La Poltica Fiscal en Colombia

Aprovechamiento de su potencial para lograr

una sociedad ms equitativa

Estudio del Banco Mundial

Presentado por
Lars Christian Moller, Economista Senior
Bogot, 17 de Mayo, 2012

1. Principales mensajes
1. Colombia es el sptimo pas ms desigual a
nivel mundial.
2. La Poltica Fiscal tiene un alto potencial no
explotado en aras de reducir la desigualdad.
3. El pas podra llegar a niveles de desigualdad
similares a los que hoy tiene Chile o
Costa Rica de un modo fiscalmente neutro.

Colombia es el sptimo pas ms desigual del mundo

Coeficiente Gini (de ingresos)
Namibia
Comeros
Botsuana
Belice
Hait

Angola
Colombia
South frica
Bolivia
Honduras
0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8
3

Fuente: PNUD (2010)

La desigualdad en Amrica Latina ha disminuido, aunque en

Colombia se ha mantenido constante
Coeficiente Gini (de ingresos), Amrica Latina y el Caribe, 1990-2010.
0,650
Mximo

0,600

Colombia
Colombia
Colombia

0,550

Mediana
Promedio

0,500

0,450

0,400

Mnimo

4
Fuente: ECLAC

Los ciudadanos Colombianos expresan preocupacin por la

desigualdad y creen que el papel del Estado es abordarla

El 85 por ciento de los Colombianos dicen que la distribucin de los ingresos es

muy injusta o injusta (LatinoBarometro, 2010).
El 71 por ciento estn de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmacin de que
el Estado Colombiano debe poner en prctica polticas firmes para reducir la
desigualdad (LAPOP, 2010).
Los ricos estn ms de acuerdo en pagar ms impuestos si stos se usaran para
darle ms a quien tiene menos (LAPOP, 2010). Ver grafico:
Disponibilidad de pagar mas impuestos si estos se usaran para darle
ms a quien tiene menos
100
90
80
70
60

Muy de acuerdo,
22.6
Ni en desacuerdo ni
Deacuerdo, 32.2

50

Muy de acuerdo,
29.6

Ni en desacuerdo ni
Deacuerdo, 33.9

40
30
20

Muy en
desacuerdo, 45.2

10

Muy en
desacuerdo, 36.5

Muy de acuerdo,
38.8

Ni en desacuerdo ni
Deacuerdo, 32.4

Muy en
desacuerdo, 28.8

Ingresos Bajos

Ingresos Medios

Ingresos Altos

Fuente: Plata (2011).

El Gobierno del presidente Santos es consciente de este

desafo y ha realizado avances importantes para reducir la
desigualdad
El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2010-2014 tiene
como meta la reduccin del nivel de desigualdad de 0.58 a
0.54 (coeficiente de Gini).
Se han tomado varias medidas que pueden tener un impacto
positivo sobre la desigualdad a mediano plazo, incluyendo:
La Ley de Victimas y Restitucin de Tierras
La Reforma del Sistema de Regalas
La Mini-Reforma Tributaria
Reformas en el sector salud

Sin embargo, aun no se est aprovechando la Poltica Fiscal de

una manera efectiva para lograr este objetivo

Sistema Tributario:
Hacerlo ms progresivo (donde los hogares ricos tributan
ms que los pobres en comparacin a su nivel de ingreso).
Gasto pblico:
Mejorar la focalizacin del gasto pblico (monetario y no
monetario) hacia los hogares de menores ingresos.

La Poltica Fiscal puede ser un instrumento efectivo

como muestra la experiencia de los pases OCDE
Unin Europea
0,60

Desigualdad de
ingresos que genera
el mercado libre

Coeficiente de Gini

0,55

0,50
0,46
Desigualdad de
ingresos despus de la
intervencin del estado

0,45

0,40
0,36
0,34

0,35
0,31
0,30
(I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (despus
(ingresos antes de
de transferencias pblicas
tranferencias e impuestos
en efectivo)

(III) Ingresos disponibles

(despus de impuestos
directos)

(IV) Ingresos despus de

impuestos (incluyendo
impuestos indirectos)

8
Fuente: Goi et al (2011)

En Colombia no se utiliza mucho este instrumento

Colombia
0,60
0,54

Coeficiente de Gini

0,55

0,54

0,53

0,54

0,50

0,45

0,40

0,35

0,30
(I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (despus
(ingresos antes de
de transferencias pblicas en
tranferencias e impuestos
efectivo)

(III) Ingresos disponibles

(despus de impuestos
directos)

(IV) Ingresos despus de

impuestos (incluyendo
impuestos indirectos)

9
Fuente: Goi et al (2011)

y no es solamente porque el mercado genera

ms desigualdad en Colombia como ilustra el caso
del Reino Unido
Colombia

Reino Unido

0,60
0,54

0,55

0,54
0,52

Coeficiente de Gini

0,54

0,53

0,50

0,45
0,39

0,40

0,36
0,34

0,35

0,30
(I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (despus
(ingresos antes de
de transferencias pblicas en
tranferencias e impuestos
efectivo)

(III) Ingresos disponibles

(despus de impuestos
directos)

(IV) Ingresos despus de

impuestos (incluyendo
impuestos indirectos)

10
Fuente: Goi et al (2011)

El Sistema Tributario
El Sistema Tributario colombiano es neutro, aunque debera
ser ms progresivo.
La tributacin de la renta personal es levemente progresiva.
El sistema de IVA es levemente regresivo.

