Cooperacion Internacional Sur

La cooperacin internacional
para el desarrollo del sur

Una visin desde Uruguay
La cooperacin internacional
para el desarrollo del sur
Una visin desde Uruguay
AUTORIDADES de la auci
Consejo Directivo
Dr. Diego Cnepa

Prosecretario de la Presidencia de la Repblica (presidente)
Emb. Luis Almagro
Ministro de Relaciones Exteriores (director)
Ec. Gabriel Frugoni
Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (director)
Direccin
Martn Rivero Illa
Director ejecutivo
Felipe Ortiz de Taranco
Subdirector
Crditos
Coordinacin general del documento: Martn Rivero Illa
Redaccin principal del documento: Raquel Martnez-Gmez
Redaccin, revisin y aportes tcnicos: Karen Van Rompaey y Lourdes Fernndez
Se recibieron contribuciones de: Carolina Bernasconi, Fabiana Bianchi, Agns Bonavita,
Mara Dutto, Mathias Escotto, Gabriela Fernndez, Elaine Godoy, Felipe Ortiz de Taranco, Cynthia Padrn, Mateo Porcincula, Santiago Rebellato y Mariela Solari.
Ilustraciones: Sebastin Santana
Correccin de estilo: Mara Cristina Dutto
Correccin: Ana Cencio
Diseo y produccin grfica: Taller de Comunicacin
Impresin: Mastergraf
Depsito legal:
Se utiliz la Klavika como tipografa institucional de auci y la tipografa uruguaya
Quiroga Serif de Fernando Daz.
Por consultas y comentarios: Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional
Torre Ejecutiva - Plaza Independencia 710, piso 7, Montevideo, Uruguay
Tel.: (5982) 150, ext.: 3421 y 3461 | Fax: 2915 0832 | cooperacion@auci.gub.uy
Contenido
Glosario de siglas 9
Prefacio 13
Introduccin 15
1. EL SISTEMA DE COOPERACIN INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO VISTO DESDE EL SUR 21
Retos y oportunidades de la agenda de desarrollo inclusivo
y sustentable para la regin latinoamericana
La participacin de Uruguay en la definicin de la agenda
del sistema de cooperacin internacional
25
52
2. LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

COMO POLTICA PBLICA 63
Los fundamentos de la poltica de cooperacin
Para qu ha servido la cooperacin internacional con Uruguay?
Por qu seguir cooperando con Uruguay?
La poltica uruguaya de cooperacin internacional
para el desarrollo
65
68
72
78
3. LA INSTITUCIONALIDAD Y EL FORTALECIMIeNTO
DE CAPACIDADES DE LA COOPERACIN DEL SUR 85
La institucionalizacin de la cooperacin internacional
para el desarrollo en el Sur
87
El nacimiento de la auci en el contexto de la reforma institucional
92
Cmo se hace la cooperacin en la auci? 98
Hacia una nueva gestin de la cooperacin al desarrollo
122
4. HACER COOPERACIN SUR-SUR PARA EL DESARROLLO
EN AMRICA LATINA 135
La gobernanza de la cooperacin sur-sur
Caractersticas de la cooperacin sur-sur latinoamericana
El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento
de la Cooperacin Sur-Sur
La estrategia de cooperacin sur-sur de Uruguay
138
141
144
146
5. PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA

DE COOPERACIN DE URUGUAY 167
Notas 177
Anexos
185
Aportes de la cooperacin al pas

La cooperacin en imgenes
187
197
Bibliografa 207
La cooperacin internacional para el desarrollo del sur
Glosario de siglas
aaa Agenda de Accin de Accra
aecid Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo
agced Alianza Global para la Cooperacin Eficaz al Desarrollo | Global
Partneship for Effective Development Cooperation
agci
Agencia de Cooperacin Internacional de Chile

agesic Agencia de Gobierno Electrnico y Sociedad de la Informacin

ain Auditora Interna de la Nacin
amexcid Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo
anep
Administracin Nacional de Educacin Pblica
anii Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin

anong Asociacin Nacional de Organizaciones No Gubernamentales
aod Ayuda Oficial al Desarrollo
apc Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia
art Programa de Articulacin de Redes Territoriales de Naciones
Unidas
asse Administracin de los Servicios de Salud del Estado
auci Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional

bcu Banco Central del Uruguay
bid Banco Interamericano de Desarrollo
bpm
bienes pblicos mundiales

brics Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica (bric sin Sudfrica)
cad Comit de Ayuda al Desarrollo de la ocde
caf Corporacin Andina de Fomento - Banco de Desarrollo de
Amrica Latina

celac Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
cepal Comisin Econmica para Amrica Latina
ci
cooperacin internacional
cid
Cooperacin Internacional al Desarrollo
cipd
Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo
cnps
Consejo Nacional de Polticas Sociales
cnd Corporacin Nacional para el Desarrollo
css cooperacin sur-sur
ctpd cooperacin tcnica entre pases en desarrollo

DaO Unidos en la Accin de Naciones Unidas | Delivering as OneUnited Nations

dgi Direccin General Impositiva

dinama Direccin Nacional de Medio Ambiente
dinamige Direccin Nacional de Minera y Geologa

dne Direccin Nacional de Energa
ecosoc Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas | United
Nations Economic and Social Council
|9
10 |
ecpa Alianza de Energa y Clima de las Amricas | Energy and

Climate Partnership of the Americas
facc Fondo de Adaptacin para el Cambio Climtico
fcd Foro de Cooperacin al Desarrollo de las Naciones Unidas |
United Nations Development Cooperation Forum
gci
Grupo de Cooperacin Internacional del mercosur
gef Fondo para el Medio Ambiente Mundial | Global Environment
Facility
gfatm Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la
Malaria | Global Fund to Fight aids, Tuberculosis and Malaria
idh
ndice de Desarrollo Humano
ifi
instituciones financieras internacionales
iica Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
inau Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay

inc Instituto Nacional de Colonizacin
ine
Instituto Nacional de Estadstica

inia Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria

inumet Instituto Uruguayo de Meteorologa
jica Agencia de Cooperacin Internacional del Japn | Japan
International Cooperation Agency
latu Laboratorio Tecnolgico del Uruguay
mdn Ministerio de Defensa Nacional
mec Ministerio de Educacin y Cultura
mef Ministerio de Economa y Finanzas
mercosur Mercado Comn del Sur
mgap Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca
mi Ministerio del Interior
mides Ministerio de Desarrollo Social
miem Ministerio de Industria, Energa y Minera
minturd Ministerio de Turismo y Deporte
mrree Ministerio de Relaciones Exteriores
msp Ministerio de Salud Pblica
mtss Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
mvotma Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente
nam Movimiento de Pases No Alineados | Non Aligned Movement
ocde Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
ocr
Oficina del Coordinador Residente de Naciones Unidas

ods
Objetivos de Desarrollo Sostenible
odm Objetivos de Desarrollo del Milenio

oea
Organizacin de Estados Americanos
oim Organizacin Internacional para las Migraciones

ong
Organizacin No Gubernamental
oms Organizacin Mundial de la Salud

onsc Oficina Nacional de Servicio Civil
onu mujeres Entidad de las Naciones Unidas para la igualdad de gnero y el

empoderamiento de las mujeres
onu Organizacin de las Naciones Unidas
opp Oficina de Planeamiento y Presupuesto
osc organizaciones de la sociedad civil

ose Obras Sanitarias del Estado

paba Programa de Accin de Buenos Aires
pib Producto Interno Bruto
pifcss Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la
Cooperacin Sur-Sur
pnud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
pnuma Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
ppd
Programa de Pequeas Donaciones
segib Secretara General Iberoamericana
snap Sistema Nacional de reas Protegidas
snci
Sistema Nacional de Cooperacin Internacional

snd Secretara Nacional de Drogas
snrcc
Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climtico y la
Variabilidad
snu Sistema de las Naciones Unidas
udelar Universidad de la Repblica
ue
Unin Europea
unasur Unin de Naciones Sudamericanas
unctad Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo |
United Nations Conference for Trade and Development
undesa Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones
Unidas | United Nations Department of Economic and Social
Affairs
unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura | United Nations Organization for Education,
Science and Culture
unfpa Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas | United Nations
Population Fund
unops
Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos |
United Nations Office for Project Services
upa
Unidad Potabilizadora de Agua
usd dlar de los Estados Unidos | United States dollar
ute Administracin Nacional de Usinas y Trasmisiones Elctricas
vmcd
Viceministerio de Cooperacion para el Desarrollo de El Salvador
| 11
Prefacio
En la ltima dcada, Uruguay ha realizado importantes progresos en materia de
desarrollo. Se han implementado polticas pblicas para atender las situaciones
de pobreza, mejorar la distribucin del ingreso, el empleo, los salarios, las inversiones productivas y el acceso universal a la salud de calidad. Se ha progresado
en la reduccin de la brecha digital, la universalizacin de la educacin media,
la modernizacin de la formacin terciaria universitaria de perfil tecnolgico y
la descentralizacin territorial de la educacin pblica universitaria, entre otros
logros. Se ha avanzado como nunca antes hacia la igualdad de oportunidades y
en la ampliacin de derechos de las personas.
Todo ello ha redundado en una mejora del bienestar de la mayora de las
personas que viven en Uruguay. El pas ha crecido en trminos de su renta y
de su desarrollo humano. Sin embargo, crecer de manera sustentable y revertir
las situaciones de pobreza ms extrema y las desigualdades ms arraigadas en
la sociedad uruguaya, que mitigan las posibilidades de ejercer plenamente los
derechos, requiere cambios estructurales que llevan tiempo, compromiso poltico
y fuertes apoyos desde la cooperacin internacional.
El aporte de la cooperacin al Uruguay ha sido y es estratgico en trminos
cualitativos, porque se concentra en reas altamente prioritarias que coadyuvan
a los resultados de desarrollo sustentable del pas. Los proyectos y programas de
cooperacin internacional son un vector de innovacin que posibilita la mejora de la calidad de las polticas pblicas, las instituciones y las intervenciones
de desarrollo. Con el apoyo de la cooperacin se cristalizan buenas prcticas y
experiencias piloto que pueden, asimismo, transferirse a otros pases de menor
desarrollo relativo a travs de cooperacin sur-sur y triangular.
En el siglo xxi, la cooperacin al desarrollo constituye una poltica pblica
esencial para la construccin de confianza, el aprendizaje conjunto y el abordaje
mancomunado de los desafos globales y nacionales del desarrollo sustentable.
En un mundo signado por la globalizacin y la interdependencia compleja, enfrentado al desafo del cambio climtico, del incremento de la desigualdad y la
persistencia de la pobreza como flagelo mundial, el desarrollo sustentable es
objetivo y tarea de todos.
A la luz de ello, la matriz de la cooperacin al desarrollo est cambiando. Este
mecanismo de redistribucin internacional ya no es nicamente una expresin
de ayuda de pases desarrollados hacia pases en desarrollo. Como evidencia el
auge de la cooperacin sur-sur de la ltima dcada, la cooperacin al desarrollo es tambin una relacin solidaria, horizontal entre pases del sur que han
adquirido capacidades y experiencias valiosas, dignas de ser compartidas. Ha
dejado de ser un vnculo exclusivamente entre gobiernos, para incorporar progresivamente a otros actores no estatales en alianzas que apuntan a potenciar
los esfuerzos de una diversidad de actores con diferentes roles y saberes en el
desarrollo sustentable.
Todos estos cambios estn teniendo su correlato en la forma en que se dirige y
gestiona la cooperacin al desarrollo en Uruguay. El pas se encuentra transitando un proceso de reforma de su institucionalidad de la cooperacin internacional
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que lo posiciona con un doble rol: como pas socio de la cooperacin tradicional
y como cooperante interpares a travs de la cooperacin sur-sur. Por su rol dual,
la poltica de cooperacin internacional de Uruguay se nutre de la planificacin
del desarrollo, de la mirada transversal de las prioridades definidas por el Ejecutivo, as como de las orientaciones de poltica exterior.
A partir de la creacin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional
y del fortalecimiento de las unidades de cooperacin de los organismos estatales desde un abordaje sistmico, el pas est hoy mejor dotado de capacidades
para alinear a las prioridades, coordinar y gestionar con eficacia la cooperacin
internacional que recibe y la cooperacin sur-sur que realiza para cumplir los
objetivos de desarrollo sustentable.
A lo largo de este camino se ha realizado un sinnmero de aprendizajes. El
presente libro recoge las principales discusiones, lneas de trabajo y desafos de
la auci y de la cooperacin internacional del Uruguay para los prximos aos.
Tambin rene las voces de distintos actores de la cooperacin internacional
del pas y de pases socios en el desarrollo de Uruguay. Todos estos elementos
constituyen el quehacer de la poltica de cooperacin de Uruguay, que como pas
de desarrollo intermedio puede resultar valioso para otros pases del sur que
recorren caminos similares.
Diego Cnepa
Luis Almagro
Gabriel Frugoni
Prosecretario de la Presidencia de la
Repblica (presidente)
Ministro de Relaciones Exteriores

(director)
Director de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto
(director)
Introduccin
Cooperacin internacional para el desarrollo
multidimensional
A fines del siglo xix, el proceso de Revolucin Industrial imprimi una visin
del desarrollo como sinnimo de industrializacin, en oposicin a las sociedades
rurales atrasadas basadas en la produccin agrcola. Ser desarrollado era entonces ser industrializado. Frente a la crisis de 1929 y la destruccin que provoc
la Segunda Guerra Mundial, la necesidad de alcanzar el crecimiento econmico tuvo su correlato terico en la economa del desarrollo y, en ese sentido,
consagr una visin del desarrollo como crecimiento econmico. Este binomio
desarrollo-crecimiento econmico se convertira en componente central de las
posteriores conceptualizaciones de desarrollo durante todo el siglo xx, y en buena medida un paradigma dominante hasta el da de hoy.
A mediados del siglo xx, el proceso de descolonizacin dio origen a las teoras
de la modernizacin y de la dependencia, que complementaron las miradas del
desarrollo desde una perspectiva de sistema mundial. Para Amrica Latina, la
bsqueda de su desarrollo endgeno implic la adopcin de estrategias de industrializacin por sustitucin de importaciones y la configuracin de Estados desarrollistas. Si bien estos modelos fueron ms amplios y profundos en los pases
grandes de la regin, tambin fueron significativos en Uruguay para establecer
su matriz del Estado nacional.
Luego de la crisis de la deuda de la dcada de 1980, a partir de los aportes de
Amartya Sen y Mahbub ul Haq, comenz a cristalizarse una visin del desarrollo humano como una ampliacin de las capacidades y los derechos. Al centro
de esa visin est el ser humano, como un actor principal del desarrollo. En la
ltima dcada del siglo se fueron incorporando otras dimensiones esenciales del
desarrollo, como el medio ambiente, la equidad de gnero, la proteccin de las
minoras. Muchas de estas dimensiones se fijaron en la agenda de la cooperacin
a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Podemos decir que el siglo
xxi despunt con una visin del desarrollo humano sustentable con perspectiva
de derechos.
Lo interesante y complejo de este proceso de casi un siglo y medio es que
las diferentes visiones sobre el desarrollo no fueron sustituyendo una a la otra.
Se trat de una evolucin en la que cada nueva perspectiva trajo cambios conceptuales relevantes, pero mantuvo tambin muchos elementos del paradigma
anterior. Estas nuevas visiones se fueron acumulando capa sobre capa, constituyendo una verdadera arqueologa del desarrollo. Por tanto, muchos de los
componentes estructuradores de estas perspectivas coexisten, lo que vuelve
al desarrollo un concepto integral y abarcador, pero al mismo tiempo ms
complejo y elusivo. La cooperacin internacional es hija de esta complejidad
conceptual del desarrollo.
En este marco, la cooperacin internacional al desarrollo enfrenta mltiples
desafos. Por un lado, debe abordar la complejidad relativa a la multidimensionalidad del desarrollo y, en consecuencia, a la variedad de sectores y temas en
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los que hay que trabajar para abordar los diferentes e interrelacionados desafos
del desarrollo. En segundo lugar, la complejidad proviene de la multiplicidad
de actores que forman parte del entramado global de la cooperacin. Donantes
tradicionales que han ido reformulando su forma de trabajar y sus objetivos
conviven con nuevos donantes como los pases emergentes del sur, gobiernos
subnacionales, organismos multilaterales, fondos multilaterales, organizaciones
no gubernamentales, fundaciones filantrpicas y empresas, por nombrar los ms
salientes. Asimismo, la cooperacin internacional cuenta con nuevos y variados
instrumentos que buscan adaptarse a los objetivos y necesidades de los pases:
cooperacin financiera, asistencia tcnica, becas, donaciones, infraestructura,
apoyo presupuestario, pool funding, intercambio de conocimientos, entre otros.
En resumen, la complejidad de la cooperacin al desarrollo del siglo xxi combina la diversidad de sectores o reas de actuacin, la multiplicidad de actores
intervinientes y la sofisticacin y diversificacin de instrumentos utilizados.
A este ya de por s complejo panorama debemos agregar que en la ltima dcada se ha acelerado el dinamismo de la agenda global de la cooperacin al desarrollo. Desde la segunda mitad del siglo pasado hasta la Declaracin del Milenio,
esta agenda ha sido definida principalmente en el marco de las Naciones Unidas.
Sin embargo, en la actualidad existe un gran nmero de foros internacionales
de debate y negociacin de la cooperacin, as como organismos y espacios de
coordinacin de polticas de desarrollo, lo que hace extremadamente ms compleja su gobernanza.
En consecuencia, todos los pases, incluidos los del sur, han requerido contar
con una institucionalidad responsable de las polticas de cooperacin al desarrollo capaz de responder a los desafos que presenta un contexto complejo y
dinmico. Pero cmo hacerlo? El desafo que ha enfrentado Uruguay en este
tiempo no es menor. Cabe recordar que a mediados del perodo de gobierno anterior, aos 2007-2008, el pas no contaba con datos precisos y actualizados sobre
la cooperacin internacional que reciba, para qu temas ni qu instituciones la
ejecutaban, y experimentaba dificultades sustantivas en la negociacin y gestin
de esa cooperacin. Ni que hablar de un mnimo registro de la incipiente cooperacin horizontal que Uruguay comenzaba a brindar a otros pases de la regin. Por tanto, las autoridades nacionales definieron como prioridad estratgica
responder eficazmente a este contexto a travs del proceso de transformacin
institucional y de fortalecimiento de sus capacidades para la cooperacin que se
describe a lo largo de este libro.
Capacidades sofisticadas para desafos complejos
En nuestros pases no es habitual la creacin de instituciones; por consiguiente,
cuando estas se crean, debe considerarse que perdurarn. Por ello, no deben disearse para la realidad actual, sino crearse con capacidad de prever y adaptarse
a los desafos futuros. La creacin de una institucionalidad moderna, eficiente y
capaz de responder a la complejidad de la cooperacin al desarrollo fue posible
a partir de la virtuosa combinacin de tres vectores centrales: liderazgo poltico,
conocimiento tcnico y equipo profesional.
En primer lugar, resulta clave el liderazgo poltico de las autoridades nacionales que conforman el Consejo Directivo de la auci: la Presidencia de la
Repblica, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto. Ellas definen los lineamientos que permiten impulsar el proceso
de reforma institucional dndole direccin estratgica, legitimidad poltica y estabilidad institucional asegurando los recursos de presupuesto pblico para instrumentarlo. En segundo lugar, ha requerido el aporte del mejor conocimiento
tcnico-acadmico disponible tanto en el pas como en el mundo, especialmente
de las agencias de cooperacin de referencia regional e internacional que han
apoyado, y contribuido a financiar, la creacin de la auci. Finalmente, el tercer
pilar de este proceso lo constituye el equipo humano, con capacidad tcnica y
fuerte compromiso institucional, capaz de llevar adelante este proceso.
Importa sealar tambin que, para que la poltica de cooperacin y su institucionalidad fueran operativas y contaran con la solidez y permanencia de una poltica de Estado, fue necesario elaborar y aprobar un marco legal y presupuestal.
Una referencia especial merece en este sentido el rol del Poder Legislativo. La
auci en distintas oportunidades ha asistido al Parlamento para rendir cuentas,
informar de sus actividades y presentar resultados. Cada vez que la Agencia ha
remitido a la decisin de los parlamentarios leyes o disposiciones relativas a su
funcionamiento y a la gestin de la poltica de cooperacin, as como el presupuesto para la estrategia de css, el Parlamento ha apoyado en todos sus trminos
los mensajes elaborados por las autoridades de la cooperacin del Poder Ejecutivo.
Por qu es importante tener una institucionalidad eficaz y eficiente para
gestionar la cooperacin internacional que Uruguay recibe y brinda? Cules
son las funciones principales que cumple la cooperacin en Uruguay? Como se
fundamenta en varios apartados de este libro, creemos firmemente en la importancia estratgica que tiene la cooperacin internacional al desarrollo. Se podra
decir que la cooperacin en Uruguay cumple cuatro funciones estratgicas principales. En primer lugar, nos ayuda a abordar los problemas que aquejan al pas,
que sabemos dnde se ubican y qu fundamentos tienen, pero nuestros recursos
y/o nuestras capacidades tcnicas no alcanzan para resolverlos eficazmente.
En segundo lugar, la cooperacin cumple un rol clave en abordar problemas
que requieren polticas e instrumentos de gran sofisticacin en reas en las que
el pas no cuenta an con experiencia y capacidades. En tercer lugar, la cooperacin permite anticiparnos a los problemas que vendrn, especialmente en un
contexto de crecimiento econmico y de clasificacin como pas de renta alta.
En cuarto lugar, una de las virtudes principales de la cooperacin en un pas del
nivel de desarrollo de Uruguay es su capacidad para visibilizar aquellos problemas que no sabemos que tenemos o que, por su invisibilidad, no estn an en la
centralidad de las polticas pblicas. Ejemplo de esto ltimo han sido en el pasado
reciente la equidad de gnero y la importancia del cuidado del medio ambiente,
dos temas claves que la cooperacin ayud a visibilizar.
Ms recientemente, Uruguay ha avanzado de manera significativa en la ampliacin de derechos de las personas, en especial de las minoras y de los sectores
ms vulnerables. La cooperacin internacional ha trabajado fuertemente desde
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hace muchos aos en estos temas, y la generacin de capacidades tcnicas para

responder con soluciones que permitan el ejercicio efectivo de todos los derechos
para todas las personas es un ejemplo reciente del rol estratgico de la cooperacin en pases del nivel de desarrollo de Uruguay.
Pero para optimizar el aporte de la cooperacin en el pas es fundamental
contar con capacidades institucionales en el Estado tendientes a alinear la cooperacin que se recibe a los objetivos y prioridades nacionales de desarrollo. Desde
la creacin de la auci, esta tarea ha sido una preocupacin central. En este sentido, muchas veces las prioridades de cooperacin se asocian con las prioridades
nacionales de desarrollo. Esto puede ser as para los pases ms pobres, que no
cuentan con recursos presupuestales nacionales suficientes para cubrir sus necesidades bsicas de polticas pblicas, pero para aquellos pases como Uruguay,
que tienen un componente de gasto pblico social significativo, es razonable
pensar que las prioridades nacionales de desarrollo estn principalmente abordadas en el presupuesto pblico.
Por tanto, si esto es as, qu lugar le queda a la cooperacin?; cmo se definen en estos casos las prioridades de cooperacin? El Uruguay no cuenta con un
plan nacional de desarrollo, lo que exige una labor pormenorizada y ciertamente
compleja de identificacin de las prioridades de cooperacin. Este mecanismo
implica conocer en profundidad la estructura institucional del Estado, su andamiaje de jerarquas legales y su distribucin de competencias, las prioridades
sectoriales y de subsectores, as como de qu forma estas son articuladas centralmente a nivel del Consejo de Ministros, gabinetes sectoriales y/o dependencias transversales de la Presidencia de la Repblica. Asimismo, debe conocer
cules son las asignaciones presupuestales y las brechas de financiamiento o de
capacidades que puedan existir en los organismos pblicos para afrontar esas
prioridades.
En este sentido, para poder establecer las prioridades nacionales de la cooperacin, la institucionalidad debe conocer de manera precisa y actualizada cmo
est distribuida la ayuda oficial al desarrollo existente en el pas, a fin de evitar
superposiciones y solapamientos. Es clave tambin ponderar en qu reas y/o en
qu instrumentos posee ventajas comparativas cada uno de los cooperantes para
definir en qu temas trabajar con cada uno de ellos. Por eso, la institucionalidad
no solo debe responder efectivamente a las complejidades del escenario internacional, sino tambin a los desafos de la definicin, el diseo, la ejecucin,
el seguimiento y la evaluacin de las iniciativas, los proyectos y programas de
cooperacin al desarrollo. Este proceso de toma de decisiones informada de poltica pblica de cooperacin al desarrollo es el corazn de la funcin estratgica
de la auci.
La cooperacin para el desarrollo del Sur
Una novedad para la poltica de cooperacin de nuestro pas es la adopcin de
una estrategia de cooperacin sur-sur (css), a travs de la cual Uruguay ha comenzado a brindar cooperacin con pases de la regin con gran dinamismo. En
2008, cuando se inici el proceso de transformacin institucional en Uruguay,
el pas estaba penltimo en el ranking de css en el espacio iberoamericano. Ello

se explicaba por tres razones: Uruguay realizaba poca css, la poca que realizaba
no estaba registrada, y aquella que se registraba no siempre se informaba a los
organismos internacionales, en particular al Informe de Cooperacin Sur-Sur de
la segib.
A partir del proceso de transformacin institucional, Uruguay ha adoptado
una estrategia de css que lo posiciona entre los primeros pases oferentes de
css de acuerdo a su tamao y grado de desarrollo relativo. En 2013, Uruguay
desarroll ms de 60 proyectos de css, en el 40% de ellos nuestro pas fue el
oferente principal de cooperacin, duplicando la proporcin del ao anterior. En
la actualidad, Uruguay coopera con ms de 12 pases en diversas reas, entre las
que se destacan salud, polticas sociales, temas agropecuarios, tecnologas de la
informacin y comunicacin (tic), educacin, gobernabilidad y energas renovables. Adems de este crecimiento sustantivo de las iniciativas de css, el pas ha
adquirido un protagonismo regional que merece ser destacado. Como muestra
de ello, desde hace tres aos Uruguay es sede del Programa Iberoamericano de
Fortalecimiento de css (pifcss), y como Secretara Ejecutiva ha participado en
nombre del pifcss en gran cantidad de foros globales de la cooperacin al desarrollo en pases tan distantes como Turqua, Corea o Etiopa.
Por ltimo, en esta publicacin se presentan no solamente los rasgos principales del proceso de transformacin de la poltica de cooperacin al desarrollo
en Uruguay y sus desafos futuros, sino tambin una mirada, a partir de las
caractersticas que compartimos con nuestra regin de Amrica Latina, sobre los
retos de la cooperacin internacional al desarrollo a escala global. Creemos firmemente que donde existan derechos vulnerados la cooperacin internacional al
desarrollo tendr una funcin esencial que cumplir. Desde esta perspectiva integral de derechos hemos desarrollado todo el proceso que en este libro se resea.
Martin Rivero Illa
Director ejecutivo
Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional (auci)
| 19
EL SISTEMA DE COOPERACIN
INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
VISTO DESDE EL SUR
Tras ms de medio siglo de mantenimiento de un sistema de cooperacin

internacional para el desarrollo que, aunque sujeto a cambios, haba permanecido inmutable en muchos de sus principios, el siglo xxi comenz con nuevas
alianzas geopolticas y demandas de participacin de Estados (incluidos rganos regionales y subregionales de gobierno) y organizaciones de la sociedad
civil, que han ido aportando nuevos sentidos a conceptos preinstalados en el
mainstream de la cooperacin. La Cumbre del Milenio (2000), la Conferencia de
Monterrey sobre Financiacin al Desarrollo (2002) y la Declaracin de Pars
(2005) marcaron los primeros hitos del cambio: los debates all surgidos fueron
destejiendo una madeja repleta de foros, declaraciones y compromisos que han
complejizado y enriquecido los debates, estructura y gobernanza del sistema
de cooperacin internacional para el desarrollo.
La agenda de desarrollo que se va configurando en el mbito global, ms comprehensiva e interrelacionada, incluye retos compartidos entre pases del norte y
del sur: lucha contra el deterioro ambiental y el cambio climtico, estabilidad y
regulacin financiera internacional, soberana alimentaria, diversidad de fuentes
energticas, mantenimiento de la paz, diversidad cultural, garanta de derechos
para las mujeres, igualdad de oportunidades para la juventud, entre otros. Los
desafos del desarrollo en la segunda dcada del siglo xxi requieren un abordaje
sistmico que integre la corresponsabilidad de los actores que tienen distintos roles
en la construccin de las respuestas. La complejidad y la magnitud de estos desafos
ponen de manifiesto la necesidad de aumentar y mejorar la cooperacin en todas
sus expresiones, al ubicar el desarrollo sustentable en el centro de las prioridades.
Para que la cooperacin para el desarrollo sea realmente eficaz todava tiene
que dar cabida a procesos de comunicacin ms inclusivos y menos dependientes
de las relaciones de poder. Es decir, procesos de articulacin y gobernanza en los
que prime el dilogo y no las decisiones de los ms fuertes. La agenda de desarrollo sustentable que se est negociando actualmente merecera una concertacin
que dejara atrs para siempre el paradigma neoliberal que tanto ha incrementado las desigualdades1 en el seno de los pases y agrandado distancias entre los
seres humanos. Requerira, por ejemplo, que en la necesidad urgente de la lucha
contra el cambio climtico2 se revisara el paradigma del desarrollo como crecimiento sin lmites, se relegaran los intereses que bregan por el statu quo y se
favorecieran y respetaran las convenciones y los protocolos medioambientales.
La humanidad se juega mucho con esta eleccin: seguir con un modelo de crecimiento y consumo depredador o poner lmites a las economas de mercado que
han creado sociedades de mercado y revisar nuestras formas de vivir, como
declar el presidente de Uruguay, Jos Mujica, en la Conferencia de Rio+20.3
| 23
24 |
Se requiere cambiar las estructuras, polticas y dinmicas que constituyen

obstculos al desarrollo sustentable a escala global y nacional, y tambin llevar
a cabo nuevas construcciones en la gobernanza mundial que, con un patrn de
responsabilidades compartidas pero diferenciadas, atiendan a las necesidades y
derechos de cada ser humano y den respuestas ms creativas, comprehensivas y
audaces a estos desafos.
La entrada en juego de los Estados del sur y otros actores de la sociedad civil
que no formaban parte del grupo selecto de diseadores de las polticas de cooperacin internacional para el desarrollo ampla el dilogo y las visiones de desarrollo
humano. El statu quo encuentra su contrapunto en la multiplicidad de debates a
los mrgenes que esperan ser incorporados a un dilogo plural. Conceptos como
el buen vivir4 o teoras como la del decrecimiento (que alude a la justicia social y
ambiental, a nuevos modelos energticos y urbansticos o a la coherencia entre el
comportamiento individual y el colectivo) pueden ser compatibles con el desarrollo
sustentable en un proceso de intercambio en el cual las experiencias y los aprendizajes son compartidos, que se adapta de manera flexible a los nuevos contextos y
La necesidad del sur de repolitizar

la agenda de la cooperacin
internacional al desarrollo
La cooperacin internacional al desarrollo (cid)
se encuentra hoy en un momento de definiciones:
los cambios en el contexto internacional que han
tenido lugar desde fines del siglo anterior y en el
comienzo del presente abren al sur posibilidades
que nunca antes haba tenido de influir en la agen
da del desarrollo, actualmente en construccin.
Con el paso del tiempo, la cid ha derivado desde
la consideracin poltica de su tarea hacia los as
pectos tcnicos de su implementacin, lo que ha
significado un cambio de escala en sus anlisis que
ha llevado a una incorrecta superposicin de agen
das y ha derivado en un obstculo para comprender
elementos esenciales del desarrollo y trazar estra
tegias que permitan su efectiva promocin.
La mirada que proponemos tiene el sesgo de rea
lizarse desde el sur y en consideracin de sus propias
y mltiples trayectorias e intereses, lo que nos obliga
a determinar al menos de manera amplia qu enten
demos por sur en el marco especfico actual de la cid.
Utilizaremos una concepcin propia del sur, al
que entenderemos como una posicin poltica que
tiene como elemento aglutinante de sus partes el

reclamo por recuperar los sujetos, saberes y rela
ciones ocultados por el orden internacional cons
truido a partir de la modernidad europea y occiden
tal, buscando establecer un orden internacional
que recupere las diferencias que el actual ha ocul
tado como prctica constituyente de su funciona
miento. Los debates hoy en marcha para la cons
truccin de una nueva agenda global de desarrollo
post2015 abren una posibilidad para ello que debe
ser aprovechada.
Para que esto suceda se debe insistir en la reva
lorizacin de la agenda poltica junto con la tcni
ca: de ninguna manera se propone abandonar las
preocupaciones por cmo hacer que la cooperacin
sea cada vez ms eficaz, sino que se sostiene que
esa eficacia est dada con relacin a objetivos por
lograrse cuya definicin es, por esencia, poltica.
Tampoco sugerimos la desarticulacin de la
futura agenda en dos partes, sino su concreta in
tegracin en una nica agenda que se nutra de
ambos insumos y discusiones. Ya no alcanza con
sostener la importancia del desarrollo entendido
como desarrollo humano, sino que se debe dar un
paso ms para analizar sus presupuestos polticos
y contestar, desde el sur, aquellos que presuponen
| 25
desafos, pero que adems incide en la vida de la ciudadana incluyndola a partir

del reconocimiento y la proteccin real de sus derechos.
En el presente captulo se analizan los retos y oportunidades que abre la
negociacin de la nueva agenda global de desarrollo sustentable y se discuten
sus posibles contenidos, gobernanza y medios de implementacin desde lo que
podra ser una perspectiva latinoamericana. Finalmente, se describe el papel que
ha tenido Uruguay en los foros internacionales de la cooperacin para el desarrollo y en la definicin de contenidos de esta agenda.
Retos y oportunidades de la agenda de desarrollo inclusivo y
sustentable para la regin latinoamericana
Para comprender los retos y aprovechar las oportunidades de la agenda de desarrollo sustentable que se est negociando actualmente a nivel intergubernamental en el seno de las Naciones Unidas y que suceder a los Objetivos de Desarrollo
un a priori dictado por el orden mundial que lo rele

ga a lo silenciado.
Consideramos que la viabilidad de esta posicin
est ligada a la necesidad de distinguir agendas
hoy no casualmente confundidas y, en particular,
a rediscutir dos pares de agendas mal integrados.
El primero de esos pares es el que resulta de
entremezclar la agenda de la lucha contra la po
breza con la de promocin del desarrollo. Se trata
de realidades que se solapan, pero que de ningu
na forma pueden integrarse. Sin negar el papel
que la primera debe jugar en la segunda, podemos
destacar que, mientras una se orienta hacia la su
peracin de mnimos por debajo de los cuales las
personas y familias se encuentran en situacin de
pobreza, la otra debe estar orientada a la supera
cin permanente de mximos, en una tendencia
sostenida de autoexigencia en tanto el desarrollo
es, por esencia, un proceso siempre inacabado. As,
una agenda del desarrollo confundida con una de
la lucha contra la pobreza, aun cuando esta sea en
tendida de manera multidisciplinaria, estar nece
sariamente degradada.
El segundo de esos pares expresa la confusin
entre una agenda orientada a enfrentar las emer
gencias que generan bajos niveles de desarrollo
y aquella otra dirigida a producir los cambios es

tructurales que se requieren para enfrentarlos.
La agenda de la emergencia debe actuar cuando
las personas no cuentan con recursos tangibles e
intangibles que les permitan satisfacer sus nece
sidades bsicas, pero no debe suponerse que por
el hecho de resolver la situacin de una persona/
familia/comunidad se estn implementando los
procesos necesarios para enfrentar las causas pro
fundas que la han sumido en esa situacin, preo
cupacin que debe encarar una agenda de cambios
estructurales que retome las preocupaciones sobre
cules son las causas que generan el subdesarrollo
y las enfrente.
Los pases del sur deben entonces promover el
regreso al debate poltico sobre el desarrollo, re
cuperando las propias visiones, conocimientos y
realidades del sur, evitando la simplificacin de los
problemas y planteando soluciones basadas en sus
propias experiencias y capacidad de accin.
Por Javier Surasky
Coordinador del Departamento de Cooperacin
Internacional del Instituto de Relaciones Internacionales de la
Universidad de La Plata, Argentina.
26 |
Cuadro 1. Los Objetivos de

