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cualquier poltica pblica, se puede partir de la premisa de que las polticas pblicas no
son neutrales y por lo tanto tienen impactos diferenciales tanto para hombres como para
mujeres, debido a sus relaciones y desigualdades de gnero (Garca Prince, 2003: 13).
Es necesario cuestionar si el Estado ha incorporado, realmente, los intereses
sociales al diseo, desarrollo e implementacin de sus polticas pblicas? En otras
palabras, analizar cmo las acciones del Estado permiten abrir todo un abanico de
estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad para generar con ello
administraciones conjuntas que, de acuerdo a la magnitud y caractersticas propias del
problema, puede englobar al sector privado, organizaciones no gubernamentales,
organismos internacionales y organismos sociales. Desde luego, dichos actores deben
compartir un mismo inters por establecer y llevar a cabo soluciones conjuntas; las
cules, al mismo tiempo, les permitan ejercer una administracin ms pblico-privada,
pblico-social (Aguilar, 2000: 32).
El Estado se apoya de acciones de gobierno con la finalidad de dar soluciones a
una gran diversidad de problemas.1 Para que un problema sea materia de poltica
pblica es necesario que logre centrar la atencin por parte del gobierno de forma seria
y activa. Esto se debe a que la capacidad de atencin de gobierno es necesariamente
limitada. Los problemas de polticas pblicas no son datos a priori, sino son el resultado
de construcciones sociales que reflejan concepciones especficas de la realidad. Al
mismo tiempo, tienden a afectar la vida de las personas e influir en su interpretacin de
la realidad social (Elder, 2000: 77). Generalmente, estas construcciones sociales son
reflejo de creencias y reglas ya establecidas, las cuales implcitamente definen la
magnitud con que una persona percibe un determinado problema.
Definir una situacin como un problema de polticas significa aceptar que tiene solucin y se puede
delimitar sus soluciones posibles (Elder, 2000: 93)
1.1.2
Segn Pardo, las polticas pblicas, en esencia, tienden ms a explicar que a describir
(Pardo, 2000: 31) de este modo, stas puedan generar soluciones y alternativas a un
determinado problema de carcter pblico. Peschard define a las polticas pblicas
como:
el conjunto de actividades, organizaciones e instituciones y relaciones de poder, que influyen
en la sociedad por medio de normas y leyes obligatorias para toda la sociedad. Para la definicin
de polticas pblicas se requiere la participacin poltica, que es la accin de las personas que
lleva a tomar las decisiones relacionadas con el poder y su ejercicio (Peschard, 1994)
Las polticas pblicas tienen como principal eje de accin generar relaciones de
convivencia eficaces entre los diferentes actores polticos y sociales. Entre estos actores
encontramos las diferentes instituciones y organizaciones pblicas, autoridades
administrativas y ciudadanos en general. De igual modo, las polticas pblicas son
acciones tomadas por el Gobierno con el fin de responder a las distintas demandas
sociales, de salud, educacin, empleo, desarrollo, entre otras. El Estado tiene la
capacidad de elegir qu acciones conjuntas implementar o no para la solucin de un
determinado problema social, que altere significativamente la dinmica poblacional de
su comunidad; un ejemplo de estos cambios en la dinmica poblacional sera el
fenmeno migratorio.
Comnmente, toda poltica pblica se relaciona con un problema percibido o
presentado como pblico. Tambin, las polticas pblicas implican un diagnstico de
cuando menos algunas de las causas del problema y de algunas de las medidas que lo
pudieran resolver o mitigar (Mndez, 2000: 86). Sin embargo, tanto el proceso de
identificacin del problema como el desarrollo de una determinada poltica pblica,
llevada a cabo por el Gobierno, puede representar diversos riesgos.
En primer lugar, el riesgo de confundir una poltica pblica con cualquier decisin tomada por el
gobierno y que involucre una participacin de la sociedad. (). El segundo riesgo evidente se
desprende del anterior: es el riesgo del exceso en la utilizacin de la prctica de un enfoque que
quiz no siempre represente la respuesta ms adecuada. (). Este segundo riesgo tiene que ver con
el predominio exclusivo de la visin tcnica por encima del conflicto social. () El tercer riesgo
evidente, es el de la simulacin. El empleo del enfoque de las polticas pblicas sin el contrapeso
de la libertad de los ciudadanos: polticas pblicas sin democracia (Merino, 2000: 118-119)
Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por
ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas, su formulacin, diseo y
gestin. De la misma manera, es necesario tomar en cuenta el esfuerzo intelectual y
prctico centrado en el proceso de la poltica, en sus condiciones de consenso,
correccin factibilidad, implementacin, impacto y evaluacin (Aguilar, 2003: 22).