La literatura de tributacin eficiente sugiere qu cargo

redistributivo debera tener el gasto pblico. En el caso de
Colombia este argumento tiene dos debilidades:
Las transferencias monetarias no son progresivas.
El Sistema Tributario debera jugar un papel ms
importante dado el alto nivel de desigualdad.

11

Menos del dos por ciento de la poblacin Colombiana adulta

paga el Impuesto sobre la Renta Personal debido a su muy alto
umbral
Impuesto Marginal de Renta segn niveles de ingresos

Nota: Tasa tributaria marginal por mltiplos de ingreso promedio de los hogares.
Promedio no ponderado de la OCDE, excluyendo a Chile y a Mxico. Fuente: OECD (2010)
12
Fuente: OECD (2010)

Existe una amplia gama de exenciones y subvenciones

particulares en el Impuesto sobre la Renta Personal
Los gastos tributarios ms importantes en el Impuesto sobre la
Renta Personal son:
La exencin de 25 por ciento de los ingresos (prdida recaudatoria: 2,3
billones de pesos)
Ahorros voluntarios y cuentas pensinales (prdida recaudatoria: 1,4
billones de pesos)
No tributacin de las jubilaciones (prdida recaudatoria: 1 billn de pesos)

13

Esto resulta en un bajo poder recaudatorio del Impuesto

sobre la Renta para personas naturales

(personas naturales)

14
Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07

Trabajadores independientes: pagan Retencin en la

Fuente pero no tienen derecho a desembolsos
Hay alrededor de 3,7 millones de trabajadores
independientes pagando impuestos de Retencin en la
Fuente (10 por ciento).
3,4 millones de ellos tienen ingresos menores al
umbral ($26,765,000), pero sin derecho a presentar
declaracin y obtener una devolucin.
La DIAN recauda 3 billones de pesos adicionales por
no hacer devoluciones. Esta prctica aumenta el
coeficiente de Gini de 1,9 puntos porcentuales.
15

IVA: Polticas diseadas para reducir la regresividad del

impuesto y proteger a los pobres son costosas y mal focalizadas
Sistema de IVA:
Impacto al Coeficiente de Gini
2
1,8
1,8
1,6

Recaudo
prdida:
8.4 billones
de pesos

1,4
1,2
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0

Sin exenciones y
exclusiones (politica
alternativa)

Con exenciones y
exclusiones (situacin
actual)

Ms
Pobre

Ms
Rico

16
Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07

Beneficios e incidencia del gasto pblico

Las transferencias pblicas monetarias (pensiones,

Familias en Accin, etc.) destinadas a aumentar el
ingreso de los hogares son regresivas.
Las transferencias pblicas no monetarias
(educacin, salud, etc.) que en ocasiones reducen el
gasto de los hogares son progresivas.

17

Las transferencias pblicas monetarias son regresivas

(contribuyen a la desigualdad de los ingresos)
Distribucin del las transferencias monetarias
(porcentaje).
90
79,0

80

Aumento relativo de los ingresos del hogar

debido a transferencias monetarias
(porcentaje).
Efecto
Efecto
14
12,9
Familias en Transferencias

70

Pensinales

11,1

10

60
50

40

30

6,0
4,0

20
10

Accin

12

11,5
3,1

2,6

3,8

3
Quintil

2
0

0
Ms
Pobre

3,5

5
Ms
Rico

1
Ms
Pobre

3
Quintil

5
Ms
Rico

18
Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Pensiones: aumentan la tasa de desigualdad en 1,63 puntos

a un costo fiscal de 18,6 billones de pesos

Ms
Pobre

Ms
Rico

Ms
Pobre

Ms
Rico

19
Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Familias en Accin reduce la tasa de desigualdad en 0,39 puntos

a un costo fiscal de 1,6 billones de pesos

Ms
Pobre

Ms
Rico

Ms
Pobre

Ms
Rico

20
Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Efectividad de polticas alternativas

Tres preguntas por responder

1. El impacto del Programa Fiscal* es positivo o

negativo?
2. Qu tan efectivo es el Programa a la hora de
reducir la desigualdad?
3. Cmo se pueden combinar las propuestas de
poltica pblica para maximizar la reduccin de
la desigualdad?

*Tributacin, transferencia pblica o gasto tributario (beneficios y incentivos).

