les entreprises sans que nous ne nous soyons rellement proccups
dvaluer les rsultats du dispositif prcdent . () Je pense quil faudrait
envisager la question du point de vue de la finalit et des objectifs de la formation
professionnelle, ce qui serait bien entendu plus difficile, mais reste ncessaire. A
partir de ces objectifs, nous pourrions dduire les modalits, lampleur et les
circuits de financement de la formation professionnelle .
M. Dominique Balmary, prsident du CNFPTLV estime que le
rgime financier de la formation professionnelle nest pas suffisamment
prioris . Selon lui, si des objectifs prcis taient assigns au systme de
formation professionnelle, il faudrait en tirer des consquences sur les
obligations de financement. Nous pouvons nous demander, par exemple, sil
est justifi dimposer aux entreprises aujourdhui, qui sont dj, sur le plan
juridique, astreintes au devoir dadaptation des qualifications de leur
main-duvre, de dpenser en plus 0,9 % de leurs salaires en direction de
lentretien des connaissances de leur personnel. Cette contrainte juridique,
vcue gnralement par les employeurs comme une taxe fiscale
supplmentaire, peut aussi tre vue comme une obligation dinvestissement.
Parmi les priorits dfinir dans le domaine de la formation
professionnelle, nous pourrions assigner aux obligations financires des
objectifs beaucoup plus prcis. Il pourrait se mettre en place () une
confrence de la formation professionnelle, runissant de faon triennale
lensemble des acteurs, pouvoirs publics compris. Cette confrence dfinirait
les priorits, les orientations et les modalits financires afin de remplir les
objectifs fixs .
Dans un schma idal au regard de la logique de performance
qui devrait irriguer laction publique ainsi quil a t expos dans le
chapitre III ci-dessus Rationaliser les financements par linnovation et
lvaluation , les taux et laffectation des prlvements seraient
effectivement pilots en fonction de lvaluation des diffrents dispositifs
et de la dfinition des objectifs qui leurs sont assigns.
b) Une remise en cause du compartimentage de lobligation lgale ?
Dans le cadre de la rforme de 2004, lOPCA de lagriculture
(FAFSEA) a t lgalement autoris pratiquer une certaine fongibilit entre
les trois enveloppes de collecte que sont le CIF, la professionnalisation et
le plan de formation1.
1

Limportance des fonds mobiliss au titre du CIF-CDD li lemploi des saisonniers a pu

justifier une telle adaptation de lobligation lgale, cantonne au secteur de lagriculture.

- 270 -

Certains OPCA estiment quune telle fongibilit leur offrirait des

marges de manuvre intressantes. Par exemple, lOPCA FORMAHP
estime que labsence de fongibilit des diffrentes contributions ne facilite
pas la mise en uvre effective du principe de formation tout au long de la
vie ncessitant larticulation et la combinaison des diffrents dispositifs .
LOPCA NUIFORMATION livre une observation similaire.
Il serait intressant de rflchir aux modalits dune fongibilit
entre le plan de formation et la professionnalisation mais lexclusion du
CIF dans la mesure o les employeurs seraient spontanment moins ports
abonder les fonds correspondants et o les OPCA ne sont pas les mmes,
compte tenu des rgles actuelles dagrment. Cependant, cette fongibilit
sarticulerait mal avec la perspective ventuelle dune suppression de
lobligation lgale cantonne au plan de formation.
c) La question de la pluriannualit de linvestissement en formation
des entreprises
Les employeurs qui engagent, au cours dune anne, un montant de
dpenses suprieur celui prvu par lobligation lgale, peuvent reporter
lexcdent sur les trois annes suivantes. Ainsi, dans une certaine mesure, les
entreprises ont-elles la facult de pratiquer une gestion pluriannuelle des
dpenses de formation quelles engagent. Par ailleurs, pour le plan, de
formation des entreprises de plus de dix salaris, les OPCA tiennent un compte
au nom de chacune de leurs entreprises qui bnficient ainsi dun droit de
tirage (supra) susceptible de leur permettre dlaborer un plan de formation
plus coteux en mobilisant leurs contributions antrieures non utilises
M. Paul Santelmann, chef du service prospective de lAFPA,
confirme que la stratgie de formation suppose danticiper les volutions des
mtiers reprsents au sein de lentreprise, notamment loccasion
dinnovations importantes, et conclut la ncessit dune grande souplesse
dans la mobilisation des moyens.
Il observe cependant que cette souplesse est rendue difficile par
lobligation, chaque anne, de ngocier avec les partenaires sociaux la
reconduction du plan de formation, ou la ncessit de dpenser davantage que
lanne prcdente. Les responsables dentreprises choisissent dailleurs le
plus souvent de simplement reconduire le plan de formation, en le considrant
comme une rgulation sociale plus que comme un investissement
conomique . Au total, il dplore lexistence dune mcanique qui oblige
faire un plan de formation qui reprsente le mme investissement que
lanne prcdente, [ce qui] est sans quivalent en Europe .

- 271 -

d) Les avantages dune remise en cause du principe mme de

lobligation lgale
Il nest pas indiffrent de constater que lobligation lgale ne se
rencontre quau sein de rares pays que sont la France, lEspagne et le
Qubec
(1) Une mutualisation dvoye, un principe du former ou payer obsolte

En premier lieu, on rappellera que le principe du former ou

payer aboutit une mutualisation dvoye et inquitable : les salaris les
moins qualifis accdent peu la formation, tandis que les petites entreprises
sont obliges de supporter une partie importante du cot dune formation dont
elles nprouvent pas forcment le besoin.
En second lieu, lobligation lgale napporte, en ralit, aucune
incitation financire la formation : soit lentreprise forme peu ou pas du
tout, et elle paie de toute faon la mme chose (lobligation lgale), soit elle
dcide dengager des dpenses qui excdent lobligation lgale, et elle na
aucun bonus fiscal ou social particulier attendre de ce comportement. Il
sagit donc dun systme dresponsabilisant en de de lobligation lgale,
et non mobilisateur au-del.
Ce dernier aspect, comme le soulignent MM. Pierre Cahuc et Andr
Zylberberg1, rend au surplus le systme aveugle aux externalits positives 2
de la formation continue. Ces auteurs ne prconisent pas moins que la
suppression de lobligation lgale et de mettre en uvre un systme plus
simple, plus efficace et plus quitable, fond sur les prlvements et les
subventions : les entreprises dterminent les sommes investies dans la
formation professionnelle et obtiennent, en contrepartie, des subventions
proportionnelles leurs dpenses. Dans ce systme, les subventions
ncessitent des prlvements, les entreprises cotisant un fonds spcifique
pour la formation professionnelle. Ainsi, lobligation lgale disparat . Ils
constatent, par ailleurs, que de nombreux pays trangers ont instaur des
systmes de prlvements et de subventions, sachant que la partie
prlvement peut rsulter dune contribution ad hoc ou ne pas tre diffrencie
au sein des prlvements obligatoires
M. Paul Santelmann, chef du service prospective de lAFPA, note
que le systme de mutualisation et de collecte des fonds de la formation
professionnelle est inadapt aux petites et moyennes entreprises. Les
entreprises versent aux collecteurs les sommes quelles doivent, mais ne
rcuprent pas ncessairement leur investissement. Les grandes entreprises,
elles, nont pas besoin de structures externes pour grer leur stratgie de
formation de leurs salaris. Elles ne versent donc que ce quelles doivent dans
1

La formation professionnelle des adultes : un systme la drive , tude parue

le 10 juillet 2006.
2
Les bienfaits de la formation professionnelle se diffusent lensemble de lconomie, au-del
des avantages procurs la personne forme et son entreprise.

- 272 -

le cadre du cong de formation et de lalternance () La dynamique de

mutualisation et de collecte, en tout tat de cause, ne constitue pas plus une
incitation pour les PME que pour les grandes firmes .
Pour sa part, M. Michel Thry, du CEREQ, rappelle que les
partenaires sociaux, dans laccord de 2003, ont souhait revenir sur le
principe de lobligation fiscale. Ils se sont fix des rendez-vous, qui nont pas
t tenus. Cet lment est une indication de la difficult du systme
fonctionner. Depuis une vingtaine dannes les partenaires sociaux font
savoir quils se dbarrasseraient volontiers dune obligation fiscale ne, en
1970, de limpuissance des acteurs sentendre .
A cet gard, larticle 27 de lANI, reproduit ci-dessous, est cependant
demeur sans suite.

Article 27 de laccord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif

laccs des salaris la formation tout au long de la vie professionnelle
Les parties signataires du prsent accord considrent que le dveloppement
de la formation professionnelle continue peut tre favoris par une plus grande
autonomie des partenaires sociaux dans la dfinition des objectifs de la formation
professionnelle et dans laffectation des moyens qui leur sont consacrs.
Dans cette perspective, elles dcident de procder le 31 dcembre 2004 au
plus tard, lexamen des modalits et des incidences dun passage dune obligation
fiscale une obligation conventionnelle en matire de formation professionnelle
continue.
Les parties signataires du prsent accord se concerteront, cette occasion,
avec les pouvoirs publics .

Plus de trente ans aprs linstauration de lobligation lgale, qui visait

faire comprendre aux entreprises que la formation constituait un
investissement ncessaire, le risque dune dsincitation massive au
financement de la formation professionnelle semble pouvoir tre cart
dans lhypothse dune suppression de lobligation, ds lors que les
entreprises consacrent spontanment, en moyenne, 3 % de leur masse salariale
la formation professionnelle, soit presque le double de lobligation lgale
Enfin, en troisime lieu, on relvera que le principe du former ou
payer aboutit un contrle de limputabilit des formations qui aboutit
en rigidifier les critres de faon particulirement prjudiciable aux
petites entreprises, volontiers portes vers des modes de formation innovants
compte tenu de leur souplesse de fonctionnement mais aussi de capacits
financires parfois limites.

- 273 -

(2) Une suppression de lobligation lgale a priori rationnelle pour le plan de

formation

M. Michel Thry rappelle que la question de la suppression de

lobligation lgale est complexe car elle ne renvoie pas ncessairement aux
mmes problmatiques, autrement dit ce qui relve du plan de formation nest
pas la mme chose que ce qui se joue dans le cadre de lalternance, ou dans
une logique dimplication du salari par le DIF , concluant que plutt
quadopter une position de principe sur ces questions, il convient, semble-t-il,
den valuer les diffrents aspects .
De fait, la question doit tre examine au regard des diffrents
instruments. Elle semble moins pertinente pour le CIF et le DIF, davantage
attachs au salari et se prtant peut-tre moins un financement spontan de
la part des employeurs.
Par ailleurs, au terme de larticle L. 932-1 du code du travail,
lemployeur a lobligation dassurer ladaptation des salaris leur poste
de travail et il veille au maintien de leur capacit occuper un emploi, au
regard notamment de lvolution des emplois, des technologies et des
organisations , obligations dj relayes par les tribunaux et qui
correspondent lessentiel des actions relevant du plan de formation.
Compte tenu de lensemble de ce qui prcde, il semblerait donc
logique de supprimer lobligation lgale pour le plan de formation.
Il est noter que la suppression de lobligation lgale constitue le
contexte privilgi dune mise en place du compte dpargne formation,
ainsi quil a t vu dans le chapitre II Elargir laccs la formation par
lindividualisation (voir aussi infra).
(3) Quel financement aprs la suppression de lobligation lgale pour le plan
de formation ?

La suppression de lobligation lgale peut revtir une signification

fort diffrente selon la nature du systme envisag pour lui succder.
La premire option - de trs loin la plus facile mettre en uvre pour
les pouvoirs publics - consiste laisser dcider les partenaires sociaux
conformment leurs vux. La deuxime option est interventionniste : il
sagit dinstaurer un systme de prlvement/subvention, que les partenaires
sociaux ne paraissent pas tre spontanment disposs mettre en place. La
troisime option consiste mettre en place un compte dpargne formation
centr sur le DIF, dont le financement serait permis grce la suppression du
0,9 % . On peut encore envisager quil ny ait plus rien dobligatoire pour
qui que ce soit - configuration qui se rencontre ltranger, notamment en
Allemagne - mais il faut sans doute vacuer cette hypothse qui aboutirait trs
probablement une diminution drastique du volume de formation command
par les PME, dont il convient au contraire de renforcer les moyens en
formation.

- 274 -

(a) Laisser les partenaires sociaux grer la suppression de lobligation lgale

Dans le schma de financement actuel, caractris par une assiette de

prlvements servant de base au financement du paritarisme, les partenaires
sociaux pourraient tre enclins maintenir lquivalent de lobligation
lgale par voie conventionnelle.
Or, seule une remise en cause de ce canal de financement (supra)
permettrait une raction des branches assurment conforme leur intrt
professionnel. Mais alors, un risque oppos serait encouru : celui dune
fixation de certains taux conventionnels un niveau trop bas, susceptible
daboutir une diminution du volume gnral de formations pris en charge
telle quil ne permette plus daccomplir leffort de formation effectivement
ncessaire pour entretenir lemployabilit des salaris.
Il conviendrait aussi danticiper leffet dune suppression de
lobligation lgale sur lemploi des 5.000 salaris des diffrents OPCA ainsi
que sur le systme de recouvrement des cotisations conventionnelles que ces
organismes devraient ventuellement organiser, en lieu et place de ltat.
(b) ou envisager une rforme nationale : un systme de prlvements et de
subventions favorisant ladaptation de loffre de formation et la ralisation
dconomies ?

La mise en place par voie conventionnelle dun systme de

prlvements et de subventions unifi parat difficile.
Mais les avantages dun systme de prlvements et de subventions
sur la matrise de la demande et sur la qualit de loffre de formation sont
patents, avec des entreprises enfin responsabilises et incites former leurs
salaris quel que soit le niveau de leur dpense de formation. Dans un tel
systme, elles ne consomment que ce dont elles ont besoin - elles ne disposeraient
plus dune enveloppe de dpense prfinance au travers de lobligation lgale,
mettant ainsi un terme certains phnomnes de pilotage par loffre -, et elles
bnficient toujours dune prime la formation sous la forme de subventions
proportionnelles aux dpenses engages. Ces subventions constituent un
encouragement permanent former les salaris, l o le systme actuel laisse
lintgralit de la formation effectue au-del de lobligation lgale la charge de
lentreprise, sans aucun avantage particulier.
Dans le cadre dune dtermination lgale, les taux de la contribution
pourraient tre calqus sur les taux actuels (0,4 % pour les entreprises de moins
de dix salaris et 0,9 % pour les entreprises plus importantes), ou bien
sensiblement baisss, en cohrence avec la ncessit de dgager des moyens au
profit dun DIF devenu transfrable. Cette progressivit, sur la base dun
subventionnement strictement proportionnel aux montants engags par
lentreprise pour son plan de formation, entranerait logiquement des transferts au
profit des trs petites entreprises. Un subventionnement dgressif crerait un
lment de solidarit supplmentaire au profit des petites entreprises, notamment
celles de dix salaris et plus, qui inverserait la tendance actuelle (supra).

- 275 -

Pour lensemble des entreprises, des conomies probablement

importantes pourraient tre attendues du passage un systme de
prlvements et de subventions, avec une satisfaction plus vidente de
leurs vritables besoins en formation. Ces conomies sont, videmment,
difficilement quantifiables, dans la mesure o leur chiffrage renvoie une
inconnue : la proportion de formations inadaptes, fantaisistes ou
sectaires, donnant lieu une tarification excessive ou reconduites par
habitude et non par ncessit.

Des conomies probables mais difficilement quantifiables

De toute vidence, les organismes de formation concerns seraient incits
plus de rigueur ou bien se trouveraient marginaliss par une responsabilisation financire
au premier euro demployeurs ainsi ports un surcrot de vigilance. Sans quil soit
possible, en labsence dvaluation satisfaisante des organismes de formation, davancer
un chiffre prcis, il ne parat pas inconsidr de situer dans une fourchette de 5 % 15 %
les contributions des entreprises qui aboutissent au financement de formations ne
correspondant pas leurs besoins avrs, cela dans le cadre du plan de formation.
Dautres conomies, certes de moindre importance, porteraient sur lenveloppe
des frais de gestion des OPCA (qui reprsente environ 10 % de leur collecte, supra), soit
parce quils seraient contourns pour la gestion du plan de formation, soit parce quils
seraient dchargs de facto de leur mission de mutualisation.
Au total, sil fallait se rsoudre illustrer le propos par un ordre de grandeur,
le total de ces conomies pourrait approcher, nonobstant la trs grande marge
dincertitude rsultant dune absence globale dvaluation du systme de formation,
500 millions deuros annuels au profit des entreprises, pour un rsultat quivalent en
termes de formation utile .

Si lorganisation dun systme de prlvements et de subventions

peut faire lobjet dune ambition partage par ltat et les branches, elle
ncessite au pralable dapporter des rponses nombre dinterrogations
difficiles, comme celles de la dtermination de lorganisme collecteur, de la
gestion de cette collecte et du pilotage des prises en charge, quil sagisse des
taux de subventionnement ou de la fixation des priorits
Les rgions, un organisme ad hoc ou les OPCA pourraient recevoir
les contributions obligatoires des entreprises, susceptibles dalimenter un
fonds destin subventionner les entreprises consommatrices de formation ;
dans une perspective largie, les actions de ce fonds auraient vocation
sinscrire dans la logique mergente de scurisation des parcours, tout comme
la proposition dinstaurer un compte dpargne formation .

- 276 -

(c) Du former ou payer au former ou pargner : labondement dun

compte individuel dans une logique aboutie de scurisation des parcours

Une dernire option consisterait supprimer lobligation lgale au

niveau de lensemble des salaris pour mettre en place une obligation
lgale lgard de chacun des salaris : le 0,9 % abonderait un mme
compte dpargne formation individualis, attach la personne tout au long
de son existence professionnelle.
Chaque anne, les montants consacrs par lemployeur chaque
salari pour sa formation simputeraient sur son obligation lgale et le reliquat
serait revers sur un compte dpargne formation appartenant au salari.
Lemployeur garderait la main sur le compte de chacun de ses salaris pour
financer les actions de formation du plan. En cas de licenciement ou de
dmission, le salari acquerrait ainsi une pargne quil pourrait mobiliser pour
se former dans une logique incontestable de scurisation des parcours
professionnels.
Cette pargne pourrait faire lobjet dabondements par le service
public de lemploi, qui la solliciterait dans le cadre du parcours de retour
lemploi quil dfinirait. Le titulaire du compte lui-mme aurait la possibilit
de labonder afin de financer sa propre formation, et cette dmarche pourrait
tre encourage par le recours un crdit dimpt
Le crdit de formation rsultant de cette pargne constituerait, le cas
chant, un facteur incitatif pour un nouvel employeur, qui trouverait attach
au salari recrut les moyens de sa formation. Ce compte serait exprim sous
forme montaire, mais il ne pourrait en aucun cas tre montis, mme lors du
dpart en retraite, afin dencourager rellement la formation tout au long de la
vie, particulirement pour les seniors . La gestion de ces comptes pourrait
tre confie des organismes de type URSSAF.
A la confluence des grandes orientations de la formation
professionnelle, une variante de loption expose ci-dessus consisterait
gager , auprs des entreprises, la mise en place dune obligation de
formation lgard de chacun des salaris au travers dun DIF
transfrable via un compte dpargne formation individualis, par la
suppression de lobligation lgale pour le plan de formation. Il sagit du
compte dpargne formation prsent au chapitre II Elargir laccs la
formation par lindividualisation .
Compar loption de base, cette variante naboutirait nullement
une diminution des droits formation du salari, car :
- le cot annuel moyen du DIF, sur la base de 20 heures de formation
par an, excde largement 0,9 % du salaire1 ;
1

Et a fortiori 0,4 % pour les TPE (taux de lobligation lgale pour le plan de formation). Les
entreprises de dix salaris et plus effectuent en moyenne un peu plus de 12 heures de formation
(2005) au profit de chacun de leurs salaris, le passage 20 heures engendrant un surcot
thorique de lordre de 60 % (cf. chapitre II Elargir laccs la formation par

- 277 -

- une partie importante du plan de formation peut tre excute sous

la forme de DIF, dans la mesure o lon constate quenviron 75 % des
formations du plan sont effectues avec laccord du salari, si ce nest sa
propre demande Ds lors, la suppression du 0,9 % ne se traduirait pas,
pour un volume daction reconduit dans le cadre du plan de formation, par la
ncessit de dgager des moyens financiers importants qui ne seraient pas
imputables sur un DIF.
Le DIF continuerait tre gr au sein de lentreprise comme il lest
aujourdhui, cette diffrence que lors du dpart de lentreprise, le crdit non
utilis serait revers au compte dpargne formation. Afin de ne pas pnaliser
les salaris demeurant trs longtemps au sein dune mme entreprise, une
purge des droits pourrait seffectuer tous les six ans, lemployeur ayant
ainsi lobligation de reverser au compte dpargne lquivalent montaire des
heures de formation non mobilises.
La prsente solution est satisfaisante dans la mesure o elle part
de linstrument probablement le plus abouti de la formation
professionnelle - le DIF - pour aboutir, dans le cadre dun compte
dpargne de formation individuel, sa transfrabilit dans une logique
de scurisation des parcours.
Certes, elle engendrerait un surcot thorique important pour
certaines entreprises, particulirement les trs petites entreprises, qui
supporteraient une forte progression de leur participation au titre du plan de
formation ou du DIF, aujourdhui fixe un plancher proche de 0,5 % de la
masse salariale, pour atteindre plus de 2 % en moyenne (cf. note supra). Mais
cet cart, quel quil soit, pourra se trouver rsorb par le jeu cumul :
- de la fin des critres dimputabilit (laccord entre lentreprise et
le salari suffirait pour la dfinition de laction de formation), dont la rigueur
actuelle, ncessaire pour permettre le contrle, empche la prise en compte de
nombreuses actions de formation innovantes ou atypiques ;
- de la possibilit de mener certaines actions de formation en
dehors du temps de travail dans le cadre du DIF, ce qui savre moins
coteux ;

lindividualisation supra). Dans une autre approche, sur la base dun cot de 15 euros par
heure de formation et par heure de travail non effectue, le cot moyen du DIF, sur la base de
20 heures, ressortirait 600 euros environ par an et par salari pour lentreprise, ce qui
reprsente un taux de contribution excdant 2 %. Le crdit destin au salari dont le DIF nest
pas mobilis pourrait tre cantonn 300 euros par an, nincluant que le cot de sa formation.
Sur cette base de calcul, en cas de sparation dun salari au bout de six ans, lemployeur
devrait alors verser 1 800 euros au salari, ce qui nest pas ngligeable pour une TPE.
Heureusement, les voies dune rsorption de lcart de cot pour les entreprises ont t traces
(infra).