1.1.3
Las polticas pblicas son el resultado de acciones polticas que el gobierno ejerce con
la finalidad de solucionar un determinado problema. El cual est, generalmente, ligado a
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las relaciones de poder y la distribucin desigual de ste entre gneros. Esto significa
que las polticas pblicas deben tener en cuenta cul es el problema a enfrentar?, Cul
ser el posible impacto dentro de la sociedad?, Cmo afecta a la poblacin objetivo? y
Si representa, realmente, una alternativa de solucin al problema?
La caracterstica principal de las polticas pblicas ha sido la neutralidad. Por
consiguiente, muchas de las acciones emprendidas no consideran que tanto hombres
como mujeres parten de relaciones desiguales de gnero, es decir, de construcciones
sociales y relaciones de poder diferentes, con tendencia a la subordinacin y
discriminacin, comnmente, de las mujeres. Por tal motivo, la solucin est limitada
de antemano, porque no se plantea explcitamente cules son las necesidades especficas
de la poblacin objetivo, as como la relacin con sus semejantes y su entorno.
Una de las principales limitaciones de las polticas pblicas es no tomar en
cuenta el impacto que stas puedan tener dentro de la poblacin objetivo, en torno al
gnero. Por tal motivo, en lo referente a la perspectiva de gnero, sta puede ayudar en
el diseo y aplicacin de polticas dirigidas a la igualdad de oportunidades y al
tratamiento de la regin (Pauli, 2002: 26). Caso contrario, el no tomar en cuenta la
perspectiva de gnero dentro de cualquier fase del proceso de las polticas pblicas se
convierte en una seria limitante que pone en riesgo el logro de los objetivos planteados.
Esta situacin deriva de no tomar cuenta las necesidades especficas de la poblacin, ya
sea propia de las mujeres, de los hombres o de su conjunto.
El problema de la desigualdad de gnero radica en la visin parcial del Estado,
marcada por una tendencia de dominacin androcntrica bajo un sistema de poder
patriarcal. Tambin, esta desigualdad ha sido resultado de un proceso histrico que ha
ligado a lo femenino con caractersticas de debilidad, as como un tipo de invisibilidad
de la mujer. Del mismo modo, esta desigualdad de gnero ha privilegiado a lo
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Qu es el gnero?
Son varias las definiciones acerca de lo que significa gnero. De acuerdo con Seyla
Benhabib, se entiende por gnero:
la construccin diferencial de los seres humanos en tipos femeninos y masculinos. El gnero
es una categora racional que busca explicar una construccin de un tipo de diferencia entre los
seres humanos. Las teoras feministas () coinciden en el supuesto de que la constitucin de las
diferencias de gnero es un proceso histrico y social, y que el gnero no es un hecho natural.
() La identidad sexual es un aspecto de la identidad de gnero. El sexo y el gnero no se
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relacionan entre s como lo hace la naturaleza y la cultura pues la sexualidad misma es una
diferencia construida culturalmente (Benhabib; Lagarde, 1997: 27)
Lo que significa que el gnero3 usado como una categora de anlisis (Tickner
2001: 5, Carpenter, 2002: 155) nos permite comprender cmo las sociedades han
construido socialmente lo qu significa ser hombre o mujer, a travs de una serie de
normas, valores y expectativas comnmente preestablecidas. La incorporacin de la
perspectiva de gnero ha permitido contribuir a la construccin subjetiva y social de una
nueva configuracin a partir de la resignificacin de la historia, la sociedad, la cultura y
la poltica desde las mujeres y con las mujeres (Lagarde, 1997: 13).
