58 - U4-Do Contencioso Administrativo 7065V

CURSO
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
NOMBRE DEL MATERIAL
DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

(SEPARATA NO.8)
ELABORADO POR:
LIC. CARLOS MARIO SERRANO ROMERO
REA DE DERECHO SOCIAL
PROGRAMA DE EDUCACIN A DISTANCIA REA DE DERECHO SOCIAL MDULO: LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
(Material editado por la ECJ para fines educativos: Sobre la Ley de Propiedad Intelectual = Art. 44 inciso c); Art. 47)
TEMA: DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

AUTOR: LIC. CARLOS MARIO SERRANO ROMERO
Derecho contencioso administrativo

ndice: 1. Objetivos; 2. Justificacin; 3. Introduccin; 4. Jurisdiccin contencioso-administrativa; 5.
Definicin y objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa; 6. Fundamento Legal; 7.
Caractersticas; 8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de
efectos particulares; 9. Conclusin; 10. Bibliografa
1. Objetivos
Generales
Estudiar y analizar la Jurisdiccin Contencioso - Administrativo agotada la va Administrativa como
medio de ataque a los actos que incurran en inconstitucionalidad o ilegalidad.
Especficos
Analizar el Procedimiento para la interposicin del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de
actos administrativos de efectos particulares.
Determinar la base constitucional y legal del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de actos
administrativos de efectos particulares.
2. Justificacin
En toda investigacin es necesario justificar el estudio exponiendo sus razones. La mayora de las
investigaciones se efecta con un propsito definido, en este caso se atender la materia, concepcin
y modo de aplicacin por los particulares del recurso contencioso-administrativo, en caso de abuso de
las autoridades administrativas, contenidas en actos administrativos de carcter particular.
Aunado a ello, se busca la manera de que el bachiller logre, a travs de la teora bsica, aplicar estos
conocimientos e informacin a su prxima entrada al ejercicio como profesional del derecho.
3. Introduccin
La Constitucin venezolana vigente, al igual que las de la mayora de los pases de cultura occidental,
consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar que los detentadores del Poder
Pblico acten ajustados a la legalidad instituida y respondan a los fines superiores que justifican la
existencia del Estado.
Los rasgos caractersticos de nuestra Carta Fundamental, tambin comunes a la casi totalidad de las
Constituciones contemporneas, a la vez que posibilitan un adecuado control de los actos y
actividades de los entes y autoridades que ejercen el poder pblico a fin de evitar cualquier
desbordamiento de poder autoritario, garantizan mayor estabilidad en la vida institucional del pas y
se erigen en salvaguardia de los derechos individuales de los ciudadanos.
El ordenamiento jurdico inviste a cada una de las ramas del poder pblico de amplios poderes de
control sobre las dems, correspondiendo a la judicial el control jurisdiccional de los poderes pblicos

en su plenitud, ninguna de las tres ramas que componen el Poder Pblico escapa al control del rgano
jurisdiccional y, particularmente, al control del tribunal de ms alta jerarqua dentro de la estructura
judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia es el nico rgano judicial en Venezuela que ejerce en
forma exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del Poder Pblico, lo cual, junto
con el control de la legalidad de tales actos, constituye su funcin primordial (art. 2 de la Ley Orgnica
de la Corte Suprema de Justicia).
El control del Poder Judicial lo ejerce el Tribunal Supremo a travs de los recursos de Casacin (art.
266, ordinal 8 de la Constitucin y articulo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder Legislativo
(Nacional, Estadal o Municipal), por medio de la accin de inconstitucionalidad contra las leyes (art.
266, ords. 5 y 6 de la Constitucin y art. 42, ords. 1 y 3 L.O.C.S.J.).
Por otra parte, la constatacin de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder Ejecutivo y
otros rganos del Estado de rango constitucional y autonoma funcional (Consejo Supremo Electoral,
Consejo de la Judicatura, Fiscala General, Contralora General y Procuradura General de la
Repblica), se ejerce mediante la accin de nulidad y de los recursos contencioso- administrativos
(Art. 266, ordinal 5 de la Constitucin y Art. 42, ords. 4, 10 y 12 L.O.C.S.J.).
En el presente trabajo se adentrar al estudio del recurso contencioso administrativo, ya sea por
inconstitucionalidad o por ilegalidad, refirindonos, para ello, a la evolucin del recurso desde la
etapa precedente a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia hasta la
doctrina actualmente elaborada por la Sala Poltico-Administrativa en la materia.
4. Jurisdiccin contencioso-administrativa
Antecedentes
La expresin contencioso-administrativa procede de la Revolucin Francesa. Sin embargo, este
concepto expresa una contradiccin que slo se justifica por los motivos que ocurrieron en su origen,
pues se pretenda para la Administracin funciones como la de la justicia.
En efecto, la expresin contencioso administrativo une dos conceptos opuestos: contencioso y
administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda (cuando se comenz a utilizar en Francia
se la entenda como litigio). La palabra "administrativo", sustantivacin de administracin, significa
direccin ejecutiva de personas y cosas (cuando comenz a usarse en Francia representaba la materia
correspondiente a esta clase de litigio). Por ello, en su origen, la prenombrada expresin signific
"litigio administrativo", pero, como deban tramitarse ante rganos que formaban parte de la
Administracin Pblica, se llam a la actividad correspondiente "jurisdiccin contenciosoadministrativa", por consiguiente, el trmino originariamente comprenda litigios desenvueltos en la
Administracin Pblica.
Ahora bien, si la expresin "contencioso administrativo" haba unido en una sola palabra dos
conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdiccin contencioso-administrativa", identificaba al mismo
tiempo dos funciones ms contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por rganos de la
Administracin Pblica. En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponan a la teora de

la divisin de poderes, ya que, la referida frase reconoca funcionalmente al mismo poder que haba
dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo por s mismo. Es decir, que la Administracin
Pblica juzgaba como juez sus mismos actos.
Las normas legislativas que crearon la jurisdiccin contencioso-administrativa provenan del Decreto
del 22 de diciembre de 1789, que estableca lo siguiente: "Las administraciones de departamentos de
distrito no podrn ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningn acto
del poder judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artculo 3 de la Constitucin del ao
1791, segn el cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante
ellos a los agentes de la Administracin, por razn de sus funciones". Posteriormente, estos
dispositivos fueron ratificados por la Ley del 16 de Fructidor del ao III (2 de septiembre de 1795),
donde se dispuso, que: "Se prohbe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la
administracin de cualquier especie que ellos sean".
Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenan su
fuente en un falso concepto sobre separacin de los poderes estatales que los consideraban
autnomos y separados para cada funcin, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al
fundamental principio de la unidad del orden jurdico. Incluso, seala el referido autor, que adems
de este grave error de conceptos, la desviacin que significaba el contencioso administrativo, tena
tambin su fuente ideolgica en la desconfianza que los hombres de la Revolucin sentan contra los
Parlamentos del antiguo rgimen. Por tanto, la "jurisdiccin contencioso-administrativa",
conjuntamente con los elementos sustanciales que la integraban reconocen su causa creadora en
accidentes histricos e ideolgicos completamente circunstanciales.
En este sentido, esta jurisdiccin contencioso-administrativa, surgida bajo supuestos tan errneos y
circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho. Y, por ende, la oposicin entre los conceptos
contradictorios que dieron origen a la referida jurisdiccin, conjuntamente con la ideologa que
representaba la teora jurdica del nuevo Estado, producen una terminologa que no concuerda con
los principios que corresponden al Estado moderno, multiplicndose as la confusin reinante en la
materia.
Sin embargo, el profesor Moles Caubet ha sostenido que no debemos esforzarnos para definir el
contencioso administrativo, porque su propia denominacin nos indica de qu se trata. En efecto, el
contencioso administrativo es, como su nombre lo indica, una contencin, una controversia con la
Administracin y, esa contencin o controversia se produce porque se considera que un acto
administrativo es ilegal o ilegtimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo
de un particular.
Ahora bien, el derecho administrativo francs ha dado materialmente origen al rgimen
administrativo de la mayora de los pases latinos del mundo occidental, sin embargo, su sistema
jurisdiccional administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto
de una larga evolucin y tradicin, difcilmente transportable en bloque a otro sistema jurdico. En
efecto, los mismos autores franceses han afirmado que la jurisdiccin administrativa separada de la
jurisdiccin civil, e integrada en el poder administrador, no es una necesidad, y que la existencia de un
derecho administrativo distinto de un derecho privado no implica necesariamente esa separacin
entre un orden jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial.

Por tanto, es el caso de Venezuela, en donde el derecho administrativo no se construy con base en
los criterios de distincin entre jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, tan extendido en el
derecho administrativo francs. Por ello, podemos afirmar que la evolucin y la concepcin de la
jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo
al contrario una tradicin bastante larga de una competencia especializada de determinados
tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados en el
Poder Judicial.
Origen y evolucin del sistema contencioso administrativo venezolano, Los titulares de la funcin
administrativa en un Estado de Derecho, estn sometidos a diversos controles que hacen efectivo el
principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de Derecho al formularse la
necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no sujecin de la Administracin a
la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto, la jurisdiccin contenciosoadministrativa ha sido considerada como el mecanismo ms eficaz para hacer efectivo el principio de
la legalidad y, por ende, el instrumento ms efectivo de proteccin de los derechos e intereses
legtimos de los administrados frente a la Administracin Pblica.
En este sentido, el surgimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela est
ntimamente ligado con los orgenes mismos de la Repblica. En efecto, la Constitucin del 21 de
septiembre de 1830, que en opinin de algunos historiadores constituye nuestra primera Carta
Fundamental como Estado autnomo e independiente, consagra por primera vez la atribucin de
competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los
contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio de agentes". Es
decir, que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administracin.
Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto
contencioso, pero la Carta Magna del 28 de marzo de 1864 s es muy importante en el orden judicial y
en la evolucin del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea en nuestro pas dos
jurisdicciones: la jurisdiccin de los Estados federados y la jurisdiccin Federal en cuya cspide estaba
la Alta Corte Federal, es decir, que como rgano mximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte
Federal, que vino a sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades
que la convierten en guardin del sistema federal, era la reguladora de la Federacin.
Por otra parte, la jurisdiccin de los Estados significaba que cada uno de ellos era autnomo e
independiente, en otras palabras, la justicia naca y mora en cada Estado, es decir, que existan unas
Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenan revisin ante la autoridad judicial federal.
Pero, al propio tiempo aplicaban la legislacin nacional civil, mercantil y penal, con lo cual poda
producir que cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando as amenazada la unidad
legislativa nacional. Fue por eso que el Presidente Guzmn Blanco el 13 de junio de 1876 promulg la
Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casacin, facultndose a la Alta Corte Federal para
conocer del mismo, pero al poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que
atentaba contra los principios de la autonoma de los Estados. Sin embargo, es en la Constitucin de
1881 cuando se crea la Corte de Casacin, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta
Corte Federal se instituye como un tribunal de la Federacin, es decir, que se establece en nuestro
pas un rgimen de dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial.

Asimismo, es trascendente la Constitucin de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias

(artculo 92) se inici el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional,
fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos violaran los
derechos garantizados a los Estados en la Constitucin o atacara su independencia, y la titularidad de
la accin corresponda a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los
Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta
disposicin se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y
Legislativa del Poder Pblico.
En la Carta Fundamental de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos
emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpacin de autoridad o por
decisiones acordadas por requisicin directa o indirecta de la fuerza, o por reunin del pueblo en
actitud subversiva. Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdiccin
contencioso-administrativa en nuestro pas obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Carta
Magna.
La Constitucin de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se
introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mrito" cuando se trate de altos funcionarios.
Igualmente, da inicio a la accin popular en el recurso de inconstitucionalidad, tmidamente previsto
en la Constitucin del ao 1893.
En la Carta Fundamental de 1904, el constituyente vuelve a establecer el rgimen unitario, cuando se
establece un solo rgano judicial, denominado Corte Federal y de Casacin, como tribunal supremo
de la Federacin y de los Estados (artculo 91). La fusin de ambas Cortes en una sola, trajo como
consecuencia que las atribuciones que antes les correspondan separadamente, pasaran
ntegramente al nuevo rgano creado.
Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en
Venezuela a partir de la Constitucin de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios
bsicos que configuran un sistema contencioso administrativo.
En efecto, sostiene el profesor Brewer-Caras, que a partir de esta Constitucin puede decirse que se
inicia en nuestro pas la elaboracin del referido sistema separado del control jurisdiccional en
materia de inconstitucionalidad, ya que se estableci por primera vez la posibilidad de que la Corte
Federal y de Casacin "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder
Ejecutivo para la ejecucin de las leyes cuando alteren su espritu, razn o propsito de ellas" (artculo
120), lo que equivale a un recurso contencioso administrativo de anulacin, pero slo contra actos
administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica.
Sin embargo, la autora Josefina Calcao de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitucin
establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es ms importante el Texto
Fundamental del ao 1931, por tres aspectos: porque consagra por primera vez la excepcin de
ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad
para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulacin (13 meses); y, porque ampla el

contencioso administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos
administrativos, es decir, que se comienza hablar de un contencioso administrativo general.
La Constitucin de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos
del Poder Pblico y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece meses, slo con
respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha
violado alguna garanta o derecho constitucional no se requera ningn trmino para el ejercicio de la
accin.
En la Carta Magna de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de
administracin de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artculo 15, ordinal
7), es decir, que a travs de esta Constitucin se nacionaliz el Poder Judicial, pues la administracin
de justicia de los Estados pas a la reserva legal de la Nacin.
Posteriormente, la Constitucin de 1947 utiliza por primera vez el trmino "procedimiento" para
referirse al contencioso administrativo (artculo 220, ordinales 10 y 12). Sin embargo, la Carta
Fundamental del ao 1953 que deroga la Constitucin del ao 1947, significa una regresin en la
evolucin constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica y del propio contencioso administrativo,
porque al enumerar las competencias de la Corte Federal se elimin la de conocer la nulidad de los
actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso
administrativo pierde el rango constitucional que vena ostentando hasta ese momento y pasa a ser
de naturaleza legal, ya que, es en la Ley Orgnica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye,
atribuyendo competencia a la referida Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y
recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los
actos de la Autoridad Administrativa, en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y
Municipales" (artculo 7, ordinal 9).
Con la Constitucin de 1961 se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artculo
206, que prev: "La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de
Justicia y a los dems tribunales que determine la ley.
Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder;
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".
Actualmente, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela sostiene la base contenciosoadministrativa en el artculo 259, prev en la misma tnica de la Constitucin anterior, lo siguiente:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems
tribunales que determine la ley.

responsabilidad de la administracin, conocer de reclamos por la prestacin de servicios pblicos; y

disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa".
Por consiguiente, en nuestro pas, con base en esta norma constitucional se ha construido la teora
del contencioso administrativo. Es decir, que el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental, contiene,
por s solo, todo un sistema contencioso administrativo.
Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulg la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituye un elemento
fundamental en la evolucin del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias
establece toda una organizacin estructural de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, adems,
en su articulado se regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se
instauran ante la prenombrada jurisdiccin.
Asimismo, debemos sealar que cuando el artculo constitucional establece que la jurisdiccin
contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que
determine la ley, esa ley a la que se refiere el constituyente no es la ley que organiza el
funcionamiento del Supremo Tribunal de la Repblica, sino la Ley Orgnica de la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa, la cual an no ha sido dictada, sin embargo, existe un proyecto
propuesto por la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
Por consiguiente, de lo expuesto, podemos concluir que en Venezuela, la jurisdiccin contenciosoadministrativa surge en materia de contencioso de anulacin en la Carta Fundamental del ao 1925 y,
en materia de demandas contra los entes pblicos, en el mbito contractual, en la Constitucin de
1830, como un recurso judicial especial para la Administracin Pblica, siendo la Carta Magna de 1947
la primera en emplear la expresin "procedimiento Contencioso-administrativo".
Igualmente, podemos afirmar, que bajo la vigencia de la Constitucin del 2000, nuestro sistema de
control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a
travs del Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que determine la ley, y no otro poder,
el competente para hacerlo.
En efecto, de la lectura del artculo 259 de la Carta Fundamental se desprende el carcter judicial de la
jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, particularmente, al establecer que la referida
jurisdiccin corresponde "al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que determine la
Ley". Por tal razn, la jurisdiccin contencioso-administrativa es completamente judicial, sin que sea
posible separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este
sentido, le son aplicables todas las exigencias que la Constitucin establece para los tribunales, sin
distincin alguna mientras la propia Carta Fundamental no las establezca expresamente.
5. Definicin y objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
La garanta del principio de la legalidad aplicado a la Administracin Pblica, consecuencia del Estado
de Derecho, est en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los
actos, hechos y actuaciones de la Administracin a control por rganos judiciales especializados, que

conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdiccin contencioso-administrativa", prevista

en el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental.
El sistema contencioso administrativo exhibe tres elementos esenciales, a saber: el rgano, la materia
y el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso-administrativa es el elemento importante en
todo sistema ya que impone la intervencin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Al respecto,
cabe destacar, que nuestra Constitucin de 1999 con entrada en vigencia en el 2000 (artculo 259)
define cul es el objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, que en Venezuela, el
contenido de la materia contencioso-administrativa ha sido obra del constituyente.
En efecto, el artculo 259 constitucional establece una clusula general de la competencia de la
referida jurisdiccin especial, de ah que, la jurisdiccin en estudio, constitucionalmente garantizada,
se refiere al contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho
(en nuestro sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial), de los contratos
y de las actuaciones u omisiones de la Administracin susceptibles de ocasionar la responsabilidad
patrimonial.
Por tanto, y en razn del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar
que todo acto de la Administracin Pblica est sujeto a revisin.
En este sentido, ha sostenido el Tribunal Supremo, en Sala Poltico-Administrativa, en fallo de fecha
11 de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcao de Temeltas, lo siguiente: "de
acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ningn acto administrativo est exento
del control jurisdiccional...".
Asimismo, la referida Sala de nuestro Alto Tribunal, en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia
del Magistrado Domingo Coronil, asent: "En efecto, todos los actos de la Administracin Pblica
estn sometidos al control jurisdiccional (regla general) y por lo mismo, todo acto administrativo
puede ser revisado en va contencioso-administrativa, por ordenarlo as nuestra Carta Magna...".
Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del
Magistrado Faras Mata, ratific dicho criterio, al sealar que: "La jurisdiccin contenciosoadministrativa ha sido establecida para revisar si la Administracin ha permanecido fiel a su eje, el
principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepcin, a todos los actos administrativos...".
Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teora de los
supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. En este orden de ideas, afirma el
profesor Brewer-Caras que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al
derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad) estn sometidos al control judicial por los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusin de control respecto de actos
administrativos especficos, sera inconstitucional, sea que dicha exclusin se haga por va de ley o por
las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia.
En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos
sometidos al control de los tribunales que integran la jurisdiccin contencioso-administrativa son slo
aquellos sujetos al derecho administrativo.

Pero es necesario advertir, que segn criterio de la extinta Corte Federal de fecha 3 de Diciembre
1959, expres: "no todo acto emanado de una autoridad administrativa, constituye un acto
administrativo susceptible de entrar en la esfera de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por
consiguiente, en toda pretensin que se proponga ante el rgano jurisdiccional contenciosoadministrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdiccin por estar
fundada en preceptos de Derecho administrativo; porque, ni una pretensin de este tipo puede ser
deducida ante jurisdiccin distinta, ni una pretensin con otro fundamento podr ser examinada ante
la jurisdiccin contencioso-administrativa".
Como puede observarse, esta tesis implicaba que no todo acto administrativo era susceptible de ser
controlado por la jurisdiccin contencioso-administrativa, pudiendo quedar excluidos del
conocimiento de la misma ciertos actos que no pudieran referirse a relaciones jurdicoadministrativas.
Por tanto, al no haberse establecido relacin alguna de derecho administrativo en el objeto del
contrato, la Corte se declar incompetente para conocer de la nulidad demandada por va del recurso
contencioso administrativo.
No obstante, cabe destacar, que la antigua Corte Federal, ya se haba pronunciado de manera similar
en fallo de fecha 23 de febrero de 1950, con ponencia del Magistrado Rafael Angel Camejo, mediante
el cual seal, respecto a los actos administrativos, lo siguiente: "Las declaraciones de la voluntad del
Poder Ejecutivo Federal cuando obra en el ejercicio del jus imperii, constituyen los verdaderos actos
administrativos, esto es, actos que emanan directamente de su potestad administrativa y que por
tanto, estn sometidos al derecho pblico (Poltico, Constitucional, Administrativo, etc.); en cambio,
las declaraciones de voluntad del Ejecutivo Federal, que tienden, no a crear o a regular coactivamente
situaciones jurdicas frente al Poder Pblico, sino a constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir
convencionalmente con los particulares vnculos jurdicos de derecho privado, no son actos
administrativos, en el sentido propio y exacto de la expresin, sino actos de derecho privado, regidos
en consecuencia por ste".
Por ello, al ser materia de derecho privado, la misma escapa del control de la jurisdiccin contenciosoadministrativa y, en consecuencia, la Corte declar que careca de competencia para conocer de la
demanda interpuesta.
Por otra parte, la Procuradura General de la Repblica sostuvo en 1967 que los actos de registro son
actos administrativos dictados en ejercicio de la funcin administrativa y, por ende, son susceptibles
de recurso contencioso administrativo. Sin embargo, el profesor Gonzalo Prez Luciani ha sealado
que la Sala Poltico-Administrativa de nuestro Mximo Tribunal no es competente para conocer de la
nulidad de los actos de un Registrador Pblico por ser actos de la Administracin regidos por el
derecho privado.
En este orden de ideas, sostiene el profesor Brewer-Caras que siendo la actividad de registro una
actividad cumplida por autoridades administrativas (Registradores) gestionando un servicio pblico, y
en ejercicio de la funcin administrativa, es indudable que la misma es actividad administrativa y los
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actos de registro son actos administrativos, a pesar de que los mismos puedan referirse o tener por
objeto actos jurdicos privados.
La Administracin del derecho privado comprende todos los actos administrativos con los cuales la
autoridad administrativa puede ser llamada a tomar parte en la formacin de actos jurdicos de los
particulares, y entre ellos se incluyen los actos de registro. En todo caso, la tesis restrictiva del control
de los actos administrativos es contraria a nuestro Texto Fundamental y a la tendencia general de la
universalidad del control contencioso administrativo que no admite actos administrativos excluidos
de control. Sin embargo, a pesar que la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la tendencia
universal y ampliacin del referido control, la misma en sus distintos fallos ha excluido del control
contencioso administrativo a ciertos actos por considerar que los mismos no estn sujetos al derecho
administrativo.
En el caso particular, la Corte ratific el criterio sostenido en sentencia de la Corte Federal del
03.12.1959 y, por ende, sostuvo que el acto impugnado no haba sido dictado en ejecucin de normas
de derecho administrativo.
Al respecto, sostuvo nuestro Alto Tribunal, que: "...por definicin el Contencioso-administrativo se
justifica cuando las situaciones jurdicas de los particulares en sus relaciones con la Administracin
estn reguladas por normas de Derecho Administrativo (por ejemplo, relaciones de empleo pblico,
servicios pblicos, ejercicio de derechos cvicos, etc.). Moles Caubet, Antonio: "Contenciosoadministrativo en Venezuela". su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar
circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los
rganos de la Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por
consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la
Administracin Pblica emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil,
mercantil, laboral, etc.)".
Sin embargo, en opinin del profesor Pea Sols, a travs de este fallo queda expuesto el concepto de
derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene adems del significado propio de esa
rama del Derecho, la connotacin de un indicador de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la
Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa limitando la misma al conocimiento de los actos
administrativos sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto
sujeto al referido derecho debern someterse a la jurisdiccin contencioso-administrativa y todos
aquellos litigios que surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral,
etc.) debern estar sometidos al conocimiento de la jurisdiccin ordinaria.
Solucin de la ley orgnica de la Corte Suprema de Justicia, bajo la vigencia de la Ley de la Corte
Federal, el procedimiento aplicable a las acciones o recursos de nulidad se determinaba por la
categora de la norma infringida, si la disposicin era de rango constitucional, el acto se reputaba
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inexistente y en consecuencia, poda ser atacado por cualquier ciudadano (accin popular); la accin
era imprescriptible y los efectos de la decisin absolutos. Si por el contrario, la norma infringida era
de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se estableca un lapso de caducidad, se
requera un inters calificado en el recurrente, el juicio era contradictorio y el fallo poda o no tener
efecto retroactivo. En otras palabras, se distingua entre la infraccin de la norma constitucional o de
la norma legal y se aplicaba en cada caso un procedimiento diferente: el llamado "recurso de
inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos particulares y "recurso de
ilegalidad" ejercido, tambin, contra actos de la Administracin Pblica independientemente de sus
efectos.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia modific la situacin descrita, tanto en el mbito
conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atae al contenciosoadministrativo.
En efecto:
A nivel estructural, en razn de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la interpretacin que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia haba hecho en los ltimos aos al sealar que los
asuntos enumerados en los ocho ordinales del artculo 266 de la Constitucin de la Repblica,
constituyen la competencia originaria o constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica, y que por
tanto esa competencia era inmodificable y no poda ser alterada por el legislador a menos que fuera
autorizado a ello por una norma expresa del constituyente, pero que si poda en cambio el legislador
ordinario, de acuerdo con el ordinal 9 del mismo artculo 266 de la Constitucin, segn el cual el
Tribunal tiene "las dems competencias que le atribuya la ley", ampliar o alterar la competencia de las
Salas que integran el Tribunal en aquellos aspectos no previstos por el constituyente, as como
modificar la competencia que le hubiere sido atribuida al Tribunal mediante otras leyes y no por la
Constitucin, y tomando en cuenta adems de lo anterior, que la nica competencia originara en lo
que al Contencioso-administrativo se refiere est nicamente referida a la nulidad de los actos
administrativos del Ejecutivo Nacional (Art. 266 ord. 5), el legislador, por medio de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia, atribuy a rganos jurisdiccionales diferentes a la Sala PolticoAdministrativa (los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso- Administrativo), el conocimiento
en primera instancia, de los asuntos originados por la actividad de la administracin Estatal o
municipal, y por otra parte, cre lo que hoy conocemos como la Corte Primera de lo Contenciosoadministrativo, a la cual corresponde el conocimiento de los asuntos antes sealados en segunda
instancia, as como de otras cuestiones de naturaleza administrativa que hasta entonces conoca y
decida la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico- Administrativa.
De esta forma, se estructur la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, en las
Disposiciones Transitorias de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la
introduccin en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la ciencia administrativa, como
son la "descentralizacin" de atribuciones y la "desconcentracin" de actividades. Con ellas se
persigui una doble finalidad: acercar la justicia a los administrados, facilitando la accin de los
particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden
ahora ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales;
y de otro lado, se procur descargar a la Sala Poltico-Administrativa del conocimiento de los juicios
contencioso- administrativos derivados de la accin de la administracin regional o local.
12

En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solucin fue an ms importante y si se quiere

revolucionaria para la evolucin del contencioso- administrativo en Venezuela. Con fundamento en el
dispositivo contenido en el artculo 259 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana, segn el cual
los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", expresin que ha sido entendida por
el tribunal en su expresin ms amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto
inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distincin en los
procedimientos de nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto
(inconstitucionalidad o ilegalidad), sino ms bien, en la naturaleza misma del acto, es decir, si se trata
de un acto de efectos particulares o un acto de efectos generales.
A decir del proyectista, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto, estriba en la
forma que reviste el acto. Si el acto es de carcter general, emanado de los cuerpos legislativos
nacionales, estatales o municipales, o del Poder Ejecutivo Nacional, se aplica el procedimiento de la
accin de nulidad prevista en la Seccin Segunda, Capitulo II del Ttulo V. Si ese acto general es
atacado por razones de inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y silo
es por razones de ilegalidad, conoce la Sala Poltico-Administrativa, pero el procedimiento es siempre
el mismo, el de la accin de nulidad, que viene siendo una accin popular, que rene las otras
caractersticas propias de este tipo de juicio, como ausencia de lapso de caducidad, etc.
Por otro lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por cualesquiera de
los Poderes Pblicos actuando en funcin administrativa, se consagra tambin un procedimiento
nico para su tramitacin, que es el procedimiento del recurso contencioso administrativo de
anulacin, desarrollado en la Seccin Tercera del mismo Capitulo II, Titulo V."
No hace diferencia entonces la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al vicio que
afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos particulares distincin
que, a decir del proyectista, si se refleja en las cuestiones que se plantean sobre el procedimiento.
En efecto, segn el proyectista, "el recurso contencioso- administrativo, por versar sobre un acto de
efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada persona o a una categora
de personas perfectamente individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia, exige un
inters calificado en el recurrente, un lapso para impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la
documentacin de la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual
medida a toda la colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar,
como recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso se justifica la
accin popular.
Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una nocin amplia del contenciosoadministrativo, al hacer recaer en el mbito de control de la jurisdiccin contencioso- administrativa,
todos los actos, hechos u omisiones derivados de la actuacin de las administraciones pblicas, en
todos sus niveles, o de otros rganos del Estado actuando en funcin administrativa, tal como se
desprende del articulado de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
13

As pues, qued establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de

justicia, que durante ya dos dcadas, ha servido de base a la justicia administrativa para ejercer la
competencia que le atribuye el artculo 259 de la Constitucin de la Repblica.
El artculo 259 del Texto Fundamental precisa la competencia de los rganos de la jurisdiccin
contencioso-administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derecho, pero el mismo
no distingue entre actos administrativos sujetos o no al derecho administrativo, por lo que slo el
planteamiento de esta posibilidad es inconstitucional. Por ende, no tiene sentido la definicin de la
jurisdiccin contencioso-administrativa referida slo a conocer de actos administrativos sujetos al
derecho administrativo.
Derecho Comparado
Lo que ha sucedido es que nuestro Alto Tribunal ha interpretado inadecuadamente el texto del
artculo 1 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa espaola (27 de diciembre de
1956), que dispone:
"Artculo 1:
1. La Jurisdiccin Contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categora inferior a la Ley.
2. Se entender a estos efectos por la Administracin pblica:
a) La Administracin del Estado, en sus diversos grados.
b) Las entidades que integran la Administracin local; y
c) Las Corporaciones e Instituciones pblicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad
local".
Como puede apreciarse, la nota que delimita la jurisdiccin contencioso-administrativa del sistema
espaol es el derecho administrativo. La actuacin que se pide al rgano jurisdiccional est fundada
en el derecho administrativo.
Al respecto, para averiguar qu actos de la Administracin Pblica estn sujetos al derecho
administrativo y qu actos de la Administracin Pblica no estn sujetos al derecho administrativo, la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa consagra en sus artculos 2 y 3, que:
"Artculo 2:
No correspondern a la Jurisdiccin contencioso-administrativa:
a. Las cuestiones de ndole civil o penal atribuidas a la Jurisdiccin Ordinaria, y aquellas otras
que, aunque relacionadas con actos de la Administracin pblica, se atribuyan por una Ley a la
Jurisdiccin Social o a otras jurisdicciones.
b. Las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los
que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad inferior
del Estado y mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes, cuya determinacin s corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
c. Las decisiones de cuestiones de competencia entre la Administracin y las Jurisdicciones
ordinarias o especiales y las de conflictos de atribuciones".
14

"Artculo 3:
La Jurisdiccin Contencioso-administrativo conocer de:
a. Las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolucin y efectos de los contratos,
cualquiera que sea su naturaleza jurdica, celebrados por la Administracin pblica, cuando
tuvieren por finalidad obras y servicios pblicos de toda especie.
b. Las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin
pblica; y
c. Las cuestiones que una Ley le atribuya especialmente".
No hay ley que contenga una definicin del derecho administrativo.
Por otra parte, la frase "actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho Administrativo", nos
indica, a contrario sensu, que, segn el legislador, existen actos de la Administracin Pblica no
sujetos al derecho administrativo o, con otras palabras, que el derecho administrativo no es el
derecho regulador de toda la actividad de la Administracin.
En efecto, como hemos afirmado con anterioridad, no toda la actividad de la Administracin Pblica
est sujeta al derecho administrativo, ya que la misma puede estar sujeta, igualmente, al derecho
privado (civil, mercantil, laboral, etc.).
No obstante, debe sealarse que todo acto administrativo s est sujeto al derecho administrativo,
porque hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo,
pero lo que no puede darse es que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija
por el derecho privado.
En este sentido, debe distinguirse que una cosa es hablar de "actos de la Administracin Pblica", los
cuales pueden estar sometidos al derecho administrativo o al derecho privado, con preponderancia
de uno u otro; y, otra cosa de "actos administrativos", porque si bien es cierto, que todo acto
administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no todos los actos que emanan de la
Administracin Pblica son actos administrativos.
Sin embargo, ha sido nuestro Alto Tribunal, a travs de sus distintos fallos, el que ha confundido estas
nociones, resolviendo de manera errnea, que algunos actos administrativos no estn sujetos al
derecho administrativo. En todo caso, debe reafirmarse que no hay actos de la Administracin Pblica
exento de control jurisdiccional y, por ello, es inadmisible cualquier teora de los supuestos actos
excluidos del control contencioso administrativo.
6. Fundamento Legal
Los procedimientos ordinarios contencioso administrativos a los que se limita este estudio tienen su
fundamento legal en:
Primeramente en la Constitucin Bolivariana de la Repblica de Venezuela, como Carta Fundamental
de la cual derivan las leyes, en su artculo 259 y 266 ordinal 5.
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Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia: en sus artculos 181 a 187, disposiciones transitorias
hasta tanto se dicte una ley especial de la as llamada jurisdiccin contencioso administrativa.
En el 42 y 43, establecen las competencias contencioso-administrativas de la Corte en Sala Polticoadministrativa.
En el 81 al 102, disposiciones generales de los procedimientos ante la Corte.

Del 103 al 111, demandas contra la Repblica.
Del 112 al 120, recurso de nulidad de los actos de efectos generales y a la vez del recurso de
inconstitucionalidad de las leyes.
Del 121 al 129, recurso contencioso administrativo de nulidad (actos de efectos particulares).
Del 140 al 137, disposiciones comunes a los procedimientos contenciosos.
El 42 numeral 23, recurso contra la abstencin.
En el 42 numeral 24, recurso de interpretacin.
Tambin mencionaremos la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales

cuyos artculos 5 y 8 modifican profundamente el contencioso administrativo ordinario.
Igualmente se observa un procedimiento incipiente en la Ley de Carrera Administrativa en su Ttulo
VI, artculos 64,65 y 66.
Asimismo, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y la Ley Orgnica de Hacienda
Pblica Nacional, Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y Ley Orgnica de Rgimen Municipal
contienen normas fundamentales relativas a representacin de la Repblica, privilegios procesales y
ejecucin de las sentencias.
La Resolucin de fecha 20 de diciembre de 1994 N 88 de la Presidencia de la Repblica, cre diez
circunscripciones especiales para lo contencioso-administrativo por regiones a lo largo del pas, a
saber: Capital, Central, Centro Norte, Centro Occidental, Occidental, Los Andes, Sur, Nor-Oriental, Sur
Oriental, Bolvar y Amazonas.
Bases y poderes del juez contencioso-administrativo segn la constitucin bolivariana, las bases
tradicionales son las que han impuesto en el contencioso administrativo del control de legalidad de la
actividad administrativa, de una parte, limitaciones al juez (derivadas de las prerrogativas de la
Administracin) y, de la otra, poderes al juez contencioso administrativo, que lo distinguen del juez
ordinario, y que inciden en la actividad judicial que estos cumplen.
1. La primera base tradicional del contencioso francs (un lmite) es la prohibicin de juzgar el
mrito, la conveniencia del acto, y aun en materia de legalidad, la prohibicin de sustitucin
en la labor administrativa, lo cual ha incidido negativamente en el tema de la ejecucin de los
fallos judiciales.
2. La segunda, el carcter objetivo del control, lo que da lugar a un procedimiento en el que juez
tiene poderes inquisitivos - ampliacin de sus poderes- al punto de que se admite la
declaracin de vicios de orden pblico no denunciados.
3. La tercera, los privilegios y prerrogativas de la Administracin (lmites tambin, en cuanto a la
ejecucin de los fallos, privilegios probatorios, por ejemplo), que a la vez han llevado al
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reconocimiento de poderes al Juez contencioso para equilibrar la desventaja del particular

recurrente y garantizar una tutela judicial efectiva, como sera la actividad probatoria del juez,
la solicitud de los antecedentes administrativos y los poderes cautelares, entre otros.
Dentro de los aportes de la constitucin de 1999 con vigencia 2000, tenemos:
1. Especficamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se
presenten en materia de servicio pblico, pues el artculo 259. Que hoy consagra la
jurisdiccin contencioso-administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus
competencias.
2. Debe sin embargo decirse ya esta materia, en algunos casos estaba en el mbito de
conocimiento del contencioso (en el caso de actos o contratos en materia de servicios
pblicos, que por administrativos estaban bajo el mbito de tal jurisdiccin). Pero esta nueva
regulacin sin duda ahora lo ampliara a otros aspectos que presentaron dudas en el pasado y
que eran conocidos por la jurisdiccin ordinaria (caso amparo en materia de servicios,
recurdese amparo CSB Vs. Electricidad de Caracas)
3. Tambin (en el tema de las competencias) la sujecin al contencioso electoral al an puede
considerarse como parte del contencioso administrativo y no de manera autnoma, dado el
surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de las materias relativas a los procesos electorales
de Sindicatos, gremios y partidos polticos y otras Organizaciones de la sociedad civil. Partidos
polticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados
por el contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdiccin ordinaria,
4. En materia de responsabilidad aporta, la precisin que se hace respecto a que ella abarca
tanto el funcionamiento normal como anormal del servicio y cualesquiera actuaciones
pblicas, no slo administrativas, sino tambin judiciales, legislativas, ciudadanas o
electorales, precisin que si bien no hizo el artculo 140, se encuentra en la exposicin de
dudosa legitimidad.
5. Aporta el reconocimiento de la legitimacin de los intereses colectivos o difusos (art. 26).
6. Aporta la garanta de la oportunidad de la justicia al eliminar las dilaciones indebidas y los
formalismos innecesarios y reposiciones intiles (artculo 26), lo cual debe contribuir a
flexibilizar el contencioso, sin que se lleguen a excesos como algunos casos que se han
presentado (por ejemplo, la determinacin de la competencia por la Casacin Social en una
demanda laboral, en la cual orden al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como
deba plantear la querella) y que dieron lugar a la precisin del Tribunal Supremo de Justicia en
distinguir ente las formalidades y los formalismos, cosas distintas.
7. La constitucionalizacin del control difuso (artculo 334).
8. Aporta mayor independencia cuando da autonoma presupuestaria al Poder Judicial, en
general, y le confa el rgimen administrativo y disciplinario al Mximo Tribunal.
7. Caractersticas
Es una competencia especializada, que no jurisdiccin especial, el procedimiento es contencioso,
subjetivo y dispositivo.
FUNCIN ESTATAL: La jurisdiccin ha sido definida como la funcin estatal por la cual ste obra y
acta, para asegurar y garantizar el rigor prctico del derecho, para quien quiera y contra cualquiera
que fuere (aun contra sus propios oficios, si es necesario), promoviendo y controlando su observancia
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o reprimiendo los hechos cometidos iniura, o poniendo (o constriendo a poner) remedio a las
consecuencias de eventuales transgresiones.
Y esta funcin estatal es nica si bien puede haber actos de los restantes poderes que se asemejan a
la funcin jurisdiccional tales como el juicio poltico por el Congreso o los as llamados en la doctrina
venezolana actos cuasijurisdiccionales, pero slo en ejercicio de la funcin jurisdiccional se producen
decisiones con fuerza de cosa juzgada, elemento que debe aadirse a la definicin de Redenti ya
dada. No existen distintas jurisdicciones sino distintas competencias siendo stas: "una medida de la
jurisdiccin... es la potestad de jurisdiccin para una parte del sector jurdico: aquel especficamente
asignado al conocimiento de determinado rgano jurisdiccional".
Procedimiento Contencioso: Lo contencioso es definido como:
"Por oposicin a 'gracioso', se dice de las decisiones que resuelven un litigio trabado entre dos o ms
partes".
Y tal es el caso de los procedimientos que estudiamos desde que hay ciertamente partes desde el
momento que el legitimado busca la satisfaccin de una pretensin, busca que la administracin se
someta a la orden del juez y satisfaga su reclamo coactivamente y no ya en virtud de la auto-tutela de
la administracin sino en base al sometimiento del ejercicio del poder pblico a la legalidad y el
derecho de accionar en defensa de los derechos e intereses que le corresponde como afectado.
La existencia de partes se desprende de los artculos 112, 111 y 121 de la L.O.C.S.J. y fue reconocido
por el T.S.J. en julio de 1990, que ratifica lo establecido el 21 de noviembre de 1974, en el sentido
que: "Este inters que en el recurso contencioso ostentan las partes, entendindose por tales las que
han establecido una relacin jurdica, con la administracin pblica, o todo aquel a quien la decisin
administrativa perjudica en su derecho o inters legtimo".
Naturaleza Objetiva: Con respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad se pretenda que
tiene naturaleza objetiva, pues no se disputa sino en defensa de la legalidad, se trata de anular el acto
si es contrario a derecho o mantenerlo en caso contrario: "la cuestin que debe resolver el juez es de
derecho objetivo".
Es Un Proceso Dispositivo: Ajustados a la ley se observa que en el artculo 82 L.O.C.S.J. se dice: "La
Corte conocer de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo en los casos
en que pueda proceder de oficio de acuerdo a la ley".
Con lo cual se hace referencia a uno de los aspectos bsicos del principio dispositivo "nemo iudex sine
actore" a lo cual adems debe sumarse que de acuerdo al artculo 88 ejusdem da carcter supletorio
al Cdigo de Procedimiento Civil, por lo tanto hace aplicable el articulo 12 C.P.C. que le exige al juez
"atenerse a lo alegado y probado en autos".
Muestra del carcter dispositivo se ven adems en la exigencia de los artculos 113 sobre el libelo de
la demanda o el 131 cuando hace depender la condena a la administracin al que as se haya
solicitado.
Sin embargo, no debe concluirse que el juez contencioso administrativo como el juez civil hasta 1986,
al menos en teora, "es de palo", como se dice en la jerga forense, pues en la L.O.C.S.J. hay
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antecedentes de la filosofa del artculo 14 C.P.C. segn el cual el juez es el director del proceso. Quien
redact la norma no se ha paseado ltimamente por nuestros abarrotados tribunales o tomado en
cuenta que el T.S.J. se ha visto obligada a aumentar su nmero de relatores y que ha debido recurrir a
formalismos exagerados para descargarse de trabajo. As, hay una serie de artculos que introducen
elementos inquisitivos en el proceso contencioso administrativo sin que se convierta en un proceso
regido por el principio Inquisitivo.
8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos particulares
El recurso contencioso de nulidad de actos administrativos de efectos particulares que corresponde
en la doctrina francesa al recurso por exceso de poder, se encuentra fundado en la Constitucin
Nacional en su art. 259 que atribuye competencia a los rganos contenciosos para anular los actos
administrativos individuales contrarios a derecho y cuyo procedimiento regula la L.O.C.S.J., arts. 121 a
129 y 130 a 137, estas ltimas disposiciones aplicables igualmente al recurso de nulidad de actos de
efectos generales.
Pero como la Constitucin Nacional en su art. 259, establece adems de la nulidad del acto la
posibilidad de condenar a la reparacin de los daos o al restablecimiento de situaciones jurdicas, la
L.O.C.S.J., en su art. 131, establece la posibilidad de, en el mismo juicio, acordar la condena al pago de
sumas de dinero o establecer la situacin jurdica lesionada, es lo que sera llamado en Francia
recurso de plena jurisdiccin, pues no se limita la sentencia del juez a anular el acto, sino que
condena. Queda sin embargo subsistente el que se demanda conjuntamente con la nulidad del acto
sin necesidad de un proceso para la anulacin y otro para la condena, por eso preferimos hablar
simplemente de recurso de anulacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Amparo se modifica este recurso pues su
interposicin conjunta con el recurso de amparo permite que se intente ya transcurrido el lapso de
caducidad del recurso de nulidad, evita el tener que agotar la va administrativa y tendr como efecto
real la suspensin de los efectos del acto, lo cual es especialmente til porque dado los plazos
excesivamente largos para decidir y la necesidad de caucin para suspender los efectos del acto,
hacen nugatorio en general el ejercicio de recursos, pues ya el dao se ha consumado.
PARTE: La doctrina de la antigua Corte ha admitido que el contencioso de nulidad es de naturaleza
subjetiva ha quedado desechada la idea decimonnica del recurso objetivo, no se trata de una accin
popular sino que corresponde a ciertas personas desde el momento que hay contencin hay partes.
Y como parte entendemos: 'los sujetos de la pretensin, o sea, aquellos entre quienes se afirma la
existencia de un derecho o inters jurdico independientemente de que ese derecho o inters
afirmado corresponda realmente a la parte"
Siendo sujeto activo quien afirma ser titular del derecho y sujeto pasivo contra quien se afirma. En
Venezuela es necesariamente parte activa un particular o muy excepcionalmente el Fiscal General de
la Repblica, y parte pasiva el ente cuya actividad administrativa da origen al recurso.
Pues en Venezuela, dada la redaccin del art. 121 L.O.C.S.J. no podra darse un proceso de lesividad,
como se conoce al Intentado por la administracin para revisar su acto creador de derechos
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subjetivos o intereses legtimos, a lo cual estara obligada por estar impedida la autotutela, por la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos art. 19 numeral 2. Igualmente pueden ser partes pasivas,
los terceros interesados que pueden ser coadyuvantes, codemandados o terceros adhesivos ex art.
125 L.O.C.S.J.
La capacidad de ser parte viene a ser en principio igual a la capacidad de obrar del derecho civil, y por
parte de la administracin pblica debemos recordar que esto no tiene personalidad jurdica, sino la
Repblica, los Estados y los Municipios, as como los institutos autnomos y empresas del Estado.
LEGITIMACIN: La legitimacin viene a ser el punto central de lo relativo a las partes, es ms, el
Tribunal Supremo de Justicia define a las partes en funcin de la legitimacin, as considera que son:
"las que han establecido una relacin jurdica con la Administracin Pblica o todo aquel a quien la
decisin administrativa perjudica en su derecho o inters legtimo".
ACTIVA: La L.O.C.S.J. requiere la legitimacin en su art. 121 cuando exige un inters personal, legtimo
y directo en impugnar el acto, siendo su revisin in limine litis ex art. 124 numeral 1, y esto a pesar de
la larga discusin al respecto durante la vigencia del C.P.C. del 16, que se resolvera en el 86 cuando la
disposicin del 361 permite oponer la falta de cualidad o inters junto con el resto de las cuestiones
perentorias o de fondo.
La legitimacin sin embargo no es un presupuesto procesal y veamos el porqu. Esta se puede definir
como "la cualidad necesaria de las partes", y viene dada por la regla: "la persona que se afirma titular
de un inters jurdico propio, tiene legitimacin para hacerlo valer juicio (legitimacin activa), y la
persona contra quien se afirma la existencia de ese inters nombre propio, tiene a su vez legitimacin
para sostener el juicio (legitimacin pasiva)".
Si esta legitimacin existe o no, depende de que realmente exista la titularidad de la relacin jurdica
que se debate, en nuestro caso, una relacin jurdico administrativa, lo cual es cuestin que slo
puede saberse durante el proceso, de all la norma del C.P.C., requirindose que el juez se pronuncie
sobre el particular como punto previo de la sentencia de fondo, pues de no comprobarse la
legitimacin no podra haber pronunciamiento de fondo eficaz.
Porque, entonces, la disposicin de la L.O.C.S.J. que permite el pronunciamiento in limite litis, sin que
obste a un pronunciamiento en capitulo previo de la sentencia de fondo, pues porque en la tradicin
del contencioso administrativo influye de manera decisiva la accin popular. y se busca evitar la
sobrecarga de trabajo, puede verse en sentencias y autos de la Corte de los ltimos aos como los
nombres de algunos ciudadanos se repiten constantemente y con la misma regularidad una decisin
inicial descarta la admisin de tales recursos.
La legitimacin es ms extensa en el contencioso de nulidad que en lo civil, pues, puede venir dada
bien por ser titular de un derecho subjetivo o bien poseer un inters legtimo.
Todo esto qued asentado en la sentencia IVAN PULIDO MORA del 3, de octubre de 1985, en los
siguientes extractos:
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No dejan los ordenamientos jurdicos, en general al libre arbitrio de los particulares la Interposicin
de los recursos, sino que, por el contrario, generalmente imponen a estas limitaciones para
demandar. Lo contrario llevara... a embarazas inmotivadamente el funcionamiento de los tribunales
preserva en cambio al juez de los llamados recurrentes de oficio... Por mandato del legislador, pues, el
juzgador se ve constreido por el derecho positivo a examinar con prioridad la capacidad del
demandante para actuar enjuicio".
Aqu notemos que se confunde legitimacin al proceso o capacidad procesal que puede ser
examinada ab initio con legitimacin a la causa necesariamente examinable previo al fondo pero
nunca in limine litis, contina:
"en el procedimiento contencioso administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solucin es
intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el
proceso civil. Habida cuenta de que cobra carcter prioritario la defensa del inters general o
colectivo son admitidos a recurrir en va contencioso administrativa: de una parte, los titulares de
derechos subjetivos administrativos. Es decir, quienes derivaran su capacidad procesal de vnculos
establecidos previa y especialmente por la Administracin con el particular en virtud de lo cual resulta
justo que el afectado solicite la nulidad del acto ilegal lesivo y hasta la restauracin de su derecho
mediante dicho acto desconocido, por haberse irrumpido contra esos vnculos previos (contrato,
concesin, permiso) y... desconocimiento que configura la lesin de ese derecho subjetivo
preexistente y de ndole administrativa. Pero adems detentan esa misma capacidad procesal para
actuar enjuicio los interesados legtimos - concepto diferente en derecho pblico del anteriormente
expuesto - es decir, aquellos que sin ser titulares de derechos subjetivos administrativos se
encuentran en una especial situacin de hecho ante la infraccin del ordenamiento jurdico, la cual,
por eso mismo los hace ms sensibles que el resto de los administrados a' desconocimiento del
inters general o colectivo por parte de la administracin al violar la ley".
La Corte incluye aqu el derecho subjetivo administrativo no mencionado en la ley, desde que
considera a stos ms amplios que la nocin de inters.
Ha de notarse adems que supone tenga origen en la actividad formal de la administracin sea
contrato, concesin, permiso, etc., por lo tanto, no excluye el acto administrativo, pero s, eso s es un
error, la actividad material.
Se podra definir el derecho subjetivo como la posibilidad de exigir la actuacin de los tribunales en
razn de que esta proteccin se dispensa directamente al patrimonio del afectado, o con una
defectuosa definicin como el inters jurdicamente protegido de una manera directa e inmediata, o
mejor que inters: una potestad de querer. As, el funcionario de carrera destituido tiene el derecho
subjetivo a la estabilidad. Pero, y eso es algo que obvia, la antigua Corte tambin el dueo de un
automvil daado a consecuencia del mal estado de la va tiene un derecho subjetivo de propiedad
que deriva de una obligacin universal de respeto que atae igualmente a la administracin y medi
para entrar en contacto el uso de la carretera que podra decirse que es el hecho generador. Aqu
traemos en apoyo a Garca de Enterria quien ve el derecho subjetivo en la "accin reaccional, no en la
situacin previa, la integridad pacfica del mbito vital, la cual se protege con dicha accin porque
nadie puede ser afectado en ella sino por ttulo y cauces legtimos que impongan al sujeto, pasivo la
carga o la obligacin de soportar esa incidencia".
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Luego se termin igualando inters legtimo y derecho subjetivo, cosa que sera deseable, pues ese
tipo de disquisiciones puede dar pie a dejar de lado recursos bien fundados. El inters legtimo
vendra dado precisamente por el hecho de que el patrimonio moral y material de la persona no
puede ser disminuido sin causa justa por la actividad administrativa. Para otros sera inters legtimo:
la posibilidad de querer que es protegida de una manera indirecta al proteger el inters pblico. Tal
sera el caso del perdidoso en un concurso de oposicin para nombrar un profesor que tendra no un
derecho a ganar sino un inters legtimo en el resultado limpio del concurso.
El inters sera directo cuando la lesin deviene del acto de manera inmediata sin que integre parte
de una cadena de sucesos que formalmente causen la lesin.
Tambin se incluye en directo la actualidad del dao, no simple expectativa del dao. Sin embargo, se
ha llegado a afirmar que si la situacin fctica creada por el acto es la que causa el dao, el inters
seguira siendo directo. Tambin sera admisible si se intenta conjuntamente con la accin de amparo
art. 5 L.O.A.D.G.C. que permite intentar el recurso aun ante la sola amenaza de lesin.
Debe igualmente traer consigo un beneficio por su eliminacin o un perjuicio por su mantenimiento.
Consecuencia principal es que no podr intentarse por quien fue favorecido por el acto, aun s atenta
contra algn principio de orden pblico.
Por ltimo no basta haber sido parte en el procedimiento administrativo as: "una errnea admisin
de la legitimacin de los primeros (simples interesados) por el funcionario administrativo,
condicionando la actuacin del juez de lo contencioso en el mismo sentido interpretacin que (al
menos por va general) resulta inadmisible para esta Sala".
Esto se plantea en base a que el art. 22 de la L.O.P.A remite a la L.O.C.S.J. para determinar la
legitimacin. Pero la apreciacin del funcionario administrativo no vincula en lo relativo al fondo,
tampoco podra vincularlo en una cuestin previa al fondo.
Ese inters adems debe ser personal, afectar individualmente al particular, el titular del inters es el
afectado de manera directa.
PASIVA: Ahora se referirn a la persona en contra de quien se sostiene la pretensin, es decir, aquella
cuyos rganos emitieron el acto administrativo recurrido.
Esta necesariamente debe ser considerada parte, caso contrario la decisin del juez no le sera
oponible por no obra la cosa juzgada sino contra las partes. Dado el carcter subjetivo y contencioso
del recurso, no cabe duda de su cualidad de parte. De plantearse que es un proceso al acto y no hay
parte, la decisin del juez no le sera oponible y no tendra efecto alguno y nada impedir a la
administracin reiterar el acto.
Los problemas que la doctrina observa podran plantearse son:
La posibilidad de que no sea identificable la administracin legitimado pasiva. As, ante un problema
de vialidad se solicita una decisin de un Municipio, pero ste alega que compete al municipio
contiguo y ste a su vez remite al gobierno estadal que responsabiliza al Ministerio de Infraestructura
22