Desarrollo sostenible y su
confluencia con la agenda
post2015
Uno de los principales resultados de la Con

ferencia Ro+20 fue el acuerdo alcanzado
por algunos Estados miembros para desa
rrollar los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ods), orientados a la realizacin de accio
nes centradas y coherentes en materia de
desarrollo sustentable. El documento final
de Ro+20 establece que el proceso de de
finicin de los ods debe ser coordinado y
coherente con el proceso de valoracin de la
agenda para el desarrollo despus de 2015.
Un grupo de trabajo abierto de la Asamblea
General, formado por 30 miembros, recibi
la tarea de emitir una propuesta de ods
para someterla a la consideracin de la 69.a
Asamblea (2014-2015). Asimismo, se cons
tituy un Comit Intergubernamental de
Expertos para el financiamiento de los ODS,
integrado por 30 expertos nombrados por
grupos regionales, con representacin geo
grfica equitativa, del cual Uruguay forma
parte.
Fuente: http://www.un.org/es/development desa/area-ofwork/post2015.shtml.
del Milenio (odm), es importante preguntarse: Desde dnde

estamos sosteniendo nuestra brjula del desarrollo? Desde
dnde miramos? Desde dnde nombramos? Quedan reflejados los puntos de vista de la regin latinoamericana en
los procesos de construccin de la nueva agenda?
En los ltimos quince aos, Amrica Latina ha experimentado transformaciones importantes en trminos de
desarrollo humano, principalmente gracias a dos procesos:
a)una voluntad poltica que ha permitido, en la mayora de
los pases de la regin, dinamizar y mejorar las polticas
pblicas, lo que ha ampliado las garantas de la agenda de
derechos, y b)una mayor coordinacin y concertacin de
los actores de la cooperacin internacional en la definicin
de una agenda de desarrollo que ha empujado, fortalecido y
acompaado la construccin de dichas polticas.
Los procesos de construccin de ciudadana y el momento econmico propicio que atraviesan la mayora de los
pases de la regin crean un contexto favorable para afrontar los desafos pendientes: Amrica Latina sigue siendo la
regin ms desigual del mundo, donde existen altas tasas
de violencia, empleo informal, exclusin, desigualdad de
gnero, deficiente calidad de la educacin y de los servicios
pblicos, por solo citar algunos de los problemas que todava quedan por resolver. El crecimiento econmico, impulsado por el aumento de los precios de los commodities y de la
mano del crecimiento de China, ha generado y fortalecido
ciertas capacidades nacionales de desarrollo, pero tambin
ha mostrado la necesidad de avanzar en un patrn productivo ms diversificado, que deje mayor valor agregado, que
sea ms inclusivo y sustentable.
El inicio del siglo despunt, en muchos pases de la regin, con crecimiento de altas tasas sostenidas, que entre
otras cosas han favorecido la cooperacin sur-sur y triangular de los pases latinoamericanos. Sin embargo, an
existen deficiencias en la movilizacin de recursos financieros internos (a travs de las recaudaciones impositivas)
que hagan ms sostenibles las capacidades nacionales y las
polticas pblicas para el desarrollo sustentable.
Si bien la mayora de los pases de la regin son calificados como de renta media y renta media alta,5 no dependen
de la ayuda y acceden a recursos (inversin extranjera directa y otras corrientes de capital), es necesario aprovechar
mejor los espacios que sus economas y sistemas fiscales
les brindan para una mayor y ms justa movilizacin de
recursos nacionales que, adems, van de la mano de una
ciudadana ms exigente y preocupada por el destino de
sus impuestos, lo que sin duda ayudar a contar con sistemas ms equitativos,
transparentes y una mejor rendicin de cuentas.
Por otro lado, los avances en la institucionalidad del Estado han permitido incrementar la autopercepcin de fortaleza de los pases de la regin, facilitando la
construccin de un nosotros latinoamericano que ha impulsado una integracin
que apuesta por la cooperacin sur-sur (css). El contexto internacional en el
mbito de la cooperacin para el desarrollo tambin coadyuva a esta confluencia
de energa en la regin: frente a la disminucin de la ayuda oficial al desarrollo
(aod) se refuerza una voluntad de hacer cooperacin entre socios del sur, que
antes era ms difcil de materializar. Tambin se presta a encarar la cuestin
con ms autonoma y responsabilidad, aunque eso no significa desdear el papel
estratgico que sigue desempeando la aod en la superacin de las vulnerabilidades estructurales y en la transformacin del crecimiento econmico en
Pero para que la aod pueda ser efectiva se necesita avanzar de igual manera
en la coherencia de polticas de los pases del norte, esto es, en aquellas acciones
para asegurar que los objetivos y resultados de la poltica de cooperacin de un
gobierno no sean daados por otras polticas del mismo gobierno que impacten sobre los pases en desarrollo (ocde, 2003). Ejemplos de incoherencias que
afectan a la regin latinoamericana podemos encontrarlos en el terreno de la
ciencia y la tecnologa, cuando los pases ricos defienden fuertemente cuestiones
vinculadas con patentes de empresas que se sitan por encima del bien pblico
y de los derechos humanos, como en el caso de la salud pblica, en las polticas
migratorias, en las polticas de proteccionismo agropecuario (cuestiones arancelarias o paraarancelarias) o en aquellas que resultan en el deterioro del medio
ambiente y el cambio climtico.
Ahora bien, la coherencia de polticas para el desarrollo es tambin responsabilidad de los pases del sur. En Amrica Latina la desigualdad se plantea
como la gran incoherencia. Es imposible abordar cualquier proceso de desarrollo
sustentable si no se atienden las grandes inequidades en materia de ingresos,
oportunidades, gnero, tnico-raciales o territoriales. Conviene recordar que en
muchos pases de la regin fueron las organizaciones de la sociedad civil y los
organismos de cooperacin internacional los que en muchos casos visibilizaron
y ayudaron a introducir en la agenda poltica temticas vinculadas al cuidado
medioambiental, los derechos sexuales y reproductivos, la lucha contra la violencia de gnero y otros derechos denominados de nueva generacin.6 Adems de
la desigualdad, otra de las grandes incoherencias que quedan por abordar en la
regin est relacionada con cuestiones medioambientales. En muchos pases el
desarrollo de estas capacidades est siendo apoyado y acompaado por la cooperacin internacional.
La regin est buscando un papel protagnico en los debates en torno a la
conformacin de la nueva agenda global de desarrollo. Respondiendo a la voluntad de fortalecer el multilateralismo, los estados latinoamericanos amplan su
participacin y su influencia en las negociaciones y la toma de decisiones en temas centrales de la agenda internacional, como el cambio climtico, el comercio
internacional y el financiamiento del desarrollo.
| 27
28 |
La necesidad de coherencia de polticas

para el desarrollo en un mundo
globalizado
Parece indudable que los procesos globales que
progresivamente estn generando un mundo cada
vez ms interdependiente y transnacionalizado de
mandan una visin amplia y comprehensiva para
comprehender y gestionar los desafos globales re
lacionados con el desarrollo humano. En este marco,
siendo la cooperacin, o ms precisamente la ayuda
oficial al desarrollo (aod), un instrumento relevante
que la comunidad internacional ha establecido para
luchar contra la pobreza y promover el desarrollo
global, se trata tambin de un mecanismo limitado
tanto en sus competencias como en sus capaci
dades para promover eficazmente la construccin
de un sistema internacional ms justo, equitativo y
sostenible que garantice a todas las personas el li
bre ejercicio de sus derechos y libertades. En efecto,
polticas como el comercio, las finanzas, la gestin
de la deuda, el medio ambiente, la seguridad, la de
fensa o las migraciones poseen un impacto mucho
mayor en la promocin (o limitacin) del desarrollo
humano en los pases en desarrollo.
En este marco, surge el concepto de coherencia
de polticas para el desarrollo (cpd), que supone que
todas las polticas pblicas de los pases (y no solo

la aod) deben asumir una responsabilidad en te
mas de desarrollo, evaluando por tanto las conse
cuencias (negativas o positivas) que estas polticas
tienen sobre otros pases y sociedades. As, el con
cepto de cpd supone la integracin de la perspec
tiva de desarrollo en el diseo, la implementacin
y la evaluacin de todas las polticas pblicas de
los pases. Esta visin pretende ampliar el enfoque
restrictivo que tradicionalmente han asumido los
programas de aod para trabajar desde una pers
pectiva integral y horizontal, asumiendo que, en
un mundo extremadamente desigual, es necesario
cambiar las relaciones asimtricas que se estable
cen entre pases, actores y personas. Solo desde
esta perspectiva cosmopolita se podra avanzar
hacia la gestin colectiva de bienes y males pbli
cos globales que demandan una accin conjunta
entre todos los pases del planeta, ya que ninguno
de ellos en solitario podr reducir las amenazas de
rivadas del cambio climtico, los conflictos inter
nacionales, la presin migratoria o la inestabilidad
financiera (por solo mencionar algunos ejemplos).
Dos son las implicaciones fundamentales que
posee este concepto de cpd para Amrica Latina:
En primer lugar, esta visin supone que, si bien
es cierto que se requiere mejorar las prcticas y efi
Muchos de ellos, en su naturaleza dual de receptores y donantes, hacen una

apuesta firme por apropiarse de la cooperacin para el desarrollo, a travs del
fortalecimiento de sus capacidades institucionales, queriendo adems compartir
sus lecciones aprendidas con otros pases de la regin y del mundo. El renovado auge de la css y su creciente importancia en la agenda global y regional del
desarrollo promueven un debate latinoamericano, tanto tcnico como poltico,
sobre la cooperacin al desarrollo y la conformacin de comunidades de prctica
e intercambio de conocimientos. Estas nuevas miradas amplan y enriquecen el
conocimiento acumulado a lo largo de ms de cincuenta aos de cooperacin
tradicional y otros tantos de css.
La diversidad cultural y de culturas polticas no hacen recomendables las recetas para todos, pero la garanta de los derechos humanos de la ciudadana
latinoamericana debera estar por encima de los signos polticos y otras cuestiones coyunturales. Por ello, el dilogo y el reconocimiento de distintos niveles y
modelos de desarrollo entre los pases latinoamericanos es un prerrequisito para
cacias de la poltica de aod, es necesario trascender

esta mirada para demandar de los pases conside
rados desarrollados una prctica ms coherente con
el desarrollo humano en toda una serie de polticas
que son fundamentales para la regin latinoame
ricana. De esta forma, es preciso trabajar activa
mente en foros internacionales para demandar una
accin colectiva y un mayor compromiso con el de
sarrollo, de manera que en el sistema internacional
se generen las condiciones y oportunidades para
promover el desarrollo humano de las regiones me
nos favorecidas, como es el caso de Amrica Latina.
Es indiscutible que los pases latinoamericanos han
avanzado de manera significativa en este mbito,
adquiriendo cada vez mayor protagonismo en los
foros internacionales y generando estrategias al
ternativas de desarrollo en sus propios pases.
En segundo lugar, un mbito menos trabajado
refiere a las responsabilidades que tambin deben
asumir los pases en desarrollo. En efecto, teniendo
en cuenta los cambios en el sistema internacional
y la emergencia cada vez ms importante de los
pases en desarrollo, es preciso ampliar el concepto
de cpd, que no debe ser un mandato restringido al
espacio de los pases donantes, sino que debera en
tenderse como un compromiso global concerniente
a todos los Estados del planeta. En este sentido, los
| 29
pases latinoamericanos no solo deben demandar

coherencia de otros pases, sino asumir tambin que
las polticas que llevan a cabo pueden tener efectos
perniciosos para otras sociedades y personas. As, en
convergencia con el principio de las Naciones Unidas
de responsabilidades compartidas pero diferencia
das, los pases latinoamericanos entre los que se
encuentran importantes donantes de cooperacin
sur-sur debern integrar la visin de desarrollo a
su prctica poltica, as como contribuir a la gestin
colectiva de los bienes y males pblicos globales.
En sntesis, el concepto de cpd supone ampliar la
mirada para que los pases puedan asumir una res
ponsabilidad integral en la promocin del desarro
llo global. En este contexto, los pases latinoame
ricanos, que estn llamados a asumir un rol cada
vez ms importante en el sistema internacional,
debern integrar esta agenda a su prctica polti
ca tanto para demandar un sistema internacional
ms coherente con el desarrollo como para asumir
responsabilidades comunes en la construccin de
un mundo ms equitativo y sostenible.
Por Natalia Milln
Doctora en Ciencias Polticas (Relaciones Internacionales) e
investigadora asociada al Instituto Complutense de Estudios
Internacionales, Universidad Complutense de Madrid, Espaa.
alcanzar acuerdos regionales que les permitan abordar mancomunadamente los

retos del desarrollo sustentable y amplificar la voz en la definicin de la nueva
agenda global.
En este contexto, ser importante armonizar posiciones en torno a tres desafos
principales que enfrenta la regin: a)su participacin en la gobernanza del sistema de cooperacin internacional, b)su influencia en la agenda post2015 y c)las
formas en que financiar su desarrollo. Pasemos, pues, a explorar estas cuestiones.
Desafos de la gobernanza del sistema de cooperacin internacional para
el desarrollo
A poco tiempo de que la agenda sobre los odm cierre su ciclo, tanto los pases del
norte como los del sur estn llamados a adaptarse a los cambios en las formas de
interactuar y a nuevos mecanismos de la gobernanza global, en orden a lo cual
es necesario garantizar la igualdad de oportunidades para todos los pases en la
30 |
Desarrollo como proceso dialgico y

participativo
Los proyectos de desarrollo viables requieren la in
corporacin de la ciudadana, las ong, las institu
ciones universitarias y las gobernaciones (naciona
les, regionales y distritales) para su construccin,
aplicacin y evaluacin. Se trata de aportar una
perspectiva tica e indagar sobre el tipo de desa
rrollo viable que requieren nuestras sociedades. El
sentido humanitario es el que debe reconstruirnos
para luego redefinir lo que es posible hacer en las
distintas lneas de innovacin.
El concepto y la comprensin del desarrollo en
Amrica Latina descubri que la complejidad de
los problemas requera la capacidad de producir
transformaciones diversas y articuladas sociales,
culturales, ticas, polticas y econmicas, que a
su vez generen interrelaciones entre personas e
instituciones, incluidos medios de comunicacin,
imaginando as una nueva posibilidad de una so
ciedad en desarrollo, poco a poco y en proceso. Sin
embargo, esta concepcin del desarrollo se fue dis
torsionando, centrndose solo en el eje de cambios
sociales, donde el crecimiento econmico ostent
el protagonismo. Hoy el objetivo desesperado por
el crecimiento econmico se ha convertido en un
falso desarrollo, lo que ha llevado al crecimiento de
la violencia y la corrupcin que provoca en algunos
pases que los partidos polticos hayan perdido po
der tico.
Desde un enfoque comunicativo hacia nuevas
y mltiples construcciones posibles para promo
ver un desarrollo completo, el desarrollo necesita
promover el dilogo y la participacin entre ciuda
danos con instituciones u otras instancias que per
mitan escuchar y aprender unos de los otros. Las
universidades deberan trabajarlas. La verdadera
ciudadana tiene un papel relevante tanto en el
anlisis como en las propuestas de transformacio

nes creadas y trabajadas. Es saber escuchar y opi
nar. Es analizar pero tambin proponer y efectuar
transformaciones necesarias, de manera conjunta,
en ayudas mutuas.
Desde Calandria hemos trabajando con mujeres
populares que desde sus historias personales pro
ducan radionovelas que relataban sus vidas y sus
rutas de salida ante tanta opresin machista. Es
tuvieron en su localidad, luego en Lima, poniendo
en valor sus capacidades comunicativas. Eran sec
tores populares que proponan transformaciones,
adems de presentar sus violencias y desprecios
recibidos. Las conversaciones de ellas y ellos eran
impresionantes y as lo apreciaban porque antes
nadie los valoraba. Tambin se apoy la produccin
de una ley de comunicaciones presentada por la
ciudadana, y los periodistas empezaron a trabajar
con la gente para generar esas noticias que no sa
len y aportar soluciones para mejorar. En Per es
tamos trabajando en experiencias de acercamiento
de algunos periodistas a diversas zonas del pas,
conociendo a medios y consumidores, analizando
los problemas existentes.
La comunicacin est en el corazn de la coope
racin internacional para el desarrollo y las insti
tuciones rectoras de esta materia de los Estados
latinoamericanos deberan dar prioridad a la inclu
sin de procesos participativos y a la articulacin
ciudadana y regional para que las iniciativas de de
sarrollo puedan ser categorizadas como tales. De lo
contrario, los objetivos de crecimiento econmico
que valen a unos pocos se categorizarn de nue
vo, absurdamente, como el desarrollo de todas y
todos.
Por Rosa Mara Alfaro
Fundadora y exdirectora de la organizacin de
comunicadores Calandria y expresidenta del Consejo
Consultivo de Radio y Televisin (concor tv), Per.
construccin de la agenda internacional del desarrollo. En este contexto, los pases de Amrica Latina pueden incrementar su influencia sobre la nueva agenda
y la arquitectura de la cooperacin si logran construir narrativas regionales a
favor de un desarrollo sustentable en el proceso intergubernamental que tiene
lugar entre los meses de setiembre de 2014 y 2015.
No obstante, para logar que las posturas y las visiones de la regin sean
tomadas en cuenta en la agenda de desarrollo y aumentar las capacidades de
participacin en el nuevo sistema de gobernanza global, Amrica Latina necesita
trabajar al menos dos aspectos. En primer lugar, es indispensable la promocin
de la regin en los mecanismos y foros internacionales del desarrollo. Para ello,
como se apuntaba, se necesita fortalecer la coordinacin en el mbito regional,
con la perspectiva de reforzar la complementariedad de acciones, apoyar los esfuerzos en favor de la inclusin y la equidad, aprender unos de otros y formular
agendas propias para la regin. El impulso de mecanismos de integracin regional como la Unin de Naciones Suramericanas (unasur) y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeos (celac), entre otros, resulta fundamental
para promover polticas y acciones coordinadas hacia mayores niveles de desarrollo por vas sostenibles.
En segundo lugar, si lo que se quiere es ampliar el espectro de la gobernanza,
tanto en el mbito internacional como nacional, ello tambin implica la madurez y el fortalecimiento de los sistemas de cooperacin para el desarrollo de los
pases latinoamericanos. Adems de procesos de reforma institucional y fortalecimiento de capacidades, es necesario pensar cmo incorporar otros actores
nacionales, regionales o locales (parlamentos, organizaciones de la sociedad civil,7 sindicatos, movimientos sociales, academia), cuyos intereses y percepciones
tienen que estar presentes en los debates sobre la cooperacin para el desarrollo.
Esta alianza entre los actores involucrados coadyuvar, por otro lado, al ejercicio de la apropiacin democrtica de la cooperacin internacional y facilitar el
cumplimiento por todos de los compromisos adquiridos.
La gobernanza del sistema de cooperacin para el desarrollo est fragmentada
en distintos foros y, si bien es necesario propiciar una relacin ms estrecha
entre las instancias abiertas en el diseo de la agenda, con el objeto de facilitar
la coordinacin y la voz de todos los actores del sistema de cooperacin, tambin
es cierto que no en todos los espacios se cuenta con la misma legitimidad para
definir una agenda democrtica de desarrollo sustentable.
Para los pases latinoamericanos es importante respaldar la centralidad del
Foro de Cooperacin para el Desarrollo (fcd) de las Naciones Unidas, creado en
el Consejo Econmico y Social (ecosoc) despus de la Cumbre Mundial del ao
2005 y lanzado en 2007. Por su composicin universal e igualitaria, se constituye
en el marco multilateral ms incluyente y de mayor representatividad, ya que
todos los pases que forman parte del Sistema de las Naciones Unidas (snu) estn
invitados a contribuir al debate ms amplio sobre las tendencias de la cooperacin internacional. Ha sido y sigue siendo un espacio relevante y legtimo para
la definicin de estrategias, las polticas y la financiacin de la cooperacin al
desarrollo desde una perspectiva ms poltica que tcnica, si bien todava tiene
que afrontar algunas desventajas, como su falta de competencias para tomar
| 31
32 |
Cuadro 2. Los pases

latinoamericanos en la
agenda de la eficacia
(2003) Bolivia, Colombia, Honduras, Mxico

y Nicaragua participan en el Grupo de Tra
bajo sobre la Eficacia de Ayuda del cad.
(2002-2004) Nicaragua acoge la Evaluacin
Conjunta de Aprendizaje de Pas del cad,
uno de los principales aportes a la Decla
racin de Pars en 2005.
(2009-2011) Colombia copreside el Equipo
de Tarea sobre css del Grupo de Trabajo
sobre la Eficacia de la Ayuda.
(2011) Bolivia y Colombia participan en la
Evaluacin de la Implementacin de
la Declaracin de Pars, conducida por
un equipo independiente experto en el
tema.
(2011) Se generan dos documentos de posi
cionamiento de la regin ante el IV Foro
de Alto Nivel de Busan. Guatemala lidera
el documento Una perspectiva comn:
camino a Busan que apoyan: Honduras,
Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Pa
nam, Repblica Dominicana y Bolivia.
El resto de los pases suscriben el docu
mento Posicin sobre la cooperacin sursur en el marco de la cooperacin internacional para el desarrollo ante el IV Foro de
Alto Nivel de Busan, articulado desde el
pifcss de la css.
(2011-2012) Honduras y Mxico son sherpas
para negociar el documento final del IV
Foro de Alto Nivel en Busan en 2011. Am
bos son sherpas en el Grupo de Trabajo
Provisional de la agced en 2012.
(2012 a 2014) Guatemala y Per integran el
Comit Directivo de la agced.
(2014) Mxico organiza la I Reunin de Alto
Nivel de la agced y forma parte del gru
po de Co-Chairs
Fuente: cepei (2014) con agregado propio.
decisiones. Las Naciones Unidas, por otro lado, tienen una

larga historia en promover y apoyar la colaboracin entre
los pases de menor desarrollo relativo.
Adems del fcd, existen otros espacios que pujan por
liderar la gobernabilidad del sistema de cooperacin. El Comit de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde), que integra a la mayora de los donantes tradicionales miembros de
la organizacin, ha sido el foro donde desde hace ms de
cincuenta aos se han discutido las cuestiones referentes a
la aod desde la perspectiva de los pases ms ricos.
En el seno del cad surgi el debate global sobre la eficacia de la ayuda a travs de una serie de foros de alto nivel
que progresivamente fueron sumando la participacin de
otros actores de la cooperacin al desarrollo. Este debate
est fuertemente pautado por la Declaracin de Pars de
2005,8 a la que se han adherido la mayora de los pases
donantes y receptores. Esta agenda ha recibido importantes crticas. La primera es la de restringir la cuestin de
la eficacia del desarrollo a cuestiones tcnicas, perdiendo
de vista los contextos en que dichas polticas de ayuda se
desarrollan.
Por ello, en el IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de
la Ayuda, de Busan (2011), se busc ampliar el alcance del
debate pasando de la efectividad de la ayuda a la eficacia del
desarrollo. Ello posibilit la inclusin de temas como la cooperacin sur-sur y triangular, el rol del sector privado en
el desarrollo, el combate a la corrupcin y los flujos ilcitos
o el financiamiento contra el cambio climtico. La nomenclatura opt por ir ms all de la eficacia de la ayuda, pero
menos que lo que implicaba hablar de la eficacia para el desarrollo, ya que sigue dejando fuera muchas cuestiones que
son de vital importancia para la consecucin de todos los
derechos de todas las personas. De la misma manera, este
debate no se puede reducir a una mera cuestin terminolgica, porque la conceptualizacin del desarrollo tambin
puede hacerse de manera sesgada.
El documento final de Busan propone una visin del desarrollo fundamentalmente como crecimiento econmico
y, consecuentemente, resalta en l el rol del sector privado. Esta visin refleja en gran medida las prioridades del
Consenso de Sel para el Crecimiento Compartido y su plan de
accin multianual elaborado en el marco del G20.9 Es un
enfoque alejado de las conceptualizaciones del desarrollo
como fenmeno multidimensional y del enfoque de derechos humanos promovido desde otros mbitos. Por otro
lado, Busan quiso mostrar el cambio en la dinmica de

la cooperacin internacional resultante de un nuevo balance de poder en las relaciones econmicas mundiales, y
para ello incorpor los brics a la negociacin, a fin de que
como nuevos donantes asumieran los mismos compromisos
y principios para la css. No obstante, estos dejaron en claro
que an no estaban en condiciones de hacer, salvo en forma progresiva y voluntaria.
A partir del IV Foro de la Eficacia de Busan, y buscando
cerrar la brecha entre legitimidad e inclusin del Foro de
Eficacia de la Ayuda, se cre la Alianza Global para la Cooperacin Eficaz al Desarrollo (agced), con una estructura de
gobernanza liviana que integra a representantes de todos
los stakeholders del desarrollo (donantes, receptores, duales,
sociedad civil, sector privado, parlamentos, bancos y agencias multilaterales), en un Comit Directivo10 que cuenta
con el apoyo del Secretariado del pnud y el cad-ocde.
No obstante, las expectativas creadas al finalizar Busan
se fueron enfriando en los meses posteriores, y la agced todava no termina de verse como una alianza legtima para
articular la agenda de cooperacin para el desarrollo. La
fuerte impronta de la ocde en este proceso y el protagonismo del sector privado incomodan a muchos de los pases
del sur, que no lo reconocen como un foro legtimo para la
definicin de aspectos sustantivos sobre cooperacin para
el desarrollo.
Apostar por un sistema de cooperacin internacional integral y solidario, que d cabida a los pases en funcin de
sus capacidades y necesidades de desarrollo sustentable, es
un camino apropiado para mostrar al mundo que el norte
de los pases de la regin sigue siendo el sur, y que la defensa de los intereses de Amrica Latina tambin es una
apuesta por un modelo de desarrollo que incluya la sostenibilidad y la equidad mundial.
Hacia una agenda de cooperacin post2015:
explorando visiones compartidas
El mundo ha cambiado significativamente desde la definicin de los Objetivos del Milenio, como tambin lo ha
hecho el mapa de la pobreza, que demanda un crecimiento
inclusivo y estrategias orientadas a combatir la desigualdad.
Si bien los odm constituyeron una de las iniciativas ms
exitosas del ltimo medio siglo y una incipiente agenda
social global, los objetivos que vienen tendrn que adaptarse a un mundo que, quince aos despus, responde a
| 33
Cuadro 3. Indicadores
de la AGCED
El Comit Directivo de la agced defini 10

indicadores para monitorear la implementa
cin de los compromisos para la cooperacin
para el desarrollo eficaz asumidos en Busan:
1. La cooperacin al desarrollo se orienta a
resultados que responden a las priorida
des de los pases en desarrollo.
2. La sociedad civil acta en un entorno que
potencia al mximo su participacin y su
contribucin al desarrollo.
3. El sector privado participa y contribuye al
desarrollo.
4. Transparencia: la informacin sobre la
cooperacin al desarrollo se pone a dis
posicin pblica.
5. La cooperacin al desarrollo es ms pre
visible.
6. La ayuda se incluye en presupuestos so
metidos a control parlamentario.
7. La responsabilidad mutua entre los ac
tores de cooperacin al desarrollo se po
tencia mediante evaluaciones incluyen
tes.
8. Igualdad de gnero y empoderamiento
de la mujer.
9. Instituciones eficaces: se potencian y
usan los sistemas de los pases en desa
rrollo.
10. La ayuda no est ligada.
Fuente: agced (2012).
34 |
nuevos equilibrios en el mbito de la geopoltica y a una mayor demanda de

participacin de mltiples actores (pases menos desarrollados, redes transnacionales de sociedad civil, parlamentos, ciudadanas, osc local). Pero, sobre todo, la
comunidad internacional tendr que actuar de forma decidida sobre las causas
estructurales de las desigualdades, pobreza y degradacin ambiental, si lo que se
quiere es avanzar en la senda del desarrollo sustentable.
El punto de partida en este camino es asimtrico. Las desigualdades entre
pases y dentro de ellos constituyen obstculos al desarrollo cuya superacin
requiere de la concertacin internacional. Los Estados de la regin latinoamericana y sus ciudadanas padecen todava la falta de regulacin del sistema financiero global, que lo vuelve inestable y especulativo; el injusto rgimen comercial
mundial, que mide con un doble rasero los niveles de proteccin e incrementa la
volatilidad de los precios de las materias primas; los mecanismos de resolucin
de disputas entre inversores y Estado, que consienten que empresas transnacionales demanden a gobiernos cuando protegen intereses pblicos;11 los acuerdos
sobre derechos de propiedad intelectual, que pueden afectar la transferencia de
tecnologa y elevar los costos de bienes esenciales. Las consecuencias de estas
dinmicas inciden o limitan las proyecciones de desarrollo de los pases de la
regin, y por ello la agenda post2015 tendr que atenderlas.
El diagnstico en este sentido no es muy diferente del realizado quince aos
atrs, cuando se estableci la agenda odm, aunque la manera en que se opt
por hacer frente a las causas y consecuencias de estos problemas estructurales
fue tmida: qued esbozada en el odm 8 (Fomentar una asociacin mundial para el
desarrollo), pero sin metas cuantificadas y con plazos difusos para su cumplimiento. Los logros en este objetivo han sido escasos, y solo una repolitizacin de
la agenda, que trascienda su carcter de lista de tareas, podra corregir parte de
los desequilibrios que se dieron al exigir el cumplimiento de siete de los ocho
objetivos bsicamente al sur.
Definicin colectiva de una poltica global?
Superando el enfoque de los odm, que implicaba fundamentalmente el consenso

entre actores gubernamentales, el proceso de elaboracin de la agenda post2015
se presenta como un laboratorio de innovacin en la institucionalidad de la
globalizacin, donde se est procediendo a la definicin colectiva de una poltica
pblica global. Pero en este proceso poltico en el mbito internacional, donde
acontecen mltiples debates y demandas en pugna, la toma de decisiones, la
transparencia y la capacidad de influencia se hacen ms difusas y caticas ante
la ausencia de un gobierno formal (Ayuso y Costafreda en Alonso, 2013: 25-27)
y ante los distintos poderes de negociacin de los actores.
En el reconocimiento de la naturaleza poltica de los procesos de desarrollo, los
pases de Amrica Latina tienen un espacio para participar activamente y apropiarse tambin de la agenda de desarrollo post2015 que se est construyendo, as
como defender el aporte de los pases del sur a travs de la css.
La agenda post2015, corrigiendo las insuficiencias de los odm, debera tener
en cuenta los diferentes grados de desarrollo que existen entre las regiones de un
mundo diverso y reconocer las circunstancias y caractersticas propias de cada

pas. Esto es, superar el formato de modelo nico (one-size-fits-all) e incorporar
problemas y caractersticos de los pases de desarrollo intermedio, como el cambio productivo, la desigualdad y la fragmentacin social, el desempleo juvenil, la
fragilidad institucional, la inseguridad ciudadana, la vulnerabilidad financiera o
la consolidacin democrtica. Por otro lado, se hace necesario vincular la agenda
de desarrollo post2015 con la agenda normativa de los derechos humanos, a fin
de asegurar un abordaje universal de los problemas. El disfrute del conjunto de
esos derechos por todas y todos, independientemente de la renta per cpita de los
pases en que viven, debera guiar la nueva agenda.
Los derechos humanos en el corazn de la agenda
Para conseguir una agenda verdaderamente global, que tenga en cuenta las necesidades de todas las personas, los Estados latinoamericanos tambin tendrn
que cumplir con sus obligaciones de promocin, respeto y garanta del conjunto
universal e indivisible de los derechos humanos. Pensar en las polticas pblicas
desde las personas y profundizar el dilogo y las acciones tendientes a promover
la coherencia de polticas entre los diferentes actores ser necesario, como lo
ser cumplir los compromisos recogidos en declaraciones. La regin ha demostrado que puede actuar coordinadamente en el mbito mundial, y un ejemplo
de ello lo tenemos en la negociacin de la agenda de El Cairo sobre Poblacin y
Desarrollo, que a su vez impactar en la definicin de la agenda post2015, lo que
refleja que es posible concertar posiciones en lo relativo a los derechos humanos
en el contexto latinoamericano.
La erradicacin de la pobreza ofrece un bienestar mnimo a la sociedad mundial, pero la geografa y la conceptualizacin de la pobreza se han transformado
tanto a escala global como regional. El crecimiento demogrfico, la migracin,
la urbanizacin, las crisis alimentaria, energtica y financiera y el cambio climtico, entre otros, enfrentan a la comunidad internacional a un nuevo escenario de desafos. Es un hecho que el cambio climtico, provocado por la accin
humana tendr consecuencias devastadoras sobre los avances realizados hacia el
logro de los odm y que esas consecuencias afectarn directamente a los grupos
ms vulnerables. Sus efectos se han convertido ya en la espada de Damocles del
desarrollo humano. La sostenibilidad ambiental es un requisito para el logro de
los derechos humanos.
La agenda de desarrollo que viene debera incorporar la garanta real del
ejercicio efectivo de los derechos humanos y la reduccin de todo tipo de desigualdades. La apuesta por una agenda post2015 que incorpore los componentes sociales, econmicos y ambientales del desarrollo desde una perspectiva multidimensional tambin obliga a replantear algunos viejos preceptos, comenzando
por la forma en que se mide la pobreza. Es cierto que la comunidad internacional ha hecho progresos significativos en la lucha contra la pobreza absoluta, pero
la definicin de lneas de pobreza exclusivamente basadas en el ingreso monetario limita la percepcin del fenmeno. En estas mediciones, parece necesario
considerar no solo a la poblacin que vive por debajo de la lnea de pobreza, sino
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El Consenso de Montevideo: un hito