El gnero acta en tres niveles: 1) en nivel simblico (dicotmico) culturanaturaleza, mente-cuerpos; 2) el nivel estructural que divide los roles y el trabajo por
gneros. A las mujeres se les atribuye la reproduccin humana, las labores domsticas y
el trabajo comunitario4; mientras los hombres participan en el proceso productivo y
pblico; 3) el nivel individual que asigna una serie de rasgos a las personas basndose
en su sexo (Magalln, 1993: 64, Zumbado, 2003: 48). Es por eso que el
Concepto de gnero hace posible distinguir las diferencias sexuales biolgicamente fundadas
entre mujeres y hombres de las diferencias culturalmente determinadas entre los roles atribuidos
o asumidos por mujeres y hombres en una sociedad determinada. Las primeras son incambiables
() Las ltimas son modificables quizs por polticas o por influencias () (Ostergaard, 1994:
26).
1.2.2
Para Ann Tickner "Gendering is a mechanism for distributing social benefits and costs; therefore it is
crucial for analyzing global politics and economics (Tickner, 2001: 134, Carpenter, 2002: 155).
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Tambin, en su mayora, actan como proveedoras sin embargo por los roles de gnero preestablecidos
se les mantiene invisibles del rea productiva.
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mujeres (PNUD, 2004: 7). El anlisis de gnero permite reconocer las diferencias entre
mujeres y hombres con respecto a actividades especficas, condiciones, necesidades,
acceso, recursos y accesos a los beneficios del desarrollo y la toma de decisiones. Estas
diferencias son el resultado de una realidad social construida en relaciones sociales de
poder, al mismo tiempo, traspasan las fronteras de tres niveles de gnero, el nivel lo
simblico, estructural e individual. De acuerdo con Marcela Lagarde, la perspectiva de
gnero
contiene recursos para demostrar las conexiones entre el atraso en el desarrollo, la miseria y
las injusticias, de acuerdo con el orden social dominante. Al mismo tiempo, permite comprender
por qu en sociedades de avances democrticos en las relaciones entre mujeres y hombres, se
dan formas de desarrollo social menos in equitativas. Este tipo de anlisis posibilita dejar de
pensar que hay sociedades naturalmente ms equitativas que otras o que hay mujeres ms
avanzadas en la problemtica de la mujer que otras porque as son (Lagarde, 1997: 90).
El enfoque de gnero nos da una visin ms profunda del impacto de cmo las
decisiones polticas afectan de forma diferente tanto a hombres como a mujeres. Esto
significa que el enfoque de gnero en poltica pblica (gender oriented policy) permite:
tomar en cuenta las diferencias entre los sexos en la generacin del desarrollo y analizar en
cada sociedad, las causas y los mecanismos institucionales y culturales que estructuran la
desigualdad de los sexos, as como elaborar polticas con estrategias para corregir los
desequilibrios existentes (OCDE, 1998; Inchustegui, 1999: 85).
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con
el
correspondiente
desarrollo
instrumental
terico-conceptual,
1.4.
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econmico, poltico y social dentro de la agenda global. Esto ha dado como resultado
importantes cambios sociales, principalmente al generar nuevas formas de hacer
poltica; de este modo, responder a las necesidades especficas tanto de mujeres como
de hombres. El proceso de globalizacin ha propiciado una mayor interdependencia, no
slo entre Estados o economas, sino que tambin ha modificado las formas en que
hombres y mujeres se relacionan entre si a nivel social, poltico y econmico.
La evidente situacin de desigualdad que viven hombres y mujeres se ha
convertido en un tema central de la agenda nacional e internacional. Esto como
resultado de las desiguales relaciones intergenricas y/o intragenricas. Por lo que,
ante la falta de capacidad de las polticas de gobierno por reducir estas diferencias, los
gobiernos han centrado su atencin en problemas tan complejos de inters
internacional5 como la igualdad de gnero. El hecho de hacer visible y reconocer la
realidad diferente que viven las mujeres con respecto a los hombres ha permitido que la
mujer logre incorporarse, tanto en el sistema nacional como internacional, como un
agente econmicamente activo, con una mayor independencia econmica y una mayor
capacidad participativa en las decisiones del Estado y el mercado.