o antiguo de Transporte y Comunicaciones. En el extranjero se ha considerado que la decisin

negativa de cualquier de los rganos seria factor que permitiera acceder al contencioso, si el tribunal
se declara incompetente el deber declinar en el que considere competente sin necesidad de
presentar recaudo alguno (art. 72 C.P.C.).
Los codemandados "son aqullos que derivan derechos del acto" as sera el caso de quien obtuvo un
permiso de construccin y cuya nulidad solcita otro, la L.O.C.S.J. puede considerarse, se refiere a ellos
al hablar de opositores en su art. 126.
Los coadyuvantes son aqullos que tienen un inters directo en el sostenimiento del acto. As, el
dueo de un estacionamiento tiene inters, directo en que se mantenga el permiso de construccin
de un edificio que no posee puestos de estacionamiento suficientes. Son procesalmente
intervinientes adhesivos simples pues no les, afecta la cosa juzgada de manera inmediata.
AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA: Una norma que tardamente asent la ley en nuestro
ordenamiento jurdico es la que hace necesario agotar la va administrativa. En efecto, la L.O.C.S.J. es
de 1977 y jurisprudencialmente tenan antecedentes en sentencias de la Corte Federal y Casacin del
6 de abril de 1945 y 1946 y Corte Federal del 5 de agosto de 1958. Pero en Italia ya para 1971 en la ley
nmero 1.034 del 6 de diciembre haba convertido en facultativo el agotamiento de la va
administrativa. Igualmente, la ley alemana de la jurisdiccin contenciosa del 21 de enero de 1960
previ la posibilidad de que las leyes especiales eliminasen el requisito de agotar la va administrativa,
especialmente en caso de silencio.
En Venezuela, en principio con la L.O.P.A., se pudo haber logrado la unificacin de la va
administrativa y su agotamiento con la entrada en vigencia de la L.O.P.A.
Esta establece que contra todo acto definitivo o con fuerza de definitivo (arts. 83 y 94 L.O.P.A.), se
intentara recurso de reconsideracin, luego contra esta decisin se podr interponer el recurso
jerrquico siempre para ante el Ministro respectivo o ante el funcionario de mayor jerarqua si no se
trata de un Ministerio sino de un organismo como la Procuradura o la Contralora o bien, si se trata
de un instituto autnomo y, salvo que la ley que crea a ste, como es el caso de la Ley de Bancos de
1993 para las decisiones del Superintendente, superior jerrquico de un instituto autnomo, lo
excluya expresamente, habr un jerrquico de segundo grado (art. 95 L.O.P.A.).
Agotados estos dos recursos, quedara abierta la va contencioso administrativa. Y ste debera ser el
sistema para todo lo contencioso administrativo, salvo Aduanas, Tributario y Laboral.
Pues se trata de una ley orgnica y tiene aplicacin preferente sobre todas las leyes especiales
anteriores o posteriores. Si se hubiese mantenido la consideracin de las apelaciones a la Corte como
jerrquicos de segundo grado, la L.O.P.A. habra casi unificado la va administrativa. Adems, el art. 47
ejusdem hace supletoria la L.O.P.A. slo en el caso del procedimiento constitutivo nico que puede
tener particularidades, el de revisin no tiene ninguna, su carcter especial, "no es otra cosa que la
singularidad que resulta del mero arbitrio de quienes los disean, arbitrio que rara vez responde a
una finalidad garantizadora sino, ms bien, a todo lo contrario".
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Y as a la multiplicidad que surge de procedimientos distintos en Aduanas y Tributario y ahora Laboral,

se aade que la antigua Corte en sentencia del 6 de mayo de 1985 decidi aplicar la ley especial, pues
el carcter de orgnica de la L.O.P.A. "no excluye, sin embargo, la aplicacin de reglas legales
diferentes, en las materias que constituyen su especialidad, cuando esas reglas se revelen ms
apropiadas para alcanzar los objetivos de economa, eficacia y celeridad que dicha ley enuncia en su
artculo 30".
En sentencia del 6 de junio de 1991, la Corte corrigi su posicin, donde en base a que la ley orgnica
tiene aplicacin preferente sobre la especial, y a que el art. 47 excluye la aplicacin de la L.O.P.A., slo
del procedimiento constitutivo y adems en favor de la celeridad y economa, repitiendo los
argumentos de la sentencia precitada, decidi la aplicacin de la L.O.P.A. sobre la ley de proteccin al
consumidor.
A esto tiene que aadirse el caso del silencio de la administracin art. 134, el cual permite recurrir al
contencioso dentro de los seis meses siguientes al plazo de noventa das dentro del cual segn esta
disposicin debera decidir el recurso jerrquico, nico que exista a la fecha. En tal caso se ha dicho
que se podra recurrir al contencioso administrativo sin agotar la va administrativa.
Pero en realidad y dada la intencin y el contexto de La ley no era sino la consagracin del silencio
rechazo que ratifica expresamente la L.O.P.A. estableciendo noventa das para decidir el jerrquico, y
a falta de decisin habilita para recurrir ante los tribunales (art. 4 L.O.P.A.). Slo esta interpretacin
evita conflictos de interpretacin sobre la aplicacin de estas dos normas que de otra manera
colidiran.
En sentencia del 22 de junio de 1982, la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
estableci: "3. Que esa garanta consiste en permitir el acceso a la jurisdiccin contencioso
administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la va administrativa".
Es decir, se tendra como negativa del jerrquico, nico que pone fin a la va administrativa.
Y aade, y es de inters, que el administrado decide si espera el acto expreso o recurre. Si decide
esperar perder la oportunidad de recurrir si nunca decide, en caso de no intentar el recurso en los
lapsos del art. 134.
SOLVET ET REPETE: El art. 122 de la L.O.C.S.J. establece que "cuando la ley exija como condicin para
admitir algn recurso contra el acto, que el interesado pague o afiance el pago de una cantidad
lquida deber presentarse tambin constancia de que se ha dado cumplimiento a dicho requisito...".
Con lo cual se consagra la exigencia que se llama solve et repete, o previo pago de la multa o
impuesto antes de recurrir.
Este requisito ha sido considerado un privilegio injusto de la administracin pblica, pues no tiene
como base las necesidades de la administracin, se ha dicho que es "anacrnico e intil". Y que
"destruye el equilibrio procesal" y "perjudica el derecho a la defensa de los dbiles".
LOS LAPSOS DE ADMISIN: Por ltimo, es necesario estudiar lo relativo a la caducidad del recurso de
nulidad, pues el art. 134 de la L.O.C.S.J. establece dos fugaces plazos de caducidad: 6 meses a partir
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de la decisin final o partir del vencimiento del lapso para decidir el recurso jerrquico y 30 das en los
casos de los actos temporales.
Los trminos en el contencioso administrativo y con ello la posibilidad de verse perdidoso antes de
entrar a discutirse el fondo, se multiplican en las leyes y los administrativistas y jueces en su afn de
defender el inters de la administracin, cuyas bondades no discuten, unos, y de reducir su trabajo,
los otros, elevan a la ensima potencia.
La caducidad como se repite en doctrina, es de orden pblico y el juez la aplica de oficio, no se
interrumpe ni suspende y conlleva que el derecho no llegue siquiera a nacer o en todo caso se pierde.
Estas consecuencias son, en principio, plenamente aplicables en principio en el procedimiento
contencioso de nulidad de actos de efectos particulares. Este lapso es comn a las apelaciones a la
antigua Corte, a raz de la sentencia ya estudiada de Pan American Airways del 11 de mayo de 1981, y
en el caso del silencio administrativo los 6 meses corren vencidos los 90 das hbiles que la L.O.P.A.
establece para decidir el jerrquico, no obstante la pretendida especialidad de la L.O.C.S.J., dado que
la antigua Corte ha rechazado la distincin entre leyes orgnicas por mandato constitucional y legales,
y ha interpretado das consecutivos como das hbiles en la famosa sentencia sobre lapsos del C.P.C.
En el caso de los actos temporales y se entiende stos como: "actos cuyos efectos se extinguen antes
de vencer el lapso general de caducidad (6 meses) debe corresponderle un lapso de caducidad menor,
de modo que no subsista la posibilidad de ejercer un recurso contra un acto sin efecto alguno por
haberse ya cumplido o ejecutado irremediablemente".
Sin embargo, la extincin del recurso no extingue el derecho subjetivo, as si el recurso contencioso
de nulidad ha caducado puede, aun intentarse la accin contra la Repblica, si no ha prescrito.
Adems, siempre que se intente conjuntamente con un recurso de amparo, proceder en cualquier
tiempo pues la violacin de derechos constitucionales acarrea la nulidad absoluta y podr recurrirse
en cualquier tiempo.
Igualmente, en todo caso de nulidad absoluta habra posibilidad de, en cualquier tiempo, solicitar la
nulidad, pero ha dicho la antigua Corte debe solicitarse la declaratoria de nulidad a la administracin y
negada sta, dentro de los 6 meses siguientes deber acudirse al Tribunal Supremo so pena de
caducidad del recurso que se ejercera contra la negativa a declarar la nulidad absoluta.
Por ltimo, debe recordarse que an en caso de caducidad del recurso podr oponerse en todo
tiempo la ilegalidad del acto como excepcin. Excepto cuando se trate de tributos pues el C.O.T. veda
esa posibilidad.
LA NO SUSPENCIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO: En Venezuela, se ha fundamentado la no suspensin
de los efectos de los actos administrativo en los sacrosantos principios de la ejecutividad y
ejecutoriedad, en razn de los cuales la administracin no necesita recurrir a un juez para validar sus
actos ni recurrir a aqul para ejecutarlo, potestades que se derivan de la presuncin de legitimidad de
los actos administrativos. Se ha visto como fundamento fuera de Venezuela, en la potestad de
autotutela de la administracin, que a su vez se deriva de la supremaca de la administracin que
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devendra de la proteccin por sta de los intereses generales contra "los bastardos intereses
egostas" de los particulares. Postura esta que no se pone en duda en nuestro pas a pesar de que tal
tesis no tiene basamento alguno en la Constitucin, sino en la tradicin autoritaria del derecho
venezolano, que no es capaz sino de hacer suyas las palabras de Laferriere: "lo propio de la soberana
es imponerse, sin compensacin". Olvidando que el Estado no es un fin en si mismo sino uno, y no el
nico, medio de accin colectiva para lograr intereses particulares y egostas que han logrado
consenso, que estn s, por encima de los intereses generales de los burcratas, entre los cuales debe
incluirse a los profesores universitarios y jueces.
La L.O.C.S.J. en su art. 136 establece que: "a instancia de parte podra suspender los efectos de un
acto administrativo de los efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando as lo permite
la ley o la suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la
definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso".
Con lo cual, se establece el principio general que tambin se establece en la L.O.P.A. art. 87.
Debe tratarse de un acto de efectos particulares, lo cual tiene fundamento legal expreso y que se
deriva del carcter subjetivo y garantizador del contencioso de nulidad, pues se busca mantener el
equilibrio entre el particular y la administracin evitando que actos cuya ejecucin recae
directamente sobre particulares se tradujeran en un dao injusto. Por lo cual no procedera si es un
acto de efectos generales, si bien la Ley Orgnica de Amparos y Garantas Constitucionales permite la
desaplicacin de la norma general de manera excepcional.
Lo que no significa que deba valorarse slo el dao que recaiga sobre el recurrente, sino que debe
evitarse que terceros sufran el dao. As, en sentencia del 17 de mayo de 1984 se reconoci que: "el
perjuicio alegado por el recurrente en cuanto a la clausura de los cursos ya comenzados y registrados,
podra ocasionar tanto al alumnado como a la academia daos irreparables".
Tampoco se trata de cualquier acto administrativo de efectos particulares, debe tratarse de un acto
que imponga una obligacin positiva, de dar o hacer, al particular.
Si se suspendiese un acto negatorio de una autorizacin o licencia, la suspensin no conllevara otra
cosa si no el equivalente de la autorizacin o licencia. Es decir, que se trata con la medida de
mantener el status previo al acto a travs de la medida cautelar, nunca se puede con esta medida,
sustituir la actividad de la administracin. En Espaa, sin embargo, se suspendi la negativa de
licencia a una sala de juegos autorizndola a funcionar provisionalmente, dado que el Tribunal
Supremo consider que la determinacin de las ganancias y prdidas era imposible y por tanto
irreparable.
INICIACIN. DEMANDA. DOCUMENTOS QUE DEBEN ACOMPAARSE: El procedimiento contencioso
administrativo se inicia como todo proceso por demanda, que es el acto procesal por el cual se
postula la pretensin. Este escrito, pues necesariamente deber revestir esta forma, sirve para
demostrar el cumplimiento de los requisitos procesales so pena de no poderse llegar a la decisin de
fondo, caso de faltar y no ser subsanados, siesta posibilidad existe.
26

La demanda art. 122 L.O.C.S.J. debe contener los elementos que establece el art. 113 ejusdem as
como los del 83 ejusdem y 340 C.P.C.
Entonces, deber indicarse el nombre del tribunal ante el cual se introduce la demanda, de ser la
Corte se indicar la Sala Poltico Administrativa a la cual se enviar, aun en caso de falta de la
indicacin cuando del escrito se evidencia su carcter de recurso contencioso de nulidad. En caso de
duda decidir la Corte en Pleno (art. 83 L.O.C. S.J.).
Se deber identificar al demandante e identificar el organismo del cual se encarg el acto
administrativo. El objeto de la demanda, es decir, el acto, deber identificarse con precisin.
Se mencionarn las disposiciones legales y constitucionales que se consideren violadas (sin que se
requiera mencionar el nmero, basta el contenido).
Y sin poder citar slo el 137 C.N. art. 133 L.O.C.S.J., igualmente las razones de hecho y de derecho en
que funde la accin los motivos de hecho sern contrastados con los que consten de la motivacin del
acto administrativo si la tuviere o los que se desprendan del expediente administrativo. Los motivos
de derecho se requieren pues el aforismo iura novit curia no tiene valor alguno en Venezuela pues
tanto la L.O.C.S.J. como el C.P.C. exigen que se expongan los argumentos legales que el juez, por
tanto, presumen ambas leyes no conoce, lo cual incluye citar las disposiciones.
Es ms, el C.P.C. art. 340 ord. 5 exige se adelanten en la misma demanda las conclusiones y que se
prefigure la solucin.
Deben acompaarse los documentos fundamentales de la accin, es decir el acto administrativo que
deneg la va administrativa, en caso de haber habido silencio en el recurso jerrquico se presentar
el acto que denot la reconsideracin, a falta de ste, el acto definitivo y en ltimo caso se
presentara la solicitud con la fecha de recibo que exige la L.O.P.A. art. 46, tanto de sta como de los
sucesivos escritos de recurso no contestados.
SI la ley exigiere el cumplimiento del solve et repete podra solicitarse su desaplicacin por
inconstitucional como ya se vio, o si se est dispuesto a cumplir se dejar constancia del
cumplimiento del requisito sin que obste esto para solicitar la nulidad del requisito, aun cuando la
Corte en Pleno se pronunci en sentido contrario, una violacin de un derecho fundamental dado que
acarrea nulidad absoluta no puede ser consentida y aqu de nuevo a pesar de la disposicin de la
L.O.A.D.G.C.
Si en virtud de lo establecido en el art. 131 L.O.C.S.J. se solicita indemnizacin de daos y perjuicios
deber adems especificarse el tipo y monto de los daos.
Se acompaarn adems el instrumento que acredita el carcter de representante legal o apoderado
judicial en caso de actuar como representante y todo documento que quiera utilizarse para apoyar la
pretensin.
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En caso de litigar ante el Tribunal Supremo si el demandante no est residensciado en Caracas, podra
presentar el recurso ante un tribunal civil de la circunscripcin en la cual resida. Este tribunal dejar
constancia de recibo y los remitir a la Corte foliado y sellado.
Una vez que la Corte recibe la demanda, en ese mismo da de despacho, podr solicitar los
antecedentes administrativos y al recibirlos remitir los expedientes administrativos y judicial al
juzgado de sustanciacin o los remitir de inmediato al juzgado de sustanciacin an sin solicitar
antecedentes administrativos si se solicit la suspensin de los efectos del acto.
Pero antes de continuar debemos observar que es vlida la reforma de la demanda por una sola vez
antes de la traba de la litis art. 343 C.P.C. en concordancia con el 88 L.O.C.S.J., y por lo tanto se podr
ampliar, modificar o transformar el objeto de la demanda
Lo que significara en principio que se podra aadir la pretensin de condena a la de nulidad ex art.
131 ejusdem.
Igualmente, una vez introducida la demanda se produce la perpetuatio jurisdictionis dictamis y por lo
tanto, salvo que la ley establezca otra cosa, el tribunal que sea competente para ese momento lo ser
hasta el final (art. 3 C.P.C.).
La Corte en sentencia que establece un peligroso precedente ha considerado que la instancia se inicia
con la introduccin de la demanda y aun por falta no imputable a la parte sino al juzgado de
sustanciacin ha declarado la perencin anual a partir de la introduccin de la demanda sin siquiera
haber habido acto de admisin.
LA SUSTANCIACIN. LA APERTURA A PRUEBAS. MEDIOS DE PRUEBAS: Una vez que comparezcan, el
Procurador y los terceros interesados podrn oponer cuestiones previas que sern decididas en la
sentencia de fondo, salvo que alguna amerite trmite previo en cuyo caso se aplicar el
procedimiento del art. 607 C.P.C.
Durante el lapso de diez das hbiles que tienen 108 terceros para comparecer, que debe
determinarse si corren paralelos con los noventa das que tiene el Procurador para darse por
notificado, en caso de que el juez decidiese notificarlo, no deberan correr hasta vencido el lapso para
darse por notificado podrn las partes solicitar la apertura a pruebas de la causa y adems debern
anunciar los "hechos sobre los cuales versar" la prueba y adems producir las pruebas que no
necesitan evacuacin o bien documentos pblicos o bien actas emanadas de la administracin y que
se quieren hacer valer contra sta.
A pesar de que aqu el lapso de pruebas no se abre de pleno derecho, como el proceso civil, tampoco
puede decirse que a falta de peticin de las partes no se vaya a abrir pues la interpretacin del Alto
Tribunal al respecto ha sido interpretar que la expresin podr se refiere slo a la produccin de
pruebas y no a la apertura del lapso. As, en sentencia del 24 de marzo de 1994 se dijo:
"Entender que el no ejercicio de esa facultad impide de que el juicio se abra a prueba, adems de
riguroso y excesivo, resulta ilegal... Algunas veces sern las partes, expresamente y mediante solicitud
fundamental quienes pedirn la no apertura del juicio a pruebas y otras como en el juicio ordinario
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(art. 278 del Cdigo de Procedimiento Civil [derogado hoy]), ser el juez por legal y propia iniciativa,
quien podr as decidirlo. Pero siempre ser indispensable la solicitud de la parte o la orden del Juez o
una disposicin prohibitiva y expresa de la Ley para 1 impedir o negar la apertura del lapso de
pruebas...".
Pero al seguir esta postura de FARIAS MATA, la Correcta sin duda, exigirn enviar a la papelera todo lo
escrito sobre el contencioso objetivo, que quedara por completo en entredicho si la apertura del
lapso probatorio quedase librado, como legalmente queda, al impulso de las partes.
Vencido como sea el lapso de comparecencia se abre un lapso de cinco das para promover pruebas y
de quince das para evacuaras. Siendo este ltimo lapso prorrogable por quince das ms.
El auto de admisin de pruebas debera producirse al tercer da siguiente al lapso de promocin de
pruebas en aplicacin del art. 10 del C.P.C., dando as tiempo para que los escritos de prueba sean
aadidos al expediente y las partes puedan oponerse. Una segunda opcin es en base al art. 127
L.O.C.S.J. que remite al C.P.C. en lo relativo a la admisin de las pruebas y, en consecuencia, serian
tres das para aadir las pruebas y oponerse y tres das ms para admitir las que sean legales y
procedentes (arts. 397 y 398 C.P.C.). La segunda opcin es la preferible dada la remisin expresa de la
ley.
El auto que admita las pruebas es inapelable dado que no causa gravamen alguno desde que en la
sentencia definitiva el juez puede desestimaras. En cambio, se oir en ambos efectos la apelacin
contra el que deniegue las pruebas, suspendiendo el proceso innecesariamente. Esta decisin
corresponde en el Tribunal Supremo en la S.P.A.
Dentro del procedimiento contencioso administrativo surge aqu un diferencia fundamental con el
proceso civil, y es que el juez podr solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio silo
considera necesario, con lo cual suma una oportunidad a las del 401 y 514 C.P.C., sin las limitaciones
de estos dos artculos, dado que no establece cules medios de prueba puede utilizar el Juez ni lo
restringe a pruebas no evacuadas o sobre qu puntos. La antigua Corte, sin embargo, no comparte
este criterio que exponemos, pues dado que ahora s, el procedimiento contencioso administrativo es
subjetivo y garantizador de intereses privados, el juez slo podr suplir a la parte cuando esto
signifique proteger el inters general.
O lo que es lo mismo, el juez est obligado a ser parcial a favor de la administracin, y como dijera
Constant, es precisamente cuando el ciudadano necesita la proteccin del estado, es decir, cuando
sus derechos son amenazados, que el Estado no protege al individuo.
Si se evacuan todas las pruebas antes del tiempo o si ya hay pruebas suficientes para decidir el
Juzgado de Sustanciacin devolver el expediente a la sala.
Cuando se hubiese vencido el lapso y si algunos puntos hubieren quedado sin probar podr el juez
ordenar evacuaras en las condiciones del art. 401 C.P.C. pero, como ya dijimos, slo si el inters
colectivo lo exige y sin traer nuevos hechos el proceso, pues la facultad inquisitiva: "est limitada a la
bsqueda de los elementos de justicia que emergen de los autos sin que le sea dado innovar en los
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planteamientos del recurrente o de las partes en general, por cuanto, de hacerlo, estaran impidiendo
que pudiesen rebatirse los nuevos argumentos que se plantean por tal medio".
Mero Derecho y Urgencia; Especialmente confusa ha sido la postura del Tribunal Supremo, acerca de
la interpretacin del art. 135 L.0.C.S.J., que permite, a solicitud de las partes o de oficio, reducir lapsos
y sentenciar sin ms trmites, cuando haya urgencia, siendo uno de tales casos el conflicto entre
poderes.
Y si la cuestin fuese de mero derecho podrn sentenciar sin relacin ni informes, lo que en principio
significara que habra an lapso de pruebas, cosa por supuesto ilgica, dado que de bastar la
confrontacin de las normas que se alegan aplicables no exigira pruebas.
Pero en caso de haber pruebas documentales no sera tan ilgico porque suprimidos relacin e
informes, no podra incorporarse al proceso en un lapso tan ample como en el proceso civil, donde
pueden presentarse hasta informes.
La antigua Corte considera y en efecto es as, que el art. 135 contempla dos supuestos distintos; uno,
la declaratoria de urgencia con la consecuencial reduccin de lapsos y segundo, la declaratoria como
de mero derecho que se dara en los casos del art. 389 del C.P.C. a falta de norma expresa en
aplicacin del art. 88 L.O.C.S.J.
En un procedimiento ordinario no habr lapso de pruebas pero si informes, y si aadimos que mero
derecho significa no abrir a pruebas, la conclusin es la nica lgica.
Medios de Prueba
Son aplicables los mismos medios de prueba que en el C.P.C., y dado que sta incorpora una
amplsima libertad de pruebas sta ser lgicamente la situacin del contencioso administrativo, pero
con las especialidades que incorpora la L.O.C.S.J.
La prueba por excelencia seguir siendo el propio expediente administrativo y especialmente las actas
levantadas al inicio de los procedimientos. Estas seran con estricto apego al C.C. art. 1.357, un
documento pblico, lo que obligara a utilizar el procedimiento de tacha de documentos y hara intil
el procedimiento de nulidad. Pero se afirma que, dado que no cumple "a cabalidad con los requisitos
del documento pblico se admite cualquier prueba en contrario".
La prueba documental puede ser incorporada al proceso por la orden del Juez a la administracin
solicitando el expediente ex art. 123. L.O.C.S.T.
Podr promoverse por las partes dentro de los diez das de plazo para la comparecencia de los
interesados, lapso ste no preclusivo. O durante el lapso de promocin de pruebas o hasta informes.
No son admisibles como documento las llamadas certificaciones de mera relacin, en las cuales el
funcionario deja constancia de la opinin que tiene sobre los hechos de los cuales tenga conocimiento
(art. 60 Ley Orgnica Administracin Central).
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Tienen en cambio el mismo valor del documento pblico, las microflimaciones y otras reproducciones
fotogrficas si se hacen de la manera reglamentaria. Basamos esta opinin en que en ese caso se
destruiran los originales, art. 52 L.O.A.C.
Igualmente las copias certificadas de los documentos realizadas en base al art. 59 L.O.A.C. tendrn el
mismo valor que el original (art. 429 C.P.C.).
No seran admisibles por ilegales, las copias obtenidas de funcionarios no autorizados, ni en ningn
caso los originales sustrados por un funcionario (art. 56 L.O.A.C.).
Para su valoracin, dado que no hacen plena prueba al no ser documentos pblicos, strictu senso, rige
el principio de la sana crtica art. 507 C.P.C y 127 L.O.C.S.J.
LA SENTENCIA: La decisin del proceso se producir terminada la relacin dentro de un plazo de 30
das de despacho a partir de la culminacin de la relacin, salvo que la complejidad del asunto exija
ms tiempo. Esto en base al art. 118 de L.O.C.S.J. que regula el contencioso de nulidad de actos de
efectos generales y art. 81 ejusdem.
Dentro de ese lapso deber el ponente informar a los dems Magistrados acerca de los puntos de
hecho y cuestiones de derecho, proponer soluciones y presentar un proyecto de sentencia (art. 65
L.O.C.S.J.), y una vez distribuida ste entre todos los Magistrados, el Presidente de la Sala fijar la
fecha de la votacin (66 y 58 L.O.C.S.J). De ser aprobada por la mayora de la Sala, se suscribir por
todos los Magistrados y los que no estn de acuerdo con la sentencia tendrn cinco das para
consignar su voto salvado debidamente razonado.
El lapso ser prorrogable hasta por dos veces, de no consignarse el voto, o no ser razonado se
presumir la conformidad con la decisin. Vencido el trmino se publicar el fallo a favor.
Normalmente el proceso terminar con la sentencia que resuelve el fondo del asunto y tendr los
requisitos de forma y de toda sentencia art. 243 C.P.C., debiendo indicar la identificacin del tribunal,
la de las partes, una sntesis clara, precisa y lacnica de los trminos en que se plante la litis, los
motivos de hecho y de derecho de la decisin, decisin expresa y positiva y la determinacin del acto
administrativo sobre el cual recae la decisin.
En caso de condena (art. 131 L.O.C.S.J.), al pago de sumas de dinero, deber determinar la cantidad y
de no poderla estimar, deber en la misma sentencia ordenar la experticia complementaria,
estableciendo los elementos que servirn de base a los expertos (incluyendo expresin de en qu
consisten los daos, art. 249 C.P.C.).
En cuanto al contenido, deber primero resolver en captulo previo, las cuestiones previas no
decididas art. 130 L.O.C.S.J., y si no se hubiese podido resolver lo relativo a la legitimacin a la causa,
ser ese el momento de hacerlo.
Luego, y de acuerdo a lo alegado y probado en actos, declarara o no la nulidad del acto, salvo que se
trate de vicios de orden pblico, caso en el cual puede actuar de oficio y revisar el acto en lo no
pedido por las partes, art. 87 L.O.C.S.J.
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As dijo la Corte en sentencia del 26 de julio de 1984 (Despachos Los Teques), que:
"dada la entidad de la irregularidad que afecta la decisin administrativa, de vicios de orden pblico,
que permiten al rgano jurisdiccional en casos de solicitud de nulidad de un acto administrativo,
entrar a conocer de ellos de oficio, esto es, aun cuando no hayan sido invocados por las partes. Esta
naturaleza de 'orden pblico' de los vicios de nulidad absoluta...".
A este respecto de la nulidad no tiene importancia alguna el sistema cerrado de vicios del art. 19
L.O.P.A., pues ste tiene plena justificacin en el campo administrativo para evitar la inseguridad
jurdica que derivara de la posibilidad permanente de la administracin de revocar sus actos
creadores de derecho. Pero no es aplicable a la Corte ni a los tribunales, (art. 1 y 7 L.O.P.A.), pues la
L.O.P.A. no se aplica sino a la administracin pblica.
En el caso de vicios cuya sancin no sea sino la nulidad relativa, la decisin deber estar acorde con lo
alegado y probado en los autos, determinndose tal cosa de acuerdo a la situacin de hecho del
momento en que se los impugne.
La sentencia podr declarar la nulidad total o parcial del acto, en este caso subsistira la parte del acto
separable de la viciada.
Cuando la nulidad venga determinada por vicios de forma, la nulidad slo proceder si es de tal
entidad que justifique la reposicin del procedimiento, tal como la que el art. 19 L.O.P.A. establece,
aqu a ttulo de ejemplo, como es la inobservancia total y absoluta del procedimiento.
No debera proceder silos actos cumplieron su cometido, de tal manera que el procedimiento habra
conducido al mismo resultado sin necesidad de afectar los derechos garantizados por los principios
procesales.
La sentencia a ms de pronunciarse por la nulidad, debe pronunciarse sobre la condena a la
administracin y tambin sobre el restablecimiento de la situacin jurdica lesionada.
La sentencia produce efectos de cosa juzgada slo entre las partes. Pero es importante la afirmacin
de la cosa juzgada respecto de la administracin, pues es la nica manera de impedir que dicte un
nuevo acto idntico al anulado y deba volverse agotar todos los recursos.
La sentencia no slo puede determinar la nulidad del acto sino que tambin puede desestimar el
recurso, con lo cual se mantendra inclume la presuncin de legalidad que protege al acto
administrativo, que no es confirmatorio del acto sino una sentencia declarativa que tiene efectos slo
entre las partes, por lo cual el recurso quedara abierto a cualquier otro interesado que no sea
causahabiente del primer perdidoso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: La Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos incide en el recurso contencioso-administrativo de anulacin, refirindose a los
efectos de la sentencia del recurso contencioso-administrativo de anulacin. En efecto, el Articulo 181
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia seala que en el fallo definitivo, el tribunal
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competente contencioso-administrativo, no slo debe declarar si procede o no la nulidad del acto

impugnado, sino que debe determinar los efectos de su decisin en el tiempo, es decir, si la anulacin
surte efectos slo hacia el futuro a partir de la sentencia, lo cual es lo natural, o si los efectos de la
anulacin se retrotraen al momento en el cual el acto se dict, tenindose por tanto, como nunca
dictado.
Ahora bien, sin duda, los efectos de la decisin en el tiempo de las sentencias contenciosoadministrativas, van a depender, directamente, del tipo de vicio que afecte el acto administrativo, y,
por tanto, que conlleve a la anulacin del acto. En esta materia la regulacin de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos contenida en el Artculo 19, es de primera importancia, ya que
precisa los casos de nulidades absolutas. En efecto, en estos casos de nulidades absolutas, una vez
que por su motivo se declare la anulacin de un acto, ello conlleva normalmente a que el acto se
considere como si nunca ha producido efectos y, por tanto, se estime que la decisin judicial que
anula un acto por considerarlo nulo, de nulidad absoluta, retrotrae sus efectos al momento en el cual
el acto se dict y, as mismo, en esta forma, se impide que un acto nulo, de nulidad absoluta, pueda
producir efecto alguno. En todo caso, conforme al citado Artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, el tribunal competente debe determinar, expresamente, los efectos de su
sentencia en el tiempo, en la forma indicada, debiendo presumirse que si no lo hace, se entiende que
surte efectos slo hacia el futuro.
La simple declaratoria de nulidad del acto no requiere acto de ejecucin alguna. Si a la nulidad se
acompaa la condena a dar o hacer algo con la consiguiente orden a la administracin de dar o hacer
se plantean con frecuencia conflictos.
Se ha dicho que la ejecucin podra hacerse a travs de las multas del art. 174 L.O.C.S.J., pero sera
una aplicacin analgica de penas y por lo tanto inconstitucional. Otra solucin sera recurrir al art.
531 C.P.C. y que la sentencia sea tenida como sustituto del acto. En definitiva lo ms lgico sera
aprobar una reforma de ley para resolver esta situacin.
FORMAS ANORMALES DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO: Las formas anormales de terminacin
del procedimiento incluyen la perencin, el desistimiento, el convencimiento y la transaccin.
La perencin o la extincin del proceso por la Inactividad de las partes durante un lapso de tiempo
est regulada en el art. 86. Esta ocurre de pleno derecho por la paralizacin de la causa por un ano
desde la fecha en que se efectu el ltimo acto del procedimiento. Transcurrido el lapso se declarar
la perencin de oficio o a instancia de parte.
La perencin no debera operar despus de dichos vistos, pues la inactividad del juez no es imputable
a las partes y no hay medio alguno de impulsar el procedimiento una vez que termina la relacin (art.
96 L.O.C.S.J.). Y as, el C.P.C. en su art. 267 lo estableci expresamente para evitar la evidente
denegacin de justicia que resulta de la extincin de un proceso por la negligencia del tribunal y
resolver la discusin previa a la promulgacin del C.P.C. del 86, pues el C.P.C. del 16 nada deca.
Igualmente, puede terminar desistimiento expreso de la parte o bien tcito, art. 125 L.O.C.S.J. El
desistimiento debera ser homologado por el Tribunal Supremo para tener valor. Esto no se har
cuando se hayan denunciado vicios de orden pblico, es decir, de nulidad absoluta, lo cual se vera en
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cada caso y no segn el art. 19 L.O.P.A., y que corresponda al Tribunal el control de la legalidad del
acto. Esto ltimo evita que se mantenga el proceso desistido en apelacin por decisiones de la Corte
Primera en lo Contencioso-Administrativo, pero har aplicable el art. 87 siempre que la antigua Corte
conozca en nica instancia salvo que se haya avocado al caso art. 42 numeral 29. Lo mismo es
aplicable a la perencin.
Dado lo expresado en el art. 87 que establece que queda firme el acto, se entiende que el
desistimiento es del recurso o la accin y no slo del procedimiento.
La transaccin y el convenimiento para tener valor tienen que ser aprobados por escrito por el
ejecutivo nacional (art. 44 Ley Orgnica Procuradura General de la Repblica), y luego homologados
por el tribunal.
9. Conclusin
El derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica, sin embargo, ello no significa
que sea un derecho excluyente, porque el derecho administrativo no es el nico derecho aplicable a la
Administracin Pblica, ya que hay actos de la referida Administracin que estn sometidos al
rgimen jurdico-privado.
En segundo lugar se concluye que existe una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho
privado a la Administracin Pblica.
De acuerdo a nuestra Carta Fundamental, todo acto de la Administracin Pblica est sometido al
control judicial. Por ende, cualquier teora de los supuestos actos excluidos del referido control es
inconstitucional.
Debe distinguirse que, si bien, todo acto administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no
todo acto que emana de la misma es un acto administrativo.
Al hablar, entonces, de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho
administrativo, pero no toda la actividad de la Administracin Pblica est regulada de manera
absoluta por el derecho administrativo, ya que existe una interaplicacin de la referida rama jurdica y
del derecho privado, con preponderancia de uno u otro. En este sentido, lo que no puede darse es
que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija por el derecho privado.
El derecho administrativo no puede ser indicador de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. La tendencia hoy da es la ampliacin de la prenombrada jurisdiccin y, por ende,
debe superarse cualquier teora que propugne la exclusin de determinados actos del control
contencioso-administrativo.
Teniendo en cuenta la carga que configuran los recursos administrativos, no sujetos por dems a una
regulacin uniforme y teniendo presente la complejidad del rgimen de competencia de los rganos
contencioso-administrativos, es positiva la consagracin legislativa de formalidades especiales para el
acto de notificacin en los casos de actos individuales.
10. Bibliografia
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BREWER-CARAS, Allan R, El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos, Coleccin de Estudios Jurdicos N 16, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1999.
CAPITANT, Henri, Vocabulario Jurdico, Editorial de Palma, Buenos Aires, 1986.
CABANELLAS, Guillermo, Enciclopedia de Derecho Usual, Tomo II, V y VII, Editorial Heliasta, Buenos
Aires, 1997.
CONTITUCIN DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, Gaceta Oficial Extraordinaria N 5453
del 24 de marzo de 2000.
LEAL WILHELM, Salvador, Curso de Procedimientos Contencioso-administrativos, Ediciones Astro Data
S.A., Maracaibo 1995.
Ley de Carrera Administrativa, Gaceta Oficial Extraordinaria N 1.745 del 23 de mayo de 1975.
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Gaceta Oficial N 2.818 del 1 de julio de 1981.
HIPERVINCULO http:// www.jurisweb.com
HIPERVINCULO http:// www.tsj.gov.ve
Trabajo enviado y realizado por: Br. Daniel Eduardo Lpez Martnez delm50@hotmail.com Repblica
Bolivariana de Venezuela Universidad "Rafael Belloso Chacn" Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas
Escuela de Derecho Maracaibo, Diciembre 2000 Profesora: Abog. Dexy Sala
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DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVAS

ndice *
Introduccin *
Centralizacin *
Descentralizacin *
Desconcentracin *
Descentralizacin y Desconcentracin *
Fichas Bibliogrficas *
Introduccin
La satisfaccin de los intereses colectivos por medio de la funcin administrativa se realiza
fundamentalmente por el Estado. Para Gabino Fraga la funcin administrativa, desde el punto de vista
formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el
punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurdico, y que consiste
en la ejecucin de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos
individuales".
Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras
organizaciones realicen excepcionalmente la misma funcin administrativa.
Tal organizacin especial constituye la administracin pblica, que debe entenderse desde el punto de
vista formal como "el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los
medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales" y desde el punto de vista material
como "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia
tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la
ejecucin de su misin". Con un criterio anlogo, Georges Vedel considera a la administracin, en
sentido funcional, como designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo
tareas de administracin, en su acepcin orgnica. Es decir, la administracin pblica presupone tanto
la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de rganos que desarrollan
dicha actividad.
Los rganos de la administracin pblica son las unidades entre las que se divide la competencia del
Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas fsicas que forman y
exteriorizan la voluntad de ste.
Es necesario, entonces, distinguir entre el rgano y su titular, pues mientras el primero representa
una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que
puede cambiar sin afectar el rgano y que tiene, adems de la voluntad que en la esfera de
competencia del rgano representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfaccin de sus
propios intereses.
Por su parte, Acosta Romero afirma que la administracin pblica es la parte de los rganos del
Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad
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estatal que no desarrollan los otros poderes, su accin es continua y permanente, siempre persigue el
inters pblico, adopta una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con: a) elementos
personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica y d) procedimientos tcnicos. Sin
embargo precisa Vedel: la administracin pblica no es la nica funcin del Ejecutivo, pero la
administracin es exclusivamente su responsabilidad.
En Mxico, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la
Repblica quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la administracin
pblica. As pues, adems de la funcin administrativa, el Poder Ejecutivo mexicano desarrolla
funciones de gobierno y de Estado.
En Mxico, en virtud del sistema federal que caracteriza al Estado, existen tres niveles de gobierno: el
municipal, el estatal y el federal, en cada uno de los cuales se puede encontrar el correspondiente
nivel administrativo.
La administracin pblica, como parte del aparato administrativo se rige por el principio del Estado de
Derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurdica. Toda
actividad del Estado en materia administrativa es objeto del derecho administrativo, por lo que es
preciso establecer su definicin.
El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que tiene por objeto regular la actividad del
Estado que se realiza en forma de funcin administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de
la colectividad. El poder encargado normalmente de la administracin pblica es el Ejecutivo, aunque
no es el nico.
El derecho administrativo regula, salvo algunas variantes:
La estructura y organizacin del poder encargado normalmente de la funcin administrativa.
Los medios patrimoniales y financieros de que la administracin pblica necesita para su
sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin.
El ejercicio de las facultades que el poder pblico debe realizar bajo la forma de la funcin
administrativa.
La situacin de los particulares con respecto a la administracin.
El artculo 90 constitucional precisa que la administracin pblica federal ser centralizada y
paraestatal conforme a la ley orgnica que expida el Congreso de la Unin (Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal), la que distribuir los negocios del orden administrativo de la
Federacin que estarn a cargo de las secretaras de estado y departamentos administrativos (LOAPF,
art. 2) y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del
Poder Ejecutivo en su operacin.
Conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Poder Ejecutivo
Federal se auxilia, para cumplir con sus funciones administrativas, de las dependencias de la
administracin centralizada y las entidades paraestatales. En la primera categora se encuentran: la
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Presidencia de la Repblica, las secretarias de estado, los departamentos administrativos y la

Procuradura General de la Repblica. Por otra parte, los organismos descentralizados, las empresas
de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares
nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la
administracin pblica paraestatal.
La organizacin administrativa se presenta bajo diversas modalidades, pero a los tipos a los que stas
pueden reducirse son fundamentalmente dos: el Rgimen de centralizacin y el rgimen de
descentralizacin.
Centralizacin
Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se agrupan colocndose unos
respecto a otros en una situacin de dependencia tal que entre todos ellos existe un vnculo que,
partiendo del rgano situado en el ms alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el rgano de
nfima categora, a travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades.
La relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que se acaba de describir,
constituye lo que se denomina relacin de jerarqua.
Mediante dicha relacin se explica cmo se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la
diversidad de los rganos que lo forman.
La relacin de jerarqua consiste en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los
rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarqua, hasta el Presidente de la
Repblica, que es el jefe jerrquico superior de la administracin pblica federal.
En Mxico, el rgimen centralizado, constituye la forma principal de la organizacin administrativa. Su
estudio viene a ser el de la organizacin del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra
principalmente la mayor parte de la funcin administrativa.
El Presidente tiene, segn la Constitucin, un doble carcter: de rgano poltico y de rgano
administrativo. Su carcter de rgano poltico deriva de la relacin directa e inmediata que guarda
con el Estado y con los otros rganos representativos del mismo Estado. Dentro de la esfera que le
seala la ley, su voluntad constituye la voluntad del Estado.
Como autoridad administrativa, el Presidente de la Repblica constituye el jefe de la administracin
pblica federal.
Ocupa el lugar ms alto de la jerarqua administrativa, concentrando en sus manos los poderes de
decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la administracin.
Descentralizacin
Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: "Al lado del rgimen de
centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste
en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la
administracin central una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter que se
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puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y
empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes
jerrquicos.
As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas,
ya que en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que
implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos
inferiores.
La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el
rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder
Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes
federales.
Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la
descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la
formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos
administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las
facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados
miembros.
Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de
descentralizar y esta ltima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que
antes ejerca el gobierno supremo del Estado".
Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la
administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de
personalidad jurdica y patrimonios propios, y responsables de una actividad especfica de inters
pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin
administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos.
Por su parte, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o
atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y
control.
La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central,
esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y
patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma,
pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su
patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de
ninguna autoridad central.
La descentralizacin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:
1. Descentralizacin por regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin
radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta modalidad de la
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descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y

adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin
ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las
atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por regin son
aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el
municipio.
2. Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de
orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que
tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al
servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos
descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos
(Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Instituto Mexicano del
Seguro Social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, etc.).
3. Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la
funcin administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros
dos tipos anteriores de descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina
cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia,
se le presentan problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica de que
carecen los funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento,
se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el
ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es
una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas.
En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de
la centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y
reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha
tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos.
As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin
es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no
estn sujetos a los poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las
autoridades superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los
empleados inferiores.
Desconcentracin
La centralizacin y la desconcentracin responden a la misma nocin de organizacin administrativa
centralizada. La desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, que slo se distingue
por la forma perifrica en que desarrolla sus funciones.
Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa cuyas atribuciones o
competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder
central supremo. Luego pueden desconcentrarse las administraciones federal, estatal y municipal. La
administracin del Distrito Federal tiene como principales rganos desconcentrados as las
delegaciones polticas.
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Es entonces, la desconcentracin, la forma jurdico-administrativa en que la administracin

centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en
distintas regiones del territorio del pas. Su objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el
lugar o domicilio del usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central.
Para el jurista espaol, De la Vallina Velarde, la desconcentracin es "aquel principio jurdico de
organizacin administrativa en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada
competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa, pero sin ocupar
la cspide de la misma".
La desconcentracin est consagrada en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, a saber: "Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
las Secretaras de Estado y los Departamentos administrativos podrn contar con rganos
administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades
especficas para resolver la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables."
Descentralizacin y Desconcentracin
Se distingue la descentralizacin de la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades
de decisin a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen
sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores.
La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se organiza la administracin y
en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos.
Existe la diferencia esencial en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del
poder central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico.
Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos
desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden
desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos
servicios pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes.
Fichas Bibliogrficas
1. Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13 ed., Mxico, Porra, 1969.
2. Vallina Velarde, Juan Luis de la. "La desconcentracin administrativa", Revista de
Administracin Pblica, Madrid, nm. 35, mayo-agosto de 1961.
3. Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, 19 ed., Madrid, 1970.
4. Diccionario Jurdico Mexicano, 4 vols., 9 ed., UNAM / Instituto de Investigaciones Jurdicas /
Porra, Mxico, 1996.
Trabajo enviado por: Pablo Fernndez de Castro iure@hotmail.com
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La obligatoriedad del agotamiento de la va administrativa