21

Impacto fiscal positivo o negativo?

Mayor igualdad no implica necesariamente un costo
fiscal. Algunos ejemplos:
Impuesto sobre la Renta (exencin/exclusin)
Transferencias pensinales
Tributacin de las jubilaciones

Pero en algunos casos si implica un costo fiscal:

Aumentar transferencias a los pobres (Familias en Accin).
Reducir tributacin presuntiva de trabajadores
independientes.

22

El impacto fiscal de programas redistributivos puede ser

positivo o negativo
IV: Costo fiscal, mayor
desigualidad

Impacto sobre la desigualdad

2
(puntos Gini)

Transferencias
Pensionales

No declaracin de
renta para
trabajadores
independientes

1,5

Exenciones al
Impuesto sobre la
Renta

I: Ahorro fiscal,
mayor desigualdad

Impuesto al Valor
Agregado

0,5

-6

-4

Subsidio
familiar
-2

Impuesto a las
2
jubilaciones

Impacto Fiscal (% del PIB)

4

Familias en Accin
-0,5

IVA exento/excludo
III: Costo fiscal,
menor desigualidad

-1

Impuesto sobre la
Renta Personal
II: Ahorro fiscal,
menor desigualdad

23
Fuente: Autores

Efectividad de polticas alternativas

cul es ms barata o costo-efectiva?
Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
30,0

24,7

25,0
21,9
20,1
20,0

14,1

15,0
11,4
10,0
7,0
5,5
4,2

5,0
1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las

Reducir
Reducir
IVA
Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA
renta,
'Familas en
jubilaciones
exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar
trabajadores
Accion'
impuesto sobre la
pensiones
renta personal
independientes
renta

24
Fuente: Autores

Efectividad de polticas alternativas

cul es ms barata o costo-efectiva?
Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
30,0

24,7

25,0
21,9
20,0

15,0

20,1

Mejores
programas fiscales
para reducir la
desigualdad

14,1
11,4

10,0
7,0
5,5
4,2

5,0
1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las

Reducir
Reducir
IVA
Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA
renta,
'Familas en
jubilaciones
exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar
trabajadores
Accion'
impuesto sobre la
pensiones
renta personal
independientes
renta

25
Fuente: Autores

Efectividad de polticas alternativas

cul es ms barata o costo-efectiva?
Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
30,0

24,7

25,0
21,9
20,1
20,0

14,1

15,0
11,4
10,0
7,0
5,5
4,2

5,0
1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las

Reducir
Reducir
IVA
Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA
renta,
'Familas en
jubilaciones
exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar
trabajadores
Accion'
impuesto sobre la
pensiones
renta personal
independientes
renta

26
Fuente: Autores

Polticas ilustrativas de la reforma (1)

Impuesto sobre la Renta Personal

Eliminar la exencin sobre el primer 25 por ciento
de los ingresos.
Eliminar la deduccin por cuentas de ahorros
voluntarios y contribuciones a pensiones.
Introducir la tributacin de los ingresos por
pensiones.
Impacto inicial:
Recaudo: +0.9% del PIB (5 billones de pesos)
Desigualdad: -0.7 puntos
27

Polticas ilustrativas de reforma (2)

IVA (exenciones y exclusiones)
Eliminar todas las exenciones del IVA (exceptuando
educacin, salud, transporte y leasing).
Eliminar las exenciones por transacciones de finca raz.
Convertir todas las exenciones del IVA en exclusiones.
Convertir todas las tarifas del IVA por debajo de la
tarifa general al 16 por ciento.
Impacto inicial:
Recaudo: +1,54% del PIB. (8,5 billones de pesos)
Desigualdad: +0,6 puntos.

28

Efectividad de polticas alternativas

Combinacin ms efectiva propuesta
Impacto Fiscal (Porcentaje del PIB)
0,5
0

Efecto sobre Coeficiente Gini

-0,5
-1

0 Reforma

0,5

Impuesto sobre la Renta

-0,70

-1,5

1,5
Reforma
IVA

-1,90

-2

2,5

Declaracin de Renta para

trabajadores independientes
Brazil

-2,5

Ampliar Familias en Accin

-3
-3,5
Chile

-4
-4,5

-4,52

-5
-5,5

Costa Rica

29
Fuente: Autores

Conclusiones
Colombia es el sptimo pas ms desigual del mundo.
El potencial de la redistribucin fiscal sigue siendo poco explotado en el pas.
El paquete de reformas propuesto ilustra el potencial sustancial no explotado
de la redistribucin fiscal en Colombia, pero no debe interpretarse como una
recomendacin de poltica especfica.
Se recomienda adelantar un trabajo analtico adicional para derivar
recomendaciones especficas de polticas.
Sera provechoso un anlisis de poltica econmica con el fin de revisar la
factibilidad del paquete propuesto para la Poltica Fiscal.

30

Gracias!

lmoller@worldbank.org

31