- 278 -

- du taux de conversion montaire de lheure de formation retenu

par les partenaires sociaux pour labondement du compte dpargne
formation par lemployeur lors du dpart du salari1 ;
- en tant que de besoin, dun abondement du fonds rgional ad hoc
(voir chapitre II Elargir laccs la formation par lindividualisation ) lors
du dpart du salari1, de nature ajuster la contribution de lentreprise (les
TPE ne devront pas voir leur charge totale de formation augmenter) sans
diminuer labondement final du compte du salari.
En outre, la gnralisation dune coresponsabilit de lemployeur
et de lemploy dans la dfinition de son parcours de formation au sein de
lentreprise serait de nature amliorer la qualit de loffre dans le sens
dun meilleur rendement de la formation, voire de la ralisation
dconomies, ainsi quil a t argument dans lencadr ci-dessus.

Ou lors de la purge du compte.

- 279 -

V. CONSTRUIRE
LA
GOUVERNANCE
PAR
TERRITORIALISATION ET LA CONTRACTUALISATION

LA

Pour parvenir remettre de la cohrence dans le systme de

formation, la construction dune nouvelle gouvernance, plus efficace, apparat
comme une question fondamentale et prioritaire.
Les volutions lgislatives et conventionnelles rcentes qui ont t
rappeles dans la premire partie du prsent rapport ont mme renforc
lacuit de cette question, comme la bien rsum Mme Franoise Bouygard,
dlgue adjointe lemploi et la formation professionnelle :
la gouvernance densemble reste un objectif. La loi du 4 mai 2004, relative
la formation professionnelle, est passe au Parlement en mme temps que la
loi sur les responsabilits locales, sans vritable lien entre les deux. Nous
avons galement indiqu que laccord des partenaires sociaux de 2003
accordait une place prminente aux trs nombreuses branches et ngligeait
lorganisation territoriale. Simultanment, les partenaires sociaux, dans le
cadre des conventions dassurance, mettaient galement au point une
politique de formation en direction des chmeurs indemniss par lassurance
chmage, selon des logiques et des outils propres. Ceux-ci ne concident pas
ncessairement avec les outils des conseils rgionaux ou avec ceux des mmes
partenaires sociaux dans le cadre stricto sensu de la formation professionnelle
continue. Il existe donc une question de gouvernance entre acteurs, conseils
rgionaux, partenaires sociaux et ltat, pour les comptences rsiduelles
lui restant. On note galement un problme darticulation entre des
politiques ayant chacune ses propres logiques : les politiques de
dveloppement conomique, du ressort des conseils rgionaux, les politiques
de formation professionnelle, relevant aussi des conseils rgionaux, mais
galement des partenaires sociaux et des entreprises, et les politiques
demploi et de lutte contre le chmage, de la responsabilit de ltat. Il reste
un long chemin parcourir sur ces sujets .
Ce chemin, qui nest pas ais en effet, est celui de lorganisation
dune coordination entre les diffrents dcideurs, au-del de la simple logique
des financements, selon lanalyse de M. Balmary, prsident du CNFPTLV :
si les textes expriment le dsir que les partenaires sociaux et les conseils
rgionaux soient les principaux dcideurs dans ce domaine, les circuits de
financement, et surtout les financeurs, restent fourmillants et clats. Leur
coordination et leur mise en cohrence nont pour linstant pas atteint le
niveau de stabilit souhait .
Des auditions auxquelles la mission a procd, il ressort clairement
que la gouvernance qui reste btir doit permettre de raliser une cohrence
territoriale oprationnelle.

- 280 -

La mission partage pleinement lide avance notamment par M. Jean

Gaeremynck, dlgu lemploi et la formation professionnelle, selon
laquelle lenjeu territorial, et notamment rgional, au sens gographique, est
essentiel dans la pertinence, lefficacit et la rponse des politiques demploi
et de formation professionnelle par rapport leurs objectifs.
Cette approche doit conduire chercher dpasser la notion
traditionnelle de comptences, bases sur les logiques verticales, pour des
logiques territoriales, fondes sur la proximit et lintrt des personnes
concernes.
Au-del, la mission sest interroge sur les modalits de la
construction dune telle gouvernance.
Sappuyant sur ltat des lieux prcdemment dress, la mission
dinformation considre que celle-ci doit tre fonde sur le pilotage par la
rgion des objectifs et des moyens et que de ce choix doit dcouler un
nouveau type de partenariats entre les acteurs de notre systme de formation
professionnelle.
A. LA TERRITORIALISATION : DE LA VISION GLOBALE LACTION
LOCALE

La conviction des membres de la mission est que cette nouvelle

gouvernance passe par une clarification des comptences respectives des
acteurs centraux du systme et par une approche concrte de la situation des
personnes au regard des objectifs de leur formation.
A cet gard, trois niveaux distincts, mais complmentaires, sont
distinguer : ltat, la rgion et le bassin demploi.
1. Ltat : lquit du systme
a) Une fonction rgulatrice
Le fait de conserver ltat son rle de cadrage normatif sur les
politiques demploi, de travail, de formation professionnelle ne fait pas dbat.
Laccent doit dsormais tre mis davantage sur son rle de garant
de lquit de ces politiques. Sur les quatre volets dterminants qui ont t
distingus dans la premire partie du prsent rapport, savoir laccs la
formation et lemploi, lappareil de formation et le financement, ce principe
dquit doit tre fermement dclin et garanti par ltat.
Comme la suggr M. Claude Thlot, conseiller-matre la Cour des
comptes, il est souhaitable que ltat soit le garant de la qualit des
formations sur lensemble du territoire en dfinissant des objectifs nationaux,
spcialement en termes dgalit de traitement, tout en trouvant un point
dquilibre entre le souci de proximit et lexigence de lisibilit .

- 281 -

Cette question recoupe celle des objectifs assigns au systme, a

prcis M. Claude Thlot : il existe des noncs gnraux des finalits de la
formation professionnelle, mais pas de vritables dfinitions dobjectifs
oprationnels et hirarchiss ; il appartient aux partenaires sociaux, en lien
avec les rgions et ltat, dengager une rflexion dans ce domaine. Cette
rflexion devrait identifier, notamment, une priorit en faveur des moins
qualifis .
Lobjectif dquit doit ainsi conduire maintenir le rle de ltat
vis--vis des publics les plus dfavoriss ou vulnrables. Ltat peut
lgitimement conserver ses comptences vis--vis de publics spcifiques
afin quil ny ait pas dexclus de la formation et garantir tous, en quelque
sorte, un filet de scurit . Ltat est ainsi dans son rle lorsquil intervient,
comme la rappel M. Grard Larcher lors de son audition, pour aider
trouver des solutions pour les demandeurs demploi non indemniss ou les
salaris victimes de mutations conomiques.
Lintervention de ltat est aussi indispensable en cas datteinte la
personne et aux familles. A cet gard, il convient de saluer le rle de la
mission interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives
sectaires (Miviludes). On a rappel, dans la premire partie du rapport, les
drives sectaires constates dans le secteur de la formation professionnelle. Il
est vident que ltat ne peut laisser ce dossier entre les seules mains de la
sphre civile ou associative, sachant de surcrot que la lutte contre les drives
sectaires est ne dune prise de conscience associative puis parlementaire et
que ltat na fait que rpondre ces sollicitations.
Lquit doit galement conduire ltat veiller tout particulirement
la bonne utilisation des fonds affects au financement du systme. Sur le
financement public, cest en particulier le rle qui a t confi la mission
emploi et formation professionnelle du ministre de lconomie. Comme la
rappel sa responsable Mme Elisabeth Kahn, lobjectif du contrle porte
notamment sur la qualit du pilotage des organismes, cest--dire sur la
mesure de leur performance et de leur efficience en termes dutilisation des
fonds publics dont ils sont dpositaires, en cohrence avec la LOLF lorsque
les organismes contrls sont financs sur crdits budgtaires.
Lors de son audition, M. Claude Thlot a rappel, pour sa part,
limportance du contrle spcifique exerc par la Cour des comptes et les
chambres rgionales des comptes dans un contexte marqu par la
rgionalisation : Dsormais, pour lessentiel, la formation professionnelle
est dcentralise. Ce sont donc les rgions qui ont la main et qui, au travers
des PRDFP, sont censes dfinir des stratgies de dveloppement de la
formation professionnelle. Il sagit dun des points qui sera contrl par la
Cour des comptes et les chambres rgionales au cours des deux prochaines
annes. Elles examineront quelles stratgies sont adoptes, en quoi les
stratgies des rgions se distinguent. Elles tudieront lintrt dune telle
dmarche, le lien de ces stratgies avec les besoins des rgions et se
demanderont si les besoins des rgions constituent un axe de rflexion

- 282 -

pertinent. Les rgions pourraient en effet former des individus qui souhaitent
travailler dans dautres rgions. La Cour des comptes et les chambres
rgionales se pencheront galement sur la relation entre la stratgie que la
rgion entend dvelopper et la prospective des emplois et des besoins, sur
lexistence de comptences en rgion pour mener une telle tude, et sur
lintrt et la porte gnrale de la dcentralisation.
Enfin, dans le cadre du maintien de lquit, ltat doit prvenir le
risque que la rgionalisation ne dbouche sur des ingalits territoriales
injustifiables.
Comme lont rappel de nombreux intervenants, et notamment
M. Grard Larcher : Il ne faudrait pas, par ailleurs, que des lments
dingalit territoriale se dveloppent en raison de la dcentralisation.
A cet gard, le maintien du caractre national de lAFPA napparat
pas infond comme la expos Mme Elisabeth Kahn : pour rpondre votre
interrogation sur les aspects nationaux et rgionaux, je dirai que le fait que
lAFPA soit reconnue comme un organisme national constitue une forme de
garantie, car structurellement, lAFPA a lobligation de veiller
loptimisation de son appareil de formation sur le territoire, de veiller ce
que les stagiaires qui ne sont pas originaires de la rgion du centre auquel
ils sadressent soient traits galit avec les autres, et de mettre en place
des mcanismes interrgionaux ou nationaux pour assurer cette galit de
traitement. LAFPA ne sera pas ncessairement responsable de ces
organismes, mais le simple fait quil sagisse dun organisme national fait
delle un interlocuteur de cette harmonisation, qui, pour sa part, relve
davantage dune problmatique politique que dune problmatique
technique.
M. Balmary, prsident du CNFPTLV, a aussi exprim la crainte dun
localisme excessif . Selon ce dernier, il sagit de prserver et daccrotre
la cohrence du systme et dviter un clatement des responsabilits et des
financements pouvant conduire un localisme excessif. Les rgions se sont
saisies avec vigueur et dynamisme des questions de formation
professionnelle Cette appropriation trs nette de la part des conseils
rgionaux de leurs responsabilits nouvellement tendues dans le domaine de
la formation professionnelle ne doit pas les entraner vers un enfermement
lintrieur de leurs frontires, car il subsiste de fortes ingalits selon les
rgions. Certaines sont bien quipes, dautres connaissent des dficits en
matire de dispositifs de formation professionnelle. Lgalit daccs la
formation professionnelle prsente un visage gographique contrast auquel
nous devons prter attention.
Le maintien de lquit sur lensemble du territoire ne peut revenir
qu ltat, qui dispose cet effet des instruments normatifs et de contrle
ncessaires.

- 283 -

Toutefois, au fil des auditions, les membres de la mission ont not

que cet objectif dquit tait pnalis, en particulier, par le fractionnement
excessif des comptences de formation entre un trop grand nombre de
ministres, allant de celui en charge de lconomie et de lemploi
lducation nationale en passant par le travail, lintrieur, lagriculture, ou le
budget.
Afin de permettre une approche interministrielle cohrente de
lensemble des enjeux de la formation, la mission dinformation propose :
de placer sous lautorit du Premier ministre un secrtaire dtat ou
un Haut Commissaire charg de coordonner laction des administrations
comptentes en matire de formation professionnelle initiale et continue ;
ou, le cas chant, de dsigner un ministre chef de file charg
dassurer la coordination au plus haut niveau. Compte tenu du diagnostic
tabli, ce rle pourrait revenir au ministre de lducation nationale, car
son implication totale dans le systme constitue, la fois, le point de dpart de
la rforme du systme et la condition sine qua non de sa russite en particulier
pour le dveloppement de lapprentissage.
Dans les Assembles, on retrouve paralllement la mme
dispersion des comptences entre les diffrentes commissions lgislatives
intresses (affaires sociales, affaires culturelles, finances, conomiques,
lois).
Pour permettre une approche transversale, seule en mesure de prendre
toute la dimension de ce vaste et complexe domaine, la mission suggre que
soit rassemble, par symtrie, au sein de la commission permanente charge de
lducation dans chaque Assemble, la comptence sur lensemble des
formations, quelles soient initiales ou continues, scolaires, universitaires ou
professionnelles.
b) Linstance de concertation nationale : le CNFPTLV
Dans ce paysage dune gouvernance en construction, le Conseil
national de la formation professionnelle tout au long de la vie est appel
jouer un rle essentiel car lobjectif qui lui a t assign est prcisment de
trouver les voies de la cohrence dans laction .
Le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la
vie est une institution rcente qui sinscrit dans le cadre de la rforme issue de
lANI de 2003. Il a t cr par la loi du 4 mai 2004 et install le 14 avril
2005.
Compos de soixante-deux membres, le Conseil a lavantage de
rassembler tous les dcideurs de ce domaine, membres du Parlement,
ministres, conseils rgionaux, partenaires sociaux, chambres consulaires,
organismes et personnalits qualifies.

- 284 -

En outre, les missions qui lui ont t confies lui confrent une vue
densemble du systme, car il est charg de :
- donner un avis sur la lgislation et la rglementation applicables en
matire de formation continue et dapprentissage ;
- valuer les politiques rgionales dapprentissage et de formation
professionnelle, avec la production dun rapport dvaluation des politiques
rgionales dapprentissage et de formation continue tous les trois ans ;
- veiller sur les comptes de la formation continue, avec la production
dun rapport annuel sur lutilisation des ressources financires destines la
formation professionnelle et lapprentissage.
Aprs une mise en route un peu difficile , le Conseil est
aujourdhui oprationnel, selon son prsident M. Dominique Balmary : avec
une composition aussi riche et diverse, les oppositions dintrts, tout fait
lgitimes sur le plan des ides, les responsabilits des uns et des autres, les
questions financires ont pes un poids dterminant et entran une lourdeur
dans la mise en place du conseil. Il nous a fallu du temps pour nous accorder
sur un rglement intrieur. Mais aujourdhui, les commissions sont
constitues, le Conseil travaille.
Outre lexamen des nombreux textes dapplication de la rforme, son
travail le plus important rside, aux yeux de son prsident, dans llaboration
progressive par ses membres dun langage commun et des conditions
dune comprhension meilleure des missions que la loi et la ngociation
collective ont confies des dcideurs varis .
La construction de ce langage commun passe, en particulier, par des
groupes de rflexion qui permettent dutiles changes dinformations, de
proccupations et de rflexions. Le Conseil a notamment montr son
efficacit, au cours des derniers mois, en se saisissant du sujet de la validation
des acquis de lexprience (VAE) et de la recherche des points de passage
obligs de son dveloppement.
Sur la mthode de travail du Conseil, il faut remarquer quelle a
consist partir des ralisations concrtes, observes sur le terrain, en
recueillant les expriences les plus fcondes et les difficults. Il sagit dun
choix dlibr, rappel par son prsident : Nous refusons les mthodes
technocratiques partant de grands principes abstraits. Le mandat de ce
groupe de travail est de rechercher tous les lments en matire de formation
qui permettent de converger vers une scurisation des parcours
professionnels. Jai le sentiment que le Conseil national a trouv son quilibre
et quil est maintenant un bon espace de concertation.
Par ailleurs, le CNFPTLV a pris le parti de conduire une runion sur
deux en province. Les principaux responsables et acteurs rgionaux de la
formation professionnelle y participent. Ainsi, souligne M. Dominique
Balmary, notre dmarche est guide par cette volont de partir du concret,
des ralits du terrain. En allant au contact des dcideurs, nous esprons
que le vocabulaire se diffusera.

- 285 -

Toutes les activits du Conseil visent ainsi renforcer la cohrence

globale du systme et la liste de ses derniers travaux suffit le situer au cur
du dispositif. Selon lexpression de son prsident, toutes ses activits
constituent autant de briques de la maison commune de la formation en
cours de construction. Outre les avis sur les projets de textes que le
Gouvernement lui a soumis, au cours de sa premire anne de fonctionnement,
le Conseil a procd en particulier :
- la construction dun vocabulaire usage commun des donnes
physiques et financires des plans rgionaux de dveloppement de la
formation ;
- une clarification des circuits de financement de lapprentissage ;
- lanalyse des contrats dobjectifs et de moyens conclus entre ltat
et les conseils rgionaux en matire dapprentissage ;
- lexamen des conditions dappropriation par les rgions de leurs
nouvelles missions dans le domaine des formations du secteur sanitaire et
social ;
- la rflexion concrte sur le dveloppement de la validation des
acquis de lexprience ;
- la liaison oprationnelle avec les comits de coordination rgionaux
de lemploi et de la formation professionnelle et le Conseil dorientation pour
lemploi sur le thme de la scurisation des parcours professionnels1.
Compte tenu de la situation privilgie du CNFPTLV, la mission
dinformation sest demand, la suite de M. Claude Thlot, si la question des
objectifs nationaux de la formation, qui est pour certains une question
primordiale, ne pourrait pas lui tre confie.
Comme la remarqu M. Claude Thlot, cette question ne peut tre
entirement laisse ltat, ou aux partenaires sociaux ou encore aux rgions :
il faut travailler avec ces trois partenaires, que nous devons intresser la
question des objectifs, mais en ayant le souci de faire des choix plutt que de
produire un texte volumineux qui affirmera une chose et son contraire. Le
problme consiste hirarchiser, prciser et quantifier nos propos et de
choisir ce que nous jugeons important et laune de quoi nous dfinirons le
financement, le fonctionnement et lvaluation.
Mais le prsident Dominique Balmary, a propos plutt, le cas
chant, la tenue dtats gnraux de la formation professionnelle : est-ce la vocation du Conseil de dfinir des objectifs ? Nous
pourrions rflchir et suggrer aux pouvoirs publics, aux partenaires sociaux
et aux conseils rgionaux des orientations. Cependant, nous aboutirions
probablement des formulations compliques et des hypothses diverses
entre lesquelles il faudrait choisir. Le Conseil nest pas politiquement en
1

Rapport dactivit 2005-2006 du Conseil national de la formation professionnelle tout au long

de la vie Comit (CNFPTLV) - Janvier 2007.

- 286 -

capacit de choisir. Les choix sont de la responsabilit des pouvoirs publics.