1. Introduccin
2. Los actos que agotan directamente la va administrativa.
3. Los actos que NO agotan directamente la va administrativa:
4. Conclusin.
5. Bibliografa.
INTRODUCCIN
Para poder entender lo referente al agotamiento de la va administrativa se hace necesaria la
definicin de determinados trminos que nos ayudarn a un mejor entendimiento.
En primer lugar hay que definir lo entendido por Procedimiento Administrativo el cual consiste en un
conjunto de pasos previamente establecidos y ordenados por la ley, que guardan entre si una relacin
de concordancia y cuyo producto final es un acto administrativo.
El Acto Administrativo consiste en la declaracin unilateral de voluntad, conocimiento, juicio y deseo
realizado por la administracin en ejercicio de su potestad administrativa excluyendo la potestad
reglamentaria.
Tambin se hace necesario establecer la diferencia existente entre la va administrativa, que son
aquellos recursos que se hacen ante la administracin pblica y la va jurisdiccional que son aquellos
recursos que se hacen ante los rganos jurisdiccionales o tribunales.
Por lo tanto cuando nos referimos a recursos administrativos a la impugnacin de un acto
administrativo por ante un rgano de la Administracin que puede ser el propio autor del acto o su
superior jerrquico; y los recursos contenciosos son los medios de que disponen los interesados para
someter ante un tribunal, en la forma legal, una pretensin jurdica, con la finalidad de que esta sea
satisfecha mediante una sentencia.
Segn lo establecido en la ley es necesario que dichos recursos administrativos sean utilizados en su
totalidad por los administrados para que de esta manera este pueda hacer uso de los recursos
contenciosos administrativos.
El objeto del presente trabajo es explicar los procedimientos a seguir por los administrados para que
sus acciones en la administracin pblica logren agotar la va administrativa y puedan dirigirse a la va
jurisdiccional.
Para esto fue necesario la consulta en textos especializados en la materia y dicha informacin
recopilada se encentra estructurada en el presente trabajo en ttulos y subttulos previamente
identificados.
Los recursos administrativos son de naturaleza distinta de los recursos contenciosos; en los primeros
la administracin acta en ejercicio de la funcin administrativa, y el pronunciamiento que dicta es
siempre un acto administrativo, y en cambio, en los recursos contenciosos el rgano competente
acta en funcin jurisdiccional y su resolucin constituye una sentencia.
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La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A.) regula el agotamiento de la va

administrativa como carcter obligatorio para la admisibilidad de los recursos contencioso
administrativos. Es el artculo 84, especficamente en su ordinal nmero 5 de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia (actualmente Tribunal Supremo de Justicia), quien prev dicho
requerimiento obligatorio del agotamiento de la va administrativa de igual manera podemos
evidenciar dicho carcter en el artculo 124, ordinal 2 de la misma ley los cuales establecen:
"Artculo 84. No se admitir ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:...
5.- Cuando no se acompaen los documentos indispensables para verificar si la accin es admisible; o
no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica..."
"Artculo 124. El Juzgado de Sustanciacin no admitir el recurso de nulidad:...
2.- Cuando el recurrente no hubiere agotado la va administrativa..."
Con respecto al agotamiento de la va administrativa como una condicin para la admisibilidad de los
recursos contenciosos administrativos, la L.O.P.A. regula esta en lo relativo a aquellos actos que
directamente agotan la va administrativa, y adems en lo relativo a aquellos supuestos en los cuales
los actos administrativos que no la agotan.
1. Los actos que agotan directamente la va administrativa.
En principio el agotamiento de esta va se produce cuando exista una decisin del ministerio
den la organizacin ministerial o de los funcionarios superiores en va jerrquica, de las
oficinas centrales de la presidencia, del contralor General de la Repblica, etc. en el caso de
estos organismos.
En el caso de la decisin del ministro, que es la que regula en particular la L.O.P.A., puede
considerarse que esa decisin agota por si sola la va administrativa. Ello no contraria o impide
que el administrado o interesado pueda interponer, ante el propio Ministro, un recurso de
reconsideracin, el cual, debe ser decidido por el Ministro, en el lapso de 90 das hbiles
siguientes a su presentacin, de acuerdo a lo establecido por el artculo 91 de la Ley el cual
dice:
"Artculo 91. El recurso de reconsideracin, cuando quien deba decidir sea el propio Ministro,
as como el recurso jerrquico, debern ser decididos en los noventa (90) das siguientes a su
presentacin."
En caso del que el interesado, en lugar de acudir directamente a la va contencioso
administrativa, intente este recurso de reconsideracin, el artculo 92 es muy claro al sealar
que: "Interpuesto el recurso de reconsideracin, o el jerrquico, el interesado no podr acudir
ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, mientras no se produzca la decisin
respectiva o no se venza el plazo que tenga la administracin para decidir." Este plazo de la
administracin es el sealado anteriormente de 90 das.
Frente a una decisin que agota la va administrativa, como es el caso de la decisin del
Ministro, el particular tiene la posibilidad de acudir directamente a la va contencioso
administrativa y adems, tambin tiene la posibilidad de intentar un recurso de
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reconsideracin. En el caso de que opte por la va del recurso de consideracin no se decida o

caduque el lapso de los 90 das hbiles, el particular no puede acudir a la va contencioso
administrativa. El plazo para intentar este recurso contencioso administrativo, comienza a
partir de la fecha de notificacin al interesado de la decisin tomada por el Ministro, recurrida
por la va de la reconsideracin.
En el ordenamiento de la organizacin administrativa venezolana, existen varios supuestos en
los cuales se puede agotar la va administrativa con un acto de un inferior dentro de la
organizacin ministerial. Entre estos supuestos podemos sealar el hecho de que en algunos
casos las leyes especiales prescriben, lo cual ocurre en el caso del impuesto sobre la renta o en
el caso de materia inquilina, en donde la decisin administrativa que emana del administrador
general de Impuesto sobre la renta o del director del inquilinato, por si mismas van a agotar la
va administrativa y no son recurribles ante el ministro.
En estos casos anteriormente nombrados, se puede acudir a la va contencioso administrativa
de forma directa, o tambin interponindose un recurso de reconsideracin.
2. Los actos que NO agotan directamente la va administrativa:
Puede darse el caso del que el acto administrativo en concreto no agota la va administrativa, en cuyo
caso se agotara la va administrativa a travs del ejercicio de los recursos administrativos; de aqu se
derivan tres supuestos: A) el supuesto de que el agotamiento de la vida administrativa debe llevarse a
acabo a travs del recurso de reconsideracin; B) el supuesto de que el agotamiento de la va
administrativa debe realizarse mediante el ejercicio del recurso jerrquico, lo cual es lo ms comn de
hacer; y C) el supuesto del caso particular de los Institutos Autnomos, regulado por la Ley.
El supuesto A referente al agotamiento de la va administrativa a travs del recurso de
reconsideracin, esta previsto en el artculo 94 de la L.O.P.A. el cual seala:
"Artculo 94. El recurso de reconsideracin proceder contra todo acto administrativo de carcter
particular y deber ser interpuesto dentro de los quince (15) das siguientes a la notificacin del acto
que se impugna, por ante el funcionario que lo dicto. Si el acto no pone fin a la va administrativa, el
rgano ante el cual se interpone este recurso, decidir dentro de los quince (15) das siguientes al
recibo del mismo. Contra esta decisin no puede interponerse de nuevo dicho recurso."
Segn este artculo cuando el acto no pone fin a la va administrativa., el rgano ante el cual se
interpuso el recurso de reconsideracin, debe decidirlo en los 15 das hbiles siguientes al recibo de
dicho recurso de reconsideracin. Este supuesto requiere de una regulacin especial.
No se consagra la necesidad de agotar la va administrativa mediante el ejercicio del recurso de
reconsideracin, sino que las leyes especiales consagran este recurso como una va optativa.
Por ejemplo, en materia de Impuesto sobre la renta, la decisin del administrador puede ser recurrida
por va de reconsideracin, pero como una posibilidad que tienen los contribuyentes, ya que estos
pueden, sin agotar el recurso de reconsideracin, acudir a la va contencioso administrativa contra la
decisin de dicho administrador. Pero si se intent el recurso de reconsideracin, el interesado debe
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esperar a que se decida o que transcurra el plazo previsto por la ley para la decisin, y as poder
intentar el recurso contencioso administrativo de anulacin.
El segundo Supuesto o supuesto B, referido a el agotamiento de la va administrativa mediante el
recurso jerrquico, es el normalmente regulado y establecido no solo por la jurisprudencia sino por
las leyes especiales. En el caso de los Ministerios, se agota la va administrativa con la decisin del
Ministro. Habitualmente una decisin de un inferior administrativo, poda ser recurrida directamente
ante el Ministro, por va Jerrquica, y de esta manera se logra a travs de la decisin del Ministro, el
agotamiento de la va administrativa.
La L.O.P.A. ha cambiado esta forma de actuacin, y exige que dictado un acto por rgano inferior de
un Ministerio, antes de acudir a la va jerrquica ante el Ministro, debe agotarse el recurso de
reconsideracin como paso previo al ejercicio del recurso jerrquico para agotar la va administrativa.
Este recurso de reconsideracin debe intentarse contra los actos administrativos de efectos
particulares, de acuerdo a lo establecido en el artculo 94 de la L.O.P.A. Una vez intentado este
recurso de reconsideracin, el recurso jerrquico proceder solo cuando el rgano inferior decida no
modificar el acto del cual es autor, en la forma solicitada en el recurso de reconsideracin, de acuerdo
a lo establecido por el artculo 95 de la L.O.P.A. el cual dice: "El recurso jerrquico proceder cuando
el rgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de
reconsideracin. El interesado podr, dentro de los quince (15) das siguientes a la decisin a la cual
se refiere el prrafo anterior, interponer el recurso jerrquico directamente para ante el Ministro."
Entonces los artculos anteriormente nombrados (94 y 95) son los que establecen que cuando se trate
de un acto de rgano inferior es necesario para agotar la va administrativa, ejercer el recurso de
reconsideracin y despus contra la decisin de no reconsiderar, dictada por el funcionario o contra el
acto tcito derivado del silencio en la reconsideracin, es que debe intentarse el recurso jerrquico en
la forma prescrita por los artculos 91, 92 y 95 de la L.O.P.A.
Se hace necesario hacer eferencia al caso de las multas que pueden ser impuestas por la L.O.P.A. el
cual constituye un caso especial, pues all se establece una regulacin particular. Estas multas deben
ser aplicadas por el Ministro y estas resoluciones que impongan multas podrn ser recurridas en va
de reconsideracin dentro de los 15 das hbiles siguientes a la publicacin o notificacin de la multa.
Este recurso de reconsideracin debe ser decidido por el Ministro en los 30 das hbiles siguientes.
Contra esta decisin del ministro se puede recurrir en los 5 das hbiles siguientes de la notificacin
de esta decisin del Ministro, ante la jurisdiccin Contencioso Administrativa.
Por ltimo, el supuesto C referente al agotamiento de la va administrativas por las decisiones de los
institutos autnomos.
Entendamos en un inicio que se llaman Institutos Autnomos a las entidades creadas directamente
por actos del poder pblico, dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propio, que tienen por
objeto la gestin de servicios pblicos o la realizacin de actividades administrativas, financieras,
industriales y comerciales.
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Cuando se trate de un acto emanado de un rgano inferior de un instituto autnomo a los efectos de
intentar el recurso jerrquico previsto en el artculo 96 de la Ley, en principio se exigira previamente
el que se intente un recurso de reconsideracin ante el rgano subalterno, de acuerdo a lo que se
regula en el artculo 94 de la L.O.P.A.
Si este recurso no le da al recurrente y el rgano inferior decide no modificar el acto en la forma
solicitada en el recurso de reconsideracin, tendra que intentarse el recurso jerrquico ante los
rganos superiores del Instituto autnomos, de acuerdo a lo establecido por los artculos 95 y 96 de la
L.O.P.A.
Luego de dictada la decisin por el superior jerrquico ante los rganos superiores del organismo
autnomo o de vencido el lapso respectivo, es necesario que se intente un recurso jerrquico por
ante el respectivo Ministro de adscripcin, tal como lo exige el artculo 96.
Por lo tanto en el caso de los Institutos Autnomos, habra que cumplir tres vas de recursos para
agotar la va administrativa. El primer lugar, un recurso de reconsideracin previo en el caso de que la
decisin sea dictada por un rgano inferior de un Instituto Autnomo. En segundo lugar, un recurso
jerrquico ante los rganos superiores del Instituto Autnomo. En tercero y ltimo lugar, un nuevo
recurso jerrquico para ante el Ministro de adscripcin respectivo, cuya decisin sera la que pondra
fin a la va administrativa de acuerdo al artculo 96 de la L.O.P.A.
CONCLUSIN.
Cuando se habla de la obligatoriedad del agotamiento de la va administrativa nos referimos a la
necesidad de acabar o hacer de todos aquellos recursos presentes en la va administrativa, para poder
as acudir a aquellos recursos contenciosos administrativo presentes en la va jurisdiccional.
El agotamiento de la va administrativa puede darse a y travs de actos que la agoten directamente o
a travs de aquellos actos que si bien agotan la va administrativa esto es de manera indirecta por
cuanto se llevara a cabo dicho agotamiento a travs del recurso de mediacin, mediante el recurso
jerrquico o el agotamiento de la va administrativa que se presenta en las decisiones de los Institutos
Autnomos.
Estamos en presencia del agotamiento de la va administrativa por actos que la agotan directamente
por ejemplo en la decisin de un Ministro (recordemos que dicha decisin fue producto de un
procedimiento administrativo y como consecuencia es un acto administrativo) en donde el
administrado decide no acudir a la va jurisdiccional y como consecuencia hacer uso de los recursos
contenciosos administrativos, y en cambio el interesado intenta un recurso de reconsideracin, en
este caso el administrado deber esperar que el plazo de decisin de dicho recurso para usar los
recursos contenciosos administrativos.
Esto no se presenta en los actos que no agotan la va administrativa de forma directa por cuanto estos
tienen otros procedimientos, distintos entre s y cuya relacin se encuentran en que hacen que se
agote la va administrativa.
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Cuando hablamos del recurso de reconsideracin nos referimos a que para agotar la va
administrativa es necesario interponer un recurso de reconsideracin ante el rgano que emano
dicho acto o decisin y este tendr un periodo de 15 das hbiles para resolverlo.
Aquellos actos que no agotan la va administrativa directamente como lo es el recurso jerrquico, nos
referimos a que cuando la decisin o acto sea emanado por un inferior administrativo o en otras
palabras por un subordinado del Ministro, dicha decisin puede ser reconsiderada (el administrado
haciendo uso del recurso de reconsideracin ante el superior jerrquico que emiti dicho acto o
decisin) por el Ministro y de esta manera se agota la va administrativa.
La ultima forma de agotamiento indirecto de la va administrativa es el que se presenta en el caso de
las decisiones de los Institutos Autnomos; en esta situacin debe inicialmente intentarse un recurso
de reconsideracin ante el rgano subalterno del Instituto Autnomo, luego si el administrado no
queda conforme se intenta el recurso jerrquico ante los rganos superiores de dicho Instituto
Autnomo.
Por ultimo una vez emitida dicha opinin del rgano superior del instituto autnomo, se intenta
nuevamente el recurso jerrquico pero ante el Ministro de Adscripcin y con esta decisin del
Ministro, se agota la va administrativa.
BIBLIOGRAFA.
BREWER CARIAS, Allan. (1.999): "El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos". Caracas. Editorial Jurdica venezolana. Quinta edicin.
CABANELLAS, Guillermo (1.998): "Diccionario Jurdico Elemental". Caracas. Editorial heliasta.
Edicin de 1.998.
LAREZ MARTNEZ, Eloy. (2.001): "Manual de Derecho Administrativo". Caracas. Editorial Exlibris.
Dcima segunda edicin.
Autor:
NATHALY HERNNDEZ - nathalymario@yahoo.com
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Justicia administrativa
1. Introduccin
2. Justicia administrativa
3. El control administrativo de la administracin
4. Los recursos administrativos
5. El recurso administrativo como un medio de control.
6. Contencioso administrativo
7. Conclusiones
8. Bibliografa
INTRODUCCIN
Las autoridades estn obligadas a hacer solamente lo que la ley les ordena, es decir, deben cumplir
con las facultades que sta expresamente les confiere.
La administracin pblica cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en
correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad.
El actual derecho administrativo, al referirse al tema de la de la justicia administrativa, extiende su
mbito ms all de aquel que los autores denominan "el contencioso administrativo" y a la que se
redujo durante ms de medio siglo de nuestra enseanza.
Los recursos administrativos no bastan para proteger eficientemente los intereses de los particulares,
pues aun que la administracin pugna por controlar sus funciones es necesario establecer otros
medios cuyo trmite y decisin competa a organismos ajenos a ella. Esta necesidad dio como
resultado el concepto de contencioso-administrativo.
Los recursos son pues, una forma especial de impugnacin de los actos administrativos que provocan
una controversia que resuelve finalmente una de las partes: la administracin pblica.
En nuestra legislacin hay una amplsima gama de recursos y su regulacin no obedece a patrones;
cada uno recibe de nuestras leyes tratamiento, desarrollo y hasta nombre distinto, a pesar de que en
el fondo son anlogos.
Aunque su denominacin vari, bsicamente pueden clasificarse en dos grupos; el recurso jerrquico,
del cual conoce la autoridad superior a la responsable y el de revocacin, del cual conoce la misma
autoridad que dict el acto.
JUSTICIA ADMINISTRATIVA
El principio de legalidad recogido de la Constitucin ordena que la actividad de la administracin
pblica se produzca conforma a la ley. Con el fin de mantener los actos de juridicidad de aquella, el
derecho prev diversos mecanismos de fiscalizacin que constituyen el rgimen legal de la justicia
administrativa.
El estudio de la justicia administrativa es un tema controvertido en el Derecho Administrativo. El
estudio de la justicia administrativa trastoca muchas proposiciones jurdicas del pasado, y en lugar de
destacarse ahora, la fuerza de un poder de autoridad que deba ser imperativamente obedecido, se
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pone acento en la existencia de un individuo integrante de la colectividad como persona humana y

portador de derecho individuales que debe ser respetado en forma igualitaria y en la promocin de
prestaciones se deber ser justo cumpliendo los principios de moralidad administrativa.
El actual derecho administrativo, al referirse al tema de la de la justicia administrativa, extiende su
mbito ms all de aquel que los autores denominan "el contencioso administrativo" y a la que se
redujo durante ms de medio siglo de nuestra enseanza.
El termino Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantas de la Administracin para ser
eficaz, justa y tambin las garantas que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y
moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses. No trata solamente el estudio
de los recursos del procedimiento, formas de actuaciones, rganos con competencias especiales y el
proceso posterior ante los rganos judiciales.
La justicia administrativa comprende institucionalmente el estudio sistemtico, orgnico y procesal de
todas las garantas que tiene el administrado para la correcta y justa aplicacin de la legalidad por la
Administracin.
"La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos que establecen
recursos y garantas de que disponen los particulares para mantener sus derechos."
La materia relativa a las acciones que corresponden al Estado, como a los particulares con motivo de
la funcin pblica, no se encuentra debidamente explorada.
Los recursos administrativos no originan juicios en su sentido procesal, ya que deben considerarse
como revisiones que de sus actos hace la Administracin para enmendar sus errores.
La justicia administrativa concede relevancia al procedimiento administrativo, el que sistematiza
principios, normas, rganos e instituciones que rigen el proceso funcional de la Administracin
Pblica y constituye uno de los principales captulos que integra la temtica de la justicia
administrativa. Hay varias clases de procedimientos dentro de la Administracin.
Los procedimientos administrativos integran el proceso de la Administracin pblica con el fin de
seguridad, orden y eficacia de todo su quehacer. El procedimiento administrativo de la justicia
administrativa tiene esos mismos fines pero adems tiende a garantizar las relaciones jurdicas del
administrado.
NATURALEZA JURDICA
Por lo que se refiere a la naturaleza jurdica de las acciones administrativas, pueden clasificarse en dos
grupos:
a. Acciones administrativas ante los organismos y tribunales administrativos;
b. Acciones administrativas ante los tribunales federales.
El concepto de accin
La funcin jurisdiccional corresponde normalmente al Poder Judicial, pero se diferencia
de las otras funciones, la legislativa y la administrativa, en la iniciativa de accin de sus
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rganos. En la accin procesal el derecho de las partes nace de las mismas relaciones
jurdicas. Resultados y considerandos, tanto en la demanda, como en la contestacin,
el alegato, la sentencia y la apelacin, fundan su propia estructura: los hechos de la
vida social que son configurados por el orden jurdico y la presencia de los rganos
jurisdiccionales encargados socialmente de restablecer cualquier perturbacin de los
poderes o facultades de las personas.
La accin aparece en el derecho administrativo como una facultad de los individuos y un poder de los
rganos del Estado, que les permite poner en actividad la inerte maquinaria judicial, cumpliendo con
requisitos procesales bsicos, que dan impulso suficiente para seguir cada uno de los caminos que el
procedimiento jurisdiccional seala, para llegar a la sentencia o resolucin judicial.
EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA ADMINISTRACIN
Si la administracin pblica es siempre actividad jurdica, en sus actos deben llevar los valores de
justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la legalidad. La administracin no debe ser
injusta, no debe ser arbitraria y no debe ser inmoral. La administracin pblica cumple con este
cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con
eficacia su actividad.
El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una funcin especfica: la actividad
de control. Este control jurdico se desenvuelve por intermedio de la actividad consultiva, asesora o
de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-tutela sobre los actos administrativos. Se trata de un
control realizado oficiosamente por la Administracin pblica.
De acuerdo con nuestra legislacin constitucional y administrativa, existen diversos organismos y
tribunales administrativos, de limitada jurisdiccin, ante los cuales los particulares dirimen sus
acciones por actos de la Administracin pblica, que los perjudican; o por la propia Administracin en
los casos que se sealan como el procedimiento de lesividad.
Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos son los siguientes:
a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La va judicial no se
inicia hasta que se resuelvan estos recursos.
b. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocacin, nulidad, caducidad,
revisin, prescripcin, rescisin y otros; establecidos para restablecer el orden jurdico
lesivo a un particular o contrario al orden pblico.
c. Procedimientos administrativos de oposicin a que aluden algunas leyes
administrativas.
d. Tribunal fiscal de la Federacin, que comprende varios tipos de contenciosoadministrativo.
e. El contencioso del derecho laboral administrativo.
f. El contencioso de derecho laboral administrativo de las instituciones paraestatales.
g. El contencioso administrativo agrario: artculo 27 Constitucional.
h. El contencioso de la seguridad social militar.
Junto al Control Administrativo de la actividad de la administracin pblica se
encuentra el control jurisdiccional.
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EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Merkl, afirma que el control jurisdiccional "representa el medio tcnico, jurdico con el cual
sometemos la actividad de rganos dependientes a la fiscalizacin de rganos independientes;
ofreciendo as, la oportunidad para eliminar del acto administrativo aquellos influjos que han podido
actuar sobre el mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurdica y poltica de los
funcionarios administrativos",
Nuestro sistema constitucional est organizado de tal manera que cualquier acto que es lesivo a un
particular por actos de la Administracin pblica, puede desembocar al conocimiento de los
tribunales judiciales federales a instancia de los interesados.
Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas que los culminan, sean de
autoridades administrativas o de tribunales administrativos, encuentran fcil acceso dentro de las
competencias del Poder Judicial de la Federacin; un principio general se encuentra en el artculo 27
fraccin VI.
El control que la administracin ejerce sobre sus propios actos, los recursos administrativos realmente
son insuficientes para la debida proteccin de los derechos de los administrados, puesto que no existe
la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para
dejarlo, obviamente sin efecto y ms cuando en el seno de la Administracin los rganos de la misma
proceden normalmente con criterios uniformes.
Debido a esta razn los legisladores de diferentes piases se han visto en la necesidad de establecer un
control jurisdiccional de los actos de la Administracin, tomando en cuenta de que deben existir
diferentes rganos e independientes de ella dentro de formas tutelares de procedimiento , puedan
juzgar y decidir, con autoridad de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y
la Administracin.
A pesar de esto no existe una uniformidad en las legislaciones respecto de los rganos que deben
controlar jurisdiccionalmente la actuacin administrativa, ya que mientras en unos existe la
diferenciacin en el seno de la Administracin, en otras se encarga el control de que se trata a los
tribunales ordinarios que integran el Poder Judicial.
En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administracin, ha dado lugar al
Formal: este se define en razn de los rganos competentes para conocer las controversias que
provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos son tribunales especiales llamados
tribunales especiales. En esta definicin parte fundamentalmente del rgano que decide la
controversia.
Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en sus derechos y la
Administracin, con motivo de un acto de esta ltima. En esta definicin se toma en cuenta la
materia de dicha controversia. El acto que provoca la controversia debe ser un acto
administrativo. La afirmacin precedente pudiera estimarse como de tal evidencia que realmente
no pareciera necesario asentarla, pero lo que es real que en la prctica se incurren en verdaderas
y difciles confusiones, y esto se debe a que la Administracin intervenga para resolverla, por
ejemplo en materia agraria, resuelve una controversia entre el particular dueo de tierras y los
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campesinos que la solicitan en la va de dotacin o de restitucin, faltando por tanto un acto

administrativo que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento de oposicin que
reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y Minas ( S.J. de la F., t. XXII, pg. 921).
Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir caracteres
especiales, tales como:
El carcter de definitivo, que ya se haya agotado la va administrativa y que la ltima autoridad de
ese orden haya dictado su resolucin.
Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administracin ligada por las disposiciones de la ley,
es decir que no constituya un acto discrecional de la autoridad. Sin embargo, que un acto
realizado en uso de la facultad discrecional puede provocar un contencin, por lo tanto la
violacin a esas limitaciones puede dar motivo a la controversia.
La administracin puede realizar sus actos bien con el carcter de Poder Pblico, bien sujeta a la
legislacin comn o a la legislacin civil especial.
El principio de la separacin de Poderes y los tribunales administrativos: desde el punto de vista
formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada por un acto de la administracin
que entra en la competencia de la jurisdiccin administrativa; para el conocimiento del contencioso
administrativo material se puede clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema
de los tribunales ordinarios.
El sistema de los tribunales administrativos llamado tambin de la justicia administrativa, consiste en
la existencia de una jerarqua de tribunales completamente distinta de la que forma el Poder Judicial.
La jurisdiccin administrativa procede, de dos reglas de separacin: de la que impide a tribunales
judiciales a intervenir en la administracin y de al que separa la administracin activa de la
administracin contenciosa.
El principio de separacin de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo sistema adoptado por otras
legislaciones respecto a las autoridades que han de conocer del contencioso que provocan los actos
de la administracin, es el sistema judicial.
El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretacin especial al principio de
separacin de Poderes, a saber: que para que ese principio quede respetado basta que la funcin
jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador, ni por el administrador y que, por tanto, no hay
inconveniente en establecer una jerarqua de tribunales, con tal de este separada del Poder Judicial y
del Administrativo.
Ese mismo sistema de la jurisdiccin administrativa se funda en la separacin de Poderes se logra ms
eficazmente so al Poder judicial se le prohbe intervenir en las funciones del Poder Administrativo.
Separacin de Poderes debe entenderse considerando a cada uno de ellos como unidad, y que, por
tanto, cuando a la administracin se le agregan tribunales independientes del Poder Judicial, se
rompe la unidad de ste y se invade, en consecuencia, es su esfera de accin.
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Gracias a esto se ha originado el sistema judicial " que la autoridad judicial ha- sido creada
precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la violacin de la ley,
tutelar los derechos de los ciudadanos de los administrados en suma"
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Para realizar actos administrativos, las autoridades facultadas deben cumplir con las disposiciones
genricas contenidas en los preceptos constitucionales respectivos y seguir el camino legal que en
cada caso seale la ley especial aplicable, como el Cdigo Fiscal de la Federacin, La Ley de Fomento y
proteccin de la Propiedad Industrial o bien el Cdigo Financiero del Distrito federal.
Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podr interponer el recurso de
revocacin.
El conjunto de formalidades y trmites que debe agotar la autoridad para pronunciar sus actos,
constituye el procedimiento. Este trmite legal que debe acatarse para nacimiento a una declaracin
administrativa, resulta benfico tanto para el particular como para los rganos administrativos
dotados de facultades decisorias.
El recurso administrativo es el medio legal de que disponen los particulares, que han sido afectados
en sus derecho o intereses por una autoridad administrativa a travs de un acto de la misma
naturaleza, a efecto de que la autoridad competente lleve a cabo la revisin del mismo, a fin de que lo
revoque o lo anule de comprobarse su ilegalidad o su inoportunidad.
NATURALEZA JURDICA
Respecto a la naturaleza jurdica del recurso administrativo y en virtud de que a travs del mismo se
resuelven una controversia entre la administracin pblica y los particulares afectados, existen dos
criterios que se oponen entre s: por un lado estn los tratadistas que afirman que la resolucin del
recurso, y este mismo, constituye un acto jurisdiccional y por el otro lado los autores que afirman que
el recurso y su resolucin son un acto estrictamente administrativo.
Ambas tesis advierten errores y aciertos parciales , su naturaleza es de carcter jurisdiccional, pues la
autoridad que conoce del recurso en su resolucin, decide una controversia jurdica, dice el derecho,
y tal criterio llego al aplicar al conocimiento de que las funciones que realiza el estado, para ser
comprendidas en su integridad, deben ser consideradas desde los puntos de vista formal y material;
en el primero se atiende al rgano que realiza el acto y el segundo a la naturaleza o contenido del
mismo.
Los recursos proceden a cualquier proceso de impugnacin judicial, su agotamiento es requisito de
procedibilidad del juicio de amparo.
Los recursos administrativos son medios por los cuales se logra que la autoridad administrativa revise
el acto impugnado y resuelva si procede confirmarlo, modificarlo o anularlo.
Los efectos de la interposicin del recurso administrativo consiste en suspender los efectos del acto
recurrido, ya que la interposicin del recurso con los requisitos y formalidades que la ley establece da
origen o nacimiento a la competencia de la autoridad ante la que se impone y debe resolver el
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recurso, y que puede ser, la propia autoridad que dict el acto recurrido, su superior jerrquico o una
autoridad distinta a stas, las que en todo caso deben dictar la resolucin correspondiente en la que
determinar si el acto recurrido es violatorio de la ley o se dict inoportunamante, y en caso
afirmativo dictar la procedencia del recurso administrativo, decretando la nulidad, revocacin o
reforma del acto impugnado, y en caso de que no haya habido violacin, confirmar el acto
administrativo.
SUS ELEMENTOS
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido una tesis estableciendo que
los elementos caractersticos de los recursos son:
1. La existencia de una ley que lo prevenga. Este elemento guarda relacin con el artculo
158 del Cdigo Fiscal de la Federecain, que seala que para que proceda el recurso, la
necesidad de que est legalmente establecido.
2. La existencia de una resolucin administrativa que afecta los intereses o derechos del
particular administrado, impugnada por el recurrente.
3. La disposicin legal que establece el recurso y que seala a las autoridades
administrativas ante las cuales debe imponerse el recurso. Esto implica que la ley debe
consignar cul ser la autoridad con facultades para conocer del recurso.
4. El plazo o termino del que goza el particular para impugnar la resolucin recurrida.
5. Los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito por medio del
cual se interpone el recurso administrativo.
6. La existencia del procedimiento al que debe sujetarse el trmite del recurso, con
sealamiento del perodo de pruebas y forma de recibirlas, celebracin de la audiencia
de alegatos, etc.
7. La obligacin de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la resolucin
correspondiente conforme a derecho, declarando si se revoca, anula, reforma,
modifica o confirma la resolucin impugnada.
SU OBJETO
En atencin al objeto de los recursos administrativos, al rgano que ha de resolverlos al fin
perseguido, los podemos definir como los medios por los que se excita la revisin de un acto
administrativo, ya por la autoridad que lo dict o por otra superior jerrquicamente.
Su objeto fundamental es lograr un nuevo anlisis de la declaracin administrativa combatida a efecto
de que se determine si ha de subsistir, modificarse o anularse.
Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es slo el control que puede ejercer el particular,
pues, como lo advierte RAFAEL Bielsa, tiene cuatro objetivos bsicos:
1. Importa una autolimitacin de sus atribuciones discrecionales;
2. Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa;
3. Es la expresin de una tendencia hacia la proteccin de los derechos e inters jurdico
de los administrativos; y
4. Es una forma de centralizacin del contralor administrativo sobre los rganos
descentralizados.
SU CLASIFICACIN
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Son varias las clasificaciones que se han hecho de los recursos administrativos, de las que obtenemos
las siguientes.
En algunas leyes administrativas, existe el recurso de reconsideracin, que debe ser considerado
como un recurso administrativo, lato sensu y ms, propiamente, constitucional. La reconsideracin
debe ser considerada, como el ejercicio del derecho de peticin, que establece el artculo 8 de la
Constitucin como una garanta o derecho pblico del gobernado, que tiene como efecto la
obligacin de la autoridad ante quien se interpone de dar respuesta a la solicitud, pero no de que sta
sea en sentido afirmativo.
Los recursos administrativos, establecidos por la ley, estn establecidos en las leyes del estado
Mexicano en los tres niveles de su organizacin poltica: en las leyes federales, en las leyes de los
Estados de la Unin, aplicables en su jurisdiccin y las leyes municipales aplicables en los municipios
para los que fueron formulados.
El artculo 117 del CFF seala los casos en que proceder el recurso de revocacin contra las
resoluciones definitivas. El recurso de oposicin al proocedimiento administrativo de ejecucin, esta
previsto en el artculo 118 del CFF. El artculo 120 del CFF establece que la interposicin del recurso de
revocacin ser optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Fiscal de la Federacin y que el
de oposicin al procedimiento administrativo de ejecucin deber agotarse previamente a la
promocin del juicio ante dicho tribunal.
El Cdigo Fiscal de la Federacin establece los siguientes recursos: El de reclamacin ante las salas
contra los acuerdos de trmite del magistrado instructor de cada Sala: el de queja ante la Sala
Superior, contra violacin a la jurisprudencia: el de revisin ante la Sala Superior, que slo pueden
interponer las autoridades responsables cuando el asunto sea de importancia y trascendencia; y el de
revisin fiscal ante la Suprema Corte de Justicia, que tambin slo pueden interponer dichas
autoridades contra las resoluciones de la Sala Superior.
EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO UN MEDIO DE CONTROL.
El profesor Armienta afirma que uno de los medios de control ms efectivos con que cuenta la
Administracin pblica es el recurso administrativo, el cual se puede clasificar como un medio de
control a posteriori; ya que ste se interpone precisamente para verificar los actos que ha emitido la
autoridad.
Hctor Jorge Escola, al referirse al recurso administrativo como un medio de control enuncia la
existencia de diversos procedimientos, como la denuncia, las consultas y asesoramiento previo, las
autorizaciones y aprobaciones, la extincin y sustitucin de los actos, la intervencin preventiva, la
rendicin de cuentas y la gestin entre otras, pero aclara que el ms importante es el recurso
administrativo al precisar que en l es posible "una adecuada verificacin de la actividad de los actos
de la administracin".
Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia administrativa son objetos
jurdicos distintos, aun que manifiestan expresiones de poltica jurdica sobre garantas a favor de los
55

derechos e intereses de los administrados y su extensin a una correcta y justa actividad

administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente administrativo, y materialmente
jurisdiccional.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, porque mientras aqul fija la
secuela legal para la emisin de un acto, ste pugna por controlar la legalidad del acto mismo: el uno
se refiere al camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en s mismo considerado.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El doctor Fraga sostiene que el contencioso administrativo puede definirse: a) Formalmente, en razn
de los rganos facultados para conocer la controversia motivada por la actuacin administrativa por la
actuacin administrativa, cuando esos rganos son tribunales especiales, y b) Materialmente cuando
existe una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la administracin, con motivo
de un acto de sta.
Lo contencioso administrativo ha sido considerado como un recurso o como la jurisdiccin de lo
contencioso-administrativo; es un medio por virtud del cual los particulares administrados que se
sientan afectados por la falta o indebida aplicacin de una ley administrativa que vulnere sus
derechos, por autoridades fiscales o ejecutoras de la administracin pblica, puede acudir a los
tribunales administrativos para que de acuerdo a los procedimientos que establece la ley de la
materia, los titulares de estos rganos determinen si en efecto los rganos de la administracin
pblica a los que se les imputa la violacin cometida la han realizado o no y en caso afirmativo
declaren la procedencia del procedimiento de lo contencioso administrativo y consecuentemente la
nulidad o revocacin del acto impugnado.
Puede definirse como: un medio que tiene el gobernado para que un acto administrativo sea revisado
por una autoridad diferente a la que ha emitido, a efecto de que determine la legalidad del mismo y
consecuentemente la validez o invalidez del propio acto impugnado.
Ahora bien su definicin puede ser tambin que por influencia de la terminologa francesa,
entindase por contencioso administrativo el procedimiento que se sigue ante un tribunal u rgano
jurisdiccional situado dentro del poder ejecutivo o del judicial, con el objeto de resolver de manera
imparcial las controversias entre los particulares y la administracin pblica. Tambin se conoce esta
situacin en el derecho mexicano con los nombres de justicia administrativa o proceso administrativo,
Miguel Galindo considera que: el recurso o de la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo surgi
de la necesidad de que el propio rgano gubernamental demuestre a los administrados no solamente
la legalidad de sus actos sino la legitimidad autentica de los mismos, concibiendo la idea que para
justificarlos, podan ser analizados por un organismo que no dependiera directamente de la
administracin y que sin embargo fundara su accin en leyes, sin sujetarse al control del rgano
jurisdiccional.
El procedimiento de lo contencioso administrativo viene a reforzar, para el administrado, el principio
de legalidad establecido en el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917, pues si bien es cierto, que los recursos propiamente administrativos tienden a establecer
56

para el gobernado esta garanta, tal vez no se logre en forma absoluta o importante porque muchos
de esos recursos los resuelve la propia autoridad que dict la resolucin impugnada.
El contencioso- administrativo es el juicio o recurso que se sigue ante tribunales judiciales y en otros
ante tribunales administrativos autnomos-, sobre pretensiones fundadas en preceptos del derecho
administrativo que se litigan entre particulares y la administracin pblica, por los actos ilegales de
sta que lesionan sus derechos, estos rganos cumplen una misin de control sobre la actividad
administrativa.
La naturaleza jurdica radica en su definicin bsicamente ya que es un medio por el cual el particular
que considera que ha sido afectado por un rgano de la administracin pblica, por falta o indebida
aplicacin de una ley administrativa, puede acudir a los tribunales administrativos en la va y trminos
que la ley de la materia establece a efecto de que los titulares de este Tribunal determinen si los
rganos de la administracin pblica ha incurrido en la violacin aducida por el administrado y en
caso afirmativo decretar la nulidad del acto motivo de la litis o el conflicto.
Ahora comentaremos a cerca de los antecedentes histricos del contencioso-administrativo en
Mxico. muchos dicen que es desde la poca colonial como lo dice Miguel Galindo Camacho, as por
ejemplo el licenciado Antonio Carrillo Flores considera que la "Real ordenanza para el establecimiento
e instruccin de Incidentes del Ejrcito y Provincia en el reino de la Nueva Espaa ", expedida en
Madrid en 1786 es como " el pasado del tribunal .
Se afirma que durante la vigencia de la Constitucin federal de 1824, existieron unas cuantas defensas
judiciales que el particular esgrima en contra de la administracin.
Se sostiene que la fraccin XXI del artculo 10 de la Constitucin Federal de los Estados Unidos
Mexicanos, contiene un antecedente del contencioso administrativo, ya que al sealar las
atribuciones del presidente de los Estados Unidos Mexicanos establece: conceder el pase o retener
los decretos conciliares, bulas, pontificias, breves y rescriptos, con consentimiento del congreso
general, si contienen disposiciones generales; oyendo al senado, y en sus recesos al consejo de
gobierno, si se versaren sobre negocios particulares o gubernativos; y a la Corte Suprema de Justicia,
si se hubieren expedido sobre asuntos contenciosos.
Se afirma tambin que la ley Quinta, articulo 12, fraccin VI de la constitucin conocida como la de las
Siete Leyes Constitucionales de 1836, se encuentra otro antecedente en Mxico, del contencioso
administrativo.
Por su parte Gabino Fraga dice que en ao de 1853 el Gobierno de la Repblica Central entonces
establecida, expidi, la ley y su respectivo reglamento, para el arreglo de lo contencioso
administrativo y agrega: "por ser antecedente histrico de importancia" dice:
En el artculo 1 de la Ley, declar el principio de separacin de la autoridad administrativa de la
judicial, estableciendo que no corresponde a la autoridad judicial, el conocimiento de las cuestiones
administrativas, agregndose en el artculo 13 que los tribunales judiciales no pueden proceder contra
los agentes de la administracin por crmenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones sin
previa consignacin de la autoridad administrativa.
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En estos dos preceptos queda consignada la independencia de la Administracin, tanto en sus agentes
como por sus actos, frente al poder judicial. Y por ltimo se estableci que los tribunales no podan
ejecutar o embargar los caudales del erario o rentas nacionales, ni de las demarcaciones,
ayuntamientos etc., debiendo limitarse la autoridad judicial la autoridad judicial a declarar el derecho
de las partes, ( Art. 9 al 11 de la ley).
La organizacin de la jurisdiccin administrativa se hizo consistir fundamentalmente en una seccin
especial dentro del Consejo de Estado, entonces existente; seccin que debera formarse por cinco
consejeros abogados que nombrara el Presidente de la Republica (Art. 4 de la ley).
Fraga tambin comenta que: sin embargo, esa ley y la del 20 de septiembre del mismo ao que
suprimi los Juzgados de Distrito y tribunales de Circuito y estableci los juzgados especiales de
hacienda para conocer de los procesos civiles y criminales en que estuviere interesado el Fisco,
tuvieron una vida precaria, pues por ley de 21 de noviembre de 1855, dictada ya por el gobierno
liberal estableci al triunfo de la revolucin de Ayutla, se abolieron todas las leyes sobre
administracin de justicia dictadas a partir del ao 1852.
En la constitucin de 1857 la mayora de los constitucionalistas afirman que el contencioso
administrativo era anticonstitucional, este criterio prevaleci aun respecto en la Constitucin de 1917
hasta el 27 de agosto de 1936, fecha en qu se promulgo la ley de Justicia Fiscal de la Federacin que
conoci lo contencioso- fiscal , promulgndose posteriormente el 30 de diciembre de 1938 el Cdigo
Fiscal de la Federacin que incluy las disposiciones de la Ley que haba creado el TFF, relativas a este.
Las leyes citadas revivieron la discusin sobre la constitucionalidad de un rgano que tuviera
competencia para conocer el contencioso-administrativo fiscal, esta discusin perdi importancia a
las reformas del artculo 104 constitucional el 16 de diciembre de 1946 publicadas en el Diario Oficial
de la Federacin el 30 del mismo mes y reafirmada y ampliado el contenido de la reforma por una
segunda del mismo artculo que tuvo verificativo el da 19 de junio de 1967 y publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 25 de octubre del mismo ao.
Los artculos de la Constitucin de 1857 que sirvieron de fundamento para sustentar la tesis de la
anticonstitucionalidad del contencioso-administrativo en Mxico. En los Art., 13,17.50.51, 97, 98, 99,
100, 101, 102.
Se sostuvo que el contencioso-administrativo era a luz del Art. 13 (1857) ya que de conformidad con
tal disposicin legal: " nadie puede ser juzgado ... por tribunales especiales ... Subsiste el fuero de
guerra solamente para los delitos y faltas que tengan exacta conexin con la disciplina militar".
Gabino Fraga al respecto dice: habindose instituido por fin el principio de la divisin de los poderes,
con arreglo a las bases de nuestra Constitucin y deslindadas conforme a ellas las facultades de los
mismos, desde luego puede asegurarse que los principios administrativos seguidos en otros pases en
que se acepta la organizacin de lo contencioso-administrativo, choca de lleno de la constitucin de
1857 prohbe que los Poderes de la Administracin y Judicial se renan en una sola persona o
corporacin.
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La legislacin del Estado de Mxico ha seguido los lineamientos establecidos en el artculo 41 de la

constitucin federal y de las leyes federales de la materia. Mediante Decreto Nmero 168 de la
Legislatura Local, publicada en la Gaceta del Gobierno del Estado el 31 de diciembre de 1986, para
entrar en vigor al da siguiente, se formul la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Mxico que
organiza y estructura al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De conformidad por el articulo 1|
de la propia Ley.
El Tribunal es un rgano autnomo independientemente de cualquier autoridad administrativa,
dotado de plena jurisdiccin y del imperio suficiente para hacer cumplir sus resoluciones, y tiene
como finalidad dirimir las controversias de carcter administrativo y fiscal que se susciten entre la
administracin Pblica del Estado, los municipios y Organismos Descentralizados con los particulares,
as como resolver sobre las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores pblicos.
El Cdigo Fiscal del Estado de Mxico regula las relaciones entre la administracin pblica de la
entidad y los causantes y fue expedido el 29 de noviembre de 1979 y adicionado a travs del Decreto
Nmero 27 de fecha 24 de Septiembre de 1991, publicadas en el peridico Oficial Gaceta del
Gobierno del Estado de Mxico con fecha 7 de octubre de 1991.
De acuerdo con el sistema actualmente en vigor en el ordenamiento mexicano, el contenciosoadministrativo puede dividirse en dos grandes sectores:
a. En primer trmino determinados actos y resoluciones de la administracin pblica,
tanto federal, como local pueden impugnarse ante tribunales administrativos
especializados y excepcionalmente ante los jueces ordinarios.
b. Los restantes actos y resoluciones, al no admitir su impugnacin ante dichos tribunales
deben combatirse a travs del juicio de amparo de manera inmediata.
A lo que se refiere el primer punto funcionan en el ordenamiento mexicano varios tribunales
administrativos, entre los cuales destaca el TFF el cual funciona en Salas Regionales y una Sala
Superior, pueden impugnarse las resoluciones definitivas de las autoridades tributarias de carcter
federal con mbito nacional y aquellas que nieguen o reduzcan pensiones civiles o militares a cargo
del erario federal o el de instituciones respectivas de seguridad social: las que se dicten sobre
interpretacin y cumplimiento de contratos de obras pblicas celebrados por las dependencias de la
administracin federal centralizada; y las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o
empleados de la federacin por actos que no sean delictuosos (a. 23 LOTFF).
Se pueden impugnar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del DISTRITO Federal Los actos
o resoluciones de las autoridades administrativas del propio distrito, incluyendo las de carcter fiscal,
as como la falta de contestacin por parte de las mismas autoridades dentro de un plazo de 15 das,
de las promociones presentadas ante ellas por los particulares a menos que las leyes o reglamentos
fijen plazos o la naturaleza del asunto lo requiera (a.21 LTCADF)
Las entidades federativas se han establecido tribunales administrativos que siguen ya sea el modelo
del TFF o el del Contencioso Administrativo del D.F., ante los cuales pueden combatirse las
resoluciones o actos de carcter tributario o similares, o bien todos los de naturaleza administrativa.
59

El procedimiento es de una sola instancia, imperan los principios de oralidad y concentracin ya que
los actos esenciales se concentran en una audiencia de pruebas alegatos y sentencias (aa. 73 a 77 de
la LTCADF), en tanto que en el nuevo CFF de 1982, las pruebas y los alegatos se presentan y
desahogan ante el magistrado instructor (aa. 230-235) y la sentencia debe dictarse por la Sala
Regional respectiva dentro de los 45 das siguientes a aquel en que cierre la instruccin (a.236).
La sentencia se presenta por los citados tribunales administrativos por regla general se limita a
establecer si se debe o no anularse total o parcialmente la resolucin o acto impugnado, pero en
ciertos casos como la legalidad de los contratos de obras pblicas y de la responsabilidad de
funcionarios se puede pronunciar una condena especfica, de acuerdo con los principios del llamado
contencioso de plena jurisdiccin.
Los motivos se apoyan en la incompetencia del funcionario o empleado que haya dictado el acuerdo o
tramitado el procedimiento impugnado: omisin o incumplimiento de las formalidades legales; vicios
del procedimiento que afecten las defensas del demandante; violacin de la disposicin aplicada o
por no haberse aplicado la disposicin debida; y tratndose de facultades discrecionales, cuando la
resolucin administrativa no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades
(a. 238 CFF), agregndose en la ley del Tribunal de lo contencioso Administrativo del Distrito Federal,
la arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar (a
22).
Si la sentencia del tribunal administrativo es desfavorable al administrado, ste puede interponer el
juicio de amparo de una sola instancia, por regla general ante el Tribunal Colegiado de Circuito que
corresponda y slo si el tribunal tiene naturaleza federal y el asunto una cuanta mayor de un milln
de pesos, o si no tienen esa cuanta, la Suprema Corte, corresponde su resolucin a la Segunda Sala
de la propia Corte (aa. 25 fr. II, y 7 bis fr. I inciso b LOPJF).
Por lo que se refiere al segundo sector de actos y resoluciones, los mismos pueden combatirse, una
vez agotados los recursos administrativos internos, a travs del juicio de amparo, el cual se sigue en
dos instancias, la primera ante los jueces de Distrito (a. 114, fr.II LA). Y el segundo grado ante los
Tribunales Colegiados de Circuito (aa. 85, fr II, LA y 7 bis, fr III inciso b) LOPJF), y slo corresponde su
conocimiento en esa segunda instancia a la Segunda Sala de la Suprema Corte Justicia, si la autoridad
administrativa tiene carcter federal y el asunto una cuanta superior a un milln de pesos, o aa suma
importancia y trascendencia para el inters nacional a juicio de la propia sala (aa. 84, fr. I inciso e) LA,
y 25, fr I inciso d) LOPJF).
Esta segunda categora, el juicio de amparo de doble instancia funciona como un proceso de lo
contencioso administrativo pero la sentencia que otorgue la proteccin sola implica la nulidad de la
resolucin no obstante lo cual la LA establece un procedimiento coactivo de ejecucin ( aa. 104-113),
y adems en una reforma reciente al a. 106 de la propia LA ( en realidad debi incluirse en el 105), el
quejoso podr solicitar que s de por cumplido el fallo que concedi el amparo, mediante el pago de
los daos y perjuicios que hubiere sufrido correspondiendo al juez de Distrito, despus de or las
partes, establecer si procede la forma y cuanta de la restitucin.
CONCLUSIONES
60

Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia administrativa son objetos
jurdicos distintos, aun que manifiestan expresiones de poltica jurdica sobre garantas a favor de los
derechos e intereses de los administrados y su extensin a una correcta y justa actividad
administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente administrativo, y materialmente
jurisdiccional.
La funcin del recurso administrativo ha sido mal interpretadas por las autoridades encargadas de
resolverlos. Lejos de constituir una segunda oportunidad para que la administracin pblica revise la
regularidad de sus actos, se han convertido en la fase terminal del procedimiento administrativo, que
casi mecnicamente confirman las decisiones tomadas.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que mientras aqul fija la
secuela legal para la emisin de un acto, ste pugna por controlar la legalidad del acto mismo: el uno
se refiere al camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en s mismo considerado.
BIBLIOGRAFA
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Gabino Fraga - Derecho Administrativo, 35 Edicin, Editorial Porra, Mxico 1997
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ISEF, Enero 2003
Elaborado por:
Lore T. Y Nice V. - loreneta81@hotmail.com
61