para la regin y para Uruguay
Uno de los momentos que sern recordados en la
regin por el avance de la agenda de poblacin y
desarrollo, as como por el papel de liderazgo que
desempe Uruguay en su rol de pas anfitrin y
presidente, fue la Primera Reunin de la Conferen
cia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Am
rica Latina y el Caribe, realizada en agosto de 2013.
Dicho encuentro alumbr un consenso histrico
(conocido como Consenso de Montevideo) que ins
pirar la agenda regional en esta materia para los
prximos aos.
No es casualidad que este evento ocurriera en un
pas comprometido con el Programa de Accin de
la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el
Desarrollo (cipd) de las Naciones Unidas, realizada
en El Cairo en 1994. Desde entonces, Uruguay ha
fortalecido un amplio abanico de polticas y pro
gramas basados en sus principios, y en los ltimos
aos el Estado se ha comprometido a garantizar el
ejercicio pleno de los derechos sexuales y reproduc

tivos de toda la poblacin, a travs de leyes como
la del matrimonio igualitario o la despenalizacin
del aborto.
Enmarcado en el contexto de revisin y segui
miento del Plan de Accin de la Conferencia Inter
nacional sobre Poblacin y Desarrollo (cipd) des
pus de 2014, y de la agenda post2015, el Consen
so de Montevideo contribuir a situar a la regin
con una posicin comn en la Asamblea General de
Nueva York, en setiembre de 2014.
Con ms de 120 medidas sobre ocho temas iden
tificados como prioritarios, que evidencian la evo
lucin de la regin en la agenda de poblacin y de
derechos sexuales y reproductivos, en el Consenso
de Montevideo sobresalen algunos avances. Desde
un llamamiento a un nuevo modelo econmico y
un pacto por la convivencia, destaca la incorpora
cin de los derechos sexuales, explicitando el res
peto a la orientacin sexual, la identidad de gnero
y la alusin a la poblacin lgbt (lesbianas, gais,
bisexuales y transexuales), y una alusin expresa
tambin a aquella que, estando por encima de ese umbral, padece altos niveles
de vulnerabilidad. El pnud, junto con algunas instituciones acadmicas, ha hecho
importantes avances para conceptualizar el desarrollo y la pobreza que deberan
ser incorporados a la nueva agenda post2015.
Los odm han demostrado ser una herramienta til para enfocar prioridades,
definir agendas y canalizar recursos: los debates en torno a esos objetivos contribuyeron a legitimar los retos que plantea la erradicacin de la pobreza a escala
mundial. Los odm tambin fueron relevantes para el desarrollo interno de los
pases y para mejorar los sistemas de cooperacin, por cuanto constituyeron un
pacto poltico que moviliz a la comunidad internacional, instituciones financieras y fondos, programas y organismos del Sistema de las Naciones Unidas (snu)
para elevar los niveles de vida de la poblacin en todo el mundo. El establecimiento de objetivos globales comunes permiti adems avanzar en la definicin
de metas claras, comunicables y verificables mediante indicadores y esquemas de
monitoreo. Estos han facilitado la formulacin de polticas pblicas ms efectivas y la evaluacin de los resultados en el mbito nacional e internacional, lo que
ha favorecido la transparencia y la rendicin de cuentas, as como identificar y
atender reas en las que las acciones pueden tener mayor impacto.
No obstante todas estas ventajas, los retos del futuro exigen ir ms all del
consenso en torno a unos objetivos y la orientacin de los presupuestos nacio-
a la prevencin del aborto inseguro, identificando

medidas como el acceso a pldoras anticonceptivas
sin prescripcin. En este sentido se apunt que la
criminalizacin del aborto tiene como resultado el
aumento de la mortalidad y morbilidad materna.
Por ello se inst a los Estados a modificar las leyes,
normativas, estrategias y polticas pblicas sobre
la interrupcin voluntaria del embarazo para sal
vaguardar la vida y la salud de mujeres adultas y
adolescentes.
Tambin se hizo un llamado a proteger los dere
chos de adolescentes y jvenes, para que tengan
el control y decidan sobre su salud sexual y repro
ductiva, a la educacin sexual integral y a tomar
medidas para prevenir el embarazo adolescente.
La violencia de gnero, el matrimonio forzado, la
inversin en educacin, o una mayor inclusin de
nios, jvenes, adolescentes, personas mayores,
indgenas y poblaciones afrodescendientes, fueron
otras temticas con las que se comprometieron las
38 delegaciones que participaron en la Conferencia
de Montevideo.
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El Consenso de Montevideo tambin reconoci

los derechos territoriales de los pueblos indgenas
y el desarrollo de las poblaciones afrodescendien
tes.
El respeto y la confianza entre los pases parti
cipantes fueron la clave para derribar barreras de
prejuicios y preconceptos, y permitieron avanzar en
la discusin, en la que todas las voces tuvieron es
pacio, hasta lograr un marco de acuerdos que nos
proyecta hacia un futuro de ms equidad y felici
dad pblica.
Tenemos la obligacin moral de llevar adelan
te los acuerdos, a travs de su materializacin en
polticas pblicas efectivas en cada pas, y promo
cionarlos en el resto del mundo. Nuestro deber es
con nuestros pueblos hermanos, pero tambin con
toda la humanidad. Sin duda este encuentro dejar
una huella imborrable en el avance de los derechos
humanos en la regin.
Por Leonel Briozzo
Subsecretario del Ministerio de Salud Pblica de Uruguay.
nales y de la cooperacin internacional hacia su consecucin. Los odm, pese a

los avances mencionados, se materializaron en una agenda de mnimos que no
contempl cules eran los medios y estrategias para conseguirlos ni mencion
cules eran las causas que motivaban los niveles de pobreza, la degradacin
medioambiental y la carencia en cobertura de necesidades bsicas que se quera
combatir. Tampoco se buscaron los cauces de articulacin entre objetivos econmicos, sociales y ambientales, lo que provoc la simplificacin del desarrollo
sustentable y su desvinculacin de otros compromisos acordados en los mbitos regional e internacional, como es el caso de las convenciones en materia
de cambio climtico y de los instrumentos de derechos humanos. Otras formas
inmateriales de desarrollo, como la libertad poltica, la participacin social o la
lucha contra desigualdad y la discriminacin, quedaron fuera de la agenda odm.
El marco post2015 deber adoptar un enfoque transversal donde los derechos
humanos, especialmente su garanta para los grupos ms desprotegidos o discriminados, crucen las prioridades que definan la agenda futura.
Entrando en detalles, para superar la reduccin que se hizo al incorporar la
equidad de gnero exclusivamente al odm 3, la agenda post2015 deber definir
objetivos especficos y ambiciosos, as como criterios transversales de gnero,
con indicadores adecuados para su medicin y seguimiento. En la regin latinoamericana y caribea todava queda mucho trabajo pendiente en el reconoci-
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miento de los derechos y la autonoma de las mujeres: acabar con las diferencias
salariales entre hombres y mujeres, con la preponderancia de la mujer en empleos no formales y con la desigual carga de trabajo no remunerado; reducir las
altas tasas de violencia de gnero y las brechas de representacin poltica. Las
legislaciones todava siguen dando cobijo a muchas regulaciones que vulneran
derechos fundamentales de las mujeres, como aquellas que criminalizan el aborto y que estn relacionadas con las tasas de mortalidad materna, como consta en
distintas declaraciones internacionales.
La desigualdad de gnero tambin est atravesada por otro tipo de desigualdades que llevan a que, por ejemplo, la mortalidad materna sea ms alta entre
mujeres indgenas, mujeres pobres, mujeres que viven en zonas rurales, adolescentes y jvenes con bajos niveles de educacin. As, la lucha contra otros
factores de segregacin social y de desigualdades horizontales como aquellos
motivados por la edad, por razones tnicas, incapacidad de las personas o lugares
de residencia tambin tendr que ser incluida en la nueva agenda de desarrollo para el post2015. La discriminacin de los pueblos indgenas de la regin
se manifiesta en los indicadores de pobreza: sus integrantes son ocho veces ms
pobres que el promedio de la poblacin en Paraguay, seis veces ms en Panam
y tres veces ms en Mxico. En Uruguay, la proporcin de afrodescendientes
que viven en hogares con dos o ms carencias crticas duplica el valor observado
entre los no afrodescendientes (Cabella et al., 2013:70).
Todas estas cuestiones deben estar apegadas a los compromisos que en materia
de derechos humanos han asumido los Estados y, como reflejo de ello, todas las
intervenciones de desarrollo deberan transversalizar el enfoque de derechos humanos. Reconociendo la necesidad de apoyo a las personas y grupos de personas
en situacin de mayor vulnerabilidad, la agenda debe abarcar una multiplicidad
de obstculos al desarrollo que globalmente resultan indivisibles si se pretende
realizar un trabajo exitoso. Tambin es importante que el nuevo marco reconozca los procesos de movilidad humana y migratoria desde una perspectiva de
derechos humanos, ya que las personas migrantes se ven expuestas a diversas
formas de violencia: la trata de personas una de las peores, la discriminacin, el racismo y la xenofobia.
La equidad: todava el reto pendiente
Para planificar mejor las polticas pblicas que garanticen las condiciones de
equidad es decir, el acceso equitativo a las oportunidades que permiten la ampliacin efectiva de las capacidades bsicas de los individuos conviene no perder de vista los indicadores sociodemogrficos que muestran que Amrica Latina
y el Caribe caminan hacia una nueva dinmica de poblacin, de baja fecundidad
y envejecimiento. En el 2050, alrededor de un 25% de la poblacin ser mayor,
lo que tendr un gran impacto en los sistemas de salud, pensiones, vivienda y
proteccin social. Adems, el proceso de urbanizacin, acelerado en los ltimos
aos ha puesto de manifiesto los grandes contrastes entre las oportunidades que
brindan las zonas pobres, con poca infraestructura y problemas de inseguridad
ciudadana, y las zonas residenciales con mejores servicios y mejor calidad de
vida (unfpa-lacro, 2014:2).
Existe un amplio consenso en torno a la necesidad de alcanzar ms igualdad de oportunidades, pero no tanto sobre los modos de medirla y las polticas
necesarias para garantizarla. No obstante, el diseo y la implementacin de
polticas que favorezcan el avance hacia sociedades ms incluyentes, que promuevan la cohesin social, es tarea de los poderes pblicos. La poltica fiscal
y la provisin de servicios sociales accesibles y de calidad son cruciales en el
logro de ese objetivo. Los jvenes son uno de los grupos que ms sufren las
consecuencias de la desigualdad de oportunidades en la regin. De los 140
millones de personas de entre 12 y 24 aos de Amrica Latina y el Caribe, ms
de un 25% viven expuestas a la desercin escolar, el desempleo, las drogas,
la criminalizacin o la maternidad temprana (unfpa-lacro, 2013). Las cifras
muestran que las jvenes con menores niveles educativos son aquellas con ms
probabilidades de quedar embarazadas. Incluso en pases como Uruguay, algo
ms de una de cada cinco adolescentes (22,4%) es madre en los hogares ms
necesitados, mientras que ese porcentaje se reduce de forma drstica entre las
jvenes de hogares con las necesidades bsicas satisfechas (3,6%) (Calvo, 2013:
4344).
Por otro lado, en trminos redistributivos, no basta que el objetivo de reduccin de la desigualdad se considere desde un punto de vista interno, sino
que tambin se necesitan objetivos redistributivos en el mbito internacional,
dadas las diferencias entre pases.12 Las realidades econmicas y sociales locales
tambin son el resultado de dinmicas globales que tienen impacto en pases y
ciudadanas de otras partes del mundo.
Ahora bien, al revisar las desigualdades entre pases es inadecuado centrar la
cuestin del financiamiento del desarrollo en una visin basada estrictamente
en los ingresos econmicos, porque de ese modo se refuerza la equiparacin reduccionista entre desarrollo y crecimiento econmico. Una propuesta alternativa
es tomar el ndice de desarrollo humano (idh) del pnud corregido por el ndice
de Gini, para que la propuesta de Amartya Sen, centrada en el desarrollo de las
personas, pueda inspirar otra forma de medicin ms apropiada. Las mediciones internacionales son variadas, pero los retos del desarrollo y la crisis social
y de sostenibilidad actual hacen imprescindible considerar cuestiones como la
sustentabilidad ambiental y la transformacin de las polticas y modelos de desarrollo que incrementan la desigualdad entre el norte y el sur.
Participacin y rendicin de cuentas
Todos estos temas estn hoy presentes en el proceso de debates globales y regionales sobre los resultados alcanzados en la consecucin de los odm13 y sobre la
efectividad lograda a partir de ellos en materia de lucha contra la pobreza. Entre
los temas en discusin aparecen desde los contenidos de la futura agenda hasta
cmo articularla con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), de modo que se
aprovechen y consoliden los logros alcanzados al tiempo que se avance ms all.
Para evitar que la nueva agenda sea solo un instrumento, o se quede en objetivos
vagos de difcil seguimiento, es importante avanzar en la construccin de metas
e indicadores claros y verificables, que aterricen en compromisos concretos las
expectativas creadas por el proceso de consultas.
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40 |
Pero el proceso de consultas ha puesto tambin en evidencia la necesidad de

que la regin avance en una mayor institucionalizacin de la participacin y
coordinacin con otros actores de la cooperacin para el desarrollo. En general,
en los Estados latinoamericanos falta avanzar en la participacin de la diversidad
de actores del desarrollo, as como en los de rendicin de cuentas y de control
ciudadano.
Si bien es cierto que la cooperacin para el desarrollo pierde la centralidad
del debate parlamentario a medida que decrece el volumen de recursos de aod
procedente de pases tradicionales, nuevos presupuestos y acciones de desarrollo que van de la mano de la css hacen necesario fortalecer los mecanismos de
participacin y rendicin de cuentas. Al ampliarse el escrutinio, este ejercicio
consigue tambin aumentar el respaldo a la cooperacin para el desarrollo. En
pases donde los porcentajes de la cooperacin sobre el presupuesto total son
ms significativos, sigue siendo importante garantizar el control parlamentario
y aportar transparencia sobre qu se recibe, a qu se destina y qu resultados se
obtienen.14
En algunos pases de la regin, para garantizar los principios democrticos
de participacin y de rendicin de cuentas, las normas de cooperacin han incorporado los consejos de cooperacin.15 Estos consejos, en los que est previsto
que participen distintos actores para contribuir a la definicin de la poltica de
cooperacin, abren un canal importante para que las instituciones rectoras de
la cooperacin internacional rindan cuentas a fin de darle seguimiento. En este
sentido tiene evidente legitimidad la demanda de las osc que llevan muchos aos
trabajando por la agenda de derechos humanos en la regin, en cuanto a hacerse
escuchar por sus gobiernos nacionales y locales, as como la necesidad de contar
con la academia para avanzar en el conocimiento y en mejores prcticas.
La regin latinoamericana se enfrenta al reto de reflexionar de manera profunda sobre el papel del sector privado en la cooperacin para el desarrollo, teniendo
en cuenta que la tendencia creciente entre los cooperantes tradicionales es la de
canalizar la aod hacia el sector privado, en el supuesto de que ello podra derivar
en una mayor movilizacin total de recursos.16 Integrado en la agced, este sector
tambin participa en las discusiones sobre los partenariados para el desarrollo en
un mismo nivel de representacin que los gobiernos, razn por la cul debera
exigrsele una rendicin de cuentas contnua de sus resultados de desarrollo.
Junto con esta exigencia, el sector privado debera cumplir los siguientes
principios garantes a la hora de integrar partenariados para el desarrollo financiados por la cooperacin internacional: a)el respeto a los derechos humanos
(por ejemplo, normas y acuerdos oit) y los estndares medioambientales; b)el
respeto a un marco regulatorio que, ms all de la responsabilidad social empresarial, asegure que el dinero pblico de la cooperacin intermediado por el
sector privado tenga el mismo o mayor impacto en el desarrollo que si hubiera
sido canalizado directamente a una causa social; es decir, evitar subsidiar a empresas que no lo necesitan; c)que se cuente sobre todo con partners procedentes
de las pequeas y medianas empresas locales, sin descuidar el sector informal.
Conviene observar que, en el marco de la cooperacin para el desarrollo, se ha
utilizado la categora sector privado de manera general, lo que impide diferenciar
los actores que integran este sector (transnacionales, pymes, cooperativas, sector
informal) y, sobre todo, distinguir entre aquellas empresas privadas que juegan
un papel social importante y aquellas depredadoras del desarrollo sustentable.
Asimismo, cualquier eventual partenariado con el sector privado en el marco
del snu en torno a la agenda post2015 debera estar firmemente regulado y
monitoreado por sus rganos intergubernamentales (Asamblea General, ecosoc)
para evitar cualquier posible conflicto de intereses.
Caminos para financiar el desarrollo en Amrica Latina
La Conferencia de Monterrey de 2002, aunque centrada en aspectos sobre financiamiento del desarrollo como la movilizacin de recursos financieros
nacionales a travs de aumentos impositivos, la inversin extranjera directa, el
comercio internacional o la reduccin de la deuda externa, careci de compromisos explcitos salvo en lo relativo a la ayuda internacional. Para la agenda
post2015, los acuerdos en materia de financiacin al desarrollo deberan ser ms
ambiciosos y responder de manera efectiva a los retos del desarrollo sustentable.
En la ltima dcada, los llamados pases de renta media han visto reducido su
peso relativo como receptores de recursos de cooperacin internacional, a pesar
de que en ellos vive ms del 70% de las personas del mundo que sufren pobreza
y exclusin. Amrica Latina se enfrenta as a la reduccin de la ayuda oficial al
desarrollo (aod), mientras desde distintos mbitos de la sociedad civil, la academia y los organismos internacionales se aconseja profundizar en la generacin y
redistribucin de recursos propios para el financiamiento del desarrollo. Por otro
lado, en el mbito internacional, nuevas propuestas tendentes a lograr mecanismos de financiacin innovadores tratan de dar solucin a la provisin de bienes
pblicos mundiales (bpm), cuyo impacto en el desarrollo requiere la atencin y
el involucramiento de la regin.
La aod como herramienta necesaria en los llamados pases de renta media
A pesar de que la ayuda concebida como aod es un instrumento deficiente para

lograr el desarrollo y una efectiva reduccin de las desigualdades internacionales, tambin es cierto que es el nico del que se dispone en la actualidad para
corregir de forma deliberada las asimetras ms agudas que plantea el proceso
de globalizacin (de la Iglesia-Caruncho y Alonso, 2012: 36). Como se adelant,
sus resultados estn en parte supeditados a los avances que los pases, ya sea que
acten como donantes o como receptores, realicen en materia de coherencia de
polticas para el desarrollo, pero su papel contina siendo relevante en la dinamizacin de procesos cuya inexistencia hara ms insoportables las dinmicas
injustas del sistema internacional.
Sin embargo, tomando las cifras de aod a trminos constantes, es posible
afirmar que la evolucin histrica de la aod no ha registrado un especial dinamismo. Ello a pesar del crecimiento del volumen registrado a partir del ao
2000 por efecto de los odm como catalizadores de los esfuerzos de la comunidad
internacional, el alivio de la deuda en pases en desarrollo altamente endeuda-
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dos, la asistencia y reconstruccin de pases por conflictos blicos y por catstrofes naturales (Alonso, 2006). Por el contrario, si se toma en cuenta la evolucin
del ingreso promedio de los donantes tradicionales, la aod ha manifestado una
tendencia regresiva: de un promedio de 0,5% del pib en 1960 retrocedi a 0,3%
en 2013 (ocde, 2014).
Concretamente, la aod en Amrica Latina pas de representar ms del 1%
del pib de la regin en la dcada de 1960 a representar el 0,22% en 2012 (cepal,
2012). La aod evolucion en la regin desde una notable tasa de aumento promedio del 9,4% entre 2000 y 2008 a otra significativamente menor, de un 2,8%,
obtenida entre 2009 y 2012 (segib, 2014: 167). Este comportamiento responde a
distintos condicionantes y, si bien la cadas pudieron empezar a dejar evidencia
de los efectos que en Amrica Latina est teniendo la crisis econmica y social
con epicentro en los pases del norte, tambin hay que tener en cuenta otros
factores coyunturales que llevan a manifestaciones no lineales. Lo que s parece
constatarse es la mayor concentracin de los flujos de aod hacia los pases de
menores ingresos, especialmente del frica subsahariana y de Asia.17
El paisaje de cooperantes y pases socios de la regin est cambiando. Segn
las ltimas cifras del cad, en 2012 Francia pas a ser el principal cooperante
de la regin, con un 67,8% de su cooperacin destinada a Brasil. Brasil pas a
ser el primer receptor de aod de la regin, seguido por Colombia. Espaa cay
del primer puesto, compartido con Estados Unidos en 2005, al quinto puesto en
2012. Estos cambios reflejan distintas respuestas de los cooperantes ante la crisis:
de ajuste fiscal y reduccin presupuestaria en algunos casos, de modificacin de
prioridades sectoriales y geogrficas en otros. Pero no solo cambian de puesto o
se retiran los cooperantes tradicionales, sino que surgen nuevos actores, modalidades y foros: cooperantes no tradicionales, nuevos fondos globales temticos,
fundaciones filantrpicas se plantean nuevas alianzas pblico-privadas y se consolidan nuevas estrategias de cooperacin sur-sur y triangular, al tiempo que se
multiplican los foros regionales y globales de debate de la cooperacin.
Ello se complementa con el reconocimiento del papel dual de algunos pases
de la regin, que ofrecen cooperacin sur-sur a otros de menor desarrollo relativo, al tiempo que siguen necesitando la cooperacin tradicional para consolidar
procesos de fortalecimiento institucional y garantizar el respaldo de un mayor
nmero de derechos humanos.
La cooperacin sur-sur moviliza recursos adicionales para la promocin del
desarrollo, pero no sustituye a la cooperacin norte-sur ni quita validez a los
compromisos de financiamiento asumidos por los pases desarrollados, entre
ellos el de destinar el 0,7% de su pib a la aod. Dentro de la arquitectura global
de la cooperacin, y en consonancia con las demandas de mayor inclusin en la
definicin de la agenda de desarrollo, muchos pases de la regin tambin participan en esquemas de cooperacin triangular con pases del norte, en los que
la demanda siempre parte de los pases del sur, donde se desarrolla la accin o
el proyecto de cooperacin y donde el trabajo conjunto entre varios socios enriquece con la mirada plural el intercambio de experiencias.
Para lograr el desarrollo sustentable y equitativo, el crecimiento econmico
experimentado en la ltima dcada en la regin latinoamericana y la mejora de
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Grfico 1. Total de aod neta destinada a Amrica Latina y a los pases

en desarrollo. Aos 2001-2012. En millones de dlares a precios constantes
20.000
160.000
120.000
15.000
100.000
10.000
80.000
60.000
40.000
5.000
20.000
0
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pases de Amrica Latina
Pases en desarrollo
Fuente: Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica 2013-2014, segib (2014: 168).
Participacin
Grfico 2. Participacin de Amrica Latina en la aod mundial. Aos 2001-2012.

En porcentajes
10%
8,9%
8%
6,5%
6,5%
6,9%
6,2%
6%
5,1%
4,5%
5,1%
4,2%
4,5%
4,5%
4,2%
4,7%
4%
2%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Aos
Fuente: Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica 2013-2014, segib (2014: 168).
aod neta mundial
aod neta a Iberoamrica
140.000
44 |
indicadores macroeconmicos (reservas, deuda pblica, inflacin) no son suficientes. Todava son muchos los desafos asociados a vulnerabilidades y brechas
estructurales que alimentan los persistentes niveles de pobreza, marginalidad y
desigualdad social que sufren estos pases. A ello se une la escasa movilizacin
de recursos nacionales e internacionales y los estrangulamientos en sus procesos
de cambio (las llamadas trampas de renta media), que afectan las condiciones de
gobernanza y cohesin social, de insercin financiera y estabilidad macroeconmica, de transicin hacia un modelo energtico sostenible y de promocin del
cambio productivo y tecnolgico con generacin de empleo de calidad, todo lo cual
dificulta los procesos de convergencia hacia superiores niveles de bienestar. Nuevos desafos se solapan a los conocidos y comprometen su desarrollo sustentable:
el cambio climtico, los frecuentes desastres naturales, la (in)seguridad energtica
y alimentaria, la transnacionalizacin del crimen y los desafos demogrficos
asociados a la dependencia infantil y de adultos mayores en Amrica Latina.
Para enfrentarlos se requiere un modelo de desarrollo innovador basado en
cambios para la igualdad y la sostenibilidad ambiental que cierre brechas estructurales. La cooperacin internacional para el desarrollo, en sus mltiples
variantes, desempea un papel estratgico para atenuar estas brechas y estimular
la sostenibilidad en los pases de la regin, a la vez que con su labor de sensibilizacin e incidencia puede ayudar a producir cambios necesarios en el mbito
cultural, particularmente en aspectos vinculados a los derechos de las minoras
o a la equidad de gnero.
No obstante, el propio sistema de cooperacin internacional valida algunos
criterios que perjudican claramente una visin ms holstica del desarrollo. Desde el sur, es importante que se promueva el cambio de los marcos18 y se proceda
a la deconstruccin de preconceptos a fin de redefinir criterios como el de elegibilidad de los pases para acceder a la aod.
Hasta ahora este criterio ha estado en funcin de la clasificacin y graduacin
de los pases segn su renta per cpita (clasificacin del Banco Mundial o del
cad), es decir, fundamentado en un paradigma del desarrollo como crecimiento
econmico, que no da cuenta suficientemente de la multidimensionalidad del
Adems, impide atender las carencias o vulnerabilidades descritas al esconder los niveles de pobreza y la enorme desigualdad que existe, no solo entre
los pases que conforman este grupo sino, sobre todo, dentro de ellos. Por otro
lado, definir las prioridades de la cooperacin al desarrollo desde el pib tambin
genera una indeseable competencia por los recursos de cooperacin entre los
pases del sur. Por eso se hace preciso que la regin haga valer otra mirada en
los foros de discusin de la cooperacin para el desarrollo, y que los donantes
recurran a una consideracin ms plural de los factores en los procesos de asignacin de la ayuda. Si uno de los objetivos primordiales sigue siendo la lucha
contra la pobreza, habr que establecer nuevos criterios de asignacin enfocados
en las necesidades de las personas y no solamente en el desempeo econmico
agregado de sus pases.
Si bien no responden a un patrn nico de necesidades, los llamados pases
de renta media, adems del volumen de recursos transferidos por la coope-
racin internacional, requieren su potencial para la movilizacin de nuevos

recursos, as como su capacidad, selectiva y estratgica, para propiciar un cambio en el marco de incentivos de desarrollo del pas. Las estrategias de cooperacin tradicional hacia estos pases tienen que adaptarse a sus circunstancias
particulares y dirigirse a apoyar los esfuerzos de los Estados hacia la cohesin
social, la mejora de la calidad institucional, el acceso al conocimiento tecnolgico, el fortalecimiento de sus sistemas nacionales de innovacin y desarrollo,
as como la formacin, educacin y capacitacin, entre otras necesidades de
desarrollo.
Desde una concepcin amplia y multifactica del desarrollo que busca la mejora en la vida de las personas mediante procesos sostenibles e inclusivos, la
agenda de desarrollo post2015 necesitara un sistema flexible de clasificacin
del desarrollo de los pases que reflejara las realidades particulares de las poblaciones, de manera tal que el Sistema de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo pudiera responder ante los retos globales y las necesidades de los
pases de manera ms equilibrada y acertada, adoptando enfoques diferenciados
y eficientes.
En respuesta a la dificultad que supone aplicar el criterio del pib como nica
variable de clasificacin de los Estados,19 la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (cepal) ha planteado un nuevo enfoque para determinar vulnerabilidades a partir de brechas estructurales del desarrollo, entendidas como
rezagos productivos endmicos que limitan la posibilidad de transitar hacia economas y sociedades ms inclusivas y que persisten a pesar del crecimiento
econmico verificado. Las brechas estructurales ms importantes de Amrica
Latina y el Caribe, segn cepal (2012), se encuentran en:
1. el ingreso por habitante,
2. la desigualdad,
3. la pobreza,
4. la inversin y el ahorro,
5. la productividad y la innovacin,
6. la infraestructura,
7. la educacin,
8. la salud,
9. la fiscalidad,
10. el gnero y
11. el medio ambiente.
La identificacin y la cuantificacin de la magnitud relativa de estas brechas
en los distintos pases sera el primer paso diferenciado para determinar los
mayores desafos para el desarrollo de la regin y aquellas reas que deben incorporarse en una nueva agenda de cooperacin para el desarrollo. Estos u otros
criterios ms comprehensivos podran ayudar a hacer ms efectiva la asignacin
de la aod para el logro de sus objetivos.
| 45
46 |
La cooperacin internacional con los

pases de renta media
A medida que los pases crecen econmicamente y
se convierten en competidores serios en el mercado
internacional, la naturaleza de los beneficios y favo
res que le piden a la comunidad internacional evo
luciona. En particular, puede cambiar el tratamiento
especial brindado en materia comercial, se espera
ms en trminos de reduccin de las emisiones de
carbono y puede disminuir el acceso a condiciones
favorables de financiacin pblica internacional.
Los trminos renta baja, media y alta se han
convertido en descriptores de pases de acuerdo a
su ingreso per cpita, lo que es visto como un in
dicador de su nivel de desarrollo. Sin embargo, el
trmino renta media, ahora aplicado a ms de 100
pases, ya no es til, y puede ser perjudicial si el
mensaje que arroja a la comunidad internacional es
el de que este grupo de pases ya no necesita del
apoyo internacional.
Algunos argumentan que los pases de renta
media tienen los medios necesarios para hacer
frente a la pobreza, y que se trata solo de asig
nar mejor los recursos. Pero, si bien es cierto que
la desigualdad es un problema grave en muchos
pases de renta media, la comunidad internacional
corre el peligro, a partir de una definicin muy res
trictiva de lo que es la pobreza, de no identificar a
las personas ms vulnerables en el planeta y con
ello no favorecer que puedan alcanzar un nivel de

vida aceptable.
Guatemala, un pas de renta media, tiene la ter
cera tasa ms alta de desnutricin crnica en el
mundo: el 54%.
Ms de un tercio de los nios desnutridos del
mundo viven en la India, donde la prevalencia es el
doble que en el frica subsahariana. India ha sido
un pas de renta media desde 2007.
Mientras tanto, Sudn del Sur surgi en la esce
na internacional como un pas de ingresos medios
en 2011, a pesar de enfrentar graves problemas de
pobreza. En 2012 fue a parar de nuevo a la lista de
bajos ingresos debido a la cada en las exportacio
nes de petrleo y al estallido de la guerra.
Incluso si los prm cuentan con los medios para
hacer frente al $1,25 al da con el que los organis
mos internacionales traducen la pobreza extrema,
umbrales ms cercanos a los $5 o $10 por da se
ran ms adecuados para evitar la posibilidad de
volver a caer en la miseria extrema. Y, adems, la
viabilidad poltica de la redistribucin de la riqueza
y el ingreso est sobreestimada en tales escena
rios. India, por ejemplo, al igual que muchos pases
en desarrollo (ya sea de renta baja o media) tiene
un coeficiente Gini a la par con la mayora de los
pases desarrollados (y muy por debajo de la de los
Estados Unidos); aunque deseable, no hay ningu
na razn para esperar la redistribucin radical en el
corto o incluso medio plazo.
Generacin de recursos propios
Aunque en Amrica Latina y el Caribe existen pocos casos de pases que puedan presentar problemas derivados de la dependencia excesiva de la ayuda, se
precisa profundizar en una mayor movilizacin de recursos propios a travs
de reformas en los sistemas fiscales y de los espacios que dejan sus economas,
especialmente dilatados en algunos casos. Gayo y Daz (en Alonso, 2013) sealan que los gobiernos de los pases del sur deben promover un entorno que
sea propicio para la estabilidad a travs de marcos reguladores, el aumento de
inversiones productivas y la atraccin de inversin extranjera, mientras proceden a revisar sus sistemas fiscales con el objeto de incrementar sus ingresos
pblicos e introducir mayores dosis de transparencia, eficiencia y equidad en
su sistema recaudatorio.
Los flujos financieros pblicos internacionales y

la cooperacin al desarrollo en trminos ms gene
rales siguen siendo un importante complemento
a las fuentes privadas nacionales y extranjeras de
financiacin del desarrollo para ayudar a responder
a: 1)los niveles muy altos de pobreza material que
se mantienen en muchos pases de renta media
y 2) las inversiones en infraestructura y transfor
macin estructural de integracin de los avances,
sobre todo si se quiere que ese progreso sea sos
tenible con el medio ambiente. Dar prioridad a los
escasos recursos de los pases ms pobres no debe
ser confundido con que los pases solo un poco ms
ricos no necesitan apoyo.
La ayuda como una pequea proporcin del pib
puede ser una intervencin importante en favor
del desarrollo. Dado que los pases avanzan en la
escala de ingresos, los flujos pblicos extranjeros
perdern importancia en trminos de su cantidad.
Otras cuestiones se vuelven an ms importan
tes para proporcionar un entorno propicio para la
reduccin de la pobreza y el desarrollo sostenible.
Sin embargo, la ayuda an se puede invertir con
eficacia en pases bien posicionados en la escala
de ingresos, dependiendo de sus circunstancias
particulares. Adems de llenar los vacos de finan
ciacin recurrentes, es til para promover mejoras
en las polticas pblicas y el sistema poltico, apo
yar a los actores no gubernamentales; apalancar y
aadir valor a la financiacin privada, desarrollar
| 47
capacidades (tanto a escala institucional como in