Cest pourquoi jai voqu la mise en place dune confrence trisannuelle
des tats gnraux de la formation professionnelle, qui serait conduite par
le Gouvernement en sappuyant ventuellement sur le Conseil national.
La question de la fixation de grands objectifs nationaux reste donc
ouverte mais le CNFPTLV qui, peu peu, sinstalle dans le paysage de la
formation professionnelle, contribue utilement, par ses travaux, cette
rflexion.
2. La rgion : la mise en cohrence
a) La rgion, chef de file de lensemble des acteurs de la formation
La question du pilotage du systme de formation professionnelle est
apparue maintes reprises au cours des travaux de la mission et notamment
dans les propos du prsident du CERC, M. Jacques Delors. Cette clarification
apparat comme un pralable lmergence dune nouvelle gouvernance.
A linstar de la majorit des personnes auditionnes, la mission
considre que le lieu de la mise en cohrence des politiques de formation est
la rgion qui doit devenir le chef de file des acteurs intervenant au niveau
territorial.
Ce pilotage revient lgitimement la rgion car il sinscrit dans la
logique mme de la dcentralisation dont le processus a t retrac dans la
premire partie du prsent rapport, et a t consacr par larticle L. 214-12 du
code de lducation qui reconnat la rgion une comptence de droit commun
en matire de formation professionnelle continue et dapprentissage.
La rgion dispose aujourdhui dun large ventail dinstruments
spcifiques et de possibilits dinterventions financires dont le Fonds rgional
de lapprentissage et de la formation professionnelle (FRAFP) retrace, au sein
de chaque budget rgional, lvolution croissante.
Le choix de la rgion en tant que chef de file est aussi cohrent au
regard des enjeux conomiques de la formation. Paralllement au
mouvement de dcentralisation qui a largi ses comptences en matire de
formation professionnelle, la rgion sest vu attribuer par les lois du 7 janvier
et du 22 juillet 1983 des comptences spcifiques confortant sa vocation
dchelon territorial stratgique pour la planification, lamnagement et
le dveloppement conomique.
Laction des rgions sappuie sur les schmas rgionaux
damnagement et de dveloppement conomique qui expriment les
orientations fondamentales moyen terme et associent de manire troite
lensemble des acteurs conomiques. Ces schmas rgionaux fixent les
objectifs de localisation des grands quipements dintrt rgional. Par
ailleurs, le conseil rgional tablit, aprs accord de chacune des collectivits
concernes par les projets situs sur leur territoire, le programme

- 287 -

prvisionnel des investissements relatifs aux lyces, aux tablissements

dducation spciale, aux lyces professionnels maritimes et aux
tablissements denseignement agricole. A ce titre, le conseil rgional
dfinit la localisation des tablissements, leur capacit daccueil et le mode
dhbergement des lves (article L. 214-5 du code de lducation).
La rgion est donc au carrefour des politiques structurelles
conduites au niveau territorial.
Mais pour jouer pleinement son rle de pilotage et affirmer son
autorit vis--vis de ltat et des partenaires du monde socioconomique, la
rgion a besoin dun instrument stratgique suffisamment adapt et
puissant pour tre efficace.
b) Linstrument stratgique de programmation et dengagement : le
PRDFP
En thorie, le plan rgional de dveloppement de la formation
professionnelle (PRDFP) apparat comme linstrument, par excellence, de
programmation et de mise en cohrence rgionales. Conformment larticle
L. 214-13 du code de lducation, il repose sur le principe dun partenariat
actif avec tous les acteurs prsents au niveau rgional.
Il est dabord tabli partir dun diagnostic pralable trs large. En
gnral, la rgion sappuie sur les travaux diversifis des observatoires
rgionaux (tels que ceux des OREF), des services de ltat ou encore de
lAFPA.
Ce plan est labor en concertation avec ltat, les collectivits
territoriales concernes et les organisations syndicales demployeurs et de
salaris reprsentatives lchelon national.
Pour son laboration, la rgion est tenue, en outre, de sentourer de
nombreuses consultations pralables : celles des conseils gnraux, du
conseil conomique et social rgional, des chambres de commerce et
dindustrie, des chambres de mtiers et des chambres dagriculture au niveau
rgional, du conseil acadmique de lducation nationale, du comit rgional
de lenseignement agricole et du comit de coordination rgional de lemploi
et de la formation professionnelle.
Ensuite, par son contenu, le PRDFP est un document qui, au fil des
rformes, sest largi et qui vise lexhaustivit.
Il a pour objet de :
- dfinir une programmation moyen terme des actions de formation
professionnelle des jeunes et des adultes ;
- favoriser un dveloppement cohrent de lensemble des filires de
formation en favorisant un accs quilibr des femmes et des hommes
chacune de ces filires de formation.

- 288 -

Il comporte, en outre :
- des actions de formation et dinformation destines favoriser leur
insertion sociale ;
- les priorits relatives linformation, lorientation et la
validation des acquis de lexprience.
Par ailleurs, il prend en compte :
- les orientations et les priorits dfinies par les contrats
dobjectifs signs avec ltat ;
- les dispositions relatives la formation professionnelle qui figurent
au schma prvisionnel des formations des collges, des lyces, des
tablissements dducation spciale, des lyces professionnels maritimes et
des tablissements denseignement agricole prvu larticle L. 214-1 du
prsent code et, pour sa partie agricole, au schma prvisionnel national des
formations de lenseignement agricole prvu larticle L. 814-2 du code
rural ;
- pour sa partie consacre aux jeunes, il couvre lensemble des
filires de formation des jeunes prparant laccs lemploi et veille assurer
une reprsentation quilibre des femmes et des hommes dans ces filires de
formation professionnelle. Il inclut le cycle denseignement professionnel
initial dispens par les tablissements denseignement artistique ;
- pour sa partie consacre aux adultes, il couvre lensemble des
actions de formation professionnelle visant favoriser laccs, le maintien et
le retour lemploi.
Enfin, on notera quil vaut la fois schma prvisionnel
dapprentissage, schma rgional des formations sociales et schma rgional
des formations sanitaires.
Pourtant, le PRDFP ne joue pas encore pleinement le rle quil
pourrait remplir au regard de ces dispositions ambitieuses et apparat
trop souvent comme un instrument assez thorique , selon la formule
de M. Jean-Paul Denanot, prsident de la commission formation
professionnelle de lARF.
Ceci sexplique pour plusieurs raisons :
x Le diagnostic pralable est trop souvent parcellaire et
insuffisamment reli lemploi
Les rgions disposent de nombreux outils de diagnostic qui se sont
mis en place avec laide de ltat mais qui donnent le sentiment dagir
chacun de leur ct .
Les observatoires rgionaux de lemploi et de la formation (OREF)
qui se sont progressivement mis en place dans le cadre des contrats de plan
tat-rgions sont censs apporter aux rgions les tudes susceptibles de
nourrir leurs travaux, y compris en matire dvaluation des politiques

- 289 -

rgionales de formation professionnelle. Par ailleurs, les centres danimation,

de recherche, et dinformation sur la formation (CARIF) qui se sont galement
mis en place dans le cadre des contrats de plan tat-rgions, sont censs
fournir aux professionnels, une information sur loffre de formation, sur la
rglementation et son environnement conomique. A cela sajoutent les
analyses des conseils conomiques et sociaux rgionaux (CESR).
Mais ces avis, de nature disparate, apparaissent bien souvent
insuffisamment axs sur les aspects prospectifs et sur les ralits
territoriales de lconomie et de lemploi, faute souvent de contacts suivis
avec les crateurs demplois, notamment les entreprises, et dun appareil
statistique adapt
De leur ct, les branches professionnelles ont cr des instruments
danticipation1. Cependant, leurs observatoires ont tendance travailler sur les
curs de mtier et mconnatre les mtiers transversaux qui doivent aussi
tre pris en compte. Les observatoires de lemploi sont difficilement en
mesure de dpasser lapproche macroconomique et de diffuser des donnes
concernant les secteurs et les mtiers dans les territoires. Or, ceux-ci restent
au centre des problmatiques de la recherche demploi.
Par ailleurs, lanticipation implique le recueil dinformations
intressant la stratgie des entreprises. Ceci suppose lexistence de certains
types dchanges avec les partenaires sociaux, qui ne sont pas encore
suffisamment dvelopps dans notre pays.
La rgion dispose donc dun socle de connaissances et dindicateurs
territoriaux imparfait.
x La coordination ne fonctionne pas de manire optimale
Pour les aider dvelopper une approche concerte, les rgions ont
t dotes dune instance de coordination : les comits de coordination
rgionaux de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP2) qui
ont remplac depuis 2002 les comits rgionaux de la formation
professionnelle, de la promotion sociale et de lemploi (COREF) apparus en
1966.
Ils sont en thorie le lieu de la coordination entre les politiques
demploi et de formation professionnelle menes par les diffrents acteurs,
tat, conseil rgional et partenaires sociaux. Leur rle est prcisment de
favoriser la concertation entre les acteurs afin dassurer une meilleure
coordination des politiques de formation et demploi.
Cependant, le fonctionnement des CCREFP napparat pas
optimal. Une enqute publie en octobre 2006 par la DGEFP fait apparatre
une situation contraste entre des rgions o le CCREFP est reconnu comme
1

Il faut noter toutefois le dveloppement positif des contrats dtudes prospectives.

Larticle L. 910-1 du code du travail vise la fois le CNFPTLV et les comits de coordination
rgionaux de lemploi et de la formation professionnelle.
2

- 290 -

essentiel et celles o il reste trs informatif et peu stratgique. Le travail en

sance plnire y apparat plutt formel et seffectue surtout au niveau des
commissions. Lenqute prcise que la comptence dvaluation introduite par
la loi dans le champ des missions du CCREFP ne semble pas encore mise en
place pour la plupart dentre elles.
Comme la signal M. Jean Gaeremynck, dlgu lemploi et la
formation professionnelle, les comits de coordination rgionaux de
lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP) constituent une
premire amorce des instances de coordination. Nos collgues des directions
rgionales participent ces instances, notamment les commissions. Leur
apprciation rvle une trs grande diversit de situation. Dans certains cas,
la coordination est parfaitement russie, dans dautres non. Il faut sans doute
rechercher le dpassement de la notion de comptence dans ces modes de
collaboration des acteurs. Sinon, il ne se produira aucune volution.
x Le contenu du PRDFP est htrogne et non contraignant
Les objectifs et les engagements du PRDFP, lorsque la rgion
parvient, gnralement au prix dun marathon prouvant, le faire adopter,
apparaissent souvent insuffisamment prcis. A cela, il faut ajouter que leur
dure est trs variable, de trois sept ans, et que compte tenu de leurs dates de
dpart, ils arrivent chance de manire chelonne, sans lien par exemple
avec le calendrier des contrats de projets tat-rgions dont une nouvelle
gnration vient dtre signe (2007-2013).
Par ailleurs, la loi prvoit que les objectifs du PRDFP sont dclins
par la voie contractuelle. Mais, dans les faits, tous les acteurs ne se sentent
pas financirement engags. Les rgions dplorent notamment que des
ngociations menes au niveau des rectorats et des autorits acadmiques
soient par la suite prives deffets en raison des dcisions prises au niveau de
leur ministre de tutelle. En gnral, il nest pas ais non plus dy inclure des
organismes essentiels comme lANPE.
De fait, le PRDFP couvre des dispositifs qui relvent au final de
champs de comptences trs divers :
des comptences propres de la rgion, tels que le schma rgional
de lapprentissage ou les dispositifs pour linsertion des jeunes ;
des comptences partages entre ltat et la rgion comme le
schma prvisionnel des formations en lyces ;
des partenaires sociaux comme les contrats dinsertion en
alternance ;
ou encore du multipartenariat tel que les contrats dobjectifs
avec les organismes professionnels.

- 291 -

Ces remarques conduisent la mission formuler plusieurs

propositions en vue de permettre un rel pilotage par la rgion, travers le
PRDF dont limportance doit tre reconnue et dveloppe.
1) Confier le pilotage de la formation professionnelle au
prsident du conseil rgional, sous lautorit duquel le PRDFP est labor
Le PRDFP doit tre conu comme linstrument dune stratgie
globale de formation, incluant les aspects dorientation et demploi, pour
stendre lensemble des rgions.
Son laboration doit tre base sur :
- un diagnostic approfondi et partag mettant profit les analyses et
prvisions des diffrents organismes susceptibles dapporter des informations
approfondies et fines au niveau rgional et des bassins demplois : outre
ceux dj cits (CESR, CCREFP, COPIRE), le rseau des employeurs
locaux ne doit pas tre nglig mais faire lobjet dchanges rguliers avec ces
diffrentes sources dinformations pour mieux faire connatre les besoins ;
- un pilotage rgional, assur par le prsident du conseil rgional ou
un lu reprsentant celui-ci, et associant troitement ltat (le rectorat, la
DRTEFP et les autres services dconcentrs) et les partenaires
sociaux vis--vis desquels un vritable dialogue social doit sinstaurer ;
- une large concertation avec les acteurs prsents au niveau de la
rgion et des bassins demploi, comme les conseils gnraux, les organismes
dorientation et de formation, les organismes consulaires, ou encore les
associations familiales, actuellement non consultes.
Comme la relev avec pertinence Mme Franoise Amat, secrtaire
gnrale du CNFPTLV, le PRDFP va, en ralit, dans le mme sens que les
lois du 4 mai et du 13 aot 2004. En runissant autour dune mme table
lensemble des acteurs, la concertation autour du PRDFP permet de
disposer dune vision long terme et de programmer la formation : Les
lois du 4 mai et du 13 aot 2004 manifestent une volont daller vers un
pilotage par la demande. Les ngociations de branche qui ont lieu maintenant
tous les trois ans, au lieu de cinq ans auparavant, confirment cette tendance.
450 accords de branche ont t signs suite la loi du 4 mai 2004. Cette
dfinition des priorits est ensuite suivie dune politique volontaire pour que
les outils intermdiaires, les OPCA et les organismes de formation aillent
dans le sens des besoins des entreprises.
Tout ceci repose sur une forte mobilisation des rgions qui, dores et
dj, manifestent un intrt considrable ce dfi tant la synergie avec les
autres domaines de comptences rgionaux devient vidente.
2) Instaurer un dialogue social rgional
Pour les membres de la mission, il est indispensable que le PRDFP
soit prpar et dclin dans le cadre dun dialogue social rgional organis.

- 292 -

On la dit, le point crucial de la construction dune gouvernance

cohrente est larticulation entre les branches et les rgions. La question est
donc bien darriver structurer, de manire officielle, le dialogue social
au niveau rgional.
Comme la soulign le prsident du CNFPTLV, la question de la
coordination entre les branches, encadres par la loi du 4 mai 2004, et les
rgions, rgies par la loi du 13 aot 2004, est bien une des tches prioritaires
laquelle il faut dsormais satteler : Lurgence consiste les rapprocher et
faire en sorte quils vivent ensemble.
La mission considre galement que les rgions comme les
partenaires sociaux doivent se saisir de cette question, effectivement cruciale
et urgente, en sappuyant notamment sur les travaux constructifs du
CNFPTLV.
Ceci tant, il faut tenir compte aussi du fait que les partenaires
sociaux sont reprsents de faon disparate selon les branches et les
organismes paritaires implants rgionalement.
La difficult est quil ne faut pas, selon Mme Franoise Bouygard,
dlgue adjointe lemploi et la formation professionnelle, rflchir
globalement selon la logique branche/territoire. En effet, on constate que
certaines branches possdent les moyens dune vritable politique de
formation et dune prospective sur ces questions, notamment grce des
observatoires prospectifs des mtiers et des qualifications efficaces. Mais
parmi les 320 branches existant en France, et ce chiffre donne un premier
indice, dautres ne peuvent pas se permettre une telle politique. Il ne faut
donc pas laborer une rflexion globalisant toutes les branches, mais penser
que certaines peuvent mener des politiques relles de branches et de secteurs
dactivits, et les dcliner sur les territoires, tandis que pour dautres
secteurs, il faut systmatiquement viser lentre territoriale.
Il semble quune solution serait de promouvoir davantage les
regroupements interprofessionnels et leur reprsentation au niveau rgional ou
territorial, selon les spcificits susmentionnes. Selon la formule utilise par
M. Jean-Claude Quentin, secrtaire confdral charg de lemploi, de la
formation professionnelle et de lassurance chmage, de la Confdration
gnrale du travail - Force ouvrire (CGT-FO) : La prgnance des branches
professionnelles dans ce domaine est trop importante. Il faut absolument
rquilibrer la structure professionnelle nationale et la structure
interprofessionnelle territoriale.
Lapproche interprofessionnelle permet, entre autres, de favoriser
lgalit entre les petites et les grandes branches professionnelles. Au-del, il
faudrait se demander sil est ncessaire de conserver plusieurs rseaux
interprofessionnels ou si lapproche interprofessionnelle transversale doit tre
davantage renforce, puisquelle se prte plus lapproche territoriale.

- 293 -

Par ailleurs, les formules de structuration du dialogue social

rgional qui ont t proposes lors des auditions sont varies et pourraient tre
adaptes selon les cas en tenant compte de ce qui fonctionne dj.
Elles vont de la confrence des financeurs pour la Confdration
franaise dmocratique du travail (CFDT) au groupement dintrt public
pour lAssociation des rgions de France (ARF). De son ct, M. Ren
Bagorski, conseiller confdral de la CGT, a voqu, compte tenu de la
multiplicit des financeurs (tat, conseils rgionaux, Europe, entreprises,
UNEDIC, mnages), lide dun ple public financier rgional compos
des reprsentants de ltat, des conseils rgionaux et des partenaires sociaux.
Sagissant des confrences de financeurs, la mission note que,
souvent, elles ont t runies dans des situations durgence (le lancement des
plans sociaux, par exemple) alors que les enjeux ncessitent dsormais un
cadre prenne de dialogue et daction. Par ailleurs, lapproche financire ne
doit pas tre le seul moteur des relations construire avec la rgion.
En ce qui concerne les GIP, la difficult consiste y faire entrer tous
les partenaires concerns. Comme la indiqu M. Jean-Paul Denanot, citant
lexemple du Limousin, si la rgion a pu crer un groupement dintrt public
(GIP) fond sur la parit tat-rgion et associant les partenaires sociaux pour
aborder les questions fondamentales, notamment lorientation, lASSEDIC est
cependant reste en dehors de ce groupement.
Quelle que soit la formule finalement retenue, lide est dessayer de
faire merger des ples paritaires rgionaux qui soient des interlocuteurs
rellement reprsentatifs et dcisionnaires au niveau de la rgion. Ce ple
devrait pouvoir accueillir les reprsentants des organisations professionnelles
en tant que telles et ceux des organismes gestionnaires paritaires.
En effet, comme la expos Mme Annie Thomas de la CFDT : Cette
organisation, qui doit tre formelle, ncessite de se connatre, de se parler et
de se respecter. Il faut que les paritaires soient capables de sorganiser,
sachant quil existe un ple ASSEDIC, un ple OPCA, avec diffrents
OPCA. Lide de la CFDT, partage par dautres organisations syndicales,
est de commencer par sorganiser par ples paritaires et de trouver la
gouvernance rgionale ncessaire pour que tous les salaris, les demandeurs
demploi et les exclus puissent avoir accs la formation professionnelle.
Dans cette perspective, la simplification du paysage des OPCA,
avec leur regroupement au sein dOPCA interprofessionnels rgionaux,
constituerait une tape sans doute dcisive, comme cela a t examin dans le
chapitre IV ci-dessus du prsent rapport.
Quoi quil en soit, M. Jean-Paul Denanot, au nom de lARF, a rappel
le caractre indispensable de cet aspect de la gouvernance rgionale :
lensemble des acteurs attend davantage de coordination au niveau
rgional. Les rgions ont pour linstant tent de rpondre cette sollicitation
de manires trs diverses. Les confrences des financeurs sont une solution

- 294 -

adopte par de nombreuses rgions. Je voulais moi-mme initialement

organiser une telle confrence, mais celle-ci na pu ensuite avoir lieu. En
partenariat avec ltat et le prfet, jai mis en place un GIP tat-rgion qui
associe galement lensemble des acteurs (partenaires sociaux, missions
locales, ANPE), lexception de lASSEDIC. Nous disposons ainsi dun lieu
de ressources sur la formation au niveau territorial, que nous avons dailleurs
appel centre de ressources . Les rgions ont cherch mener ce type
dinitiative la demande consensuelle de lensemble des acteurs qui
souhaitaient davantage de lisibilit dans le paysage de la formation
professionnelle. Quatre ou cinq GIP se sont donc mis en place (Centre,
Provence-Alpes-Cte dAzur), ainsi que des confrences des financeurs
dans dautres rgions (Rhne-Alpes, Poitou-Charentes). Les diffrents
acteurs ont largement pris conscience de la ncessit de se concerter afin de
dfinir des orientations politiques suffisamment claires et non
contradictoires entre les financeurs. Il me semble en effet particulirement
regrettable de constater que des fonds publics sont utiliss en concurrence les
uns les autres. Nanmoins, la cration dune institution rgionale par la loi
simplifierait grandement le systme en vitant tout recours au volontariat.
Actuellement, les rgions exprimentent donc, de manire empirique,
les modalits dun dialogue dont chacune ressent bien lardente ncessit mais
manquent un peu de recul pour mettre en place une formule unique et
consensuelle.
Ces initiatives vont dans le sens dune participation plus affirme
des partenaires sociaux locaux aux dcisions sur les territoires. En effet,
comme la reconnu Mme Franoise Bouygard, dlgue adjointe lemploi et
la formation professionnelle, ceux qui travaillent dans les entreprises ou
les dirigent, possdent une connaissance immdiate des besoins en formation,
notamment des formations dadaptation au poste, et des formations court
terme. Passer dun systme dans lequel ils sont trs prsents un systme dont
ils sont absents nous semblerait inconsidr .
M. Dominique Balmary, prsident du CNFPTLV, y voit un moyen de
lutter contre les corporatismes : Les rgions doivent travailler avec les
professionnels et les partenaires sociaux. Une coordination plus large dans le
domaine des stratgies comme dans celui des financements apparat
souhaitable. En effet, les partenaires sociaux risquent dtre tents par un
autre excs, celui du corporatisme .
3) Dfinir des orientations claires, prcises et cohrentes
Lide est de dfinir des objectifs qui articulent de manire
cohrente orientation, formation et emploi.
Comme la soulign le rcent rapport du Conseil conomique et social
susmentionn, la distinction persistante des comptences entre lemploi
dune part, et la formation professionnelle dautre part, est un frein
lmergence dune politique globale de scurisation des parcours
professionnels . Or, les rgions nont hrit que de la comptence en matire