Amparo Administrativo
"La apariencia del buen derecho, actos de trato sucesivo y negativos"
Indice
1. Introduccin
2. Bibliografa
1. Introduccin
Para entrar al estudio de la apariencia del buen derecho, actos de trato sucesivo y negativos relativos
a la suspensin de los actos reclamados, es pertinente apriori explicar el significado de la suspensin
del acto reclamado, la cual la podramos definir como aquellos actos que tienen por objeto evitar al
quejoso daos y perjuicios de difcil reparacin y mantener viva la materia de amparo mientras se
resuelve el fondo del asunto dando pauta a que una vez que se conceda el amparo el sentido de la
sentencia no resulte ser solo una ilusin jurdica, pues en muchos casos, de haberse negado la
suspensin, no sera posible restituir al agraviado plenamente en el goce de la garanta violada.
Gramaticalmente la palabra suspensin significa detener o diferir por algn tiempo una accin u obra;
equivale, pues, a paralizar algo que est en actividad en forma positiva, y es precisamente en este
sentido en que la emplea la Ley de Amparo, que va a ser objeto de la detencin temporal al acto cuya
institucionalidad se reclama, hacindolo cesar, si la ejecucin ya se ha iniciado o impidiendo su
comienzo cuando an se encuentra en potencia.
Como ya se dijo, la suspensin tiene por objeto mantener viva la materia de amparo logrando que el
acto sea consumado en forma irreparable sin tomarse en cuenta que en forma definitiva sea o no
constitucional el acto reclamado; sino que tambin se propone evitar al agraviado, durante la
tramitacin del juicio de amparo, los daos y perjuicios que la ejecucin del mismo pudiera
ocasionarle.
Existen reconocidos tratadistas que concuerdan en la asimilacin de la suspensin del acto
reclamado, con las medidas cautelares, en donde produce efectos provisionales, pues est
encaminada a dar el juicio principal las condiciones necesarias para el dictado de una sentencia justa,
congruente y eficaz a su tiempo. Como se dijo la suspensin se asemeja a las medidas cautelares, y
por ende le son aplicables las reglas en lo que no se opongan especficamente a su naturaleza.
Lo anterior tiene su fundamento en el artculo 107, fraccin X de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, de donde se desprende que se deber de tomar la naturaleza de la
violacin alegada, la dificultad de reparacin de los daos y perjuicios que pueda sufrir el agraviado
en su ejecucin. As tambin tiene su procedencia los artculos 122, 123, 124 y dems relativos de la
Ley de Amparo.
El juzgador para otorgarla, debe tomar en cuenta la fundamentacin antes mencionada y deber
realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podr cambiar al
dictar la sentencia definitiva, siendo pues un simple adelanto provisional solo para los efectos
suspensorios sin que se concluya que en ese sentido se resolver el fondo del asunto por lo que se
62

afirma que es una medida cautelar, por lo que le son aplicadas las reglas de esta figura y se tiene que
agotar dos extremos para obtener dicha medida cautelar:
1. Apariencia del buen derecho "Fumus Boni Iuris".
2. Peligro de la demora "Periculum in mora".
La apariencia de la existencia del derecho es un presupuesto que condiciona la admisibilidad de la
medida y apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensin manifiestamente
infundada y temeraria o muy cuestionable, lo que se logra a travs de un conocimiento superficial
dirigido a lograr una decisin de mera probabilidad respecto del proceso discutido en el proceso, y
ello obedece a que esta medida cautelar, ms que hacer justicia, estn destinadas a dar tiempo a la
justicia para cumplir eficazmente su obra. Por lo que toca al segundo requisito, consiste en la posible
frustracin de los derechos del quejoso que solicita la medida cautelar o suspensoria, que puede
darse como consecuencia de la tardanza del dictado de resolucin de fondo aunque esta fuere en
sentido favorable.
Por lo que podemos resumir para la concesin de la suspensin se deber de tomar en cuenta la
violacin alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud de
derecho esgrimido por el quejoso con miras otorgadas a la medida cautelar para evitar daos y
perjuicios de difcil reparacin y conservar la materia viva del juicio, si con ello no se lesionan el
inters social o de orden pblico, que podr cambiar al momento de dictar la sentencia definitiva, o
sea el juzgador tendr que asomarse anticipadamente al fondo del juicio principal necesariamente,
asomo que se provisional solo para los efectos de la suspensin, sin que vincule al juez a conceder la
suspensin en todos los casos.
Hay corrientes que opinan en contrario a lo antes expuesto, en donde afirman que en el incidente de
suspensin no debe analizar cuestiones referentes al juicio principal, porque se prejuzga sobre la
inconstitucionalidad de los actos reclamados, aunque sea de manera provisional y que otorga efectos
restitutorios que solo en sentencia se otorgan en el juicio principal de acuerdo al artculo 80 de la Ley
de Amparo, por lo que yo les contestara lo citado por Chiovenda: "El tiempo necesario para obtener
la razn no debe causar dao a quien tiene la razn", por lo que se est de acuerdo a la teora de la
apariencia de un buen derecho porque en la medida de que el juez de amparo en forma inmediata le
conceda el beneficio del otorgamiento de la suspensin al titular de esta garanta, no le resultar
dao o perjuicio que en caso de negrsela se actualizara, adems de que en la manera en que con
firmeza se limite el ilegal actuar de las autoridades traducindose en que se acate el principio de
legalidad y seguridad jurdica de los gobernados, las autoridades sabiendo de que existen este tipo de
criterios jurisprudenciales la pensaran dos veces o seran ms cautos en el ejercicio de sus funciones y
por qu no, al concederse la suspensin podemos decir de alguna manera que se anticipa parte de los
efectos de la sentencia de amparo, por lo que permito citar a Montesquieu cuando indica que frente a
los abusos polticos de la autoridad, que en todos los pases y en todo los tiempos suceden "Habr
que detener al poder con el poder", la cual es la posicin ms alta del amparo, ya que este no atenta
contra el poder pblico sino que lo aprovecha en su estructura jurdica ms honda, para detener al
poder sin destruirlo y lo encuadra como una medida anticipatoria, ya que no frena el poder en forma
definitiva, lo cual pertenece evidentemente a la ejecutoria de amparo.
Los actos de trato sucesivo o continuados son aquellos los que o se consuman por una sola emisin
sino que se desarrollan en diferentes etapas sucesivas, convergentes hacia un fin determinado, es
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decir, diversos actos especficos ligados entre s por la citada finalidad, o que la autoridad acta
constantemente en un nmero ilimitado de ocasiones ejerciendo presin fsica sobre la situacin de
la persona del quejoso, de sus bienes, familia, posesiones, etc. Pues de no hacerlo as la ejecucin se
hara de inmediato, siendo procedente esta medida cautelar en cuanto que con ello se paraliza el
desarrollo de ellos mismos a travs de la suspensin, evitando la realizacin de los actos especficos
futuros a travs de los cuales dicha finalidad se puede lograr. Tomando como punto de partida para
realizar el cmputo, el momento en que el acto comienza a ejecutarse; e igualmente, procede el
amparo, cuando el acto de trato sucesivo se haya ejecutado (por lo que se transforma un acto
consumado), siempre que las lesiones que produzca en la esfera jurdica de una persona, sean
reparables por la sentencia que conceda el amparo, concedindose la suspensin para el efecto de
que aquellos no sigan verificndose y no queden irreparablemente consumados los actos que se
reclaman; da a da se estn realizando pero eso no puede estimarse como consumados y lo anterior
no implica que se d efecto restitutorio a la suspensin, porque el mismo carcter de ser actos
continuos o de carcter sucesivos les quita el carcter de consumados.
La corte ha sostenido jurisprudencia de que en los actos de trato sucesivo existe una pluralidad de
acciones dirigidas a un solo fin, pues es necesario la realizacin de acciones peridicas por parte de la
autoridad a fin de que en el transcurso del tiempo el acto siga produciendo efectos, como sucede en
la intervencin de una negociacin en la cual las acciones se repiten en cada operacin contable,
comercial o administrativa. Por el contrario hay actos en los que no existe pluralidad de acciones con
unidad de intencin sino que se efecten en un solo acto como acontece en la clausura, cuyos efectos
se prolongan en el tiempo e impiden el funcionamiento del negocio sin necesidad de que la actuacin
de la autoridad se repita una y otra vez. Otro ejemplo de acto de trato sucesivo lo es la privacin de la
libertad del individuo por parte de la autoridad.
Son actos negativos cuando a travs de la autoridad se rehsa expresamente a obrar a favor de la
pretensin del gobernado, entendindose como un no a conceder o en decir que una cosa no es
cierta o que se rehus a acceder las pretensiones de los individuos. Dentro de ellos, se manifiesta una
conducta positiva de las autoridades, que se traduce en un no querer o no aceptar lo solicitado por el
gobernado, que es lo que lo diferencia de los actos prohibitivos y de los omisivos.
Con respecto a la suspensin de los actos negativos, podemos afirmar que no es dable concederla,
puesto que se le dara a esta suspensin efectos restitutorios, que son propios de la sentencia que
concede el amparo.
Los actos negativos se pueden clasificar en abstenciones, negativas simples y actos prohibitivos; las
abstenciones carecen de ejecucin, pues implican un no actuar de la autoridad, por tanto, no existe
materia para conceder la suspensin; las negativas simples solo implican el rechazo a una solicitud en
particular y, dada su naturaleza, tampoco admiten suspensin porque se daran efecto constitutivos
de derechos a la medida cautelar; finalmente, los prohibitivos no son iguales a los negativos simples,
porque implican en realidad una orden positiva de autoridad, tendiente a impedir una conducta o
actividad en particular previamente autorizada por la autoridad, podemos decir que es un acto
negativo con efecto positivo en donde s procede la suspensin.
Todo lo anterior antes expuesto, en su esencia se comprende en jurisprudencia por contradiccin de
tesis 16/96 con nmero de clave 200137, en donde el debate se centr en lo relativo al acto
reclamado siendo la clausura de un negocio que se afect con un solo acto y que sus efectos se
64

prolongan en el tiempo, sin necesidad que la autoridad acte repetidamente y en estos casos en base
a la teora de la apariencia del buen derecho se debe conceder la suspensin, pues no es una
restitucin, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado para resolverse posteriormente en
forma definitiva y as se impida perjuicio alguno de imposible reparacin siempre y cuando no se
lesione el inters social o de orden pblico, por lo que se interrumpe el estado de clausura mientras
se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio si se niega el amparo pudiendo en este caso reanudar la
clausura hasta su total cumplimiento.
Tambin es de llamar la atencin lo manifestado por los seores Ministros de la Suprema Corte de la
Nacin y que tuve la oportunidad de consultar en el diario de debates con motivo de la jurisprudencia
antes invocada, en donde manifiestan que para poder cumplir este requisito es necesario asomarse
de manera provisional a las cuestiones de fondo, al decir del Ministro Ortz Mayagoitia; tambin lo
manifestado por el Ministro Gngora Pimentel donde argument que si se niega la suspensin y se
concede el amparo en muchas ocasiones va a ser difcil la restitucin de las cosas tal como se
encontraba antes de la violacin reclamada, sino es que a veces hasta imposible, as como tambin
retoman la idea de Chiovenda ya mencionada en este trabajo y muchas de las aqu narradas, teniendo
pues su fundamento en el artculo 107 Constitucional lo conducente a la naturaleza del acto
reclamado para de ah realizar una interpretacin extensiva a favor del gobernado o del quejoso.
2. Bibliografa
La Suspensin Del Acto Reclamado.- Gngora Pimentel, Saucedo Zavala, editorial Porra, 1993.
Introduccin Al Estudio Del Juicio De Amparo.- Gngora Pimentel, editorial Porra, 1992.
Manual Del Juicio De Amparo.- Suprema Corte de Justicia de la Nacin, editorial Temis, 1992.
La Suspensin Del Acto Reclamado En El Amparo.- Juventino Castro B. Mxico, 1991.
Diario De Debates De La Suprema Corte De Justicia De La Nacin.- La apariencia del buen
derecho.
Indice
1. Objetivos
2. Justificacin
3. Introduccion
4. Jurisdiccion contencioso-administrativa
6. Fundamento Legal
7. Caractersticas
9. Conclusion
10. Bibliografia
1. Objetivos
Generales
Estudiar y analizar la Jurisdiccin Contencioso - Administrativo agotada la va Administrativa como
medio de ataque a los actos que incurran en inconstitucionalidad o ilegalidad.
Especficos
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Analizar el Procedimiento para la interposicin del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de

actos administrativos de efectos particulares.
Determinar la base constitucional y legal del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de actos
administrativos de efectos particulares.
2. Justificacin
En toda investigacin es necesario justificar el estudio exponiendo sus razones. La mayora de las
investigaciones se efecta con un propsito definido, en este caso se atender la materia, concepcin
y modo de aplicacin por los particulares del recurso contencioso-administrativo, en caso de abuso de
las autoridades administrativas, contenidas en actos administrativos de carcter particular.
Aunado a ello, se busca la manera de que el bachiller logre, a travs de la teora bsica, aplicar estos
conocimientos e informacin a su prxima entrada al ejercicio como profesional del derecho.
3. Introduccin
La Constitucin venezolana vigente, al igual que las de la mayora de los pases de cultura occidental,
consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar que los detentadores del Poder
Pblico acten ajustados a la legalidad instituida y respondan a los fines superiores que justifican la
existencia del Estado.
Los rasgos caractersticos de nuestra Carta Fundamental, tambin comunes a la casi totalidad de las
Constituciones contemporneas, a la vez que posibilitan un adecuado control de los actos y
actividades de los entes y autoridades que ejercen el poder pblico a fin de evitar cualquier
desbordamiento de poder autoritario, garantizan mayor estabilidad en la vida institucional del pas y
se erigen en salvaguardia de los derechos individuales de los ciudadanos.
El ordenamiento jurdico inviste a cada una de las ramas del poder pblico de amplios poderes de
control sobre las dems, correspondiendo a la judicial el control jurisdiccional de los poderes pblicos
en su plenitud, ninguna de las tres ramas que componen el Poder Pblico escapa al control del rgano
jurisdiccional y, particularmente, al control del tribunal de ms alta jerarqua dentro de la estructura
judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia es el nico rgano judicial en Venezuela que ejerce en
forma exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del Poder Pblico, lo cual, junto
con el control de la legalidad de tales actos, constituye su funcin primordial (art. 2 de la Ley Orgnica
de la Corte Suprema de Justicia).
El control del Poder Judicial lo ejerce el Tribunal Supremo a travs de los recursos de Casacin (art.
266, ordinal 8 de la Constitucin y articulo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder Legislativo
(Nacional, Estadal o Municipal), por medio de la accin de inconstitucionalidad contra las leyes (art.
266, ords. 5 y 6 de la Constitucin y art. 42, ords. 1 y 3 L.O.C.S.J.).
Por otra parte, la constatacin de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder Ejecutivo y
otros rganos del Estado de rango constitucional y autonoma funcional (Consejo Supremo Electoral,
Consejo de la Judicatura, Fiscala General, Contralora General y Procuradura General de la
66

Repblica), se ejerce mediante la accin de nulidad y de los recursos contencioso- administrativos

(Art. 266, ordinal 5 de la Constitucin y Art. 42, ords. 4, 10 y 12 L.O.C.S.J.).
En el presente trabajo se adentrar al estudio del recurso contencioso administrativo, ya sea por
inconstitucionalidad o por ilegalidad, refirindonos, para ello, a la evolucin del recurso desde la
etapa precedente a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia hasta la
doctrina actualmente elaborada por la Sala Poltico-Administrativa en la materia.
4. Jurisdiccin contencioso-administrativa
Antecedentes
La expresin contencioso-administrativa procede de la Revolucin Francesa. Sin embargo, este
concepto expresa una contradiccin que slo se justifica por los motivos que ocurrieron en su origen,
pues se pretenda para la Administracin funciones como la de la justicia.
En efecto, la expresin contencioso administrativo une dos conceptos opuestos: contencioso y
administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda (cuando se comenz a utilizar en Francia
se la entenda como litigio). La palabra "administrativo", sustantivacin de administracin, significa
direccin ejecutiva de personas y cosas (cuando comenz a usarse en Francia representaba la materia
correspondiente a esta clase de litigio). Por ello, en su origen, la prenombrada expresin signific
"litigio administrativo", pero, como deban tramitarse ante rganos que formaban parte de la
Administracin Pblica, se llam a la actividad correspondiente "jurisdiccin contenciosoadministrativa", por consiguiente, el trmino originariamente comprenda litigios desenvueltos en la
Ahora bien, si la expresin "contencioso administrativo" haba unido en una sola palabra dos
conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdiccin contencioso-administrativa", identificaba al mismo
tiempo dos funciones ms contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por rganos de la
Administracin Pblica. En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponan a la teora de
la divisin de poderes, ya que, la referida frase reconoca funcionalmente al mismo poder que haba
dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo por s mismo. Es decir, que la Administracin
Pblica juzgaba como juez sus mismos actos.
Las normas legislativas que crearon la jurisdiccin contencioso-administrativa provenan del Decreto
del 22 de diciembre de 1789, que estableca lo siguiente: "Las administraciones de departamentos de
distrito no podrn ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningn acto
del poder judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artculo 3 de la Constitucin del ao
1791, segn el cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante
ellos a los agentes de la Administracin, por razn de sus funciones". Posteriormente, estos
dispositivos fueron ratificados por la Ley del 16 de Fructidor del ao III (2 de septiembre de 1795),
donde se dispuso, que: "Se prohbe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la
administracin de cualquier especie que ellos sean".
Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenan su
fuente en un falso concepto sobre separacin de los poderes estatales que los consideraban
autnomos y separados para cada funcin, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al
fundamental principio de la unidad del orden jurdico. Incluso, seala el referido autor, que adems
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de este grave error de conceptos, la desviacin que significaba el contencioso administrativo, tena
tambin su fuente ideolgica en la desconfianza que los hombres de la Revolucin sentan contra los
Parlamentos del antiguo rgimen. Por tanto, la "jurisdiccin contencioso-administrativa",
conjuntamente con los elementos sustanciales que la integraban reconoce su causa creadora en
accidentes histricos e ideolgicos completamente circunstanciales.
En este sentido, esta jurisdiccin contencioso-administrativa, surgida bajo supuestos tan errneos y
circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho. Y, por ende, la oposicin entre los conceptos
contradictorios que dieron origen a la referida jurisdiccin, conjuntamente con la ideologa que
representaba la teora jurdica del nuevo Estado, producen una terminologa que no concuerda con
los principios que corresponden al Estado moderno, multiplicndose as la confusin reinante en la
materia.
Sin embargo, el profesor Moles Caubet ha sostenido que no debemos esforzarnos para definir el
contencioso administrativo, porque su propia denominacin nos indica de qu se trata. En efecto, el
contencioso administrativo es, como su nombre lo indica, una contencin, una controversia con la
Administracin y, esa contencin o controversia se produce porque se considera que un acto
administrativo es ilegal o ilegtimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo
de un particular.
Ahora bien, el derecho administrativo francs ha dado materialmente origen al rgimen
administrativo de la mayora de los pases latinos del mundo occidental, sin embargo, su sistema
jurisdiccional administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto
de una larga evolucin y tradicin, difcilmente transportable en bloque a otro sistema jurdico. En
efecto, los mismos autores franceses han afirmado que la jurisdiccin administrativa separada de la
jurisdiccin civil, e integrada en el poder administrador, no es una necesidad, y que la existencia de un
derecho administrativo distinto de un derecho privado no implica necesariamente esa separacin
entre un orden jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial.
Por tanto, es el caso de Venezuela, en donde el derecho administrativo no se construy con base en
los criterios de distincin entre jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, tan extendido en el
derecho administrativo francs. Por ello, podemos afirmar que la evolucin y la concepcin de la
jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo
al contrario una tradicin bastante larga de una competencia especializada de determinados
tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados en el
Poder Judicial.
Origen y evolucin del sistema contencioso administrativo venezolano
Los titulares de la funcin administrativa en un Estado de Derecho, estn sometidos a diversos
controles que hacen efectivo el principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de
Derecho al formularse la necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no
sujecin de la Administracin a la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto,
la jurisdiccin contencioso-administrativa ha sido considerada como el mecanismo ms eficaz para
hacer efectivo el principio de la legalidad y, por ende, el instrumento ms efectivo de proteccin de
los derechos e intereses legtimos de los administrados frente a la Administracin Pblica.
68

En este sentido, el surgimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela est

ntimamente ligado con los orgenes mismos de la Repblica. En efecto, la Constitucin del 21 de
septiembre de 1830, que en opinin de algunos historiadores constituye nuestra primera Carta
Fundamental como Estado autnomo e independiente, consagra por primera vez la atribucin de
competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los
contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio de agentes". Es
decir, que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administracin.
Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto
contencioso, pero la Carta Magna del 28 de marzo de 1864 s es muy importante en el orden judicial y
en la evolucin del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea en nuestro pas dos
jurisdicciones: la jurisdiccin de los Estados federados y la jurisdiccin Federal en cuya cspide estaba
la Alta Corte Federal, es decir, que como rgano mximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte
Federal, que vino a sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades
que la convierten en guardin del sistema federal, era la reguladora de la Federacin.
Por otra parte, la jurisdiccin de los Estados significaba que cada uno de ellos era autnoma e
independiente, en otras palabras, la justicia naca y mora en cada Estado, es decir, que existan unas
Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenan revisin ante la autoridad judicial federal.
Pero, al propio tiempo aplicaban la legislacin nacional civil, mercantil y penal, con lo cual poda
producir que cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando as amenazada la unidad
legislativa nacional. Fue por eso que el Presidente Guzmn Blanco el 13 de junio de 1876 promulg la
Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casacin, facultndose a la Alta Corte Federal para
conocer del mismo, pero al poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que
atentaba contra los principios de la autonoma de los Estados. Sin embargo, es en la Constitucin de
1881 cuando se crea la Corte de Casacin, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta
Corte Federal se instituye como un tribunal de la Federacin, es decir, que se establece en nuestro
pas un rgimen de dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial.
Asimismo, es trascendente la Constitucin de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias
(artculo 92) se inici el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional,
fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos violaran los
derechos garantizados a los Estados en la Constitucin o atacara su independencia, y la titularidad de
la accin corresponda a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los
Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta
disposicin se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y
Legislativa del Poder Pblico.
En la Carta Fundamental de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos
emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpacin de autoridad o por
decisiones acordadas por requisicin directa o indirecta de la fuerza, o por reunin del pueblo en
actitud subversiva. Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdiccin
contencioso-administrativa en nuestro pas obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Carta
Magna.
69

La Constitucin de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se

introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mrito" cuando se trate de altos funcionarios.
Igualmente, da inicio a la accin popular en el recurso de inconstitucionalidad, tmidamente previsto
en la Constitucin del ao 1893.
En la Carta Fundamental de 1904, el constituyente vuelve a establecer el rgimen unitario, cuando se
establece un solo rgano judicial, denominado Corte Federal y de Casacin, como tribunal supremo
de la Federacin y de los Estados (artculo 91). La fusin de ambas Cortes en una sola, trajo como
consecuencia que las atribuciones que antes les correspondan separadamente, pasaran
ntegramente al nuevo rgano creado.
Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en
Venezuela a partir de la Constitucin de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios
bsicos que configuran un sistema contencioso administrativo.
En efecto, sostiene el profesor Brewer-Caras, que a partir de esta Constitucin puede decirse que se
inicia en nuestro pas la elaboracin del referido sistema separado del control jurisdiccional en
materia de inconstitucionalidad, ya que se estableci por primera vez la posibilidad de que la Corte
Federal y de Casacin "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder
Ejecutivo para la ejecucin de las leyes cuando alteren su espritu, razn o propsito de ellas" (artculo
120), lo que equivale a un recurso contencioso administrativo de anulacin, pero slo contra actos
administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica.
Sin embargo, la autora Josefina Calcao de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitucin
establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es ms importante el Texto
Fundamental del ao 1931, por tres aspectos: porque consagra por primera vez la excepcin de
ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad
para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulacin (13 meses); y, porque ampla el
contencioso administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos
administrativos, es decir, que se comienza hablar de un contencioso administrativo general.
La Constitucin de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos
del Poder Pblico y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece meses, slo con
respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha
violado alguna garanta o derecho constitucional no se requera ningn trmino para el ejercicio de la
accin.
En la Carta Magna de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de
administracin de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artculo 15, ordinal
7), es decir, que a travs de esta Constitucin se nacionaliz el Poder Judicial, pues la administracin
de justicia de los Estados pas a la reserva legal de la Nacin.
Posteriormente, la Constitucin de 1947 utiliza por primera vez el trmino "procedimiento" para
referirse al contencioso administrativo (artculo 220, ordinales 10 y 12). Sin embargo, la Carta
Fundamental del ao 1953 que deroga la Constitucin del ao 1947, significa una regresin en la
evolucin constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica y del propio contencioso administrativo,
70

porque al enumerar las competencias de la Corte Federal se elimin la de conocer la nulidad de los
actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso
administrativo pierde el rango constitucional que vena ostentando hasta ese momento y pasa a ser
de naturaleza legal, ya que, es en la Ley Orgnica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye,
atribuyendo competencia a la referida Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y
recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los
actos de la Autoridad Administrativa, en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y
Municipales" (artculo 7, ordinal 9).
Con la Constitucin de 1961 se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artculo
206, que prev: "La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de
Justicia y a los dems tribunales que determine la ley.
responsabilidad de la administracin, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".
Actualmente, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela sostiene la base contenciosoadministrativa en el artculo 259, prev en la misma tnica de la Constitucin anterior, lo siguiente:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems
tribunales que determine la ley.
responsabilidad de la administracin, conocer de reclamos por la prestacin de servicios pblicos; y
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa".
Por consiguiente, en nuestro pas, con base en esta norma constitucional se ha construido la teora
del contencioso administrativo. Es decir, que el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental, contiene,
por s solo, todo un sistema contencioso administrativo.
Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulg la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituye un elemento
fundamental en la evolucin del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias
establece toda una organizacin estructural de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, adems,
en su articulado se regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se
instauran ante la prenombrada jurisdiccin.
Asimismo, debemos sealar que cuando el artculo constitucional establece que la jurisdiccin
contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que
determine la ley, esa ley a la que se refiere el constituyente no es la ley que organiza el
funcionamiento del Supremo Tribunal de la Repblica, sino la Ley Orgnica de la Jurisdiccin
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Contencioso-administrativa, la cual an no ha sido dictada, sin embargo, existe un proyecto

propuesto por la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
Por consiguiente, de lo expuesto, podemos concluir que en Venezuela, la jurisdiccin contenciosoadministrativa surge en materia de contencioso de anulacin en la Carta Fundamental del ao 1925 y,
en materia de demandas contra los entes pblicos, en el mbito contractual, en la Constitucin de
1830, como un recurso judicial especial para la Administracin Pblica, siendo la Carta Magna de 1947
la primera en emplear la expresin "procedimiento Contencioso-administrativo".
Igualmente, podemos afirmar, que bajo la vigencia de la Constitucin del 2000, nuestro sistema de
control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a
travs del Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que determine la ley, y no otro poder,
el competente para hacerlo.
En efecto, de la lectura del artculo 259 de la Carta Fundamental se desprende el carcter judicial de la
jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, particularmente, al establecer que la referida
jurisdiccin corresponde "al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que determine la
Ley". Por tal razn, la jurisdiccin contencioso-administrativa es completamente judicial, sin que sea
posible separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este
sentido, le son aplicables todas las exigencias que la Constitucin establece para los tribunales, sin
distincin alguna mientras la propia Carta Fundamental no las establezca expresamente.
La garanta del principio de la legalidad aplicado a la Administracin Pblica, consecuencia del Estado
de Derecho, est en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los
actos, hechos y actuaciones de la Administracin a control por rganos judiciales especializados, que
conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdiccin contencioso-administrativa", prevista
en el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental.
El sistema contencioso administrativo exhibe tres elementos esenciales, a saber: el rgano, la materia
y el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso-administrativa es el elemento importante en
todo sistema ya que impone la intervencin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Al respecto,
cabe destacar, que nuestra Constitucin de 1999 con entrada en vigencia en el 2000 (artculo 259)
define cul es el objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, que en Venezuela, el
contenido de la materia contencioso-administrativa ha sido obra del constituyente.
En efecto, el artculo 259 constitucional establece una clusula general de la competencia de la
referida jurisdiccin especial, de ah que, la jurisdiccin en estudio, constitucionalmente garantizada,
se refiere al contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho
(en nuestro sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial), de los contratos
y de las actuaciones u omisiones de la Administracin susceptibles de ocasionar la responsabilidad
patrimonial.
Por tanto, y en razn del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar
que todo acto de la Administracin Pblica est sujeto a revisin.
72

En este sentido, ha sostenido el Tribunal Supremo, en Sala Poltico-Administrativa, en fallo de fecha

11 de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcao de Temeltas, lo siguiente: "de
acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ningn acto administrativo est exento
del control jurisdiccional...".
Asimismo, la referida Sala de nuestro Alto Tribunal, en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia
del Magistrado Domingo Coronil, asent: "En efecto, todos los actos de la Administracin Pblica
estn sometidos al control jurisdiccional (regla general) y por lo mismo, todo acto administrativo
puede ser revisado en va contencioso-administrativa, por ordenarlo as nuestra Carta Magna...".
Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del
Magistrado Faras Mata, ratific dicho criterio, al sealar que: "La jurisdiccin contenciosoadministrativa ha sido establecida para revisar si la Administracin ha permanecido fiel a su eje, el
principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepcin, a todos los actos administrativos...".
Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teora de los
supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. En este orden de ideas, afirma el
profesor Brewer-Caras que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al
derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad) estn sometidos al control judicial por los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusin de control respecto de actos
administrativos especficos, sera inconstitucional, sea que dicha exclusin se haga por va de ley o por
las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia.
En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos
sometidos al control de los tribunales que integran la jurisdiccin contencioso-administrativa son slo
aquellos sujetos al derecho administrativo.
Pero es necesario advertir, que segn criterio de la extinta Corte Federal de fecha 3 de Diciembre
1959, expres: "no todo acto emanado de una autoridad administrativa, constituye un acto
administrativo susceptible de entrar en la esfera de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por
consiguiente, en toda pretensin que se proponga ante el rgano jurisdiccional contenciosoadministrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdiccin por estar
fundada en preceptos de Derecho administrativo; porque, ni una pretensin de este tipo puede ser
deducida ante jurisdiccin distinta, ni una pretensin con otro fundamento podr ser examinada ante
la jurisdiccin contencioso-administrativa".
Como puede observarse, esta tesis implicaba que no todo acto administrativo era susceptible de ser
controlado por la jurisdiccin contencioso-administrativa, pudiendo quedar excluidos del
conocimiento de la misma ciertos actos que no pudieran referirse a relaciones jurdicoadministrativas.
Por tanto, al no haberse establecido relacin alguna de derecho administrativo en el objeto del
contrato, la Corte se declar incompetente para conocer de la nulidad demandada por va del recurso
contencioso administrativo.
73

No obstante, cabe destacar, que la antigua Corte Federal, ya se haba pronunciado de manera similar
en fallo de fecha 23 de febrero de 1950, con ponencia del Magistrado Rafael Angel Camejo, mediante
el cual seal, respecto a los actos administrativos, lo siguiente: "Las declaraciones de la voluntad del
Poder Ejecutivo Federal cuando obra en el ejercicio del jus imperii, constituyen los verdaderos actos
administrativos, esto es, actos que emanan directamente de su potestad administrativa y que por
tanto, estn sometidos al derecho pblico (Poltico, Constitucional, Administrativo, etc.); en cambio,
las declaraciones de voluntad del Ejecutivo Federal, que tienden, no a crear o a regular coactivamente
situaciones jurdicas frente al Poder Pblico, sino a constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir
convencionalmente con los particulares vnculos jurdicos de derecho privado, no son actos
administrativos, en el sentido propio y exacto de la expresin, sino actos de derecho privado, regidos
en consecuencia por ste".
Por ello, al ser materia de derecho privado, la misma escapa del control de la jurisdiccin contenciosoadministrativa y, en consecuencia, la Corte declar que careca de competencia para conocer de la
demanda interpuesta.
Por otra parte, la Procuradura General de la Repblica sostuvo en 1967 que los actos de registro son
actos administrativos dictados en ejercicio de la funcin administrativa y, por ende, son susceptibles
de recurso contencioso administrativo. Sin embargo, el profesor Gonzalo Prez Luciani ha sealado
que la Sala Poltico-Administrativa de nuestro Mximo Tribunal no es competente para conocer de la
nulidad de los actos de un Registrador Pblico por ser actos de la Administracin regidos por el
derecho privado.
En este orden de ideas, sostiene el profesor Brewer-Caras que siendo la actividad de registro una
actividad cumplida por autoridades administrativas (Registradores) gestionando un servicio pblico, y
en ejercicio de la funcin administrativa, es indudable que la misma es actividad administrativa y los
actos de registro son actos administrativos, a pesar de que los mismos puedan referirse o tener por
objeto actos jurdicos privados.
La Administracin del derecho privado comprende todos los actos administrativos con los cuales la
autoridad administrativa puede ser llamada a tomar parte en la formacin de actos jurdicos de los
particulares, y entre ellos se incluyen los actos de registro. En todo caso, la tesis restrictiva del control
de los actos administrativos es contraria a nuestro Texto Fundamental y a la tendencia general de la
universalidad del control contencioso administrativo que no admite actos administrativos excluidos
de control. Sin embargo, a pesar que la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la tendencia
universal y ampliacin del referido control, la misma en sus distintos fallos ha excluido del control
contencioso administrativo a ciertos actos por considerar que los mismos no estn sujetos al derecho
administrativo.
En el caso particular, la Corte ratific el criterio sostenido en sentencia de la Corte Federal del
03.12.1959 y, por ende, sostuvo que el acto impugnado no haba sido dictado en ejecucin de normas
de derecho administrativo.
Al respecto, sostuvo nuestro Alto Tribunal, que: "...por definicin el Contencioso-administrativo se
justifica cuando las situaciones jurdicas de los particulares en sus relaciones con la Administracin
estn reguladas por normas de Derecho Administrativo (por ejemplo, relaciones de empleo pblico,
74

servicios pblicos, ejercicio de derechos cvicos, etc.). Moles Caubet, Antonio: "Contenciosoadministrativo en Venezuela". su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar
circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los
rganos de la Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por
consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la
Administracin Pblica emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil,
mercantil, laboral, etc.)".
Sin embargo, en opinin del profesor Pea Sols, a travs de este fallo queda expuesto el concepto de
derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene adems del significado propio de esa
rama del Derecho, la connotacin de un indicador de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la
Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa limitando la misma al conocimiento de los actos
administrativos sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto
sujeto al referido derecho debern someterse a la jurisdiccin contencioso-administrativa y todos
aquellos litigios que surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral,
etc.) debern estar sometidos al conocimiento de la jurisdiccin ordinaria.
Solucin de la ley orgnica de la corte suprema de justicia
Bajo la vigencia de la Ley de la Corte Federal, el procedimiento aplicable a las acciones o recursos de
nulidad se determinaba por la categora de la norma infringida, si la disposicin era de rango
constitucional, el acto se reputaba inexistente y en consecuencia, poda ser atacado por cualquier
ciudadano (accin popular); la accin era imprescriptible y los efectos de la decisin absolutos. Si por
el contrario, la norma infringida era de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se
estableca un lapso de caducidad, se requera un inters calificado en el recurrente, el juicio era
contradictorio y el fallo poda o no tener efecto retroactivo. En otras palabras, se distingua entre la
infraccin de la norma constitucional o de la norma legal y se aplicaba en cada caso un procedimiento
diferente: el llamado "recurso de inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos
particulares y "recurso de ilegalidad" ejercido, tambin, contra actos de la Administracin Pblica
independientemente de sus efectos.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia modific la situacin descrita, tanto en el mbito
conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atae al contenciosoadministrativo.
En efecto:
A nivel estructural, en razn de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la interpretacin que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia haba hecho en los ltimos aos al sealar que los
asuntos enumerados en los ocho ordinales del artculo 266 de la Constitucin de la Repblica,
constituyen la competencia originaria o constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica, y que por
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tanto esa competencia era inmodificable y no poda ser alterada por el legislador a menos que fuera
autorizado a ello por una norma expresa del constituyente, pero que si poda en cambio el legislador
ordinario, de acuerdo con el ordinal 9 del mismo artculo 266 de la Constitucin, segn el cual el
Tribunal tiene "las dems competencias que le atribuya la ley", ampliar o alterar la competencia de las
Salas que integran el Tribunal en aquellos aspectos no previstos por el constituyente, as como
modificar la competencia que le hubiere sido atribuida al Tribunal mediante otras leyes y no por la
Constitucin, y tomando en cuenta adems de lo anterior, que la nica competencia originara en lo
que al Contencioso-administrativo se refiere est nicamente referida a la nulidad de los actos
administrativos del Ejecutivo Nacional (Art. 266 ord. 5), el legislador, por medio de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia, atribuy a rganos jurisdiccionales diferentes a la Sala PolticoAdministrativa (los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso- Administrativo), el conocimiento
en primera instancia, de los asuntos originados por la actividad de la administracin Estatal o
municipal, y por otra parte, cre lo que hoy conocemos como la Corte Primera de lo Contenciosoadministrativo, a la cual corresponde el conocimiento de los asuntos antes sealados en segunda
instancia, as como de otras cuestiones de naturaleza administrativa que hasta entonces conoca y
decida la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico- Administrativa.
De esta forma, se estructur la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, en las
Disposiciones Transitorias de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la
introduccin en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la ciencia administrativa, como
son la "descentralizacin" de atribuciones y la "desconcentracin" de actividades. Con ellas se
persigui una doble finalidad: acercar la justicia a los administrados, facilitando la accin de los
particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden
ahora ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales;
y de otro lado, se procur descargar a la Sala Poltico-Administrativa del conocimiento de los juicios
contencioso- administrativos derivados de la accin de la administracin regional o local.
En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solucin fue an ms importante y si se quiere
revolucionaria para la evolucin del contencioso- administrativo en Venezuela. Con fundamento en el
dispositivo contenido en el artculo 259 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana, segn el cual
los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", expresin que ha sido entendida por
el tribunal en su expresin ms amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto
inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distincin en los
procedimientos de nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto
(inconstitucionalidad o ilegalidad), sino ms bien, en la naturaleza misma del acto, es decir, si se trata
de un acto de efectos particulares o un acto de efectos generales.
A decir del proyectista, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto, estriba en la
forma que reviste el acto. Si el acto es de carcter general, emanado de los cuerpos legislativos
nacionales, estatales o municipales, o del Poder Ejecutivo Nacional, se aplica el procedimiento de la
accin de nulidad prevista en la Seccin Segunda, Capitulo II del Ttulo V. Si ese acto general es
atacado por razones de inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y silo
es por razones de ilegalidad, conoce la Sala Poltico-Administrativa, pero el procedimiento es siempre
el mismo, el de la accin de nulidad, que viene siendo una accin popular, que rene las otras
caractersticas propias de este tipo de juicio, como ausencia de lapso de caducidad, etc.
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Por otro lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por cualesquiera de
los Poderes Pblicos actuando en funcin administrativa, se consagra tambin un procedimiento
nico para su tramitacin, que es el procedimiento del recurso contencioso administrativo de
anulacin, desarrollado en la Seccin Tercera del mismo Capitulo II, Titulo V."
No hace diferencia entonces la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al vicio que
afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos particulares distincin
que, a decir del proyectista, si se refleja en las cuestiones que se plantean sobre el procedimiento.
En efecto, segn el proyectista, "el recurso contencioso- administrativo, por versar sobre un acto de
efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada persona o a una categora
de personas perfectamente individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia, exige un
inters calificado en el recurrente, un lapso para impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la
documentacin de la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual
medida a toda la colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar,
como recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso se justifica la
accin popular.
Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una nocin amplia del contenciosoadministrativo, al hacer recaer en el mbito de control de la jurisdiccin contencioso- administrativa,
todos los actos, hechos u omisiones derivados de la actuacin de las administraciones pblicas, en
todos sus niveles, o de otros rganos del Estado actuando en funcin administrativa, tal como se
desprende del articulado de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
As pues, qued establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
justicia, que durante ya dos dcadas, ha servido de base a la justicia administrativa para ejercer la
competencia que le atribuye el artculo 259 de la Constitucin de la Repblica.
El artculo 259 del Texto Fundamental precisa la competencia de los rganos de la jurisdiccin
contencioso-administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derecho, pero el mismo
no distingue entre actos administrativos sujetos o no al derecho administrativo, por lo que slo el
planteamiento de esta posibilidad es inconstitucional. Por ende, no tiene sentido la definicin de la
jurisdiccin contencioso-administrativa referida slo a conocer de actos administrativos sujetos al
derecho administrativo.
Derecho Comparado
Lo que ha sucedido es que nuestro Alto Tribunal ha interpretado inadecuadamente el texto del
artculo 1 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa espaola (27 de diciembre de
1956), que dispone:
"Artculo 1:
1. La Jurisdiccin Contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categora inferior a la Ley.
2. Se entender a estos efectos por la Administracin pblica:
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a) La Administracin del Estado, en sus diversos grados.

b) Las entidades que integran la Administracin local; y
c) Las Corporaciones e Instituciones pblicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad
local".
Como puede apreciarse, la nota que delimita la jurisdiccin contencioso-administrativa del sistema
espaol es el derecho administrativo. La actuacin que se pide al rgano jurisdiccional est fundada
en el derecho administrativo.
Al respecto, para averiguar qu actos de la Administracin Pblica estn sujetos al derecho
administrativo y qu actos de la Administracin Pblica no estn sujetos al derecho administrativo, la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa consagra en sus artculos 2 y 3, que:
"Artculo 2:
No correspondern a la Jurisdiccin contencioso-administrativa:
a. Las cuestiones de ndole civil o penal atribuidas a la Jurisdiccin Ordinaria, y aquellas otras
que, aunque relacionadas con actos de la Administracin pblica, se atribuyan por una Ley a la
Jurisdiccin Social o a otras jurisdicciones.
b. Las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los
que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad inferior
del Estado y mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes, cuya determinacin s corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
c. Las decisiones de cuestiones de competencia entre la Administracin y las Jurisdicciones
ordinarias o especiales y las de conflictos de atribuciones".
"Artculo 3:
La Jurisdiccin Contencioso-administrativo conocer de:
a. Las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolucin y efectos de los contratos,
cualquiera que sea su naturaleza jurdica, celebrados por la Administracin pblica, cuando
tuvieren por finalidad obras y servicios pblicos de toda especie.
b. Las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin
pblica; y
c. Las cuestiones que una Ley le atribuya especialmente".
No hay ley que contenga una definicin del derecho administrativo.
Por otra parte, la frase "actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho Administrativo", nos
indica, a contrario sensu, que, segn el legislador, existen actos de la Administracin Pblica no
sujetos al derecho administrativo o, con otras palabras, que el derecho administrativo no es el
derecho regulador de toda la actividad de la Administracin.
En efecto, como hemos afirmado con anterioridad, no toda la actividad de la Administracin Pblica
est sujeta al derecho administrativo, ya que la misma puede estar sujeta, igualmente, al derecho
privado (civil, mercantil, laboral, etc.).
No obstante, debe sealarse que todo acto administrativo s est sujeto al derecho administrativo,
porque hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo,
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pero lo que no puede darse es que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija
por el derecho privado.
En este sentido, debe distinguirse que una cosa es hablar de "actos de la Administracin Pblica", los
cuales pueden estar sometidos al derecho administrativo o al derecho privado, con preponderancia
de uno u otro; y, otra cosa de "actos administrativos", porque si bien es cierto, que todo acto
administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no todos los actos que emanan de la
Administracin Pblica son actos administrativos.
Sin embargo, ha sido nuestro Alto Tribunal, a travs de sus distintos fallos, el que ha confundido estas
nociones, resolviendo de manera errnea, que algunos actos administrativos no estn sujetos al
derecho administrativo. En todo caso, debe reafirmarse que no hay actos de la Administracin Pblica
exento de control jurisdiccional y, por ello, es inadmisible cualquier teora de los supuestos actos
excluidos del control contencioso administrativo.
6. Fundamento Legal
Los procedimientos ordinarios contencioso administrativos a los que se limita este estudio tienen su
fundamento legal en:
Primeramente en la Constitucin Bolivariana de la Repblica de Venezuela, como Carta Fundamental
de la cual derivan las leyes, en su artculo 259 y 266 ordinal 5.
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia: en sus artculos 181 a 187, disposiciones transitorias
hasta tanto se dicte una ley especial de la as llamada jurisdiccin contencioso administrativa.
En el 42 y 43, establecen las competencias contencioso administrativas de la Corte en Sala Polticoadministrativa.
En el 81 al 102, disposiciones generales de los procedimientos ante la Corte.
Del 103 al 111, demandas contra la Repblica.
Del 112 al 120, recurso de nulidad de los actos de efectos generales y a la vez del recurso de
inconstitucionalidad de las leyes.
Del 121 al 129, recurso contencioso administrativo de nulidad (actos de efectos particulares).
Del 140 al 137, disposiciones comunes a los procedimientos contenciosos.
El 42 numeral 23, recurso contra la abstencin.
En el 42 numeral 24, recurso de interpretacin.
Tambin mencionaremos la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales
cuyos artculos 5 y 8 modifican profundamente el contencioso administrativo ordinario.
Igualmente se observa un procedimiento incipiente en la Ley de Carrera Administrativa en su Ttulo
VI, artculos 64,65 y 66.
Asimismo, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y la Ley Orgnica de Hacienda
Pblica Nacional, Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y Ley Orgnica de Rgimen Municipal
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contienen normas fundamentales relativas a representacin de la Repblica, privilegios procesales y

ejecucin de las sentencias.
La Resolucin de fecha 20 de diciembre de 1994 N 88 de la Presidencia de la Repblica, cre diez
circunscripciones especiales para lo contencioso-administrativo por regiones a lo largo del pas, a
saber: Capital, Central, Centro Norte, Centro Occidental, Occidental, Los Andes, Sur, Nor-Oriental, Sur
Oriental, Bolvar y Amazonas.
Bases y poderes del juez contencioso-administrativo segn la constitucin bolivariana. Las bases
tradicionales son las que han impuesto en el contencioso administrativo del control de legalidad de la
actividad administrativa, de una parte, limitaciones al juez (derivadas de las prerrogativas de la
Administracin) y, de la otra, poderes al juez contencioso administrativo, que lo distinguen del juez
ordinario, y que inciden en la actividad judicial que estos cumplen.
1. La primera base tradicional del contencioso francs (un lmite) es la prohibicin de juzgar el
mrito, la conveniencia del acto, y aun en materia de legalidad, la prohibicin de sustitucin
en la labor administrativa, lo cual ha incidido negativamente en el tema de la ejecucin de los
fallos judiciales.
2. La segunda, el carcter objetivo del control, lo que da lugar a un procedimiento en el que juez
tiene poderes inquisitivos - ampliacin de sus poderes- al punto de que se admite la
declaracin de vicios de orden pblico no denunciados.
3. La tercera, los privilegios y prerrogativas de la Administracin (lmites tambin, en cuanto a la
ejecucin de los fallos, privilegios probatorios, por ejemplo), que a la vez han llevado al
reconocimiento de poderes al Juez contencioso para equilibrar la desventaja del particular
recurrente y garantizar una tutela judicial efectiva, como sera la actividad probatoria del juez,
la solicitud de los antecedentes administrativos y los poderes cautelares, entre otros.
Dentro de los aportes de la constitucin de 1999 con vigencia 2000, tenemos:
1. Especficamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se
presenten en materia de servicio pblico, pues el artculo 259. Que hoy consagra la
jurisdiccin contencioso administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus
competencias.
2. Debe sin embargo decirse ya esta materia, en algunos casos estaba en el mbito de
conocimiento del contencioso (en el caso de actos o contratos en materia de servicios
pblicos, que por administrativos estaban bajo el mbito de tal jurisdiccin). Pero esta nueva
regulacin sin duda ahora lo ampliara a otros aspectos que presentaron dudas en el pasado y
que eran conocidos por la jurisdiccin ordinaria (caso amparo en materia de servicios,
recurdese amparo CSB Vs. Electricidad de Caracas)
3. Tambin (en el tema de las competencias) la sujecin al contencioso electoral al an puede
considerarse como parte del contencioso administrativo y no de manera autnoma, dado el
surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de las materias relativas a los procesos electorales
de Sindicatos, gremios y partidos polticos y otras Organizaciones de la sociedad civil. Partidos
polticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados
por el contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdiccin ordinaria,
4. En materia de responsabilidad aporta, la precisin que se hace respecto a que ella abarca
tanto el funcionamiento normal como anormal del servicio y cualesquiera actuaciones
pblicas, no slo administrativas, sino tambin judiciales, legislativas, ciudadanas o
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5.
6.
7.
8.
electorales, precisin que si bien no hizo el artculo 140, se encuentra en la exposicin de