dividual) y ofrecer cobertura de riesgos, incluyendo
desastres ambientales y choques financieros.
La mayora de las personas pobres han vivido
desde hace algunas dcadas en los pases que de
penden muy poco de la ayuda. A menos que haya
una diferencia significativa entre la ayuda, no hay
ninguna razn lgica para que los niveles de ayuda
que fueron tiles en el pasado no puedan seguir
sindolo hoy.
Incluso si fuera cierto que algunos pases pudie
ran tericamente eliminar la pobreza (utilizando
una definicin generosa) de forma independiente
lo que en todo caso no valdra para la mayora de
los pases, es probable que lo hicieran ms rpido
y de manera ms efectiva con el apoyo internacio
nal, financiero o de otra naturaleza. Esto implica
que la reduccin de la asistencia a los pases de
renta media no es consecuencia de un anlisis de
las necesidades correcto, sino ms bien de una rea
lidad basada en la voluntad o no de los pases ms
ricos vinculada a dos hechos: a)la reduccin de re
cursos en sus propios presupuestos, y b)la compe
tencia econmica con las economas emergentes.
Por Jonathan Glennie
Investigador asociado al Center for Aid and Public
Expediture, Overseas Development Institute, Reino Unido.
Si bien se advierten dificultades para alcanzar ese objetivo (como la elevada

informalidad o el peso del sector agrario), existen factores que, con leves mejoras, permitiran acrecentar la capacidad recaudatoria de sus sistemas fiscales,
como el fortalecimiento de las instituciones encargadas de la gestin tributaria,
la revisin de la estructura de tasas, la reduccin de las exenciones y de los beneficios fiscales, la correccin del tratamiento preferencial de ciertas fuentes de
renta o el combate contra la evasin.
La descentralizacin del financiamiento para el desarrollo, segn apunta Joaqun Tres (2013: 115), se hace en un contexto en el que los pases de la regin
tengan acceso a los mercados internacionales de bonos, mayor capacidad propia
y diversidad de fuentes de financiamiento, entre las que destaca China y emerge
la banca multilateral subregional el bid dobl su capacidad financiera para
prestar hasta usd12.000 millones anualmente, enfocndose en cinco prioridades
institucionales.
48 |
Una oportunidad para la generacin de recursos financieros propios para el

desarrollo en Amrica Latina y el Caribe se abre con la gestin sostenible del
uso de los recursos naturales, al ser la exportacin de materias primas el centro de la economa regional solo en Amrica del Sur, los recursos naturales
representan ms del 70% de las exportaciones totales. Aunque sujeta a los
vaivenes de los precios internacionales, el alza de los precios de estas materias
primas desde 2003 ha generado un contexto propicio para aumentar la capacidad
de generacin de dichos recursos.
Dada la dificultad tradicional que han tenido los pases de Amrica Latina y
el Caribe para traducir sus perodos de bonanza exportadora de sus productos
bsicos en procesos de desarrollo econmico de largo plazo, cepal ha formulado
una propuesta encaminada a fortalecer la gobernanza de recursos naturales con
el objetivo de que los recursos naturales de la regin sean palanca para el desarrollo con igualdad y sostenibilidad.
Esta propuesta se realizara a travs del conjunto de polticas nacionales sobre
la propiedad y sobre la apropiacin y distribucin de las rentas derivadas de la
explotacin de los recursos naturales, con el fin de maximizar su contribucin al
desarrollo: adaptar con criterios de progresividad el porcentaje de las rentas que
recibe el Estado por la explotacin de los recursos naturales; desarrollar mecanismos institucionales que permitan el ahorro de esas rentas y su inversin pblica
eficiente en educacin, salud, infraestructura, innovacin y desarrollo tecnolgico
para las generaciones futuras; impulsar una poltica de Estado que proponga un
cambio estructural orientado a la innovacin y la tecnologa (cepal, 2013).
Pero tambin la generacin de recursos propios para el financiamiento del desarrollo en los pases del sur puede verse seriamente obstaculizada por la salida
significativa de capitales, debida particularmente a servicios de deuda externa,
especulacin de divisas y retiro de capitales de corto plazo o golondrina y flujos
financieros ilcitos. Por ello, la formalizacin de la economa, la regulacin y el
control de los movimientos de capital, las polticas cambiarias activas, as como
la lucha contra las maniobras elusivas de impuestos de las empresas transnacionales, la malversacin de fondos y el lavado de dinero a escala nacional e
internacional tambin abren oportunidades para la ampliacin de los recursos
financieros que podran dedicarse al desarrollo tanto en los pases del sur como
del norte.
De all que exista un fuerte incentivo para los pases de cooperar en materia
de intercambio de informacin, as como de reforzar las regulaciones financieras
y las legislaciones sobre lavado de activos para avanzar en este sentido.
La provisin de los bienes pblicos mundiales y la financiacin innovadora
para el desarrollo
La aod ha perdido protagonismo como instrumento de financiacin, frente a

otras propuestas surgidas para enfrentar los desafos que, como los bienes pblicos mundiales (bpm), traspasan la lgica de las fronteras nacionales y requieren
acciones que van ms all de lo que los sistemas de mercado o los pases en solitario pueden hacer. El desarrollo de nuevas vacunas, la igualdad de gneros en
el mundo o la reduccin de las emisiones de gases de efecto

invernadero necesitan acciones conjuntas en uno u otro
sentido. Los bpm afectan a mbitos cruciales de la vida colectiva, como el marco regulador de las relaciones internacionales (por ejemplo, acuerdos sobre derechos humanos),
las acciones requeridas para atenuar los riesgos colectivos
(salud, paz o medio ambiente) y las condiciones para alentar el desarrollo sustentable (difusin del conocimiento o
estabilidad financiera).
La ausencia de una fiscalidad mundial que pudiera garantizar la redistribucin a escala global y paliar los efectos
de la concentracin de la riqueza20 plantea la necesidad de
nuevos esquemas de financiacin y el establecimiento de
mecanismos innovadores para el desarrollo que puedan
movilizar los recursos precisos. Estos recursos superan las
cifras que la cooperacin internacional actualmente maneja, en parte debido al estancamiento de los compromisos
incumplidos en materia de aod. Segn recoge Jos Antonio
Alonso (2013: 11), la ocde apunta que solo para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico son necesarios 320
mil millones de dlares anuales, cifra muy por encima de
los 130 mil millones que se destinan como ayuda para el
desarrollo.
Para acotar el concepto de financiacin innovadora para
el desarrollo (innovative financing sources), el Departamento
para Asuntos Econmico y Sociales de las Naciones Unidas
(undesa) sostiene que estas iniciativas han de cumplir tres
caractersticas: a)tener participacin del sector oficial, sea
con recursos pblicos o como catalizador de recursos del
sector privado y de entidades filantrpicas; b)ser de cooperacin internacional para el desarrollo; c)ser innovadoras,
bien como tipo de recursos, bien en su modo de recaudacin o en sus estructuras de gobernanza. Por ltimo, estas
formas innovadoras de financiacin para el desarrollo tienen que darse en el mbito de las finanzas pblicas internacionales que apoyan directamente la consecucin de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, o de la consignacin de
crditos para la proteccin o el logro de los bienes pblicos
mundiales (Gayo y Daz, 2013:90).
La bsqueda de financiacin adicional para el desarrollo21
puede tener un gran impacto en el marco de la provisin
de los bpm, ya que estos potencian, y en algunos casos hacen ms efectivos, los beneficios de la aod. Por ejemplo,
destinar fondos para el avance en la lucha contra el cambio climtico har en el futuro menos onerosa la ayuda
de emergencia para paliar los desastres producidos por el
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Cuadro 4. Qu es un bien
pblico mundial?
El bien pblico mundial, atenindonos a la

definicin de la Oficina de Estudios de De
sarrollo del pnud, es un bien o servicio cuya
provisin presenta beneficios universal
mente consolidados en cuanto a los pases
(abarca ms de un grupo de pases), las per
sonas (afecta a varios grupos de poblacin,
preferiblemente a todos) y las generaciones
(se ampla tanto a las generaciones actuales
como a las futuras, o al menos cumple las
necesidades de las generaciones actuales
sin cerrar de antemano las opciones de de
sarrollo para las generaciones futuras).
Fuente: http://web.undp.org/globalpublicgoods/globalization/
glossary.html.
50 |
Breve nota de prospectiva de la

cooperacin internacional para el
desarrollo
La cooperacin internacional para el desarrollo es y
seguir siendo una industria en s misma, a pesar
de que para muchos es la expresin de la solidari
dad internacional o una obligacin de los Estados
de mayor desarrollo relativo con relacin a los de
menor desarrollo relativo (ms all de las deudas
histricas). Quizs la participacin cada vez mayor
del sector privado como fuente de recursos para
la cooperacin internacional la haga cada vez ms
asimilable a una industria ms. El desafo principal
es mantener en la agenda el principio de que son
los Estados los que tienen la obligacin de coope
rar, y los que deben garantizar que, cuando se coo
pere en su nombre o se les asignen fondos, estos
respondan a principios de cooperacin/solidaridad
y no a intereses particulares.
Un posible escenario de futuro de la cooperacin
pasa por una reduccin de la cooperacin al desa
rrollo, como se la conoca en la segunda mitad del
siglo xx, a una industria en la que los pases y los
privados canalizan sus fondos para la cooperacin
prioritariamente va fundaciones, programas glo
bales verticales autogestionados o programas de
responsabilidad social empresarial directamen
te atados a multinacionales o empresas locales.
Ninguna de estas vas es desconocida en el 2014,
pero es posible que estas pasen a ser las vas por
excelencia de la cooperacin, y que los canales tra
dicionales de la cooperacin oficial al desarrollo de
los pases de la ocde se diluyan o jueguen roles di
ferentes, ms de policy o polticas que un rol tran

saccional.
Esto podra afectar seriamente la cooperacin
entre organizaciones sociales que han trabaja
do histricamente en los vnculos norte-sur-es
te-oeste promoviendo diferentes agendas de la
solidaridad internacional o diferentes agendas de
afirmacin de derechos que no siempre son reco
nocidos por las vas oficiales de la cooperacin o
por los privados. A su vez, los temores ya exis
tentes de la cooperacin (como una herramienta
para los objetivos blicos/de reconstruccin o de
negocios/facilidades comerciales de un pas) po
dran ampliarse a las estrategias de expansin o
competencia de los actores del sector privado que
tendran en este escenario un rol cada vez ms
primordial. En este escenario los desafos pasan
por:
Construir reglas del juego claras que pauten
la cooperacin al desarrollo cuyos actores son
otros que los tradicionalmente involucrados en
los convenios de cooperacin o partenariados.
Las reglas del juego de la cooperacin se estn
moviendo desde un club de donantes, como se
sola denominar a la ocde, hacia un espacio ms
inclusivo como las Naciones Unidas, pero esto
puede retroceder y concentrarse en crculos an
ms reducidos o no inclusivos.
Evitar que los actores privados cometan los mis
mos errores que ya han cometido los agentes
tradicionales de la cooperacin y asegurar que
las poblaciones, grupos sociales y Estados in
volucrados en los partenariados de cooperacin
calentamiento global. Para los pases de renta media, y en particular para los
pases latinoamericanos y caribeos, como proveedores de buena parte de los
bpm, es importante apoyar esta agenda a travs de las vas de financiacin ms
previsibles, sostenibles y complementarias con la aod.
sean protagonistas de las decisiones y la imple

mentacin de los proyectos que los afectan.
Colocar una agenda propositiva desde aquellos
pases que coincidan en la necesidad de integrar
la dimensin democrtica y de derechos huma
nos en los proyectos de cooperacin, con pautas
para la integracin de estas dimensiones en los
partenariados para la cooperacin al desarrollo.
Otro escenario posible, que puede ser compati
ble con el anterior, es que los bloques regionales u
otros bloques (brics? nam? Otros?) se posicio
nen como las plataformas de intermediacin entre
los espacios de regulacin y negociacin de la coo
peracin al desarrollo internacionales ya sea en el
seno de las Naciones Unidas a travs del Foro de
Cooperacin al Desarrollo u otras vas, dependien
do de cmo evolucione la agenda de la eficacia de
la cooperacin al desarrollo (anteriormente eficacia
de la ayuda planteada originalmente por la ocde).
En los casos en que estos bloques tengan legitimi
dad e institucionalidad, podrn ser cada vez ms
los canales de muchos de los fondos de la coopera
cin al desarrollo y constituirse como actores clave
para la cooperacin (en sus diferentes modalida
des: tradicional, sur-sur o triangular). Pero en los
casos en los que no sea as, todo parece indicar que
la disputa para jugar ese rol estara ganada por los
bancos de desarrollo regionales, que encuentran en
esa intermediacin una nueva dimensin de su rol,
lo que se justificara al ser ya canales importantes
para la movilizacin de recursos en las diferentes
regiones. Este escenario plantea cules son las
mejores plataformas regionales para estos fines,
| 51
y particularmente para Uruguay, y a la vez el de

safo de que las negociaciones de la cooperacin al
desarrollo pasan a ser una carta ms en las mesas
de negociaciones y concesiones mutuas regionales
o subregionales, por lo que pueden quedar de rehe
nes de otras negociaciones (comercio, inversiones
u otras).
El desafo para pases como Uruguay en el me
diano y largo plazo es ubicarse en el rol dual como
agente de cooperacin (al principio o al final de la
cadena) que coloque no solo principios coherentes
con su trayectoria de poltica internacional (no in
tervencin, soberana, respeto de los derechos hu
manos, preponderancia del espacio de las Naciones
Unidas, predisposicin al posicionamiento junto
con la regin Mercosur-Amrica Latina en espacios
internacionales, etctera), sino un traslado de ca
pacidades y lecciones aprendidas desde Uruguay
a sus socios (como donante y como receptor) para
construir partenariados sostenibles e inclusivos. La
profesionalizacin de los expertos en cooperacin
en Uruguay es un desafo actual y futuro. Aunque
hay avances en la materia, ser necesario formar
transdisciplinariamente, combinando conocimien
tos especficos de sectores-temticas con el saber
hacer de la cooperacin que evoluciona continua
mente.
Por Cecilia Alemany
Gerente de proyectos de unops en Uruguay. Las opiniones
de esta nota son de exclusiva responsabilidad de la autora y no
representan la posicin de unops.
Las propuestas en el campo de los mecanismos de la financiacin innovadora

para el desarrollo son diversas. Jos Antonio Alonso (2013: 11) las clasifica en
seis grupos bsicos:
52 |
propuestas que aspiren a reunir de forma conjunta recursos pblicos y privados focalizados en una prioridad definida (partenariados globales);
propuestas que dejen margen para un uso anticipado de los recursos a travs
de la certeza de fondos de ayuda futuros (por ejemplo, la facilidad financiera
internacional para la inmunizacin o iffi);
iniciativas que alienten la contribucin privada voluntaria en acciones con
inters social o medioambiental (incentivos para responsabilidad social corporativa, por ejemplo);
propuestas que favorezcan un mejor uso de los recursos privados con un
potencial efecto en el desarrollo (alentar caminos especficos para el uso de
remesas, por ejemplo);
mecanismos de ayuda novedosos orientados al fortalecimiento de la capacidad de
generar nuevos recursos para la ayuda (cooperacin financiera, por ejemplo), y
nuevos impuestos para externalidades internacionales negativas (por ejemplo,
la tasa Tobin).
De todos ellos, para la consecucin de lo que se ha llamado ayuda ampliada
para la provisin de bpm, destacaran dos que presentan la doble virtualidad de
tener elevada capacidad recaudatoria y generar un doble dividendo (en trminos
de recaudacin y de penalizacin de un mal global): el impuesto sobre el uso de
combustibles de carbono y el impuesto sobre transacciones financieras que impliquen un cambio de moneda (Gayo y Daz, 2013: 15). En este sentido, Amrica
Latina deber posicionarse y participar activamente en la definicin de estas
fuentes necesarias para financiar el desarrollo.
La participacin de Uruguay en la definicin de la agenda del
sistema de cooperacin internacional
Para Uruguay, tomar el rumbo de su propio desarrollo tambin significa poder
participar en la defensa de los intereses del sur en el sistema internacional. La
bsqueda de modelos compatibles con el desarrollo sustentable en un mundo
globalizado encuentra muchos obstculos, y las dificultades se multiplican para
un pas de poco ms de tres millones de habitantes y de responsabilidad relativa
en lo que atae al mantenimiento de los bpm.
Para Uruguay, la participacin en los debates globales y regionales supone
grandes esfuerzos, debido a la escasez de recursos humanos y la multiplicidad de
foros de negociacin de la cooperacin internacional. A pesar de la existencia de
mbitos donde la incidencia de un pas de la escala de Uruguay es reducida, este
trata de aprovechar el espacio de participacin, articulndose y buscando puntos
de concertacin con otros actores de la regin latinoamericana.
Uruguay participa en los foros multilaterales de negociacin y debate de la cooperacin al desarrollo defendiendo la necesidad de que los pases desarrollados
honren su compromiso histrico de destinar el 0,7% de su pib para aod. Asimismo,
enfatiza la necesidad de cambiar de criterio en la asignacin de la ayuda: que vaya
ms all del pib per cpita e incorpore la medicin de otras dimensiones del desa-
rrollo, lo que permitir construir un sistema de cooperacin ms equitativo, basado

en las necesidades de las personas y capacidades reales de los pases.
La adopcin de la clasificacin del Banco Mundial o de otras similares, basadas fundamentalmente en la renta per cpita de los pases como criterio para
la asignacin de la cooperacin internacional al desarrollo, presenta una serie
de problemas tcnicos, conceptuales y de cariz poltico. Es por ello que, en todos
los espacios nacionales e internacionales de discusin sobre cooperacin y desarrollo en que participa auci, se ha puesto en cuestin junto con muchos otros
pases y organizaciones tanto el fundamento sustantivo de este criterio como
las decisiones de poltica de cooperacin y ayuda al desarrollo asociadas a l.
Clasificar a los pases por una sola variable su producto interno bruto per
cpita implica asimilar la nocin de desarrollo nicamente a la de crecimiento econmico, lo que representa una simplificacin y no refleja la multidimensionalidad del concepto de desarrollo humano sustentable como ejercicio efectivo
de todas las capacidades y derechos de las personas para elegir la vida que quieren vivir. Es sabido que para que un pas se desarrolle necesita crecimiento, pero
comprobado est tambin que el crecimiento por s mismo no implica desarrollo, y menos an desarrollo sustentable. El crecimiento genera ms recursos que
pueden ser aplicados en polticas y proyectos favorables al desarrollo sustentable
y, en consecuencia, al bienestar de las personas, pero no es posible saber si un
pas est en ese camino midiendo nicamente su nivel de renta per cpita.
Saber cul es el nivel promedio de ingreso de un pas y ubicarlo arbitrariamente arriba o abajo de un umbral como renta alta o renta baja nos dice muy
poco sobre la capacidad de ese pas para combatir la pobreza o sobre sus posibilidades para la redistribucin de ingresos en el mbito interno. Por el contrario,
el indicador de renta per cpita utilizado por estas clasificaciones invisibiliza los
niveles de pobreza y de desigualdad que los pases tienen en su interior y entre
s, especialmente los pases latinoamericanos.
Tampoco refleja las vulnerabilidades a los shocks externos e internos que sufren los pases (especialmente los pequeos como Uruguay) debido a una dbil
consolidacin de sus capacidades y/o persistentes brechas estructurales. Estas
vulnerabilidades y brechas estructurales obstaculizan el desarrollo aun en contextos de crecimiento y avances significativos en ciertos indicadores socioeconmicos, lo que repercute en que cualquier posible retroceso tenga efectos
devastadores sobre los niveles de desarrollo humano de estos pases.
Desde el punto de vista tcnico-metodolgico, se cuestionan los criterios utilizados en la clasificacin del Banco Mundial. Por ejemplo, las franjas de niveles
de ingreso fueron fijadas arbitrariamente por dicho organismo en 1989 segn el
mtodo Atlas y son ajustadas por la inflacin internacional tomando en cuenta
los niveles de inflacin de Estados Unidos, Japn y la zona euro. Por otra parte, el
umbral de graduacin fue fijado en 1988 de acuerdo a la preferencia para las obras
civiles,22 en lugar de utilizar el criterio de paridad de poder de compra, que podra
arrojar una informacin ms adecuada para realizar comparaciones entre pases.
Pero tambin desde el punto de vista poltico, si el fin ltimo de la cooperacin
al desarrollo es la erradicacin de la pobreza y el desarrollo sustentable de los
pueblos como qued consagrado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y
| 53
54 |
en la Conferencia Intergubernamental de Rio+20, y como est siendo definido

en la negociacin actual de la agenda de desarrollo sustentable post 2015, es
paradjico utilizar un criterio de asignacin de la cooperacin internacional que
no atiende las necesidades de desarrollo de ms del 70% de los pobres, que hoy
en da viven en pases que no son de renta baja, sino en los llamados pases de
renta media. Solamente un abordaje de derechos asegura la universalidad y la
desterritorializacin de los problemas del desarrollo, ya que todas las personas
tienen derecho a una vida digna, independientemente de donde residan o de la
renta per cpita de sus pases. No hay desarrollo posible sin derechos humanos
La auci comparte experiencia y

capacidades entre la Comunidad
Iberoamericana
A lo largo de los aos en los que se han realizado
las Cumbres Iberoamericanas, los responsables de
cooperacin de los pases miembros se han preo
cupado particularmente, por un lado, por discutir y
comparar las formas de hacer cooperacin en cada
uno de sus pases y, por otro, por analizar la actual
coyuntura de la cooperacin internacional. Esta cir
culacin de saberes dio paso a la conformacin del
Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento
de la Cooperacin Sur-Sur (pifcss), que desde sus
orgenes tuvo como objetivo principal fortalecer y
dinamizar la cooperacin horizontal sur-sur ibe
roamericana contribuyendo a mejorar la calidad y
el impacto de sus acciones, as como a extender y
aplicar las buenas prcticas asociadas a ella.
El pifcss tiene su origen en un mandato del Pro
grama de Accin de la XVII Cumbre Iberoamericana
de Santiago de Chile, de 2007. Su aprobacin se
efectu en el marco de la XVIII Cumbre de San Sal
vador, de noviembre de 2008 y su puesta en mar
cha se realiz durante el primer trimestre de 2010.
Actualmente el Programa cuenta con 20 pases
adheridos. Su mximo rgano de gobernanza es el
Comit Tcnico Intergubernamental, conformado
por los responsables de cooperacin de los pases
miembros; posee un Comit Ejecutivo constituido
por ocho de los pases participantes y una Secreta
ra Ejecutiva cuya dignidad recae en el pas sede del
Programa, el cual desempea el rol de enlace de ca
rcter poltico entre la Unidad Tcnica y los Comits

Tcnicos Intergubernamental y Ejecutivo.
Desde el ao 2012, Uruguay, a travs de la Agen
cia Uruguaya de Cooperacin Internacional (auci),
ejerce la Secretara Ejecutiva del Programa, brin
dando apoyo estratgico, logstico y operativo a la
Unidad Tcnica, convirtindose as en el pas sede
del Programa Iberoamericano. La auci asumi
este reto con el objetivo de fortalecer la coopera
cin sur-sur (css) en su pas, brindar dinamismo a
una nueva institucionalidad creada y posicionarse
como un actor en la css de la regin.
Desde el inicio, la Agencia Uruguaya apost por
el fortalecimiento del Programa como espacio que
refuerce el sentido iberoamericano y aporte en la
visibilidad de la css como una forma de coope
racin diferente que est en continuo proceso de
transformacin y que busca construir su propio
paradigma para la cooperacin internacional. Du
rante estos tres aos de trabajo, auci dio un im
pulso importante al Programa y por ende a la css
en la regin iberoamericana, y concentr su trabajo
como Secretara en el desarrollo de tres elementos
fundamentales que han dotado de mayor dinamis
mo al Programa y que se precisan a continuacin.
Un punto central para avanzar en el anlisis de
los desafos del proceso de desarrollo y de la css
es lograr una gestin pblica eficaz y eficiente del
Programa, que le permita alinearse con las priori
dades nacionales y sectoriales de sus pases miem
bros, as como tener estrategias de gestin medi
bles que posibiliten rendir cuentas a los respon
sables de cooperacin. En este marco, en febrero
| 55
respetados desde la indivisibilidad, inalienabilidad y sin el bienestar y el goce de

la gente en el centro de la agenda.
Para la auci, en la prxima agenda de desarrollo global debera regir el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de los pases, de acuerdo
a sus responsabilidades histricas y sus capacidades.
Asimismo, para que la cooperacin pueda ser efectiva, Uruguay entiende necesario profundizar la coherencia de polticas, fundamentalmente de los pases
desarrollados, y reivindica el rol de las Naciones Unidas como el espacio ms
adecuado para articular las polticas globales, as como las cuestiones sustantivas
de 2013 la auci impuls y realiz un ejercicio de

planificacin estratgica que permiti establecer
un diagnstico as como un marco programtico
de actuacin del Programa para los prximos dos
aos, basado en el logro de objetivos y resultados
estratgicos. El ejercicio permiti identificar que el
Programa debe fortalecer la css en el marco ibe
roamericano, promoviendo sus valores y principios
para que contribuya eficazmente al desarrollo. Por
otro lado, determin ms de diez resultados estra
tgicos con sus respectivos indicadores.
Al iniciar una nueva etapa de posicionamiento
poltico-estratgico del Programa, que permitie
ra asumir los nuevos desafos del mbito regio
nal y global que se presentan para la cooperacin
sur-sur, la Secretara Ejecutiva tuvo como reto
representar al Programa en foros internacionales
en donde se debate la cooperacin internacional.
As estuvo presente en el IV High Level Forum on
Aid Effectiveness (2011), el Policy Dialogue on Tri
angular Cooperation (2013), el Development Cooperation Forum High Level Symposium (2013) y
el Global South-South Development Expo 2013.
En ellos evidenci la necesidad de avanzar en la
construccin de una nueva gobernanza para la css
en la regin, as como el desafo de seguir fortaleciendo los sistemas de registro de esta cooperacin
de cara a visibilizar sus acciones y construir ejerci
cios horizontales intergubernamentales de siste
matizacin, como el Informe de cooperacin sur-sur
en Iberoamrica, instrumento que la regin viene
desarrollando hace ya siete aos. En estos espa
cios se empieza a delinear, sobre la base de la ex
periencia iberoamericana, la construccin de un Informe global de cooperacin sur-sur que refleje las
diversidades de esta cooperacin en el sur global.
Finalmente, y no por ello menos importante,
est el reto que asumi el pas sede en la articu
lacin del Programa con otros actores. La diversi
dad de actores presentes en los temas de desarrollo y, especficamente, en la cooperacin (por
ej.: organismos multilaterales, mecanismos de in
tegracin regional, etc.) requiere que el Programa
defina distintas estrategias para su vinculacin. En
este sentido, se concret una colaboracin con el
Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y se ha
iniciado el vnculo con la Comisin Econmica para
Amrica Latina (cepal), programas iberoamerica
nos y la regin del Caribe, esta ltima a fin de que
los pases caribeos se incorporen en el Informe de
cooperacin sur-sur en Iberoamrica.
Los desafos que el Programa Iberoamericano
tiene a futuro son grandes, pero fcilmente real
izables de la mano de un pas sede comprometi
do con la transformacin de las relaciones de co
operacin internacional y con la apuesta de la css
como poltica pblica que permita impulsar polti
cas comunes que promuevan el ptimo aprove
chamiento de las ventajas que se derivan de la per
tenencia a una misma comunidad.
Por Mnica Pez
Gerenta del Programa Iberoamericano para el
Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur.
56 |
de la cooperacin internacional para el desarrollo. En este entendido, la auci

participa activamente en la defensa de la configuracin de la agenda de cooperacin para el desarrollo en el Foro de Desarrollo del Comit Econmico y Social
de la Asamblea General de las Naciones Unidas desde su creacin, en 2008.
Asimismo, Uruguay entiende que el mbito para discutir las condiciones de
cmo se realiza la css debe ser intergubernamental entre los propios pases del
Sur. Para ello es importante fortalecer las plataformas polticas latinoamericanas
para acercar las posiciones en la materia.
Todos estos aspectos y otros han sido recogidos a lo largo de este primer captulo. Resta mencionar los aspectos ms salientes de la participacin de Uruguay
en los principales temas y foros de la cooperacin para el desarrollo.
El impulso global e iberoamericano a la cooperacin sur-sur
El auge de la cooperacin sur-sur y de la cooperacin triangular para transferir capacidades y experiencias entre los pases de la regin y a otros de menor
desarrollo relativo brind a Uruguay la oportunidad de participar activamente
en la articulacin de la posicin iberoamericana. Su estrategia en favor de un
modelo ms horizontal de cooperacin, apoyado en las ventajas comparativas
de su posicin en el mundo, ha hecho posible que Uruguay, sin una trayectoria
tan dilatada en cooperacin como la de otros pases, sea la sede del Programa
Iberoamericano de Cooperacin Sur-Sur (pifcss) desde enero de 2012.
A partir de la transformacin institucional de la cooperacin en Uruguay, el
pas adopt una estrategia de css que le permiti, en un lapso de seis aos, pasar
del penltimo lugar en el ranking de css en el espacio iberoamericano a posicionarse entre los tres primeros pases oferentes de css, de acuerdo a su grado de
desarrollo relativo. En 2013 Uruguay implement ms de 60 proyectos de css con
ms de 12 pases en diversas reas, entre las que se destacan salud, agropecuaria,
gobernabilidad y energa. En el 40% de estos proyectos Uruguay fue oferente de
cooperacin, duplicando la proporcin del ao anterior.
Junto con este dinamismo, Uruguay se ha mantenido activo en la discusin
global de la css y de la agenda de la cooperacin para el desarrollo, con un relieve
mayor debido a su papel como Secretara Ejecutiva del Programa Iberoamericano
de Fortalecimiento de css. En el fcd de julio de 2014, en un contexto de bsqueda
de un espacio global para coordinar la cooperacin sur-sur,23 Uruguay propuso
sistematizar el estado de la cooperacin sur-sur en un informe mundial, inspirado
en el acervo conceptual y la experiencia del Informe iberoamericano. Dicho informe,
que se publica anualmente desde 2007, cuenta con una metodologa compartida
por todos los Estados miembros de la Secretara General Iberoamericana (segib), lo
que fortaleci la idea de que la futura publicacin global se apoye en la experiencia
y el acervo conceptual y metodolgico del Informe iberoamericano.
Uruguay y la agenda de eficacia de la cooperacin al desarrollo
Uruguay no suscribi la Declaracin de Pars, aunque toma en cuenta sus cinco principios centrales apropiacin, alineacin, armonizacin, rendicin de
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cuentas mutua y gestin por resultados en su poltica de cooperacin al desarrollo. Entre los motivos que desalentaron la firma estn la ausencia a la
mencin de las particularidades de los pases de desarrollo medio y la necesidad
de seguir apoyando a estos pases para consolidar un desarrollo sustentable, el
silencio sobre los compromisos histricos de los pases desarrollados de cumplir
con el 0,7%, y la vaguedad sobre la predictibilidad de la ayuda y las metas para
abandonar las prcticas de ayuda ligada.
En el marco de la agenda de la eficacia de la ayuda, Uruguay fue designado por
los pases iberoamericanos como el portavoz de la posicin sobre cooperacin
sur-sur en el IV Foro de Alto Nivel de Busan (hlf-4), celebrado en 2011. Posteriormente suscribi la agced, surgida de Busan, y particip de su I Reunin de
Alto Nivel, en abril de 2014 en Mxico.
Tabla 1. Resumen de actores, principios e indicadores de las reuniones de Pars,
Accra y Busan sobre eficacia de la ayuda y/o desarrollo
Categora
Pars 2005
Accra 2008
Busan 2011
1. Alcance del
acuerdo
Ecacia de la ayuda al desarrollo (aod)
Ecacia de la ayuda al desarrollo
Cooperacin para el desarrollo efectivo
2. Actores del
desarrollo
Gobiernos (donantes y pases

socios del cad/ocde)
Gobiernos (donantes y pases

en desarrollo del cad/ocde y
donantes no pertenecientes
al cad), sociedad civil y sector
privado, los medios y los institutos de investigacin (13)
Gobiernos (proveedores de cooperacin

del cad/ocde, proveedores de cooperacin no pertenecientes al cad/ocde
y pases en desarrollo), sociedad civil y
sector privado
3. Principios
acordados
Apropiacin, alineacin,
armonizacin, rendicin de
cuentas mutua y gestin por
resultados
Apropiacin, alineacin,
armonizacin, rendicin de
cuentas mutua y gestin por
resultados
Apropiacin de las prioridades del

desarrollo, foco en los resultados, asociaciones inclusivas para el desarrollo,
transparencia y rendicin de cuentas
para cada parte
4. Indicadores y
monitoreo
12 indicadores especcos y 51
compromisos asociados (con
evaluacin de medio trmino
en 2007)
12 indicadores especcos y
51 compromisos asociados
(con evaluacin independiente en 2011)
No se denieron indicadores. Se dio un

plazo hasta junio de 2012 para denir
los indicadores por pas y globales
(Global light-country heavy)
5. Compromisos
histricos
No se hace referencia al 0,7%

del pib para la aod, pero se
recuerda la necesidad de incrementar los montos de la ayuda
definida en la Conferencia de
Monterrey. Menciona los odm
No se hace referencia al 0,7%

del pib para la aod. Se hace
referencia a los odm
Se mencionan los odm y los compromisos asumidos en la Conferencia de