- 295 -

de formation : ni lorientation, ni lemploi ne sont aujourdhui de leur

responsabilit principale .
La conviction des membres de la mission est que le PRDFP doit tre
le moyen dun rapprochement de toutes ces actions. Lintrt pour les autres
partenaires est de pouvoir peser sur les choix qui relvent de la rgion et
dont on a rappel combien ils sont devenus importants dsormais en
matire dquipements et dinfrastructures.
De la qualit du dialogue rgional qui se sera instaur dpendra celle
des objectifs du PRDFP, et il apparat essentiel de lier ces deux points.
Sur le contenu du PRDFP, contrairement son image de texte
dclaratif, il faut insister sur lintrt quil peut reprsenter lorsquil intgre
les aspects pratiques des formations.
Cet atout a bien t relev par M. Bernard de Saint-Girons, directeur
gnral de lenseignement suprieur au ministre de lducation nationale :
Le PRDFP permet ainsi de dpasser les gnralits pour aborder les
lments concrets que sont les cartes de formation. Il permet ainsi de
dbattre du problme de laffectation des lves qui quittent les classes de
troisime pour intgrer une formation. Le PRDFP permet ainsi doprer la
rencontre entre la carte des lyces et celle des moyens de transport public. En
effet, la rgion peut recrer une unit puisquelle dispose de la comptence
sur la dfinition du PRDFP et sur les transports publics. En effet, il peut tre
plus simple daffecter un lve dans un autre dpartement en raison des
rseaux de transport public.
Selon un avis galement largement partag, le PRDFP est donc appel
un rel avenir si les rgions veulent bien sen saisir et y associer les
partenaires comptents lchelon de la rgion autour dobjectifs ngocis et
rpondant aux besoins identifis au niveau des territoires.
4) Rendre le PRDFP prescriptif
Enfin, il est clair que le PRDFP, une fois conclu, doit avoir valeur
dengagement pour tous ceux qui ont t associs son laboration et sa
conclusion.
Par ailleurs, ainsi que la not M. Pierre Boissier, directeur gnral de
lAFPA, les conseils rgionaux ont besoin dun cadre juridique renforc pour
rendre effectives les orientations du PRDFP. Il suggre cet gard que la
formation soit apprhende comme un service public : Le recours la
procdure de dlgation de service public semble bien adapt. Une telle
organisation dbute par une tape de prescription initiale pour les formations
qualifiantes lourdes. Elle saccompagne dune labellisation de stages, confie
soit aux ASSEDIC soit aux conseils rgionaux, permettant de rendre effective
la logique des plans rgionaux de dveloppement des formations. Ainsi,
lidentification dun besoin permettrait lactivation des fonds publics sur un
compte de formation rpondant cette demande. En outre, on pourrait
instaurer une agence administrative indpendante dfinissant le champ du

- 296 -

service public de la formation qualifiante. Elle pourrait ainsi garantir aux

autorits de Bruxelles le libre accs des oprateurs dans ce secteur
condition quils respectent les rgles en vigueur.
Pour viter quil ne soit quune construction thorique , selon
lexpression M. Jean-Paul Denanot, vice-prsident de lARF, la mission
considre quil faut, en premier lieu, que ltat tienne ses engagements.
Cette question a t souvent souleve propos de lducation
nationale. Comme la regrett M. Jean-Paul Denanot, prenant lexemple de la
rgion : Limousin la loi nous charge dlaborer le PRDFP avec le concours
de lducation nationale. Lorsque les cartes de formations sont connues, les
recteurs sont comptables de leurs moyens. En outre, lautonomie des
tablissements est jalouse par les diffrents acteurs. Ces lments rendent
difficile lvolution de la carte des formations. Javais suggr la rectrice
prcdente de travailler ensemble (rectorat, ministre de lagriculture et
rgions) sur une volution de la carte des formations au cours dune priode
de trois ans. Cette dmarche na fonctionn quun temps. Le recteur dcide en
effet unilatralement douvrir ou de fermer les sections, alors quune
concertation devrait se tenir. Je madresse donc au lgislateur pour quil
rende le PRDFP prescriptif.
Par ailleurs, il est important que les partenaires sociaux sengagent.
Au-del de la question du dialogue social rgional, M Jean-Paul
Denanot a point une difficult pratique : les branches professionnelles ne
sont pas toujours capables dexprimer leurs besoins. Je me suis battu, y
compris avec mes services, en faveur dune signature rapide des contrats
dobjectifs par lensemble des branches professionnelles. Cest un engagement
rciproque de la branche et de lorganisme formateur. Les formations ne
doivent plus tre sans lendemain , largent tant trop prcieux et les
besoins importants. Pour former juste , les rgions doivent connatre
prcisment les besoins. Les branches professionnelles ont souvent des
visions trs court terme, bien que nous relevions, pour un certain nombre
dentre elles, des besoins rcurrents (btiment, htellerie-restauration).
Une telle difficult pourra, sans doute, tre mieux surmonte
lavenir par la mutualisation des moyens, notamment prospectifs, au
niveau territorial. Lassociation du monde professionnel aux objectifs du
PRDFP est dans lintrt mme dune bonne gouvernance rgionale car
dfaut, celui-ci tend se concentrer sur loffre de formation, sans tenir compte
suffisamment des besoins de lconomie locale.
Il est ncessaire que les partenaires soient associs, en amont, ds le
processus dlaboration pour pouvoir faire valoir leur approche. Comme la
confirm M. Francis Da Costa, prsident de la commission formation du
MEDEF, les difficults sont relles de ce point de vue : Je sige, en
Haute-Normandie, au CESR, qui est consult pour le PRDFP. Les
reprsentants de lconomie ont parfois du mal se positionner parce quils
ne sont pas toujours invits comme ils le devraient contribuer au PRDFP.

- 297 -

Le comit consultatif emploi rgional formation professionnelle, est charg de

travailler ce PRDFP, mais les entreprises et les syndicats de salaris ny
sont pas suffisamment associs. Si la collaboration tait vritable, il serait
envisageable de favoriser le dveloppement de lapprentissage, en sachant
quil existe des emplois auxquels conduisent ces formations.
Si, sur lassociation du monde conomique llaboration du PRDFP,
un consensus semble se dessiner, le caractre prescriptif ventuel du PRDFP
doit plutt sarticuler avec la politique contractuelle de la rgion, a rappel de
son ct M. Francis Da Costa du MEDEF : il faut prendre garde au fait que
par monde conomique on entend parfois un ensemble de personnes qui
ont dj contractualis des engagements avec les conseils rgionaux. Il faut
envisager une association des branches reprsentant les entreprises en
rgions, qui reprsentent la vritable conomie. Il faut dailleurs remarquer
que les contractualisations ont dj une ralit. Les contrats de moyens en
rgion se traduisent par des engagements de la profession.
Dautres acteurs, tels que les chambres consulaires, doivent tre
amens intgrer le PRDFP dans leurs plans daction. Comme la dclar
M. Jean-Franois Bernardin, prsident de lAssemble des chambres
franaises de commerce et dindustrie (ACFCI), : Nous avons obtenu des
textes sur la rforme des Chambres qui nous obligent raliser des schmas
sectoriels rgionaux de formation afin de savoir quelles formations offrent des
perspectives demploi. Jai propos dintgrer progressivement dans notre
schma les chambres de mtiers et les autres organismes formateurs. Le
PRDFP ne se limite pas lactivit dune Chambre ; il faut viter les
gaspillages .
Il est clair que lattitude des acteurs au niveau des engagements
notamment financiers, prvus doit tre exemplaire pour entraner le reste des
partenaires entrer dans la logique stratgique du PRDFP.
Il convient de souligner enfin que, conclu pour une priode se
droulant sur plusieurs annes, le PRDFP doit faire lobjet dun suivi avec le
maintien dun dialogue ouvert et confiant entre les signataires. Celui-ci doit
permettre daborder et de rsoudre les difficults dapplication non prvues
initialement.
Comme la bien exprim Mme Franoise Bouygard, dlgue adjointe
de la DGEFP, pour que les diverses lgitimits discutent ensemble et
construisent une politique avec une valeur ajoute, et rpondant aux cas
individuels et concrets, les partenaires sociaux ne doivent pas tre les seuls
montrer lexemple, mais ltat et les conseils rgionaux ont aussi une
responsabilit. Nous menons cette rflexion, mme si nous napportons peuttre pas aujourdhui une rponse aussi concrte, dans lingnierie de la
rforme, que celle que vous auriez souhaite. En effet, nous pensons que nous
ne pouvons laborer de rponse concrte que collectivement. Se passer du
collectif revient vouer cette rforme lchec, bloquer la ngociation, et
rester au statu quo et se contenter de rformes marginales .

- 298 -

La mission recommande donc la mise en place dune coopration

rgionale des acteurs publics, associatifs, professionnels et privs autour dun
projet transversal de territoire, le PRDFP qui aurait dsormais un
caractre prescriptif.
En consquence, elle propose de modifier la loi dans ce sens afin
que les diffrents acteurs soient engags par leur signature, chacun dans
leur champ de comptences, et que soit ainsi renforce la ncessaire
responsabilisation des partenaires.
3. Le bassin demploi : la mise en uvre
a) Le lieu privilgi pour la mise en uvre des actions de formation
La question du territoire pertinent pour laction est assez dlicate.
Le territoire est un espace dobservation, de partenariats et dactions
concertes dans le champ de lemploi et de la formation. Agir au niveau du
territoire doit permettre dassurer linterface entre tous les acteurs : branches
professionnelles, secteurs dactivit, OPCA de branche, groupes dentreprises,
tat et collectivits territoriales, autres acteurs institutionnels, rseaux
conomiques de la rgion ou du bassin demploi, etc.
Tirant les consquences de lvolution du systme de formation qui a
t synthtis encore rcemment par le Centre danalyse stratgique1 : ( La
dconcentration des interventions centrales et la monte en puissance de
politiques territoriales ont pour point de rencontre le territoire ), la mission
dinformation suggre que lapproche territoriale pour les actions de formation
soit faite lchelon du bassin demploi.
La mission considre que le bassin demploi est le territoire daction
pertinent, dailleurs reconnu par ltat, notamment pour mener sa politique
de lemploi. Les reprsentants des partenaires sociaux auditionns ont ainsi
appel lattention sur les mutations territoriales qui conduisent
reconsidrer les questions au niveau du bassin demploi. Paradoxalement, la
mondialisation a remis le territoire local au centre des rflexions, en particulier
du fait des dlocalisations. Le maillage du bassin demploi, ses ressources en
comptences, ses infrastructures et son environnement, redeviennent autant
datouts et denjeux pour la russite conomique de la France.
Le bassin demploi est lespace lintrieur duquel la plupart des
actifs rsident et travaillent et o les entreprises trouvent gnralement
lessentiel de la main-duvre ncessaire pour occuper les emplois offerts.
Le niveau du bassin demploi prsente donc plusieurs atouts.
Il permet dabord une logique partenariale, qui met autour dune
table, lus, chefs dentreprises, partenaires sociaux, associations et services
publics.
1

Lettre n 62- juin 2007.

- 299 -

Ensuite, il permet de traiter les besoins spcifiques existant dans les

bassins en difficult et dans les ples de comptitivit. De nombreuses
exprimentations peuvent ainsi tre menes sur les territoires afin
daccompagner les entreprises dans la dfinition de leurs besoins, de les
sensibiliser aux besoins spcifiques des publics fragiliss et de les engager
dans une dmarche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences,
en partenariat avec les autres acteurs locaux, tels que les chambres de
commerce, les organismes de formation et les collectivits territoriales.
Ainsi, comme la signal M. Jean-Raymond Lpinay, prsident de
lUnion nationale des missions locales (UNML), les missions locales
disposent, par exemple, de leurs propres rseaux locaux daccs lemploi,
lchelle des bassins demplois, auxquels participent des employeurs qui
acceptent de prendre en compte la ncessit de recruter une certaine
proportion de jeunes en difficult.
Le choix de bassin demploi facilite galement la mutualisation des
moyens en sappuyant sur les orientations dfinies au niveau rgional et
limplication des instances rgionales mises en place pour le pilotage de la
formation professionnelle.
Il pourrait rendre possible une plus grande fongibilit des fonds
disponibles, par la recherche de synergies, ou encore par un dploiement de
politiques territoriales concertes, allant de lorientation lemploi, sur des
projets prcis susceptibles dtre valus quant aux rsultats.
Il est aussi mieux adapt la conduite de projets, qui engage les
diffrents acteurs locaux et les dcideurs des autres niveaux dans un processus
vertueux : diagnostic - plan daction - valuation. Ces projets peuvent, en
quelque sorte, tre modulariss et valus, selon les objectifs ou les
besoins identifis.
De tels projets existent dj et donnent des rsultats intressants, a
rappel M. Jean Michelin de la Fdration franaise du btiment : Je ne vous
ai pas parl de toutes les initiatives que nous menons ici ou l, lorsquun
conseil gnral dcide par exemple de mettre en uvre le CI-RMA, cest-dire le retour des RMIstes au travail. Nous savons dans ce cas nous adapter
en crant un groupement demployeurs et de qualification dans un bassin
demploi. Les ouvrages dart du TGV-Est ont exig que nous formions des
coffreurs-plancheurs ; nous sommes donc alls chercher des demandeurs
demploi dans les bassins demploi locaux et avons pu les former avec
lAFPA.
De mme, pour lAGEFOS-PME, cette approche permet doptimiser
la rponse aux besoins concrets de formation ; nous analysons les besoins et
les comptences en partenariat actif avec les OREF et ASSEDIC. Les platesformes Emploi-PME aident les entreprises formuler des fiches de poste et
nous relayons ces informations au service public de lemploi, au conseil
rgional. Nous aidons, avec nos autres partenaires, articuler les dispositifs
existants. Nous proposons dsormais ce type de partenariats aux maisons de

- 300 -

lemploi. Enfin, nous permettons la mobilisation de ressources financires.

Aprs avoir assur lassistance technique FSE du ministre de lemploi sur la
priode 1998-2001, chaque AGEFOS-PME a t partenaire de ltat et des
rgions, notamment sur les programmes en faveur des salaris des plus petites
entreprises .
Cette approche est cohrente enfin avec les volutions du service
public de lemploi. La loi de programmation pour la cohsion sociale du
18 janvier 2005 a prcis le service public de lemploi, dans son primtre et
dans son contenu, afin notamment de mieux lancrer lchelon territorial.
En fonction de ces lments, et titre exprimental, la mission
propose la mise en place de conseils locaux de la formation (CLF) au
niveau des bassins demploi.
Ce conseil local de la formation se runirait trois quatre fois par an,
et plus si ncessaire, linitiative de la rgion, pour changer des
informations, faire des propositions et trouver des solutions concrtes des
difficults signales dans larticulation entre orientation et formation.
Prsid par un reprsentant du prsident de rgion, le conseil local de
la formation serait compos notamment de reprsentants de ltat, et en
particulier de la communaut ducative (les proviseurs et principaux des
lyces et collges inclus), des partenaires sociaux, des prestataires de
formation, ainsi que des associations de parents dlves pour aborder
concrtement les difficults dorientation.
Dans le cadre de ces rencontres, la mission est favorable une
approche pragmatique, avec un vritable souci defficacit par rapport
lemploi. Il parat aussi essentiel que les oprations fassent en outre lobjet
dun suivi pour encourager les formules qui fonctionnent.
b) Le choix dune territorialisation souple
La mission considre que lapproche par le bassin demploi doit tre
assortie de souplesse.
Il convient de rappeler dabord que la dfinition dun bassin demploi
est avant tout pragmatique : elle tient compte des ralits historiques,
culturelles, conomiques et dune masse critique ncessaire au dveloppement
des activits.
Ensuite, aux yeux des membres de la mission, lapproche territoriale
doit tre entendue de manire souple car le march de lemploi et des
formations est aussi interrgional.
La rgionalisation ne doit pas tre un frein aux changements de
territoire et il serait dommageable que les actions opres en fonction des
besoins locaux demplois aboutissent pnaliser les candidats une formation
correspondant un besoin situ hors de la rgion. Un systme de
compensations interrgionales a t voqu par certains pour faciliter la

- 301 -

mobilit des stagiaires (notamment par M. Pierre Boissier, directeur gnral de

lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes).
Il ne faut donc pas ngliger les logiques interrgionales, les ples
de regroupements, les ples de comptitivit, les enjeux de la mobilit et
les perspectives au niveau europen.
La formation professionnelle doit effectivement tenir compte de la
mobilit transrgionale en Europe et des projets INTERREG de coopration
territoriale europenne transfrontalire et transnationale.
Pour la priode 2007-2013, la Commission europenne a dailleurs
lanc une nouvelle gnration de programme dit programme dducation et de
formation tout au long de la vie. Son volet formation continue des jeunes et
des adultes sadresse aux apprentis, aux salaris, aux partenaires sociaux et
aux demandeurs demploi et vise soutenir les politiques de formation tout au
long de la vie conduites par les tats membres. Il appuie les projets
dingnierie caractre transnational et les projets de mobilit europenne en
cours de formation.
Tous ces lments militent en faveur dune territorialisation
souple et dune approche pragmatique des dossiers, comme dailleurs les
rgions nhsitent dj pas le faire.
Les membres de la mission ont pu sen rendre compte notamment en
Alsace avec des partenariats et des formules innovantes tenant compte de la
proximit avec lAllemagne.
Au fond, la dfinition du territoire doit tre apprhende le plus
possible en fonction des besoins identifis. M. Ren Bagorski, en sa qualit
de reprsentant de la CGT la ainsi clairement justifi : Je crois dabord que
le territoire pertinent est fonction du primtre de pouvoir de chacun. Une
entreprise est aujourdhui entoure de trois niveaux, dont deux normatifs : le
niveau de la ngociation et du dialogue avec les partenaires sociaux,
notamment li une approche sectorielle. Deux lois, celle du 4 mai 2004 sur
la formation professionnelle tout au long de la vie et celle du 13 aot 2004 sur
les responsabilits locales des rgions, fixent en effet le primtre de la
formation professionnelle. La contractualisation entre lEurope, ltat, les
rgions et les organisations professionnelles et syndicales constitue le
troisime niveau. Le niveau pertinent est celui qui sera dtermin par un
besoin clairement identifi. Une synergie des moyens peut ensuite se mettre
en uvre. Le maillage branche-territoire aux niveaux dun bassin demploi,
dun dpartement, dune rgion et de la nation sera alors permanent.
Enfin, pour aller plus avant, la mission souhaite que lapproche
territorialise de la formation professionnelle permette de faire voluer
davantage le systme de formation professionnelle dune gestion spare une
gestion partage.

- 302 -

B. LA CONTRACTUALISATION : DUNE GESTION SPARE UNE

GESTION PARTAGE

Compte tenu de la rpartition des comptences et financements sus

rappele, le dveloppement des partenariats entre les acteurs de la formation
quils soient politiques, administratifs, conomiques ou sociaux, apparat
incontournable.
La mission est donc convaincue de la ncessit de faire merger des
solutions de nature insuffler davantage la notion de partenariat et de
partage dans un systme de formation professionnelle aujourdhui trop
cloisonn.
Comme la dit M. Jean Michelin, directeur de la formation de la
Fdration franaise du btiment, la premire lgitimit du systme est
constitue par lintrt de lentreprise au sens large, cest--dire du couple
employeur-salari. Le conseil rgional a reu un certain nombre de missions,
en particulier lapprentissage. Ltat, enfin, a tout son rle jouer. Nous
devons veiller ce que lquilibre entre ces trois partenaires soit prserv et
stablisse par une contractualisation, comme nous savons le faire pour
lapprentissage, par exemple, qui donne lieu des contrats dobjectifs de
moyens ou territoriaux, obligeant branches, rgions et tat ngocier sur des
objectifs quantitatifs comme qualitatifs. Chacun doit bien rester dans son
champ de lgitimit. Il existe actuellement une tendance de certains
ignorer ce que lautre partenaire fait et sapproprier des champs de
comptences qui ne relvent pas de leur responsabilit.
La contractualisation est un des axes-cl de la rflexion sur
lavenir du systme, de lavis unanime, dfaut dune option faisant
table rase qui na pas t retenue par la mission.
Comme M. Jean-Claude Quentin, secrtaire confdral charg de
lemploi, de la formation professionnelle et de lassurance chmage, de la
Confdration gnrale du travail - Force ouvrire (CGT-FO) la clairement
dmontr devant les membres de la mission : il est clair que nous faisons
face, aujourdhui, un empilement de diffrents dispositifs, provenant de
diffrents acteurs qui ne se connaissent pas, ne dialoguent pas et ont des
intrts propres. Je ne vais pas vous faire linjure de citer, ici, les diffrents
dispositifs daccompagnement de lemploi, de formation, dexonration des
entreprises ou de contrats particuliers, mais je crois que le rapport de
lIGAS les a chiffrs 6 000. La notion de contractualisation est donc
galement trs importante pour nous, notamment car elle interpelle le
territoire.