dudosa legitimidad.
Aporta el reconocimiento de la legitimacin de los intereses colectivos o difusos (art. 26).
Aporta la garanta de la oportunidad de la justicia al eliminar las dilaciones indebidas y los
formalismos innecesarios y reposiciones intiles (artculo 26), lo cual debe contribuir a
flexibilizar el contencioso, sin que se lleguen a excesos como algunos casos que se han
presentado (por ejemplo, la determinacin de la competencia por la Casacin Social en una
demanda laboral, en la cual orden al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como
deba plantear la querella) y que dieron lugar a la precisin del Tribunal Supremo de Justicia en
distinguir ente las formalidades y los formalismos, cosas distintas.
La constitucionalizacin del control difuso (artculo 334).
Aporta mayor independencia cuando da autonoma presupuestaria al Poder Judicial, en
general, y le confa el rgimen administrativo y disciplinario al Mximo Tribunal.
Caractersticas
Es una competencia especializada, que no jurisdiccin especial, el procedimiento es contencioso,
subjetivo y dispositivo.
FUNCIN ESTATAL: La jurisdiccin ha sido definida como la funcin estatal por la cual ste obra y
acta, para asegurar y garantizar el rigor prctico del derecho, para quien quiera y contra cualquiera
que fuere (aun contra sus propios oficios, si es necesario), promoviendo y controlando su observancia
o reprimiendo los hechos cometidos iniura, o poniendo (o constriendo a poner) remedio a las
consecuencias de eventuales transgresiones.
Y esta funcin estatal es nica si bien puede haber actos de los restantes poderes que se asemejan a
la funcin jurisdiccional tales como el juicio poltico por el Congreso o los as llamados en la doctrina
venezolana actos cuasijurisdiccionales, pero slo en ejercicio de la funcin jurisdiccional se producen
decisiones con fuerza de cosa juzgada, elemento que debe aadirse a la definicin de Redenti ya
dada. No existen distintas jurisdicciones sino distintas competencias siendo stas: "una medida de la
jurisdiccin... es la potestad de jurisdiccin para una parte del sector jurdico: aquel especficamente
asignado al conocimiento de determinado rgano jurisdiccional".
Procedimiento Contencioso: Lo contencioso es definido como:
"Por oposicin a 'gracioso', se dice de las decisiones que resuelven un litigio trabado entre dos o ms
partes".
Y tal es el caso de los procedimientos que estudiamos desde que hay ciertamente partes desde el
momento que el legitimado busca la satisfaccin de una pretensin, busca que la administracin se
someta a la orden del juez y satisfaga su reclamo coactivamente y no ya en virtud de la autotutela de
la administracin sino en base al sometimiento del ejercicio del poder pblico a la legalidad y el
derecho de accionar en defensa de los derechos e intereses que le corresponde como afectado.
La existencia de partes se desprende de los artculos 112, 111 y 121 de la L.O.C.S.J. y fue reconocido
por el T.S.J. en julio de 1990, que ratifica lo establecido el 21 de noviembre de 1974, en el sentido
que: "Este inters que en el recurso contencioso ostentan las partes, entendindose por tales las que
han establecido una relacin jurdica, con la administracin pblica, o todo aquel a quien la decisin
administrativa perjudica en su derecho o inters legtimo".
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Naturaleza Objetiva: Con respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad se pretenda que
tiene naturaleza objetiva, pues no se disputa sino en defensa de la legalidad, se trata de anular el acto
si es contrario a derecho o mantenerlo en caso contrario: "la cuestin que debe resolver el juez es de
derecho objetivo".
Es Un Proceso Dispositivo: Ajustados a la ley se observa que en el articulo 82 L.O.C.S.J. se dice: "La
Corte conocer de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo en los casos
en que pueda proceder de oficio de acuerdo a la ley".
Con lo cual se hace referencia a uno de los aspectos bsicos del principio dispositivo "nemo iudex sine
actore" a lo cual adems debe sumarse que de acuerdo al artculo 88 ejusdem da carcter supletorio
al Cdigo de Procedimiento Civil, por lo tanto hace aplicable el articulo 12 C.P.C. que le exige al juez
"atenerse a lo alegado y probado en autos".
Muestra del carcter dispositivo se ven adems en la exigencia de los artculos 113 sobre el libelo de
la demanda o el 131 cuando hace depender la condena a la administracin al que as se haya
solicitado.
Sin embargo, no debe concluirse que el juez contencioso administrativo como el juez civil hasta 1986,
al menos en teora, "es de palo", como se dice en la jerga forense, pues en la L.O.C.S.J. hay
antecedentes de la filosofa del artculo 14 C.P.C. segn el cual el juez es el director del proceso. Quien
redact la norma no se ha paseado ltimamente por nuestros abarrotados tribunales o tomado en
cuenta que el T.S.J. se ha visto obligada a aumentar su nmero de relatores y que ha debido recurrir a
formalismos exagerados para descargarse de trabajo. As, hay una serie de artculos que introducen
elementos inquisitivos en el proceso contencioso administrativo sin que se convierta en un proceso
regido por el principio Inquisitivo.
El recurso contencioso de nulidad de actos administrativos de efectos particulares que corresponde
en la doctrina francesa al recurso por exceso de poder, se encuentra fundado en la Constitucin
Nacional en su art. 259 que atribuye competencia a los rganos contenciosos para anular los actos
administrativos individuales contrarios a derecho y cuyo procedimiento regula la L.O.C.S.J., arts. 121 a
129 y 130 a 137, estas ltimas disposiciones aplicables igualmente al recurso de nulidad de actos de
efectos generales.
Pero como la Constitucin Nacional en su art. 259, establece adems de la nulidad del acto la
posibilidad de condenar a la reparacin de los daos o al restablecimiento de situaciones jurdicas, la
L.O.C.S.J., en su art. 131, establece la posibilidad de, en el mismo juicio, acordar la condena al pago de
sumas de dinero o establecer la situacin jurdica lesionada, es lo que sera llamado en Francia
recurso de plena jurisdiccin, pues no se limita la sentencia del juez a anular el acto, sino que
condena. Queda sin embargo subsistente el que se demanda conjuntamente con la nulidad del acto
sin necesidad de un proceso para la anulacin y otro para la condena, por eso preferimos hablar
simplemente de recurso de anulacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Amparo se modifica este recurso pues su
interposicin conjunta con el recurso de amparo permite que se intente ya transcurrido el lapso de
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caducidad del recurso de nulidad, evita el tener que agotar la va administrativa y tendr como efecto
real la suspensin de los efectos del acto, lo cual es especialmente til porque dado los plazos
excesivamente largos para decidir y la necesidad de caucin para suspender los efectos del acto,
hacen nugatorio en general el ejercicio de recursos, pues ya el dao se ha consumado.
PARTE: La doctrina de la antigua Corte ha admitido que el contencioso de nulidad es de naturaleza
subjetiva ha quedado desechada la idea decimonnica del recurso objetivo, no se trata de una accin
popular sino que corresponde a ciertas personas desde el momento que hay contencin hay partes.
Y como parte entendemos: 'los sujetos de la pretensin, o sea, aquellos entre quienes se afirma la
existencia de un derecho o inters jurdico independientemente de que ese derecho o inters
afirmado corresponda realmente a la parte"
Siendo sujeto activo quien afirma ser titular del derecho y sujeto pasivo contra quien se afirma. En
Venezuela es necesariamente parte activa un particular o muy excepcionalmente el Fiscal General de
la Repblica, y parte pasiva el ente cuya actividad administrativa da origen al recurso.
Pues en Venezuela, dada la redaccin del art. 121 L.O.C.S.J. no podra darse un proceso de lesividad,
como se conoce al Intentado por la administracin para revisar su acto creador de derechos
subjetivos o intereses legtimos, a lo cual estara obligada por estar impedida la autotutela, por la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos art. 19 numeral 2. Igualmente pueden ser partes pasivas,
los terceros interesados que pueden ser coadyuvantes, codemandados o terceros adhesivos ex art.
125 L.O.C.S.J.
La capacidad de ser parte viene a ser en principio igual a la capacidad de obrar del derecho civil, y por
parte de la administracin pblica debemos recordar que esto no tiene personalidad jurdica, sino la
Repblica, los Estados y los Municipios, as como los institutos autnomos y empresas del Estado.
LEGITIMACIN: La legitimacin viene a ser el punto central de lo relativo a las partes, es ms, el
Tribunal Supremo de Justicia define a las partes en funcin de la legitimacin, as considera que son:
"las que han establecido una relacin jurdica con la Administracin Pblica o todo aquel a quien la
decisin administrativa perjudica en su derecho o inters legtimo".
ACTIVA: La L.O.C.S.J. requiere la legitimacin en su art. 121 cuando exige un inters personal, legtimo
y directo en impugnar el acto, siendo su revisin in limine litis ex art. 124 numeral 1, y esto a pesar de
la larga discusin al respecto durante la vigencia del C.P.C. del 16, que se resolvera en el 86 cuando la
disposicin del 361 permite oponer la falta de cualidad o inters junto con el resto de las cuestiones
perentorias o de fondo.
La legitimacin sin embargo no es un presupuesto procesal y veamos el porqu. Esta se puede definir
como "la cualidad necesaria de las partes", y viene dada por la regla: "la persona que se afirma titular
de un inters jurdico propio, tiene legitimacin para hacerlo valer juicio (legitimacin activa), y la
persona contra quien se afirma la existencia de ese inters nombre propio, tiene a su vez legitimacin
para sostener el juicio (legitimacin pasiva)".
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Si esta legitimacin existe o no, depende de que realmente exista la titularidad de la relacin jurdica
que se debate, en nuestro caso, una relacin jurdico administrativa, lo cual es cuestin que slo
puede saberse durante el proceso, de all la norma del C.P.C., requirindose que el juez se pronuncie
sobre el particular como punto previo de la sentencia de fondo, pues de no comprobarse la
legitimacin no podra haber pronunciamiento de fondo eficaz.
Porque, entonces, la disposicin de la L.O.C.S.J. que permite el pronunciamiento in limite litis, sin que
obste a un pronunciamiento en capitulo previo de la sentencia de fondo, pues porque en la tradicin
del contencioso administrativo influye de manera decisiva la accin popular. y se busca evitar la
sobrecarga de trabajo, puede verse en sentencias y autos de la Corte de los ltimos aos como los
nombres de algunos ciudadanos se repiten constantemente y con la misma regularidad una decisin
inicial descarta la admisin de tales recursos.
La legitimacin es ms extensa en el contencioso de nulidad que en lo civil, pues, puede venir dada
bien por ser titular de un derecho subjetivo o bien poseer un inters legtimo.
Todo esto qued asentado en la sentencia IVAN PULIDO MORA del 3, de octubre de 1985, en los
siguientes extractos:
No dejan los ordenamientos jurdicos, en general al libre arbitrio de los particulares la Interposicin
de los recursos, sino que, por el contrario, generalmente imponen a estas limitaciones para
demandar. Lo contrario llevara... a embarazas inmotivadamente el funcionamiento de los tribunales
preserva en cambio al juez de los llamados recurrentes de oficio... Por mandato del legislador, pues, el
juzgador se ve constreido por el derecho positivo a examinar con prioridad la capacidad del
demandante para actuar enjuicio".
Aqu notemos que se confunde legitimacin al proceso o capacidad procesal que puede ser
examinada ab initio con legitimacin a la causa necesariamente examinable previo al fondo pero
nunca in limine litis, contina:
"en el procedimiento contencioso administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solucin es
intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el
proceso civil. Habida cuenta de que cobra carcter prioritario la defensa del inters general o
colectivo son admitidos a recurrir en va contencioso administrativa: de una parte, los titulares de
derechos subjetivos administrativos. Es decir, quienes derivaran su capacidad procesal de vnculos
establecidos previa y especialmente por la Administracin con el particular en virtud de lo cual resulta
justo que el afectado solicite la nulidad del acto ilegal lesivo y hasta la restauracin de su derecho
mediante dicho acto desconocido, por haberse irrumpido contra esos vnculos previos (contrato,
concesin, permiso) y... desconocimiento que configura la lesin de ese derecho subjetivo
preexistente y de ndole administrativa. Pero adems detentan esa misma capacidad procesal para
actuar enjuicio los interesados legtimos - concepto diferente en derecho pblico del anteriormente
expuesto - es decir, aquellos que sin ser titulares de derechos subjetivos administrativos se
encuentran en una especial situacin de hecho ante la infraccin del ordenamiento jurdico, la cual,
por eso mismo los hace ms sensibles que el resto de los administrados a' desconocimiento del
inters general o colectivo por parte de la administracin al violar la ley".
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La Corte incluye aqu el derecho subjetivo administrativo no mencionado en la ley, desde que
considera a stos ms amplios que la nocin de inters.
Ha de notarse adems que supone tenga origen en la actividad formal de la administracin sea
contrato, concesin, permiso, etc., por lo tanto, no excluye el acto administrativo, pero s, eso s es un
error, la actividad material.
Se podra definir el derecho subjetivo como la posibilidad de exigir la actuacin de los tribunales en
razn de que esta proteccin se dispensa directamente al patrimonio del afectado, o con una
defectuosa definicin como el inters jurdicamente protegido de una manera directa e inmediata, o
mejor que inters: una potestad de querer. As, el funcionario de carrera destituido tiene el derecho
subjetivo a la estabilidad. Pero, y eso es algo que obvia, la antigua Corte tambin el dueo de un
automvil daado a consecuencia del mal estado de la va tiene un derecho subjetivo de propiedad
que deriva de una obligacin universal de respeto que atae igualmente a la administracin y medi
para entrar en contacto el uso de la carretera que podra decirse que es el hecho generador. Aqu
traemos en apoyo a Garca de Enterria quien ve el derecho subjetivo en la "accin reaccional, no en la
situacin previa, la integridad pacfica del mbito vital, la cual se protege con dicha accin porque
nadie puede ser afectado en ella sino por ttulo y cauces legtimos que impongan al sujeto, pasivo la
carga o la obligacin de soportar esa incidencia".
Luego se termin igualando inters legtimo y derecho subjetivo, cosa que sera deseable, pues ese
tipo de disquisiciones puede dar pie a dejar de lado recursos bien fundados. El inters legtimo
vendra dado precisamente por el hecho de que el patrimonio moral y material de la persona no
puede ser disminuido sin causa justa por la actividad administrativa. Para otros sera inters legtimo:
la posibilidad de querer que es protegida de una manera indirecta al proteger el inters pblico. Tal
sera el caso del perdidoso en un concurso de oposicin para nombrar un profesor que tendra no un
derecho a ganar sino un inters legtimo en el resultado limpio del concurso.
El inters sera directo cuando la lesin deviene del acto de manera inmediata sin que integre parte
de una cadena de sucesos que formalmente causen la lesin.
Tambin se incluye en directo la actualidad del dao, no simple expectativa del dao. Sin embargo, se
ha llegado a afirmar que si la situacin fctica creada por el acto es la que causa el dao, el inters
seguira siendo directo. Tambin sera admisible si se intenta conjuntamente con la accin de amparo
art. 5 L.O.A.D.G.C. que permite intentar el recurso aun ante la sola amenaza de lesin.
Debe igualmente traer consigo un beneficio por su eliminacin o un perjuicio por su mantenimiento.
Consecuencia principal es que no podr intentarse por quien fue favorecido por el acto, aun s atenta
contra algn principio de orden pblico.
Por ltimo no basta haber sido parte en el procedimiento administrativo as: "una errnea admisin
de la legitimacin de los primeros (simples interesados) por el funcionario administrativo,
condicionando la actuacin del juez de lo contencioso en el mismo sentido interpretacin que (al
menos por va general) resulta inadmisible para esta Sala".
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Esto se plantea en base a que el art. 22 de la L.O.P.A remite a la L.O.C.S.J. para determinar la
legitimacin. Pero la apreciacin del funcionario administrativo no vincula en lo relativo al fondo,
tampoco podra vincularlo en una cuestin previa al fondo.
Ese inters adems debe ser personal, afectar individualmente al particular, el titular del inters es el
afectado de manera directa.
PASIVA: Ahora se referirn a la persona en contra de quien se sostiene la pretensin, es decir, aquella
cuyos rganos emitieron el acto administrativo recurrido.
Esta necesariamente debe ser considerada parte, caso contrario la decisin del juez no le sera
oponible por no obra la cosa juzgada sino contra las partes. Dado el carcter subjetivo y contencioso
del recurso, no cabe duda de su cualidad de parte. De plantearse que es un proceso al acto y no hay
parte, la decisin del juez no le sera oponible y no tendra efecto alguno y nada impedir a la
administracin reiterar el acto.
Los problemas que la doctrina observa podran plantearse son:
La posibilidad de que no sea identificable la administracin legitimada pasiva. As, ante un problema
de vialidad se solicita una decisin de un Municipio, pero ste alega que compete al municipio
contiguo y ste a su vez remite al gobierno estadal que responsabiliza al Ministerio de Infraestructura
o antiguo de Transporte y Comunicaciones. En el extranjero se ha considerado que la decisin
negativa de cualquier de los rganos seria factor que permitiera acceder al contencioso, si el tribunal
se declara incompetente el deber declinar en el que considere competente sin necesidad de
presentar recaudo alguno (art. 72 C.P.C.).
Los codemandados "son aqullos que derivan derechos del acto" as sera el caso de quien obtuvo un
permiso de construccin y cuya nulidad solcita otro, la L.O.C.S.J. puede considerarse, se refiere a ellos
al hablar de opositores en su art. 126.
Los coadyuvantes son aqullos que tienen un inters directo en el sostenimiento del acto. As, el
dueo de un estacionamiento tiene inters, directo en que se mantenga el permiso de construccin
de un edificio que no posee puestos de estacionamiento suficientes. Son procesalmente
intervinientes adhesivos simples pues no les, afecta la cosa juzgada de manera inmediata.
AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA: Una norma que tardamente asent la ley en nuestro
ordenamiento jurdico es la que hace necesario agotar la va administrativa. En efecto, la L.O.C.S.J. es
de 1977 y jurisprudencialmente tenan antecedentes en sentencias de la Corte Federal y Casacin del
6 de abril de 1945 y 1946 y Corte Federal del 5 de agosto de 1958. Pero en Italia ya para 1971 en la ley
nmero 1.034 del 6 de diciembre haba convertido en facultativo el agotamiento de la va
administrativa. Igualmente, la ley alemana de la jurisdiccin contenciosa del 21 de enero de 1960
previ la posibilidad de que las leyes especiales eliminasen el requisito de agotar la va administrativa,
especialmente en caso de silencio.
En Venezuela, en principio con la L.O.P.A., se pudo haber logrado la unificacin de la va
administrativa y su agotamiento con la entrada en vigencia de la L.O.P.A.
86

Esta establece que contra todo acto definitivo o con fuerza de definitivo (arts. 83 y 94 L.O.P.A.), se
intentara recurso de reconsideracin, luego contra esta decisin se podr interponer el recurso
jerrquico siempre para ante el Ministro respectivo o ante el funcionario de mayor jerarqua si no se
trata de un Ministerio sino de un organismo como la Procuradura o la Contralora o bien, si se trata
de un instituto autnomo y, salvo que la ley que crea a ste, como es el caso de la Ley de Bancos de
1993 para las decisiones del Superintendente, superior jerrquico de un instituto autnomo, lo
excluya expresamente, habr un jerrquico de segundo grado (art. 95 L.O.P.A.).
Agotados estos dos recursos, quedara abierta la va contencioso administrativa. Y ste debera ser el
sistema para todo lo contencioso administrativo, salvo Aduanas, Tributario y Laboral.
Pues se trata de una ley orgnica y tiene aplicacin preferente sobre todas las leyes especiales
anteriores o posteriores. Si se hubiese mantenido la consideracin de las apelaciones a la Corte como
jerrquicos de segundo grado, la L.O.P.A. habra casi unificado la va administrativa. Adems, el art. 47
ejusdem hace supletoria la L.O.P.A. slo en el caso del procedimiento constitutivo nico que puede
tener particularidades, el de revisin no tiene ninguna, su carcter especial, "no es otra cosa que la
singularidad que resulta del mero arbitrio de quienes los disean, arbitrio que rara vez responde a
una finalidad garantizadora sino, ms bien, a todo lo contrario".
Y as a la multiplicidad que surge de procedimientos distintos en Aduanas y Tributario y ahora Laboral,
se aade que la antigua Corte en sentencia del 6 de mayo de 1985 decidi aplicar la ley especial, pues
el carcter de orgnica de la L.O.P.A. "no excluye, sin embargo, la aplicacin de reglas legales
diferentes, en las materias que constituyen su especialidad, cuando esas reglas se revelen ms
apropiadas para alcanzar los objetivos de economa, eficacia y celeridad que dicha ley enuncia en su
artculo 30".
En sentencia del 6 de junio de 1991, la Corte corrigi su posicin, donde en base a que la ley orgnica
tiene aplicacin preferente sobre la especial, y a que el art. 47 excluye la aplicacin de la L.O.P.A., slo
del procedimiento constitutivo y adems en favor de la celeridad y economa, repitiendo los
argumentos de la sentencia precitada, decidi la aplicacin de la L.O.P.A. sobre la ley de proteccin al
consumidor.
A esto tiene que aadirse el caso del silencio de la administracin art. 134, el cual permite recurrir al
contencioso dentro de los seis meses siguientes al plazo de noventa das dentro del cual segn esta
disposicin debera decidir el recurso jerrquico, nico que exista a la fecha. En tal caso se ha dicho
que se podra recurrir al contencioso administrativo sin agotar la va administrativa.
Pero en realidad y dada la intencin y el contexto de La ley no era sino la consagracin del silencio
rechazo que ratifica expresamente la L.O.P.A. estableciendo noventa das para decidir el jerrquico, y
a falta de decisin habilita para recurrir ante los tribunales (art. 4 L.O.P.A.). Slo esta interpretacin
evita conflictos de interpretacin sobre la aplicacin de estas dos normas que de otra manera
colidiran.
En sentencia del 22 de junio de 1982, la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
estableci: "3. Que esa garanta consiste en permitir el acceso a la jurisdiccin contencioso
administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la va administrativa".
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Es decir, se tendra como negativa del jerrquico, nico que pone fin a la va administrativa.
Y aade, y es de inters, que el administrado decide si espera el acto expreso o recurre. Si decide
esperar perder la oportunidad de recurrir si nunca decide, en caso de no intentar el recurso en los
lapsos del art. 134.
SOLVET ET REPETE: El art. 122 de la L.O.C.S.J. establece que "cuando la ley exija como condicin para
admitir algn recurso contra el acto, que el interesado pague o afiance el pago de una cantidad
lquida deber presentarse tambin constancia de que se ha dado cumplimiento a dicho requisito...".
Con lo cual se consagra la exigencia que se llama solve et repete, o previo pago de la multa o
impuesto antes de recurrir.
Este requisito ha sido considerado un privilegio injusto de la administracin pblica, pues no tiene
como base las necesidades de la administracin, se ha dicho que es "anacrnico e intil". Y que
"destruye el equilibrio procesal" y "perjudica el derecho a la defensa de los dbiles".
LOS LAPSOS DE ADMISIN: Por ltimo, es necesario estudiar lo relativo a la caducidad del recurso de
nulidad, pues el art. 134 de la L.O.C.S.J. establece dos fugaces plazos de caducidad: 6 meses a partir
de la decisin final o partir del vencimiento del lapso para decidir el recurso jerrquico y 30 das en los
casos de los actos temporales.
Los trminos en el contencioso administrativo y con ello la posibilidad de verse perdidoso antes de
entrar a discutirse el fondo, se multiplican en las leyes y los administrativistas y jueces en su afn de
defender el inters de la administracin, cuyas bondades no discuten, unos, y de reducir su trabajo,
los otros, elevan a la ensima potencia.
La caducidad como se repite en doctrina, es de orden pblico y el juez la aplica de oficio, no se
interrumpe ni suspende y conlleva que el derecho no llegue siquiera a nacer o en todo caso se pierde.
Estas consecuencias son, en principio, plenamente aplicables en principio en el procedimiento
contencioso de nulidad de actos de efectos particulares. Este lapso es comn a las apelaciones a la
antigua Corte, a raz de la sentencia ya estudiada de Pan American Airways del 11 de mayo de 1981, y
en el caso del silencio administrativo los 6 meses corren vencidos los 90 das hbiles que la L.O.P.A.
establece para decidir el jerrquico, no obstante la pretendida especialidad de la L.O.C.S.J., dado que
la antigua Corte ha rechazado la distincin entre leyes orgnicas por mandato constitucional y legales,
y ha interpretado das consecutivos como das hbiles en la famosa sentencia sobre lapsos del C.P.C.
En el caso de los actos temporales y se entiende stos como: "actos cuyos efectos se extinguen antes
de vencer el lapso general de caducidad (6 meses) debe corresponderle un lapso de caducidad menor,
de modo que no subsista la posibilidad de ejercer un recurso contra un acto sin efecto alguno por
haberse ya cumplido o ejecutado irremediablemente".
Sin embargo, la extincin del recurso no extingue el derecho subjetivo, as si el recurso contencioso
de nulidad ha caducado puede, aun intentarse la accin contra la Repblica, si no ha prescrito.
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Adems, siempre que se intente conjuntamente con un recurso de amparo, proceder en cualquier
tiempo pues la violacin de derechos constitucionales acarrea la nulidad absoluta y podr recurrirse
en cualquier tiempo.
Igualmente, en todo caso de nulidad absoluta habra posibilidad de, en cualquier tiempo, solicitar la
nulidad, pero ha dicho la antigua Corte debe solicitarse la declaratoria de nulidad a la administracin y
negada sta, dentro de los 6 meses siguientes deber acudirse al Tribunal Supremo so pena de
caducidad del recurso que se ejercera contra la negativa a declarar la nulidad absoluta.
Por ltimo, debe recordarse que an en caso de caducidad del recurso podr oponerse en todo
tiempo la ilegalidad del acto como excepcin. Excepto cuando se trate de tributos pues el C.O.T. veda
esa posibilidad.
LA NO SUSPENCIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO: En Venezuela, se ha fundamentado la no suspensin
de los efectos de los actos administrativo en los sacrosantos principios de la ejecutividad y
ejecutoriedad, en razn de los cuales la administracin no necesita recurrir a un juez para validar sus
actos ni recurrir a aqul para ejecutarlo, potestades que se derivan de la presuncin de legitimidad de
los actos administrativos. Se ha visto como fundamento fuera de Venezuela, en la potestad de
autotutela de la administracin, que a su vez se deriva de la supremaca de la administracin que
devendra de la proteccin por sta de los intereses generales contra "los bastardos intereses
egostas" de los particulares. Postura esta que no se pone en duda en nuestro pas a pesar de que tal
tesis no tiene basamento alguno en la Constitucin, sino en la tradicin autoritaria del derecho
venezolano, que no es capaz sino de hacer suyas las palabras de Laferriere: "lo propio de la soberana
es imponerse, sin compensacin". Olvidando que el Estado no es un fin en s mismo sino uno, y no el
nico, medio de accin colectiva para lograr intereses particulares y egostas que han logrado
consenso, que estn s, por encima de los intereses generales de los burcratas, entre los cuales debe
incluirse a los profesores universitarios y jueces.
La L.O.C.S.J. en su art. 136 establece que: "a instancia de parte podra suspender los efectos de un
acto administrativo de los efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando as lo permite
la ley o la suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la
definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso".
Con lo cual, se establece el principio general que tambin se establece en la L.O.P.A. art. 87.
Debe tratarse de un acto de efectos particulares, lo cual tiene fundamento legal expreso y que se
deriva del carcter subjetivo y garantizador del contencioso de nulidad, pues se busca mantener el
equilibrio entre el particular y la administracin evitando que actos cuya ejecucin recae
directamente sobre particulares se tradujeran en un dao injusto. Por lo cual no procedera si es un
acto de efectos generales, si bien la Ley Orgnica de Amparos y Garantas Constitucionales permite la
desaplicacin de la norma general de manera excepcional.
Lo que no significa que deba valorarse slo el dao que recaiga sobre el recurrente, sino que debe
evitarse que terceros sufran el dao. As, en sentencia del 17 de mayo de 1984 se reconoci que: "el
perjuicio alegado por el recurrente en cuanto a la clausura de los cursos ya comenzados y registrados,
podra ocasionar tanto al alumnado como a la academia daos irreparables".
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Tampoco se trata de cualquier acto administrativo de efectos particulares, debe tratarse de un acto
que imponga una obligacin positiva, de dar o hacer, al particular.
Si se suspendiese un acto negatorio de una autorizacin o licencia, la suspensin no conllevara otra
cosa si no el equivalente de la autorizacin o licencia. Es decir, que se trata con la medida de
mantener el status previo al acto a travs de la medida cautelar, nunca se puede con esta medida,
sustituir la actividad de la administracin. En Espaa, sin embargo, se suspendi la negativa de
licencia a una sala de juegos autorizndola a funcionar provisionalmente, dado que el Tribunal
Supremo consider que la determinacin de las ganancias y prdidas era imposible y por tanto
irreparable.
INICIACIN. DEMANDA. DOCUMENTOS QUE DEBEN ACOMPAARSE: El procedimiento contencioso
administrativo se inicia como todo proceso por demanda, que es el acto procesal por el cual se
postula la pretensin. Este escrito, pues necesariamente deber revestir esta forma, sirve para
demostrar el cumplimiento de los requisitos procesales so pena de no poderse llegar a la decisin de
fondo, caso de faltar y no ser subsanados, siesta posibilidad existe.
La demanda art. 122 L.O.C.S.J. debe contener los elementos que establece el art. 113 ejusdem as
como los del 83 ejusdem y 340 C.P.C.
Entonces, deber indicarse el nombre del tribunal ante el cual se introduce la demanda, de ser la
Corte se indicar la Sala Poltico Administrativa a la cual se enviar, aun en caso de falta de la
indicacin cuando del escrito se evidencia su carcter de recurso contencioso de nulidad. En caso de
duda decidir la Corte en Pleno (art. 83 L.O.C. S.J.).
Se deber identificar al demandante e identificar el organismo del cual se encarg el acto
administrativo. El objeto de la demanda, es decir, el acto, deber identificarse con precisin.
Se mencionarn las disposiciones legales y constitucionales que se consideren violadas (sin que se
requiera mencionar el nmero, basta el contenido).
Y sin poder citar slo el 137 C.N. art. 133 L.O.C.S.J., igualmente las razones de hecho y de derecho en
que funde la accin los motivos de hecho sern contrastados con los que consten de la motivacin del
acto administrativo si la tuviere o los que se desprendan del expediente administrativo. Los motivos
de derecho se requieren pues el aforismo iura novit curia no tiene valor alguno en Venezuela pues
tanto la L.O.C.S.J. como el C.P.C. exigen que se expongan los argumentos legales que el juez, por
tanto, presumen ambas leyes no conoce, lo cual incluye citar las disposiciones.
Es ms, el C.P.C. art. 340 ord. 5 exige se adelanten en la misma demanda las conclusiones y que se
prefigure la solucin.
Deben acompaarse los documentos fundamentales de la accin, es decir el acto administrativo que
deneg la va administrativa, en caso de haber habido silencio en el recurso jerrquico se presentar
el acto que denot la reconsideracin, a falta de ste, el acto definitivo y en ltimo caso se
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presentara la solicitud con la fecha de recibo que exige la L.O.P.A. art. 46, tanto de sta como de los
sucesivos escritos de recurso no contestados.
SI la ley exigiere el cumplimiento del solve et repete podra solicitarse su desaplicacin por
inconstiucional como ya se vio, o si se est dispuesto a cumplir se dejar constancia del cumplimiento
del requisito sin que obste esto para solicitar la nulidad del requisito, aun cuando la Corte en Pleno se
pronunci en sentido contrario, una violacin de un derecho fundamental dado que acarrea nulidad
absoluta no puede ser consentida y aqu de nuevo a pesar de la disposicin de la L.O.A.D.G.C.
Si en virtud de lo establecido en el art. 131 L.O.C.S.J. se solicita indemnizacin de daos y perjuicios
deber adems especificarse el tipo y monto de los daos.
Se acompaarn adems el instrumento que acredita el carcter de representante legal o apoderado
judicial en caso de actuar como representante y todo documento que quiera utilizarse para apoyar la
pretensin.
En caso de litigar ante el Tribunal Supremo si el demandante no est residenciado en Caracas, podra
presentar el recurso ante un tribunal civil de la circunscripcin en la cual resida. Este tribunal dejar
constancia de recibo y los remitir a la Corte foliado y sellado.
Una vez que la Corte recibe la demanda, en ese mismo da de despacho, podr solicitar los
antecedentes administrativos y al recibirlos remitir los expedientes administrativos y judiciales al
juzgado de sustanciacin o los remitir de inmediato al juzgado de sustanciacin an sin solicitar
antecedentes administrativos si se solicit la suspensin de los efectos del acto.
Pero antes de continuar debemos observar que es vlida la reforma de la demanda por una sola vez
antes de la traba de la litis art. 343 C.P.C. en concordancia con el 88 L.O.C.S.J., y por lo tanto se podr
ampliar, modificar o transformar el objeto de la demanda
Lo que significara en principio que se podra aadir la pretensin de condena a la de nulidad ex art.
131 ejusdem.
Igualmente, una vez introducida la demanda se produce la perpetuatio jurisdictionis dictamis y por lo
tanto, salvo que la ley establezca otra cosa, el tribunal que sea competente para ese momento lo ser
hasta el final (art. 3 C.P.C.).
La Corte en sentencia que establece un peligroso precedente ha considerado que la instancia se inicia
con la introduccin de la demanda y aun por falta no imputable a la parte sino al juzgado de
sustanciacin ha declarado la perencin anual a partir de la introduccin de la demanda sin siquiera
haber habido acto de admisin.
LA SUSTANCIACIN. LA APERTURA A PRUEBAS. MEDIOS DE PRUEBAS: Una vez que comparezcan, el
Procurador y los terceros interesados podrn oponer cuestiones previas que sern decididas en la
sentencia de fondo, salvo que alguna amerite trmite previo en cuyo caso se aplicar el
procedimiento del art. 607 C.P.C.
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Durante el lapso de diez das hbiles que tienen 108 terceros para comparecer, que debe
determinarse si corren paralelos con los noventa das que tiene el Procurador para darse por
notificado, en caso de que el juez decidiese notificarlo, no deberan correr hasta vencido el lapso para
darse por notificado, podrn las partes solicitar la apertura a pruebas de la causa y adems debern
anunciar los "hechos sobre los cuales versar" la prueba y adems producir las pruebas que no
necesitan evacuacin o bien documentos pblicos o bien actas emanadas de la administracin y que
se quieren hacer valer contra sta.
A pesar de que aqu el lapso de pruebas no se abre de pleno derecho, como el proceso civil, tampoco
puede decirse que a falta de peticin de las partes no se vaya a abrir pues la interpretacin del Alto
Tribunal al respecto ha sido interpretar que la expresin podr se refiere slo a la produccin de
pruebas y no a la apertura del lapso. As, en sentencia del 24 de marzo de 1994 se dijo:
"Entender que el no ejercicio de esa facultad impide de que el juicio se abra a prueba, adems de
riguroso y excesivo, resulta ilegal... Algunas veces sern las partes, expresamente y mediante solicitud
fundamental quienes pedirn la no apertura del juicio a pruebas y otras como en el juicio ordinario
(art. 278 del Cdigo de Procedimiento Civil [derogado hoy]), ser el juez por legal y propia iniciativa,
quien podr as decidirlo. Pero siempre ser indispensable la solicitud de la parte o la orden del Juez o
una disposicin prohibitiva y expresa de la Ley para 1 impedir o negar la apertura del lapso de
pruebas...".
Pero al seguir esta postura de FARIAS MATA, la Correcta sin duda, exigirn enviar a la papelera todo lo
escrito sobre el contencioso objetivo, que quedara por completo en entredicho si la apertura del
lapso probatorio quedase librado, como legalmente queda, al impulso de las partes.
Vencido como sea el lapso de comparecencia se abre un lapso de cinco das para promover pruebas y
de quince das para evacuaras. Siendo este ltimo lapso prorrogable por quince das ms.
El auto de admisin de pruebas debera producirse al tercer da siguiente al lapso de promocin de
pruebas en aplicacin del art. 10 del C.P.C., dando as tiempo para que los escritos de prueba sean
aadidos al expediente y las partes puedan oponerse. Una segunda opcin es en base al art. 127
L.O.C.S.J. que remite al C.P.C. en lo relativo a la admisin de las pruebas y, en consecuencia, serian
tres das para aadir las pruebas y oponerse y tres das ms para admitir las que sean legales y
procedentes (arts. 397 y 398 C.P.C.). La segunda opcin es la preferible dada la remisin expresa de la
ley.
El auto que admita las pruebas es inapelable dado que no causa gravamen alguno desde que en la
sentencia definitiva el juez puede desestimaras. En cambio, se oir en ambos efectos la apelacin
contra el que deniegue las pruebas, suspendiendo el proceso innecesariamente. Esta decisin
corresponde en el Tribunal Supremo en la S.P.A.
Dentro del procedimiento contencioso administrativo surge aqu un diferencia fundamental con el
proceso civil, y es que el juez podr solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio silo
considera necesario, con lo cual suma una oportunidad a las del 401 y 514 C.P.C., sin las limitaciones
de estos dos artculos, dado que no establece cules medios de prueba puede utilizar el Juez ni lo
restringe a pruebas no evacuadas o sobre qu puntos. La antigua Corte, sin embargo, no comparte
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este criterio que exponemos, pues dado que ahora s, el procedimiento contencioso administrativo es
subjetivo y garantizador de intereses privados, el juez slo podr suplir a la parte cuando esto
signifique proteger el inters general.
O lo que es lo mismo, el juez est obligado a ser parcial a favor de la administracin, y como dijera
Constant, es precisamente cuando el ciudadano necesita la proteccin del estado, es decir, cuando
sus derechos son amenazados, que el Estado no protege al individuo.
Si se evacuan todas las pruebas antes del tiempo o si ya hay pruebas suficientes para decidir el
Juzgado de Sustanciacin devolver el expediente a la sala.
Cuando se hubiese vencido el lapso y si algunos puntos hubieren quedado sin probar podr el juez
ordenar evacuaras en las condiciones del art. 401 C.P.C. pero, como ya dijimos, slo si el inters
colectivo lo exige y sin traer nuevos hechos el proceso, pues la facultad inquisitiva: "est limitada a la
bsqueda de los elementos de justicia que emergen de los autos sin que le sea dado innovar en los
planteamientos del recurrente o de las partes en general, por cuanto, de hacerlo, estaran impidiendo
que pudiesen rebatirse los nuevos argumentos que se plantean por tal medio".
Mero Derecho y Urgencia
Especialmente confusa ha sido la postura del Tribunal Supremo, acerca de la interpretacin del art.
135 L.0.C.S.J. que permite, a solicitud de las partes o de oficio, reducir lapsos y sentenciar sin ms
trmites, cuando haya urgencia, siendo uno de tales casos el conflicto entre poderes.
Y si la cuestin fuese de mero derecho podrn sentenciar sin relacin ni informes, lo que en principio
significara que habra an lapso de pruebas, cosa por supuesto ilgica, dado que de bastar la
confrontacin de las normas que se alegan aplicables no exigira pruebas.
Pero en caso de haber pruebas documentales no sera tan ilgico porque suprimidos relacin e
informes, no podra incorporarse al proceso en un lapso tan ample como en el proceso civil, donde
pueden presentarse hasta informes.
La antigua Corte considera y en efecto es as, que el art. 135 contempla dos supuestos distintos; uno,
la declaratoria de urgencia con la consecuencial reduccin de lapsos y segundo, la declaratoria como
de mero derecho que se dara en los casos del art. 389 del C.P.C. a falta de norma expresa en
aplicacin del art. 88 L.O.C.S.J.
En un procedimiento ordinario no habr lapso de pruebas pero si informes, y si aadimos que mero
derecho significa no abrir a pruebas, la conclusin es la nica lgica.
Medios de Prueba
Son aplicables los mismos medios de prueba que en el C.P.C., y dado que sta incorpora una
amplsima libertad de pruebas. sta ser lgicamente la situacin del contencioso administrativo,
pero con las especialidades que incorpora la L.O.C.S.J.
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La prueba por excelencia seguir siendo el propio expediente administrativo y especialmente las actas
levantadas al inicio de los procedimientos. Estas seran con estricto apego al C.C. art. 1.357, un
documento pblico, lo que obligara a utilizar el procedimiento de tacha de documentos y hara intil
el procedimiento de nulidad. Pero se afirma que, dado que no cumple "a cabalidad con los requisitos
del documento pblico se admite cualquier prueba en contrario".
La prueba documental puede ser incorporada al proceso por la orden del Juez a la administracin
solicitando el expediente ex art. 123. L.O.C.S.T.
Podr promoverse por las partes dentro de los diez das de plazo para la comparecencia de los
interesados, lapso ste no preclusivo. O durante el lapso de promocin de pruebas o hasta informes.
No son admisibles como documento las llamadas certificaciones de mera relacin, en las cuales el
funcionario deja constancia de la opinin que tiene sobre los hechos de los cuales tenga conocimiento
(art. 60 Ley Orgnica Administracin Central).
Tienen en cambio el mismo valor del documento pblico, las microflimaciones y otras reproducciones
fotogrficas si se hacen de la manera reglamentaria. Basamos esta opinin en que en ese caso se
destruiran los originales, art. 52 L.O.A.C.
Igualmente las copias certificadas de los documentos realizadas en base al art. 59 L.O.A.C. tendrn el
mismo valor que el original (art. 429 C.P.C.).
No seran admisibles por ilegales, las copias obtenidas de funcionarios no autorizados, ni en ningn
caso los originales sustrados por un funcionario (art. 56 L.O.A.C.).
Para su valoracin, dado que no hacen plena prueba al no ser documentos pblicos, strictu senso, rige
el principio de la sana crtica art. 507 C.P.C y 127 L.O.C.S.J.
LA SENTENCIA: La decisin del proceso se producir terminada la relacin dentro de un plazo de 30
das de despacho a partir de la culminacin de la relacin, salvo que la complejidad del asunto exija
ms tiempo. Esto en base al art. 118 de L.O.C.S.J. que regula el contencioso de nulidad de actos de
efectos generales y art. 81 ejusdem.
Dentro de ese lapso deber el ponente informar a los dems Magistrados acerca de los puntos de
hecho y cuestiones de derecho, proponer soluciones y presentar un proyecto de sentencia (art. 65
L.O.C.S.J.), y una vez distribuida ste entre todos los Magistrados, el Presidente de la Sala fijar la
fecha de la votacin (66 y 58 L.O.C.S.J). De ser aprobada por la mayora de la Sala, se suscribir por
todos los Magistrados y los que no estn de acuerdo con la sentencia tendrn cinco das para
consignar su voto salvado debidamente razonado.
El lapso ser prorrogable hasta por dos veces, de no consignarse el voto, o no ser razonado se
presumir la conformidad con la decisin. Vencido el trmino se publicar el fallo a favor.
Normalmente el proceso terminar con la sentencia que resuelve el fondo del asunto y tendr los
requisitos de forma y de toda sentencia art. 243 C.P.C., debiendo indicar la identificacin del tribunal,
la de las partes, una sntesis clara, precisa y lacnica de los trminos en que se plante la litis, los
94

motivos de hecho y de derecho de la decisin, decisin expresa y positiva y la determinacin del acto
administrativo sobre el cual recae la decisin.
En caso de condena (art. 131 L.O.C.S.J.), al pago de sumas de dinero, deber determinar la cantidad y
de no poderla estimar, deber en la misma sentencia ordenar la experticia complementaria,
estableciendo los elementos que servirn de base a los expertos (incluyendo expresin de en qu
consisten los daos, art. 249 C.P.C.).
En cuanto al contenido, deber primero resolver en captulo previo, las cuestiones previas no
decididas art. 130 L.O.C.S.J., y si no se hubiese podido resolver lo relativo a la legitimacin a la causa,
ser ese el momento de hacerlo.
Luego, y de acuerdo a lo alegado y probado en actos, declarara o no la nulidad del acto, salvo que se
trate de vicios de orden pblico, caso en el cual puede actuar de oficio y revisar el acto en lo no
pedido por las partes, art. 87 L.O.C.S.J.
As dijo la Corte en sentencia del 26 de julio de 1984 (Despachos Los Teques), que:
"dada la entidad de la irregularidad que afecta la decisin administrativa, de vicios de orden pblico,
que permiten al rgano jurisdiccional en casos de solicitud de nulidad de un acto administrativo,
entrar a conocer de ellos de oficio, esto es, aun cuando no hayan sido invocados por las partes. Esta
naturaleza de 'orden pblico' de los vicios de nulidad absoluta...".
A este respecto de la nulidad no tiene importancia alguna el sistema cerrado de vicios del art. 19
L.O.P.A., pues ste tiene plena justificacin en el campo administrativo para evitar la inseguridad
jurdica que derivara de la posibilidad permanente de la administracin de revocar sus actos
creadores de derecho. Pero no es aplicable a la Corte ni a los tribunales, (art. 1 y 7 L.O.P.A.), pues la
L.O.P.A. no se aplica sino a la administracin pblica.
En el caso de vicios cuya sancin no sea sino la nulidad relativa, la decisin deber estar acorde con lo
alegado y probado en los autos, determinndose tal cosa de acuerdo a la situacin de hecho del
momento en que se los impugne.
La sentencia podr declarar la nulidad total o parcial del acto, en este caso subsistira la parte del acto
separable de la viciada.
Cuando la nulidad venga determinada por vicios de forma, la nulidad slo proceder si es de tal
entidad que justifique la reposicin del procedimiento, tal como la que el art. 19 L.O.P.A. establece,
aqu a ttulo de ejemplo, como es la inobservancia total y absoluta del procedimiento.
No debera proceder silos actos cumplieron su cometido, de tal manera que el procedimiento habra
conducido al mismo resultado sin necesidad de afectar los derechos garantizados por los principios
procesales.
La sentencia a ms de pronunciarse por la nulidad, debe pronunciarse sobre la condena a la
administracin y tambin sobre el restablecimiento de la situacin jurdica lesionada.
95

La sentencia produce efectos de cosa juzgada slo entre las partes. Pero es importante la afirmacin
de la cosa juzgada respecto de la administracin, pues es la nica manera de impedir que dicte un
nuevo acto idntico al anulado y deba volverse agotar todos los recursos.
La sentencia no slo puede determinar la nulidad del acto sino que tambin puede desestimar el
recurso, con lo cual se mantendra inclume la presuncin de legalidad que protege al acto
administrativo, que no es confirmatorio del acto sino una sentencia declarativa que tiene efectos slo
entre las partes, por lo cual el recurso quedara abierto a cualquier otro interesado que no sea
causahabiente del primer perdidoso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: La Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos incide en el recurso contencioso-administrativo de anulacin, refirindose a los
efectos de la sentencia del recurso contencioso-administrativo de anulacin. En efecto, el Articulo 181
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia seala que en el fallo definitivo, el tribunal
competente contencioso-administrativo, no slo debe declarar si procede o no la nulidad del acto
impugnado, sino que debe determinar los efectos de su decisin en el tiempo, es decir, si la anulacin
surte efectos slo hacia el futuro a partir de la sentencia, lo cual es lo natural, o si los efectos de la
anulacin se retrotraen al momento en el cual el acto se dict, tenindose por tanto, como nunca
dictado.
Ahora bien, sin duda, los efectos de la decisin en el tiempo de las sentencias contenciosoadministrativas, van a depender, directamente, del tipo de vicio que afecte el acto administrativo, y,
por tanto, que conlleve a la anulacin del acto. En esta materia la regulacin de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos contenida en el Artculo 19, es de primera importancia, ya que
precisa los casos de nulidades absolutas. En efecto, en estos casos de nulidades absolutas, una vez
que por su motivo se declare la anulacin de un acto, ello conlleva normalmente a que el acto se
considere como si nunca ha producido efectos y, por tanto, se estime que la decisin judicial que
anula un acto por considerarlo nulo, de nulidad absoluta, retrotrae sus efectos al momento en el cual
el acto se dict y, as mismo, en esta forma, se impide que un acto nulo, de nulidad absoluta, pueda
producir efecto alguno. En todo caso, conforme al citado Artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, el tribunal competente debe determinar, expresamente, los efectos de su
sentencia en el tiempo, en la forma indicada, debiendo presumirse que si no lo hace, se entiende que
surte efectos slo hacia el futuro.
La simple declaratoria de nulidad del acto no requiere acto de ejecucin alguna. Si a la nulidad se
acompaa la condena a dar o hacer algo con la consiguiente orden a la administracin de dar o hacer
se plantean con frecuencia conflictos.
Se ha dicho que la ejecucin podra hacerse a travs de las multas del art. 174 L.O.C.S.J., pero sera
una aplicacin analgica de penas y por lo tanto inconstitucional. Otra solucin sera recurrir al art.
531 C.P.C. y que la sentencia sea tenida como sustituto del acto. En definitiva lo ms lgico sera
aprobar una reforma de ley para resolver esta situacin.
FORMAS ANORMALES DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO: Las formas anormales de terminacin
del procedimiento incluyen la perencin, el desistimiento, el convencimiento y la transaccin.
96

La perencin o la extincin del proceso por la Inactividad de las partes durante un lapso de tiempo
estn reguladas en el art. 86. Esta ocurre de pleno derecho por la paralizacin de la causa por un ano
desde la fecha en que se efectu el ltimo acto del procedimiento. Transcurrido el lapso se declarar
la perencin de oficio o a instancia de parte.
La perencin no debera operar despus de dichos vistos, pues la inactividad del juez no es imputable
a las partes y no hay medio alguno de impulsar el procedimiento una vez que termina la relacin (art.
96 L.O.C.S.J.). Y as, el C.P.C. en su art. 267 lo estableci expresamente para evitar la evidente
denegacin de justicia que resulta de la extincin de un proceso por la negligencia del tribunal y
resolver la discusin previa a la promulgacin del C.P.C. del 86, pues el C.P.C. del 16 nada deca.
Igualmente, puede terminar desistimiento expreso de la parte o bien tcito, art. 125 L.O.C.S.J. El
desistimiento debera ser homologado por el Tribunal Supremo para tener valor. Esto no se har
cuando se hayan denunciado vicios de orden pblico, es decir, de nulidad absoluta, lo cual se vera en
cada caso y no segn el art. 19 L.O.P.A., y que corresponda al Tribunal el control de la legalidad del
acto. Esto ltimo evita que se mantenga el proceso desistido en apelacin por decisiones de la Corte
Primera en lo Contencioso-Administrativo, pero har aplicable el art. 87 siempre que la antigua Corte
conozca en nica instancia salvo que se haya avocado al caso art. 42 numeral 29. Lo mismo es
aplicable a la perencin.
Dado lo expresado en el art. 87 que establece que queda firme el acto, se entiende que el
desistimiento es del recurso o la accin y no slo del procedimiento.
La transaccin y el convenimiento para tener valor tienen que ser aprobados por escrito por el
ejecutivo nacional (art. 44 Ley Orgnica Procuradura General de la Repblica), y luego homologados
por el tribunal.
9. Conclusion
El derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica, sin embargo, ello no significa
que sea un derecho excluyente, porque el derecho administrativo no es el nico derecho aplicable a la
Administracin Pblica, ya que hay actos de la referida Administracin que estn sometidos al
rgimen jurdico-privado.
En segundo lugar se concluye que existe una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho
privado a la Administracin Pblica.
De acuerdo a nuestra Carta Fundamental, todo acto de la Administracin Pblica est sometido al
control judicial. Por ende, cualquier teora de los supuestos actos excluidos del referido control es
inconstitucional.
Debe distinguirse que, si bien, todo acto administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no
todo acto que emana de la misma es un acto administrativo.
Al hablar, entonces, de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho
administrativo, pero no toda la actividad de la Administracin Pblica est regulada de manera
97

absoluta por el derecho administrativo, ya que existe una interaplicacin de la referida rama jurdica y
del derecho privado, con preponderancia de uno u otro. En este sentido, lo que no puede darse es
que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija por el derecho privado.
El derecho administrativo no puede ser indicador de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. La tendencia hoy da es la ampliacin de la prenombrada jurisdiccin y, por ende,
debe superarse cualquier teora que propugne la exclusin de determinados actos del control
contencioso-administrativo.
Teniendo en cuenta la carga que configuran los recursos administrativos, no sujetos por dems a una
regulacin uniforme y teniendo presente la complejidad del rgimen de competencia de los rganos
contencioso-administrativos, es positiva la consagracin legislativa de formalidades especiales para el
acto de notificacin en los casos de actos individuales.
10. Bibliografa
Administrativos, Coleccin de Estudios Jurdicos N 16, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1999.
CAPITANT, Henri, Vocabulario Jurdico, Editorial de Palma, Buenos Aires, 1986.
CABANELLAS, Guillermo, Enciclopedia de Derecho Usual, Tomo II, V y VII, Editorial Heliasta,
Buenos Aires, 1997.
CONTITUCIN DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, Gaceta Oficial Extraordinaria N
5453 del 24 de marzo de 2000.
LEAL WILHELM, Salvador, Curso de Procedimientos Contencioso-administrativos, Ediciones
Astro Data S.A., Maracaibo 1995.
Ley de Carrera Administrativa, Gaceta Oficial Extraordinaria N 1.745 del 23 de mayo de 1975.
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Gaceta Oficial N 2.818 del 1 de julio de 1981.
HIPERVINCULO http:// www.jurisweb.com
HIPERVINCULO http:// www.tsj.gov.ve
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Contratos administrativos. Seleccin del contratante

1. Contratos de la administracin pblica
1.2 Concepto
2. Caracteres y rgimen jurdicos
2.1. Formalismo
2.2 Desigualdad jurdica
2.3. Derechos y obligaciones personales
2.4. La subcontratacin o contratacin derivada
2.5. Clusulas exorbitantes
3. Formacin
3.1. Procedimientos administrativos de contratacin
3.2. Procedimiento de preparacin del contrato
3.3. Actividad precontractual
4. Seleccin de co/contratantes. Diferentes procedimientos
5. Licitacin publica. Concepto. Fases del procedimiento. Fases separables. Principios jurdicos
5.1 Concepto
5.2 Fases del procedimiento
5.3. Actos separables
5.4. Forma en que se realiza la licitacin publica
5.5. Principios jurdicos
6. Elementos
6.1. Efectos respecto de terceros
6.2. Ejecucin de los contratos
6.3. Prerrogativas de la Administracin
7. Hecho o acto del Estado (hecho del prncipe)
7.1. La imprevisin
1. Contratos de la administracin publica
Contrato de la Administracin.
Los contratos del Estado, "contratos de la Administracin o contratos administrativos", estn regidos
predominantemente por el derecho pblico y con un rgimen jurdico nico.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administracin; en principio, todos son de
derecho pblico, sometidos a reglas especiales.
Como ya lo sealamos, los contratos de la Administracin se rigen predominantemente por el
derecho pblico, pero los hay tambin regidos en parte por el derecho privado. As, estn ms
prximos al derecho civil (ms lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesin, permuta,
donacin, locacin, compraventa, mandato, depsito, fianza, mutuo hipotecario, transporte,
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contratos aleatorios. Por el contrario, estn ms cerca del derecho administrativo los contratos de
empleo o funcin pblica, emprstito, concesin de servicios pblicos, concesin de obras pblicas,
obra pblica y suministro.
1.2 Concepto
El contrato pblico o el negocio jurdico de derecho pblico, es un acuerdo creador de relaciones
jurdicas.
La caracterizacin del contrato de la Administracin resulta:
a. del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios pblicos cuya realizacin y prestacin
constituyen precisamente los fines de la Administracin;
b. de la participacin de un rgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la funcin
administrativa, y
c. de las prerrogativas especiales de la Administracin en orden a su interpretacin, modificacin
y resolucin. Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es toda declaracin
bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos entre dos personas, de las
cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa.
Anlisis de la definicin.
Veamos analticamente la definicin propuesta:
Es una declaracin de voluntad comn. En el sentido de que se requiere la voluntad concurrente del
Estado (manifestada a travs de un rgano estatal) o de otro ente en ejercicio de la funcin
administrativa, por una parte, y de un particular u otro ente pblico (estatal o no estatal), por otra.
Es un acto bilateral que emana de la manifestacin de voluntad coincidente de las partes. En tanto
es una declaracin volitiva, no una actuacin material, difiere del hecho de la Administracin, y en
cuanto importa una concurrencia bilateral de voluntades se distingue del acto administrativo, que por
esencia es unilateral.
Productora de efectos jurdicos. El contrato de la Administracin, determina recprocamente
atribuciones y obligaciones con efectos jurdicos propios, directos e inmediatos (a diferencia de los
simples actos de la Administracin) y de manera individual para cada una de las partes (por oposicin
a los reglamentos, que producen efectos jurdicos generales).
Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa. Cualquiera de los tres
rganos (legislativo, ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos administrativos (arts. 75, incs. 4 y 5,
100, inc. 1, 113 y 114 inc. 3, CN). Los rganos estatales intervinientes pueden corresponder a la
Administracin central o a entes descentralizados. Pero tambin celebran contratos administrativos
los entes pblicos no estatales y los entes privados que ejercen tcnicamente la funcin
administrativa por delegacin estatal.
Y un particular u otro ente pblico. El contratista puede ser un particular (persona fsica o jurdica) u
otro ente pblico (estatal o no estatal). En este segundo caso estaramos ante un contrato
interadministrativo.
2. Caracteres y rgimen jurdicos
100