Monterrey
6. Compromisos
adquiridos
Alcanzar las metas para 2010
Reforzar los esfuerzos para

alcanzar las metas para 2010
y Agenda de Accin de Accra
(aaa)
Los pases signatarios de Pars y Accra

harn esfuerzos para completar todas
las metas. Los donantes de cooperacin sur-sur asumirn los principios
y compromisos de Busan en forma
voluntaria
Fuente: auci (2012: 20).
58 |
El Uruguay en el marco de los Objetivos

de Desarrollo Sostenible y su
confluencia con la agenda post2015
La humanidad se encuentra en un momento cru
cial de su historia. A ms de 20 aos de la Confe
rencia de Ro y a poco ms de un ao de culminar
el plazo previsto para el cumplimiento de los Ob
jetivos de Desarrollo del Milenio (odm), el Grupo
Abierto de Trabajo instituido por el documento fi
nal de la cumbre Ro+20 aprob, sin perjuicio de
diversas reservas formuladas por varios pases, un
documento que contiene los Objetivos de Desarro
llo Sostenible (ods), que pasa como informe a con
sideracin de la Asamblea General en su actual 69.o
perodo de sesiones. Es probable que los debates
en torno a los ods todava no hayan alcanzado la
masividad deseada, pero lo que est claro es que la
poblacin mundial espera que la onu acte en bus
ca de la paz, la felicidad y el desarrollo para todos y
todas. En un mundo donde vastos sectores sufren
el predominio de la injusticia, el desafo asumido
parece ser el momento propicio para que la onu
reasuma plenamente su misin, como intrprete
de las esperanzas colectivas de toda la humanidad.
El documento consiste en una introduccin ge
neral y 17 objetivos globales, que se desagregan a
su vez en objetivos ms especficos y sus medios
de implementacin.
La erradicacin de la pobreza contina siendo
reconocida como el desafo global ms importante
que enfrenta el mundo en la actualidad, as como
un requisito indispensable para el desarrollo sos
tenible. De all que el primero de los objetivos glo
bales propuestos es, directamente, terminar con la
pobreza en todas sus formas en todos lados. Esto
coincide con los esfuerzos que viene desarrollando
Uruguay, en una tarea siempre perfectible, mxi
me desde la perspectiva de derechos como garante
de ciudadana ampliada.
Se presenta luego una variedad de metas ho
lsticas y ambiciosas, que incluyen, entre otros,
aspectos vinculados a la seguridad alimentaria,

la salud, la educacin y el aprendizaje, la igualdad
de gnero y el empoderamiento de las mujeres, la
disponibilidad y el manejo sustentable del agua, el
acceso a fuentes de energa, el crecimiento econ
mico, el pleno empleo y el trabajo decente, la in
dustrializacin, la reduccin de inequidades dentro
y entre pases, el tratamiento de las ciudades y los
asentamientos humanos, la bsqueda de patrones
de consumo y produccin sustentables, el cambio
climtico, el uso de los ocanos, mares y recursos
marinos, la proteccin de los ecosistemas terres
tres, el manejo de las selvas, el combate a la deser
tificacin, la promocin de sociedades pacficas e
inclusivas, y la provisin de acceso a la justicia para
todos en el marco de la construccin de institucio
nes inclusivas en todos los niveles, temas estos
ltimos especialmente discutidos no tanto por su
contenido sustantivo sino por su pertinencia o no
en este documento.
La existencia de responsabilidades comunes pero
diferenciadas entre los llamados pases desarrolla
dos y aquellos que se encuentran en vas de desarro
llo es un principio transversal al cumplimiento de los
proyectados ods, y que Uruguay entiende que apli
can a toda la nueva agenda; de esta forma se supera
la visin anterior, que supona obligaciones unilate
rales para los pases que reciben la cooperacin.
En trminos generales, debe destacarse la com
plejidad del mecanismo intergubernamental lleva
do adelante, el cual, frente al modelo de elabora
cin cerrado que en su momento se dio a la redac
cin de los odm, tuvo en esta oportunidad como
caracterstica la exhaustiva discusin y completa
apertura a los Estados miembros para presentar
sus posiciones. En tal sentido, la posible falta de
rigor lgico, inconsistencias o superposiciones que
pueda tener el documento deben entenderse y va
lorarse desde la perspectiva de su carcter poltico
multilateral.
Sin perjuicio de los consensos obtenidos en el
G77+China, cada pas pudo defender o dar mayor
nfasis desde su capacidad nacional a sus intere

ses en caso de que fueran ms fuertes que los con
sensuados. As, Uruguay ha avanzado en muchas
ocasiones por encima de los estndares que se han
podido consensuar a nivel global en el marco de los
ods. Cabe mencionar, por ejemplo, la proteccin
del medio ambiente (en especial frente a qumicos
y desechos), las polticas de tabaco, salud sexual y
reproductiva y, por supuesto, democracia y Estado
de derecho. Del mismo modo, llevamos adelante
una posicin muy precisa en cuanto a la necesidad
de cambiar los patrones de consumo actuales, tan
to respecto a su lgica interna y filosofa como a la
necesidad de una distribucin ms igualitaria y jus
ta, en forma consistente con el principio elemental
de nuestra reflexin de que nada tiene ms valor
que la vida misma.
Para Uruguay, un elemento sustantivo y estruc
turalmente determinante en el esquema de coope
racin internacional y, por tanto, para la implemen
tacin de los ods es la necesidad de trabajar en la
generacin de una metodologa multidimensional
respecto a los criterios para la asignacin de la coo
peracin internacional para el desarrollo, que inclu
ya el anlisis de las vulnerabilidades estructurales
y capacidades reales de los pases y tome en cuen
ta criterios tales como el desarrollo humano, los di
versos ndices de equidad e inclusin, los grados de
ejecucin de la cooperacin recibida y la transpa
rencia en la administracin de los recursos. Estos
conceptos se inscriben en la lnea sustentada por
el Uruguay de que en el campo del desarrollo no
es relevante el criterio de la renta per cpita para
graduar a los pases, sino que debe estarse a una
consideracin integral de elementos y realizarse un
anlisis caso a caso.
Como es sabido, Uruguay es desde el ao pasa
do un pas denominado de renta alta de acuerdo a
la clasificacin del Banco Mundial, sin que ello haya
significado un cambio mgico de nuestra realidad ni
de nuestras necesidades de cooperacin por parte
de la comunidad internacional, mxime en el pro
| 59
ceso de consolidacin de esta fase de despegue en

nuestro desarrollo. La discusin presenta tensiones
y desafos como la vida misma, y es una virtud del
debate colocar en la agenda los temas que realmen
te hacen a la esencia del desarrollo y la cooperacin.
En el contexto post2015, al tiempo de reivindi
car su derecho al acceso a la cooperacin interna
cional, Uruguay se ha convertido en un oferente de
cooperacin sobre una lgica sur-sur.
Esta modalidad, que se sustenta en el principio
de la solidaridad, se ha transformado en un factor
transcendente en la mejora de la calidad de las po
lticas pblicas, la introduccin de temas sensibles
para el desarrollo sustentable, la implementacin
de experiencias piloto y el fortalecimiento de ca
pacidades.
Desde el Ministerio de Relaciones Exteriores, y
en particular desde la Direccin General de Coope
racin Internacional, aspiramos a que la implemen
tacin de los ods se d en el marco de un proceso
de fortalecimiento de nuestras capacidades de
gestin e implementacin de una poltica de coo
peracin internacional moderna, que tenga como
caracterstica esencial el propiciar la perspectiva de
derechos humanos, que sea inteligente en su dise
o y ejecucin de modo de poder cerrar las bre
chas y superar las vulnerabilidades estructurales
que an tiene el pas en diversas reas, blindando
los avances alcanzados, que produzca un impacto
exponencial y diferencial, y que tenga a la solidari
dad como valor rector e inspirador de su accionar.
El mundo es el mundo y sus circunstancias y
momentos como este, en los que aparecen tantas
posibilidades, son excepcionalmente raros. Cuan
do surgen no hay que escatimar esfuerzos a fin de
comprender lo que est en juego y aprovechar las
virtudes presentes. En esta conjuncin de volunta
des siempre se encontrar el aporte cotidiano de
Uruguay.
Direccin General de Cooperacin Internacional
del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay
60 |
Participacin y proceso de debate en Uruguay sobre la agenda de desarrollo

post2015
Desde setiembre de 2014 hasta setiembre de 2015 tendr lugar la negociacin

intergubernamental de la agenda post2015, sucesora de los odm. Este proceso
estar alimentado por un dilogo plural invocado a travs de consultas nacionales, regionales y globales, y tambin por la negociacin intergubernamental de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) que los pases definirn en el marco
de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Uruguay participa activamente en los debates que estn teniendo lugar para definir la agenda de desarrollo post2015. A fin de recoger insumos para la posicin
del pas con vistas al debate global sobre la agenda, a comienzos del 2013 la auci
y el Ministerio de Relaciones Exteriores uruguayo convocaron a organismos del
Estado, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y academia. Los contenidos de este ejercicio de consulta fueron recogidos en un documento que la auci24
prepar como insumo para la discusin en la regin e informan sustantivamente
la primera parte de este captulo. Tras estos encuentros, Uruguay respondi al
cuestionario del Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes de la Secretara General para la Agenda de Desarrollo Post2015 y present ante las agencias de cooperacin de otros pases y los organismos internacionales que cooperan en Uruguay
las principales lneas argumentales que emergieron en la consulta nacional.
La posicin de Uruguay respecto a esta agenda se nutri tambin de la consulta25 organizada por el Sistema de Naciones Unidas en junio de 2013, coordinada por un grupo tcnico nacional con representacin del Estado (Consejo
Nacional de Polticas Sociales, organismo responsable de la elaboracin de los
informes de avance de los odm), la sociedad civil (Asociacin Nacional de ong)
y agencias de las Naciones Unidas (pnud, onu Mujeres), as como de la consulta
nacional26 a las organizaciones de la sociedad civil coordinada en Uruguay por
anong en el marco de la consulta regional Beyond 2015.
Asimismo, Uruguay es miembro del Comit Intergubernamental de Expertos
sobre Financiamiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, lo que le asigna
un rol protagnico en este proceso.
A modo de sntesis, la participacin activa de Uruguay en los debates de la
cooperacin al desarrollo ha sido posible gracias a que en el pas tuvo lugar un
proceso de fortalecimiento de las capacidades del Estado para la cooperacin
al desarrollo. El fortalecimiento de capacidades, a su vez, permiti una mayor
visibilizacin de los aportes y del valor estratgico de la cooperacin al pas y el
impulso de una estrategia de css, que constituyen los fundamentos y componentes de la poltica de cooperacin del pas que se describe a continuacin.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO
COMO POLTICA PBLICA
La pobreza y las desigualdades persisten en un marco de polticas internacionales y nacionales que las posibilitan. Conscientes del valor y del potencial de
la cooperacin internacional como instrumento para corregir las asimetras estructurales y de polticas entre los pases, en los ltimos aos varios Estados
latinoamericanos, entre ellos Uruguay, han reflexionado acerca de su rol en este
escenario y puesto en marcha sus propias polticas pblicas de cooperacin para
el desarrollo.
La cooperacin hacia Amrica Latina, aun en un contexto de crecimiento,
es necesaria para catalizar procesos de cambio y complementar los esfuerzos
nacionales para el desarrollo sustentable. En tal sentido, una poltica de cooperacin adaptada a los desafos de los pases de la regin debera centrarse,
principalmente, en la generacin de capacidades y en la superacin de brechas
estructurales que obstaculizan el desarrollo sustentable con equidad en la regin.
Al mismo tiempo, la poltica de cooperacin internacional con y en la regin
debera respaldar los esfuerzos de los pases latinoamericanos de implicarse en
la gestin de problemas comunes a travs de la css y triangular.
En sintona con ello, en los ltimos aos Uruguay ha jerarquizado la cooperacin internacional para el desarrollo en la agenda del gobierno, ha reformado
su institucionalidad apuntando hacia su modernizacin para una gestin ms
eficaz y eficiente de la cooperacin recibida, as como de la que comienza a
realizar el pas con sus pares de la regin y del sur, y ha iniciado un camino de
fortalecimiento del sistema nacional de cooperacin al desarrollo. Estos son los
principales elementos que constituyen la poltica de cooperacin uruguaya, que
este libro pretende sistematizar.
En este captulo se discuten los fundamentos de la poltica de cooperacin de
Uruguay y sus rasgos principales. Para ello, se presenta la visin de desarrollo
que sustenta la cooperacin del y en el pas, se resaltan los principales aportes
de la cooperacin en Uruguay y por qu es importante seguir cooperando con
un pas de desarrollo relativo intermedio. Finalmente, se presentan los objetivos
y los principios de la poltica de cooperacin uruguaya.
Los fundamentos de la poltica de cooperacin
La cooperacin internacional no existe en el vaco. Se enmarca en una conceptualizacin del desarrollo y en una definicin de prioridades, objetivos y estrategias para alcanzarlo. Para la auci, el desarrollo sustentable es un fenmeno
multidimensional27 y global en su naturaleza, cuyo objetivo ltimo es que todas las
| 65
66 |
personas, sin distincin alguna, puedan contar con las mismas oportunidades para
disfrutar de una vida digna, creativa y larga, en armona con el medio ambiente.
A partir de esta visin, para lograr el desarrollo sustentable en un mundo
globalizado no solo es necesario implementar polticas nacionales y locales que
amplen las oportunidades de las personas; tambin es necesario revisar a escala individual y de pases la forma en que se vive, a fin de aplacar el consumo
Las polticas de cooperacin para el

desarrollo en un nuevo escenario
mundial
El planeta est llegando a sus lmites. Debemos
cuestionarnos seriamente la forma en que vivimos
y las estructuras de poder que reproducen las desigualdades dentro y entre los pases. Uruguay,
pese a los avances realizados, tendr que definir
con su ciudadana si el modelo de desarrollo ele
gido en cada momento es el que mejor se adapta
a los desafos de un mundo donde se incremen
tan las desigualdades, impera la insostenibilidad
medioambiental y la democracia se ve seriamente
amenazada.
El papel de la cooperacin internacional, enten
dida como corresponsabilidad, es clave en esta ta
rea. Los pases del norte y del sur debemos avanzar
en la coherencia integral de polticas y generar un
verdadero desarrollo sustentable. Debemos avan
zar sustantivamente en temas cruciales, como
transferencia de tecnologa, derechos de propiedad
intelectual, regulacin de las finanzas globales,
migraciones, modelos de consumo y produccin
ms sustentables, equidad en el comercio inter
nacional, alivio de la deuda externa, reforma de la
gobernanza global, entre otros que permitan dotar
de mayores oportunidades a los Estados que se si
tan en la periferia del poder mundial. Ello reque
rir ir ms all de la correccin poltica del discurso
de los acuerdos internacionales, y tomar medidas
urgentes que transformen las actuales reglas del
juego para conseguir un desarrollo ms inclusivo y
sostenible.
Las negociaciones de los ods y de la agenda
post2015 solo ser exitosa si la agenda de coo
peracin para el desarrollo que se debate en el in
terior de la cooperacin internacional tiene calado

en otras agendas polticas. No basta con sealar
el problema o el compromiso con el problema: se
trata de actuar urgentemente para alcanzar cada
objetivo teniendo en cuenta su interaccin con el
resto de las polticas y las acciones de gobierno.
La lucha contra el cambio climtico o la prdida de
biodiversidad no sern posibles sin una clara reduc
cin de las desigualdades.
La cooperacin internacional juega un rol estra
tgico en los pases de desarrollo intermedio para
mejorar la calidad de nuestras instituciones y de
las polticas pblicas que estas generan, as como
para resolver los problemas ms complejos de
nuestras brechas estructurales y dar un salto cua
litativo hacia el desarrollo sustentable. Para pases
como Uruguay, que caminan con voluntad poltica
hacia el objetivo del desarrollo humano, las vulne
rabilidades estructurales no se resuelven solamen
te con la inversin pblica que puede generarse a
partir del momento econmico favorable. Se ne
cesita el acompaamiento de la cooperacin inter
nacional para potenciar esa inversin, buscar so
luciones innovadoras y eficientes para problemas
crecientemente complejos, a la vez que fomentar
el intercambio de experiencias que generan un co
nocimiento compartido y replicable desde nuestros
propios esquemas de cooperacin.
Por otro lado, el nuevo escenario global plantea
la oportunidad de hacer una mejor cooperacin
al desarrollo, cimentada en otros roles, nfasis y
modalidades de trabajo conjunto entre los pases
latinoamericanos de desarrollo intermedio y sus
socios cooperantes. A pesar de los distintos mo
mentos en los que se encuentran las entidades de
cooperacin de la regin, existen muchos desafos
comunes en materia de fortalecimiento institucio
| 67
desenfrenado y la consecuente destruccin del medio ambiente. Junto con ello,

se requiere emprender una serie de reformas sistmicas que permitan acabar
con las lgicas de reproduccin de la pobreza y la desigualdad, as como reducir
los conflictos en el mundo.
En los ltimos aos, el gobierno uruguayo ha apostado por emprender un
camino hacia el desarrollo sustentable atravesado por una concepcin bsica: la
nal y de profundizacin de la cooperacin sur-sur

que requieren, entre otros aspectos, un mayor an
claje a los mecanismos de concertacin regional.
Uruguay quiere participar activamente, y est
preparado para ello, en la identificacin del nuevo
tipo de cooperacin que necesita nuestra regin, al
mismo tiempo que sigue aprendiendo cmo me
jorar el impacto de la cooperacin que recibe para
que sea ms efectiva en la garanta del ejercicio de
todos los derechos de todas las personas. No bas
ta que esta cooperacin sirva para el crecimiento
econmico, sino que tambin hay que procurar la
distribucin equitativa de ese crecimiento y hacer
lo en armona con el medio ambiente.
Este escenario no solo nos obliga a modificar las
instituciones y generar mejores polticas de coope
racin a los pases latinoamericanos, sino que tam
bin los cooperantes bilaterales y multilaterales en
sus sedes y en el terreno necesitan adaptarse a
las prioridades y necesidades de los pases donde
desarrollan su trabajo. Una verdadera apropiacin
democrtica no solo implica la alineacin de los
proyectos de cooperacin a las prioridades de desa
rrollo del pas, sino tambin a los nuevos acuerdos
de trabajo que este pas define en conjunto con sus
socios del desarrollo.
Otro de los desafos que nos presenta la agenda
renovada de desarrollo es el de la participacin de
otros actores no estatales. En la creacin de alian
zas para el desarrollo sustentable es necesario ser
cautelosos con el rol que se le otorga al sector pri
vado. Antes que nada conviene tener definidos los
mecanismos de monitoreo y los procesos, para evi
tar conflictos de intereses en una agenda que segu
ramente contenga temas considerados estratgicos
para los pases, como energa, agua o biodiversidad,
entre otros. El primer deber de la responsabilidad
social empresarial es el pago de impuestos, que

materializa no solo parte de la responsabilidad que
la empresa tiene en la sociedad, sino tambin el im
pacto que sus acciones tienen en el medio ambien
te y los hbitats humanos. La relativamente baja
imposicin y la ausencia de impuestos medioam
bientales son caractersticas comunes en casi todos
los pases latinoamericanos. Si se quiere realmente
caminar hacia el desarrollo humano sustentable, la
concertacin regional debera avanzar hacia la pro
fundizacin de reformas fiscales ms redistributi
vas, compartiendo conocimiento tcnico y procedi
mientos adaptados a cada realidad.
En resumen, para los pases latinoamericanos el
incremento de las capacidades tambin significa
poder participar en un escenario internacional que
est transitando mltiples transformaciones y en
el que hay que empezar a asumir ms responsa
bilidades, principalmente en materia de equidad y
de sostenibilidad medioambiental. La antigua vi
sin de la cooperacin, dominante durante el siglo
xx, como ayuda de los pases desarrollados a los
pases en desarrollo ha quedado definitivamente
atrs. La cooperacin del siglo xxi es una coopera
cin de todos los Estados y de sus ciudadanas, por
que cada vez ms el mundo empieza a compartir
problemas comunes que muestran que, al fin y al
cabo, como ha dicho nuestro presidente Jos Mjica
en alguna ocasin, la especie humana es solo una y
requiere de ese aprendizaje mutuo. Enfrentmonos
juntos y sin miedo a la imprescindible tarea de inda
gar en modelos de desarrollo que permitan que ms
personas vivan bien y en equilibrio con el planeta.
Por Diego Cnepa
Prosecretario de la Presidencia de la Repblica de Uruguay
y presidente de la auci.
68 |
Cuadro 5. Polticas que

amplan libertades y
garantizan derechos
Ley de Defensa del Derecho a la Salud Sexual y Reproductiva (n.o 18426, 2008).
Obliga a los prestadores de salud a crear
servicios de salud sexual y reproductiva, ga
rantizar la atencin confidencial y privada,
ofrecer consejera en salud sexual y repro
ductiva y mtodos anticonceptivos reversi
bles e irreversibles.
Ley de Proteccin Integral de Personas con
Discapacidad (n.o 18651, 2010). Apunta a
asegurar la atencin mdica, educacin, re
habilitacin fsica, psquica, social, econmi
ca y profesional de las personas con discapa
cidad y su cobertura de seguridad social, as
como a otorgarles beneficios, prestaciones y
estmulos que permitan neutralizar las des
ventajas que la discapacidad les provoca.
Ley de Interrupcin Voluntaria del Embarazo (n.o18987, 2012). Garantiza el derecho
de la mujer y las condiciones para un aborto
seguro. Despenaliza la interrupcin volunta
ria del embarazo si se realiza en las primeras
doce semanas.
Ley de matrimonio igualitario (n.o 19075,
2013). Legaliza el matrimonio entre dos per
sonas del mismo sexo e introduce aspectos
relevantes en materia de familia.
Fuente: Seleccin hecha a partir de Polticas de poblacin y
desarrollo para la realizacin plena de los derechos humanos para
todas las personas (Gobierno de Uruguay, 2013).
construccin de la igualdad. Todas las polticas pblicas han

tratado de favorecer permanentemente esta bsqueda, la
cual, adems de redistribuir la riqueza, tambin implica la
construccin de derechos y la ampliacin de oportunidades
y libertades para todas las personas.
Con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de su
poblacin, atendiendo en particular a la eliminacin de la
pobreza y la indigencia, Uruguay implant en la ltima
dcada varias leyes y planes estratgicos, como la Ley de
Igualdad de Oportunidades y Derechos para Hombres y Mujeres, el Plan de Equidad, el Plan Nacional de Juventudes, la
Estrategia Nacional de la Infancia y la Adolescencia, la Ley
Concubinaria o cambios en la Ley de Adopcin, entre otras
(ver cuadro 5). Estos avances en la igualdad de derechos
y oportunidades apuntaron a la necesaria redistribucin
no solo de bienes materiales sino tambin inmateriales,
como la mayor dignidad y el reconocimiento de las diversas
identidades.
Como fruto de estas polticas, entre otras razones, la pobreza cay en Uruguay dos tercios desde 2004, de 39,9% a
12,4% (Gobierno de Uruguay, 2013: 6). La reforma tributaria y la focalizacin en las personas vulnerables fueron
claves. Por otro lado, entre 2007 y 2010 la indigencia pas
del 3,2% al 1,1%; la tasa de desempleo, del 9,4% al 6,6%; el
salario real aument un 14,9%, el salario mnimo un 25%
y las jubilaciones promedio un 17%; la mortalidad infantil
baj de 11,88% a 7,71% y el ndice de Gini pas de 0,449 a
0,421.
Estos y otros avances han sido posibles tambin gracias
al aporte de la cooperacin al desarrollo, a travs de su
apoyo a las prioridades definidas por el pas.
Para qu ha servido la cooperacin
internacional con Uruguay?
Si bien el volumen de los flujos de la aod no ha sido histricamente significativo con relacin al pib de Uruguay, el
papel que la cooperacin internacional ha jugado y juega
actualmente es estratgico, pues Uruguay encuentra en la
cooperacin una herramienta para mejorar la calidad de
sus polticas pblicas, modernizar y fortalecer sus instituciones y generar capacidades para el desarrollo sustentable.
Desde hace varias dcadas, y especialmente desde el
retorno a la democracia, a mediados de los aos ochenta,
Uruguay ha recibido de sus socios en el desarrollo ayuda
invalorable, que ha repercutido en un fortalecimiento de las capacidades institucionales del pas y en la mejora de la calidad de vida de la ciudadana en general,
as como de los beneficiarios directos de las intervenciones apoyadas por la
cooperacin al desarrollo.
A lo largo de estas dcadas, la cooperacin internacional ha sido importante
para identificar problemas, contribuir al desarrollo de capacidades y movilizar, a
travs de la incidencia poltica, algunas cuestiones que, por limitaciones presupuestarias, tcnicas, de sensibilidad poltica y de (in)visibilizacin del problema,
habran tardado ms en ser incorporadas en la agenda pblica. Una sistematizacin de todos los aportes de la cooperacin al Uruguay excede el alcance del
presente libro.
Sin embargo, a modo de ejemplo, la cooperacin internacional promovi la
ubicacin del tema de equidad de gnero en la agenda poltica, apoyando tanto
a la sociedad civil como al Estado. Asimismo, apoy los procesos de institucionalizacin de la equidad de gnero, tanto en la creacin de los mecanismos de
gnero de los gobiernos departamentales como en el mbito nacional, a partir
de la creacin del Instituto Nacional de las Mujeres. Tambin brind respaldo a
proyectos de legislacin y protocolos en las reas de participacin poltica de las
mujeres, violencia domstica, salud sexual y reproductiva y sistema de indicadores de gnero. Finalmente, la cooperacin ha coadyuvado al posicionamiento del
pas en la agenda internacional de estas temticas.
En materia de derechos humanos, la cooperacin incidi en la promocin y la
proteccin de los derechos humanos, primero a travs del apoyo a organizaciones
no gubernamentales durante la dictadura y luego a partir de la generacin de
estudios y espacios de articulacin que permitieron fortalecer la institucionalidad
nacional de derechos humanos que se cre en el 2005.
En los ltimos aos, desde la cooperacin se apoy la reforma penitenciaria y
la reforma del proceso penal en el plano legislativo a travs de la generacin de
estudios y espacios de debate entre los actores relevantes. En materia de trabajo
decente se propiciaron dilogos y se fortaleci la institucionalidad de empleo,
apoyando la poltica pblica definida por el gobierno.
Otro ejemplo emblemtico ha sido la contribucin de la cooperacin internacional en el cuidado del medio ambiente y la preservacin de la biodiversidad, la
generacin de energas renovables, la calidad del agua y el manejo de recursos
hdricos, la gestin costera y la adaptacin y mitigacin del cambio climtico a
escala nacional y subnacional. La cooperacin internacional se ha constituido
como una herramienta fundamental para la implementacin de estudios pas
y el desarrollo de capacidades en la materia, y ha cubierto importantes brechas
de financiamiento. Asimismo, ha desempeado un papel fundamental en el
fortalecimiento del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climtico y la
Variabilidad (snrcc), rgano que rene a los actores nacionales relevantes en la
materia, encargado de coordinar y planificar las acciones pblicas y privadas
necesarias para la prevencin de los riesgos, la mitigacin y la adaptacin al
cambio climtico en el pas.
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Tabla 2. Monto total de la cooperacin recibida en Uruguay segn sector principal.

Iniciativas activas en 2012. En usd y porcentaje sobre el total
Sector principal
Monto de fuente
(usd)
Monto aprox.
2012 (usd)
Medio ambiente
34.690.620
22,1
4.743.792
11,8
Proteccin social, pobreza y cohesin

social
25.003.727
15,9
4.078.444
10,2
Energa
14.119.270
9,0
3.107.701
7,7
Derechos humanos y acceso a la justicia
10.345.808
6,6
3.418.380
8,5
Ciencia, tecnologa e innovacin
10.415.401
6,6
7.209.929
18,0
Gobernabilidad
10.364.345
6,6
2.472.754
6,2
Agua
8.871.980
5,6
2.146.841
5,4
Salud
8.861.979
5,6
3.376.245
8,4
Industria y pymes
8.282.772
5,3
1.904.538
4,7
Desarrollo local y descentralizacin
7.158.794
4,6
1.123.938
2,8
Gnero
5.601.088
3,6
1.732.908
4,3
Empleo y microemprendimientos
3.939.680
2,5
1.239.321
3,1
Cultura
3.371.806
2,1
1.176.671
2,9
Agropecuario
2.196.826
1,4
1.016.786
2,5
Educacin
1.508.192
1,0
663.799
1,7
Transporte y comunicaciones
1.243.357
0,8
508.024
1,3
Vivienda y ordenamiento territorial
1.094.447
0,7
192.954
0,5
Total
157.070.092
100
40.113.025
100
Fuente: auci (2013b: 30).
La existencia de instituciones slidas y sistemas nacionales confiables, que

cuentan con capacidades para absorber y apropiarse de los conocimientos transferidos y ejecutar los fondos de la cooperacin en forma eficiente y transparente,
forma parte de la explicacin de por qu la cooperacin para el desarrollo ha
logrado avances significativos en Uruguay.
Ello no quita que todava quede un largo camino por recorrer en materia de
desarrollo sustentable, y por eso el pas necesita la eficacia de una cooperacin
internacional intensiva en saberes y conocimientos tcnicos, ms que en recursos. Mantener esa cooperacin cumplira lo que algunos autores han venido
denominando el enfoque basado en incentivos (Alonso, 2013).
Grfico 3. Monto total en usd segn rea (en porcentaje). Iniciativas activas en 2012
rea de gobernabilidad (6%)
rea social, derechos humanos

y acceso a la justicia (40%)
rea productiva (17%)
rea medio ambiente,

agua y energa (37%)
Grfico 4. Principales cooperantes de Uruguay. Iniciativas activas en 2012

snu (11%)
Japn (9%)
facc (6,3%)
gfatm (2,4%)
gef (11,8%)
caf (1,8%)
Banco Mundial (1,7%)
Italia (1,6%)
Otros (2,4%)
bid (12,8%)
Espaa (14,6%)
Unin Europea (24,6%)
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72 |
Tabla 3. Monto de cooperacin total segn fuente. Iniciativas activas en 2012.

En usd y porcentaje sobre el total
Fuente
Monto total (usd)
Unin Europea (ue)
38.873.431
24,6
Espaa
22.989.369
14,6
Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
20.202.182
12,8
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (gef)
18.539.141
11,8
Sistema de las Naciones Unidas (snu)
17.385.401
11
Japn
14.238.553
Fondo de Adaptacin para el Cambio Climtico (facc)

Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria
(gfatm)
Italia
Corporacin Andina de Fomento - Banco de Desarrollo de Amrica
Latina (caf)
Banco Mundial
10.000.000
6,3
3.800.876
2,4
2.528.978
2.774.119
1,8
2.728.031
1,7
3.710.011
2,4
Otros: Francia, segib (Secretara General Iberoamericana), Canad,

Corea, Finlandia, sector privado, ecpa (Alianza de Energa y Clima de
las Amricas), Rusia, Suiza, Reino Unido, Suecia, oea (Organizacin de
los Estados Americanos)
Total
157.770.092
100
Por qu seguir cooperando con Uruguay?