- 303 -

1. Dvelopper les partenariats

a) Un contexte favorable
Lors de la table ronde du 29 mai dernier, il a t admis que le pari de
la formation est de faire en sorte que chacun des acteurs travaille plus et
mieux ensemble et de parvenir conjuguer cohrence et diversit .
Au cours de cette matine, les vertus du partenariat ont t
unanimement vantes : complmentarit, subsidiarit, dcloisonnement,
rationalisation, conomies
Un exemple significatif de rassemblement de diffrents dispositifs et
de mise en concertation de diffrents partenaires, a t prsent par
M. Bernard Gentric, contrleur gnral, membre de la mission du contrle
gnral, conomique et financier de la Mission emploi et formation
professionnelle concernant la politique en faveur des personnes
handicapes.
Depuis plusieurs annes lAGEFIPH a pass de nombreuses
conventions au niveau rgional et au niveau national, avec lANPE. La
dernire de ces conventions a t renouvele avec lambition daccrotre le
nombre de travailleurs handicaps accdant la formation, ambition qui se
retrouve galement dans le cadre de la convention entre lAGEFIPH et
lAFPA, puisque le nombre de personnes handicapes reprsente 9,7 % du
nombre total de stagiaires de cet organisme.
Le budget de lAGEFIPH est renforc par un programme sur trois
ans, intitul Handicomptence qui a pour but dtendre laccs la formation
et la qualification des travailleurs handicaps par le biais dun certain
nombre doutils (notamment la formation en entreprise pralable
lembauche, des formations courtes essentiellement cibles sur des pr-requis
ncessaires lentre en formation avant qualification). Surtout, cette
dmarche Handicomptence sinscrit dans un projet rgional mis en place
en concertation avec lensemble des acteurs du service public de lemploi.
Grce celui-ci, lentre en formation de 13 15 000 personnes handicapes
supplmentaires chaque anne est attendue.
Non seulement cette approche offre des rsultats, mais le contexte
apparat aujourdhui propice une volution des esprits comme tendent le
prouver les travaux du CNFPTLV et les perspectives de la rforme de ltat et
de modernisation du dialogue social.
b) Des perspectives prometteuses pour la territorialisation
Paralllement, il faut reconnatre le fait que les rgions se sont
rellement investies dans leurs nouvelles responsabilits en matire de
formation professionnelle. De lavis du CNFPTLV, les rgions se sont
saisies avec vigueur et dynamisme des questions de formation
professionnelle.

- 304 -

Aujourdhui, la formation professionnelle slve quasiment la

deuxime place dans les budgets des rgions, avec une augmentation de
lordre de 20 % entre les annes 2005 et 2006, puis de 17 % entre 2006 et
les budgets en cours dlaboration pour 2007.
On a donc assist une appropriation trs nette et positive de la
part des conseils rgionaux de leurs responsabilits nouvellement tendues
dans le domaine de la formation professionnelle.
Certes, une plus grande implication soulve la question des
ressources disponibles pour les rgions qui ne financent quun dixime du
total de la formation professionnelle de notre pays.
Mais sans attendre lhypothse de recettes supplmentaires1, de
nombreuses initiatives nouvelles ont t prises : par exemple, au sujet de la
validation des acquis de lexprience pour lassistance aux candidats pour
llaboration de leur dossier ou dans le champ des formations sanitaires et
sociales, en particulier, pour ouvrir des coles localement absentes et tenir
compte de besoins particulirement criants.
Lors de son audition M. Jean-Paul Denanot a fourni des exemples
concrets de cette implication rgionale, notamment dans le Limousin : Des
ateliers pdagogiques personnaliss existent partout en France et sont
souvent financs par ltat et la rgion. Le Limousin reprend ce modle
dindividualisation des parcours. A travers une structure permanente,
lobjectif est de crer des centres permanents de formation professionnelle
dans les secteurs tertiaire, industriel ou le btiment. Plus rcemment, compte
tenu de la pression dans notre rgion des problmatiques daide la
personne, nous avons cr des plates-formes spcialises de formation aux
mtiers daide la personne. Ce dispositif commence porter ses fruits. Les
besoins exprims par lensemble des associations sont en effet trs importants
et je crois que nous avons russi y rpondre par des structures permanentes
souples. Les stages ne se droulent pas par exemple date fixe : nous avons
mis en place un systme dentres-sorties permanentes, intgrant des
formations annualises.
Les avantages de la dmarche contractuelle sont connus : des
objectifs ngocis, une ingnierie de projets, un dispositif de suivi et
dvaluation.
Elle se dveloppe depuis longtemps au niveau national mais doit
encore tre encourage au niveau rgional et surtout territorial.
M. Jean-Paul Denanot a ainsi voqu son introduction progressive au
niveau des bassins demploi : Nous sommes en train de travailler sur les
bassins de formation et demploi. Nous avons pris conscience que les
territoires sappropriaient mal cette problmatique de la formation
professionnelle lors de la rception de projets de contrats de pays. La
formation est en effet souvent absente du travail sur les bassins. Vous avez
1

Ce qui renvoie notamment au dbat sur la rforme de la taxe dapprentissage.

- 305 -

parfaitement raison de poser plus largement la question de lducation

nationale et de lapprentissage. Le Limousin est assez atypique cet gard, la
plupart de ses centres de formation dapprentis tant situs auprs des lyces
professionnels. Cette situation permet une certaine cohrence entre
lapprentissage et les lyces professionnels.
A titre dexemple, il a voqu un projet de lyces de mtiers
dvelopp dans le premier chapitre de la deuxime partie du rapport. De telles
initiatives qui partent dun diagnostic territorial comportent dintressantes
perspectives dadaptation de notre systme de formation.
2. Contractualiser pour mieux grer
La mission dinformation est donc favorable au renforcement de la
politique contractuelle dans le domaine de la formation, qui fait dailleurs
lobjet depuis quelques annes dun dveloppement apprciable.
Elle souhaite que les formules actuelles soient davantage encourages
et soutenues au niveau des territoires, dans le cadre dfini par le PRDFP
rnov.
a) La diversit de la politique contractuelle, gage defficacit
Ce nest sans doute pas un hasard si les formules contractuelles
portant, pour tout ou partie, sur la formation, connaissent un rel dynamisme.
(1) Les contrats de projets tat-rgions (CPER)

Il est significatif que les contrats de projets tat-rgion (2007-2013)

intgrent un volet formation. Cette volution sinscrit dans le souci de
cohrence rappel prcdemment.
Ces nouveaux contrats de projets tat-rgion (CPER) constituent le
cadre global de cohrence moyen terme des actions publiques. Ils ont aussi
vocation tre loutil privilgi de mise en uvre de la politique
damnagement et de comptitivit des territoires.
Le contrat de projet tat-rgion est un accord-cadre pass entre le
prfet de rgion (reprsentant de ltat) et le prsident du conseil rgional. Il
est donc le principal instrument de recherche de convergences et de
coopration entre ltat et la rgion.
Ces contrats sont articuls autour de trois axes : la comptitivit et
lattractivit des territoires, le dveloppement durable et la prservation de
lenvironnement, la cohsion sociale et territoriale.
Ce dernier objectif vise renforcer la cohsion sociale, notamment
par un soutien aux politiques demploi et de formation professionnelle, la
recherche dune plus grande galit des chances et laccompagnement des
mutations conomiques et des politiques de prioritaires.

- 306 -

De plus, les contrats de projets tat-rgion (CPER) 2007-2013 ont un

volet territorial1. Ce volet territorial est destin prendre en compte des
projets denvergure limite sinscrivant dans une dmarche infrargionale .
Les engagements de ces volets territoriaux sont fixs dans des
conventions territoriales. Ces dernires sappuient sur un diagnostic rapide
du territoire en cohrence avec le diagnostic rgional . Ces conventions
territoriales peuvent, sous certaines rserves, venir prolonger les initiatives
dans les ples dexcellence rurale ou sintresser des actions relatives aux
filires agricoles. Elles peuvent galement intgrer des actions en matire
demploi et de formation professionnelle dans les territoires touchs par des
reconversions.
(2) Les contrats dobjectifs et de moyens (COM) et contrats dobjectifs
territoriaux (COT)

Par ailleurs, reprenant une des demandes des partenaires sociaux dans
laccord national interprofessionnel du 20 septembre 2003, la loi du 13 aot
2004 permet dsormais de signer des contrats dobjectifs entre ltat, une
ou plusieurs rgions, une ou plusieurs organisations reprsentatives des
milieux socioprofessionnels et ventuellement avec les ASSEDIC.
La loi de programmation pour la cohsion sociale du 18 janvier 2005
a instaur un contrat dobjectifs et de moyens entre ltat, les rgions et
dautres partenaires visant au dveloppement de lapprentissage.
De son ct, lapplication du PRDFP fait lobjet de toute une
dclinaison contractuelle dtaille larticle L. 214-13 du code de
lducation.

1 Circulaire du 24 mai 2006 du dlgu interministriel lamnagement et la comptitivit

des territoires relative la prparation du volet territorial des contrats de projets tat-rgions.

- 307 -

Larticle L. 214-13 du code de lducation

III. - Le plan rgional de dveloppement des formations professionnelles,
pour sa partie consacre aux adultes, couvre lensemble des actions de formation
professionnelle visant favoriser laccs, le maintien et le retour lemploi.
IV. - Des conventions annuelles dapplication prcisent, pour ltat et la rgion,
la programmation et les financements des actions.
Elles sont signes par le prsident du conseil rgional, le reprsentant de ltat
dans la rgion ainsi que, selon leur champ dapplication, par les divers acteurs concerns.
Dans les tablissements denseignement du second degr, les tablissements
relevant des articles L. 811-1 et L. 813-1 du code rural et les tablissements relevant du
ministre charg des sports, ces conventions, qui sont galement signes par les
autorits acadmiques, prvoient et classent, par ordre prioritaire, en fonction des
moyens disponibles, les ouvertures et fermetures de sections de formation
professionnelle initiale. Leurs stipulations sont mises en uvre par ltat et la rgion
dans lexercice de leurs comptences, notamment de celles qui rsultent de larticle
L. 211-2 du prsent code et de larticle L. 814-2 du code rural. A dfaut daccord, les
autorits de ltat prennent, pour ce qui les concerne, les dcisions ncessaires la
continuit du service public de lducation.
V. - Ltat, une ou plusieurs rgions, une ou plusieurs organisations
reprsentatives des milieux socioprofessionnels et, le cas chant, les organismes
mentionns larticle L. 351-21 du code du travail peuvent conclure des contrats fixant
des objectifs de dveloppement coordonn des diffrentes voies de formation
professionnelle initiale et continue, notamment de formation professionnelle alterne et
de financement des formations des demandeurs demploi. Ces contrats dobjectifs
peuvent tre annuels ou pluriannuels.
Ces contrats dterminent notamment les objectifs qui concourent favoriser
une reprsentation quilibre des femmes et des hommes dans les mtiers auxquels
prparent les diffrentes voies de formation professionnelle initiale et continue.
Les chambres de mtiers, les chambres de commerce et dindustrie et les
chambres dagriculture peuvent tre associes aux contrats dobjectifs.
Ltat, la rgion ou la collectivit territoriale de Corse, les chambres
consulaires, une ou plusieurs organisations reprsentatives demployeurs et de salaris
peuvent galement conclure des contrats dobjectifs et de moyens visant au
dveloppement de lapprentissage conformment larticle L. 118-1 du code du travail.
Ces contrats peuvent prendre la forme dune annexe aux contrats viss lalina
prcdent.
VI. - Dans le cadre de son plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles, chaque rgion arrte annuellement un programme rgional
dapprentissage et de formation professionnelle continue, aprs avis du comit de
coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle.
Les dpartements, les communes ou groupements de communes qui ont arrt
un programme de formation sont associs, leur demande, llaboration du programme
rgional.
Pour la mise en uvre de ce programme, des conventions sont passes avec
les tablissements denseignement publics et les autres organismes de formation
concerns.

- 308 -

Les contrats dobjectifs et de moyens (COM) participent ainsi

laffirmation de la comptence de la rgion en matire de pilotage de loffre de
formation. Le rle de la rgion est raffirm dans les COM qui affichent la
volont de maintenir lquilibre entre les diffrentes voies de formation et se
rfrent, pour la plupart, aux orientations du PRDFP.
De plus, les COM sinscrivent dans le cadre de la concertation au plan
rgional car ils tiennent compte des dispositifs existants ainsi que de leurs
orientations : le PRDFP, mais aussi les contrats tat-rgions et les contrats
dobjectifs territoriaux (COT) conclus en particulier avec les branches
professionnelles.
Majoritairement signs par ltat et les rgions, les COM sont, euxmmes, gnrateurs de dialogue avec dautres partenaires (soit, selon les cas,
les chambres consulaires, les organisations reprsentatives demployeurs et de
salaris, lAGEFIPH) et prvoient leur possible dclinaison en conventions
spcifiques.
Enfin, et cest un aspect essentiel, le suivi des COM est gnralement
prvu soit par un comit ad hoc soit par la commission du Comit de
coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle
(CCREFP), lieu de concertation rgionale sur le champ de lemploi et de la
formation professionnelle.
Comme la rappel M. Francis Da Costa, au nom du MEDEF, la
contractualisation est la voie habituelle des relations entre les partenaires
sociaux et la rgion : les conseils rgionaux, se considrant de plus en plus
comme chefs de file en matire de formation, sont tents de mettre en place
leur propre dispositif. Cependant, la formation sous contrat de travail relve
des entreprises et la contractualisation avec un conseil rgional ne peut avoir
lieu que dans le cadre dfini par les stipulations conventionnelles ou les
dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur, notamment les
contrats dobjectifs et de moyens et les contrats dobjectifs territoriaux.
Sagissant des contrats dobjectifs territoriaux (COT), qui jouent
un rle tout aussi essentiel, Mme Franoise Amat, secrtaire gnrale du
CNFPTLV, a port nanmoins un jugement nuanc sur leur bilan : La
commission dvaluation travaille en priorit sur larticulation entre les
branches et les rgions. Nous tudions les politiques de branche et les
politiques rgionales par le biais des contrats dobjectifs territoriaux, outils
mis en place en 1987. Ces contrats fonctionnent de manire plus ou moins
satisfaisante selon les branches professionnelles et les rgions. Nous allons
les analyser afin de mettre en vidence les rsultats tangibles.
M. Ren Bagorski de la CGT a regrett que les partenaires sociaux
soient insuffisamment associs leur laboration : Je crois que les
organisations syndicales de salaris doivent tre reconnues comme des
acteurs du mme niveau que les autres. Pour prendre lexemple des contrats
dobjectifs territoriaux et des engagements de dveloppement emplois
comptences, nous sommes souvent intgrs au systme une fois quils ont

- 309 -

dj t dfinis, mais rarement en amont. Nous demandons que le lien de

subordination du contrat de travail ne perdure pas lextrieur de
lentreprise dans le dialogue social et la relation entre les diffrents
partenaires. Nous revendiquons dtre au mme niveau que les autres acteurs
dans le cadre de la dfinition des besoins.
Cette analyse permet didentifier des marges de progression pour ce
type de contrats qui tend, quoi quil en soit, se dvelopper.
b) La ncessit de dvelopper une culture de lvaluation
Enfin, il convient de souligner une fois encore combien les questions
de gouvernance et dvaluation sont troitement lies.
Dans le contexte dune gouvernance rgionale de la formation, le
recours lvaluation doit permettre un pilotage plus efficace de laction
publique au niveau dcentralis. Mais cette culture de lvaluation reste
encore largement construire.
Au niveau national, le dficit dvaluation a t soulign avec force
par Marc Ferracci, chercheur au CREST-INSEE : Nous souffrons dun
norme dficit dvaluations. Nous navons pas, avec notre tude, la
prtention de clore le dbat. Nous avons eu la chance de travailler sur des
bases de donnes extrmement larges puisquelles couvrent 800 000
observations. Les rsultats sont donc statistiquement robustes. Cependant, il
serait profitable que dautres chercheurs se saisissent de ces donnes afin
damliorer la connaissance dans ce domaine. Notre tude naborde pas
certains aspects du problme, en particulier lanalyse cot-bnfice. Nous
dtenons des informations sur le devenir des personnes formes, mais nous
sommes incapables dvaluer limpact financier net du processus de
formation sur lquilibre de lassurance chmage.
En outre, limpact des diffrents dispositifs de formation est
mconnu. Une connaissance plus fine serait souhaitable. Au regard de
lclatement du march de la formation, il existe sans doute des contenus de
formation, voire mme des prestataires de formation, plus efficaces que
dautres. Nous devons russir stratifier les rsultats en fonction des
contenus et des objectifs des formations.
Il faut donc encourager les dmarches prometteuses impulses par des
instances nationales comme le CNFPTLV et par les acteurs rgionaux
eux-mmes.
Au sein du CNFPTLV, une commission dvaluation est charge de
conduire une valuation triennale dbouchant sur la remise dun rapport au
Parlement.
Elle vise galement amliorer le socle de donnes et connaissances,
tant en quantit quen disponibilit, dont on a soulign limportance ci-dessus.

- 310 -

Parmi les thmes dvaluation retenus pour 2006-2009 figurent

larticulation entre le sectoriel et le territorial et en particulier les contrats
dobjectif territorial.
Le but de lvaluation est daccompagner la conduite des politiques
publiques, gouvernementales et rgionales, en matire de formation
professionnelle tout au long de la vie. La dcentralisation est bien au cur
du processus car lvaluation est conduite en liaison avec les comits
de coordination rgionaux de lemploi et de la formation professionnelle
(CCREFP).
Toutefois le prsident du CNFPTLV a soulign une des difficults
majeures au dveloppement de cette valuation : Nous rencontrons une
difficult, plus technique mais nanmoins relle, celle de linsuffisance de la
connaissance dans le domaine de la formation professionnelle continue.
Certes, des chiffres existent, mais souvent issus danalyses budgtaires. Ces
indications financires ne constituent pas un angle dattaque suffisant pour
une valuation scientifique. Nous nous apercevons que lappareil de
connaissance demeure dficient. Par exemple, une bonne partie de
linformation disponible est issue des dclarations des entreprises sur lusage
quelles font ou non de lobligation de contribuer hauteur de 1,6 % de leurs
salaires au dveloppement de la formation continue. Ce document 24.83, mis
en place en 1971, impose aux entreprises de rendre compte aux pouvoirs
publics, comme lensemble du pays, de leurs actions dans ce domaine. Cet
exercice est un exercice de consolidation nationale. Aucune rgionalisation,
aucune considration de branche professionnelle, ne peut sortir de la
synthse de lensemble de ces dclarations. Or, les rgions sont galement
appeles par la loi effectuer des exercices dvaluation rgionale. Elles nous
disent rgulirement quelles ne sont pas en mesure dassurer cette mission
faute de donnes suffisantes.
Notre commission dvaluation, pour sa premire anne de
fonctionnement, a beaucoup travaill sur cette question de la constitution du
bloc de connaissances ncessaires pour procder une valuation qui soit la
plus complte et aussi incontestable que possible. Nous disposons dun
comit scientifique qui atteste de la vracit des chiffres afin de permettre un
consensus capital entre les diffrents acteurs de la formation. Dans les mois
qui viennent, nous allons publier nos premiers travaux. Nous ne pouvons
malheureusement pas raliser chaque anne cet examen total de lensemble
des questions de financement de la formation professionnelle, comme la loi
le prvoit. La loi savre trop ambitieuse au regard des contraintes
techniques et diplomatiques que nous avons grer.
De son ct, M. Claude Thlot a rappel avec force que la question de
lvaluation se pose trois niveaux distincts.
Premirement, sil existe des objectifs gnraux, cest dabord autour
deux que lvaluation doit sarticuler.