De igual manera, la incorporacin de la perspectiva de gnero ha permitido
romper la rgida lnea divisoria que, por varias dcadas, ha separado lo pblico de lo
privado. A la vez, se generen cambios en las relaciones sociales y de gnero; as lograr
un verdadero desarrollo de tipo econmico, poltico y social. En otras palabras, la
En las ltimas dcadas se han llevado a cabo diferentes conferencias y convenciones, de orden
internacional, que han permitido un avance en el posicionamiento de la mujer en el mbito poltico,
econmico y social. Entre estas conferencias se tiene la Cumbre del Milenio (2000); el Protocolo
Opcional de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas formas de Discriminacin contra la Mujer
(1999); IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing 1995); la Conferencia Internacional sobre la
Poblacin y el Desarrollo (El Cairo 1994), etc. la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague
1995), entre otras.
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bsqueda por satisfacer sus propias necesidades bsicas6, as como romper con
relaciones de gnero desiguales, jerrquicas y excluyentes. Tambin, estos estudios ha
planteado la necesidad de aplicar un enfoque de desarrollo integrador que supere las
diferencias entre las polticas econmicas y sociales y aborde los diversos aspectos de la
igualdad social como la incorporacin de la perspectiva de gnero; as, potenciar la
integracin social en sociedades democrticas y productivas (CEPAL, 1998: 6).
La perspectiva de gnero se ha convertido en uno de los principales criterios
para la definicin de las estrategias de desarrollo. La creacin y desarrollo de las
polticas domsticas se han visto afectadas por la influencia del modelo internacional.
Al menos, cuatro son los actores involucrados en el tema de igualdad de gnero, entre
ellos estn: los organismos internacionales ligados a la Organizacin de Naciones
Unidas, organismos internacionales no gubernamentales, organizaciones de mujeres y
comunidades profesionales o epistmicos (Inchustegui, 1999: 103).
Necesidades bsicas se definen como un stock de bienes y servicios que requieren las familias y sus
integrantes para vivir: alimentos, empleo, educacin, salud, saneamiento.
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relaciones desiguales entre hombres y mujeres. El trmino gnero surge como una
herramienta analtica enfocada no slo en las mujeres como grupo aislado y
homogneo, sino en los roles y necesidades tanto de hombres como de mujeres (PNUD:
2003: 8). Dicho enfoque no busca profundizar las diferencias biolgicas existentes entre
hombres y mujeres; por el contrario, su visin gira en torno a la relacin existente en sus
relaciones socioculturales y el proceso histrico en que hombres y mujeres se
desenvuelven. Los principales efectos del enfoque fueron: incorporar la perspectiva de
gnero al desarrollo; modificar la dinmica existente entre las diferentes actividades
realizadas por hombres y mujeres; disminuir la situacin de desigualdad y
posicionamiento de hombres y mujeres; a la vez que permiti modificar las relaciones
intergenricas. A diferencia de los dems enfoques, el de Gnero en el Desarrollo
enfatiz la categora de gnero, entendi que el problema central de la falta de
desarrollo radica en las relaciones jerrquicas y desiguales intergenricas e
intragenricas.
Este enfoque ha tenido como objetivos disminuir las desigualdades entre los
grupos ms vulnerables a travs de incorporar los intereses estratgicos y prcticos de
las mujeres. Al mismo tiempo, dicho enfoque busca crear las condiciones para una
mayor a equidad de gnero a travs de la incorporacin en el mbito econmico de
hombres y mujeres. Adems, este enfoque se ha caracterizado porque las mujeres tienen
una participacin ms igualitaria en el sector productivo. Situacin que, a su vez, ha
propiciado una mayor interdependencia de las mujeres con respecto a los hombres y a
otras mujeres. De este modo, las mujeres obtengan una mayor capacidad participativa,
en el mbito pblico, como sujetos sociales y seres capaces de organizarse, negociar y
participar dentro de las dinmicas econmicas y domsticas.
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Este esquema fue modificado con respecto al original con el fin de identificar fcilmente las fases de
evaluacin a seguir en este anlisis.
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PERFIL DE LA POBLACIN
PARTICIPANTE
DE LA POBLACIN
Caractersticas Generales
I. Diagnstico
II. Procesos
IV.Impactos
III. Resultados
FUENTE: Sall, Ma. ngeles, Evaluacin de polticas pblicas: aspectos claves y gnero,
Cmo evaluar las polticas pblicas desde la perspectiva de gnero?, 2003: 48.