Como otros pases latinoamericanos y del sur, Uruguay es un pas que se desarrolla a distintas velocidades. Si bien cuenta con numerosos indicadores positivos, Uruguay enfrenta obstculos y vulnerabilidades en reas estratgicas para
su desarrollo sustentable.
En materia de tendencias de desarrollo humano, en las ltimas dcadas el pas
ha enfrentado cambios en lo que respecta a su estructura demogrfica en los patrones de fecundidad, crecimiento, esperanza de vida, disolucin y conformacin
de las familias, entre otros, cambios en el territorio y en la estructura del empleo
que han impactado directamente en el desarrollo de las personas y comunidades.
En especial, para un amplio nmero de uruguayos/as esto ha significado un
deterioro en su capital humano y social, que limita las posibilidades de integracin y equidad en el ejercicio de los derechos. Este fenmeno ha generado un
proceso de fragmentacin social que es posible identificar en el deterioro de los
canales de integracin con los que contaba el pas.
Desde una perspectiva de derechos, la cooperacin para el desarrollo es importante para que las personas tengan oportunidades, vivan donde vivan. La
desigualdad sigue siendo un problema incluso en los pases ms igualitarios de
Amrica Latina, y en esto Uruguay no es una excepcin.28 Dentro de los pases
se reproducen los nortes y los sures, y la cooperacin para el desarrollo puede seguir acompaando a Uruguay en su decidida apuesta por acabar con la pobreza,
reducir las desigualdades y promover el desarrollo sustentable, identificando los
obstculos y aplicando modelos transformadores.
A pesar de las importantes mejoras experimentadas, persisten en el pas niveles de pobreza concentrados en los hogares con mayor nmero de nios menores de seis aos y adolescentes (cnps, 2010: 4). Segn el Atlas sociodemogrfico
y de la desigualdad del Uruguay de 2013,29 que da cuenta de las necesidades bsicas
insatisfechas en el mbito nacional, la segmentacin socioterritorial se ha profundizado y persisten desigualdades de diverso tipo de gnero, por grupos de
edad, por ascendencia tnica, por condicin socioeconmica y sociocultural, por
diferencias en las capacidades.
Segn el cnps (2011: 13), los trabajadores del hogar tienen una insercin precaria o informal en el mercado de trabajo; residen en las periferias urbanas, en
viviendas con carencias de diverso tipo, propias y del entorno, y todo ello configura una pobreza ms homognea y ms dbil en sus interacciones con otros
sectores sociales.
El efecto combinado de todas estas dimensiones de la pobreza se ha expresado
con fuerza creciente en el territorio, en particular en la zona noreste del pas, y
en la conformacin de una subcultura de la pobreza cuando las personas perciben que los mecanismos de ascenso social no les llegan o han dejado de operar
y priman las estrategias de sobrevivencia en la pobreza.
Asimismo, Uruguay presenta vulnerabilidades asociadas a su patrn de crecimiento. Durante la ltima dcada ha registrado una tasa de crecimiento ms
elevada que el promedio mundial, lo que lo sita, a partir de julio de 2013, como
pas de renta alta en la clasificacin del Banco Mundial. Sin embargo, las tasas
elevadas de crecimiento econmico registradas responden en gran medida a la
salida de la mayor crisis econmica del pas, que tuvo su momento ms crtico
en el 2002. En ese ao y el siguiente hubo una cada del pib, un fuerte aumento
de la tasa de desempleo, y se observaron los ms altos niveles de desigualdad y
pobreza en la historia del pas.
A pesar del crecimiento verificado en los ltimos aos, la evolucin del patrn de especializacin de las exportaciones desde la dcada de los noventa, y
ms marcadamente desde 2004, se caracteriz principalmente por el incremento
sistemtico de la participacin conjunta de los productos primarios y de aquellos
bienes basados en recursos naturales, cuyos precios han sido histricamente
muy voltiles. Pese a las recientes inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, no ha habido un cambio en el patrn de crecimiento y este sigue siendo
vulnerable a la volatilidad de los precios internacionales y la especulacin.
Para cerrar esta brecha estructural, Uruguay necesita diversificar lo ms posible su economa y su entramado productivo. Esto, a su vez, requiere seales
claras y sostenidas, as como incentivos capaces de alentar una poltica de innovacin, asociatividad e integracin productiva con la regin.
Por otra parte, el crecimiento econmico presenta desafos para Uruguay; por
ejemplo, en lo que refiere a la mayor demanda de recursos energticos y la necesidad de diversificar la matriz energtica para introducir con ms fuerza las energas
| 73
74 |
El papel de la cooperacin
internacional en la construccin del
Sistema Nacional de reas Protegidas
El Sistema Nacional de reas Protegidas (snap) de
Uruguay fue creado por ley en el ao 2000. Luego
de un prolongado proceso de debate nacional se
aprob la ley 17234, que declar de inters gene
ral la creacin del snap y brinda una herramienta
fundamental para la planificacin y el manejo de
las reas protegidas. Posteriormente, en el 2005,
el Poder Ejecutivo promulg el decreto reglamen
tario a los efectos de hacer operativa la norma.
Con ese marco normativo, y con el liderazgo
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo
rial y Medio Ambiente (mvotma) articulando una
diversidad de otros actores, se inici el proceso
de implementacin del snap, que requera de un
claro fortalecimiento de capacidades y recursos
financieros. As, con el objetivo de mejorar la dis
ponibilidad de recursos tcnicos y financieros para
encarar este esfuerzo, el Gobierno uruguayo apro
b un incremento significativo de las partidas del
presupuesto nacional destinadas a este tema, al
tiempo que elabor con el aporte de un conjunto
amplio de actores pblicos, privados y de la socie
dad civil un proyecto para acceder a cooperacin
internacional.
Como fruto de ese esfuerzo, desde agosto de
2007 se ejecuta el proyecto Fortalecimiento del
proceso de implementacin del Sistema Nacional
de reas Protegidas, entre el Gobierno uruguayo, el

Fondo para el Medio Ambiente Mundial (gef, por
su sigla en ingls) y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (pnud), que involucr un
aporte tcnico y financiero de estas instituciones
de cooperacin multilateral de 2.550.000 dlares.
Adems, en noviembre de 2007 el Fondo Fran
cs para el Medio Ambiente Mundial (ffem, por su
sigla en francs) aprob su contribucin en el mar
co de dicho proyecto, que represent un aporte de
1.000.000 de euros y una contribucin tcnica muy
relevante que realiza la Federacin de Parques Na
turales Regionales de Francia (fpnrf).
Por su parte, la cooperacin espaola, a travs
del Organismo Autnomo Parques Nacionales
(oapn), el Ministerio de Medio Ambiente y Medio
Rural y Marino, y la Agencia Espaola de Coopera
cin Internacional para el Desarrollo (aecid) realiz
una significativa contribucin tcnica y financiera
a este proyecto entre 2005 y 2012 (casi 800.000
euros).
A su vez, el pas ha articulado en este esfuerzo
el aporte de otros programas y proyectos respalda
dos por otros cooperantes. Entre ellos, programas
con aportes del gef, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo y otras fuentes, lide
rados por el propio mvotma y/o por otros minis
terios: Programa de Pequeas Donaciones (ppd,
mvotma - pnud/gef), Programa de Articulacin
de Redes Territoriales (art, pnud/distintas fuen
tes), Programa Uruguay Integra (opp de Presiden
renovables. Asimismo, Uruguay debe contar con adecuadas capacidades institucionales para estudiar los proyectos de inversin que se presentan en esta coyuntura
favorable, los cuales requieren conocimientos tcnicos de los que el pas carece o
que necesita reforzar para evaluar su impacto socioeconmico y ambiental.
El pas contina necesitando de la cooperacin internacional, adems, para
mejorar la calidad de las polticas pblicas mediante soluciones innovadoras y
adaptadas a las particularidades de los problemas y frente a desafos que ya han
sido superados por otras regiones y pases del mundo. La cooperacin es, a los
efectos de hacer poltica pblica, una mirada externa complementaria que permite identificar los prximos retos del desarrollo sustentable y apoyar el diseo
de estrategias del pas para superarlos.
cia de la Repblica - Unin Europea), cooperacin

descentralizada de Espaa e Italia, y aportes del
Gobierno nacional a travs de la recientemente
creada auci, junto con sus pares de otros pases,
respaldando convenios de cooperacin sur-sur con
Chile y Colombia.
Todos estos recursos de cooperacin interna
cional en alta proporcin donaciones, sumados
a los ya mencionados del presupuesto nacional y
a los aportados por gobiernos departamentales y
municipales y otros actores pblicos, privados y
sociales, han permitido reforzar las capacidades y
los recursos para disear y avanzar en las primeras
etapas de implementacin del snap. Por su cuan
ta y calidad, las contribuciones financieras y tc
nicas provenientes de la cooperacin internacional
han resultado fundamentales para darle el impulso
inicial a la implementacin del snap, permitiendo
el ingreso de 10 reas protegidas en un perodo de
cinco aos, alcanzando el 0,4% de la superficie
continental y marina del pas, y representando ms
del 70% de los paisajes y ms del 30% de los eco
sistemas y especies prioritarias para la conserva
cin amenazadas del Uruguay. Vale decir que, con
un Sistema todava pequeo, la representacin de
elementos significativos es muy alta, producto de
un trabajo llevado adelante con criterios cientficos
y metodologas modernas y adecuadas.
La gran diversidad de aportes en lo que refiere a
origen y volumen ha contribuido a que el snap se
desarrolle en el pas como una verdadera poltica
| 75
de Estado, generando redes de actores pblicos y

privados, organizacionales y personales, tcnicos
y locales que contribuyen con la sostenibilidad del
sistema a lo largo del tiempo.
Al presente, el desarrollo del snap aborda nue
vos desafos, en los que la articulacin entre ca
pacidades nacionales y cooperacin internacional
seguir siendo fundamental. Este ao se inicia un
nuevo proyecto con fondos del gef, el pnud y sig
nificativas contrapartidas de tres ministerios, go
biernos departamentales y sector privado, llama
do a desempear un papel clave en el diseo y la
implementacin de una estrategia que profundiza
en la integracin de las reas en el territorio, redu
ciendo impactos negativos y capitalizando oportu
nidades para el desarrollo. En este marco, el pas
apuesta a ampliar y profundizar las relaciones de
cooperacin sur-sur y/o norte-sur-sur, aportando
conocimientos y experiencia generada en el pas,
integrando aportes de pares de la regin y el mun
do, contribuyendo a y beneficindose de una
maduracin de la posicin y la estrategia del pas
en la construccin de lazos de cooperacin de ida y
vuelta en el concierto regional e internacional.
Por Guillermo Scarlato y Erika Hoffmann
Director de Divisin y Encargada de Comunicacin
del Sistema Nacional de reas Protegidas,
dinama, mvotma de Uruguay
La cooperacin al desarrollo en la actualidad necesita apoyar polticas pblicas

ms sofisticadas y complejas que permitan dar un salto cualitativo en el desarrollo sustentable del pas. El respaldo de la cooperacin internacional al fortalecimiento institucional y a los cambios de cultura de gestin de las polticas es
todava necesario en diversos campos. En materia institucional, Uruguay tiene
algunos desafos pendientes. Se requiere profundizar en la modernizacin de la
gestin pblica y de los sistemas administrativos para hacerla ms gil, transparente y flexible a las necesidades cambiantes del pas y su gente.
An existe una necesidad de transversalizar el cuidado del medio ambiente en
las polticas pblicas, as como de fortalecer la institucionalidad medioambiental
y generar capacidades en el pas para que pueda responder con solidez y agilidad
76 |
a las necesidades del crecimiento y del cambio climtico del pas. La cooperacin
internacional para el desarrollo puede ayudar a superar lo que se asume como
una dicotoma entre desarrollo econmico y medio ambiente, cuando es ya bien
conocido el enorme costo econmico que tendrn el deterioro ambiental y el
cambio climtico.
Por otra parte, es importante resaltar que con el apoyo de la cooperacin
internacional Uruguay ha generado o fortalecido capacidades en algunos sectores, las cuales, o bien ya son transferidas, o bien pueden serlo, a sus pares
regionales y otros pases del sur. La cooperacin tradicional es clave para apo-
Cuando la cooperacin para el

desarrollo sustentable es una
urgencia: Fortalecimiento de las
capacidades del miem y el mvotma
para una minera responsable en
coordinacin interinstitucional
La historia del Uruguay de alguna forma fue con
dicionada por la minera. Fue este el recurso que
moviliz la conquista del continente. Los conquis
tadores entraron por el que llamaron Ro de la Plata, pero no la encontraron en estas tierras. Su con
solidacin como nacin fue entonces por ausen
cia de la minera metlica. Por la inexistencia de
plata o de oro, la regin de lo que es hoy Uruguay
se afirm sobre la riqueza ganadera que Hernan
darias introdujo en las frtiles praderas naturales.
Este sera, en definitiva, el factor que moldeara
el perfil de pas bsicamente agropecuario que
hoy somos y que ha condicionado histricamente
nuestra cultura rural.
No obstante, junto con su desarrollo histrico,
otra minera que no era la de plata u oro, una mi
nera menor, le dio sustento al crecimiento de la
infraestructura y las ciudades. Fue la minera de
ridos: de arena, de grava o de piedras; luego se
agregaran las canteras de mrmol y granito, to
das actividades mineras vinculadas al desarrollo
edilicio y del equipamiento del territorio. La mine
ra incluso dio base a la exportacin de importan
tes volmenes de ridos hacia la vecina Repblica
Argentina. Solo pequeos yacimientos de oro y
algunos otros recursos mineros como las calizas
permitieron experiencias puntuales diferentes

que incluso estn presentes en la toponimia del
pas, como la ciudad de Minas en Lavalleja o la
poblacin de Minas de Corrales en Rivera. Ms re
cientemente se verific la explotacin artesanal
de piedras semipreciosas alrededor de los yaci
mientos de gatas y amatistas en el norte, pero
no hubo minera metlica de gran porte. Esta rea
lidad hizo que, por ejemplo, la dinama desarrolla
ra una vasta experiencia en la evaluacin y en el
control de la minera tradicional del pas.
El tema de una nueva minera mayor irrumpe
como un desafo para el Estado frente a los resul
tados alentadores de las prospecciones en busca
de mineral de hierro en la zona de Cerro Chato, con
los trabajos realizados por un conjunto de empre
sas que luego se consolidaran en torno al proyec
to Valentines. Este proyecto fue presentado a fi
nales de 2011 a las instancias competentes del Po
der Ejecutivo en el tema minero. Las condiciones y
los precios internacionales del hierro alentaron la
posible rentabilidad de su explotacin.
Desde el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente vimos all un doble
y urgente desafo: 1)el de fortalecer su capacidad
tcnica para la evaluacin y para el eventual futuro
control ambiental de la nueva minera, y 2)el de
estrechar los vnculos de trabajo con el Ministerio
de Industria, Energa y Minera, responsable por el
desarrollo minero nacional. No eran solo los dos
ministerios los que enfrentaban el desafo, ni eran
la dinama y dinamige los nicos involucrados
en nuestros respectivos ministerios. Estbamos
| 77
yar y escalar la estrategia de css de Uruguay, y con ello su implicacin en el

desarrollo regional y global.
En resumen, la cooperacin internacional para el desarrollo desempea un
papel importante en la mejora de la calidad de las polticas pblicas, la introduccin de temas estratgicos para el desarrollo sustentable en la agenda poltica,
el apoyo al cumplimiento de acuerdos internacionales en materia de derechos
humanos, la implementacin de experiencias piloto30 y el fortalecimiento de las
capacidades humanas e institucionales de la propia cooperacin al desarrollo
uruguaya, que todava afronta numerosos desafos.
frente a una actividad compleja y una responsa

bilidad seguramente histrica para la gestin am
biental, as como para la diversificacin productiva
que supone esta nueva minera que busca avanzar
en el pas, en un pas sin cultura minera relevante.
El Estado tena un desafo importante y urgente
frente a toda la sociedad.
La capacidad de integrar las necesidades pas
para fundar una minera de gran porte que fuera
responsable se vio facilitada a partir de la exis
tencia y la proactiva participacin de la auci y la
posibilidad de integrar en un solo proyecto las
agencias de las Naciones Unidas con expertos
en las diversas facetas que implica este tipo de
minera metlica. La auci concret la posibilidad
de contar con la cooperacin de las Naciones Uni
das en el tema a travs del programa Unidos en
la Accin (una-onu). El esfuerzo para un enten
dimiento conjunto dio lugar a que se acordara el
proyecto Fortalecimiento del Ministerio de Indus
tria, Energa y Minera y el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para
una minera responsable en el Uruguay.
Este proyecto alej su lente del proyecto Valen
tines, concret un trabajo constructivo y proposi
tivo desde la conceptualizacin del tema. Atendi
a los conflictos que subyacen para el desarrollo so
cialmente armnico de la actividad y trabaj en la
forma de encararlos, con apertura y transparencia.
Aport la experiencia internacional de una nueva
minera metlica que se abre paso en el mbito in
ternacional para superar los serios problemas so
ciales y ambientales de la gran minera tradicional;
incorpor la capacitacin del personal institucional

en forma abierta e inclusiva hacia otros actores
claves, como los que en la academia desarrollan el
conocimiento, los vinculados a la salud o el traba
jo; capacit personal institucional en los cuidados
ambientales e identific las mejores prcticas dis
ponibles para la actividad minera metlica a cielo
abierto. Apoy la preparacin de una hoja de ruta
para la minera responsable en el Uruguay, inclu
yendo el aporte internacional y el conocimiento de
la realidad nacional. Ms all del fortalecimiento
que ha significado en las capacidades del mvotma
y del miem, de dinama y de dinamige como ejecu
tores directos del proyecto, este abri dilogos con
actores diversos en un medio donde las posiciones
se muestran naturalmente encontradas frente a
una actividad nueva que busca su espacio.
No ha sido menor el aporte en la construccin
de redes de relaciones entre expertos en la regin
que dieron lugar a oportunidades de cooperacin
sur-sur entre pases de Amrica Latina con am
plia experiencia minera. Estos vnculos quedan
abiertos como capacidades de consulta y aportes
de experiencias frente al avance de los necesarios
procesos para el anlisis tcnico, la evaluacin, la
produccin responsable y el control ambiental.
Por Jorge Rucks
Director Nacional de Medio Ambiente del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente de Uruguay
78 |
La poltica uruguaya de cooperacin internacional

para el desarrollo
La definicin de una poltica de cooperacin internacional para el desarrollo es
importante porque explicita y pone en comn los valores, fines y prcticas que
la rigen. Como toda poltica pblica, la definicin de la poltica de cooperacin
de un pas es el resultado de la negociacin de intereses dispares y de relaciones
de poder entre actores en tensin sobre el manejo de recursos.
La formulacin de una poltica de cooperacin internacional uruguaya est
fundada tanto en la necesidad de definir endgenamente cmo se debe cooperar con un pas con alto nivel de desarrollo en algunos sectores y persistentes
vulnerabilidades en otros, as como en sentar las bases de la cooperacin que
el pas comienza a realizar con sus pares del sur.
El objetivo de la poltica de cooperacin es garantizar que la cooperacin que
recibe y que comienza a dar Uruguay contribuya al desarrollo sustentable. Para
ello, la cooperacin se orienta por los principios generales de: solidaridad, gestin centrada en resultados de desarrollo, transparencia y rendicin de cuentas
en el uso de los recursos de cooperacin.
La cooperacin que recibe Uruguay se concentra en reas estratgicas segn
las ventajas comparativas de cada uno de los donantes bilaterales u organismos
internacionales de que se trate, y se rige por los siguientes principios:
Una cooperacin alineada a las prioridades del pas
Para consolidar los esfuerzos nacionales y enfrentar los nuevos desafos del
desarrollo sustentable, Uruguay considera necesario el acompaamiento de la
cooperacin internacional. Pero no de cualquier tipo de cooperacin. La cooperacin que recibe Uruguay debe estar fuertemente alineada a las prioridades
nacionales de desarrollo sustentable. Para poder hacerlo, el pas debe contar
con capacidades institucionales para identificar, dentro de las prioridades nacionales, aquellos sectores ms estratgicos donde la cooperacin puede hacer
una diferencia y reconocer las ventajas comparativas de los distintos cooperantes, as como para coordinar la cooperacin, gestionarla eficaz y eficientemente
y rendir cuentas a la ciudadana del uso de estos recursos.
El fortalecimiento de las capacidades del Estado uruguayo para la cooperacin ha sido posible gracias a la reforma de su institucionalidad. A partir de
la creacin de la auci como agencia rectora de la cooperacin en Uruguay, se
ha implementado un mecanismo para la alineacin de las prioridades, que se
esquematiza como sigue:
En el entendido de que Uruguay no cuenta con un plan nacional de desarrollo explicitado con metas y acciones, la alineacin de la cooperacin internacional de los donantes bilaterales y multilaterales a las prioridades nacionales
de desarrollo se realiza a travs de un mecanismo, articulado por la auci, que
involucra, en lneas generales, los siguientes pasos.
En primer lugar, a partir de la definicin de los objetivos nacionales de desarrollo recogidos en la exposicin de motivos del presupuesto quinquenal, en
Grfico 5. Proceso de definicin de prioridades nacionales de cooperacin

1. Prioridades
nacionales
de desarrollo
2. Prioridades
estratgicas de
organismos
pblicos
3. Asignacin
del
presupuesto
pblico
4. Necesidades
nacionales
de cooperacin
internacional
5. Distribucin
de la ci
existente
Fuente: auci.
las directrices emanadas de los consejos ministeriales y en los lineamientos

de los gabinetes sectoriales, se verifica cmo esto se traduce en los objetivos
sectoriales de los ministerios u organismos competentes. Al establecer cul
ha sido su asignacin presupuestaria, se identifican las posibles brechas de financiamiento y de capacidades nacionales y de esta manera se analiza el valor
aadido que puede aportar la cooperacin internacional. En este proceso, se
estudia en cules de las reas identificadas como resultado de este mecanismo
el cooperante cuenta con ventajas comparativas y capacidades especficas, y se
toman en cuenta los mbitos en que estn presentes otros cooperantes para
evitar solapamientos y coordinar esfuerzos.
Los tiempos de la negociacin de la cooperacin internacional varan de
acuerdo a los cooperantes. Algunos cooperantes alinean su programacin a
los ciclos electorales, lo cual permite la definicin de prioridades al inicio de
cada gobierno. Otros se rigen por sus propios ciclos de programacin, lo cual
puede presentar algunas dificultades a la hora de confirmar el apoyo poltico
de los proyectos si cambian las prioridades de gobierno. En el caso de la css,
los programas de cooperacin se pautan en las comisiones mixtas y suelen ser
bienales.
Una cooperacin estratgica y de calidad
En la medida en que los recursos de la cooperacin internacional no son significativos en trminos de volumen, la cooperacin que recibe Uruguay debe
focalizarse en aquellas intervenciones estratgicas en las reas prioritarias, en
las que la cooperacin internacional puede significar un aporte desde su experiencia y experticia.
En esta misma lnea, el aporte de la cooperacin al desarrollo depende tambin, en gran medida, de la calidad de las intervenciones. A su vez, la calidad
de las intervenciones est fuertemente pautada por el rol de liderazgo tcnico
y poltico de un organismo rector de la cooperacin (la auci), de la definicin
de las prioridades sectoriales de desarrollo y compromiso de las contrapartes
nacionales, de una alianza estratgica con los socios cooperantes.
Asimismo, la calidad de las intervenciones se asegura con una eficaz gestin
de la cooperacin. Eso supone contar con unidades de coordinacin de proyectos y programas debidamente calificados que aseguren el cumplimiento de
los objetivos. Durante estos ltimos aos ha habido avances sustantivos para la
6. Capacidades
de los
cooperantes
presentes en el
pas
| 79
80 |
Cuadro 6. La programacin
conjunta Uruguay-Espaa
ElMarco de asociacin(ma) entre Uruguay

y Espaa es un documento que plasma las
reas prioritarias y los acuerdos entre am
bos pases para trabajar en cooperacin,
que contiene los principales objetivos y re
sultados de desarrollo a los cuales se quiere
aportar.
El ma para 2011-2015 se elabor de forma
participativa con las instituciones del go
bierno uruguayo, lideradas por la aucicon
la aecid, en una lgica de socios. Des
de auci se identificaron las prioridades
sectoriales para trabajar en cooperacin,
actividad que se desarroll conjuntamente
con laaecidconforme a las prioridades de
la agenda de gobierno uruguayo y teniendo
en cuenta tambin las reas de cooperacin
prioritarias para pases de renta media por
parte de la cooperacin espaola. Involucr
la realizacin de talleres sectoriales para la
construccin de matrices de resultados de
desarrollo.
Es un documento abierto y flexible que per
mite su adecuacin a las transformaciones
del contexto. Adems, optimiza la asocia
cin entre Uruguay y Espaa, acompasa
el ciclo del pas en trminos polticos, pro
gramticos y presupuestarios y logra una
mayor eficacia de las iniciativas ejecutadas
en el marco de la cooperacin hispano-uru
guaya.
La auci transfiri su experiencia sobre la
elaboracin del ma a sus contrapartes de
cooperacin en la Repblica Dominicana y
la Repblica del Paraguay.
reas prioritarias del maUruguay-Espaa
(2011-2015):
Gobernabilidad Democrtica
Gnero
Cambio Climtico
Cultura y Desarrollo
implementacin de unidades de coordinacin que conjuguen una buena capacidad de coordinacin y articulacin
con los actores involucrados, conocimiento de la institucionalidad y de los procesos polticos en el tema, dominio
de las herramientas de gestin, as como el saber tcnico
especfico del rea de intervencin.
Desde su creacin, la auci cuenta con capacidades tcnicas para realizar un seguimiento de la ejecucin de los
programas y proyectos de cooperacin de manera de garantizar que se cumplan los objetivos previstos, como forma de contribuir a una cooperacin de calidad y orientada
al desarrollo.
No condicionalidad
La cooperacin que recibe Uruguay debe estar libre de

ataduras, es decir, condicionalidades de polticas o de otro
tipo que impliquen un subptimo para el pas. Uruguay
aspira a recibir el mismo tratamiento que otorga a otros
pases. Ello implica que las negociaciones se produzcan en
trminos mutuamente aceptables y que se adecuen a las
necesidades y capacidades del pas. La condicionalidad de
la cooperacin no solo es contraria al ejercicio efectivo de
una soberana plena por parte de los pases, sino que opera
en detrimento de la eficacia de la cooperacin, y su eliminacin es un compromiso asumido por los cooperantes en
la Declaracin de Pars.
Sustentabilidad
Las intervenciones apoyadas por la cooperacin deben

prever mecanismos o estrategias para la sustentabilidad
de los objetivos o resultados de desarrollo. Es importante
que las intervenciones no queden aisladas y sus efectos se
diluyan una vez terminados los proyectos o programas.
Para ello resulta imprescindible prever una adecuada generacin de capacidades propias, o institucionalizacin en
la estructura pblica y/o presupuesto estatal, de las iniciativas generadas en los marcos de cooperacin, a efectos
de asegurar su consolidacin y permanencia posterior a la
ejecucin del proyecto de cooperacin.
La cooperacin internacional para el

desarrollo y la poltica exterior del
Uruguay
La cooperacin internacional para el desarrollo vis
ta desde un pas como Uruguay debe necesaria
mente insertarse en las definiciones y los parme
tros de la poltica exterior nacional.
En este sentido, las acciones de Uruguay en la
materia deben en todo momento partir de su defi
nicin como pas del sur, situado en la periferia de
la periferia y con limitada incidencia relativa en el
sistema internacional.
Del mismo modo, las acciones de la cooperacin
internacional como poltica pblica deben guardar
consistencia con los cinco pilares de poltica exte
rior definidos por la Administracin y en particular
por la Cancillera, esto es, el apego a los grandes
principios de derecho internacional, la insercin
econmico-comercial del pas, la integracin regio
nal, el apoyo a los compatriotas allende fronteras y
la reforma del Estado en aras de la modernizacin
de la Administracin.
Sin perjuicio de su ubicacin en el mapa de la po
ltica exterior y de la agenda internacional del pas,
es relevante recordar en un todo de acuerdo con
la definicin de principios de la accin exterior del
Uruguay que la cooperacin internacional para el
desarrollo es un imperativo tico y moral para con
aquellos pases que, por diversas circunstancias,
presentan un rezago relativo en algunas reas, a la
vez que un compromiso sistmico con los mbitos
multilaterales y con los valores ms profundos de
la convivencia entre naciones.
En este orden, la estrategia de cooperacin sursur y triangular del pas es vehculo para la solidari
dad entre los pases en desarrollo y el fomento de
los lazos con la regin y con el sur global.
Para Uruguay, adicionalmente, la cooperacin
constituye un intangible estratgico, por su capa
cidad para posicionar temas en las agendas pol
ticas y sociales, a la vez de resultar un vector de
importancia para los planes de desarrollo de los
pases.
De todas formas, se entiende que el aumento
de la cooperacin sur-sur no puede desplazar la
| 81
importancia de la necesaria cooperacin norte-sur,

sino actuar como su complemento.
Es desde este punto de vista que la poltica ex
terior del pas debe continuar haciendo esfuerzos
por reconceptualizar las clasificaciones de los pa
ses basadas en categoras creadas en el siglo pa
sado y que nicamente toman en cuenta el ingre
so per cpita, las cuales deben ser superadas por
indicadores ms modernos, que sepan atender a
las caractersticas propias de las asimetras en los
diferentes pases y regiones.
En este terreno entre varios otros Uruguay
puede realizar un aporte de calidad en la construc
cin de la agenda de desarrollo post2015 y en la
definicin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ods). Desde esta visin, y teniendo en cuenta que
la cooperacin al desarrollo es una porcin limita
da pero importante de esta agenda, considero que
Uruguay debera centrar sus esfuerzos en la defini
cin de la agenda apuntando primordialmente a la
erradicacin de la pobreza como foco y mantenien
do al mismo tiempo una visin de reconocimiento
de derechos, particularmente en materia de no dis
criminacin (por razn de sexo, grupo etario, creen
cias religiosas, orientacin sexual, nacionalidad,
estatus migratorio y toda la extensin necesaria),
gnero, infancia, salud, seguridad alimentaria,
crecimiento econmico, empleo e infraestructura,
educacin, agua y saneamiento, energa, desigual
dad, medio ambiente y consumo responsable, en
tre otros.
Es primordialmente en el captulo de los medios
de implementacin donde la cooperacin al desa
rrollo tiene un papel importante que desempear.
No necesariamente como vector troncal, pero s
como principio orientador y como herramienta de
concrecin, tanto en sus vetas tradicionales como
en el contexto de su rol articulador para la reduc
cin de la brecha digital entre pases desarrollados
y en vas de desarrollo y entre reas urbanas y ru
rales primordialmente. Los espacios existen y la
vocacin de la poltica exterior del pas apunta en
dicho sentido.
Por Gonzalo Koncke
Representante permanente de Uruguay ante la onu.
82 |
Cuadro 7a. CICLO DE

PROGRAMACIN CONJUNTA
URUGUAY-SISTEMA DE NACIONES
UNIDAS
cuadro 7b. reas prioritarias

undaf 2011-2015
La elaboracin de la Evaluacin Comn de

Pas (cca por su sigla en ingls) constituye
la primera etapa en el ciclo de programa
cin conjunta, a la que sigue el Marco de
Asistencia de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (undaf por su sigla en ingls).
El cca establece un marco de anlisis com
partido entre todas las agencias, fondos y
programas del snu representados en Uru
guay.
El undaf es la herramienta de planifica
cin estratgica para coordinar la coopera
cin del snu en Uruguay para un perodo
de cinco aos. Establece las reas macro
de cooperacin, los socios principales con
quienes se trabajar y una estimacin de
recursos. El Gobierno y el snu elaboraron el
Marco de Asistencia de las Naciones Uni
das para el Desarrollo 2011-2015, en el que
acordaron dirigir sus esfuerzos de coopera
cin hacia las cuatro reas prioritarias (ver
cuadro 7b).31
El undap permite la implementacin del
undaf al hacer operativos sus efectos
directos. Contiene productos y activida
des clave propuestos para el logro de los
efectos directos del undaf, aterrizando
una estrategia de movilizacin conjunta
de recursos. Los tiempos de programacin
estn alineados con los ciclos de progra
macin del gobierno de forma quinquenal.
Durante los aos 2014 y 2015, el snu en
Uruguay estar en proceso de generacin
de insumos para la elaboracin del cca/
undaf, a consolidar de forma conjunta con
el Gobierno a partir de la definicin de sus
reas prioritarias.
rea prioritaria 1. Favorecer la diversifi

cacin productiva y la insercin inter
nacional del pas, el incremento de la
inversin productiva, la incorporacin
creciente de la innovacin en ciencia y
tecnologa en los procesos productivos,
como pilares del desarrollo econmico.
Las acciones en esta materia, que se
rn implementadas entre el Sistema y
el Estado y la sociedad civil uruguayos,
buscan contribuir a un modelo de desa
rrollo equitativo y sustentable a escala
nacional, subnacional y local.
rea prioritaria 2. Avanzar hacia modelos
de desarrollo sustentable que contem
plen la conservacin de los recursos na
turales y los ecosistemas, la mitigacin
y la adaptacin al cambio climtico y el
uso de energas renovables. Se busca
reducir las vulnerabilidades sociales y
ambientales en beneficio de una mayor
equidad social y justicia ambiental.
rea prioritaria 3. Avanzar en el desarrollo
social (con particular nfasis en las reas
de desarrollo infantil temprano, salud y
educacin) apuntando a la reduccin de
la desigualdad y las distintas expresio
nes de inequidad (intergeneracionales,
de gnero, raciales y territoriales).
rea prioritaria 4. Consolidar la goberna
bilidad democrtica a escala nacional y
local a travs de la participacin ciuda
dana, el fortalecimiento de las institu
ciones del Estado y del sistema nacional
de proteccin integral de los derechos
humanos, segn las declaraciones y los
convenios ratificados por Uruguay.
Fuente: Reporte de Progreso del undaf/undap 2011-2015 de

Uruguay (203) con agregado propio.
Fuente: Reporte de Progreso del undaf/undap 2011-2015 de

Uruguay (2013).
Los objetivos y principios de la cooperacin sur-sur

uruguaya
Por otra parte, la poltica de cooperacin debe contemplar
el rol de Uruguay como socio de css. En los ltimos aos el
pas ha alcanzado logros destacables en materia de desarrollo. A partir de esta acumulacin, Uruguay viene asumiendo mayores responsabilidades con el desarrollo regional
y global a travs de la implementacin de una estrategia
de cooperacin sur-sur a la altura de sus capacidades y
en consonancia con su grado de desarrollo relativo. Esta
apuesta se ha reflejado en la introduccin de una partida
presupuestal del Estado uruguayo dedicada a la cooperacin, que, aunque an es modesta, est previsto que aumente gradualmente en los prximos aos.
La estrategia de cooperacin sur-sur y triangular uruguaya busca contribuir al desarrollo sustentable del sur. A
travs de ella se apunta a fomentar y consolidar los vnculos
de Uruguay con otros pases de la regin y del sur mediante
el intercambio de experiencias y la transferencia de capacidades para el desarrollo.
La cooperacin sur-sur que realiza Uruguay est basada
en los principios de solidaridad entre pueblos hermanos,
horizontalidad, equidad, respeto a la soberana nacional y
no condicionalidad, flexibilidad y adaptabilidad a los contextos locales.
La cooperacin sur-sur est en el corazn mismo del
diseo de la auci, ya que uno de los objetivos centrales de
la Agencia est especficamente dirigido a potenciar sus
acciones (vase el captulo IV de este libro). La estrategia
de cooperacin sur-sur uruguaya se estructura sobre las
orientaciones de poltica exterior definidas por la Cancillera.
Finalmente cabe resaltar que para poner en marcha la
poltica de cooperacin, el gobierno de Uruguay defini la
creacin de una institucionalidad rectora de la cooperacin,
capaz de velar por el cumplimiento de los objetivos de la
poltica, sus valores y principios en la prctica de la cooperacin que el pas recibe y comienza a otorgar a sus pares
del sur.
| 83
Cuadro 8. Diez razones para

cooperar con otros pases
1. Es un imperativo tico, ya que el desa

rrollo sustentable del planeta es objetivo
y tarea de todos de acuerdo a sus posibi
lidades. Uruguay puede contribuir a esta
tarea, en la medida de sus capacidades,
a travs de lacss.
2. Para alcanzar el desarrollo sustenta
ble es necesario construir un sistema
de cooperacin al desarrollo solidario y
equitativo, que brinde respuesta a todas
las personas y pases que lo necesitan.
3. El pas ha recibido cooperacin que le
permiti adquirir capacidades para el
desarrollo que puede transferir a otros
pases de desarrollo relativo similar.
4. A travs de lacssse contribuye a la vo
cacin latinoamericanista del pas y de
solidaridad con el Sur.
5. Se promueve la coordinacin de polticas
regionales y los dilogos interregionales
en diversos temas de inters nacional.
6. Con apoyo de la cooperacin tradicional,
el pas puede innovar en sus polticas
pblicas para el desarrollo sustentable
y transferir estas experiencias a otros
pases de desarrollo similar a travs de
lacssy triangular.
7. Prestigia a la institucin nacional que
realiza lacssen el pas y en el exterior.
8. El aprendizaje mutuo y la transferencia
de conocimientos puede constituir una
motivacin para los recursos humanos
de las instituciones pblicas que realizan
intercambios con sus homlogos del sur.
9. Puede permitir apalancar recursos de
otras fuentes para que la propia institu
cin reciba ms cooperacin.
10. Lacsspuede mejorar el posicionamien
to y ampliar los vnculos del pas en el
mundo.
Fuente: auci.
LA INSTITUCIONALIDAD
Y EL FORTALECIMIeNTO DE CAPACIDADES
DE LA COOPERACIN DEL SUR
Los cambios en el escenario de la cooperacin al desarrollo de las ltimas dcadas han impulsado un trabajo de reflexin, transformacin y fortalecimiento
de los arreglos institucionales de la cooperacin en Amrica Latina y en otros
pases del sur. Con este proceso, los pases han buscado responder a los desafos
que plantea la retirada de cooperantes tradicionales de los pases de desarrollo
intermedio, en particular de Amrica Latina, y la adopcin gradual de un rol dual
de los pases de la regin en la cooperacin al desarrollo.
En este proceso, las motivaciones y los desafos han sido similares, y diversas
las soluciones encontradas por los pases. Las condicionantes de este proceso en
cada pas dependen, en ltima instancia y entre otras cosas, de las particularidades histricas, de la cultura democrtica y social, de la calidad de las instituciones, y de la interaccin y coordinacin de los diferentes estamentos pblicos
involucrados en la poltica de cooperacin para el desarrollo de cada Estado.
Aunque no es posible formular una receta con ingredientes precisos y pasos
cronolgicamente pautados, s parece til presentar algunos aspectos generales
que, de una u otra forma, cumplen un papel en los procesos de institucionalizacin y el fortalecimiento de una poltica pblica sobre cooperacin para el
desarrollo en los pases del sur.
En este captulo se resaltan algunas generalidades del proceso de institucionalizacin de la cooperacin en el sur. Asimismo, se analiza el proceso de transformacin del andamiaje institucional y fortalecimiento de las capacidades para
la definicin y la conduccin de la poltica de cooperacin uruguaya. Finalmente
se presentan las principales caractersticas, atributos y funciones de la Agencia
Uruguaya de Cooperacin Internacional (auci). Conocer cmo han sido otros
procesos, las oportunidades y los obstculos internos para crear y consolidar
una poltica pblica de cooperacin al desarrollo puede servir para un recuento
de las necesidades y posibilidades individuales de aquellos pases que piensan
embarcarse en el proyecto de reforma institucional o que estn atravesando la
consolidacin de esta.
La institucionalizacin de la cooperacin internacional
para el desarrollo en el Sur
La mayora de los pases latinoamericanos estn adquiriendo un rol dual respecto a la cooperacin, lo que equivale a decir que son receptores de aod y
que progresivamente actan tambin como oferentes de css. Para ilustrar esta
naturaleza dual, considrese que la regin recibi el 7,59% de la aod total en
| 87
88 |
2012 (ocde, 2014), lo que, comparado con el 14% que recibi en 1960, demuestra
el retiro progresivo de la aod de Amrica Latina y el Caribe. Simultneamente,
en 2012, los pases latinoamericanos ejecutaron 506 proyectos y 203 acciones
de css bilateral y 77 proyectos y 55 acciones de cooperacin triangular (segib,
2013).
Acorde con ello, los pases latinoamericanos, en su mayora, han buscado
contar con una institucionalidad de cooperacin capaz de responder a los desafos internos y externos en materia de cooperacin internacional, con sistemas
de informacin modernos y transparentes, con personal calificado y profesional,
capaz de dotar de contenido a las negociaciones y de hacer ms efectiva la cooperacin internacional que reciben y tambin que brindan a sus socios regionales.
La transferencia de capacidades de la
cooperacin colombiana a auci
Tal como ocurre con el desarrollo, en la gestin de la
cooperacin internacional la variable institucional
entendida no solamente desde la perspectiva de
las organizaciones, sino de las reglas de juego y de
los costos de transaccin es fundamental. El for
talecimiento institucional para avanzar en la ges
tin de una mejor cooperacin al desarrollo, para
progresar en los propsitos de proyeccin interna
cional de las capacidades nacionales y, en ltimas,
para ser un jugador relevante en la cooperacin
sur-sur es absolutamente necesario. Al respecto,
el intercambio de conocimientos y experiencias y,
por supuesto, el fortalecimiento de capacidades
entre pares aquellos agentes que coordinan la
cooperacin internacional en los pases son un
vehculo privilegiado. A la vez que contribuyen a
satisfacer necesidades de ajuste conceptual, es
tratgico, procedimental y operativo, son medios
insustituibles de fortalecimiento de las relaciones
entre ellos.
Desde la primera mitad de la dcada pasada, Co
lombia vena avanzando en el fortalecimiento de
la gestin de la cooperacin. En la que reciba, me
diante el desarrollo de esquemas de coordinacin
con los donantes tradicionales, mayor vinculacin
entre la planeacin y la definicin de prioridades de
cooperacin, mejor manejo de la informacin rela
cionada y mayor vinculacin de los agentes locales.
En la que otorgaba y estaba empeada en forta