El contrato administrativo o contrato de la Administracin tiene elementos comunes al contrato de

derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos
intereses que afecta y de su rgimen jurdico propio.
2.1. Formalismo
En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades
exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratacin. Estas
formalidades discurren a travs de una serie de actos preparatorios del contrato. En tal sentido la
Corte Suprema ha sealado que: "en materia de contratos pblicos la administracin y las entidades y
empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la de
desplazar la plena vigencia de la regla de la autonoma de la voluntad de las partes, en la medida en
que somete la celebracin del contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso y el objeto
del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, los cuales las personas pblicas no se
hallan habilitadas para disponer sin expresa autorizacin legal" (CSJN, 22/12/93, "Espacio S.A. v.
Ferrocarriles Argentinos", JA, n 5.894, 17/8/94, p. 30).
2.2 Desigualdad jurdica. Las partes contratantes estn en un plano desigual. En los contratos
administrativos desaparece el principio de igualdad entre las partes, que es uno de los elementos
bsicos de los contratos civiles. La Administracin aparece en una situacin de superioridad jurdica
respecto del contratista.
Cuando una de las partes contratantes es la Administracin, se imponen ciertas prerrogativas y
condiciones que subordinan jurdicamente al contratista. El principio de la inalterabilidad de los
contratos no puede ser mantenido, sino que cede ante el ius variandi que tiene la Administracin a
introducir modificaciones en ellos, y que son obligatorias, dentro de los lmites de la razonabilidad,
para el contratista.
Esta desigualdad jurdica se traduce en la competencia que tiene la Administracin para:
- Adaptar el contrato a las necesidades pblicas, variando dentro de ciertos lmites las obligaciones
del contratista (modificacin unilateral, mutabilidad del contrato). Es decir, que el contrato
administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato civil, porque cede ante el inters
pblico.
- Ejecutar el contrato por s o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, en
forma directa, unilateral y por cuenta de ste (ejecucin con sustitucin del contratista).
- Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las necesidades
pblicas lo exijan (rescisin contractual).
Esta subordinacin o desigualdad jurdica del contratista respecto de la Administracin Pblica, con
quien celebra un contrato, tiene su origen en la desigualdad de propsitos perseguidos por las partes
en el contrato, pues al fin econmico privado se opone y antepone un fin pblico o necesidad pblica
colectiva que puede afectar su ejecucin.
2.3. Derechos y obligaciones personales
En principio, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo respecto del
contratista, son de carcter personal, intuitu personae, por ejemplo, en materia de contratos de
101

empleo pblico es obvia la imposibilidad de ceder, transferir o negociar el mismo; aunque los hay
tambin intuitu rei.
Celebrado el contrato, la Administracin se resguarda de la insolvencia econmica, moral y tcnica de
su contratista, prohibiendo, en principio, la transferencia de los derechos contractuales, salvo
autorizacin o pacto expreso.
2.4. La subcontratacin o contratacin derivada.
Igual prohibicin rige respecto de la subcontratacin, por la que un tercero ejecuta el contrato por
cuenta y orden del contratista.
Dada la calidad esencial del contratante originario y la prohibicin legal o convencional de
subcontratacin, se prohbe todo nuevo contrato por el cual una persona extraa a la relacin
contractual asuma facultades concernientes a la posicin de una de las partes por va de sucesin
constitutiva, sin que se extinga la primitiva relacin.
No puede el contratista realizar subcontratacin sin la previa autorizacin de la Administracin. Esta
autorizacin no exime al contratista de sus responsabilidades.
Estas prohibiciones de ceder y subcontratar, respectivamente, existen por s, sin que para ello sea
necesario incluirlas expresamente en el contrato, porque pertenecen a la esencia o naturaleza de l y
su derogacin slo procede por texto expreso, pactado en sentido contrario.
Empero, la subcontratacin autorizada por la Administracin, otorga al subcontratista accin directa
contra ella.
No todo convenio celebrado por el contratista con un tercero, respecto del cumplimiento del contrato
principal, implica un subcontrato, ni menos an una cesin. As, no son subcontratos los acuerdos que
el contratista realice con terceros para proveerse de fondos que faciliten la ejecucin del contrato, o
con las personas que trabajan a destajo, o con sus proveedores.
2.5. Clusulas exorbitantes
Son clusulas derogatorias del derecho comn, inadmisibles en los contratos privados, porque
rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes y de la libertad contractual que prima
en la contratacin civil.
En otros trminos, son clusulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas en un contrato de
derecho comn resultaran "ilcitas", por exceder el mbito de la libertad contractual y contrariar el
orden pblico. Estas estipulaciones tienen por objeto crear en las partes derechos y obligaciones
extraos, por su naturaleza, a los cuadros de las leyes civiles o comerciales.
En virtud de estas clusulas, la Administracin puede ejercer sobre su contratista un control de
alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del contrato, dar directivas a la otra
parte, declarar extinguido el contrato por s y ante s, imponer sanciones contractuales, etctera.
102

Ejemplificando, digamos que son inusuales o inhabituales en derecho privado, las clusulas que
facultan a la Administracin Pblica a rescindir el contrato por s y ante s, o a dar instrucciones a su
contratista, o que la Administracin quede exenta de responsabilidad por mora en los pagos.
Las clusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implcitas y expresas o concretas; ejemplo de las
primeras son las que autorizan a la Administracin a rescindir o modificar unilateralmente el contrato,
a dirigir y controlar su ejecucin. Son clusulas expresas las incluidas concretamente en el texto de un
contrato.
Los lmites de estas clusulas estn sealados por la juridicidad de la actividad administrativa, tanto
en su aspecto reglado como en el discrecional.
3. Formacin
El contrato se forma por la concurrencia de dos voluntades; una de ellas la de la Administracin,
sujeto imprescindible en el contrato administrativo. La formacin de la voluntad de la Administracin
Pblica recorre una serie de etapas, cumplidas por distintos rganos. La seleccin del contratista de la
Administracin est sujeta a las normas que instauran distintos procedimientos especiales y reglados
a tales fines. La libre seleccin del contratista es una excepcin.
3.1. Procedimientos administrativos de contratacin
El contrato es una de las formas jurdicas de la funcin administrativa. En su consecuencia, por una
relacin de especie a gnero, en la preparacin y ejecucin de los contratos de la Administracin se
aplica el rgimen jurdico de la funcin administrativa. Ahora bien, en el rgimen jurdico de tal
funcin, como principio de ella, encontramos el procedimiento administrativo, es decir, las reglas que
rigen la intervencin de los administrados interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad
administrativa.
Por todo ello hay que aplicar en la contratacin administrativa las normas del procedimiento
administrativo. Ms an, el procedimiento de contratacin administrativa es un procedimiento
administrativo especial.
El procedimiento de formacin de la voluntad administrativa contractual (precontractual) no se
confunde con el contrato, que es el resultado del encuentro de aqulla con la voluntad del contratista
(persona fsica o jurdica, privada o pblica, estatal o no estatal). El vnculo contractual nace cuando se
enlazan la voluntad de la Administracin Pblica y la del contratista, por el procedimiento legal
previsto al efecto.
Tenemos que distinguir, por tanto, un procedimiento precontractual, previo al contrato, de formacin
o preparacin del contrato, y un procedimiento contractual o de ejecucin.
3.2. Procedimiento de preparacin del contrato
La actividad preliminar al contrato de la Administracin adopta las formas jurdicas propias de la
funcin administrativa. Las etapas del procedimiento preparatorio y previo a la emisin de la voluntad
contractual, sustancialmente adquieren forma de acto, reglamento, hecho o simple acto
administrativos.
103

Ellas, a tenor de nuestra dogmtica jurdica, son las formas por las cuales se exterioriza toda la
actividad administrativa del Estado, contractual o no. La actividad administrativa contractual o
precontractual no es ajena al rgimen jurdico de la funcin administrativa ni tiene formas jurdicas de
manifestacin distinta de aqulla.
Los actos, hechos, reglamentos y simples actos administrativos, dictados o ejecutados en la
preparacin de la voluntad administrativa contractual, se incorporan unitariamente, aunque de
manera separable, en el procedimiento administrativo de conformacin de la voluntad contractual.
Por ello, las reglas y principios que rigen la intervencin de los interesados en la preparacin e
impugnacin de la voluntad administrativa (procedimiento administrativo) son tambin aplicables a la
actividad administrativa precontractual (de preparacin de la voluntad) y contractual propiamente
dicha (de ejecucin de la voluntad).
El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se integra, adems, con la
actividad que despliega a ese efecto el futuro contratista de la Administracin Pblica. En la actividad
precontractual, preparatoria o preliminar del contrato administrativo, encontramos tambin actos y
hechos jurdicos privados o de particulares, v.gr., la compra del pliego, la presentacin de la oferta, el
retiro o desistimiento de la oferta, la constitucin de la garanta, la solicitud de inscripcin en los
registros respectivos, la formulacin de observaciones e impugnaciones en el acto de apertura,
etctera.
Por lo tanto, la seleccin del contratista por cualquier procedimiento (licitacin pblica, licitacin
privada, contratacin directa, remate pblico, concurso), no se agota en un acto administrativo nico,
sino que es el resultado de varios actos, hechos, reglamentos y simples actos administrativos, que
reciben concurrencia y colaboracin de los particulares por medio de actos y hechos jurdicos
privados, siempre que el oferente sea una persona privada.
3.3. Actividad precontractual.
El perodo preliminar al contrato, ms all de las meras negociaciones previas, supone una
comunicacin recproca entre los futuros contratantes, exteriorizada por manifestaciones volitivas de
las partes que anticipan un contrato futuro.
A. Precontrato administrativo.
Si bien an no puede calificrselas de voluntades contractuales (v.gr., presentacin y
recepcin de oferta, rechazo de oferta, retiro de oferta, exclusin de oferente, etc.), crean de
suyo un vnculo jurdico obligacional como alternativa previa al contrato, generan una relacin
jurdica, un vnculo regulado por el derecho, con efectos jurdicos recprocos, v.gr., los gastos e
"intereses negativos" que se originen con motivo de una ruptura intempestiva o arbitraria
separacin de la negociacin. Esta es la cuestin de la denominada culpa "in contrahendo", o
sea la regulacin de las responsabilidades derivadas de las tratativas previas al contrato, se
celebre ste o no.
Estas negociaciones preliminares no son ya indiferentes para el derecho: crean una
"vinculacin jurdica especial" que origina derechos y deberes anteriores al contrato,
precontractualmente, y no confundibles con los derechos y deberes derivados del contrato.
As lo ha expresado la Procuracin del Tesoro: "El mero hecho de presentarse a una licitacin
engendra un vnculo entre el oferente y la Administracin y lo supedita a la eventualidad de la
adjudicacin lo que presupone una diligencia del postulante que excede la comn y su silencio
104

hace presumir lisa y llanamente la aceptacin de los trminos fijados por la Administracin..."
(Dict. n 16/98, 17/2/98. Expte. 432202/98. Ministerio del Interior, Dictmenes, 224:119).
Es sin duda arbitrario, y ms an para una concepcin del contrato en funcin social,
reconocer que una de las partes tenga un derecho ilimitado a retirar su oferta, o que el Estado
licitante revoque, por razones de oportunidad, un llamado a licitacin despus de que el
oferente irrog a su costa todos los gastos que genera presentar una oferta, o deje sin efecto
un concurso de anteproyectos cuando los terceros concursantes han concluido el trabajo,
etctera. Por ello creemos que no puede negarse fuerza vinculante a la actividad
precontractual.
B. Responsabilidad precontractual.
En tal sentido debe advertirse que si bien el oferente no tiene un derecho subjetivo a ser
adjudicatario, en el caso de mediar un comportamiento antijurdico del licitante, tiene derecho a ser
resarcido de los perjuicios derivados de la relacin jurdica precontractual que lo liga al Estado, en la
medida en que el oferente no provoc ni motiv el vicio.
La Administracin no puede incurrir en la doctrina de los actos propios, contradiciendo una conducta
suya anterior y vlida que ha generado la confianza de la otra parte, vulnerando la buena fe.
4. Seleccin de co/contratantes. Diferentes procedimientos:
Libre eleccin:
Concurso: Es un procedimiento de seleccin del contratista en razn de la mayor capacidad tcnica,
cientfica, econmico-financiera, cultural o artstica entre los presentantes o intervinientes. El
concurso puede dirimirse sobre la base de los antecedentes o por una prueba de oposicin. Si bien el
concurso tiene el sustrato comn de la licitacin pblica, difiere de ella en que la oposicin emergente
de la concurrencia tiene en vista la totalidad de las condiciones de orden econmico-financiero, y de
orden tcnico-personal, y no se efecta slo por las ventajas de la oferta econmica, o por el precio.
Licitacin privada: Es un procedimiento de contratacin en el que intervienen como oferentes solo las
personas o entidades expresamente invitadas por el estado.
Contratacin directa: Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al contratista, sin
concurrencia, puja u oposicin de oferentes.
El procedimiento es facultativo. El estado est obligado a requerir ofertas a tres casas del ramo de la
que decida contratar. Posee competencia para rechazar la oferta de contratacin directa por precio
inconveniente.
Remate pblico: Consiste en la compra y venta de bienes en pblico, sin limitaciones de concurrencia
y al mejor postor. La adjudicacin se hace en el mismo acto, en pblico, previa publicidad del llamado,
ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada o sin ella a favor del precio ms elevado que
se ofrezca.
5. Licitacin pblica. Concepto. Fases del procedimiento. Fases separables. Principios jurdicos.
Etapas.
105

5.1 Concepto
Licitacin pblica: es el procedimiento administrativo por el cual la administracin, invita a los
interesados a que, sujetados a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de
las cuales se seleccionara y aceptara (adjudicacin) la ms ventajosa, o conveniente.
5.2 Fases del procedimiento
Las fases del procedimiento de la licitacin pblica son:
a. preparatoria
b. esencial
c. integrativa.
a) Fase preparatoria. En ella se cumplen los presupuestos que tornan jurdicamente posible la
manifestacin de voluntad contractual administrativa. Es puramente interna de la Administracin, sin
intervencin ni participacin de los administrados, oferentes o terceros interesados. Comprende,
pues, los estudios de factibilidad fsica, jurdica, contable, financiera, econmica y poltica de la obra o
servicio objeto de la futura contratacin, la imputacin previa de conformidad al crdito
presupuestario y la preparacin del pliego de condiciones. Una vez que se adopta la decisin de
contratar, se realizan los proyectos de orden tcnico en cuanto a las ventajas, beneficios y posibilidad
de realizacin del objeto del contrato, y econmicos, respecto del costo del contrato, la existencia de
crditos y su asignacin presupuestaria.
b) Fase esencial. Comprende la licitacin propiamente dicha, o sea, los actos dirigidos a lograr la
manifestacin de voluntad comn del ente pblico licitante y de un tercero contratista. En esta fase,
como en la siguiente, las relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a
terceros, y se desarrolla a travs del llamado a licitacin, la publicacin del anuncio, la apertura de las
ofertas, la admisin de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicacin y la adjudicacin.
c) Fase integrativa. Por ltimo, la fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorizacin
en un contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea: notificacin de la
adjudicacin, aprobacin de la adjudicacin, instrumentacin escrita, etctera.
5.3. Actos separables
La licitacin no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de actos, en suma, un procedimiento
administrativo especial que tiene que ver con la formacin del vnculo jurdico, con la forma de
celebrar los contratos.
As, en la licitacin pblica, a lo largo del procedimiento, tenemos concurrencia y participacin de la
voluntad administrativa del licitante con la voluntad particular del licitador, exteriorizada a travs de
las formas jurdicas siguientes:
1. pliego de condiciones generales (reglamento administrativo)
2. pliego de especificaciones tcnicas (acto administrativo)
3. llamado a licitacin o concurso (acto administrativo)
4. publicaciones (hecho administrativo)
5. solicitud de inscripcin registral, constitucin de garanta y presentacin de propuesta, (acto
jurdico privado)
6. exclusin de oferente (acto administrativo)
106

7. recepcin de ofertas (acto administrativo)

8. negativa a recibir oferta (acto administrativo)
9. apertura de ofertas (hecho administrativo)
10. observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurdico privado
11. admisin (acto administrativo);
12. desistimiento del licitador (acto jurdico privado)
13. desistimiento del licitante (acto administrativo)
14. preadjudicacin (simple acto de la Administracin);
15. adjudicacin (acto administrativo),
16. notificacin y aprobacin de la adjudicacin (acto administrativo).
A esas formas jurdicas, pblicas y privadas, se reduce, en suma, todo el procedimiento de la licitacin
pblica. Despus, en la etapa contractual o de ejecucin pueden tambin existir actos separables que
adopten forma de acto administrativo, v.gr., certificado de obra pblica, rescisin unilateral de la
Administracin, sanciones administrativas (multa, recargos, intereses, etctera).
Si se afirma que los actos integrativos del procedimiento licitatorio no son separables, ni autnomos,
ni independientes entre s, sino que se encuentran incorpora dos al contrato de manera unitaria, se
restringe en grado sumo la proteccin jurdica de los oferentes, pues slo ser impugnable el
contrato, no sus actos preparatorios, preliminares, componentes e integrativos; por ello slo las
partes contratantes, o sea el ente pblico licitante y el adjudicatario (no los dems oferentes), estarn
legitimados sustancial y procesalmente para impugnarlo, hacindolo ante el juez del contrato. Los
oferentes no adjudicatarios no pueden impugnarlo, ya que no son partes en el contrato, no
intervienen en el vnculo jurdico bilateral, son ajenos a la negociacin administrativa. Adems, el
adjudicatario rara vez tendr inters en atacar el procedimiento previo al nacimiento del contrato,
pues puede que a l no le haya ocasionado ningn perjuicio, sino que, por el contrario, se favorezca
con el vicio de ilegitimidad, o puede ser que l mismo lo hubiere provocado, v.gr., un adjudicatario no
inscripto en el registro respectivo.
Por el contrario, si se separa el contrato de los actos administrativos previos que contribuyen a su
constitucin y se confiere individualidad y autonoma jurdica a esos actos integrativos del
procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, ser ms amplia la proteccin
jurdica de los oferentes. Entonces, ser factible su impugnabilidad directa por todos los oferentes
durante la sustanciacin del procedimiento precontractual y aun despus de celebrado el contrato, a
travs de recursos administrativos y acciones procesales administrativas, como medios idneos de
impugnacin de los actos administrativos separables: llamado a licitacin, exclusin de oferentes,
recepcin, admisin, adjudicacin, desistimiento del licitante, etctera.
5.4. Forma en que se realiza la licitacin publica
Cuando la administracin resuelve contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego de condiciones, en
el se especifica el objeta de la contratacin y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y
los licitadores, y luego los estados y su co-contratante o adjudicatario de aquella.
Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita a los interesados a
presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se denomina "llamado a licitacin".
107

Las personas interesadas que estn en condiciones de efectuar el suministro o realizar la obra,
prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa correspondiente.
Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el da, hora y lugar indicados, en
presencia de los intervinientes y de los rganos competentes, se procede a la apertura de los sobres a
travs de un procedimiento formal y actuado. Despus la actividad licitatoria pertenece casi
exclusivamente al dominio de los rganos administrativos.
Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos tcnicos encargados de
asesorar a la autoridad que ha de adjudicar la licitacin. El procedimiento no es siempre exactamente
igual ya que a veces la adjudicacin tiene lugar de inmediato, al terminar la apertura de las
propuestas, declarndose adjudicatario a quien cotizo el precio ms bajo o menor.
Puede procederse de ese modo en las licitaciones en las que estn predeterminadas de manera
absoluta todas las condiciones del suministro, obra o servicio requerido, limitndose los proponentes
a fijar el precio. Pero cuando, como es frecuente, esto no ocurre y deben establecerse en las
propuestas algunas condiciones del negocio, como ser: caractersticas tcnicas del producto a
suministrar, plazas de entrega, forma de pago, etc., la adjudicacin no puede hacerse de inmediato
por cuento se requiere un minucioso estudio de todas las ofertas, lo que se traduce en una etapa
preliminar de "preadjudicacin".
Del estudio que hacen los organismos tcnicos, se llega a la conclusin que tal o cual propuesta es la
ms ventajosa. Si esta no merece observaciones y se halla en un todo de acuerdo con lo estipulado en
el pliego de condiciones es "aceptada" a travs de la adjudicacin.
Posteriormente se perfecciona la voluntad contractual y el contrato mismo con la notificacin de la
adjudicacin, aprobacin, homologacin, formalizacin escrita, etc. de acuerdo con las
particularidades de cada ordenamiento jurdico.
5.5. Principios jurdicos
Libre concurrencia
Igualdad entre los ofertantes
Publicidad
transparencia
a) Libre concurrencia. El principio jurdico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de oposicin
entre los interesados en la futura contratacin, e implica la prohibicin para la Administracin de
imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso.
No obstante, el principio no es absoluto. La normativa jurdica impone ciertas limitaciones, dado que
el inters pblico exige un control de la capacidad de los concurrentes. Dichas limitaciones o
restricciones son por ejemplo la exclusin de oferentes jurdicamente incapaces; la exigencia de
honorabilidad profesional y comercial del proponente (se excluyen los fallidos no rehabilitados, o los
anteriores adjudicatarios que no ejecutaron correctamente el contrato o si ste se rescindi por su
culpa), y la exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de condiciones o reglamentos
de contrataciones, la exclusin de oferentes condenados penalmente o de funcionarios pblicos
108

incompatibles por su empleo para intervenir como proponentes. Pero adems de esta capacidad
genrica, la Administracin puede exigir en los pliegos de bases y condiciones, determinados
recaudos de capacidad tcnica y de solvencia econmico financiera, que le aseguren un contratista
idneo.
Por ltimo, cabe sealar que la Administracin no puede elegir individualmente a sus proponentes; si
as lo hiciera, la concurrencia no sera libre. Por tanto, la publicidad del llamado a licitacin es una
consecuencia obligada del principio jurdico de la libre concurrencia.
b) Igualdad entre los oferentes. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se encuentren
en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases
idnticas.
El trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes:
1. consideracin de su oferta en competencia con la de los dems concurrentes
2. respeto, dentro de lo posible, de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento;
si es necesario modificar un plazo, el mismo debe ser igual para todos los concurrentes
3. cumplimiento por parte de la Administracin y de los participantes de las normas positivas que
rigen el procedimiento de eleccin del contratista
4. inalterabilidad en lo esencial de los pliegos de condiciones
5. respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres;
6. acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin
7. conocimiento de las dems ofertas despus del acto de apertura
8. indicacin de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta
9. invitacin a participar en la licitacin que se promoviera ante el fracaso de otra anterior.
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales que
mantengan fielmente el principio de igualdad, lo cual no excluye que se establezcan otras
preferencias en favor de determinadas categoras de oferentes. Son nulas las clusulas que impliquen
monopolio, salvo excepciones previstas por la ley. Tampoco pueden fijarse clusulas determinantes
de circunstancias subjetivas, ni sealar marcas de fbricas o rtulos comerciales preferenciales. Es,
asimismo, nula toda frmula de tanteo, retracto o mejora de proposicin una vez conocidas las de los
dems concurrentes, salvo excepcin normativa expresa, como es el caso del "empate de ofertas".
Consecuentemente, la adjudicacin o la formalizacin del contrato respectivo debe hacerse exacta y
precisamente sobre las bases del pliego de condiciones que determinaron la adjudicacin, no
pudiendo despus de ella realizar alguna modificacin de la oferta aceptada ni del pliego de
condiciones sobre el que se hizo la licitacin. Si se lo hace, es ilegal y viola el principio de igualdad.
Adems, toda ventaja concedida por el licitante en favor de un licitador, que simultneamente no
haya sido dada en beneficio de los dems oferentes, lesiona o infringe tambin el principio de
igualdad.
En cambio, no resultara afectado en modo alguno el principio de igualdad, si despus de concluido el
contrato se elevaran los precios a favor del adjudicatario por razn de mayores costos posteriores.
109

Con ello en nada se perjudican los dems proponentes, pues si alguno de ellos hubiese ganado la
licitacin tambin habra tenido que recurrir a la teora de la imprevisin.
Sin embargo, como todo principio, el de igualdad en la licitacin no posee un carcter absoluto,
pudiendo admitir excepciones por motivos racionales
c) Publicidad. Se manifiesta en un doble sentido en la licitacin pblica, procedimiento administrativo
especial.
Desde el llamado a licitacin, la publicidad significa la posibilidad de que el mayor nmero de
interesados tome conocimiento del pedido de ofertas de la Administracin, ampliando as su
concurrencia y competencia.
Durante el desarrollo del procedimiento, la publicidad implica que la licitacin debe efectuarse en
forma pblica. En este sentido, gran parte de los actos y hechos del procedimiento licitatorio son
abiertos al pblico en general, y a los licitadores en particular.
d) Transparencia. La transparencia, como principio rector de la licitacin pblica, abarca respecto del
actuar administrativo el cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, moralidad,
publicidad, participacin real y efectiva, competencia, razonabilidad, responsabilidad y control.
e) Equidad y eficiencia. La equidad, como moderacin en el precio de las cosas que se compran, o en
las condiciones que se estipulan para los contratos, y la eficiencia, en tanto virtud y facultad para
seleccionar el mejor contratista posible, y asegurar as el bien comn, son dos nuevos principios
rectores que se suman a los ya mencionados del procedimiento licitatorio.
Etapas
Partida presupuestaria
Pliegos
Recepcin de ofertas
Apertura
Ordenamiento de mrito
Adjudicacin (inicio de la etapa contractual)
Excepciones a la licitacin pblica. Las excepciones al procedimiento licitatorio deben ser

interpretadas en forma estricta y restrictiva, atendiendo al fundamento con que se las ha acordado.
Cuando la norma jurdica obliga a la licitacin pblica para las contrataciones administrativas, el
cumplimiento de esa formalidad asume carcter ineludible. Slo puede prescindirse de dicha forma
procedimental en los casos enumerados taxativamente por la ley.
Las excepciones al procedimiento de la licitacin pblica se fundan en razones de imposibilidad legal,
de naturaleza, de hecho, por razones de conveniencia administrativa, por atendible "razn de Estado"
y por "seguridad pblica".
110

De conformidad con el derecho positivo vigente, las excepciones a la licitacin pblica estn
taxativamente sealadas. Se indican como causas que las justifican, al monto menor, la urgencia, los
trabajos adicionales, la reserva o secreto de Estado, etctera.
a) Monto menor. Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la realizacin
del procedimiento licitatorio, la regulacin indica que estar exceptuado en razn del "monto
menor".
b) Urgencia. Tanto la ley de obras pblicas como la de contabilidad autorizan a contratar
directamente por razones de urgencia.
La procedencia de la causal exige algunos presupuestos esenciales (fctico-legales). No toda urgencia
admite la excepcin procedimental. La urgencia debe ser concreta, inmediata, imprevista, probada y
objetiva.
La urgencia es una cuestin de hecho, concreta, actual, que debe ser debidamente acreditada y
fundada en los pertinentes estudios tcnicos, y verificada por la autoridad competente.
c) Adicionales. Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en curso de
ejecucin, tambin pueden contratarse directamente. Esta excepcin slo la prev nuestro
ordenamiento jurdico para los contratos de obras pblicas, no as para los contratos de suministro,
locacin y otros
Los presupuestos fcticos y jurdicos requeridos para la viabilidad de la excepcin, son los siguientes:
1. que se trate de trabajos adicionales, indispensables de una obra pblica, cualquiera que haya
sido el procedimiento por el que se la contrat
2. que la obra pblica principal est en curso de ejecucin, es decir, que la obra se haya iniciado,
y no haya concluido ni est paralizada
3. que los trabajos no hubiesen sido previstos en el proyecto y en caso de haber sido previsibles,
que no hubieran podido incluirse en el contrato por circunstancias de hecho o de derecho
4. que el importe de los trabajos adicionales no exceda del lmite porcentual acumulativo fijado
en la escala legal, respecto del costo original de la obra contratada.
d) Reserva o secreto de Estado. Se autoriza la contratacin directa "cuando la seguridad del Estado
exija garanta especial o gran reserva o "cuando las circunstancias exijan que las operaciones del
gobierno se mantengan secretas
e) Capacidad especial. Exceptase tambin de la licitacin pblica la contratacin en que resulta
decisiva la capacidad artstica, tcnica o cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular
del sujeto, en razn de que su ejecucin slo puede ser realizada por empresas, personas o artistas
especializados La explicacin de la excepcin resulta de la propia naturaleza del contrato en que la
especial profesionalizacin del contratista torna imposible recurrir a la licitacin.
f) Marca o privilegio. Las leyes prevn tambin la excepcin para la ejecucin de trabajos amparados
por patente o privilegio, o la adquisicin de bienes cuya fabricacin o venta sea exclusiva
111

La tutela de la propiedad intelectual del oferente o de un privilegio otorgado expresamente, hacen

imposible el proceder por licitacin, ya que slo la persona, entidad o empresa que posee el privilegio
de invencin o fabricacin, podr presentarse formulando ofertas.
Son condiciones para la excepcin:
1. que la prestacin (obra, trabajo, servicio, suministro, etc.) se halle amparada legalmente por
marca o patente, de acuerdo con el rgimen de ellas en cuanto a exclusividad, duracin,
etctera
2. que la necesidad de la Administracin no pueda ser satisfecha igualmente con otros artculos,
objetos o productos de distinta clase no sujetos a marca o patente, pues si eso fuera posible el
precepto no sera aplicable.
g) Monopolio. Se trata del suministro de productos o prestacin de trabajos "posedos slo por una
persona o entidad", que lleve a cabo de hecho su fabricacin, venta y explotacin exclusiva. En el caso
de marcas, patentes y privilegios, la exclusividad es conferida por el derecho que le otorga el
monopolio. El monopolio de hecho, por s solo no es suficiente para autorizar la excepcin en los
casos en que los objetos a adquirirse sean posedos exclusivamente por personas determinadas, si
carecen de ttulo jurdico justificativo de la exclusividad.
h) Contratos en otros Estados. Las compras y locaciones que sea menester efectuar en pases
extranjeros, siempre que no sea posible realizar en ellos licitacin, pueden hacerse por contratacin
directa
La causa habilitante es la "imposibilidad de hecho", caracterizada por las dificultades e
inconveniencias prcticas de realizar el procedimiento licitatorio en otro Estado, dado que se requiere
una elemental pero siempre compleja infraestructura fsica, material y humana.
i) Escasez. Exceptuase tambin de la licitacin pblica el supuesto de notoria escasez en el mercado
local de los bienes a adquirir. La falta o ausencia de ciertos bienes en un momento determinado o su
poca existencia, justifica que se obvie el procedimiento licitatorio que, adems de provocar costos a
cargo del ente pblico licitante, por su tramitacin no permite contratar con la premura que el hecho
suele requerir. Esa circunstancia tiene que ser notoria, conocida, sabida, pblica, es decir, no
reservada. Adems, la falta de bienes tiene que referirse al "mercado local", entendiendo por tal el
mercado interno o nacional, no el mercado "regional", de "plaza" o "zona", en que tiene su radicacin
fsica el licitante. Ambas circunstancias deben ser acreditadas y probadas concretamente por las
oficinas tcnicas competentes.
j) Productos perecederos. Otro caso de excepcin al procedimiento de la licitacin pblica,
contemplado en la normativa vigente como supuesto particular de urgencia, es la venta de productos
perecederos y de elementos destinados al fomento de las actividades econmicas del pas o para
satisfacer necesidades de orden sanitario
k) Reparaciones. En cuanto a la reparacin de vehculos y motores, slo se autoriza como excepcin,
cuando sea indispensable, el desarme total o parcial del vehculo o motor para determinar las
reparaciones necesarias. Su regulacin normativa no deja de ser un caso ms de urgencia, cuyos
principios son aplicables extensivamente (decr. ley 23.354/56, art. 56, 3, ap. e, y RCE, art 56, inc. 12).
112

l) Material docente y cientfico. Si bien la normativa no contempla este supuesto como excepcin a la
licitacin pblica, entendemos que se debe facultar la realizacin de contratacin directa para la
adquisicin de material docente, cientfico y bibliogrfico.
m) Contratos interadministrativos. Cuando el contratista de la Administracin es otro ente pblico
estatal o no estatal supuesto de los contratos interadministrativos, la ley admite la contratacin
directa como procedimiento para su eleccin
n) Contratos de entes pblicos no estatales. La normativa no contempla como excepcin los
contratos administrativos celebrados por un ente pblico estatal con otro ente pblico no estatal.
) Licitacin pblica desierta. Se denomina as a la licitacin pblica a la que no se ha presentado
ningn proponente. Ello habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo llamado a licitacin
privada, segn la Administracin lo estime conveniente
o) Licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. La normativa en materia de
contrataciones administrativas tambin prev como causal de contratacin directa la licitacin
pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas
Oferta inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a
los requisitos de los pliegos y bases de la licitacin. Se trata de una oferta que no ofrece exactamente
lo solicitado o no lo ofrece en las condiciones o con los requisitos requeridos.
p) Licitacin pblica fracasada por inconveniencia de las ofertas. Tambin es posible que el
procedimiento licitatorio pblico fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas presentadas,
admisibles, ajustadas a las bases, clusulas y condiciones del pliego y al objeto solicitado, pero que
por razones de inconveniencia de precio, financiacin, etc., son rechazadas.
6. Elementos
En los contratos administrativos hallamos los mismos elementos que en los actos administrativos:
1. Sujetos (competencia y capacidad)
2. Voluntad
3. Objeto
4. Forma.
Estos son los elementos esenciales que ataen a la existencia y validez del contrato.
" Las diferencias que existen responden principalmente a la naturaleza bilateral de los contratos. Pero
como jurdicamente los actos preparatorios del contrato (actos, simples actos, hechos y reglamentos)
son separables, cabe aplicarles las normas propias contenidas en las respectivas leyes de
procedimiento.
1. Sujetos:
Las partes del contrato. Los sujetos de los contratos pblicos son la Administracin Pblica en
cualquiera de sus grados o clases y los particulares, individual o colectivamente, o tambin la
113

Administracin. En sntesis, pueden ser sujetos de la contratacin administrativa: las personas fsicas
o naturales, las personas jurdicas privadas y las personas jurdicas pblicas, estatales o no estatales.
a) La Administracin. Pueden ser sujetos de los contratos de la Administracin todas las personas
pblicas, es decir: Estado Nacional, provincias, municipios, entidades autrquicas, empresas del
Estado, corporaciones pblicas, consorcios pblicos, juntas vecinales pblicas, y tambin las personas
privadas, que en el caso ejerzan funcin administrativa por delegacin estatal. En todos los casos los
principios aplicables son los mismos, las reglas son anlogas, pues siempre ser parte un rgano
estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa.
b) Los contratistas. Pueden ser contratistas de la Administracin Pblica, las personas privadas fsicas
o jurdicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera del territorio de la Repblica, las
personas pblicas estatales y las personas pblicas no estatales.
En el contrato de empleo pblico ser siempre una persona fsica; en el contrato de concesin de
servicios pblicos, obra pblica, suministro, etc., generalmente se tratar de una persona jurdica,
aunque nada obsta para que sea una persona fsica.
1. Competencia y capacidad.
Los conceptos "competencia" y "capacidad" integran el elemento sujeto. Ambos ataen a la validez
del contrato, pues se exige que los sujetos contratantes tengan aptitud legal para celebrar y ejecutar
el contrato. Por lo tanto, como presupuestos del consentimiento, se exige la capacidad jurdica del
contratista de la Administracin y la competencia del rgano estatal o del ente que ejerce la funcin
administrativa.
La formacin de la voluntad contractual se produce al otorgar los contratantes su consentimiento
mediante el procedimiento legal y reglamentario correspondiente, pues la voluntad estatal debe
expresarse segn las formas especiales que el derecho pblico prev.
a) Capacidad jurdica del contratista. Podrn ser contratistas las personas naturales o jurdicas que se
hallen en plena posesin de su capacidad jurdica y de obrar. El art. 1160 del CC establece
expresamente quines no pueden contratar. As carecen de capacidad los incapaces absolutos (art.
54, CC) y los incapaces relativos en los casos en que les est prohibido (art. 55, CC). Estos incapaces
pueden contratar a travs de sus representantes legales (art. 56, CC).
Adems, el Reglamento de Contrataciones del Estado (RCE) determina los requisitos para poder
contratar con el Estado (art. 61, inc. 2, segn decr. 825/88) y especifica quines pueden contratar
aun sin ciertos requisitos y quines no podrn hacerlo (art. 61, incs. 3 y 4, segn decr. 825/88). As,
entre otros imposibilita a los agentes y funcionarios pblicos y a las firmas integradas por los mismos;
las personas fsicas o jurdicas en estado de concurso, quiebra o liquidacin; los inhibidos; los
condenados en causa criminal; los evasores y deudores morosos impositivos o previsionales.
En sntesis.
Las restricciones sobre la capacidad jurdica del contratista se deben a diversas razones: penales
(procesados y condenados), econmicas (quebrados, concursados, interdictos), administrativas
(culpables de la rescisin de contratos administrativos), ticas (participacin de funcionarios
pblicos).
114

b) Competencia de la Administracin contratante: alcance. La competencia del rgano estatal para

contratar se extiende a las siguientes facultades:
1. aprobar y modificar los pliegos de condiciones;
2. suspender el procedimiento de seleccin;
3. adjudicar
4. acordar la recepcin definitiva
5. disponer la resolucin y rescisin contractual.
2. Voluntad. Consentimiento.
Para que haya contrato se requieren dos voluntades vlidas y opuestas que concurran a su formacin.
Una de ellas es la de la Administracin y la otra la del contratista. Es decir que se exige para la validez
del contrato, por un lado, la competencia del rgano que ejerce la funcin administrativa, y por otro,
la capacidad del contratista. Competencia y capacidad ataen a los sujetos contratantes y son
presupuestos de validez del contrato. El consentimiento como expresin de la voluntad vlida comn,
hace a la existencia del contrato; como recaudo existencial del acto, importa la manifestacin de
voluntad coincidente de las partes.
El consentimiento es la conjuncin de la declaracin o exteriorizacin de la voluntad unilateral de
cada uno de los contratantes; es la declaracin de voluntad comn o negocial.
El contrato es negocio bilateral. Es la resultante negocial unitaria de manifestaciones provenientes de
dos o ms partes.
Puede que el consentimiento o lazo jurdico vinculativo resulte de la libre discusin entre la
Administracin y el contratista, pero las modalidades propias del derecho administrativo y la finalidad
de la actividad de la Administracin Pblica, hacen que la conjuncin de voluntades generalmente se
opere adhirindose el administrado contratista a clusulas prefijadas por el Estado para los
respectivos casos. En tales supuestos, la fusin de voluntades se opera sin discusin, por adhesin del
administrado (contratante adherente), quien se limita a "aceptar" las clusulas contractuales
preparadas y redactadas por el Estado (predisponente). La falta de discusin de las clusulas del
contrato no impide que ste exista, aunque en l prevalezcan clusulas reglamentarias (por ejemplo,
pliego de condiciones).
Estas clusulas de adhesin se destacan por ser:
1. pre-redactadas, conformando un verdadero contrato,
2. clusulas para contratos en general, es decir, de convenciones propuestas a cualquier
destinatario.
a) Voluntad contractual tcita.
En relacin al consentimiento en los actos jurdicos, ste puede ser expreso o tcito; sin embargo, en
el caso de los contratos administrativos el consentimiento de la Administracin debe ser expreso; no
es factible, en principio, el consentimiento tcito, que es admisible en los contratos privados (arts.
1145 y 1146, CC). El silencio administrativo slo vale como conducta positiva o asentimiento por parte
de la Administracin, consentimiento tcito, cuando el orden jurdico expresamente lo prev. La
voluntad de la Administracin puede manifestarse tcitamente cuando as ha sido pactado por las
115

partes en el contrato y ste se halle en vas de ejecucin, o por la omisin de los actos que debiera
emitir si su voluntad fuera contraria a lo actuado por el contratista.
b) Aprobacin o autorizacin administrativa o legislativa del contrato. Control. En ciertas
circunstancias la manifestacin de la voluntad contractual de la Administracin requiere una ley
autorizante que concurra a la formacin jurdica de la voluntad. A travs de dicha ley el Congreso
presta su asentimiento o da su consentimiento para que la Administracin celebre el contrato, ya sea
autorizndolo a priori o aprobndolo a posteriori.
La Administracin puede necesitar la autorizacin legislativa para celebrar determinado contrato o
requerir la inversin de fondos que slo el Congreso puede acordar. En el primer caso la ley
simplemente levanta el obstculo jurdico que impide actuar a la Administracin, habilitndola para
celebrar el contrato. En el segundo caso, otorga los recursos para hacer frente a las obligaciones
derivadas del contrato (crdito presupuestario o autorizacin de gastar con determinado objeto,
hasta la concurrencia de cierta suma, durante determinado tiempo).
La aprobacin legislativa supone la participacin directa del rgano legislativo en la celebracin del
contrato, esto es, cuando el contrato debe ser aprobado por ley; pero el contrato es siempre un acto
distinto de la ley misma.
Cuando se requiere la aprobacin de otro rgano administrativo para la perfeccin del contrato, la
intervencin del rgano superior es a fin de completar e integrar la voluntad administrativa. La
aprobacin es, por tanto, una etapa en el proceso de formacin de la voluntad administrativa y el
contrato no estar perfeccionado sino con ella..
3. Objeto.
El objeto del contrato es la obligacin que por l se constituye. Obligacin que tiene por contenido
una prestacin de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del contrato, en otros
trminos, es la consecuencia que se persigue al celebrarlo como factor determinante de la voluntad
de las partes (art. 1169, CC).
Los contratos de la Administracin pueden tener por objeto una obra o servicio pblico y cualquier
otra prestacin que tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfaccin de las necesidades
generales. Clusula abierta sta, que convierte al objeto de la contratacin administrativa en
prcticamente ilimitado.
Las cosas que no estn en el comercio no pueden ser objeto de los contratos privados, pero s pueden
serlo de los contratos de la Administracin, como ocurre con los bienes del dominio pblico; por
ejemplo, una concesin de uso especial de la dominialidad pblica. En el contrato administrativo la
Administracin, durante la ejecucin de l, puede variar unilateralmente, dentro de ciertos lmites, y
en razn del inters pblico, el objeto del contrato.
El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho objetivo, debiendo
el objeto ser cierto, posible, determinable o determinado y lcito. El contrato que contenga un objeto
ilcito es nulo; por ejemplo, la constitucin de un usufructo sobre bienes del dominio pblico sin ley
que autorice a hacerla (art. 2839, CC); el llamado a licitacin para construir una plaza de toros,
116

estando prohibidas las corridas; o un reidero, estando prohibidas las rias; o clusulas por las que se
renuncia contractualmente a los llamados "poderes de poli ca". El contrato ilcito por razn del
objeto comprende tres especies diferentes: el contrato ilegal, o contrario a normas imperativas; el
contrato prohibido, o contrario al orden pblico, y el contrato inmoral, o contrario a las buenas
costumbres (arts. 21 y 953, CC).
La causa, el motivo o la razn determinante de los contratos de la Administracin, es satisfacer un fin
pblico, un servicio pblico, una necesidad colectiva. Es independiente del mvil que induce a
contratar al contratista y del mvil que pueda determinar el contrato en la mente o en la intencin
del funcionario, que expresa o ejecuta la voluntad de la Administracin Pblica. Mientras que estas
dos ltimas son esencialmente subjetivas, corresponden al yo, al fuero interno de los sujetos fsicos
que participan en su formacin, la causa del contrato administrativo es siempre objetiva, est
ontolgicamente comprendida en el objeto y en la voluntad.
En nuestro derecho positivo nacional, el art. 7, incs. b , e y f de la LNPA incorpora la causa, la
motivacin y la finalidad como elementos esenciales del acto administrativo, y de suyo del contrato
administrativo, que estn comprendidas en el objeto y en la voluntad contractual de la
Administracin. No hacemos distinciones metodolgicas entre causa, motivacin y finalidad, porque
no creemos en la autonoma de uno y otro trmino. La causa o motivacin y la finalidad son siempre
la satisfaccin de un fin pblico, del inters pblico, cualquiera que sea la especificidad de ste. La
Administracin debe cuidar de establecer expresamente los motivos determinantes de su obrar.
Cuando la ley exige, como en nuestro caso, esa motivacin, su omisin provoca la nulidad del acto o
contrato que realice o ejecute.
4. Forma.
Tenemos que distinguir entre formalidades y forma. Las formalidades son los recaudos que han de
observarse para la celebracin del contrato. Pueden ser anteriores (pliego de condiciones),
concomitantes (acto de adjudicacin) o posteriores (aprobacin), al encuentro de ambas voluntades.
La forma es uno de los elementos esenciales. Se refiere al modo concreto de cmo se materializa,
exterioriza o instrumenta el vnculo contractual.
En virtud del principio de libertad formal, nada impide, a falta de texto expreso que se exija una forma
determinada, que los interesados usen la forma que juzguen ms conveniente. Generalmente se
requiere la forma escrita, aunque en nuestro derecho no existe reglamentacin sobre el particular.
Tampoco hay formas especiales genricas para la contratacin administrativa. La forma escrita puede
consistir en una escritura pblica o en un instrumento pblico, por la actuacin del funcionario
administrativo competente (art. 979, inc. 2, CC). Si la normativa establece que el contrato de la
Administracin conste por escrito, la forma escrita debe reputarse indispensable y condiciona su
validez.
La formalizacin escrita o la instrumentacin del acuerdo de voluntades suscripto por las partes es
requerida, por ejemplo, para el contrato de obra pblica .
Las reglas sobre instrumentacin del contrato configuran un rgimen especfico de contenido
administrativo. El Cdigo Civil, se aplica supletoriamente.
117

La no observancia respecto de las formas prescriptas por leyes y reglamentos para instrumentalizar
los contratos administrativos, vicia de invalidez a stos.
La verificacin o demostracin de la relacin jurdica depende de que los contratos tengan o no una
forma determinada. En ese caso, no se juzgarn probados si no estuvieren formalizados en la forma
prescripta.
El perfeccionamiento de los contratos depende del derecho positivo. Podemos sealar las siguientes
formas:
a. la manifestacin recproca de voluntad de los contratantes;
b. la notificacin o comunicacin fehaciente de la aceptacin, adjudicacin, por parte de la
Administracin;
c. la formalizacin escrita o instrumentacin,
d. la autorizacin o aprobacin del contrato por otro rgano administrativo o por el rgano
legislativo.
6.1. Efectos respecto de terceros.
En derecho privado, los contratos no pueden ser ni opuestos a terceros ni invocados por ellos (art.
1199, CC).
Por el contrario, en derecho pblico, los contratos de la Administracin pueden, en ciertos casos, ser
opuestos a terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes. Por ejemplo, en
las concesiones de obra pblica, el concesionario tiene derecho a exigir de ciertos terceros el pago
proporcional de la obra (contribuciones de mejoras); en las concesiones de servicio pblico el
concesionario puede adquirir atribuciones de carcter policial, derecho de expropiar (art. 2, ley
21.499, v.gr. art 6, decr. 2039/90), de imponer servidumbres administrativas, etc., todo lo cual incide
respecto de terceros.
A su vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo, por ejemplo en la concesin de
servicio pblico, por el cual pueden exigir que el concesionario preste el servicio correspondiente en
la forma pactada. Lo convenido entre la Administracin Pblica y el contratista es la ley, a la cual
habrn de sujetarse los usuarios del servicio, o de la obra, o los contribuyentes beneficiarios de ella,
segn los casos.
El precio del servicio pblico concedido se fija tambin en el contrato, y los usuarios del servicio estn
obligados no slo a ajustarse a l, sino tambin a soportar las variaciones que la Administracin
Pblica autorice a introducir en l posteriormente.
6.2. Ejecucin de los contratos
La administracin posee prerrogativas para la ejecucin del contrato.
1. Ius Variandi: la adm. podr modificar las condiciones del contrato hasta un punto racional.
2. Posibilidad de mayores penalidades al contratista que incumpla con sus obligacones
6.3. Prerrogativas de la Administracin
Los principios de la autonoma de la voluntad e igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados
en el contrato administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad de las partes queda
118

circunscripta o limitada por la norma que fija el procedimiento para elegir al contratista; la aprobacin
o autorizacin legislativa o administrativa, y la subordinacin del objeto al inters pblico. El
contratista no tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato; slo
puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el inters pblico sobre los intereses privados.
En consecuencia, las prerrogativas de la Administracin se manifiestan en la desigualdad jurdica en
relacin a sus contratistas y en las clusulas exorbitantes del derecho comn.
7. Hecho o acto del Estado (hecho del prncipe)
Cuando la ecuacin econmico-financiera del contrato administrativo se altera por un acto imputable
al Estado, da lugar al denominado hecho del prncipe.
Esta denominacin se acu en los albores de la formacin del derecho pblico en la Europa del
absolutismo y ha sido mantenida y repetida mecnicamente hasta nuestros das. Nuestro pas, de
indudable tradicin republicana, nos impone ser consecuentes y por ello se propone denominar a
esta teora en forma acorde con lo que en realidad ocurre: se trata de hechos o actos del Estado.
El acto lesivo emanado de cualquier rgano o reparticin estatal, sea o no de la autoridad pblica que
celebr el contrato, habilita al contratista para requerir una reparacin integral, invocando para ello la
teora del hecho o acto del Estado. Para configurarse la decisin debe provenir de cualquier autoridad
pblica y afectar el desarrollo del contrato. As lo ha considerado la Procuracin del Tesoro
expresando que el hecho del prncipe se funda en el rea administrativa, proviene de actos o hechos
de los rganos estatales y justifica una reparacin integral.
En el supuesto en que el acto lesivo a los derechos del contratista, provenga de una autoridad pblica
de una esfera de competencia distinta de la que celebr el contrato, v.gr., un contrato celebrado por
una provincia que se vea alterado por resoluciones emitidas por la autoridad nacional, estaremos en
presencia de la imprevisin, por ser el acto lesivo ajeno o extrao a la autoridad estatal que celebr el
contrato, circunstancia que torna aplicable la teora de la imprevisin.
Esta teora se aplica a toda clase de contrato administrativo, pero solamente en los casos de
alteracin contractual por actos de alcance general, ya que los de alcance particular dan lugar a la
responsabilidad contractual del Estado.
El hecho o acto del Estado se manifiesta a travs de decisiones jurdicas o acciones materiales que
pueden modificar las clusulas contractuales o las condiciones objetivas o externas del contrato,
lesionando los derechos del contratista.
Los principios que fundamentan la responsabilidad del Estado en este caso, radican en los arts. 16 y
17 de la Constitucin, en tanto garantizan la proteccin a los derechos, en especial la inviolabilidad de
la propiedad (art. 17), por lo cual el contratista no podr ver menoscabado su derecho o inters en
funcin del inters pblico, a consecuencia de una norma o disposicin de carcter general que altere
la economa del contrato. Por ello, es que procede la indemnizacin pertinente en los casos de lesin
patrimonial al particular. Slo el acto de poder anormal o extraordinario que afecte la ecuacin
financiera del contrato da lugar a la aplicacin de la llamada teora del hecho del prncipe, para
responsabilizar al Estado, pues el acto de poder normal u ordinario, aun en el caso de disposiciones
generales, que slo tornen un poco ms gravoso el contrato, queda a cargo del contratista.
119