- 311 -

Deuximement, il faut valuer les dispositifs nouveaux et ne pas

hsiter tirer les consquences de lvaluation sils savrent imparfaits.
Dans notre pays, nous savons parfois valuer, mais nous narrivons gure
tirer les consquences de nos valuations. , a-t-il rappel.
Troisimement, sur le processus par lequel sont slectionns et
qualifis les prestataires de formations, tant privs que publics, lvaluation
doit non seulement tre promue, mais aussi tre utilise comme un outil
oprationnel. A titre dexemple, pour lAFPA cela signifierait qu lissue
dun stage propos par celle-ci, lvaluation puisse porter sur le fait que le
demandeur demploi ait pu trouver un emploi de meilleure qualit.
Parmi les nombreuses suggestions dans le sens dune valuation
systmatique tous les niveaux, la proposition de la mise en place dun
Observatoire des valuations suggre par M. Jean Wemaere, prsident de la
Fdration de la formation professionnelle (FFP), doit aussi tre releve :
nous devons nous doter dun Observatoire de lvaluation et dfinir des
critres. Un de ces critres pourrait tre le ratio sommes consacres la
formation/heures de formation, dautres pourraient concerner la dure des
parcours ou le type de validation. Ces donnes permettraient dvaluer les
dispositifs et de mesurer lefficacit collective du systme.
*
*

- 312 -

Arrive au terme de son tude, la mission a conscience que tous les

cadres juridiques possibles ne feront pas avancer les choses sil nexiste pas,
en plus, une forte mobilisation des acteurs du terrain.
La mission partage lanalyse de nombreux experts selon laquelle le
partage, la confiance rciproque, le travail dquipe, le pilotage et la
focalisation sur les solutions sont primordiaux dans la mise en uvre
locale 1.
Cest la raison pour laquelle lexprimentation dune formule souple
comme celle des Conseils locaux de formation devrait contribuer amorcer le
travail transversal et efficace que nos concitoyens sont en droit dattendre de
notre systme de formation.
Interrog sur lhypothse dune nouvelle tape de dcentralisation,
M. Jean Gaeremynck a prcis que les rflexions en cours ne vont pas dans
le sens de la dcentralisation, au sens classique du terme, cest--dire par
rapport aux comptences juridiques. Il sagit plutt de modes dorganisation
permettant de rconcilier des lgitimits , selon lexpression de
M. Jean-Louis Borloo : rgion, entreprises, partenaires sociaux, branches.
Nous manquons cependant dingnierie. La piste qui nous semble fconde est
la piste territoriale, qui entre cependant en discordance avec le systme
vertical actuel. Encore faut-il que les personnes intresses acceptent de
participer ce champ de rflexion et de discussion.
*
*

En conclusion, et au terme dune rflexion qui sest droule sur

plus de six mois et qui lui a permis de consulter les diffrents acteurs du
systme de formation professionnelle et de recueillir de nombreux
tmoignages, notamment sur son site Internet, la mission formule les
propositions exposes ci-aprs.

1 Clarisse Perotti-Reille, Rapport de mission sur la reconversion des salaris du

textile/habillement/cuir.2007

- 313 -

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION

Les quelque quatre-vingt-dix auditions et lensemble des visites sur le

terrain effectues par la mission dinformation lui ont permis didentifier, audel de la faade rationnelle du systme de formation professionnelle, une
srie de dysfonctionnements inacceptables au regard des enjeux.
Ces dysfonctionnements peuvent tre rsums en trois mots, dont
lensemble de ce rapport sattache dbusquer les avatars : complexit,
cloisonnement, corporatisme.
Ils altrent la qualit de la rponse donne aux besoins des trois
destinataires principaux du systme : la Nation, qui mobilise la formation
professionnelle pour conforter la comptitivit conomique, lemployabilit et
la mobilit sociale ; lindividu, pour qui la formation professionnelle est un
gage de scurit dans le parcours professionnel et une chance de rattraper les
rates de la formation initiale ; lentreprise, la recherche de la performance et
dun meilleur dialogue social.
Dans ces conditions, il est ncessaire de rompre avec la situation
actuelle, partir dune vision politique claire des objectifs atteindre et
du chemin suivre.
Ces objectifs ont t voqus dans lavant-propos du rapport : il sagit
dorganiser la politique de formation professionnelle autour de la personne,
des partenariats et de la proximit.
Le chemin suivre est triple lui aussi, il sagit de :
- rompre avec la logique actuelle de dpense pour organiser le
systme autour dune logique dinvestissement et de rsultat ;
- mieux rpondre aux besoins de la personne (la personne
physique aussi bien que la personne morale que constitue lentreprise), de
lconomie et de lamnagement du territoire ;
- sortir la formation continue des salaris dune logique former
ou payer qui saccompagne de situations inadmissibles : une
redistribution des financements thoriquement mutualiss qui favorise les
grandes entreprises au dtriment des petites, un accs aux formations
privilgiant les salaris les mieux forms au dtriment des plus fragiles.

- 314 -

Pour autant, lon ne peut considrer la politique de formation

professionnelle et les 24 milliards deuros quelle mobilise comme un
investissement globalement inefficace. De nombreux indices, tels que le
dpassement sensible par les entreprises du plafond lgal de financement de la
formation des salaris, en tmoignent. En outre, le systme ddi aux salaris
a t assez profondment rform en 2003 et 2004 linitiative des partenaires
sociaux, en fonction de lide nouvelle et fconde de mettre la personne au
centre du dispositif.
Cest pourquoi la mission dinformation ne souhaite pas tout
remettre plat de faon autoritaire. Elle fait plutt le choix de proposer
lachvement du processus de recentrage sur la personne l o il na pas
t pouss au bout de sa logique, de le lancer l o il na pas encore t
vritablement engag, de demander la mise en cohrence des avances
lgislatives qui, en 2004, ont simultanment achev la dcentralisation de la
formation professionnelle et confi aux branches professionnelles de larges
prrogatives en matire de formation des salaris.
Tout cela passe par la mise en place dune nouvelle gouvernance :
au niveau national doit tre assure lquit, au niveau rgional
appartient la mise en uvre de la cohrence, au niveau local laction doit
tre concert et engage, sous la conduite, chaque niveau, dun chef de
file clairement identifi.
Les pistes traces dans cette perspective sont indiques ci-dessous.
Elles rsultent dun vaste dcorticage du systme et devront tre dment
expertises, affines, ngocies, lances et parcourues sous lil du
lgislateur. Peu dsireux de se substituer aux partenaires traditionnels de la
formation professionnelle, celui-ci entend nanmoins laborer la feuille de
route et obtenir des rsultats en fonction de ce quil considre tre lintrt
national.
1. Scuriser laccs lemploi par la qualification
Passer dune orientation subie une orientation choisie
- Ds la classe de cinquime, ouvrir les lves la connaissance des
mtiers ; gnraliser tous les collgiens des classes de troisime loption
de dcouverte professionnelle de trois heures hebdomadaires mise en
place titre facultatif la rentre 2005 ;
- Professionnaliser les acteurs de lorientation : introduire des
stages dimmersion en entreprise ou milieu professionnel (collectivit
publique, association) obligatoires en formation initiale et continue pour
tous les enseignants, ainsi que les conseillers dorientation-psychologues,
quil convient de renommer conseillers dorientation professionnelle et
psychologues (COP2), afin de manifester plus nettement cette double
dimension essentielle ;

- 315 -

- Mobiliser la communaut ducative (familles, lves, enseignants,

personnels de direction, lus locaux) au sein du conseil local de la formation
propos ci-aprs afin de mieux informer les lves et les familles sur les
dbouchs des diffrentes filires de formation. Inciter les collges suivre les
parcours de formation et dinsertion de leurs anciens lves. Conduire
lensemble des tablissements (lyces professionnels, centres de formation
dapprentis, IUT, universits) collecter et diffuser, au moment des
procdures dinscription, leurs rsultats en termes dinsertion professionnelle
des lves diplms.
Les jeunes sans qualification : prvenir et accompagner
- Valoriser les points forts de tous jeunes scolariss : mettre par
exemple en lumire limportance et la lgitimit de lintelligence de la
main ;
- Un pralable ncessaire, assurer la matrise des fondamentaux :
orienter les jeunes reprs en difficult de lecture aux Journes dappel et de
prparation pour la dfense (JAPD) vers les missions locales ;
- Mettre en place, au sein des tablissements scolaires et en lien avec
les centres dinformation et dorientation, des indicateurs de suivi des
abandons en cours de scolarit et des sorties sans diplme ; mettre en rseau
les acteurs de linsertion (missions gnrales dinsertion, missions locales,
conseils rgionaux, MIFE) pour organiser et coordonner les moyens de prise
en charge.
Rconcilier apprendre et travailler : reconnatre les
vertus de lentreprise formatrice
- Simplifier les outils pour optimiser les capacits daccueil en
entreprise et en centre de formation : regrouper le contrat dapprentissage
et le contrat de professionnalisation au sein dun cadre unifi de contrat
dinsertion en alternance , tout en conservant chacun des dispositifs ses
spcificits ;
- Simplifier les cursus, sinterroger sur lutilit et la prennit du
BEP, diplme vocation plus propdeutique que professionnelle ;
- Encourager les parcours plus itratifs entre les tudes et
lactivit, les allers et retours entre lcole et lentreprise tant facilits par la
mise en place du compte dpargne formation propos ci-aprs ;
- Introduire une dose dalternance sous statut scolaire dans les
cursus en lyce professionnel, en dveloppant notamment la possibilit de
prparer le BTS sous cette forme ; instituer, en contrepartie, un statut du
lycen professionnel , incluant notamment une forme de rmunration des
stages effectus et la prise en compte de ces stages dans le dcompte des
annuits de retraite, afin de renforcer lattractivit lenseignement
professionnel ;

- 316 -

- Intensifier le dispositif de validation des acquis de lexprience

(VAE) pour offrir une deuxime chance daccs la qualification ou de
meilleures perspectives de carrire. A cette fin, renforcer laccompagnement
des candidats en y impliquant de faon plus dynamique lensemble des
organismes daccueil : ANPE, OPCA, missions locales, CIO, points relais
conseil ;
- Ouvrir aux lus locaux et aux personnes engages dans la vie
publique et associative laccs de la VAE afin de reconnatre les
comptences quils ont dveloppes dans le cadre de leurs responsabilits et
de favoriser leur reconversion dans le champ du service public la fin de leur
mandat.
Imbriquer le systme ducatif et le monde professionnel
- Dvelopper lapprentissage, la VAE et la formation continue des
adultes au sein des lyces professionnels et des tablissements universitaires,
favoriser les passerelles, valoriser lutilisation de leurs locaux et de leurs
quipements afin den faire de vritables centres de ressources ;
- Renforcer la reprsentation des acteurs conomiques au sein des
conseils dadministration des lyces professionnels et des universits ;
- Adapter le stock des diplmes et des certifications aux besoins de
lconomie : mettre en place un mode unifi de construction des titres et
certifications professionnels afin damliorer la lisibilit et la cohrence
globale de loffre existante, dans le cadre dune concertation
interministrielle renforce ; valuer la pertinence de loffre existante au
regard des possibilits dinsertion ; mettre en place une vritable gestion
paritaire de la cration et de la rvision des titres ; mieux tenir compte des
perspectives de dbouchs et prvoir les flux dentre en formation ;
- Diffuser largement dans le systme de formation une projection
cinq ans des perspectives demploi afin de favoriser les formations aux mtiers
de demain plutt qu ceux du pass.
2. Elargir laccs la formation par lindividualisation et la
responsabilisation
Amliorer laccs la formation en parachevant le DIF
- Autoriser, au moment de la cessation du contrat de travail, le
transfert du DIF sur le compte dpargne formation prsent ci-aprs ;
- Accompagner la mise en place du DIF transfrable :
x en supprimant lobligation de 0,9 %, correspondant au
financement du plan de formation, de participation la
formation des salaris ;

- 317 -

x en confiant aux partenaires sociaux la dtermination des

bases de montarisation du DIF transfr lors de la cessation
du contrat de travail ;
x en incluant expressment les formations ralises dans
lentreprise parmi les modalits lgitimes de mise en uvre
du DIF dans les PME et les TPE, ce qui diminuera le cot
horaire moyen de la formation ;
x en mobilisant une partie des fonds mutualiss (fonds
rgional ad hoc infra) au profit de labondement des
comptes de salaris des TPE ;
x en encourageant et en dveloppant au profit des TPE et PME
un service de remplacement des salaris partis en
formation ;
x en instituant des modalits dvaluation permanente de
limpact financier du DIF transfrable et en posant le principe
de sa mise en uvre enveloppe constante pour les PME et
TPE.
- Prendre acte de lvolution du DIF vers une authentique modalit de
formation ngocie survivant au contrat de travail en le renommant droit
indispensable la formation .
Instituer le compte dpargne formation afin de rationaliser laccs
de lensemble des actifs la formation professionnelle
- Construire partir du DIF transfrable un compte dpargne
formation couvrant, outre le rgime du DIF lui-mme, les primo entrants, les
personnes en reconversion, le rgime du CIF et les retraits ;
- Organiser le fonctionnement du compte dpargne formation
autour :
x de lpargne runie par le titulaire soit loccasion du transfert
de son DIF, soit dautres occasions ;
x dun fonds rgional ad hoc gr par les apporteurs de
financements, charg de valider les formations prescrites au
titulaire et dabonder le compte ;
x dune instance dcisionnelle rgionale - qui pourrait tre le
comit de coordination rgional de lemploi et de la formation
professionnelle (CCREFP) - charge de dfinir les priorits
sectorielles et rgionales conditionnant la validation des
formations et la mobilisation du compte.

- 318 -

Mieux coordonner linformation, laccueil et la prescription

- Poursuivre de faon volontariste la mise en place de guichets
uniques ddis dune part linformation et laccueil, dautre part la
prescription, afin damliorer le service rendu aux personnes et donc leurs
conditions daccs la formation ;
- Dans cet esprit, mettre en uvre le projet de fusion de lANPE et
de lUNEDIC, porteur dconomies dchelle et correspondant une logique
authentique de guichet unique tendue la prescription des formations ;
- Dans la mme logique, intgrer les services dorientation de
lAFPA lorganisme issu de la fusion de lANPE et de lUNEDIC ;
- Confier la rgion, dans le cadre de llaboration du plan rgional
de dveloppement des formations professionnelles (PRDFP), la coordination
de lensemble des acteurs de laccueil, de linformation et de lorientation, y
compris les CIO, quil convient de transfrer la rgion, afin de rendre le
service accessible lensemble des publics sur lensemble du territoire.
Assurer les services aux PME et TPE
- Rendre obligatoire la fonction de conseil, dingnierie et
daccompagnement exerce par les OPCA au profit des PME et TPE pour
toutes leurs dmarches et formalits administratives lies laccs la
formation continue. Cette mission, avec dautres mesures exposes ci-dessous,
justifie si besoin est le financement du paritarisme sur les fonds de la
formation professionnelle ;
- Ouvrir le libre choix lentreprise de lOPCA susceptible de lui
rendre le meilleur service.
3. Optimiser lappareil
lvaluation

de

formation

par

linnovation

et

Lever les freins matriels laccs la formation

- Assurer lhbergement des stagiaires en formation ainsi que des
jeunes sous statut scolaire et repenser les modalits dattribution des aides au
logement, qui nintgrent pas suffisamment les problmatiques de la
formation.
Dynamiser lappareil de formation initiale et continue du secteur
public
- Renforcer les liens entre les tablissements et le monde de
lentreprise en systmatisant la participation de personnalits issues du
monde de lentreprise aux conseil dadministration des lyces professionnels
et des GRETA avec, corrlativement, la prise en charge par les entreprises
dune partie du financement de leurs quipements ;

- 319 -

- Renforcer la mutualisation des quipements des lyces

professionnels au bnfice des petites entreprises, qui accueilleront en
contrepartie des jeunes en formation et mettront leur personnel la disposition
des quipes pdagogiques ;
- Mettre en rseau les centres de formation initiale ou continue dans
chaque bassin de formation et optimiser les modalits doccupation des
locaux et des quipements ;
- Doter les GRETA dun statut juridique et dun conseil
dadministration autonome en sappuyant sur le maillage et la proximit.
Rguler le march de la formation continue, mieux valuer les
politiques et les formations
- Prserver la libert daccs des oprateurs privs au march tout en
apportant des garanties solides aux acheteurs de formations. A cette fin, au
moment de la dclaration dexistence dun organisme :
x instituer une exigence de solvabilit minimale qui pourrait
prendre la forme du dpt obligatoire dune garantie bancaire ;
x instituer un agrment rgional qui pourrait tre dlivr par le
conseil conomique et social de la rgion ;
- Prescrire lAdministration de mieux valuer les bonnes et
mauvaises pratiques de la formation professionnelle sans se limiter un
contrle essentiellement juridique du fonctionnement des organismes ;
- Simplifier et hirarchiser les labels de qualit des organismes de
formation ;
- Mobiliser lUniversit pour lvaluation de lefficacit du systme
de formation en faisant participer des universitaires lensemble des travaux
dvaluation et en leur confiant des expertises spcifiques ;
- Crer une autorit indpendante charge de lvaluation et de la
rgulation de la formation professionnelle. Cette autorit devra mobiliser et
coordonner lexpertise des organismes comptents en matire de certifications
et labels : lOffice professionnel de qualification des organismes de formation
et des conseils (OPQFC), mais aussi la Commission Nationale de la
Certification Professionnelle (CNCP) ;
- Perfectionner les indicateurs de la LOLF ;
Diffuser les bonnes pratiques et les exprimentations russies
- Encourager lexprimentation et linnovation en leur accordant, le
cas chant, un cadre juridique drogatoire ;
- Crer des coles de la deuxime chance sur lensemble du
territoire ;

- 320 -

- Sinspirer de la russite du campus Veolia pour diffuser les

pratiques de la pdagogie active, de laccueil des stagiaires dans des
conditions matrielles exemplaires et du partenariat entre lentreprise,
lducation nationale, les collectivits territoriales et le milieu consulaire.
Mobiliser lensemble des comptences en formant grce au compte
dpargne formation des adultes (retraits et pr retraits) lencadrement
des jeunes en formation initiale afin de partager leur savoir faire avec eux.
Renforcer le rle du conservatoire national des arts et mtiers
(CNAM) comme laboratoire de lingnierie de formation.
- Diffuser le savoir faire du CNAM vers :
x les organismes qui nont pas une taille suffisante pour pouvoir
financer des recherches en ingnierie de formation ;
x les organismes qui, linstar de certains tablissements
scolaires ou universitaires, ont besoin dune impulsion pour
voluer vers des pratiques pdagogiques mieux adaptes aux
besoins ;
- A cette fin, largir la tutelle de cet tablissement aux ministres en
charge de la formation professionnelle et de lindustrie.
Encourager la formation professionnelle et technique ltranger
en mutualisant les ressources en formation des entreprises ou en crant des
coles, afin de satisfaire les besoins des personnels locaux.
- Les besoins seraient identifis notamment en fonction des projets
dimplantation dentreprises ou dinfrastructures franais, particulirement
dans les pays mergents (par exemple, dans le domaine des transports ou du
nuclaire...). Un soutien la formation ltranger cohrent implique la mise
en place dun pilotage identifi non exclusif dun soutien financier.
Rationaliser les dpenses de formation continue des fonctionnaires
- Redployer une partie des budgets de formation des fonctionnaires
consacrs la prparation des concours internes :
x qui ne contribuent pas directement aux besoins et la
modernisation de ladministration, quil sagisse de
ladministration de ltat ou de celles des collectivits
territoriales ;
x qui, compte tenu du faible nombre de postes mis au concours,
ne sont pas en mesure de satisfaire lobjectif de promotion
professionnelle de candidats de plus en plus surdiplms .
Contrecarrer linfluence sectaire
- Contenir le dveloppement des formations dites comportementales
parce quelles constituent trop souvent la porte dentre privilgie de
linfluence sectaire ;

- 321 -

- Apporter une rponse au frquent dsarroi des personnes fragiles ou

en difficult devant le systme ducatif traditionnel. Dans cet esprit,
systmatiser le suivi personnalis des stagiaires et des jeunes en formation,
surtout sils sont la drive, par un rfrent unique.
4. Rationaliser et optimiser les circuits de financement en
sappuyant sur la ngociation
Mettre en place de nouvelles modalits de financement du
paritarisme
- Distinguer ce qui relve directement de la participation des
partenaires sociaux la gestion de la formation professionnelle (le 0,75 %
vers aux organisations professionnelles membres des OPCA) et ce qui nen
relve pas directement (le 0,75 % vers au FONGEFOR) et doit par
consquent tre financ dans le cadre du budget de ltat au titre du
fonctionnement de la dmocratie ;
- Relever 1 % le plafond de 0,75 % de rmunrations verses aux
organisations professionnelles membres des OPCA dans le contexte dun
dveloppement des services rendus par les OPCA aux entreprises.
Engager une nouvelle configuration des OPCA
- Afin de les mettre en mesure dassurer dans les meilleurs conditions
defficacit les services dingnierie et daccompagnement attendus par les
entreprises, favoriser le regroupement des OPCA en relevant par la voie
rglementaire le plancher de collecte qui conditionne la dlivrance de
lagrment administratif. Porter 50 millions deuros le seuil de collecte
actuellement fix 15 millions ;
- Crer un cadre incitatif au regroupement des OPCA
interprofessionnels, dans la perspective de lattribution un fonds rgional ad
hoc, qui pourrait tre un OPCA interprofessionnel rgional, de la mission
dencaisser, de grer collectivement et de mobiliser les fonds dgags par les
financeurs de la formation professionnelle en faveur dactions finanables par
le compte dpargne formation propos ci-dessus.
Disposer dun outil statistique fiable permettant dvaluer
ltendue de la mutualisation
Responsabiliser davantage les entreprises et les salaris dans leur
commande et leur consommation de formation
- Supprimer lobligation lgale pour le plan de formation, ce
mcanisme dresponsabilise en effet lentreprise quant au choix de former, et
quant au choix de la formation. Substituer lobligation lgale le financement
attach la transfrabilit dun DIF dynamis au travers du compte dpargne
formation.