lecer, a travs de mayor promocin de la coopera
cin sur-sur, la identificacin de capacidades para
la oferta, el fortalecimiento tcnico y financiero. En
ese marco, se concibi y estructur el sistema na
cional de cooperacin internacional, se desarroll el
mapa de la cooperacin internacional, se adelant,
de forma tripartita Gobierno, sociedad civil y co
munidad internacional, la construccin de la Es
trategia Nacional de Cooperacin Internacional, y se
reorient la manera de hacer cooperacin sur-sur.
Colombia, firmemente convencida de las bonda
des de la css, comenz a fortalecer su visin, sus
propsitos, mecanismos y medios. Como resultado
de avances importantes en esos campos, adelant
una accin fuerte para promoverlos y compartirlos
con los homlogos de la Agencia Presidencial para
la Accin Social y la Cooperacin Internacional - Ac
cin Social, partiendo del hecho de que los agentes
que gestionaban cooperacin lo hacan mayorita
riamente para todos los actores relevantes de sus
pases, pero no necesariamente para ellos mismos.
Por tanto, se propuso compartir con sus pares las
experiencias que hasta ese momento haba acu
mulado, con el inters de aportar al fortalecimien
to de sus propias capacidades tcnicas, logsticas,
para establecer alianzas y financieras, as como
para gestionar mejor la cooperacin internacional.
En ese escenario se comenz a compartir experien
cias con diferentes pases: Uruguay, Per, Para
guay, Bolivia, Honduras, entre otros.
| 89
Un andamiaje dual
Para un creciente nmero de pases de la regin latinoamericana y del sur, la
definicin de su poltica de cooperacin y de su andamiaje institucional debe
conjugar los intereses y necesidades derivados de su doble rol, como receptores
y oferentes de cooperacin al desarrollo. Es decir, reflejar tanto las prioridades
en materia de desarrollo en el mbito nacional y los principios y procedimientos
que la rigen, como los principios y objetivos que persigue la cooperacin que el
pas del sur realiza.
En Amrica Latina, el paisaje institucional de la cooperacin es variado y
se encuentra en proceso de revisin. Por un lado, seis pases han optado por
En el caso de Uruguay, la primera relacin se dio

con el Departamento de Cooperacin Internacional
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp)
de la Presidencia. A partir de ah se pudo estable
cer un proceso muy interesante y enriquecedor de
acompaamiento y trabajo conjunto, que continu
con el Instituto Uruguayo de Cooperacin Interna
cional y se concret en la actual Agencia Uruguaya
de Cooperacin Internacional (auci).
El intercambio de experiencias y conocimiento
con auci ha sido una muy buena prctica, no solo
por lo exitoso del proceso, sino porque se podra
argumentar que cumpli con los ms importantes
principios de la cooperacin sur-sur: promocin de
buenas prcticas (participacin en encuentros del
sistema nacional de cooperacin internacional,
anlisis del mapa de cooperacin, conocimiento
de la estructura y la lgica de funcionamiento de
Accin Social); absoluta libertad para abordar las
temticas que consideraron ms adecuadas; cos
tos compartidos; establecimiento de relaciones de
respeto, horizontalidad y equilibrio; aprendizaje
mutuo.
Ello estuvo acompaado de una altsima capaci
dad de asimilacin y de adaptacin de la experien
cia colombiana por la institucionalidad uruguaya,
y tambin de una gran capacidad de innovacin y
proyeccin, hasta convertirse en lo que es ahora.
Uruguay es un importante agente de cooperacin
en Amrica Latina y el Caribe, que ha diseado una
poltica propia de cooperacin al desarrollo y coo
peracin sur-sur, gerencia el Programa Iberoame

ricano para el Fortalecimiento de la Cooperacin
Sur-Sur y es un actor activo en las discusiones de la
agenda global de desarrollo.
Desde esta perspectiva, para este caso especfico
y otros que con el tiempo han venido desarrolln
dose, es posible reconocer que, para gestionar una
cooperacin al desarrollo ms efectiva, un elemen
to fundamental es el fortalecimiento institucional
de los agentes que la coordinan. El escalamiento de
los objetivos y las acciones de cooperacin conlleva
mayores retos en lectura de las necesidades de de
sarrollo; formulacin de propuestas; identificacin
de fortalezas nacionales; fortalecimiento financiero
y mejores formas de utilizar los sistemas naciona
les para tales propsitos; monitoreo, seguimiento
y evaluacin. En ese espacio, a partir del intercam
bio de conocimiento y el fortalecimiento de capa
cidades, la cooperacin sur-sur y, eventualmente,
la cooperacin triangular son un medio importante
para avanzar en esos propsitos, que estn siendo
acometidos de manera creciente por los pases en
desarrollo, tanto por los actualmente denominados
emergentes como por los dems que desean forta
lecer su participacin en estos asuntos.
Por Jorge Enrique Prieto Cardozo
Exsubdirector de Ayuda Oficial al Desarrollo - Accin Social.
Exdirector de Oferta de Cooperacin - apc Colombia.
90 |
Tabla 4. Diseos institucionales para la cooperacin internacional

en Amrica Latina
Diseo institucional
Pases que utilizan este diseo
Agencias en Presidencia
Uruguay, Colombia
Agencias en el Ministerio de Relaciones Exteriores
Brasil, Chile, Per, Mxico
Direcciones generales o viceministerios en Relaciones Exteriores
Argentina, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua,

Panam, Venezuela, Ecuador
Secretaras o direcciones generales de Planificacin u otros ministerios
Honduras, Repblica Dominicana, Bolivia, Cuba,

Paraguay
Fuente: auci (2013: 19).
crear agencias de cooperacin (Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay),

mientras que otros cuentan con direcciones generales, secretaras o viceministerios de cooperacin. Unos y otros tienen su anclaje en instituciones como el
Ministerio de Planificacin, el Ministerio de Relaciones Exteriores o Presidencia,
y responden a estructuras y mecanismos de funcionamiento diversos.
Como sostiene Egaa (1993), los sistemas nacionales de cooperacin, y por ende
la institucionalidad y el andamiaje legal de la cooperacin que los regula, son un
producto histrico, fruto del aprendizaje institucional y del contexto local.
Sin embargo, en los ltimos aos, en los debates sobre la creacin de las
agencias de cooperacin de la regin, se ha sostenido que, cuando un pas es
netamente receptor de cooperacin, la institucionalidad nacional tiende a estar
asentada en la rbita de los ministerios de Planificacin, por su idoneidad para
definir las prioridades nacionales de desarrollo. En tanto, cuando un pas ya se
ha consolidado como proveedor de css, la institucionalidad tiende a localizarse
en la rbita de los ministerios de Relaciones Exteriores, por su orientacin sobre
las prioridades en materia de poltica exterior. Y cuando el pas ejerce un rol
dual, es conveniente integrar ambas miradas institucionales, ya sea a travs de
su ubicacin en la rbita de Presidencia y/o a travs de la integracin de los
actores relevantes en el directorio.
Asimismo, un tema recurrente en los debates ha sido la bsqueda de la autonoma de la poltica de cooperacin internacional. Paradjicamente, la agenda
de desarrollo internacional que se est configurando apunta a la necesidad de
una mayor coherencia entre polticas, y con ello a una mayor articulacin con el
resto de las instituciones del sistema poltico.
Los medios de implementacin
La institucionalidad y su avance en aras de abordar nuevos desafos requieren
medios, capacidades y compromiso. La formulacin y el seguimiento de planes
estratgicos o la apuesta a la formacin de tcnicos favorecen una institucionalidad consciente de los desafos, con personal profesional y calificado para
negociar y gestionar eficazmente la cooperacin internacional para el desarrollo.
Si bien el fortalecimiento y la creacin de capacidades institucionales requieren inversiones, estas redundan en un mayor impacto de los recursos de cooperacin en el desarrollo del pas y la regin. En este entendido, la propia cooperacin internacional (tradicional y sur-sur) ha apoyado con recursos tcnicos y
financieros el fortalecimiento de capacidades para la cooperacin al desarrollo de
los Estados latinoamericanos. Pero principalmente requiere contar con recursos
presupuestales suficientes para el trabajo efectivo de dicha institucionalidad, y
especficos para el apoyo a actividades, proyectos y programas de css acordes a la
estrategia trazada por el pas.
Otro de los medios para el fortalecimiento de capacidades es la construccin
de sistemas de informacin que aseguren el flujo y la gestin de informacin
actualizada sobre la cooperacin que los pases reciben y brindan, a fin de que
esta est al servicio de los tomadores de decisin, los cooperantes y las ciudadanas, para garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas. En este sentido,
es conveniente que la institucionalidad de la cooperacin internacional se dote
de un sistema de monitoreo y evaluacin de resultados que le permita seguir de
cerca la marcha de la globalidad de la cooperacin del pas y acumular el acervo
de productos, resultados y aprendizajes de la cooperacin para que puedan ser, a
su vez, un input para el diseo de polticas de desarrollo o de futuros proyectos
de cooperacin.
Sistemas nacionales de cooperacin internacional coherentes y plurales
Segn Egaa (1993), la institucionalidad de la cooperacin debe ser capaz de
desarrollar, innovar y perfeccionar constantemente el sistema nacional de cooperacin de un pas, de forma que otorgue cabida a la interaccin de todos los actores interesados en la materia para evitar ineficacias, porque aquellos miembros
que no se sientan incluidos comenzarn a actuar por su cuenta, desestabilizando
el sistema.
Por ello, en la definicin de la poltica de cooperacin, el diseo de una institucionalidad y un marco normativo adecuados, es necesario preguntarse cmo llevar
a cabo la negociacin, la articulacin y la coordinacin de la cooperacin internacional con otras polticas pblicas, con los cooperantes y con los actores nacionales
del desarrollo. Esos desafos se manifiestan hacia dentro y hacia fuera del pas.
En el mbito interno, es fundamental hacer visibles los logros y el valor aadido de la cooperacin internacional y contar con la voluntad poltica del gobierno para reforzar las capacidades institucionales de la cooperacin, as como con
un liderazgo tcnico en la materia, para contribuir a que los dems organismos
nacionales y otros actores no estatales canalicen sus necesidades (demandas) y
alcancen los resultados de desarrollo sumando los recursos de la cooperacin internacional. Asimismo, hacia dentro, es necesario que la institucionalidad de la
cooperacin sea capaz de liderar la estrategia de css, apoyando la sistematizacin
de experiencias y relevando las capacidades institucionales, las experiencias y
buenas prcticas para la css del pas.
En el mbito externo, la cooperacin internacional debe ocupar cierto lugar
estratgico en la agenda del pas. Por un lado, si se busca defender en los foros
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92 |
internacionales la necesidad de seguir cooperando con los pases de desarrollo intermedio, es preciso desarrollar estrategias y alianzas basadas en el conocimiento
de las caractersticas y la problemtica especfica de Amrica Latina, para negociar
una cooperacin internacional ajustada a las necesidades y desafos de la regin.
Por otra parte, si con la adopcin de estrategias de css los pases latinoamericanos buscan responder a los objetivos de desarrollo, es importante que la poltica de cooperacin pueda integrarse como un verdadero elemento constitutivo de
su accin exterior, para evitar que est al servicio de otros intereses que pueden
entrar en colisin. Como sealan Santander y Milln (2014), se necesitan documentos para orientar y pautar la accin exterior en este mbito y para evitar
la excesiva discrecionalidad operativa y respuestas dispares en funcin de los
intereses que concurren en cada momento. Ello permitir promover, desde el
sur tambin, la coherencia de polticas necesarias para alcanzar un verdadero
desarrollo sustentable a escala global.
El valor agregado de la institucionalidad de la cooperacin internacional de
un pas supone reunir y manejar con excelencia, por un lado, la competencia
para articular y coordinar la cooperacin internacional, que est basada en sus
capacidades de gestin y en la legitimidad que le otorga el poder poltico, y, por
otro lado, su experticia para dar apoyo al resto de los actores del sistema nacional
de cooperacin internacional (snci).
Asimismo, al ser un rgano permanente y especializado, con visin global de
la cooperacin del pas y de las prioridades y capacidades nacionales, que cuenta
con conocimiento de las fuentes y los instrumentos de cooperacin y dialoga
continuamente con los cooperantes, tiene el potencial para acumular lecciones
aprendidas y buenas prcticas para fortalecer al Estado en el diseo y la ejecucin de los proyectos y programas de cooperacin internacional.
Mientras tanto, uno de los retos que tiene pendiente la institucionalidad de
cooperacin para el desarrollo en la regin es avanzar en la incorporacin de la
sociedad civil organizada, los movimientos sociales y la academia en las polticas de cooperacin al desarrollo. La creacin de espacios para la participacin
y apropiacin democrtica podra realizarse a partir de consejos de cooperacin
que incluyan a los sectores aludidos. Caminar hacia la institucionalizacin de
esta relacin puede coadyuvar a la coordinacin y a mejorar la comunicacin
sobre los logros de la cooperacin en estos pases.
Estas y otras cuestiones han sido tenidas en cuenta en el proceso de reforma
institucional de la cooperacin del Uruguay. A continuacin se analizan algunos
de los aspectos y lecciones aprendidas ms relevantes de la experiencia uruguaya.
El nacimiento de la auci en el contexto de la reforma
institucional
En 2007, la percepcin generalizada entre los actores y expertos en cooperacin
internacional del pas reflejaba que este no contaba con una poltica clara sobre
cooperacin, como tampoco dispona de una estrategia para posicionarse en esta
materia.
La institucionalidad de la cooperacin internacional se hallaba dividida en dos

organismos con competencias superpuestas: la Direccin General de Cooperacin Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento de
Cooperacin Internacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp).
Ello repercuta en la dispersin de la informacin, la superposicin de esfuerzos
y la falta de mecanismos claros para la alineacin y coordinacin de los recursos
de cooperacin en el pas.
Adems, ambas instituciones carecan de sistemas de informacin adecuados
para los tomadores de decisin y para la ciudadana. Finalmente, exista escasa
capacidad proactiva desde el Estado para la negociacin internacional en esta
materia que permitiera su acceso a nuevas fuentes de financiamiento de cooperacin para el desarrollo.
Vistos los desafos y el diagnstico, en el marco de una poltica de modernizacin del Estado, el gobierno emprendi un proceso de transformacin institucional del Departamento de Cooperacin Internacional de opp hacia la creacin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional (auci). La reforma
institucional se estructur en seis ejes32 de trabajo: el diseo del marco legal e
institucional de la cooperacin en Uruguay; la profesionalizacin de los recursos
humanos; la mejora de la infraestructura y de los sistemas de informacin; la
gestin de conocimiento para la poltica de cooperacin; el fortalecimiento del
sistema nacional de cooperacin internacional, y el impulso de la css y triangular (sobre este punto, vase el captulo 4).
La transformacin institucional permiti el fortalecimiento de capacidades
para alinear, coordinar, gestionar y administrar la cooperacin no reembolsable
de carcter oficial, las becas y las donaciones que el pas recibe, as como impulsar la estrategia de css de Uruguay.
Esta transformacin fue posible gracias a la combinacin de tres factores. En
primer lugar, una firme voluntad poltica de otorgar mayor jerarqua entre los
asuntos del pas a la cooperacin internacional. Ello se manifest en el liderazgo
de las autoridades nacionales concretamente, de la Presidencia de la Repblica, la Cancillera y la opp para definir las lneas estratgicas de la poltica de
cooperacin e impulsar la transformacin institucional.
En segundo lugar, la reforma de la institucionalidad se nutri de los aportes
tanto de conocimientos como de recursos financieros de agencias de cooperacin internacional: la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (aecid), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), la Agencia
Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia (apc-Colombia)33 y la
Agencia de Cooperacin Internacional de Chile (agci). Finalmente, el tercer
requisito fue conformar un equipo profesional con capacidad tcnica y compromiso institucional.
En la ley 18719, de 2010, que cre la auci, qued establecida la estructura
bsica de la Agencia, su presupuesto y sus cometidos: planificacin, diseo, supervisin, administracin, coordinacin, ejecucin, evaluacin, seguimiento y
difusin de actividades, proyectos y programas de cooperacin internacional que
Uruguay recibe para dar cumplimiento a las prioridades nacionales de desarrollo
del pas, y tambin la que este otorga a travs de su css.
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94 |
Apoyo de la cooperacin espaola

a la reforma institucional de la
cooperacin internacional en Uruguay
El apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (aecid) a la crea
cin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin Inter
nacional (auci) se enmarca en la fuerte apuesta
que hizo en su da la cooperacin espaola por la
Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda
(2005) y la Agencia de Accin de Accra (2008), las
cuales constituyeron una llamada a la comunidad
internacional, la ms importante realizada hasta la
fecha, para fortalecer el papel protagonista de los
pases socios en su proceso de desarrollo, para re
forzar la coordinacin entre los donantes y apoyar
ms eficazmente ese papel.
En Pars se recogieron principios esenciales para
la eficacia de la ayuda, como el de apropiacin es
el pas socio el que debe decidir sobre sus polticas
y programas de desarrollo, el de alineamiento el
sistema de cooperacin debe alinearse con esas de
cisiones, apoyndolas o el de armonizacin la ne
cesidad de coordinacin entre las agencias de desa
rrollo para un mejor aprovechamiento de la ayuda.
Tres aos ms tarde, en Accra, se recogera la impor
tancia de canalizar los recursos de la Ayuda Oficial al
Desarrollo (aod) a travs de los sistemas nacionales
de los pases socios (de presupuestos, aprovisio
namiento, licitacin) como primera opcin, y la de
apoyar el fortalecimiento de esos sistemas cuando
el pas socio requiriera de cooperacin internacional
para ello. La idea era maximizar el impacto de los
flujos de aod, superando tradicionales limitaciones
relacionadas con los modos de provisin, asignacin
y gestin de tales flujos.
En ese marco, la aecid elabor en 2008-2009
su I Contrato de Gestin (cg), un documento que
recoga sus objetivos y los compromisos que asu
ma con el Gobierno de Espaa, el cual, a cambio, la
supla de recursos econmicos y humanos para ha
cer posible su funcionamiento. El cg, aprobado en
2009 por el Consejo Rector de la aecid, estableci
como uno de sus objetivos estratgicos Adaptar
la aecid a la Declaracin de Pars sobre la Eficacia
de la Ayuda, y recogi a continuacin como primer
objetivo especfico el de apoyar la apropiacin

de la ayuda internacional por parte del pas socio,
como principal protagonista de su proceso de de
sarrollo. Ms en concreto, el cg defini como una
actuacin para el logro de tales objetivos la de co
laborar con los pases socios en el fortalecimiento
de los departamentos e instituciones encargados
de coordinar la cooperacin internacional. La idea
subyacente era clara: el fortalecimiento de las ins
tituciones a cargo de la cooperacin en los pases
socios mejorara la capacidad de absorcin de la
ayuda y la hara ms eficaz.
Pues bien, de acuerdo al Informe de ejecucin del
Contrato de Gestin, elaborado por la propia aecid,
en Amrica Latina la Agencia contribuy al fortaleci
miento de las instituciones nacionales responsables
de coordinar la cooperacin internacional cuando
fue requerida para ello, y, por otra parte, se firmaron
memorandos de entendimiento para el desarrollo
de operaciones de cooperacin triangular con de
terminados pases socios, lo que permitira, por un
lado, reforzar an ms las capacidades de estos pa
ses y, por otro, compartir los avances registrados en
estos con otros pases de menor nivel de desarrollo.
Uruguay figur como pas socio de la cooperacin
espaola en este tipo de acuerdos.
Estos antecedentes permiten comprender la
aprobacin del proyecto que en 2009 se titul
Creacin del Instituto Uruguayo de Cooperacin
Internacional (iuci) despus se denominara
Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional
(auci). Fue un proyecto que tuvo como contra
parte al entonces Departamento de Cooperacin
Internacional de la Oficina de Planeamiento y Pre
supuesto (opp) de la Presidencia de la Repblica.
En el texto del proyecto se recogi que su objetivo
principal sera apoyar el proceso de transformacin
institucional del mencionado departamento de la
opp en una nueva institucin, que sera la respon
sable de la coordinacin, supervisin y seguimien
to de la cooperacin internacional, y que la aecid
aportara 187 mil dlares (y Naciones Unidas, como
segunda entidad participante, 152 mil).
Respecto a las actuaciones, se prevean, entre
otras: la capacitacin del personal; el apoyo para el
ingreso de nuevo personal de alta especializacin;
el desarrollo de herramientas informatizadas y

relevamiento de informacin contrastada; la con
figuracin de un sistema nacional de cooperacin;
la mejora de la coordinacin y el fortalecimiento
de los vnculos con contrapartes locales (Adminis
tracin Central, intendencias) y con organismos
de financiacin internacionales, y el desarrollo de
nuevas modalidades de cooperacin, como la sursur, triangular y descentralizada.
El texto del proyecto afirmaba que Uruguay no
dependa de la cooperacin internacional ni para
sostener su presupuesto ni para mantener su gas
to pblico, pero que esta desempeaba un papel
estratgico en lo concerniente a la transferencia de
conocimiento y como fuente de recursos de ges
tin flexible, lo que aconsejaba fortalecer al Esta
do para disear e implantar una poltica articulada
de cooperacin y garantizar as que los recursos de
aod recibidos estuvieran alineados con los objeti
vos definidos por el Gobierno y fueran empleados
de forma eficaz.
Merece la pena detenerse en los resultados es
perados con la realizacin del proyecto, pues nos
darn la pauta para valorar su grado de xito. Entre
ellos destacara: a)la auci se convierte en el inter
locutor de la cooperacin internacional en el Uru
guay; b)se han fortalecido las capacidades institu
cionales para coordinar, gestionar y evaluar la coo
peracin internacional; c)se han implantado la in
fraestructura, recursos humanos, procedimientos
y sistemas para relevar y sistematizar informacin
agregada sobre la cooperacin internacional en el
pas; d) se cuenta con personal capacitado y de
perfil joven, pero de alta especializacin; e)existen
canales de interaccin con diferentes actores rela
cionados con la cooperacin; f)se cuenta con pro
cedimientos de desembolso en tiempos ajustados
para la ejecucin de los proyectos; g)se logra una
mejor insercin del pas en el sistema internacional
de cooperacin, y h) se dispone de instrumentos
para llevar a cabo experiencias de cooperacin sursur y triangular.
Pues bien, todo indica que los resultados espe
rados han sido ampliamente logrados. El principal:
la Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional
es una realidad, ocupa un espacio propio en la Torre
| 95
Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica y cuenta

con un grupo joven y dinmico de cuadros tcnicos
y administrativos bien capacitados que hacen valer
sus competencias en la direccin de la cooperacin
internacional que recibe el pas. Pero la lista conti
na: la auci publica todos los aos documentos con
informacin agregada y detallada sobre los proyec
tos de cooperacin existentes y sus fuentes de fi
nanciacin lo que supone que cuenta con un buen
sistema de registro y gestin de los proyectos; edi
ta una pgina web bien diseada que rinde cuentas
a la ciudadana sobre la cooperacin que se recibe en
el pas y sobre cmo se emplea; es reconocida como
interlocutora por las agencias de cooperacin que
actan en el pas, y autoriza los pagos al menos
en lo que respecta a los recursos de los proyectos
financiados por la aecid, entre otros logros.
Pero tal vez la mejor demostracin del grado de
madurez que ha alcanzado la auci en el transcurso
de estos pocos aos se encuentra en el reconoci
miento internacional que ha ido logrando; por un
lado, actuando en los ltimos dos aos como Se
cretara Tcnica de la Cooperacin Sur-Sur en el
mbito iberoamericano, y, por otro, contribuyendo
a delinear un nuevo papel para Uruguay como ofe
rente de cooperacin. Las actuaciones de coopera
cin sur-sur que lleva adelante Uruguay y, por otra
parte, las operaciones de cooperacin triangular
que estamos llevando a cabo conjuntamente Uru
guay y Espaa en Bolivia y Paraguay son un buen
exponente de este nuevo papel. Uruguay se ha con
vertido as en un socio maduro y fiable en coopera
cin, que comienza a ocupar un papel responsable
dentro de la comunidad internacional acorde con
su nivel de desarrollo. Ello no niega la necesidad de
contar con cooperacin internacional especializada
para seguir avanzando en su proceso de desarrollo,
pero s confirma las responsabilidades internacio
nales y los compromisos que est asumiendo con
pases de menor nivel de desarrollo. Y auci tiene en
todo ello un rol indiscutible.
Por Manuel de la Iglesia-Caruncho
Director del Centro de Formacin de la aecid en Montevideo
y ex coordinador general de la Cooperacin Espaola
en Uruguay
96 |
Grfico 6. Mapa estratgico de la auci
MISIN
Contribuir al desarrollo sustentable del pas
y a los objetivos de la poltica exterior con un
rol rector en la articulacin y coordinacin de
la cooperacin internacional.
Resultados
R1
1
Contribuir al diseo y la
implementacin de las
polticas de desarrollo
del pas
V6
Propuesta
de valor
V5
Asegurar la
articulacin y la
coordinacin de
la cooperacin
internacional
P2
Procesos
internos
A1
P3
A2
2
Consolidar y
desarrollar el
equipo de
trabajo de la
auci
Fuente: Deloitte S.C., 2012.
V3
Disponibilizar
informacin y
conocimiento de
la cooperacin
internacional
Asegurar la
transparencia,
la eficiencia y la
eficacia en la
ejecucin de los
fondos de la
cooperacin
internacional
Fortalecer la
visin
transversal y
sectorial en la
planificacin y
programacin
de la
cooperacin
internacional
Ser el referente de la
del Uruguay, contribuyendo en el diseo y la
implementacin de las
polticas de desarrollo
nacionales y en la creacin
y el fortalecimiento de
vnculos internacionales.
R2
Mejorar la eficacia y la
eficiencia en la gestin de
los flujos de la
V1
Apoyar en la
negociacin de
la cooperacin
internacional
P1
P1
Aprendizaje
y desarrollo
VISIN DE LA AGENCIA
P4
Fortalecer la
identificacin, el
diseo, la
formulacin, el
seguimiento y la
evaluacin de las
intervenciones de
la cooperacin
internacional
A3
3
Fortalecer la
alineacin de la
organizacin y el
equipo de la
auci con la
estrategia
Mejorar la
gestin en las
intervenciones
de cooperacin
internacional
Fortalecer los
nexos de la
cooperacin
internacional en
organismos
nacionales
A4
Formalizar la
organizacin
interna de la
Agencia
Formalizar una
cultura de trabajo en
equipo, vocacin de
servicio y compromiso
con el desarrollo
VALORES
Orientacin a resultados. Vocacin al
servicio pblico y profesionalismo. Visin
global y transversal. Colaboracin. Empata.
Espritu de equipo. Transparencia.
Integridad. Honestidad.
R3
R4
Consolidar la institucionalidad de la Agencia
Fortalecer los vnculos

internacionales a partir
de la cooperacin
internacional
V2
V4
Desarrollar
programas de
cooperacin
sur-sur y
triangular
Posicionar a Uruguay
en foros y organismos
internacionales de
P5
P6
Fortalecer las
capacidades de
desarrollo y
gestin de
intervenciones de
la cooperacin
internacional en
organismos
nacionales
P7
Mejorar la
identificacin y
la vinculacin
de los socios
internacionales
de la
cooperacin
internacional
A5
Desarrollar el
marco regulatorio del Sistema
Nacional de
Cooperacin
Internacional
A6
Mejorar los
sistemas de
informacin y
soporte de
gestin de la
cooperacin
internacional
Mejorar las prcticas

de gestin del
conocimiento de la
cooperacin
internacional
| 97
98 |
Cuadro 9. Los diez principales

roles de la auci
1. Alineacin de la cooperacin internacio

nal al desarrollo (ci) con las prioridades
nacionales de desarrollo.
2. Coordinacin de la ci: cooperantes, insti
tuciones, temas y territorio.
3. Apoyo a la formulacin de las interven
ciones de cooperacin.
4. Monitoreo, seguimiento y evaluacin de
la ci.
5. Registro, sistematizacin y publicacin
de datos de ci.
6. Participacin en foros internacionales de
debate y negociacin de la ci.
7. Generacin de conocimiento y fortaleci
miento de capacidades para el diseo y
la gestin de la ci.
8. Articulacin de la oferta, demanda y pro
gramas de css y triangular.
9. Difusin de becas de formacin del sec
tor pblico.
10. Canalizacin de donaciones en especie
del exterior.
Fuente: auci.
La auci funciona como un rgano desconcentrado en la

rbita de la Presidencia de la Repblica. Cuenta con un
Consejo Directivo integrado por el ministro de Relaciones
Exteriores, el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y un miembro designado por el presidente de la
Repblica, quien preside el Consejo.
Su ubicacin en la rbita de Presidencia busca responder con eficacia al rol dual que ha comenzado a ocupar el
pas en materia de cooperacin para el desarrollo. En este
sentido, desde la Presidencia es posible contar tanto con
una visin transversal de las polticas pblicas como global de las prioridades y capacidades nacionales. Asimismo, le brinda un acceso privilegiado para la interlocucin
con otros ministerios y organismos estatales, con vistas a
la efectiva alineacin de la cooperacin a las necesidades
del pas. A su vez, la composicin tripartita del Consejo
Directivo le permite una alineacin permanente entre las
prioridades de desarrollo, su planificacin y presupuesto
en el mbito nacional y territorial, as como las orientaciones de poltica exterior para la configuracin de la
estrategia de css del pas y su apoyo a travs de la Cancillera y la red de embajadas y misiones de Uruguay en el
exterior.
Con el objetivo de operacionalizar su mandato, la auci
realiz un ejercicio de planificacin estratgica que involucr la definicin de la misin y visin de la Agencia y de los
valores que orientan su labor, as como la identificacin del
mapa de entidades de inters, los objetivos estratgicos, las
propuestas de valor y los procesos internos y aprendizajes
organizacionales que los posibilitan (ver grfico 6).
Un anlisis detallado de los resultados de este ejercicio
excede el alcance de este libro. Sin embargo, a continuacin se presentan algunos de los principales aprendizajes y
desarrollos, procesos internos, propuestas de valor y resultados del trabajo de la auci.
Cmo se hace la cooperacin en la auci?
El equipo de trabajo
El valor intangible de la cooperacin uruguaya lo constituyen sus recursos humanos. El camino hacia la creacin
de la auci implic la capacitacin y actualizacin de conocimientos del personal del Departamento de Cooperacin
Internacional de opp, as como la incorporacin de personal
Grfico 7. Organigrama de la auci