Por otro lado, hay que diferenciar entre responsabilidad por hechos o actos del Estado y
responsabilidad contractual del Estado. La primera supone una norma general emanada de la
autoridad pblica; la segunda supone una disposicin o resolucin especfica relacionada con el
contrato administrativo; por ello es que la responsabilidad por hecho del prncipe es indirecta o
refleja, es un caso de responsabilidad extracontractual del Estado, a la que el contratista no puede
renunciar anticipadamente.
La aplicacin de estos principios obliga a la Administracin Pblica, al Estado, a indemnizar
ntegramente al contratista por los perjuicios que el acto estatal le haya causado al alterar el contrato.
Como sealramos la responsabilidad del Estado por hecho del prncipe se funda en el art. 17 de la
Constitucin, y de acuerdo a los principios que rigen la expropiacin, el contratista tendr siempre
derecho a que se le restituya el valor del dao emergente. En cuanto al lucro cesante, el pago de ste
no siempre es reconocido por las leyes que rigen la expropiacin. Por lo tanto, el lmite del deber del
Estado de indemnizar ntegramente a su contratista en estos casos en relacin al lucro cesante,
depender del rgimen especfico que se aplique.
El acto del Estado puede producir los efectos propios de la fuerza mayor, o sea que pueden ser
definitivos o provisionales (resolutorios o dilatorios, respectivamente), dando lugar, segn el caso, a la
rescisin del contrato o a que se determine la suspensin o paralizacin de su ejecucin.
Para la procedencia de la indemnizacin se exige que el perjuicio exista efectivamente; y que tal
perjuicio sea resarcible, en mrito a que:
a. el dao se haya producido imprevistamente, sin que pudiera razonablemente haberlo tenido
en cuenta en el momento de celebrar el contrato
b. que la medida estatal determinante del dao haya sido de carcter general
c. que tal medida provenga de cualquier autoridad pblica, siempre que pertenezca a la misma
esfera de competencia.
7.1. La imprevisin
Ante circunstancias extraordinarias anormales e imprevisibles, posteriores, y sobrevinientes a la
celebracin de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, que alteran la ecuacin
econmico-financiera en perjuicio del contratista, es obligacin del Estado asistirlo para que pueda
cumplir el contrato. Es la aplicacin de la teora de la imprevisin a los contratos administrativos.
a. Concepto y requisitos.
Es un acontecimiento ajeno a la Administracin que no ha podido preverse en el momento de
celebrar el contrato, y que si bien no hace imposible la ejecucin del mismo, acrece en gran
proporcin las cargas del contratista y afecta profundamente la economa del contrato.
La imprevisin es, en definitiva, un dispositivo jurdico que permite al contratista obtener un reajuste
obligacional y/o la resolucin del contrato, como remedios tendientes a reducir su onerosidad a los
lmites previstos por los contratantes en el momento de la celebracin del acto, en el caso de revisin
o reajuste del contrato, o la liberacin de la obligacin directamente, en el caso de resolucin del
mismo.
120

La circunstancia que causa el desequilibrio econmico es ajena a la voluntad de las partes. Puede ser,
incluso, una circunstancia administrativa, pero de otra autoridad pblica, por ejemplo medidas
adoptadas por la Nacin que afectan a un contrato de una provincia. El acontecimiento causante no
debe serle imputable al Estado, pues si lo fuera, tendra vigencia el hecho del prncipe.
Tratase de comportamientos reflejos, derivados de las fluctuaciones del mercado, alza de precios,
aumentos salariales, desvalorizacin de la moneda, restriccin en los gastos o consumos, etctera.
En cuanto a su fundamento se parte de la equidad, la buena fe, el enriquecimiento sin causa. La
imprevisin para su aplicacin en el derecho administrativo, no requiere de una ley formal que la
declare vigente o aplicable, pues surge de la Constitucin su plena vigencia y aplicacin. El
fundamento constitucional radica en los arts. 16 y 17, en el principio de igualdad de todos ante las
cargas pblicas y en la obligacin de indemnizar los menoscabos al patrimonio o propiedad. Esos
principios son operativos por s mismos, aun en ausencia de cualquier ley formal.
Adems, la previsin normativa del art. 1198 del Cdigo Civil, es un principio general para todo
contrato conmutativo, que incorpora el instituto a nivel legal y no slo en el mbito del derecho
privado, dado que se trata de una categora general del derecho y, de suyo, en ltima instancia la
regulacin civilista es subsidiariamente aplicable en el derecho pblico.
Interpretado literalmente el art. 1198 del CC parece obvio que cualquiera de las partes contratantes
puede invocar la teora de la imprevisin. En tal sentido, parece que tambin podra invocarla el
Estado. No obstante, la doctrina en materia de derecho pblico entiende que slo puede hacerlo el
contratista del Estado, pero no el Estado, en cualquiera de sus modalidades de organizacin
centralizada o descentralizada, dado que la ratio iuris de la imprevisin no condice con las clusulas
exorbitantes del derecho privado, que suele titularizar la Administracin, ni tampoco con la lesin
general o indeterminada a un patrimonio del Estado, que es el de la representacin figurada del
inters pblico.
La exclusin no comprende a las modalidades societarias mixtas, en que tienen participacin sujetos
no estatales (v.gr., sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, arts. 308 a 314, ley
19.550, y sociedades de economa mixta, decr. ley 15.349/46).
La imprevisin es de orden pblico, en tanto es un medio de asegurar en beneficio del inters pblico
el cumplimiento de los contratos administrativos. Opera como principio contractual implcito que se
aplica de pleno derecho y no requiere ser pactada expresamente (arts. 16 y 17, CN; art. 1198, CC).
Tampoco puede ser objeto de renuncia por parte del contratante. Se pueden pactar frmulas de
reajustes, pero nunca renunciar a la aplicacin de la ley que, por lo dems, es irrenunciable.
Aplicaciones.
En materia de contratos administrativos, la imprevisin en general tiene varias aplicaciones
procesales especficas a fin de restablecer el equilibrio de la ecuacin financiera del contrato. La
imprevisin est contemplada en el derecho sustantivo (art. 1198, CC, y principios de los arts. 16 y 17,
CN), que se ha canalizado a travs de un derecho adjetivo (mayores costos, leyes 12.910 y 15.285,
decrs. 3772/64 y 4124/64; actualizacin, leyes 21.391 y 21.392; renegociacin, ley 21.250 y decrs.
121

2347 y 2348/76; intereses, art. 48, ley 13.064; desagio, decr. 1096/85, extincin y recomposicin, arts.
48 y 49, ley 23.696, etc.), el que ha previsto la mecnica procedimental en los casos de fuerza mayor,
caso fortuito, hechos del prncipe y hechos de la Administracin u otras causas frustrantes de la
ejecucin normal del contrato.
1) Mayores costos. En materia de obras pblicas el cobro de los mayores costos determinados por el
hecho del prncipe o por circunstancias econmicas (teora de la imprevisin), se encontraba
expresamente contemplado en las leyes 12.910 y 15.285.
2) Actualizacin, desagio y convertibilidad. Las fluctuaciones en el valor de la moneda traen como
consecuencia alteraciones en el valor de las prestaciones de los contratos administrativos que, de no
ser previstas y reguladas por el Estado, impondran como resultado el imperio de la iniquidad.
Renegociacin.
Otra va procesal por la que se aplica la imprevisin y otras causales frustrantes o interruptivas del
contrato, es el procedimiento de la renegociacin, previsto unas veces accidentalmente y otras veces
establemente, ante procesos econmicos distorsionados que quiebran virtualmente la economa y el
equilibrio del contrato. As, en los casos de obras que se encontrasen total o parcialmente paralizadas,
se ha previsto la posibilidad de su prosecucin mediante "modificaciones en la estructura tcnica,
reajuste de precio y condiciones, prrrogas de plazo y otras medidas", que permitan la viabilidad de la
ejecucin del contrato y, de suyo, de la obra. Si no fueren viables algunos de esos remedios o no se
acordase la renegociacin, se ha dispuesto, generalmente, la "rescisin" o "resolucin" del contrato
sin penalidades (art. 9, ley 21.391; arts. 14 a 17, decr. 3772/64).
El art. 49 de la ley 23.696 de reforma del Estado, establece que en aquellos casos en que sea posible
la continuacin de la obra, o la ejecucin del contrato, a pesar de la emergencia que la misma ley
declara, se podr arribar a una recomposicin del contrato, a travs de un acuerdo entre comitente y
contratista, inspirado en el principio que la norma denomina "del sacrificio compartido por ambos
contratantes", por el cual las partes se hacen mutuas concesiones a fin de arribar a la transaccin.
Este acuerdo deber celebrarse dentro del plazo de 180 das prorrogable por igual perodo.
Intereses.
La imprevisin es aplicable a todos los contratos administrativos en tanto concurran los requisitos
necesarios que la habiliten procesal y sustancialmente. En consecuencia, se aplica a los contratos
celebrados por el Estado (nacional, provincial y municipal) y por sus entidades descentralizadas, e
incluso por las llamadas entidades descentralizadas "no estatales" (corporaciones, consorcios,
colegios, etc.) dentro del plazo de prescripcin previsto por el art. 4023 del CC de aplicacin analgica.
Categora : Derecho administr
El acto administrativo
Esquema
I.- Introduccin
II.- Objetivos
Parte I. Trminos Bsicos
1.- Concepto y Definicin de Acto Administrativo
122

2.- Clasificacin
2.1.- Segn sus efectos
2.2.- Segn su contenido
2.3.- Segn la manifestacin de voluntad
2.4.- Segn su impugnabilidad
2.5.- Segn su ejecucin
3.- Nulidad de los Actos Administrativos
3.1.- Nulidad Absoluta
3.2.- Anulabilidad
4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos
4.1.- Efectos
4.2.- La Notificacin
4.2.1.- La practica de la notificacin
4.3.- La Publicidad de los Actos Administrativos
4.4.- Indicacin de publicaciones y notificaciones
5.- Principios del Acto Administrativo
5.1.- Ejecutividad
5.2.- Ejecutoriedad
5.3.- Motivacin
5.4.- Discrecionabilidad
6.- Los Recursos
6.1.- Tipos de Recursos
6.1.1.- Recursos Ordinarios
6.1.2.- Recursos Especiales
6.1.3.- Recursos Extraordinarios
7.- El Procedimiento de los Recursos Administrativos
Parte II. Caso Prctico
El Avalo
El Recurso
La Resolucin Municipal
III.- Conclusin
IV.- Bibliografa
I- Introduccin
Con la finalidad de buscar el conocimiento terico y prctico de la materia Derecho Contencioso
Administrativo, nos situamos en la conveniencia de estudiar y establecer en primer trmino los
conceptos bsicos que rige la materia en cuestin, a fin de sentar las bases de los que se proceder a
efectuar en el ejercicio de la profesin.
Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos primordiales a un caso concreto en
especfico, segn lo establecido en la Ley Orgnica de Procedimiento Administrativo, sus recursos,
cundo intentarlo, cmo intentarlo, entre otros aspectos.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en vigor desde el 19 de enero de 1982, produjo
uno de los ms grandes cambios que haya sufrido jams la Administracin Pblica Venezolana. Se
trata de una Ley revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento administrativo pudo ser mucho
123

mayor del vislumbrado. Pero la Ley Orgnica, por sobre todo, marca una etapa de primera
importancia en la evolucin no slo del Derecho Administrativo sino de las Ciencias de la
Administracin. Todo el esfuerzo de reforma administrativa realizado en nuestro pas a partir de los
aos sesenta, particularmente en el mbito del funcionamiento de la Administracin Publica,
encontr en esta Ley una serie de normas y obligaciones expresas, cuyo cumplimiento seguramente
transform los sistemas y procedimientos administrativos y el tratamiento de los administrados por
los funcionarios.
En trminos generales, esta ley, regula cuatro aspectos fundamentales con relacin a la
Administracin y relaciones con los particulares. La Ley precisa, por una parte, una serie de
potestades administrativas y establece una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y por
la otra, regula y consagra una serie de derechos de los particulares frente a la Administracin, as
como tambin les impone obligaciones precisas en sus relaciones con aqulla. Este es el primer
campo de regulacin de la Ley: las situaciones jurdicas de los particulares y de la Administracin
Pblica.
En segundo lugar, regula el acto administrativo, es decir, el resultado concreto de la actuacin de la
Administracin cuando sta decide produciendo efectos jurdicos en determinadas situaciones.
Regula con precisin el acto en sus requisitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad la
actuacin de la Administracin. Regula adems, los efectos de los actos; su revisin, tanto de oficio
como por va de recurso, y tambin, la forma de manifestacin de las decisiones administrativas, no
slo estableciendo la decisin expresa, sino la decisin administrativa tcita negativa derivada del
silencio administrativo. Por tanto, ya el silencio no es, simplemente, una forma de no decidir ni de
resolver un asunto para que decaiga por el transcurso del tiempo, sino que el silencio administrativo,
de acuerdo a esta Ley, es una presuncin de decisin, denegando lo solicitado, o los recursos
intentados. Plantea, adems, una responsabilidad del funcionario por la omisin y por la no actuacin,
y si sucede en forma reiterada, incurre en responsabilidad administrativa.
En tercer lugar la Ley regula el procedimiento administrativo, es decir, todo el conjunto de trmites,
requisitos y formalidades, que deben cumplirse ante la Administracin y en esas relaciones entre
Administracin y particulares, para producir decisiones administrativas, es decir, actos
administrativos.
Por ltimo y en cuarto lugar, la Ley regula las vas de revisin de los actos administrativos en va
administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideracin, de revisin y jerrquico, que van a
permitir al particular, en sus relaciones con la Administracin, reclamar formalmente, ante ella
misma, no como un favor, sino por vas de derecho, contra los actos administrativos, estando sta
obligada a decidir esos recursos tambin en tiempo til determinado, de manera que si no lo hace, el
silencio provoca estos actos tcitos negativos.
II- Objetivos
Generales
Establecer las bases fundamentales de la teora bsica de la rama del Derecho Contencioso
Administrativo.
Estudiar concepto, caractersticas y procedimientos que se desprenden de los actos
administrativos.
124

Aplicar el conocimiento, obtenido en la parte terica, a un caso en concreto y en especfico.
Especficos
Analizar del caso concreto, de la parte prctica, si se cumplieron los requisitos exigidos por la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
Fundamentar el contenido de la actuacin administrativo al principio de legalidad consagrado
en el artculo 117 de la Constitucin Nacional derogada y en el 137 de la Constitucin la
Repblica Bolivariana de Venezuela.
Parte I
Trminos Bsicos
Acto administrativo
1.- Concepto y Definicin
Se define como Acto Administrativo la decisin general o especial que, en ejercicio de sus funciones,
toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de
entidades pblicas.
Dentro de la divisin tripartita de los Poderes pblicos, es el que procede del ejecutivo, a diferencia
del acto legislativo (o ley) y del judicial (resolucin, providencia, auto o sentencia). Adems, la
autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administracin publica en tanto que
persona de Derecho Pblico; ya que, de proceder como persona jurdica privada, las relaciones
encuadran dentro de las civiles o comunes, con los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado
y a otras entidades aun en su aspecto "particular".
Prcticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o
escritas (singularmente stas, debido a su constancia); sean acuerdos, rdenes, decretos,
reglamentos, instrucciones, circulares u ordenanzas que dictan desde los ministros a los alcaldes; y
tambin las corporaciones, como las diputaciones provinciales, los ayuntamientos; pero no los
organismos legislativos de las provincias o Estados de una federacin.
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo
precisan, pura y sistemticamente, como una declaracin de voluntad realizada por la Administracin,
con el propsito de producir un efecto jurdico, el problema se reduce a determinar qu debe
entenderse por Administracin: o dicho trmino se define con un criterio orgnico, identificndose
con los rganos de la Administracin Pblica como incorrectamente lo ha hecho el Articulo 7 de la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos; o dicho trmino se define con un criterio material,
identificndolo con el ejercicio de la funcin administrativa, lo que tambin producira una definicin
incompleta del acto administrativo; o dicho trmino se define con criterios combinados de orden
material, formal y orgnico.
2.- Clasificacin de los Actos Administrativos
2.1.- Los Actos Administrativos segn sus efectos:
a) Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares:
En primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de actos administrativos, estos se
clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares. Puede decirse as, que la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos acoge una primera forma de clasificacin de los actos
125

administrativos segn sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos administrativos en actos
normativos (de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares).
Esta es la clasificacin que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos
de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean
normas que integran el Ordenamiento Jurdico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de
efectos particulares, son aquellos que contienen una decisin no normativa, sea que se aplique a un
sujeto o a muchos sujetos de derecho. La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos puede
decirse que identifica los actos administrativos de efectos generales, con los que ella califica en el
Artculo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carcter general" y los actos
administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos
"de carcter particular". En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carcter particular
no puede vulnerar lo establecido en una "disposicin administrativa de carcter general, lo que est
sealando es que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un
acto normativo o de efectos generales, acogindose, en este Artculo 13, el principio de la
inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales.
Por tanto, puede decirse que, en el artculo 13 de la Ley est la clave para clasificar los actos
administrativos, segn su contenido o efectos segn que sean normativos o no normativos,
identificndose los actos de efectos generales, es decir, de contenido o carcter general, con los actos
normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o carcter particular,
con aquellos que no tienen contenido normativo.
b) Actos Administrativos generales e individuales:
Puede decirse que la Ley Orgnica acoge la clasificacin de los actos administrativos, segn sus
destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los actos administrativos
individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de
sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado de personas o un nmero
determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho. Esta distincin estimamos que se acoge en el artculo 72 de la Ley Orgnica al
exigirse que tambin sean publicados en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, aquellos
actos administrativos que interesen a un nmero indeterminado de personas, que no sean
necesariamente actos normativos o de carcter general. Es decir, esta norma establece
indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto
general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un nmero
indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un nmero
indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por
supuesto, tambin el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un nmero
determinado de personas.
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, adems, un
acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior.
2.2.- Los Actos Administrativos segn su contenido:
a) Actos definitivos y actos de trmite:
126

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sera
un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en
general, tiene carcter preparatorio. Esta clasificacin de los actos administrativos segn el contenido,
se deduce de los Artculos 9, 62 y 85 de la Ley.
En efecto, el Artculo 9 establece un principio general, y es que todos los actos administrativos de
carcter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, salvo los actos de simple
trmite. Distingue aqu, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trmite, el cual se opone, por
supuesto, al acto administrativo definitivo.
En definitiva, la distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo
definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trmite, es el de
carcter preparatorio para el acto definitivo.
b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones:
Otra distincin que la Ley prev respecto de los actos administrativos y que tambin se refiere a su
contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o de intereses personales y
legtimos a favor de los particulares, regulados en los Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al acto
administrativo que no crea derechos o intereses personales, legtimos y directos a favor de
particulares, tambin regulado en esos mismos Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley. Asimismo,
segn el contenido, la Ley establece la posibilidad de que se trate de actos que en lugar de crear
derechos a favor de particulares, lo que establezcan sean obligaciones a cargo de particulares, y as se
los regula en el Artculo 70 de la Ley.
2.3.- Los actos administrativos segn la manifestacin de voluntad: actos administrativos expresos y
tcitos
La manifestacin de voluntad que produce el acto administrativo, conforme al Artculo 18, debe ser
expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por
tanto, el acto administrativo que regula la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en
principio, es un acto administrativo expreso formalizado segn el Artculo 18. Sin embargo, la Ley
admite la figura de la manifestacin de voluntad tcita de la Administracin, derivada del silencio
administrativo. As se establece expresamente en el Artculo 4 de la Ley Orgnica, cuando se prev
que en los casos en los cuales un rgano de la Administracin Pblica no resolviera un asunto o un
recurso dentro de los lapsos que prev la misma Ley, y que estn consagrados para los asuntos o
peticiones en los Artculo 5, 60 y 67 y en materia de recursos administrativos en los Artculos 91, 94 y
99, se considera que ha resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato
siguiente. Por tanto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en el Artculo 4, consagra el
acto administrativo tcito de contenido negativo, derivado del transcurso del tiempo, es decir, del
silencio administrativo.
2.4.- Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos administrativos firmes:
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no
de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es firme,
porque an puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por va
administrativa a travs de los recursos administrativos regulados en el Artculo 85 y siguientes, sea
por va contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser
127

impugnado por las vas ordinarias de recurso, y sobre el cual el nico recurso que cabe, es el recurso
de revisin. En ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso de revisin, seala que ste
slo procede contra los actos administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron
impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos administrativos
inimpugnables.
2.5.- Los actos administrativos segn su ejecucin:
Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos administrativos, debe sealarse una
clasificacin segn la ejecucin y as se distingue el acto material de ejecucin, del acto administrativo
formal. El Artculo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de ejecucin que puedan
menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que
exista previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales. Puede
decirse en este sentido, que el acto material de ejecucin previsto en el Artculo 78, se identifica con
el acto de ejecucin que regula el Artculo 8 de la Ley.
3.- Nulidad del Acto Administrativo
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho
administrativo el particular o administrado slo puede pedir la nulidad si est legitimado, es decir
solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos. Los actos
administrativos son regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir que si tienen vicios,
stos son subsanables. Los irregulares son los que estn gravemente viciados y su nulidad es absoluta
e insanable. Por lo tanto tendremos:
3.1.- Nulidad absoluta: Los actos nulos de nulidad absoluta no pueden sanearse. Los vicios que tornan
nulo de nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de dos tipos:
Vicios generales de los actos jurdicos:
1. Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administracin (error en la persona, error
en el objeto).
2. Dolo: El dolo es toda asecin de lo que es falso o disimulacin de lo que es verdadero. El dolo
difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto
administrativo debe ser grave y determinante de la accin del agente. Sea que el dolo fuera
propio del agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultar nulo de
nulidad absoluta.
3. Violencia fsica o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario puede ser fsica o
moral, aun cuando esta ltima va acompaada de actitudes que pueden hacer presumir una
violencia fsica. En uno u otro supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultar
nulo de nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la Administracin ha quedado
excluida.
4. Simulacin absoluta: Cuando ninguno de los elementos resultan veraces.
Vicios especficos de los actos administrativos:
1. Incompetencia: Puede ser por razn de:
territorio: Se produce si el rgano actuante excede el mbito fsico dentro del cual debe
ejercer su competencia.
materia: El rgano administrativo debe realizar las funciones que especficamente le
competen, debe actuar dentro de la esfera de competencia que le corresponde. La
competencia de cada rgano de la Administracin Pblica est sealada por la norma. Si un
128

1.
2.
3.
4.
1.
rgano administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la esfera de

atribuciones pertenecientes a otro rgano de la Administracin, dicho acto sera nulo de
nulidad absoluta.
tiempo: Se produce si el agente decide antes (todava no asumi) o despus (ya ces en sus
funciones) del tiempo en que su decisin hubiera sido vlidamente posible.
grado: El inferior jerrquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni
el superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por
razones tcnicas.
Falta de causa: Cuando el acto se dicta prescindiendo de los hechos que le dan origen o
cuando se funda en hechos inexistentes o falsos.
Falta de motivacin: Si el acto est fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello nulo.
Tambin es nulo de nulidad absoluta el acto ilgicamente motivado, es decir cuando se
obtiene una conclusin que no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisin
de la motivacin da origen a la nulidad absoluta, ya que no slo se trata de un vicio de forma
sino tambin de un vicio de arbitrariedad.
Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara
de un acto fsica o jurdicamente imposible.
Vicio en la finalidad o desviacin de poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al
previsto por el legislador. Para que ocurra la desviacin de poder debe haber una autoridad
administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por
la ley. Entre los supuestos de desviacin de poder pueden estar los siguientes:
Que el agente acte con una finalidad personal;
Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
Que el fin perseguido sea de inters general pero distinto del fin preciso que la ley asigna al
acto (v.g.: cuando el poder de polica se usa no para mantener el orden sino para aumentar los
recursos de la comuna).
Vicios en las formas esenciales: Cuando se incurre en vicios graves respecto de los
procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley
para la exteriorizacin del acto.
3.2.- Anulabilidad: Son anulables los actos administrativos regulares con vicios leves, que no impiden
la existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha sido notificado, dicha anulabilidad debe ser
solicitada en sede judicial por la Administracin. Sin embargo puede ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado:
hubiere conocido el vicio,
Si la revocacin, modificacin o sustitucin lo favorece sin perjudicar a terceros, y;
Si el derecho hubiera sido otorgado a ttulo precario.
Un acto administrativo es anulable, y por tanto saneable, por ejemplo, cuando:
El vicio fuera del objeto, en razn de no resolverse todas las peticiones formuladas.
El vicio fuera de la causa en razn de haber realizado la Administracin una errnea
apreciacin de los hechos que forman la causa del acto, siempre que tal errnea apreciacin
no impida la existencia de este elemento.
Se tratare de un vicio leve de procedimiento.
4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos
129

Los actos Administrativos estn sujetos a ciertos requisitos para que su procedimiento y eficacia no
sean atacados de invalidez o vicios.
4.1.- Efectos: Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est
supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de
actos anulados y tambin cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que
los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
esta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.
4.2.- La Notificacin: Las resoluciones y actos administrativos que afecten a los derechos e intereses
de las personas interesadas se notificarn a estas en los siguientes trminos:
- Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya
sido dictado.
- Deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va
administrativa.
- Deber contener tambin la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran
de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las personas interesadas puedan
ejercitar cualquier otro tipo de recurso que estimen procedente.
Las notificaciones defectuosas surtirn efecto a partir de la fecha en que la persona interesada realice'
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolucin o acto objeto de la
notificacin, o cuando se interponga el recurso procedente.
4.2.1.- La Prctica de la Notificacin: La notificacin es el procedimiento administrativo por el que se
da cuenta a quienes interese de los actos de las Administraciones Pblicas.
Medios y formas de notificacin:
- Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin
de la persona interesada o su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado. En este sentido, la acreditacin de cualquier notificacin efectuada se incorporar al
expediente de que se trate.
- En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, la notificacin se practicar en
el lugar que esta haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, se practicar
en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio conforme se indica en el prrafo anterior.
- Cuando la notificacin se practique en el domicilio de la persona interesada, en caso de que esta no
se halle presente en l en el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de la misma
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.
- Cuando la persona interesada o su representante rechace la notificacin de una actuacin
administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de
notificacin, y se considerar efectuado el trmite por lo que se seguir el procedimiento de que se
trate.
- Cuando las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, o se ignore el lugar de la
notificacin o no se conozca medio que permita tener constancia de la recepcin, o bien si, intentada
la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har entonces por medio de anuncios
en el tabln de edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio en el Boletn Oficial del Estado, en el
130

de la Comunidad Autnoma o en el de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que

proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano que la dict. En el caso de que el ltimo
domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificacin se efectuar mediante su publicacin en
el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
- Las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a
travs de los restantes medios de difusin, lo que no excluir la obligacin de proceder a la
notificacin segn se indica en el prrafo anterior.
Actos Sujetos a Notificacin
En otro orden de ideas, en la conferencia que nos corresponde comentar se trata lo relativo a los
actos que deben ser notificados. La notificacin, como se ha dicho, est prevista respecto del acto de
alcance individual.
Los actos sujetos a notificacin se clasifican en cinco categoras, a saber:
- Los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que sin serlo,
obsten a la prosecucin de los trmites.
- Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legtimos.
- Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.
- Los que se dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la agregacin
de actuaciones.
- Todos los dems que la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia.
Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos nicamente lo relativo al acto de trmite y
lo referente al acto interno, ste ltimo no mencionado en la clasificacin referida.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 73 prev que todo acto
administrativo de carcter particular que afecte los derechos subjetivos o intereses legtimos,
personales y directos de los administrados debe ser notificado.
De all que los actos de trmite no sean necesarios notificarlos, salvo aquellos que sean susceptibles
de recurso, bien porque imposibiliten la continuacin del procedimiento, produzcan indefensin o
prejuzguen como definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o intereses personales,
legtimos y directos, circunstancia que determinara su recurribilidad.
Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su notificacin, pues, como se ha dicho, uno de los
efectos que sta produce es, precisamente, el inicio de los lapsos correspondientes.
Por lo que se refiere al rgimen de publicidad de los actos internos de la Administracin, la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos establece que quedan exceptuados de la publicacin en
Gaceta Oficial, aquellos actos referentes a asuntos internos de la Administracin, se entiende que tal
excepcin est referida al acto general.
La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en algunos casos estas disposiciones internas generales
no publicadas, al controlar la legalidad de actos dictados basndose en las mismas, como por ejemplo
ocurre respecto de los funcionarios de la Direccin de Servicios de Inteligencia y Prevencin (DISIP).
131

Esta doctrina que resulta contraria, sin duda, al principio de publicidad del acto, no ha sido (por lo
dems) en modo alguno fundamentada. Sin embargo, en un caso concreto, la evidente lesin de
derechos constitucionales del recurrente, llev al Mximo Tribunal a pronunciarse por la invalidez de
estos actos no publicados.
La decisin, en aras del derecho constitucional a la defensa, estableci que la ausencia de publicacin
impide reconocerle valor normativo al acto de efectos generales. As lo decidi la Corte respecto del
Reglamento de los Consejos de Investigacin del Ministerio de la Defensa, al sealar que por no haber
sido debidamente publicado, slo poda considerarse que el mismo consagra principios, criterios o
pautas que informan dicha materia.
Sanciones a la Notificacin Irregular
Considerada como ha sido la notificacin como una garanta en beneficio del administrado, el
legislador impone la obligacin de informar en el acto de notificacin, adems del texto ntegro del
acto, los recursos que contra ste proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y los
plazos para interponerlos.
Se sanciona la notificacin defectuosa con su invalidez y consecuentemente con la ineficacia del acto
notificado, pero adems se prev que los errores inducidos en los lapsos de interposicin del recurso
no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en materia de recursos
administrativos, no podra luego pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia
administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso.
As ocurri en un caso en el cual la Administracin al notificar al particular no seal los recursos
procedentes contra el acto notificado, siendo ejercidos por ste fuera del lapso de ley. Una vez en la
sede judicial, el tribunal de la causa declar extempornea la interposicin de los recursos
administrativos y por lo tanto inadmisible el recurso contencioso de anulacin, por falta de
agotamiento de la instancia administrativa.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal de alzada, revoc la
decisin del a quo, considerando que ante tal omisin de la notificacin del acto no corra para el
impugnante el lapso para intentar el recurso de reconsideracin, por lo que mal podra ser declarada
extempornea su interposicin.
En lo que se refiere al caso de error de la notificacin consistente en la falta de sealamiento de los
lapsos legalmente establecidos para la interposicin de los recursos, (bien en sede administrativa,
bien en sede judicial) la Corte, siguiendo el criterio antes expuesto, especficamente ante un caso de
naturaleza electoral, seal que tal error no poda menoscabar el derecho a la defensa del interesado
y en consecuencia, si bien el mismo habra intentado el recurso de nulidad electoral fuera del lapso
legalmente establecido, mal poda declararse la extemporaneidad del recurso de nulidad.
Tambin se ha decidido que la interposicin incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la
pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificacin, no puede menoscabar el
derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia ha sealado que en tales casos
corresponde al rgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su decisin al
rgano que sea efectivamente competente.
132

Finalmente, cuando el acto se comunica por medios formales distintos a la notificacin (publicacin)
no existira la obligacin de cumplir las formalidades a que se refiere la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, como sera el anunci de los recursos pertinentes. As, se pronunci
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en reciente decisin de fecha 16 de octubre de
1997, al declarar inadmisible un recurso contencioso de anulacin contra un acto emanado del
Registrador de la Propiedad Industrial, por falta de interposicin del recurso jerrquico que contra el
acto proceda ante el Ministro, sealando que si bien la publicacin del mismo no contena mencin
alguna respecto a los recursos procedentes, la ley no establece, respecto a su comunicacin a los
interesados, tal obligacin para la Administracin.
4.3.- La Publicacin del Acto Administrativo: Los actos administrativos sern objeto de publicacin
cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen
razones de inters pblico apreciados por el rgano competente.
La publicacin sustituir a la notificacin, surtiendo sus mismos efectos, en los siguientes casos:
- Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a una sola persona interesada es insuficiente
para garantizar la notificacin a todas, debiendo ser la publicacin, en este ltimo caso, adicional a la
notificacin efectuada.
- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva
de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de
anuncios o medio de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de
validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de
forma conjunta los aspectos coindicentes, especificndose solamente los aspectos individuales de
cada acto.
La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto a
los trminos de las notificaciones. Tambin le es aplicable lo establecido para las notificaciones
defectuosas, que detallamos igualmente en el mismo apartado anteriormente referido.
Se ha sealado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia y de all su eficacia, claro
est en los casos en que la publicidad es la nica circunstancia exigida para que el acto sea capaz de
producir sus efectos jurdicos.
De otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad como presupuesto para el ejercicio de los
recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la impugnacin judicial.
Puede, sin embargo, agregarse una tercera funcin, pues la notificacin califica en algunos casos la
legitimacin del recurrente, ya que se ha establecido que la legitimacin puede deducirse de la
cualidad de destinatario del acto, lo cual no obsta para que se desvirte su legalidad, precisamente,
sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a quien
corresponda la legitimacin en la sede administrativa.
133

Eficacia, impugnacin y legitimacin son por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la
publicidad.
La eficacia, segn la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicacin del acto,
por s sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurdicos que de l se
derivan, o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para la
concrecin de sus efectos (actos sujetos a trmino o condicin y actos que requieren de ejecuciones
materiales).
Por lo que a esta funcin se refiere (eficacia del acto), puede afirmarse que la publicidad constituye
principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantas jurdicas del administrado. Se realza
as la seguridad jurdica de aquellos a quienes la Administracin pretende imponer una obligacin o
afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos.
Como segunda funcin, se ha dicho que la publicidad acta como presupuesto para que transcurran
los plazos de impugnacin, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy se esgrime como
base fundamental del contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.
La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la exigencia del sealamiento en
el acto de notificacin, de los recursos que contra el acto notificado proceden, as como de su exacto
contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar an ms el derecho del administrado de
acceder a la justicia en bsqueda de proteccin y reparacin frente a la ilegalidad en el actuar
administrativo.
Finalmente, tambin se ha vinculado a la publicidad, como parte de su funcin, la legitimacin para
recurrir. En relacin con este aspecto, resulta importante la doctrina que ha planteado, a manera de
reflexin, el posible divorcio existente entre "... las frmulas de comunicacin concebidas desde la
perspectiva de la garanta individual", en lugar de "... la hipottica defensa del ordenamiento
jurdico", tanto ms si se tiene en cuenta la indeterminacin conceptual de la nocin de interesado
que se verifica con la tesis de los derechos reaccinales o impugnativos que permiten la fiscalizacin
por parte de los administrados de la totalidad del ordenamiento jurdico administrativo.
Naturaleza Jurdica de los Medios De Publicidad
En segundo lugar, se ha hecho referencia a la publicacin y notificacin como medios de
comunicacin del acto, los cuales pueden verificarse segn distintas modalidades.
Sin embargo, antes de abordar lo relativo a las diferentes modalidades, debemos hacer referencia a la
naturaleza jurdica que a estos medios de publicidad le ha reconocido la doctrina.
Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorizacin de la voluntad
administrativa, pero existe disidencia en cuanto a la naturaleza jurdica de tal requisito. De una parte
estn ubicados quienes afirman que debe distinguirse entre la notificacin y la publicacin, en el
sentido de que la primera es un nuevo acto autnomo y distinto del que por ese medio se comunica,
en tanto que la publicacin no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorizacin del mismo acto
que se publica.
134

Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condicin para la existencia o validez
del acto, en tanto que la notificacin slo est referida a la eficacia del mismo y como acto autnomo
est igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia validez.
Siendo ello as, la invalidez o inexistencia de la notificacin produce la ineficacia del acto cuya
notificacin se pretende as como la invalidez de los actos de ejecucin o complementarios.
De all que una vez que el acto ha sido dictado por la Administracin no podra ser desconocido por
sta, ni revocado en base a la ausencia de notificacin.
En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificacin como especie de
aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a su
validez y no a su vigencia.
Esta concepcin acerca de la publicidad parte de los postulados de la teora pura del derecho,
conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea vlida debe
existir correspondencia con el principio de efectividad.
Obsrvese que al estimarse la notificacin como vicio formal del acto, se le aplicara en todo caso la
tesis (acogida por nuestra jurisprudencia) del carcter no invalidante del vicio cuando no se afecten
elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de stos, derechos fundamentales del
administrado.
La jurisprudencia patria ha asumido la tesis de la notificacin como requisito de eficacia del acto y no
de validez. Se ha sealado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la finalidad
perseguida por la notificacin, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios.
Por lo que se refiere a la publicacin, como forma de dar publicidad a un acto, la doctrina sostiene la
tesis de la inexistencia o de la invalidez del acto ante la ausencia de la publicacin. No existe en este
caso un acto distinto, autnomo, sino que se trata del propio acto que es publicado. Por ello se afirma
que la falta de publicacin atae a la existencia (o validez) misma del acto. La tesis de la inexistencia
impide la impugnacin del acto antes de la publicacin as como la posibilidad por parte de la
Administracin de su revocacin o modificacin.
La tesis de la invalidez, por su parte, por faltar un elemento formal, la publicacin, si permitiese su
impugnacin por vicios distintos o relativos a la propia publicacin, de ser sta, por ejemplo
defectuosa.
Nuestra jurisprudencia ofrece un interesante caso en el cual el defecto de publicidad en una
ordenanza (acto de naturaleza legislativa) no poda ser tomada en cuenta para afectar la validez de un
acto administrativo que la ejecutaba.
Ciertamente, la Administracin habra producido un acto con base a una ordenanza que permita una
altura para la construccin de "una vez y media el ancho de la calle ms el retiro de frente" sobre la
base de que la publicacin del texto normativo que le serva de fundamento y que haba sido objeto
de una modificacin antes de ser dictado el acto, estableca una altura distinta de "una vez el ancho
135

de la calle" en lugar de una vez y media" como se haba autorizado. Sin embargo, en el caso citado se
determin que la segunda disposicin invocada era producto de un defecto en el acto de publicacin,
pues no exista prueba alguna de que se hubiese producido reforma respecto de esa norma.
Se seala en el fallo que se comenta que de las copias certificadas de las Actas de sesiones del
Consejo Municipal se verifica que no se discuti la modificacin del artculo que prev la altura
permitida y por lo tanto se deba a un error material de la publicacin el cambio alegado, lo cual
determinaba que el acto que pretenda desconocer la autorizacin otorgada no tena marco legal.
Rgimen Previsto en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos
En nuestro sistema, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos prev la publicacin como
medio de comunicacin de los actos generales, en tanto que la notificacin se establece como el
mecanismo adecuado para la publicidad del acto particular.
No obstante, la norma general contempla tambin la publicacin del acto particular en Gaceta Oficial
y el mecanismo subsidiario de la publicacin, a travs de la comunicacin por prensa, mediante cartel,
este ltimo en caso de ser imposible la notificacin personal.
Se plantea, por tanto, cierta confusin respecto del acto individual, en cuanto que si bien se prev la
notificacin personal como mecanismo principal, sta parece ceder frente a la publicacin cuando
est prevista de manera especfica la publicidad a travs de la Gaceta Oficial.
Tal sistema (publicacin en Gaceta), en palabras del autor espaol Bermejo Vera, puede evitar que "al
amparo de la realizacin de notificaciones individuales a los interesados directos se consagren
situaciones antijurdicas definitivas e irremediables", pero, en palabras del mismo autor, la
publicacin en Gaceta no deja de ser reconocido como un medio de publicidad insuficiente, pues
constituye un instrumento difcilmente asequible al ciudadano medio.
En los casos en que se prev la publicacin como mecanismo de notificacin del acto individual, bien
de manera principal, bien de manera subsidiaria, se plantea la duda sobre a partir de qu momento
debe computarse el plazo para la interposicin de los recursos.
Nuestra jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, en casos en los cuales se
han impugnado, en va judicial, actos administrativos sujetos no slo a notificacin de los interesados,
sino adems a la publicacin en medios oficiales. As mediante decisin de fecha 23 de febrero de
1994, la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ante la alegada inadmisibilidad
de un recurso contencioso administrativo de anulacin intentado contra un acto de contenido
disciplinario, emanado del Consejo de la Judicatura, seal que "es a partir de la publicacin y de la
notificacin al juez afectado de la decisin disciplinaria, pero hechas en la forma prevista en el artculo
73 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, cuando sta adquiere eficacia y se inicia el
lapso para el ejercicio del recurso de anulacin (...) al no haber cumplido el Consejo de la Judicatura
con la notificacin individual del acto (...) el lapso de caducidad del acto de destitucin no comenz a
surtir efectos. Por ende, en ese contexto, el recurso de nulidad fue interpuesto vlidamente".
En ese mismo sentido se haba pronunciado la mencionada Sala en sentencia anterior (de fecha 10 de
octubre de 1989), mediante la cual se estableci que "el lapso de caducidad para el ejercicio del
136

recurso de anulacin, se inicia a partir de la notificacin personal al interesado de la decisin, ya que

por ella es como adquiere eficacia y surte efectos frente a aqul. Por lo tanto la publicacin en Gaceta
Oficial y en los diarios de mayor circulacin en la Repblica no sera necesaria para su exigibilidad y si
acaso slo tendra el efecto de una informacin a la colectividad".
Criterio contrario ha mantenido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual en
aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos,
declar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulacin intentado contra una
resolucin emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Tchira, en virtud de que la
publicidad de dicho acto deriv de su publicacin en Gaceta Oficial del Estado, aun cuando adems
haba sido notificada personalmente a los interesados con posterioridad.
Se seala en la referida decisin que el hecho de que el contenido del acto hubiere sido notificado a
los destinatarios con posterioridad a la publicacin, no altera la consecuencia de la caducidad
aplicada, dado que (independientemente de que se trate de un acto de efectos particulares, como lo
alegaban los recurrentes) "... el artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia es
claro al ordenar el cmputo del lapso de caducidad para los actos particulares a partir de su
publicacin en el respectivo rgano oficial, sealando la alternativa de computarlo desde la
notificacin para el caso de que aquella no se efectuare, circunstancia que no ocurri en este caso...",
puesto que la Resolucin impugnada s fue publicada.
4.4.- Indicacin de Notificaciones y Publicaciones: Si el rgano competente apreciase que la
notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto lesiona derechos e intereses legtimos,
se limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del
acto y del lugar donde las personas interesadas podrn comparecer, en el plazo que se establezca,
para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
5.- Principios Rectores de los Actos Administrativos
5.1.- Ejecutividad: Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firme, es
decir, los agotaron la va administrativa producen los efectos perseguidos por su emanacin. La
ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido
dictado. La ejecutividad propiamente dicha est constituida por la condicin especial de estos actos
cuya eficacia implica actuaciones de operaciones materiales de ser cumplidos por el propio rgano
que lo dict o por cualquier otro rgano actuante dentro de la esfera administrativa. El artculo 8 de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos establece expresamente la ejecutividad de los actos
administrativos por cuanto de su redaccin se evidencia que la misma es la condicin propia de los
actos de ejecucin.
5.2.- Ejecutoriedad: Este principio implica una cualidad ms especfica, ella es igualmente una
condicin relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos, capaces de incidir en la esfera jurdica
de los particulares imponindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse.
Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el cumplimiento del
ordenado an en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los rganos
jurisdiccionales, as lo establece el artculo 78 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
La disposicin anterior se complementa con la necesidad de la efectiva notificacin del acto y este
efecto el artculo 73 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos as lo seala.
137

La ley establece los medios a travs de los cuales se hace efectiva la ejecucin distinguiendo los
siguientes casos:
- Si la carga interpuesta es una prestacin de hacer susceptible de ejecucin indirecta, la
administracin procede a efectuarla bien por si misma o bien designando un tercero y cargar los
gastos y costas al obligado.
- Si se trata de una carga personal que no admite la sustitucin del obligado por un tercero, la ley
establece como medio la llamada coaccin indirecta mediante multas.
5.3.- La Motivacin: La motivacin de los actos administrativos es la expresin del motivo mismo en
entendindose por tal expresin del fin que se persigue con su emanacin la exigencia de que el acto
contenga el basamento expreso de la decisin resguarda los intereses de los administrados, por
cuanto les permite conocer las razones que la administracin asume en la toma de decisiones a falta
de norma expresa que establezca otras exigencias en los actos vinculados, el motivo est dado por el
propio legislador que es que establece el fin u objeto de la decisin y por ende la remisin
especificada a la disposicin en la cual se fundamenta el acto, acta como motivo del mismo. La
motivacin consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto se establece as
la necesidad tanto de la motivacin fctica (razones de hechos) como las motivaciones de derecho
(razones de derecho).
5.4.- Discrecionalidad: La ley consagra este principio en el artculo 12 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos permitiendo que por disposicin legal o reglamentaria pueda dejarse
alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente. La posibilidad de disponer un
margen de libre apreciacin que permita al rgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y
conveniencia en la emanacin del bien del acto, no emerge solo del legislador sino tambin del uso de
la potestad reglamentaria ya que por va reglamentaria puede acordarse la discrecionalidad, debida.
6.- Los Recursos Administrativos
Los recursos administrativos surgen como un remedio a la legal actuacin de la administracin. Son
medios legales que el ordenamiento jurdico pone a disposicin de los particulares para lograr, a
travs de la impugnacin, que la Administracin rectifique su proceder. Son la garanta del particular
para una efectiva proteccin de su situacin jurdica.
Son denominados recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es decir, con una materia
procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto administrativo de efectos particulares, nunca
general (artculo 85).
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, la tesis predominante considera los recursos
administrativos como un derecho del interesado, que forma parte de la garanta constitucional a la
defensa. Este es el criterio acogido por el Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias de la Corte
Federal del 05.08.55 y del 24.11.53. Otra tesis considera los recursos como medios procedimentales
de defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades pblicas, criterio ste
mayoritariamente aceptado, ya que el procedimiento en s no puede ser calificado como un derecho,
sino como un medio que permita al particular revelarse ante la conducta ilegtima de la
Administracin.
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El recurso administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para ello pide a la Administracin
que revise, revoque o reforme una resolucin administrativa, o excepcionalmente un trmite, dentro
de unos determinados lazos y siguiendo unas formalidades establecidas y pertinentes al caso.
Es necesario distinguir el recurso de la peticin. En el primero se parte de la existencia previa de un
acto o resolucin administrativa, que es lo que se pretende que se reforme o revoque, mientras que
la peticin tiene como finalidad ltima la realizacin por parte de la Administracin de un acto nuevo.
Los recursos administrativos se interponen y resuelven ante la misma Administracin, por lo que esta
se convierte as en juez y parte de los mismos. De ah que la garanta que se pretende asegurar
ofreciendo mediante la interposicin de recursos una posibilidad de reaccin contra las resoluciones
administrativas se vea limitada por el hecho de ser la propia Administracin la que ha de resolver el
litigio planteado y que deriva de un acto suyo. Y de ah que en muchas ocasiones, tras la resolucin
administrativa, haya que acudir a otras instancias (la va judicial) para la ltima consideracin y
sentencia sobre el asunto en cuestin.
Se podrn interponer contra las disposiciones administrativas dos tipos de recursos: el ordinario, que
puede ser considerado como el sustituto del antiguo recurso de alzada, y el extraordinario o de
revisin. Sus caractersticas las examinaremos ms adelante.
Por el contrario, no cabr la interposicin de recurso contra las disposiciones administrativas de
carcter general. En este sentido la Ley a que hacemos referencia ha introducido una modificacin
sustancial con la situacin anterior, no permitiendo proceder a la impugnacin de forma directa de
una disposicin de carcter general. No obstante, s cabe la posibilidad de una impugnacin indirecta
mediante la impugnacin de un acto administrativo de aplicacin de una disposicin general,
pudindose interponer el recurso ante el rgano administrativo del que eman la disposicin general
de cuya aplicacin deriva el acto recurrido y no slo ante el rgano del que eman el acto.
Las leyes podrn sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnacin o
reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin y arbitraje. Ello se har en supuestos o mbitos
sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia as lo justifique y ante rganos
colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas. No obstante, debern
sujetarse a los principios, garantas y plazos que la Ley sobre Procedimiento Administrativo establece.
Fin de la va administrativa
Para saber qu tipo de recurso procede interponer ante una resolucin administrativa habr de
tenerse conocimiento de cundo se produce el fin de la va administrativa. En este sentido, ponen fin
a la va administrativa:
- Las resoluciones que recaigan en los Recursos Ordinarios interpuestos.
- Las resoluciones que recaigan en los procedimientos especiales que sustituyan al recurso ordinario,
que se han indicado anteriormente (procedimientos de impugnacin o reclamacin, incluidos los de
conciliacin, mediacin y arbitraje).
- Las resoluciones que sean dictadas por rganos que carezcan de superior jerrquico, salvo que se
establezca lo contrario por Ley.
- Otras resoluciones administrativas que por ley o reglamentariamente se haya establecido que ponen
fin a la va administrativa.
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La disposicin adicional novena de la Ley a que nos estamos refiriendo establece las resoluciones que
ponen fin a la va administrativa en lo concerniente a la Administracin General del Estado, que son:
- Las del Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas.
- Las de los Ministros dentro de sus competencias departamentales.
- Las de los Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal.
6.1.- Tipos de Recursos Administrativos
Como se dijera en el captulo anterior, los recursos administrativos forman parte de los
procedimientos de segundo grado. Dentro de estos procedimientos pueden destacarse, de acuerdo a
la Ley que rige la materia, tres tipologas distintas, a saber:
6.1.1.- Recursos Ordinarios:
Son aquellos que revisten un carcter genrico, ya que pueden plantearse en todos los casos, salvo en
aquellos que exista disposicin legal en contrario.
a) Objeto:
El recurso ordinario es el que se interpone por las personas interesadas contra las resoluciones que no
pongan fin a la va administrativa o contra los actos de trmite que determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensin. Dicho recurso se interpone ante el rgano
superior jerrquico del que dict las resoluciones o actos impugnados en l. A estos efectos, los
tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se
considerarn dependientes de la Autoridad que haya nombrado al presidente de los mismos.
b) Plazo: El plazo para la interposicin del recurso ordinario ser de un mes. Transcurrido dicho plazo
sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su
caso, de que proceda la interposicin de recurso extraordinario de revisin
c) Motivos: El recurso ordinario podr fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad
de los actos de las Administraciones Pblicas.
Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de
las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin legal.
Tambin sern nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin,
las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas
140

a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o

restrictivas de derechos individuales.
Por otro lado, son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. El defecto de forma slo determinar la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d
lugar a la indefensin de las personas interesadas. Por ltimo, la realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando
as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrn ser alegados por los causantes de los
mismos.
d) Interposicin: El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante
el rgano competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera presentado ante el rgano que dict el
acto impugnado, este deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con
una copia completa ordenada de su expediente. En este sentido, la persona titular del rgano que
dict el acto recurrido ser responsable directa de cumplimentar lo anteriormente indicado.
e) Resolucin Presunta: Transcurridos tres meses desde la interposicin del recurso ordinario sin que
recaiga resolucin, se podr entender desestimado y quedar expedita a va procedente.
Se excepta el caso de recursos interpuestos contra la desestimacin presunta de una solicitud por
transcurso del plazo, en el que se entiende que queda estimado si la Administracin no resuelve en el
plazo oportuno.
Dentro de los recursos ordinarios se distinguen a su vez: el recurso de reconsideracin y el recurso
jerrquico.
El recurso de reconsideracin se le suele calificar como un recurso horizontal, en el sentido de que el
mismo es ejercido en contra de la actuacin emanada del rgano que dict el acto originario. El
mismo debe ser decidido en un lapso de 15 das hbiles. Ahora bien, cuando quien debe decidir el
recurso de reconsideracin es la mxima autoridad, ste cuenta con un lapso mayor, el cual es de 90
das continuos.
Debe destacarse que en contra del acto que decide el recurso de reconsideracin, no es posible volver
a ejercer este tipo de recurso.
El recurso jerrquico es denominado, a diferencia del anterior, como un recurso vertical, ya que el
mismo se intenta ante la superior jerarqua dentro de la organizacin. En el caso de los Municipios,
ante el Alcalde o en los casos de la Administracin Pblica Nacional, ante el Ministro respectivo.
El lapso para decidir el recurso es de 90 das continuos, contados a partir de la interposicin del
mismo.
Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso jerrquico, agotan la va administrativa,
es decir, que al ser dictadas por la mxima autoridad del ente administrativo de que se trate, dicha
decisin, abre el camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales judiciales.
6.1.2.- Recursos Especiales:
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Estos recursos slo proceden en aquellos casos expresamente previstos en la norma, la cual especifica
el recurso admisible.
En nuestra legislacin se considera como recurso especial, el denominado recurso jerrquico
impropio, el cual se ejerce ante las mximas autoridades de los entes descentralizados de la
Administracin Pblica. Por ejemplo, en caso de una decisin emanada de un Instituto Autnomo
Municipal, el recurso debe plantearse ante el Directorio o Junta Directiva del mismo y luego de su
decisin, conocera eventualmente el mximo rgano del organismo de adscripcin que sera el
Alcalde. Este recurso se funda en el principio de jerarqua administrativa, segn el cual, los entes que
ejercen la tutela de los rganos que componen la Administracin Descentralizada, tienen
competencia para revisar no slo la legitimidad, sino la oportunidad o conveniencia de sus actos.
6.1.3.- Recursos Extraordinarios: A diferencia de los anteriores, los recursos extraordinarios operan
"an cuando el acto ha quedado firme", es decir, an fuera de los lapsos que la ley prev para su
impugnacin.
Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de revisin, el cual, como se dijo
anteriormente, supone un acto firme y, por lo tanto, la decisin que eventualmente se dicte afectar
la autoridad de cosa juzgada administrativa. Este recurso procede frente a cualquier acto que haya
quedado firme, no necesariamente ante aquellos que causen estado. El lapso para su ejercicio es de
tres meses y vara segn el motivo de impugnacin de que se trate. En efecto, cuando los motivos de
la impugnacin sean documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial
definitivamente firme, que hubieren influido de manera decisiva en la resolucin del asunto, o cuando
la decisin hubiere sido adoptada por cohecho, fraude, violencia o soborno, y ello hubiere quedado
establecido en sentencia judicial definitivamente firme, el lapso de impugnacin ser dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia. Ahora bien, si el motivo hubiere sido la aparicin
de pruebas esenciales para la resolucin del asunto, no disponibles para la poca de la tramitacin del
expediente, este lapso comenzar a computarse a partir del momento en que se haya tenido noticia
de la existencia de las pruebas. Por lo que se refiere al lapso para decidir, ste es dentro de los treinta
das siguientes a la fecha de presentacin del recurso. (Artculos 85 al 99 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos).
Es de hacer notar que, una vez interpuesto cualquiera de los antedichos recursos, el interesado no
podr acudir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa hasta tanto se produzca la decisin o se
venza el plazo que tenga la administracin para decidir, ello con la finalidad de evitar decisiones
contradictorias.
a) Objeto: El recurso extraordinario de revisin es el que se interpone por las personas interesadas
contra los actos que agoten la va administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso
administrativo en plazo.
b) Motivos: El recurso extraordinario de revisin podr interponerse cuando concurra alguna de las
circunstancias siguientes:
1. Que al dictar los actos recurridos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente.
142

2. Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolucin del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados
falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho,
violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en
sentencia judicial firme.
c) Plazo: El recurso extraordinario de revisin se interpondr cuando se trate de la causa primera
indicada en el apartado anterior, dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la
notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar
desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
d) Interposicin: El recurso extraordinario de revisin podr interponerse ante el rgano que dict el
acto que se impugna o ante el rgano competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera
presentado ante el rgano que dict el acto impugnado, este deber remitirlo al competente en el
plazo de diez das, con su informe y con una copia completa ordenada de su expediente. En este
sentido, la persona titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directa de
cumplimentar lo anteriormente indicado.
El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse, no
slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto
recurrido.
e) Resolucin Presunta: Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso
extraordinario de revisin sin que recaiga resolucin, se entender desestimado, quedando expedita
la va jurisdiccional contencioso-administrativa.
7.- El Procedimiento en los Recursos Administrativos.
Interposicin: Dentro de los requisitos para la interposicin del recurso se exige, en principio, la
existencia de un acto administrativo impugnado o la negativa tcita de la Administracin (silencio
administrativo). Igualmente se requiere que el particular haya sido notificado del acto, ya que de lo
contrario el mismo no surtira eficacia alguna y, finalmente, que el recurso sea interpuesto dentro del
lapso legalmente establecido. Es de hacer notar que, no necesariamente el acto que pone fin a un
procedimiento es aquel objeto de impugnacin. Tambin son impugnables aquellos actos que
prejuzguen el procedimiento como definitivo, imposibiliten su continuacin o causen indefensin
(artculo 85 Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos). Los requisitos para la elaboracin del
recurso estn previstos en el artculo 49 de la LOPA, en el cual debe identificarse el organismo al cual
est dirigido el recurso, la identificacin del interesado, los hechos, razones y pedimentos
correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud, la referencia a los
anexos que acompaan el recurso y cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o
reglamentarias, adems de la firma de los interesados, entre otros.
En este sentido es preciso sealar que, la interposicin del recurso per se, no suspende
automticamente los efectos del acto cuestionado. Slo en caso excepcional y con base a las causases
establecidas en la ley, la Administracin podr otorgar la suspensin de los efectos del acto y en caso
143

de considerarlo necesario, solicitar la constitucin de una garanta eficiente (artculo 87, primer
aparte).
En cuanto a la substanciacin, debe sealarse, que la misma se circunscribe fundamentalmente al
examen de los requisitos de admisibilidad del recurso (artculo 86), a la solicitud de los antecedentes
administrativos del caso y de cualquier otra informacin necesaria a los fines de la correspondiente
decisin (artculos 54 y 55) adems de permitir en cualquier estado al particular que alegue, pruebe e
informe todo aquello que considere conveniente para la satisfaccin de sus intereses.
En cuanto a la terminacin, el procedimiento recusorio normalmente debe culminar con una decisin
expresa, bien estimatoria o desestimatoria. En el primer caso, el rgano podr anular, modificar,
convalidar o reponer el procedimiento al estado en que se produjo el vicio que afecta el acto. En el
segundo caso, una decisin desestimatoria tendr como finalidad confirmar el acto recurrido.
Pero existe adems otra forma de terminacin del procedimiento de revisin de los actos, a peticin
del particular, muy generalizada en el mbito de nuestra administracin, como es el silencio
administrativo, el cual es una ficcin jurdica recogida en el artculo 4 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, que valora en sentido negativo la pretensin del administrado, una
vez transcurrido o agotado el lapso para tomar la decisin respectiva. En otras palabras, la regia
general en cuanto al silencio administrativo es la de considerar negada la peticin del solicitante y
permitirle el ejercicio de los recursos administrativos o judiciales que correspondan al caso.
El Silencio Administrativo: Regulacin y Consecuencias.
Premisa: La conducta normal de la Administracin es cumplir con su deber jurdico de decidir y
hacerlo adems de manera oportuna, ya que el requisito objetivo bsico para recurrir es la existencia
de un acto (artculo 92 y 78 LOPA). Sin embargo, algunas veces, no existe una decisin en forma
expresa, configurndose, en consecuencia, el silencio administrativo, es la "irresistible inclinacin de
la Administracin a no contestar".
El silencio es una manifestacin tcita de la administracin, ya que la autoridad que calla conoce el
alcance atribuido a su comportamiento. Este es el criterio minoritario de la doctrina en cuanto a la
naturaleza de esta figura. No obstante, la doctrina predominante sostiene un criterio distinto, segn
el cual, el silencio es una ficcin legal que abre la posibilidad de una impugnacin ulterior, es decir, es
una garanta procesal a favor del administrado y no de la Administracin. Ahora bien, el silencio
procede tanto en va de instancia, es decir, frente a peticiones o simples denuncias del administrado
como en el mbito de los recursos administrativos.
En cuanto a las consecuencias del silencio, pueden dividirse aquellas que repercuten en el interesado
y otras que recaen sobre la Administracin. Respecto de las primeras, la consecuencia fundamental es
que el interesado podr ejercer el recurso subsiguiente o esperar la decisin correspondiente. Si el
interesado espera a que se produzca el acto, an vencido el lapso para decidir, el lapso para ejercer la
impugnacin se abre nuevamente con motivo de la notificacin del acto tardo. Si el silencio ocurre
con ocasin de un recurso jerrquico, el particular puede ignorar verificacin del silencio, el recurso
judicial pertinente, segn lo dispuesto en el artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia.
144

Acerca de las consecuencias para la Administracin debe sealarse, que an vencido el lapso del cual
dispone el rgano administrativo para dictar la correspondiente decisin sin que sta se haya
producido, la obligacin de responder persiste an fuera de dicho lapso, lo cual dara lugar a las
denominadas decisiones tardas. Ahora, si el particular ha decidido, frente al silencio, impugnar el
acto ante el rgano superior, y ste solicita el expediente al rgano inferior, ya no podr dictarse la
decisin por lo que se refiere al inferior, toda vez que debe entenderse que la remisin del expediente
automticamente pone fin a su competencia para decidir.
Sobre este tema debe sealarse que de manera excepcional, en algunas leyes venezolanas se
contempla un efecto contrario del silencio, es decir, en trminos positivos, lo cual equivale a
considerar aceptada la solicitud del particular en aquellos casos en que la Administracin no decide
dentro de los lapsos legales correspondientes. Este es el caso de la Ley Orgnica de Ordenacin
Urbanstica y del Sufragio, entre otras.
La revisin de oficio de los actos administrativos. Lmites. Consecuencias.
Como se sealara en el captulo anterior, los procedimientos de revisin de oficio, al igual que los
recursos administrativos, forman parte de los denominados procedimientos de segundo grado. La
diferencia fundamental con respecto a los recursos administrativos, es que en estos casos, la revisin
procede motu propro, es decir, sin necesidad de requerimiento de los particulares. En estos casos la
Administracin, ejerce un conjunto de potestades que ponen de manifiesto el principio de autotutela,
es decir, la posibilidad de la administracin de controlar, no slo la legalidad sino la oportunidad o
conveniencia de sus actos en virtud de los intereses generales que le corresponde tutelar.
Estas potestades son las siguientes:
Convalidacin: Es la figura en virtud de la cual la Administracin subsana los vicios de los actos no
afectados de nulidad absoluta. Su objeto es un acto viciado de anulabilidad o nulidad relativa. Para su
ejercicio no existe lmite de tiempo, es decir, que la potestad de convalidacin se extiende an
interpuesto el recurso administrativo o judicial (artculos 81 y 90 Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos).
Declaratoria de nulidad absoluta: Esta potestad est prevista en el artculo 83 ejusdem, la cual le
permite a la Administracin "reconocer" (sinnimo de declarar) la nulidad absoluta de los actos
dictados por sta. Esta potestad opera slo en aquellos casos en que el acto se encuentra subsumido
en las causases del artculo 19 de la Ley y procede de oficio o a solicitud de particulares.
Correccin de errores materiales o de clculo: Esta potestad es concebida como una derivacin o
especie de la potestad general de convalidacin y se contrae exclusivamente a aquellos casos en que
existen errores materiales o de clculo que no impliquen la nulidad absoluta del acto (artculo 84).
Revocacin: Es el poder conferido a la administracin para extinguir un acto por razones de
oportunidad o conveniencia, bien por razones originarias o sobrevenidas.
Dentro de sus caractersticas encontramos que la misma la ejerce el mismo rgano que dict el acto o
su superior jerrquico, La revocacin puede ser total o parcial, pero slo en aquellos casos que no
originen derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos, ya que la afectacin de stos
por un nuevo acto lesionara el principio de intangibilidad de la decisin administrativa, lo cual es
castigado con la nulidad absoluta, a tenor de lo previsto en el artculo 19, numeral 2 de la Ley. Se
145

encuentra aqu con un lmite impuesto por el propio texto legal al ejerci de la potestad revocatoria
por razones de seguridad jurdica y estabilidad de los derechos de los administrados.
Parte II
Caso Prctico
Ciudadano
ALCALDE DEL MUNICIPIO AUTNOMO DE MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA
Su Despacho. Yo, ARMANDO PARRA SERRANO, venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio, inscrito en el
lnpreabogado bajo el No. 51705, titular de la Cdula de Identidad No. 8.504.255, domiciliado en esta
ciudad y Municipio Maracaibo del Estado Zulia, procediendo con el carcter de Apoderado Especial de
la Sociedad Mercantil COMPAA ANNIMA NACIONAL TELFONOS DE VENEZUELA (CANTV),
debidamente constituida e inscrita por ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio
del Distrito Federal, el da de junio de 1930, bajo el No. 387, cuya ltima Reforma Estatutaria qued
registrada por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal
Estado Miranda en fecha 24 de octubre de 1996, bajo el No. 6 del Tomo 298-a-pro., representacin
que se evidencia de instrumento poder que fuera conferido por la mencionada Sociedad Mercantil, el
cual qued debidamente autenticado por ante la Notara Pblica Trigsima Sexta del Municipio
Libertador del Distrito Federal, en fecha 30 de mayo de 1997, bajo el No. 37, Tomo 44 de los Libros de
Autenticaciones respectivos, y el cual se acompaa al presente escrito en copia simple marcada "A",
previa confrontacin con el original. Ante Usted, muy respetuosamente ocurro para exponer:
De los hechos
En fecha 10 de noviembre de 1998, fue presentada a la Empresa CANTV planillas de Liquidacin del
Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos, No. 5198003983, constante de tres (03)
pginas, correspondientes al cuarto Trimestre del ao 1998, fundamentada las referidas Planillas de
Liquidacin en avalos practicados en cada uno de los Inmuebles propiedad de CANTV, por la
Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Autnomo Maracaibo del Estado Zulia, signadas con
los Nos, DCL 2475-97; DCE 2476-97; DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCL 2480-97; DCE 2481-97; DCE
2482-97; DCE 2484-97; DCE 2485-97; DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE
2490-97; DCE 2491 DCL 2492-97'. DCL 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, dichas Planillas fueron
elaboradas en fecha 16 de septiembre de 1997, el cual consigno en copia simple constante de setenta
y cinco folios tiles, marcada "B", cancelando mi representada el cuarto trimestre correspondiente al
ao de 1998, la cantidad de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS
TREINTA Y UNO CON NOVENTA Y UN CNTIMOS DE BOLVARES (Bs. 4.565.831,91), el cual consigno en
copia simple constante de tres folios tiles, marcada ' 1C". La Empresa CANTV, cancel a la Alcalda del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, el Impuesto sobre Propiedad Inmobiliaria correspondiente a
los aos impositivos 1995, 1996, y 1997, la cantidad de TRECE MILLONES SETECIENTOS DIEZ MIL
OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO CON SESENTA Y UN CNTIMOS DE BOLVARES (Bs. 13.710.838,61) el
cual consigno en copia simple constante cincuenta y cinco folios tiles, marcada "D".
Los recaudos mencionados, constituyen actos administrativos contentivos de avalos y liquidacin del
Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos, siendo que tales actos se encuentran
viciados de nulidad por las razones que seguidamente se mencionan:
146

Avalos mal aplicados

Tal como se desprende del contenido de los avalos practicados a los Inmuebles propiedad de CANTV,
realizado por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia de fecha
16 de septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de las Planillas
de Liquidacin de lmpuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos
avalos al Impuesto inmobiliario correspondiente al ao 1998.
Con respecto a este particular este particular es oportuno mencionar lo establecido en el artculo 27
de la Ordenanza de lmpuesto sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo Municipal del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, el cual se transcribe a continuacin:
Artculo 27. "Cada cuatro (4) aos por lo menos, se proceder a actualizar o revisar el Registro de
Avalos que al efecto ha de llevar la Direccin Municipal de Catastro. EI avalo individual del
inmueble se har cuando ocurra alguna modificacin por construccin, reparacin y ampliacin.
Tambin cuando el terreno sin construccin vare de categora segn el artculo 5 de esta
Ordenanza.
Segn se desprende de los recaudos mencionados, contentivos de los avalos efectuados a los
inmuebles propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el ao de 1997, observndose en los
mismos que la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, aplic
para la Liquidacin del Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos nuevos avalos antes
de terminar la vigencia de los aforos que fue asignado a la Empresa a partir del ao de 1995, el cual
est vigente hasta el 31 de diciembre de 1998, por lo que se viola lo establecido en el artculo 27 de la
Ordenanza Sobre Inmuebles Urbano que anteriormente fue transcrita, la cual establece la obligacin
en que se encuentra la Direccin de Catastro Municipal de la Alcalda del Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, de actualizar o revisar el Registro de avalos cada cuatro (4) aos por lo menos,
generndose en consecuencia una violacin a los preceptos establecidos en la Ordenanza,
adoleciendo del vicio de nulidad absoluta, por cuanto su contenido es ilegal.
En todo caso, el valor actualizado de los inmuebles segn los mencionados avalos, debern tomarse
en cuenta para los efectos del clculo y liquidacin de los Impuestos a que hubiera lugar, a partir del
1 de enero de 1999, ya que los aforos que fueron asignados y que comenzaron a partir del ao 1995,
el cual est en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998.
Base imposible
Se desprende del contenido de los avalos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV,
realizado por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de
fecha 16 de septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de las
planillas de Liquidacin de Impuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados
dichos avalos al impuesto Inmobiliario correspondiente al ao 1998, que se tomaron en cuenta al
momento del clculo de la base imponible en el Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos la inclusin de
equipos y obras extras los cuales se encuentran expresados en los informes de avalos. Al respecto
cabe destacar que los equipos y obras extras tales como: ascensores, aire central, bomba de agua,
pasillos, escaleras, tanque de agua, estacionamiento, pisos rsticos, platabanda, constituyen bienes
inmuebles por destinacin, es decir, todo objeto mueble que el propietario ha destinado a Terreno o
edificio para que permanezcan en l constantemente, o que no puedan separarse sin romperse o
147

deteriorarse o sin romper o deteriorar la parte del terreno o edificio a que estn sujeto, por lo que los
mismo quedan excluido del mbito de aplicacin de la Ordenanza de Impuesto Sobre Inmuebles
Urbanos, la cual versa nicamente sobre bienes inmuebles. As pues, la competencia de los Municipio
en materia del tributo que nos ocupa, est referida nicamente a los denominados inmuebles por su
naturaleza, as lo ha sostenido la doctrina patria, como nuestro mximo tribunal. En efecto en su obra
titulada "El Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos" el tratadista Gabriel Ruan Santos expone:
"La experiencia dice que las Municipalidades, como sujetos activos del tributo, han tenido la
pretensin de ampliar la cobertura del impuesto mediante la interpretacin extensiva y civilista de
los vocablos sealados, lo cual ha provocado muchos conflictos con los contribuyentes, que la
jurisprudencia ha resuelto con la fijacin del alcance jurdico de los vocablos.
As, en cuanto al concepto jurdico de inmueble objeto del gravamen, numerosas municipalidades
han incluido dentro de ese concepto a las instalaciones y equipos industriales y comerciales y en
general a los supuestos de inmuebles previstos en los artculos 527, 528, y 530 del Cdigo Civil,
dentro de las cuales se anotan los inmuebles por naturaleza, por incorporacin, por su objeto y por
su destino.
En sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena, en fecha 8 de diciembre de
1987 y 26 de septiembre de 1990, con ocasin la declaratoria de inconstitucionalidad de algunas de
las disposiciones de las Ordenanza del Impuesto sobre Inmuebles de los Distritos Puerto Cabello y
Valencia, ese Supremo Tribunal delimit el concepto de inmueble a los efectos del tributo
municipal. Expresa la sentencia del 25-09-90, lo siguiente:
"El concepto doctrinario de inmueble ha sido definido como bienes que no pueden transportarse de
una parte a otra, sin destruirlas o deteriorarlos; ahora bien, es bien conocido que a travs de la
jurisprudencia y de la legislacin e concepto doctrinario al cual hemos hecho referencia, se ha
venido ampliando en el campo del Derecho Civil; as en nuestro derecho positivo, el Cdigo Civil ha
venido repitiendo la ya clsica distincin de bienes inmuebles por su naturaleza, por su destinacin
y por el objeto a que se refiere y en el Cdigo Civil vigente se enumeran en los artculos 527, 523,
529, y 530 los bienes que deben considerarse como tales en el mbito del Derecho Civil.
La Constitucin Nacional al determinar los ingresos de carcter municipal seala entre los mismos
Impuestos sobre Inmuebles Urbanos (Artculo 31, Ordinal 3). Es evidente a juicio de la Corte y as lo
ha declarado en ocasiones anteriores, y concretamente, en sentencia de 8 de diciembre de 1987, en
la cual se expres lo siguiente: A juicio de la Corte, el texto constitucional citado establece con
claridad que el Impuesto de recaer sobre Inmuebles Urbanos y no puede una Ordenanza ampliar el
trmino preciso expresado en la Constitucin y extenderlo, con base en interpretaciones de
naturaleza civil a bienes muebles e instalaciones, ya que los criterios definidos en los Artculos 526 y
530 del Cdigo Civil no son aplicables en materia impositiva.
Los recaudos mencionados anteriormente, constituidos por los avalos practicados a los inmuebles
propiedad de CANTV, los cuales sirven de soportes para la elaboracin de las Planillas de Liquidacin
del Impuesto Municipal por concepto de propiedad inmobiliaria, constituyen actos administrativos,
siendo que tales actos se encuentran viciados de nulidad, lo cual hace que mi representada la
148

Empresa CANTV tenga el derecho de reclamar la restitucin de lo cancelado de ms, tal como se
encuentra establecido en el artculo 177 del vigente Cdigo Orgnico Tributario1 que afirma;
Artculo 177 "Los contribuyentes a los responsables podrn reclamar la restitucin de lo pagado
indebidamente por tributos, intereses, sanciones y recargos, siempre que no estn prescritos".
Resultando improcedente la cancelacin efectuada por mi representada CANTV, por cuanto se
tomaron en cuenta para el momento del clculo de la base imponible en el Impuesto Sobre Inmuebles
Urbanos la inclusin de equipos y obras extras, las cuales se encuentran expresados en los informes
de avalos, siendo que los referidos avalos adolecen del vicio de nulidad absoluta en cuanto que su
contenido es ilegal, como lo sera adems su ejecucin.
Petitorio
Por las razones anteriormente expuestas, es por lo que acudo ante su competente autoridad, tal
como se encuentra establecido en el artculo 177 y siguiente de vigente Cdigo Orgnico Tributario,
para que se sirva reconocer los Crditos Fiscales representados en las cantidades de dinero que mi
representada CANTV ha pagado de ms, el Impuesto Municipal por concepto de propiedad
inmobiliaria fundamentada en avalos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV, los cuales se
encuentran viciados de nulidad, al aplicar nuevos avalos antes de determinar la vigencia de los
aforos, el cual finaliza el 31 de diciembre de 1998, y tambin porque los referidos avalos toman en
cuenta los bienes inmuebles por su destinacin al momento del clculo de la base imponible,
incluyendo el valor de equipos y obras extras, los cuales asciende a la cantidad de TRES MILLONES
QUINIENTOS VEINTIDS MIL OCHOCIENTOS VEINTISIS CON TREINTA Y SEIS CNTIMOS DE BOLIVARES
(Bs. 3.522.826,36), cantidades que corresponden a la diferiris cancelada por mi representada en el
ao 1997, y el cuarto trimestre del ao 1998; mi representada interpuso Recurso sobre
Reconocimientos de Crditos Fiscales en fechas 08 de Julio y 08 de octubre de 1998, representados
por las cantidades de que mi representada ha pagado de mas, el Impuesto Municipal por concepto
sobre Patente Inmobiliaria de los primeros tres (03) trimestre del ao de 1998, el cual asciende a la
cantidad de NUEVE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO
CON SESENTA Y SEIS CNTIMOS DE BOLIVARES (Bs. 9.745.695,66), consigno copia de Recurso de
Reconocimiento de Crditos Fiscales, en seis (06) folios tiles; la suma que mi representada CANTV ha
cancelado de ms correspondiente al primer, segundo, tercer y cuarto trimestre del ao de 1998,
asciende a la cantidad de TRECE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS
VEINTIDS CON DOS CNTIMOS DE BOLVARES (Bs. 13.268.522,02), peticin que se realiza a los fines
que los mismos pueden ser compensados con futuras deudas que mi representada deba cancelar a
esa Municipalidad.
Es justicia que espero en la ciudad de Maracaibo, a los veintisiete das del mes de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho.DIRECCION DE RENTAS MUNICIPALES RESOLUCION N 598-98
En uso de las atribuciones legales
En fecha 20 de octubre de 1998 se recibi por ante la Secretara de esta Direccin de Rentas de la
Alcalda del Municipio Maracaibo, Estado Zulia formal escrito de Peticin suscrito por el ciudadano
149

Armando Parra Serrano quien actu en su condicin de Apoderado Especial de la sociedad de

comercio COMPAA ANONIMA TELEFONO DE VENZUELA, (en lo adelante CANTV) empresa
debidamente inscrita por ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del Distrito
Federal, el da 26 de junio de 1930, bajo el N 387, cuya ltima Reforma Estatutaria qued registrada
por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, en fecha 24 de octubre de 1996 bajo el nmero 6, Tomo 298-A Pro mediante la cual
impugna los avalos practicados por la Direccin de Catastro que ms adelante se especificaran.
sobre los inmuebles propiedad de peticionante ubicados en jurisdiccin territorial de este Municipio
Maracaibo, Estado Zulia, los cuales tiene por norte el ajuste contable de verificacin para
determinacin de la exaccin fiscal de Inmuebles urbanos y por ende, solicita reintegro de las
cantidades dinerarias pagadas supuestamente indebidamente esta Direccin Rentas Municipales
observa que el precitado escrito encuentra subsumido dentro del texto del artculo 2 de la ley
Orgnica Procedimientos Administrativas en concordancia con lo estipulado en el artculo 67 de la
Constitucin Nacional de la Repblica de Venezuela, y pasa analizarlo de la manera siguiente:
TITULO l
Alega el representante de la empresa peticionaria que: "...En fecha 07 de Julio de 1998, fue
presentada a la Empresa CANTV planillas de Liquidacin del Impuesto Municipal por concepto de
Inmuebles Urbanos, N 51980028, constante de tres (03) pginas, correspondiente al tercer Trimestre
del ao 1998, fundamentadas las referidas Planillas de Liquidacin en los avalos practicados en cada
uno de los inmuebles propiedad de CANTV, por Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio
Maracaibo, signadas con los Nos DCE 2475-97; DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCE 248097; DCE 2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97, DCE 2485-97, DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97;
DCE 2489-97; DCE 7490-97; DCE 2491-97; DCE 2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97,
dichas Planillas fueron elaboradas en fecha 16 de septiembre de 1997, el cual consigno copia simple
constante de Setenta y cinco folios tiles, marcada "B".
Tal como se desprende del contenido de los avalos practicados a Inmuebles propiedad de CANTV,
realizado por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de
fecha 16 de septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de
Planillas de Liquidacin de Impuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados
dichos avalos al Impuesto Inmobiliario correspondiente al ao 1998.
Con respecto a este particular es oportuno mencionar lo establecido en e artculo 27 de la Ordenanza
de Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo Municipal del Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, el cual se transcribe a continuacin:
ARTICULO 27. "Cada cuatro (4) aos por lo menos se proceder a actualizar o revisar el Registro de
Avalos que al efecto ha de llevar la Direccin Municipal de Catastro. El avalo individual de inmueble
se har cuando el terreno sin construccin, reparacin y ampliacin. Tambin cuando el terreno sin
construccin vare de categora segn el artculo 5 de esta Ordenanza.
Segn se desprende de los recaudos mencionados, contentivos de los avalos efectuados a los
Inmuebles propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el ao de l997 observndose en los
mismos, que la Direccin de Catastro de la Alcalda aplic para la Liquidacin del Impuesto Municipal
por concepto de Inmuebles Urbanos nuevos avalos antes de terminar la vigencia de los aforos que
150

fue asignado a la Empresa a partir de ao de 1995, el cual esta vigente hasta el 31 de diciembre de
1998, por lo que se viola lo establecido en el artculo 27 de la Ordenanza Sobre Inmuebles Urbanos,
que anteriormente fue transcrita... omissis".
Considera esta Administracin Tributaria Municipal, que antes de analizar el fondo de la controversia
planteada, se hace necesario reexaminar si en el procedimiento de verificacin contable o avalos
ejecutados por la Direccin de Catastro se cumpli con el debido proceso plasmado en la Ordenanza
de Inmuebles Urbanos para as poder determinar un verdadero principio de legalidad previsto y
sancionado en el artculo 117 de nuestra Constitucin Nacional y artculo 15 de la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal.
En este sentido el principio del debido procedimiento, en base al cual la actuacin administrativa
debe ser el producto final de un procedimiento destinado a comprobar los supuestos de hecho en los
que se fundamenta su accin, permita a los administrados oponer sus defensas y observaciones sobre
el contenido de dicha actuacin, lo cual constituye una de las garantas fundamentales de los
administrados en sus relaciones con la administracin Pblica Nacional, Estatal o Municipal.
Nuestra doctrina ms calificada afirma que el principio del " debido proceso" es la expresin fctica
del derecho constitucional a la defensa en va administrativa y jurisdiccional (segn el caso) previsto
en el aparte nico de artculo 68 de la Constitucin de la Repblica el cual prev: "... La defensa es
derecho Inviolable en todo estado y grado del proceso"
Ahora bien, como inicio de procedimiento administrativo de determinacin tributaria, la Direccin de
Catastro acogindose a lo prescrito en las normas que ms abajo se identificaran y previo el estudio
de las circunstancias prenotadas para la valoracin de los inmuebles propiedad de la peticionante,
levanto los actos administrativos contenidos en los avalos precedentemente mencionados, es decir,
que se cumpli con el debido proceso, y por ende, se ajust a las normas tipificadas en los 13, 23, 26 y
27 de la Ordenanza que se analiza, pues el organismo competente para tipificar el valor fiscalcatastral de los referidos inmuebles de la Direccin, por supuesto tomando en consideracin, entre
otros aspectos, el valor de la edificacin, del terreno, metro cuadrado, zonificacin, ubicacin, etc.
En este mismo, realizado como fue dicho proceso, ste (peticionante) de conformidad a lo previsto en
el articulo 23 de la referida Ordenanza de Inmuebles Urbanos tiene un lapso extintivo de 5 das
hbiles contados a partir de la notificacin del referido valor fiscal, para formularle o no objecin al
mismo (descargos), situacin que no ejerci en su debida oportunidad en sede administrativo.
Los descargos es la oportunidad que se te da a la contribuyente de demostrar a la Administracin
Tributaria, los errores de clculo o materiales en que sta, haya Incurrido en la elaboracin de los
avalos correspondientes que lesione sus derechos e intereses, a fin de lograr que la decisin
culminatoria (Resolucin y Planilla de Liquidacin) que se emitan se encuentren ajustadas los
supuestos de hecho y de derecho que le dieron origen.
Ahora bien, es Innegable que la empresa recurrente no enervo ni acat durante el procedimiento
sumario y especficamente en el proceso de descargos los valores atributos a los inmuebles, vale
decir, que en el sumar administrativo acepto adecuadamente los ajustes atribuidos a los inmuebles de
su representada, y por ende que el procedimiento sumario de determinacin tributario.
151

Igualmente podemos mencionar que en la relacin intersubjetiva administrado- administracin

pblica estn limitaciones en el tiempo de orden administrativo que no pueden ni deben ser relajadas
entre las partes. Como bien se expres con antelacin la peticionante despus de la notificacin que
se realiz en fecha 1 de abril de 1998 de los avalos ejecutados por la Direccin de Catastro en fecha
16 de septiembre de 1997 tena un lapso extintivo de 5 das hbiles contados a partir de la
notificacin del referido valor fiscal, para formularle o no objecin al mismo (descargos) situacin que
nunca realiz, pero, al hacer un cmputo de los das transcurridos desde el 01-04-1998 hasta la
interposicin el escrito de peticin, es incuestionable que han transcurrido holgadamente ms de seis
(6) meses, cuando la instancia prefijada por el legislador municipal para procedencia del medio de
impugnacin es de cinco (5) das hbiles, por lo cual indubitable que estamos en presencia de lo que
la doctrina ha denominado la extemporaneidad. As se decide.
A todo evento, y sin que la misma constituya ratificacin alguna sobre los argumentos deleznables
expuestos por la peticionante en su escrito de peticin, este Despacho pasa a exponer lo siguiente:
En primer trmino observa esta Direccin de Rentas de la Alcalda del Municipio Maracaibo, Estado
Zulia que l .representante de la peticionante alega una serie de hechos que no se corresponden con
el espritu y razn de los avalos practicados a los inmuebles de la misma pues, se observa icto oculis
en el expediente administrativo que a los inmuebles en referencia la Direccin de Catastro adscrita a
la Alcalda de Maracaibo, en los periodos fiscales 1992 y 1993 practic sendas estimulaciones
(avalos) que fueron acogidos por la peticionante y no es sino hasta el periodo fiscal 1997 que realiz
unos nuevos avalos los cuales entraron en vigencia a partir del primer trimestre de periodo fiscal
1998, situacin sta que es corroborada por la propia peticionante al realizar los respectivos pagos de
los primeros tres trimestres de este ao en curso, por lo cual estima este Despacho que no se violo la
norma contenida en el artculo 27 de la referida Ordenanza ya mencionada. Entendemos dentro de un
estricto razonamiento objetivo que el representante de la peticionarte trata de desvirtuar dichos
avalos con criterios alejados de la realidad, pues para el perodo fiscal 1997 a los inmuebles
precedentemente mencionados se le practicaron sendos reparos fiscales los cuales se retrotrajeron a
los perodos fiscales 1995, 1996 y 1997, pero se toc como base imponible la revalorizaciones
especificados en los libros de contabilidad que en modo alguno guarda relacin expresada, virtual e
implcita con los nuevos avalo practicados por la Direccin de Catastro que entraron en vigencia para
el perodo fiscal 1998. A los efectos le verificar tal actuacin los archivos de esta Direccin y la de
Direccin de Catastro se encuentran a la disposicin de la peticionante para la constatacin de los
avalos practicados en los periodos fiscales 1992, 1993 y 1997, este ltimo avalo entr en vigencia
en el periodo fiscal 1998.
En consecuencia, estima esta Direccin de Rentas Municipales que el reintegro solicitado por la
peticionante es absolutamente contraria a derecho. As se decide.
Derecho
Por los fundamentos de hecho y de derecho antes expuesto, esta Direccin de Rentas de la Alcalda
del Municipio Maracaibo, Estado Zulia, declara INADMISIBLE POR SER OSTENSIBLEMENTE
EXTEMPORANEO el escrito de peticin suscrito por el ciudadano Armando Parra Serrano, quien actu
en su carcter de Apoderado Judicial de la sociedad de comercio CANTV, ante identificada y
consecuentemente se declara Sin Lugar el reintegro solicitado. En consecuencia, se ratifica en todos y
cada una de sus partes los actos administrativos contenidos en los avalos siguientes: DCE 2475-97;
152

DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCE 2480-97; DCE 2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97, DCE
2485-97, DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE 7490-97; DCE 2491-97; DCE
2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, as como tambin las Planillas de Liquidacin
impugnadas.
Se le notifica al ciudadano Armando Parra Serrano, quien actu en carcter de Apoderado Judicial de
CANTV, que en contra de esta Resolucin Administrativa podr intentar Recurso Jerrquico por ante
el Alcalde de este Municipio; dentro de los quince (15) das siguientes a la notificacin de la misma,
todo de conformidad a lo previsto en el artculo 95 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativo.
Notifquese al ciudadano Armando Parra Serrano en su carcter de apoderado Judicial de la empresa
mercantil CANTV de la presente Resolucin de conformidad a lo previsto en el artculo 73 de la Ley
precedentemente mencionada.
Dada, firmada y sellada en el Despacho de la Direccin de Rentas de la Alcalda del Municipio
Maracaibo Estado Zulia. a los veintinueve (29) das del mes de octubre de mil novecientos noventa y
ocho. 188 de la independencia y 139 de la Federacin.
El avalo
En primer lugar es necesario analizar lo contenido en el avalo realizado por la Direccin de Catastro
de la Alcalda del Municipio Autnomo de Maracaibo de fecha 16 de septiembre de ao 1997, dirigido
a la empresa de telecomunicaciones Compaa Annima Nacional de Telfonos de Venezuela, CANTV.
Basado en la ordenanza municipal de Impuesto a los Inmuebles Urbanos.
Este actos administrativos en especfico de efectos particulares, contienen una decisin no normativa,
ya que se aplica a un sujeto, como lo es la persona jurdica CANTV.
Este acto administrativo es clasificado igualmente de simple trmite, puesto que no resuelve un
asunto de cuestiones que han sido planteadas, solamente es un acto cuya tramitacin, es producto de
una Ordenanza Municipal, pero que a pesar que proviene de una normativa general est dirigido a un
particular.
Se observa tambin que cumple con los requisitos establecidos en el artculo 18 de la Ley, como son:
1.- Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el rgano que emite el acto: en este
caso se observa que el mismo esta emanado de la Alcalda del Municipio Autnomo de
Maracaibo.
2.- Nombre del rgano que emite el acto: la Direccin de Catastro.
3.- Lugar y fecha donde el acto es dictado: Maracaibo, 16.09.97.
4.- Nombre de la persona u rgano a quien va dirigido: persona jurdica CANTV.
5.- Expresin sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los
fundamentos legales pertinentes: descripcin de los hechos y bases legales como artculo 31
de la anterior Constitucin Nacional y los artculos 1,2 y 3 de la ordenanza.
6.- La decisin respectiva, si fuere el caso: es un acto de trmite.
7.- Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicacin de la titularidad
con que acten, e indicacin expresa, en caso de actuar por delegacin, del nmero y fecha
153

del acto de delegacin que confiri la competencia: la firma Director de Catastro, Ing. Gustavo
Hernandez Dvila.
8.-El sello de la oficina: visible.
Esto conduce a definir este acto administrativo como vlido, puesto que cumpli con los requisitos de
fondo, como lo es el de la competencia, emitido por el rgano competente (Direccin de Catastro)
obedeciendo lo establecido en el Artculo 3 de la Ley y la respectiva Ordenanza Municipal, en
concordancia con el artculo 36 de la Ley que nos dice que dicha competencia debe estar atribuida a
los funcionarios por una ley y como la ordenanza tiene carcter municipal, la mencionada ordenanza
tiene carcter de ley en la municipalidad.
El segundo requisito lo contiene la base legal, este acto se encuentra fundamentado en el
Ordenamiento jurdico por una Ordenanza Municipal, atendiendo a las reglas jurdicas adecuadas,
como lo son el artculo 31 de la anterior Constitucin Nacional y los artculos 1,2 y 3 de la ordenanza.
La motivacin viene dada por la justificacin del acto, en este caso el motivo est estrechamente
ligado y ordenado por la Administracin Municipal que a travs de su Ordenanza sobre Impuesto
sobre Inmuebles Urbanos, ateniendo el principio tributario de que no hay tributo sin ley, ejecuta los
avalos que regirn el clculo del impuesto cada 4 aos por los memos. De manera que la
Administracin Pblica no obr caprichosamente, sino ordenada por sus propias normas.
El contenido de dicho acto es licito, lo que se infiere que no es posible ser atacado de nulidad
absoluta, sin embargo puede ser atacado de nulidad relativa a tiempo si ese avalo tom como
fundamento hechos u objetos que no regula, de lo contrario se convalida quedando firme. Tambin
estable este acto el mtodo aplicable y de depreciacin del inmueble para el clculo del tributo, segn
el artculo 4 literal "f" de dicha ordenanza.
El artculo 12 establece los lmites de la discrecionalidad, as que el funcionario debe tener en cuenta
que no puede excederse de su poder como funcionario, puesto que entrara en el mbito del
arbitraje. Por eso la finalidad del acto debe estar expresada en l. Atendiendo entonces la finalidad de
este acto es la de practicar el clculo del tributo, para su cancelacin por parte del contribuyente.
Con respecto a los requisitos de validez de forma del acto administrativo en cuestin, tenemos las
formalidades procedimentales, las cuales fueron debidamente cumplidas, el nombramiento del
funcionario pertinente para realizar el clculo del impuesto, la notificacin de la parte a quien va
dirigido el acto, el clculo atendiendo el mtodo aplicable y depreciacin, entre otros que ordena la
ordenanza y dems instrumentos jurdicos para el clculo del impuesto.
La motivacin como requisito de forma de los actos administrativos est establecido en el artculo 9
de la Ley Orgnica. Sin embargo, La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde hace varias
dcadas, vena exigiendo el requisito de la motivacin, como un requisito de forma de los actos, en el
sentido de que ciertos actos administrativos, formalmente, deban expresar tanto la causa o motivo
que los inspiraba como los supuestos legales o la base legal del acto; es decir, deban estar
suficientemente razonados. Esta motivacin se exiga, en primer lugar, respecto de los actos
administrativos discrecionales; en segundo lugar, respecto de los actos administrativos
sancionatorios; y en tercer lugar, respecto de los actos que impusieran obligaciones o que
154

restringieran en alguna forma los derechos de los particulares. Este principio general se formulaba,
adems, en general, salvo que por expresa autorizacin legal, se excluyera que un determinado acto
de esos tipos deba ser motivado.
Por ultimo tenemos la exteriorizacin del acto, en el cual la Ley ordena que sea expreso, por escrito,
con la razn de que el administrado, en este caso la CANTV, puede ejercer sus derechos de defensa
pertinentes al caso. El acto debe constar de lo establecido en el artculo 18 de la Ley, como se
desarroll anteriormente.
El recurso
La empresa de telecomunicaciones CANTV, como contribuyente del Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos de su propiedad contenido en la Ordenanza Municipal de la misma, acude a interponer por
va administrativa una solicitud de repeticin de pago o recurso de reconocimiento de crditos
fiscales tal como lo establece el artculo 177 Cdigo Orgnico Tributario que trata sobre: "Los
contribuyentes a los responsables podrn reclamar la restitucin de lo pagado indebidamente por
tributos, intereses, sanciones y recargos, siempre que no estn prescritos". La materia Administrativa
nos remite al Cdigo por mandato del artculo 47 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, que trata sobre: "Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales
se aplicarn con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este captulo en las materias que
constituyan la especialidad. En este caso este recurso fue debidamente interpuesto ante la mxima
autoridad jerrquica administrativa en el municipio que es el Alcalde.
Este recurso fue interpuesto en el primer, segundo y tercer trimestre del ao 1998, fundamentndose
en que los avalos practicados en 1997 concuerdan con lo que establece la Ordenanza como
inmuebles a considerar para calcular el tributo. Adems de cancelar las planillas de liquidacin del
impuesto correspondiente al ao 1998, basado en los avalos mal practicados en el ao 1997, y que
no correspondan al periodo 1995 - 1998.
Segn el ltimo avalo realizado, estara en vigencia en el 1995 hasta 1998 de acuerdo al artculo 27
de la Ordenanza (citar). Por consiguiente la empresa solicita que le reconozcan los Crditos Fiscales
pagados de ms fundamentados en avalos mal practicados.
En este sentido, el solicitante debi ajustarse a lo establecido en el artculo 23 de la Ordenanza, que
establece un lapso extintivo de 5 das hbiles luego de la notificacin, la misma se realiz el 1 de abril
de 1998 para poner en conocimiento la Empresa de los avalos hechos el 16 de septiembre de 1997 y
de esta manera objetar los avalos.
Sostenindonos en la materia Especial Tributaria se debi en este lapso solicitar segn el artculo 163
del Cdigo Orgnico Tributario, 84 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos corregir los
errores del clculo del impuesto.
Por otro lado la empresa tuvo que cancelar el impuesto del primer trimestre del ao 1998 con los
avalos practicados en septiembre del ao 1997 sin ser notificados de estos hasta el 1 abril de 1998,
es decir, comenzando el segundo trimestre del ao 1998. Necesariamente debi objetar los avalos y
al mismo tiempo pedir el reconocimiento de los crditos fiscales pagados dems en el primer
trimestre del ao 1998.
155

Con respecto a la forma del recurso interpuesto se observa que se cumple con cada uno de los
numerales del artculo 49 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, requisito de toda
solicitud hecha a cualquier instancia de la administracin. Tambin cumple con lo establecido en el
artculo 178 del Cdigo Orgnico Tributario ya que est dirigido al alcalde como mxima autoridad
administrativa. Segn el artculo 179 Cdigo Orgnico Tributario no es necesario haber pagado bajo
protesta, sin embargo se realiz la cancelacin del tributo.
Segn el artculo 180 Cdigo Orgnico Tributario la mxima autoridad deber resolver en dos meses
luego de recibida la solicitud. La empresa reclama y realiza la solicitud el 08-07-98 del 1 y 2 trimestre,
el 08-10-98 del tercer trimestre y el 30-11-98 el del cuarto trimestre, del reconocimiento del impuesto
pagado de ms y decide tambin esperar por la decisin de la administracin pblica.
La resolucin municipal
La decisin a los recursos interpuestos por la CANTV ante el Alcalde en fecha 08.07.98, 08.10.98 y
30.11.98, estn contenidos en la resolucin nmero 598-98 de la Direccin de Rentas Municipales de
la Alcalda de Maracaibo de fecha 29 de octubre de 1998.
En primer lugar, es necesario determinar, que esta resolucin es un acto administrativo segn
concepto general del artculo 7 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Es de carcter
particular ya que afecta solo al ente jurdico de la CANTV, el cual esta apropiadamente notificado
segn lo establece el artculo 9 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Es una
resolucin municipal ya que solo afecta a los inmuebles propiedad de la CANTV, en el municipio
autnomo Maracaibo.
Segn su estructura el acto administrativo cumple contenido en el artculo 18 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, segn el artculo 9 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, los actos
administrativos de carcter particular debern ser motivada, entonces la administracin, establece
que el peticionante no cumpli con el artculo 23 de la Ordenanza. Que expresa que dentro de los 5
das hbiles siguientes a la notificacin se pueden objetar los avalos. Pero es necesario establecer
que los avalos se realizaron el 16.09.97 y se notificaron el 01.04.98 luego de haber presentado y
cancelado por la empresa el impuesto del primer trimestre del ao 1998.
En este lapso no se impugno, ni se objetaron los avalos quedando firmes, y la procedencia de dichos
recursos de reconocimiento de crdito fiscales es de total extemporaneidad. Por otra parte segn la
Direccin de Catastro se han practicados avalos en los aos 1992, 1993 y 1997, ste ltimo que
entrara en vigencia en el ao 1998. Igualmente la Resolucin Administrativa establece que el
peticionante corrobora los avalos practicados en 1997 realizando los pagos en 1998 ya que en este
ao entraran en vigencia; sin embargo, el artculo 179 del Cdigo Orgnico Tributario expresa que la
procedencia de reclamacin, no es necesario haber pagado bajo protesta, es decir, que el pago bajo
protesta no corrobora unos avalos mal practicados.
En consecuencia, el reintegro se considera contraria a derecho.
156

La Resolucin ordena la notificacin a la empresa Articulo 73 de la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos, y facultad al interesado a intentar el recurso jerrquico dentro de los 15 das
siguientes luego de la notificacin segn el artculo 95 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos.
Es importante mencionar que segn el artculo 47 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos la materia especial rige sobre la general, y en concordancia con el artculo 182 del
Cdigo Orgnico Tributario, la ltima parte de la Resolucin en donde se le permite al peticionante
intentar el recurso jerrquico, est fuera de contexto legal ya que segn este ltimo artculo la
decisin desfavorable total o parcial, se faculta al solicitante a interponer el Recurso Contenciosos
Tributario de acuerdo a los artculos 185 y siguientes del Cdigo Orgnico Tributario. Lo que no
impide que subsidiariamente se ejerza o interponga el recurso jerrquico antes descrito.
III- Conclusin
Pese a que en la Ley a que hacemos referencia se parte del principio de que todos los actos
administrativos gozan de una presuncin de validez, ella misma prev que la realidad no responda a
dicho principio. De hecho, en gran nmero de casos, los actos administrativos incurren en errores
(vicios) que los hacen nulos de pleno derecho o anulables.
Para la revisin o anulacin de dichos actos, la Ley prev una serie de medios o recursos, ya sea por
a va administrativa jurisdiccional. Si el inters en la anulacin o revisin parte de las personas
administradas, el procedimiento a seguir pasa por la interposicin de los correspondientes recursos
administrativos o contencioso-administrativos. Asimismo, tambin puede la propia Administracin
proceder a la revisin de sus propios actos derivando en su correccin o incluso retirada del marco
legal
De la doctrina expuesta, se infiere la posibilidad de extensin subjetiva de las sentencias favorables
anulatorias de un acto administrativo general o un reglamento como regla, con una serie de
variaciones.
Nuestro sistema de notificaciones atiende fundamentalmente a la proteccin de la garanta individual
de los administrados, salvo especficas excepciones, en las que se observa la prevalencia del inters
general (propiedad industrial, materia electoral, etc.).
Cabe observar que el rgimen de notificaciones con preponderancia a la proteccin particular del
afectado, podra en algunos casos colidir con la ampliacin que el principio de tutela judicial efectiva
ha producido respecto del control de legalidad, pues plantea la eficacia del acto a partir de la
notificacin del interesado, generalmente el titular del derecho, quedando excluidos de la garanta de
la notificacin, los interesados afectados, igualmente legitimados para recurrir. El sistema de
notificaciones con preponderancia a la proteccin del inters general puede causar indefensin del
afectado directo, pues al ser un rgimen de publicidad general lo que determina la eficacia del acto y
consecuentemente el inicio del plazo para recurrir, se corre el riesgo de que el principal afectado no
conozca oportunamente del acto para proceder a su impugnacin.
Para concluir se considera que cualquier interpretacin sobre la publicidad del acto en cuanto
requisito, debe hacerse en cuanto garanta que ella es, de tal manera que se propenda a la verdadera
157

vigencia del principio de la tutela judicial efectiva, base cardinal del rgimen contencioso
administrativo de nuestros das.
Igualmente y como a manera de reflexin, es oportuno resaltar, que la administracin pblica tiende
a cometer faltas que a rango general o individualizado afecta el entorno de la esfera jurdica de cada
uno de nosotros. Sin embargo a travs de los recursos, que la misma administracin nos otorg en las
leyes y reglamentos, es posible que ejerzamos nuestro derecho a la defensa consagrado en la Carta
Fundamental.
IV- Bibliografa
Administrativos, Coleccin de Estudios Jurdicos N 16, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1999.
CABANELLAS, Guillermo, Enciclopedia de Derecho Usual, Tomo I, Editorial Heliasta, Buenos
Aires, 1997.
Cdigo Orgnico Tributario, Gaceta Oficial N 4727 Extraordinario de fecha de 25 de mayo de
1994.
LEAL WILHELM, Salvador, Curso de Procedimientos Contencioso-Administrativos, Ediciones
Astro Data S.A., Maracaibo 1995.
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, vigente desde el 1 de enero de 1982.
Ordenanza Municipal de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Gaceta Municipal N 72
Extraordinario de fecha 22 de mayo de 1971.
HIPERVINCULO http: // www.jurisweb.com
HIPERVINCULO http: // www.altavista.com
158

58 - U4-Do Contencioso Administrativo 7065V

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DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

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