- 322 -

- Rflchir linstauration dun ticket modrateur pour laccs

la formation des salaris, voire des entreprises et des demandeurs
demploi ;
Simplifier la collecte de lobligation lgale et de la taxe
dapprentissage en permettant aux entreprises de choisir librement un seul
collecteur dlgataire pour lensemble de la collecte, en fonction du principe :
une seule collecte, un seule collecteur, un seul contrat ( cet gard voir cidessus la proposition de contrat dinsertion en alternance)
Renforcer le rle du fonds unique de prquation (FUP)
- Sinterdire toute mobilisation des trsoreries dormantes du FUP
aboutissant soulager le budget gnral de ltat, dans la perspective dune
rinjection court terme de ces disponibilits dans les secteurs prioritaires ;
- Renforcer la mutualisation au sein du FUP, dont le conseil
dadministration devra comporter trois reprsentants des collectivits
territoriales dsigns par lAMF, lADF et lARF, en rehaussant1 de 5 %
10 % le montant des contributions reues par les OPCA agrs au titre de la
professionnalisation reverses au FUP. Ce renforcement des moyens
seffectuera au profit des territoires, des secteurs ou des entreprises o se
manifestent des urgences prioritaires.
5. Construire la gouvernance par la territorialisation et la
contractualisation
Centrer plus efficacement ltat sur la mission dassurer sur lensemble du
territoire lquit du systme de formation professionnelle
- Assurer lquit : sur les quatre grands axes de rforme de la
politique de formation - le lien entre lemploi et la formation, laccs la
formation, lefficacit de lappareil de formation et la rationalisation des
circuits financiers - ltat doit tre le garant de lquit au plan national, en
lanant et en animant le dbat ncessaire sur les objectifs de la politique de
formation professionnelle, en mobilisant les instruments normatifs et de
contrle quil dtient, en contractualisant des objectifs et des moyens avec les
rgions ;
- Dfinir les grands objectifs nationaux de la formation dans le cadre
dtats gnraux de la formation professionnelle initis et anims par ltat en
sappuyant sur les travaux du conseil national de la formation professionnelle
tout au long de la Vie (CNFPTLV), du conseil danalyse stratgique (CAS), de
la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques

Cette mesure serait transitoire dans la perspective de linstauration dun compte dpargne
formation, qui suppose la mise en place dun fonds rgional ad hoc prcisment appel
intervenir au profit des territoires, des secteurs ou des entreprises o se manifestent des urgences
prioritaires

- 323 -

(DARES), du Centre dtudes et de recherches sur les qualifications

(CEREQ) ;
- Donner un caractre prioritaire la mission de corriger les ingalits
territoriales que la rgionalisation est susceptible de provoquer ;
- Renforcer la coordination de la politique de ltat :
x en plaant sous lautorit du Premier ministre un
secrtaire dtat ou un haut commissaire charg de
coordonner laction des administrations comptentes en
matire de formation professionnelle initiale et continue ;
x ou, le cas chant, en dsignant le ministre de lEducation
comme chef de file de la politique transversale de formation
professionnelle ;
Lefficacit de ltat est en effet entrave par le fractionnement
excessif des comptences entre un trop grand nombre de ministres, depuis
lconomie les finances et lemploi jusqu lducation nationale, en passant
par le travail, lintrieur, lagriculture, le petites et moyennes entreprises, le
budget, loutre-mer ;
- Rassembler au sein de la commission permanente charge de
lducation dans chaque Assemble la comptence sur lensemble des
formations, quelles soient initiale ou continue, scolaire, universitaire ou
professionnelle, afin de rendre possible la mme approche transversale quau
plan gouvernemental.
Confier aux rgions le pilotage territorial des politiques de
formation professionnelle
- Dsigner la rgion comme le lieu privilgi de mise en cohrence
des politiques de formation professionnelle ;
- Faire du plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles (PRDFP) linstrument de la stratgie globale de
formation au niveau rgional en associant son laboration lensemble des
parties concernes : les services de ltat (le rectorat, lensemble des services
dconcentrs intresss), les partenaires sociaux, les autres acteurs prsents
dans la rgion et dans les bassins demploi (conseils gnraux, organismes
consulaires, prestataires de formation, communaut ducative, associations
familiales) ;
- Modifier la loi afin de donner au PRDFP une valeur
prescriptive, de sorte que ses signataires, notamment lducation nationale
et le monde conomique, soient engags par leur signature, et que soit ainsi
lance la ncessaire dmarche de gestion partage des comptences.
Structurer le dialogue social au niveau rgional
- Favoriser lmergence, du ct des partenaires sociaux, de ples
paritaires rgionaux de nature structurer le dialogue social en rgion dans

- 324 -

un cadre qui pourra tre variable (confrences des financeurs, GIP, comits de
coordination) ;
- Maintenir le dialogue social rgional tous les stades de la
procdure, de llaboration au suivi, du PRDFP.
A titre exprimental, mettre en place des conseils locaux de la
formation (CLF) au niveau des bassins demploi
- Crer au niveau du bassin demploi, un conseil local de la
formation prsid par un reprsentant du prsident du conseil rgional et
se runissant au moins trois quatre fois par an pour analyser les besoins du
terrain, changer des informations et proposer des solutions concrtes aux
besoins en matire dorientation et de formation ;
- Prvoir la participation au conseil local de la formation des
reprsentants pertinents de ltat, de ceux de la communaut ducative
(proviseurs et principaux des lyces et collges, associations de parents
dlves), des partenaires sociaux, des prestataires de formation, des
associations familiales.
*
*

Lancer la rforme dans loptique consensuelle et ngocie voulue

par la mission en confiant une personnalit place sous lautorit du
Premier ministre la mission dexpertiser les pistes suggres, de susciter le
dialogue social, de prparer les dcisions politiques ncessaires.

Runie le mercredi 4 juillet 2007, sous la prsidence de M. Jean-Claude

Carle, prsident, la mission commune dinformation sur le fonctionnement des
dispositifs de formation professionnelle a, sur la proposition de M. Bernard Seillier,
rapporteur, Mme Christiane Demonts sabstenant et Mme Annie David mettant un
vote dfavorable, adopt le prsent rapport dinformation.

- 325 -

CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE

RPUBLICAIN ET CITOYEN

Les applications de la recherche pntrent aujourdhui dans nos vies

des rythmes bien plus rapides que celui du renouvellement des gnrations.
Ainsi, la transmission des savoirs et des savoir-faire ne sopre plus par la
seule imprgnation et transmission familiale ou corporatiste. Cest ainsi que la
ncessit dadaptation aux avances scientifiques et techniques simpose
toutes et tous, en permanence, tout au long de la vie. Aussi, la formation tout
au long de la vie professionnelle doit rpondre tant aux besoins des salari(e)s
qu ceux des entreprises.
Pour notre part, nous dfendons une vision humaniste et long terme
de la formation tout au long de la vie : un droit individuel, attach la
personne, quel que soit son contrat de travail, garanti collectivement,
transfrable et opposable ; ce droit doit saccompagner dun nouveau statut
progressiste du travailleur, permettant chaque salari ayant suivi une
formation, dobtenir une promotion professionnelle et sociale et sa
reconnaissance par lemployeur en termes de qualification, classification,
rmunration, conditions de travail
Cest l tout le sens de la proposition du parti communiste de la
cration dune scurit sociale de la formation professionnelle. En effet, la
concentration sur ladaptation au poste de travail et la difficult de sinscrire
plus largement dans des logiques de dveloppement professionnel et personnel
sont autant de drives quil faut aujourdhui combattre, notamment pour les
salari(e)s les moins stables ou les plus vulnrables sur le march du travail,
les salari(e)s priv(e)s demploi, les plus de cinquante ans, les femmes, les
jeunes sans qualification, les saisonniers, les intermittents
Cest ainsi que la formation professionnelle tout au long de la vie,
mise en avant lors du Conseil europen de Feira, se dfinit comme toute
activit dapprentissage entreprise tout moment de la vie, dans le but
damliorer les connaissances, les qualifications et les comptences, dans une
perspectives personnelle, civique, sociale et/ou lie lemploi . Mais, et nous
pouvons le regretter, cest ainsi galement que la formation va la
formation , comme cela a trs justement t rappel au cours des nombreuses
auditions : en situation demploi ou en situation de recherche demploi, les
salari(e)s les plus diplm(e)s bnficient davantage de la formation
professionnelle. En effet, la formation est considre par lemployeur sous
langle dun investissement ; ds lors, elle est dirige vers les catgories les
plus susceptibles de la traduire en gains de productivit ; par ailleurs, laccs
est dautant plus difficile que le ou la salari(e) est issu(e) dune petite
entreprise. En outre, des ingalits de genre et dge sajoutent aux difficults
daccs des futur(e)s stagiaires.

- 326 -

A ce parcours dj bien difficile se rajoute la complexit de loffre de

formation professionnelle, de son financement, de sa gestion Aujourdhui,
24 milliards deuros sont investis dans la formation professionnelle, grs par
un nombre important dOPCA (organisme paritaire collecteur agr), et une
multitude dorganismes, publics comme privs, proposent des formations :
le (la) stagiaire, qui nest pas seul(e) dans la prise de dcision de sa formation
est, pour sa part, bien dmuni(e) lorsquil sagit de faire son choix.
Nous souhaitons ajouter que la formation professionnelle doit se
concevoir sur la base dune formation initiale de qualit, en lien avec nos
lyces et universits, sappuyant sur une ducation nationale la hauteur des
ambitions de notre nation. Nous lindiquions tout lheure, la formation va
la formation , aussi nous ne pouvons nous satisfaire du nombre trop lev, et
qui a tendance stagner, de jeunes sorti(e)s du systme scolaire sans
qualification ; en effet, les tudes du CEREQ confirment que les jeunes non
diplms restent fortement soumis aux alas de la conjoncture . Aussi, bien
que nous attachions une trs grande importance la formation professionnelle
tout au long de la vie, nous souhaitons insister sur la place prpondrante que
doit avoir la formation initiale dans la construction des projets personnels et
professionnels de chaque individu.
A notre sens, la cration dun ple de service public, en quelque sorte
une maison de la formation et de lemploi , dans laquelle, bien sr, les
associations en direction des personnes handicapes seraient agres et
auraient toute leur place, permettrait non seulement dtablir le lien
indispensable entre ces deux formations, initiale et professionnelle, mais
galement de trouver une suite logique toute formation, linsertion
professionnelle durable. Cette maison de la formation et de lemploi
permettrait, en outre, dapprhender la formation professionnelle de manire
diffrente, ds lors quelle sadresse des publics diffrents : des demandeurs
demploi pour une entre dans la vie active, des demandeurs demploi en cours
de parcours professionnel, des salari(e)s en reconversion ou en changement
de qualification, des personnes qualification diffrentes En effet, la
diversit des publics appelle la diversit des solutions. Aussi, nous ne pouvons
que regretter labandon progressif du service public de formation
professionnelle, dont lensemble des structures, GRETA, AFPA, CUEFA,
CNAM ou encore lyce professionnel, proposent pourtant, au niveau
territorial, un rseau adapt et complmentaire, rpondant aux besoins au plus
prs des populations concernes ; en ce sens, la gnralisation de la procdure
dite dappel doffres , entre autre, les met en difficult, laissant la place
des organismes de formation privs, dont les services ne rpondent pas
toujours aux critres de qualit requis. Par ailleurs, se pose galement la
question pour nos territoires ruraux, plus fortement impacts lorsquun
organisme de formation de proximit cesse son activit, de la rponse
apporter leur population.

- 327 -

Le rapport qui nous est prsent ici permet dapprhender dans toute
sa diversit, pour ne pas dire complexit, lensemble de notre systme de
formation professionnelle ; en ce sens, il est une contribution de qualit au
dbat ncessaire qui nous attend. La richesse et la multitude des auditions, des
dplacements, ont permis lensemble des membres de cette mission
daborder sans tabou tous les points noirs mais aussi tous les atouts des
organismes existants, leur financement, leur gestion, leur offre quils soient
dispensateurs de formation ou collecteurs de fonds !
Pour autant, si nous partageons le constat des dysfonctionnements et
lide de la ncessit dune rvision de notre systme de formation
professionnelle, initiale et continue, nous ne sommes pas en accord avec
lensemble des propositions faites par notre rapporteur, dautant que le
ministre de lducation nationale annonce dans le mme temps
10 000 suppressions de postes denseignants pour la rentre 2008 ! En effet, le
fil conducteur de ces propositions, devant rpondre aux principaux
destinataires, la nation, lindividu et lentreprise, tend en ralit rpondre
aux seuls besoins conomiques, loignant ltat de son rle de rgulateur et
lindividu de ses choix de parcours personnel et professionnel. Les
24 milliards deuros investis aujourdhui dans la formation professionnelle ne
doivent pas seulement servir donner aux entreprises une main-duvre bien
forme, avec une employabilit immdiate et court terme, adapte au poste
de travail et qui savrerait inutile en cas de rupture dans le parcours
professionnel de lindividu. De plus, il ne sagit pas de chercher tout prix
faire des conomies ; il sagit de permettre toutes celles et tous ceux qui en
expriment le souhait, de bnficier dune formation professionnelle choisie et
adapte, les assurant de la reconnaissance de cette formation lors de leur
entre ou de leur retour dans lemploi en rpondant par la mme occasion aux
besoins des entreprises ; en quelque sorte, une scurisation des parcours
professionnels.
Aussi, bien que ce rapport soit dune qualit incontestable, mais au vu
de lensemble des propositions, dont nous sommes en accord avec certaines
seulement, nous ne pouvons lui accorder un vote positif.

- 328 -

- 329 -

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE

ET APPARENTS

Le rapport qui vient de nous tre propos la suite de la mission

dinformation commune sur les dispositifs de formation professionnelle revt un
intrt majeur car il prsente un tat des lieux exhaustif de la situation, mettant en
vidence la complexit et le cloisonnement de lensemble des dispositifs allant de
la formation professionnelle initiale sous statut scolaire la formation continue
des salaris, en passant par lapprentissage, la formation des demandeurs
demploi ou la validation des acquis de lexprience. Cet tat des lieux rvle
galement les enjeux financiers (prs de 30 milliards deuros par an) et politiques
(responsabilit partage entre tat, rgions, dpartements, partenaires sociaux).
Force est de constater que la situation actuelle est le rsultat de la dfense par les
acteurs, dintrts particuliers, voire de corporatismes.
Le rapport permet de pointer, voire de confirmer que :
- la formation ne va pas ceux qui en ont le plus besoin (plus on sort
diplm de la formation initiale, plus on utilise la formation
continue) ;
- la formation est considre par les financeurs (particulirement les
entreprises) comme une dpense et non comme un investissement ;
- la question de la gouvernance et du pilotage est dune incontestable
actualit.
Pour ce qui concerne les propositions faites par les membres de la
mission, elles nous semblent trop nombreuses, trop disparates ; la contribution
que nous faisons ci-dessous a pour objet de reprendre certaines propositions en
les priorisant, den supprimer dautres qui nous paraissent davantage relever
de la mise en uvre et den rajouter dautres en particulier sur la ncessaire
valuation.
I - PERMETTRE LEDUCATION NATIONALE DE QUALIFIER
TOUS LES LVES AVANT LEUR SORTIE
A - Une orientation prpare et choisie
Gnraliser tous les collgiens des classes de troisime des modules
de dcouverte professionnelle
1 - Professionnaliser sur le volet connaissance des mtiers les
acteurs de lorientation : stages de connaissance de lentreprise dans la
formation initiale et continue des enseignants, ainsi que des conseillers
dorientation psychologues quil convient de renommer conseillers
dorientation professionnelle et psychologues (COPP).

- 330 -

2 - Mobiliser la communaut ducative (familles, lves, enseignants,

personnels de direction, COPP), afin de mieux informer les lves et les
familles sur les mtiers qui recrutent et les diffrentes filires de formation. A
ce titre, la gnralisation de lorientation concerte runissant lensemble
des acteurs prcits, permettra de choisir en connaissance de cause.
B - Une formation professionnelle diversifie
1 - Favoriser laccs au contrat dapprentissage pour tous les lves
qui le souhaitent, indpendamment de leur milieu social et leurs origines, les
collges et les CIO rapprocheront les lves des entreprises et aucun jeune
ayant un contrat dapprentissage ne sera amen y renoncer faute de place en
centre de formation dapprentis.
2 - Poursuivre la mise en uvre des lyces de mtiers, permettant aux
jeunes accueillis un parcours de qualification professionnelle, du niveau V
(CAP-BEP) au niveau III (BTS), en passant par le niveau IV (baccalaurat
professionnel, baccalaurat technologique) ; cette mise en uvre des lyces de
mtiers saccompagnera dune simplification des cursus, de lvolution, voire
de la suppression des diplmes qui ne correspondent plus aux besoins, de la
possibilit de parcours plus itratifs entre tudes et activits jusquau diplme,
de statut du lycen professionnel.
II - PERMETTRE LACCS LA FORMATION PROFESSIONNELLE
TOUT AU LONG DE LA VIE
A - La
dorientation

structuration

et

la

mise

en

rseau

des

services

Au-del de la professionnalisation des acteurs de lorientation, il est

indispensable quune coordination existe entre les diffrentes structures, pour
une meilleure information conseil aux personnes. Dans cet objectif, les
services dorientation de lAFPA seront intgrs lANPE, le rapprochement
entre lANPE et lUNEDIC sera effectu pour permettre tout chmeur
indemnis laccs laccompagnement ncessaire la formation et au retour
lemploi ; la dcentralisation vers les rgions de lensemble des services
dorientation sera acheve afin dassurer un service global dorientation
territorialis.
B - Le droit permanent la formation
Le Droit individuel la formation (DIF), instaur par les partenaires
sociaux, doit constituer une vritable modalit de formation ngocie.
Lobjectif est bien que lensemble des actifs ait accs la formation
professionnelle, quel que soit le type dentreprise (grande entreprise, PME,
TPE).

- 331 -

C - La validation des acquis de lexprience

Intensifier le dispositif de validation des acquis de lexprience pour
offrir une deuxime chance la qualification. A cette fin, renforcer
laccompagnement des candidats en y impliquant de faon plus dynamique
lensemble de organismes daccueil : ANPE, OPCA, missions locales, CIO.
Ouvrir aux lus locaux, aux lus associatifs et syndicaux laccs la
VAE afin de reconnatre les comptences quils ont dveloppes dans le cadre
de leurs responsabilits et de favoriser leur reconversion la fin de leur
mandat.
III - RATIONALISER ET OPTIMISER LES FINANCEMENTS DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE
A - Poursuivre le paritarisme, le dialogue social, la ngociation
- Mettre en place de nouvelles modalits de financement du
paritarisme ;
- distinguer ce qui relve directement de la participation des
partenaires sociaux la gestion de la formation professionnelle (le 0,75 %
vers aux organisations professionnelles membres des OPCA) et ce qui nen
relve pas directement (le 0,75 % vers au FONGEFOR) et doit par
consquent tre financ dans le cadre du budget de ltat au titre du
fonctionnement de la dmocratie ;
- relever 1 % le plafond de 0,75 % de rmunrations verses aux
organisations professionnelles membres des OPCA dans le contexte dun
dveloppement des services rendus par les OPCA aux entreprises ;
- engager une nouvelle configuration des OPCA. Afin de les mettre en
mesure dassurer dans les meilleures conditions defficacit les services
dingnierie et daccompagnement attendus par les entreprises, favoriser le
regroupement des OPCA en relevant par la voie rglementaire le plancher de
collecte qui conditionne la dlivrance de lagrment administratif. Porter
50 millions deuros le seuil de collecte actuellement fix 15 millions ;
- crer un cadre incitatif au regroupement des OPCA
interprofessionnels, dans la perspective de lattribution un fonds rgional
ad hoc, qui pourrait tre un OPCA interprofessionnel rgional, de la mission
dencaisser, de grer collectivement et de mobiliser les fonds dgags par les
financeurs de la formation professionnelle en faveur dactions finanables par
le compte dpargne formation.
B - Mutualiser les fonds perus par les OPCA
Il sagit de rendre obligatoire la mutualisation des fonds collects par
les OPCA afin daider les PME et le TPE dans leurs dmarches et formalits
lies laccs la formation continue. Les OPCA exerceront la fonction de
conseil, dingnierie et daccompagnement auprs de ces entreprises.