Las dos primeras etapas, Diagnstico y los Procesos, giran en torno a las
necesidades propias de la poblacin y a sus caractersticas generales. Esto con el fin de
conocer el entorno en que se desarrollan, identificar las principales problemticas a
resolver dentro del contexto social, econmico y organizacional. De igual forma, ambas
etapas nos permite identificar la situacin de desigualdad que viven hombres y mujeres
y los problemas a los que se enfrentan como resultado de las construcciones sociales
predominantes. Mientras, las etapas de Resultados e Impactos hacen posible una real
valoracin de los efectos producidos por las polticas pblicas aplicadas (si realmente
stas han dado respuesta a las problemticas planteadas -etapa de diagnostico y de
procesos-). Estas ltimas dos etapas permiten examinar los cambios generados en el
mbito econmico y social. En relacin a esto ltimo, posibilita la valoracin acerca de
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cmo estos cambios han contribuido a disminuir las brechas de desigualdad al interior
de la poblacin.
Cada una de estas etapas de evaluacin tiene cuatro fases en relacin a la
poblacin y al programa. La primera fase el perfil de la poblacin participante, la cual
permite conocer las particularidades objetivas y subjetivas de la poblacin objetivo.
Asimismo, esta fase permite conocer cules son sus principales necesidades polticas,
econmicas y sociales; su disponibilidad y los motivos que incentivan su participacin
activa -o no- en el desarrollo de cualquier programa o poltica pblica. La segunda fase
se refiere al entorno cultural y econmico. Esta fase permite conocer cules son los
hechos, los elementos que afectan al contexto social, cultural y econmico en que vive
la poblacin y cmo impactan directa o indirectamente a la poblacin objetivo.
Ambas fases permiten hacer un planteamiento ms eficaz sobre el problema a
solucionar y tener un conocimiento ms amplio sobre la poblacin objetivo. A
diferencia de las primeras, las ltimas dos fases se caracterizan porque giran en torno a
las posibles soluciones, a reconocer el perfil organizacional en que se desarrolla el
programa a evaluar y su influencia en el proceso de implementacin. Estas fases
permiten ampliar la visin sobre la forma en que el Estado hace uso de sus instituciones,
de su poder y recursos para la erradicacin de un determinado problema.
La fase de entorno organizacional del programa evala la situacin real de las
instituciones, cmo estas son afectadas por el nivel subjetivo de la sociedad,
principalmente en la forma que establecen sus valores institucionales, crean
compromisos con los actores beneficiarios y del sistema. Por ltimo, la fase del perfil
del programa se basa en hechos concretos, en el que se analizan los efectos de
aplicacin en la poblacin objetivo (Sall, 2003:47-50). En esta ltima fase se puede
evaluar si una determinada poltica es sensible y toma en consideracin los intereses y
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necesidades de cada gnero, en base a ellas dar una respuesta eficaz y eficiente (Garca
Prince, 2003: 15).
La aplicacin y adaptacin de este proceso metodolgico nos permitir no slo
valorar los resultados e impactos de la poltica pblica estudiada; tambin, nos permitir
tener un mejor conocimiento sobre cuatro aspectos principales del programa: las
caractersticas del contexto socioeconmico en que se desenvuelve, las necesidades de
los y las beneficiarias directos, los principios comunitarios de igualdad de
oportunidades; por ltimo, el proceso de aplicacin y puesta en marcha del mismo
(Sall, 2003: 53).
Asimismo, ya establecida la metodologa a seguir y los criterios de evaluacin se
iniciar con el proceso de Evaluacin del Programa 3x1 para Migrantes a travs de la
perspectiva de gnero, parte central de esta tesis. Sin embargo, antes de iniciar en forma
este proceso de evaluacin es necesario hacer hincapi de que la incorporacin de la
perspectiva de gnero no se limita nicamente a las mujeres, por el contrario, busca
entender la situacin y la realidad que vive la poblacin en general, hombres y mujeres.
1.7 Conclusin
En este primer captulo se concluye que las polticas pblicas desarrolladas por el
Estado no son completamente neutrales y estn altamente influenciadas por el contexto
en que se desarrollan. Es decir, las polticas al ser una variable dependiente de su
entorno son resultado directo de las relaciones de poder socialmente construidas. Por lo
tanto, las polticas pblicas tienen una estrecha relacin la perspectiva de gnero. Esta
ltima se ha convertido en una herramienta terico-metodolgica para interpretar las
diferencias de los comportamientos y relaciones de poder existentes entre hombres y
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