- 332 -

IV - CONSTRUIRE LA GOUVERNANCE ET VALUER

A - Centrer plus efficacement ltat sur la mission dassurer sur
lensemble du territoire lquit du systme de formation professionnelle
- Assurer lquit sur les quatre grands axes de rforme de la
politique de formation : le lien avec lemploi et la formation, laccs la
formation, lefficacit de lappareil de formation et la rationalisation des
circuits financiers. Ltat doit tre garant de lquit au plan national, en
lanant et en animant les dbat concernant les objectifs de la politique de
formation professionnelle, en mobilisant les instruments normatifs et de
contrle quil possde, en contractualisant des objectifs et des moyens avec les
rgions ;
- dfinir les grands objectifs nationaux de la formation dans le cadre
dtats gnraux de la formation professionnelle initis par ltat en
sappuyant sur les travaux du Conseil national de la formation professionnelle
tout au long de la vie (CNFPTLV), du Conseil danalyse stratgique (CAS), de
la Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques
(DARES), du Centre dtudes et de recherches sur les qualifications
(CEREQ) ;
- donner le caractre prioritaire la mission de corriger les ingalits
territoriales que la rgionalisation est susceptible de provoquer ;
- renforcer la coordination de la politique de ltat en plaant sous
lautorit du Premier Ministre un secrtaire dtat ou un Haut commissaire
charg de coordonner laction des administrations comptentes en matire de
formation professionnelle continue et initiale.
B - Le Conservatoire National des Arts et Mtiers comme
laboratoire de lingnierie de formation
Le savoir faire du Conservatoire national des arts et mtiers (CNAM)
pourrait utilement tre diffus auprs des :
- organismes qui nont pas la taille suffisante pour pouvoir financer
des recherches en ingnierie de formation ;
- organismes qui, linstar de certains tablissements scolaires ou
universitaires, ont besoin dune impulsion pour voluer vers des pratiques
pdagogiques mieux adaptes aux besoins.
C - Confier aux rgions le pilotage territorial des politiques de
formation professionnelle
- Dsigner la rgion comme lieu privilgi de mise en cohrence des
politiques de formation professionnelle ;
- faire du Plan rgional de dveloppement des formations
professionnelles ( PRDFP) linstrument de la stratgie de formation au niveau
rgional en associant son laboration lensemble des parties concernes : les

- 333 -

services de ltat (le rectorat, lensemble des services dconcentrs intresss)

les partenaires sociaux, les autres acteurs prsents dans la rgion et dans les
bassins demploi(conseils gnraux, organismes consulaires, prestataires de
formation, communaut ducative, associations familiales) ;
- modifier la loi afin de donner au PRDFP une valeur prescriptive de
sorte que les signataires, notamment lducation nationale et le monde
conomique, soient engags par leur signature et que soit ainsi lance la
ncessaire dmarche de gestion partage des comptences.
D - Structurer le dialogue social au niveau rgional
- Favoriser lmergence, du ct des partenaires sociaux, de ples
paritaires rgionaux de nature structurer le dialogue social en rgion dans
un cadre qui pourra tre variable (confrence des financeurs, GIP, comits de
coordination) ;
- maintenir le dialogue social rgional tous les stades de la
procdure dlaboration au suivi du PRDFP.
E - Lvaluation des politiques de formation : une ncessit
Elle doit tre faite chaque anne. Une mission parlementaire
dvaluation des politiques de formation sera cre cette fin. Elle remettra
annuellement un rapport au Parlement qui portera notamment sur :
- lvolution de la qualit des formations dispenses ;
- ladquation entre loffre de formation et les attentes du march du
travail ;
- le respect du principe constitutionnel dgalit.

- 334 -

- 335 -

GLOSSAIRE
AAH

Allocation aux adultes handicaps

ACA

Allocation chmeurs gs

ACCRE

Aide aux chmeurs crateurs ou repreneurs dentreprise

ACE

Aide au conseil aux entreprises

ACFCI

Association des chambres franaises de commerce et dindustrie

ACOSS

Agence centrale des organismes de scurit sociale

ACR

Action courte et rgionale

ADF

Association des dpartements de France

AFA

Action de formation alterne

AFFS

Allocation de formation de fin de stage

AFIJ

Association pour faciliter linsertion professionnelle des jeunes diplms

AFNOR

Association franaise de normalisation

AFPA

Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

AFPE

Action de formation pralable lembauche

AFR

Allocation de formation-reclassement

AFRE

Allocation de formation radaptation lemploi

AFREF

Association franaise des responsables de formation

AGCC

Association pour la gestion des conventions de conversion

AGECIF

Association pour la gestion des congs individuels de formation

AGEFAL

Association pour la gestion des fonds de lalternance

AGEFIPH

Association de gestion du fonds pour linsertion professionnelle des

handicaps

AGEFOS-PME

Association de gestion des fonds salaris des petites et moyennes entreprises

AI

Allocation dinsertion

AIF

Allocation dinsertion et de formation

ALE

Agence locale pour lemploi (ANPE)

AMF

Association des maires de France

ANACFOC

Association nationale des conseillers en formation continue

ANACT

Agence nationale pour lamlioration des conditions de travail

ANAEM

Agence nationale daccueil des trangers et des migrations

ANCE

Agence nationale pour la cration dentreprise

ANDML

Association nationale des directeurs de Missions locales

ANFH

Association nationale pour la formation hospitalire

ANI

Accord national interprofessionnel

ANIFRMO

Association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la

main-duvre

ANLCI

Agence nationale de lutte contre lillettrisme

ANPE

Agence nationale pour lemploi

- 336 -

ANT

Agence nationale pour linsertion et la promotion des travailleurs doutre-mer

APCA

Assemble permanente des chambres dagriculture

APCFI

Assemble des chambres franaises de commerce et dindustrie

APCM

Assemble permanente des chambres de mtiers

APEC

Association pour lemploi des cadres

APEJ

Aide pour lemploi des jeunes

API

Allocation de parent isol

APP

Atelier de pdagogie personnalise

APQFC

Association pour la promotion de la qualit en formation continue

APR

Action prparatoire au recrutement

ARACT

Agence rgionale pour lamlioration des conditions de travail

ARE

Allocation de retour lemploi

AREF

Allocation de retour lemploi-formation

ARF

Association des rgions de France

ARTT

Amnagement et rduction du temps de travail

ASC

Allocation spcifique de conversion

ASFO

Association de formation

ASS

Allocation de solidarit spcifique

ASSEDIC

Association pour lemploi dans lindustrie et le commerce

AUD

Allocation unique dgressive

BEP

Brevet dtudes professionnelles

BIJ

Bureau information jeunesse

BIPE

Bureau dinformations et de prvisions conomiques

BNQ

Bas niveau de qualification

BOT

Bulletin officiel du travail, de lemploi et de la formation professionnelle

BPF

Bilan pdagogique et financier

BTP

Btiment et travaux publics

BTS

Brevet de technicien suprieur

CA

Contrat dadaptation

CACES

Certificat daptitude la conduite en scurit

CAD

Centre daide la dcision

CAE

Contrat daccs lemploi

CAFA

Centre acadmique de formation administrative

CAFOC

Centre acadmique de formation continue

CAP

Certificat daptitude professionnelle

CAPEB

Confdration de lartisanat et des petites entreprises du btiment

CAPES

Certificat daptitude pdagogique lenseignement secondaire

CAR

Confrence administrative rgionale

CARIF

Centre danimation et de ressources de linformation sur la formation

- 337 -

CAT

Centre daide par le travail

CBC

Cong de bilan de comptences

CBE

Comit bassin demplois

CCI

Chambre de commerce et dindustrie

CCN

Convention collective nationale

CCP et CCS

Certificat de comptences professionnelles et certificat de comptences

spcialises

CCTAR

Certificat de capacits agricoles et rurales

CDD

Contrat dure dtermine

CDI

Contrat dure indtermine

CDIAE

Conseil dpartemental de linsertion par lactivit conomique

CEC

Contrat emploi consolid

CEDEFOP

Centre europen pour le dveloppement de la formation professionnelle

CEF

Coordonnateur emploi formation

CEFAR

Centre dtudes, de formation, danimation et de recherche (des ASFO)

Centre INFFO

Centre pour le dveloppement de linformation sur la formation permanente

CEP

Contrat dtudes prospectives

CERC

Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale

CEREQ

Centre dtudes et de recherche sur lemploi et les qualifications

CES

Contrat emploi solidarit

CESI

Centre dtudes suprieures industrielles

CESR

Conseil conomique et social de rgion

CET

Compte pargne-temps

CEV

Contrat emploi-ville

CFA

Centre de formation des apprentis

CFAA

Centre de formation dapprentissage agricole

CFC

Conseiller en formation continue de lducation nationale

CFDT

Confdration franaise dmocratique du travail

CFE-CGC

Confdration franaise de lencadrement - Confdration gnrale des cadres

CFI

Crdit formation individualis

CFPA

Centre de formation professionnelle pour adultes

CFTC

Confdration franaise des travailleurs chrtiens

CGPME

Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises

CGT

Confdration gnrale du travail

CIBC

Centre interinstitutionnel de bilan de comptences

CIDJ

Centre dinformation et de documentation jeunesse

CIE

Contrat initiative-emploi

CIEP

Centre international dtudes pdagogiques

CIF

Cong individuel de formation

CIF-CDD

Cong individuel de formation des contrats dure dtermine

CIFA

Contrat dinstallation formation artisanale

CIFF

Centre dinformation et de documentation des femmes et des familles

- 338 -

CIFRE

Convention industrielle de formation par la recherche

CIO

Centre dinformation et dorientation

CISC

Centre interinstitutionnel de bilan de comptences

CIVIS

Contrat dinsertion dans la vie sociale

CLD

Chmage de longue dure

CLEF

Comit local emploi-formation

CLI

Commission locale dinsertion

CLO

Contrat local dorientation

CLPPA

Cycle dinsertion professionnelle par alternance

CNAM

Conservatoire national des arts et mtiers

CNCP

Commission nationale de la certification professionnelle

CNDP

Centre national de documentation pdagogique

CNE

Contrat nouvelle embauche

CNED

Centre national denseignement distance

CNFPTLV

Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie

CNLE

Conseil national de lutte contre les exclusions

CNML

Comit national des missions locales

CO

Contrat dorientation

CODEF

Comit dpartemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale

et de lemploi

COPACIF

Comit paritaire des congs individuels de formation

COPIRE

Commission paritaire interprofessionnelle rgionale pour lemploi

COREF

Comit rgional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de

lemploi

COT

Contrat dobjectifs territoriaux

COTEF

Comit territorial ducation formation

COTOREP

Commission technique dorientation et de reclassement professionnel

CP

Contrat de professionnalisation

CPA

Classe prparatoire lapprentissage (en collge ou lyce professionnel)

CPC

Commission professionnelle consultative

CPE

Commission paritaire de lemploi

CPER

Contrat de plan tat/rgion

CPNE

Commission paritaire nationale de lemploi

CPNFP

Comit paritaire national pour la formation professionnelle

CQ

Contrat de qualification

CQP

Certificat de qualification professionnelle

CRAPT

Centre rgional dappui pdagogique et technique

CRDP

Centre rgional de documentation pdagogique

CREST

Centre de recherche en conomie et statistique

CRF

Contrat de retour lemploi

CRI

Centre ressources illettrisme

CRIJ

Centre rgional information jeunesse

- 339 -

CRP

Centre de ressources pdagogiques

CRP

Convention de reclassement personnalis

CRREF

Comit rgional de coordination de lemploi et de la formation

CRU

Comit rseau des universits

CSFC

Chambre syndicale des formateurs consultants

CSNFOR

Chambre syndicale nationale des organismes de formation

CSOFA

Chambre syndicale des organismes de formation en alternance

CSP

Catgorie socioprofessionnelle (remplac par PCS)

CTF

Capital de temps de formation

CTH

Commission technique dhomologation

CTI

Commission des titres dingnieurs

CTP

Contrat de transition professionnelle

DADS

Dclaration annuelle des donnes sociales

DAFCO

Dlgation acadmique la formation continue

DAFPIC

Dlgation acadmique la formation professionnelle, initiale et continue

DAGEMO

Direction de ladministration gnrale et de la modernisation des services

(ministre de lemploi et de la solidarit)

DARES

Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques

DATAR

Dlgation lamnagement du territoire et laction rgionale

DAVA

Dispositif acadmique de validation des acquis professionnels

DDASS

Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales

DDTEFP

Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation

professionnelle

DE

Demandeur demploi

DEFM

Demande demploi en fin de mois

DELD

Demandeur demploi longue dure

DEP

Direction de lvaluation et de la prospective (ministre de lducation

nationale)

DESS

Diplme dtudes suprieures spcialises

DGEFP

Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle

DIF

Droit individuel la formation

DIJEN

Dispositif dinsertion des jeunes du ministre de lducation nationale

DMMO

Dclaration de mouvement de main-duvre

DP

Dlgu du personnel

DRANPE

Direction rgionale de lANPE

DRASS

Direction rgionale des affaires sanitaires et sociales

DRCA

Direction rgionale du commerce et de lartisanat

DRIRE

Direction rgionale de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement

DRT

Direction des relations de travail (ministre du travail et de lemploi)

DRTEFP

Direction rgionale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle

DSU

Dveloppement social urbain

- 340 -

DUT

Diplme universitaire de technologie

ECVET

European credit for vocational education and training

EDDF

Engagement de dveloppement de la formation

EJ

Emploi-jeune

ENCP

valuation du niveau de comptences professionnelles

EPCI

tablissement public de coopration intercommunale

EPLE

tablissement public local denseignement

EPLEA

tablissement public local denseignement agricole

EREF

Espace rgional emploi-formation

ERL-GDA

chelon rgional de liaison des groupements dpartementaux dapprentissage

ETR

quipe technique de reclassement

EURES

Rseau des services publics de lemploi europens

FACT

Fonds pour lamlioration des conditions de travail

FAF

Fonds dassurance formation

FAFSEA

Fonds national dassurance formation des salaris des exploitants et entreprises

agricoles

FAJ

Fonds daide aux jeunes en difficult

FAS

Fonds daction sociale

FASILD

Fonds daction sociale et de soutien pour lintgration et la lutte contre les

discriminations

FC

Formation continue

FCIL

Formation complmentaire dinitiative locale

FDTJ

Fonds dpartemental pour linitiative des jeunes

FEDER

Fonds europen de dveloppement rgional

FEF

Fdration europenne pour la formation

FEN

Fdration des syndicats de lducation nationale

FFP

Fdration de la formation professionnelle

FFPPS

Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale

FIDAR

Fonds interministriel de dveloppement et damnagement rural

FIPHFP

Fonds pour linsertion des personnes handicapes dans la fonction publique

FLFS

Fonds local emploi-solidarit

FNDAT

Fonds national pour le dveloppement et lamnagement du territoire

FNE

Fonds national de lemploi

FNSEA

Fdration nationale des syndicats dexploitants agricoles

FO

Force ouvrire

FOAD

Formation ouverte et distance

FONGECIF

Fonds pour la gestion du cong individuel de formation

FONGEFOR

Fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue

FORE

Formations ouvertes et ressources ducatives

FPA

Formation professionnelle acclre

- 341 -

FPC

Formation professionnelle continue

FPPSE

Formation professionnelle, promotion sociale et emploi

FRAC

Fonds rgional daide au conseil

FRAFP

Fonds rgional de lapprentissage et de la formation professionnelle

FSE

Fonds social europen

FSU

Fdration syndicale unitaire

FTLV

Formation tout au long de la vie

FUP

Fonds unique de prquation

GARF

Groupement des acteurs et responsables de formation

GDA

Groupement dpartemental de lapprentissage

GEIQ

Groupement des employeurs pour linsertion et la qualification

GIE

Groupe dintrt conomique

GIP

Groupement dintrt public

GIP-FCIP :

Groupement dintrt public formation continue et insertion professionnelle

GNC

Groupe national de contrle de la formation professionnelle

GOZ

Groupement oprationnel de zone

GPEC

Gestion prvisionnelle des emplois et des comptences

GPLI

Groupe permanent de lutte contre lillettrisme

GRETA

Groupement dtablissements de lducation nationale pour la formation

professionnelle continue

IGAEN

Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale

IGAS

Inspection gnrale de laction sociale

IGEN

Inspection gnrale de lducation nationale

INETOP

Institut national dtudes du travail et dorientation professionnelle

INRP

Institut national de recherche pdagogique

INSEE

Institut national de la statistique et des tudes conomiques

INTERMIFE

Rseau des maisons de linformation sur la formation et lemploi

IPCO

Instance paritaire de coordination des OPCAREG

ISO

International standardisation organisation

ITHAQUE

Itinraire personnalis daccs la requalification et au diplme

IUT

Institut universitaire technologique

MEDEF

Mouvement des entreprises de France

MEP

Mission dducation permanente

MIFE

Maison de linformation sur la formation et lemploi

MIP

Maison dinformation professionnelle

MIVILUDES

Mission interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives sectaires

ML

Mission locale

MSA

Mutualit sociale agricole

- 342 -

NACF

Nomenclature dactivits de la Communaut europenne

NAF

Nomenclature dactivits franaises

NTIC

Nouvelles technologies de linformation et de la communication

OCA

Organisme collecteur agr

OCDE

Organisation de coopration et de dveloppement conomique

OCTA

Organisme collecteur de la taxe dapprentissage

OIT

Organisation internationale du travail

OMA

Organisme de mutualisation agr

OMI

Office des migrations internationales

ONF

Office national des forts

ONISEP

Office national dinformation sur les enseignements et les professions

OPACIF

Organisme paritaire de gestion du cong individuel de formation

OPCA

Organisme paritaire collecteur agr

OPCAREG

Organisme paritaire collecteur agr interprofessionnel et rgional

OPCIB

Organisme paritaire collecteur agr interbranches

OPQFC

Office professionnel de qualification des organismes de formation et des

conseils

OREF

Observatoire rgional emploi formation

PAC

Programme daction communautaire

PACTE

Parcours daccs aux carrires territoriales et de ltat

PAIO

Permanence daccueil, dinformation et dorientation

PAP

Projet daction personnalis

PAQUE

Prparation active la qualification et lemploi

PARE

Plan daide au retour lemploi

PCS

Professions et catgories sociales (ex-CSP)

PDC

Plan de dveloppement concert

PDE

Primo demandeur demploi

PDF

Plan de formation

PDI

Plan dpartemental dinsertion

PDITH

Plan dpartemental dinsertion des travailleurs handicaps

PIC

Programme dinitiative communautaire

PICS

Programme dingnieurs et cadres suprieurs

PIJ

Point dinformation jeunesse

PIT

Programme intgr territorial

PLI

Plan local dinsertion

PLIE

Plan local pour linsertion et lemploi

PME

Petite et moyenne entreprise

PMI

Petite et moyenne industrie

PNAE

Plan national daction pour lemploi

PRAFP

Programme rgional dapprentissage et de formation professionnelle

- 343 -

PRDFPJ

Plan rgional de dveloppement des formations professionnelles des jeunes

(remplac par PRDFP)

PRDF

Plan rgional de dveloppement des formations professionnelles (ex-PRDFP)

PREJ

Programme rgional pour lemploi des jeunes

REFORM

Association des responsables de formation de ladministration

RMI

Revenu minimum dinsertion

RNCP

Rpertoire national des certifications professionnelles

ROME

Rpertoire oprationnel des mtiers et des emplois (ANPE)

RS 1

Formulaire de demande dadmission au bnfice des rmunrations des

stagiaires de formation professionnelle

SAE

Stage daccs lentreprise

SDITEPSA

Service dpartemental de linspection, du travail, de lemploi et de la politique

sociale agricole

SIFE

Stage dinsertion et de formation lemploi

SIVP

Stage dinitiation la vie professionnelle

SLIF

Structure locale dinformation sur la formation

SMIC

Salaire minimum interprofessionnel de croissance

SPE

Service public de lemploi

SPER

Service public rgional de lemploi

SRC

Service rgional du contrle de la formation professionnelle

TPE

Trs petite entreprise

TRACE

Trajet daccs lemploi

UC

Unit capitalisable

UCANSS

Union des caisses nationales de scurit sociale

UCC

Unit de contrle capitalisable

UFA

Unit de formation par apprentissage

UNAF

Union nationale des associations familiales

UNAPL

Union nationale des professions librales

UNEDIC

Union nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce

UNEF

Union nationale des tudiants de France

UNI

Union nationale interuniversitaire

UNMFR

Union nationale des maisons familiales rurales

UNML

Union nationale des missions locales

UNSA

Union nationale des syndicats autonomes

UPA

Union professionnelle artisanale

UROF

Union rgionale des organismes de formation

VAE

Validation des acquis de lexprience

- 344 -

VAP

Validation des acquis professionnels

ZEF

Zone emploi formation