consejo directivo
consejo consultivo
direccin ejecutiva
sistemas de informacin
comunicacin
Gestin de conocimiento
cooperacin
Bi y Multilateral
coordinacin
sectorial
enlace con mrree
css
y triangular
Becas
y Formacin
administracin
y Finanzas
Fuente: auci.
con calificacin especfica en la materia, en los ejes transversales y los principales sectores de la cooperacin internacional.
Para la incorporacin de especialistas se busc un perfil de profesionales con
formacin de posgrado y maestra en temas relevantes, con estudios en instituciones acadmicas prestigiosas nacionales e internacionales y compromiso con
la mejora de la institucionalidad y de la gestin de la cooperacin en el Uruguay.
De esta forma, se diversificaron los perfiles profesionales y se ampliaron las
reas de conocimiento de la Agencia, con el objetivo de dotarla de capacidades
tcnicas especficas en diferentes temas, fuentes e instrumentos, en un contexto
pautado por la complejizacin de los desafos del desarrollo sustentable, a fin de
lograr una interaccin provechosa con interlocutores de los sectores prioritarios
para las polticas pblicas del pas.
Actualmente, la auci cuenta con especialistas en temas transversales como
gnero, derechos humanos e integracin regional, y sectoriales como polticas
sociales, polticas productivas, medio ambiente y energa. Asimismo, existe una
unidad de css y triangular, un rea de formacin de capital humano y becas,
un rea administrativo-contable para la gestin y administracin de proyectos
de cooperacin internacional, un rea de gestin de conocimiento, un rea de
informacin y un rea de comunicacin.
Coordinacin interna
Para optimizar su rol coordinador de la cooperacin internacional del pas, la auci
trabaja simultneamente en dos modalidades: por fuente/cooperante y por sectores/reas del desarrollo. Ello le permite una mejor alineacin de los proyectos de
| 99
100 |
cooperacin a las prioridades y polticas nacionales y sectoriales, as como impulsar la estrategia de css, asentada en capacidades sectoriales y transversales del pas.
Con la creacin de la auci se busc romper la concepcin clsica del funcionamiento de una institucin de cooperacin pensada nicamente en funcin de los
cooperantes. Para ello, se sum al equipo de trabajo la figura de los sectorialistas.
El tcnico sectorialista tiene como principal funcin la negociacin tcnica,
la coordinacin, la articulacin, el seguimiento y monitoreo de iniciativas de
cooperacin de su sector de especialidad con el organismo nacional que est a
su cargo, a los efectos de contribuir a una adecuada articulacin entre los socios
cooperantes en esas reas y los beneficiarios de la cooperacin.
Este responsable sectorial es el interlocutor con las contrapartes de gobierno,
con mandato en los temas de su competencia, a travs de las respectivas unidades de cooperacin y direcciones tcnicas, tanto para recibir las demandas de
cooperacin como para apoyar en la resolucin de problemas en la gestin de los
proyectos o cuando existen oportunidades de cooperacin. Asimismo, los sectorialistas asesoran a la Direccin de la auci, proporcionndole una visin global
de la cooperacin especfica del sector que les compete para el direccionamiento
de los recursos e iniciativas en el mbito nacional y el impulso de iniciativas
de css del pas en los sectores con capacidad para ello. Estos tcnicos realizan
el seguimiento de todos los proyectos en estrecha coordinacin con los tcnicos
responsables de las fuentes.
Por su parte, el tcnico responsable de fuentes/cooperantes asesora tcnicamente en la negociacin, la elaboracin y el acuerdo de los documentos programticos y de los marcos de asociacin con el socio cooperante que est a su
cargo. Asimismo, cumple la labor de facilitar la coordinacin, la articulacin,
el seguimiento y monitoreo y la evaluacin de las intervenciones e iniciativas
de cooperacin con el socio cooperante o fuente bajo su responsabilidad. Estos
tcnicos conocen los diversos mecanismos e instrumentos de cooperacin de la
respectiva fuente y apoyan a las contrapartes nacionales en lo que respecta a los
mandatos, funciones, roles y procedimientos del socio cooperante.
La auci procura tener una visin sistmica de la cooperacin, por lo que
sectorialistas y responsables de fuentes trabajan de forma conjunta. En este sentido, redactaron un protocolo con pautas de interaccin orientado a alinear las
capacidades del personal con la misin, la visin y la estrategia de la auci, para
de esta forma facilitar la labor diaria, la interaccin, optimizar el rendimiento,
fortalecer las capacidades y favorecer el desarrollo de las personas. Si bien el
protocolo es una gua para la interaccin, ambos roles son dinmicos, ya que la
cooperacin cambia velozmente. Lo ms importante es el trabajo en equipo, de
manera que tambin la modalidad y la impronta de las personas que trabajan
hacen a la construccin del rol.
Contar con estos conocimientos especficos y consolidar esta modalidad de
trabajo dentro de la agencia ha permitido que la auci se posicione de manera
ms slida a la hora de negociar y coordinar la cooperacin, brindando apoyo
tcnico a las contrapartes nacionales para la formulacin e implementacin de
las intervenciones de cooperacin al desarrollo, as como para promover el fortalecimiento de capacidades de la cooperacin internacional.
Gestin de conocimiento
Uno de los pilares de la reforma institucional hacia la creacin de la auci ha sido
la gestin del conocimiento sobre cooperacin internacional para trazar la hoja
de ruta y sentar las bases de la poltica pblica.
La gestin del conocimiento es una actividad estratgica de soporte que involucra transversalmente a toda la auci, dado que sucede a nivel de los tcnicos
individualmente, de los equipos de trabajo y de la organizacin en su conjunto.
Posee asimismo una dimensin interorganizacional, que se materializa en las
actividades de fortalecimiento del snci, y una dimensin internacional en tanto la
auci intercambia conocimiento con otros organismos de cooperacin en el sur.
En vista de que esta disciplina apunta a la mejora de la eficacia, a la resolucin de
problemas y a la innovacin, aspira a constituirse como una propuesta de valor
para toda la cadena de cooperacin del pas.
Una de las primeras acciones de gestin de conocimiento fue la construccin
de una biblioteca virtual de cooperacin internacional para el desarrollo. Ello
tuvo como objetivo principal instruirse sobre el estado del arte del conocimiento
sobre cooperacin internacional y generar insumos para la poltica pblica. A
travs de la recopilacin, la sistematizacin y el registro de citas y referencias
bibliogrficas, la biblioteca cuenta actualmente con ms de 900 publicaciones
acadmicas, literatura especializada, presentaciones internas y externas, as como
normativa internacional sobre cooperacin y desarrollo. Este acervo facilit en
primer lugar el diseo de una hoja de ruta para llevar adelante el proceso de reforma institucional en Uruguay. En segundo lugar, la elaboracin de documentos
de trabajo de autora propia y de expertos invitados que contribuyen a la
reflexin sobre temas relativos a las principales discusiones y negociaciones de la
cooperacin al desarrollo (vase la lista en el cuadro Publicaciones de la auci).
Estos documentos se difundieron entre los actores nacionales y regionales de la
cooperacin al desarrollo y se encuentran disponibles en el sitio web de la auci.
Ello ha permitido tambin la realizacin de una serie de instancias de socializacin y actualizacin de conocimiento con el equipo de trabajo de la auci.
Paralelamente, la incorporacin de personal profesional con diversas especializaciones en desarrollo propici nuevas instancias de capacitacin y actualizacin dentro de la organizacin. Desde el ao 2010 se han realizado ms de 60
actividades de formacin, algunas internas, que involucraban a todo el personal,
y otras instancias externas, lo que equivale a ms de 880 horas de capacitacin.
Otra lnea de gestin de conocimiento en la organizacin es la documentacin
de algunos procesos claves, como la coordinacin entre la auci y la Cancillera, la
relacin entre sectorialistas y responsables de fuentes de cooperacin en la auci,
y la metodologa para el registro y la sistematizacin de datos de cooperacin
internacional, entre otros.
En el plano interorganizacional, desde su creacin hasta la fecha, la auci ha
organizado cinco seminarios y talleres internacionales sobre cooperacin al desarrollo. Estas iniciativas apuntaron, por un lado, a socializar el conocimiento
sobre la materia entre los actores del snci y, por otro, a articular posiciones regionales sobre temas de inters similar, como la cooperacin para pases de deContina en pgina 106
| 101
102 |
Publicaciones de la auci*
Serie Temas de Cooperacin

auci, 2011. Los pases latinoamericanos en el escenario de la cooperacin internacional, Temas de
Cooperacin n.o1, Montevideo.
Resumen: Este documento sistematiza los de
bates mantenidos en ocasin del seminario regio
nal Los pases latinoamericanos en el escenario
de la cooperacin internacional, organizado por la
auci en agosto de 2011 en Montevideo. El evento
cont con el aporte de ms de 30 policy makers y
expertos de 12 pases que abordaron temas de rele
vancia para la regin como la clasificacin de renta media, la coherencia de polticas de desarrollo, la
cooperacin sur-sur y triangular y analizaron los
posibles aportes de los pases latinoamericanos al
proceso de reforma de la gobernanza global de la
cooperacin al desarrollo.
auci, 2013. De la eficacia de la ayuda a la eficacia de la cooperacin al desarrollo: Analizando los
resultados del Cuarto foro de alto nivel de Busan,
Temas de Cooperacin n.o2, Montevideo.
Resumen: El documento analiza el alcance de
los resultados del IV Foro de Alto Nivel celebrado
en Corea del Sur en 2011, que es uno de los princi
pales hitos del debate de la reforma de la eficacia
de la ayuda, ya que sienta las bases para la creacin
de la Alianza Global para la Efectiva Cooperacin al
Desarrollo. El documento describe la participacin
de Uruguay en la reunin y aporta una tabla com

parativa de la evolucin del tratamiento de los dis
tintos temas abordados en las reuniones de Pars,
Accra y Busan.
auci, 2013. Nuevos desafos, nueva institucionalidad: Primera Etapa de la creacin de la Agencia
Uruguaya de Cooperacin Internacional, Temas de
Cooperacin n.o3, Montevideo
Resumen: Este trabajo presenta las principales
lneas de la reforma institucional de la cooperacin
al desarrollo en Uruguay que dio origen a la crea
cin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin Inter
nacional en 2010. Se analizan el contexto nacional
y el internacional que propiciaron la reforma insti
tucional y se recogen los principales aprendizajes,
de manera que la experiencia de Uruguay pueda
ser til a otros pases que se encuentren transitan
do un camino similar.
auci, 2013. Coherencia de polticas y accin colectiva. El problema del desarrollo en un mundo globalizado, Temas de Cooperacin n.o4, Montevideo.
Resumen: Este documento es un extracto de la
tesis doctoral de Natalia Milln por la Universidad
Complutense de Madrid. La obra redimensiona y
ubica el rol de la Ayuda Oficial al Desarrollo (aod)
en el contexto ms amplio del resto de las polticas
nacionales e internacionales que impactan sobre el
desarrollo y reflexiona sobre el rol de los sistemas
| 103
de cooperacin desde un abordaje cosmopolita.

Este trabajo plantea que, en un mundo profunda
mente interdependiente, la aod no bastar para
luchar contra la pobreza, alcanzar los odm y promo
ver el desarrollo global, sostenible y equitativo en
tre los pueblos. Por tanto, la coherencia de polti
cas y la accin colectiva orientada al desarrollo son
necesarias para encontrar soluciones eficientes a
largo plazo, tanto a escala nacional como global.
Resumen: Este paper propone algunos elemen

tos para la discusin de la agenda post2015 que
pueden ser comunes a los intereses y necesidades
de la regin latinoamericana. Los aportes surgen
del ejercicio de consulta nacional realizado en Uru
guay a principios de 2013.
auci, 2014. La cadena de valor de la cooperacin

internacional al desarrollo en Uruguay, Temas de
Cooperacin n.o5, Montevideo.
Resumen: Este documento de trabajo sintetiza
el ejercicio realizado por la auci de estudiar la ca
dena de valor de la cooperacin internacional del
Uruguay desde una ptica sistmica, con el ob
jetivo de transformar la poltica y la gestin de la
cooperacin internacional en funcin del nuevo rol
dual del pas como socio y proveedor de coopera
cin al desarrollo. Este ejercicio permiti identificar
los eslabones de la cooperacin internacional, las
actividades y resultados (productos) de cada uno
de ellos, los roles e interacciones (tipos de encade
namientos) existentes entre los actores del siste
ma nacional de cooperacin, as como el valor que
aportan a la cooperacin al desarrollo.
Cada ao la auci produce una serie de informes ge

nerales y sectoriales que analizan el estado de si
tuacin de la cooperacin internacional que el pas
recibe y brinda.
auci, 2013. Capacidades uruguayas para la cooperacin sur-sur, Montevideo.
auci, 2013. Estado de situacin de la cooperacin

internacional en Uruguay 2013, Montevideo.
auci, 2014. Uruguayan capacities for southsouth cooperation, Montevideo.

Resumen: La publicacin, en su versin en espa
ol y en ingls, es producto del relevamiento y la
sistematizacin de capacidades nacionales realiza
do por la auci, a partir de los cuales se identificaron
cuatro reas estratgicas en las que Uruguay ha
logrado desarrollar conocimientos para compartir
iniciativas de cooperacin sur-sur.

internacional en Uruguay. rea social, derechos humanos y acceso a la justicia 2013, Montevideo.
Briefing Papers
auci, 2013. Hacia la agenda de desarrollo
post2015: Explorando visiones desde Amrica Latina, Briefing Paper n.o1, Montevideo.
Estados de situacin de la cooperacin en

Uruguay

internacional en Uruguay, n.o1, 2011-2012, Monte
video.
internacional en Uruguay. rea social, derechos humanos y acceso a la justicia, n.o1, 2011-2012, Mon
tevideo.
internacional en Uruguay. Medio Ambiente y Energa, n.o1, 2011-2012, Montevideo.

internacional en Uruguay. rea Medio Ambiente,
Agua y Energa, Montevideo.
internacional en Uruguay. rea Gobernabilidad,
Montevideo.
* Todas ellas se encuentran disponibles en el sitio web www.auci.gub.uy.
Fuente: auci.
104 |
El reto de gestionar el conocimiento

en las agencias de cooperacin
internacional. Reflexiones desde la
Cooperacin Espaola
El conocimiento es un recurso clave para cualquier
organizacin. Toda entidad, pblica o privada, ge
nera gran cantidad de informacin, datos y saberes
en el desarrollo de su quehacer y gracias a su propio
funcionamiento. Estos conocimientos son impor
tantes en s mismos, pero sobre todo desempean
un papel fundamental por su rol en el fortaleci
miento y transformacin institucional.
Ahora bien, pocas organizaciones aprovechan de
una manera estratgica el conocimiento que gene
ran. Dicho de otra manera, una minora tiene inte
riorizado este recurso de tal manera que podemos
hablar de organizaciones que aprenden (learning
organizations).
Este recurso es especialmente relevante en el
mbito de la cooperacin internacional para el de
sarrollo.34 Aunque la cooperacin moviliza grandes
cantidades de recursos financieros, su contribucin
ms importante es su capacidad de generar cam
bios socioeconmicos e institucionales, y eso de
pende principalmente de transmitir e intercambiar
experiencias, saber-hacer, lecciones y destrezas
tcnicas. Es decir, las transformaciones profundas
en sociedades no vienen tanto por la construccin
de puentes, escuelas o pozos, sino por iniciativas
que construyen capacidades locales sostenibles.
Dicho esto, para que el conocimiento sea una ver
dadera herramienta de trabajo de una organizacin
de cooperacin, debe figurar en el centro de sus es
trategias institucionales. No puede ser tratado sola
mente como una modalidad de cooperacin (de cara
al exterior), sino que debe orientar todo el funciona
miento y los procesos de esa entidad (internamen
te). Sin embargo, muchas agencias responsables de
llevar a cabo las polticas de cooperacin internacio
nal para el desarrollo no vinculan su praxis externa

con sus procesos organizacionales. Un efecto es que
gran parte del conocimiento generado se pierde,
cuando lo ideal sera que se invirtiera en la mejora
de la actuacin institucional.
No es tan fcil lograr este grado de integrali
dad, como revela una evaluacin reciente de una
agencia lder en la cooperacin, el Department for
International Development (dfid) del Reino Unido,
que concluy que esta organizacin no aprende lo
suficiente de su actividad.(1) El Banco Mundial lleva
aos intentando convertirse en un banco de conocimientos, sin resultados convincentes.
En este contexto, la cooperacin espaola de
cidi en su Plan Director 2013-2016(2) poner cada
vez ms nfasis en el conocimiento, lo que queda
evidente cuando dice que hay que transitar desde
una cooperacin intensiva en recursos [financie
ros] a otra ms intensiva en conocimientos. Habla
tambin de incorporar sistemas de gestin del
conocimiento como elemento fundamental para
la mejora institucional. Con relacin al apoyo a la
cooperacin sur-sur, se indica que la cooperacin
espaola debe potenciar su contribucin al inter
cambio de conocimientos. El documento tambin
reconoce que se trata de un desafo importante
para los actores del sistema nacional. Diversos
estudios y evaluaciones recientes dan fe de la li
mitada atencin que se ha prestado en el sistema
espaol hasta ahora.(3)
Qu se est haciendo en la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(aecid), principalmente rgano ejecutor de la coo
peracin espaola, para superar esta situacin?
En primer lugar, se ha situado el tema en un lugar
central de su Plan Estratgico 2014-2017:(4) un re
sultado de gestin apunta a sentar las bases de un
sistema de gestin del conocimiento.
En lo concreto, se trabaja en varias lneas. Una
es generar conciencia en la organizacin de la im
portancia del conocimiento, una tarea ingente de

largo plazo en una entidad de ms de 1100 profe
sionales. Para ello, la formacin formal y no formal
es esencial; un paso son los cursos en gestin del
conocimiento que se empiezan a ofrecer. Por otro
lado, en 2013 se aprovecharon los actos de conme
moracin del 25 aniversario de creacin de la Agen
cia para organizar una serie de seminarios/talleres
cuyo objetivo principal era recoger experiencias y
extraer lecciones de su trayectoria. Un ejemplo de
ello fue el seminario Encuentro sobre el derecho a
la educacin y desarrollo, realizado en el Centro de
Formacin en Montevideo.(5)
La incorporacin de un sistema de informacin
integral es una pieza fundamental de este empeo
para poder disponer de datos actualizados y fcil
mente accesibles en toda la organizacin. Esto va
mano a mano con mejoras en la comunicacin in
terna (intranet, uso ms intensivo de redes socia
les). De cara al exterior, se ha iniciado un proceso
de transformacin de los centros de formacin en
Amrica Latina que se espera consolidar mediante
un centro virtual. Tambin se busca potenciar este
componente en instrumentos como la cooperacin
triangular.(6)
Otra lnea es potenciar el trabajo horizontal, es
pecialmente mejorar los intercambios entre oficinas
en el exterior para que se conozcan las experiencias
logros y fracasos de unos y otros ms amplia
mente. Para tal fin se cre recientemente la Red de
Puntos Focales de Eficacia y Calidad, que comple
menta las ocho redes sectoriales que ya existan.
Ahora bien, la aecid se encuentra en una eta
pa inicial del largo camino para convertirse en un
organismo en el que la gestin del conocimiento
se hace de manera sistemtica y se convierte en
algo reconocido por otros actores y por sus socios.
Hay que mantener y sin duda reforzar el impulso
actual para que d frutos sostenibles, y eso ser
un desafo en estos momentos de presupuestos
| 105
restringidos. Por ltimo, parece interesante explo

rar posibilidades de intensificar intercambios con
agencias cooperantes de los pases latinoamerica
nos agci, auci, amexcid, etctera por las ml
tiples afinidades que comparten y por el potencial
de construir una agenda de aprendizaje conjunta.
Christian Freres
Experto en eficacia de la ayuda. Unidad de Planificacin,
Eficacia y Calidad de la Ayuda del Gabinete Tcnico de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (aecid de Espaa).
1.
Vase http://icai.independent.gov.uk/2014/04/04/
icai-publishes-report-dfid-learns/.
2. http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/
plan_director_cooperacion_espanola_2013-2016.pdf.
3. Vase, por ejemplo, Iliana Olivie (coord.), Nunca desaproveches una buena crisis: hacia una poltica pblica espaola
de desarrollo internacional, Madrid: Real Instituto Elcano,
2011 http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/con
nect/bd07c5004980c422bcb7bc9437ec6e7e/Informe_El
cano_13_cooperacion.pdf?MOD=AJPERES.
4. Vase http://www.aecid.es/ES/Paginas/Sala%20de%20
Prensa/Noticias/2014/2014_04/2014-04-23-plan-estra
tegico-agencia.aspx.
5. Ms informacin en http://www.aecidcf.org.uy/index.php/
novedades/36/327-tiempos-de-balance-la-cooperacion-es
panola-evalua-en-montevideo-sus-25-anos-de-traba
jo-en-educacion-en-iberoamerica.
6. Al respecto vase C. Freres, El intercambio de conocimientos en la cooperacin triangular en Amrica Latina y
el Caribe, Bogot: cepei, 2013, https://www.academia.
edu/3598254/El_Intercambio_de_Conocimientos_en_la_
Cooperacion_Triangular_en_America_Latina_y_el_Caribe.
106 |
Grfico 8. reas de capacitacin 2010-2014

Medio
ambiente (5%)
Desarrollo
y cooperacin internacional (27%)
Cultura (6%)
Proteccin social
y gnero (11%)
Gobernabilidad
y polticas pblicas (14%)
Apoyo para la gestin
operativa (18%)
Otros (19%)
Fuente: auci.
sarrollo intermedio, los principios, caractersticas y el rol de la css, los desafos

institucionales para las agencias latinoamericanas de cooperacin internacional, as como la agenda global del desarrollo y su gobernanza. Paralelamente,
todos los aos se realizan distintas actividades tendientes al fortalecimiento del
snci, que se detallan en la seccin siguiente.
Por su parte, la estrategia de css implic tareas de gestin de conocimiento.
En primer lugar, la auci emprendi un relevamiento de las reas, polticas pblicas y capacidades de desarrollo de Uruguay, que dio origen al documento de
capacidades para la css que orienta dicha estrategia. Asimismo, se elabor un
instructivo que acompaa este documento, dirigido a las embajadas y misiones
de Uruguay en el exterior, para orientar su utilizacin. Finalmente, desde la
auci se organiz el lanzamiento oficial de la estrategia de css y la presentacin
del documento de capacidades del Uruguay para la css, como parte de un proceso de visibilizacin y sensibilizacin sobre la css en Uruguay.
Finalmente, en las ltimas dcadas, el conocimiento tambin ha emergido
como un componente esencial de la cooperacin al desarrollo, junto con la
cooperacin financiera y tcnica. El intercambio de conocimientos (knowledge
sharing) comporta un aprendizaje entre pares que resulta de la exploracin de
nuevas ideas, experiencias y abordajes. En el marco del proceso de transformacin del rol de los pases latinoamericanos en la cooperacin al desarrollo,
la auci ha realizado una serie de intercambios de conocimiento con otras en-
tidades de cooperacin de la regin que solicitaron conocer la experiencia de

transformacin institucional de Uruguay, as como la experiencia de Uruguay
en el proceso de Unidos en la Accin de las Naciones Unidas.
Articulacin y fortalecimiento del sistema nacional de cooperacin
internacional
La gobernanza de la cooperacin internacional comprende a distintos actores
nacionales y subnacionales, adems de agentes no estatales que operan en el pas,
que conforman el snci. Como puede observarse en el grfico 9, el snci de Uruguay abarca los siguientes actores dentro del Estado: Presidencia de la Repblica,
Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional (auci), Ministerio de Relaciones
Exteriores y Ministerio de Economa y Finanzas, por sus roles diferenciados en
relacin con la definicin de las polticas de desarrollo del pas, la cooperacin
internacional, la poltica exterior y su vinculacin con las instituciones financieras internacionales (ifi).
Tambin integran el snci los actores no estatales, que incluyen organizaciones
no gubernamentales (ong), sindicatos, academia y sector privado (cmaras empresariales, asociaciones, etctera) del pas que reciben u ofrecen cooperacin.
Grfico 9. Los actores de la poltica de cooperacin de Uruguay
ong
Academia
Sector privado
auci
Relaciones
exteriores
Actores
no estatales
Ministerio
de Economa
y Finanzas
Ministerios
Instituciones
pblicas
Otros
Actores de la
poltica de
cooperacin de
Uruguay
Cooperantesinstitucione s
Presidencia
Org. pblicos
administradores/
de contralor
Contrapartes
nacionales
Pases
cooperantes/
receptores
Organismos
multilaterales
y financieros
internacionales
Empresas y filntropos
Fondos de cooperacin
Fuente: auci (2014).
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Embajadas y representaciones
uruguayas ante organismos
internacionales
Presidencia/
Prosec retara
opp
Otras
dependencias
Tribunal de Cuentas
cnd
onsc
dgi
ain
bcu
Pases cooperantes
Pases receptores
Pases socios de cooperacin
| 107
108 |
Del mismo modo, las contrapartes nacionales refieren a los organismos nacionales que son beneficiarios y/o ejecutan las iniciativas de cooperacin. Por otra
parte, integran el snci los cooperantes, ya sean multilaterales (entre los cuales
se incluyen los organismos multilaterales y fondos globales) o bilaterales (pases
que cooperan con Uruguay o aquellos socios de css y triangular).
Asimismo, forman parte del snci los organismos pblicos administradores
o de contralor, como el Tribunal de Cuentas, la Corporacin Nacional para el
Desarrollo, la Organizacin Nacional de Servicio Civil, la Direccin General
Impositiva, la Auditora Interna de la Nacin y el Banco Central del Uruguay,
entre otros que participan en los distintos procedimientos administrativos o de
contralor a lo largo del proceso de implementacin, gestin y administracin de
iniciativas de cooperacin. El Parlamento tambin realiza una tarea de contralor, en lo que refiere a pedidos de informe y aprobacin de los presupuestos de
funcionamiento de la auci.
La importancia de la coordinacin
del mvotma-auci
La creacin de la auci en 2010, as como su pos
terior desarrollo institucional, conforma un mbito
de singular importancia para Uruguay, y en particu
lar para instituciones como el Ministerio de Vivien
da, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(mvotma) y, dentro de l, la Direccin Nacional de
Medio Ambiente (dinama), que trabajan en temas
emergentes en la agenda pblica nacional e inter
nacional. La cooperacin internacional manejada
adecuadamente constituye un respaldo as como
un agente dinamizador de las polticas pblicas
que se llevan adelante.
En 2011 me encontraba participando en una
reunin de la Convencin sobre la Diversidad Biol
gica de Naciones Unidas cuando recib la invitacin
al evento de constitucin de auci; justamente las
deliberaciones de la reunin versaban sobre temas
de cooperacin y fue una gran alegra ver que en
Uruguay se constitua la auci. En nuestra rea de
trabajo de dinama, relacionada con la conservacin
de la biodiversidad y las reas protegidas, visuali
zamos en ese momento una serie de actividades
de cooperacin multilateral y bilateral, y contacta
mos con auci, de la que obtuvimos una respuesta
seria, rpida y concreta a nuestros requerimientos.
El apoyo de auci hizo posible la participacin

de Uruguay en el taller binacional Biodiversidad y
reas protegidas de Santiago de Chile (2011). Otro
hito importante fue el proyecto de cooperacin bi
lateral entre el Sistema Nacional de reas Protegi
das de Uruguay (dinama, mvotma) y los Parques
Nacionales Naturales de Colombia, que cont con
una primera fase (2011-2013) de Fortalecimiento
de capacidades institucionales para el manejo y
administracin de sistemas nacionales de parques
nacionales naturales y otras areas naturales pro
tegidas de Uruguay, ejecutado con importantes
resultados, para proseguir en una segunda fase
(2014-2015) de apoyo a Acciones estratgicas para
la gestin y planificacin integral de los sistemas
de reas protegidas de Uruguay y Colombia. En
este caso el intercambio de personal tcnico as
como la asistencia tcnica enfocaron varios niveles
de la gestin, y el papel de auci result crucial para
el apoyo financiero de la parte uruguaya.
Ambos fueron ejemplos de cooperacin sur-sur,
lo que se encuadra en las recomendaciones de la
Convencin de las Naciones Unidas sobre la Diver
sidad Biolgica, que alienta a las partes, otros go
biernos, organizaciones pertinentes y otros intere
sados directos a aplicar el plan de accin plurianual
para la cooperacin sur-sur en materia de diversi
dad biolgica para el desarrollo en el contexto de
| 109
En el snci, la auci desempea un papel articulador, liderando la coordinacin

entre organismos pblicos nacionales y cooperantes para facilitar el trabajo interinstitucional desde el Estado, potenciar complementariedades y hacer valer
las ventajas comparativas de cada cooperante en los programas y proyectos de
cooperacin internacional que el pas recibe. La clave para la construccin del
sistema est en la generacin de informacin y conocimiento, su fluidez y los
procesos comunicativos de adaptacin constante.
Una de las lneas de trabajo de la auci es el fortalecimiento de capacidades del
snci. En este sentido, la auci lleva adelante una serie de acciones tendentes a la
cohesin, el fortalecimiento y la articulacin del sistema nacional de cooperacin. En primer lugar, ha promovido el establecimiento de canales institucionales permanentes con el resto de los organismos nacionales, a travs de la identificacin o designacin de un punto focal (nexo) en cooperacin internacional
o asuntos internacionales en dichos organismos, para poder facilitar el dilogo y
las prioridades, capacidades y necesidades nacio

nales que se hayan determinado.
A su vez, la citada Convencin deja claro que,
con la influencia cada vez mayor de las economas
emergentes, la cooperacin sur-sur complementa
de muchas maneras los intercambios norte-sur
con un eficiente uso de recursos. Muchos organis
mos, tales como el Fondo para el Medio Ambien
te Mundial (fmam), fomentan regularmente la
cooperacin triangular. En trminos de inversin
financiera y frecuencia, no obstante, resulta claro
que la cooperacin sur-sur y la cooperacin trian
gular son todava una excepcin ms que una regla
en el Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Por
consiguiente, aumentar y mejorar la cooperacin
sur-sur y triangular es un elemento crtico para el
xito del Plan Estratgico para la Diversidad Biol
gica 20112020.
Las actividades de auci y mvotma contribuyen
entonces al cumplimiento de los compromisos
internacionales del Uruguay en materia de medio
ambiente, as como tambin posicionan al pas en
su imagen de seriedad y confiabilidad en esta ma
teria.
La participacin de auci a la hora de firmar los
acuerdos con la cooperacin del Fondo Mundial
para el Medio Ambiente u otras financiaciones
bilaterales a travs de agencias como pnud, etc
tera, es de gran importancia. En estos casos con

tribuye, con los Ministerios, a poner en contexto
de las diversas polticas pblicas los acuerdos, en
nuestro caso ambientales, para la implementacin
de los proyectos que de las citadas cooperaciones
se desarrollan. Como ejemplo citaremos el proyec
to de actualizacin de la Estrategia Nacional de
Conservacin y uso sostenible de la Biodiversidad,
que, con apoyo del Fondo Mundial para el Medio
Ambiente con el pnud, viene llevando adelante el
mvotma.
Otro ejemplo para resaltar fue el aporte finan
ciero de auci al VI Congreso Nacional de reas
Protegidas y 7.o Encuentro Nacional de Turismo en
Espacios Rurales y Naturales (turap) en 2013, que
permiti la participacin de funcionarios de siste
mas de reas protegidas de la regin (Per, Mxico
y Venezuela) en las presentaciones centrales del
mencionado evento, as como su contribucin en
los talleres.
Por Vctor Cantn
Director de la Divisin Biodiversidad, Direccin Nacional de
Medio Ambiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente de Uruguay.
110 |
la articulacin de la oferta con la demanda de cooperacin. El nexo ejerce un rol

muy importante en el sistema, ya que es el que conoce las necesidades y prioridades sectoriales en materia de cooperacin, identifica las experiencias exitosas
y los referentes tcnicos de su sector para brindar css y apoya el registro de la
informacin de la cooperacin en su organismo. La auci, en su rol coordinador
de la cooperacin internacional del pas, es la encargada de articular con los
nexos de cooperacin internacional sobre estas cuestiones.
Asimismo, desde la creacin de la auci se han realizado diversas actividades
destinadas al fortalecimiento de capacidades para la cooperacin, en especial de
los organismos de la administracin pblica. En este marco, se han organizado
actividades puntuales con los actores del snci, como seminarios internacionales y
mesas sectoriales de coordinacin de cooperantes. Cada ao se realizan una serie
de talleres de trabajo con las contrapartes nacionales. Estos suponen tanto la
puesta a punto de los diversos mecanismos de coordinacin como la nivelacin
de conocimientos sobre cooperacin y buenas prcticas en materia de gestin de
la cooperacin y la definicin de procedimientos de trabajo conjunto.
Anualmente se convoca desde la auci, en distintas instancias, a los actores
del snci para la presentacin de los datos actualizados de cooperacin, tanto
generales como sectoriales. Estas instancias sirven para detectar oportunidades
de mejora y necesidades de capacitacin, que retroalimentan la tarea de fortalecimiento que lleva a cabo la auci.
Una mencin particular merece la coordinacin entre la auci y mrree. Para
generar sinergias entre las competencias y los saberes especficos de cada uno se
institucionalizaron algunos mecanismos de trabajo. Actualmente, la coordinacin interinstitucional se realiza en varios niveles. Por un lado, el ministro de
Relaciones Exteriores integra el Consejo Directivo de la auci, que es el rgano
estratgico que define y planifica la poltica de cooperacin internacional de
Uruguay.
Por otra parte, la coordinacin del da a da entre ambas instituciones se
establece entre el la Direccin Ejecutiva de la auci y el mrree. A partir de la
creacin de la auci, para su ejecucin operativa, se defini el nombramiento
de un funcionario de enlace entre ambas instituciones. El enlace representa al
mrree en la auci en un rgimen de asistencia peridica a las instalaciones
de la Agencia, informa y coordina con la auci el calendario de reuniones
polticas y de comisiones mixtas con componente de cooperacin. En materia
de la estrategia de css, asiste a la Unidad de Cooperacin Sur-Sur de la auci,
sealando las prioridades de poltica exterior del pas que orientan el trabajo
de esta unidad. En lo que refiere al papel internacional del pas en materia de
cooperacin internacional, coordina con la auci y las direcciones pertinentes
mrree el posicionamiento en los distintos foros regionales y globales. Asimismo,
canaliza las consultas jurdicas sobre acuerdos interinstitucionales o acuerdos
marco de cooperacin internacional surgidos a partir de iniciativas entre la auci
y otras agencias cooperantes o de cooperacin de la regin. El enlace tambin es
el encargado de vehiculizar la comunicacin de la auci a las misiones y embajadas de Uruguay en el exterior, entre otras acciones que demanden coordinacin
interinstitucional entre ambos organismos.
Reforma de la salud: una oportunidad

para la cooperacin internacional
La puesta en marcha desde 2007 de una profun
da reforma de la salud en el Uruguay, basada en
cambios en los modelos de atencin, gestin y
financiamiento, trajo consigo una resignificacin
muy importante del rol del Ministerio de Salud P
blica (msp) como rector del Sistema y garante del
derecho a la salud de los uruguayos y uruguayas.
En esa redefinicin, la identificacin de los nuevos
desafos sanitarios globales y transfronterizos,
producto de la globalizacin, ha despertado una
definicin clave para el futuro de las polticas de
salud y de la cooperacin internacional en nuestro
pas: la necesidad de abordar estos desafos desde
una perspectiva integral e integrada.
Desde una perspectiva integral, desarrollando
un sistema de salud que promueve el acceso uni
versal y la equidad; desde una perspectiva inte
grada, incorporando los principios, orientaciones y
desafos de nuestro Sistema de Salud en el debate
de la agenda de salud global, volvindolo actor fun
damental de los procesos de integracin regionales
en materia de salud y, sobre todo, recaracterizando
la cooperacin internacional en salud.
La consolidacin durante este perodo del De
partamento de Relaciones Internacionales del msp,
como una nueva institucionalidad responsable de
asesorar y materializar las polticas de relaciones
exteriores del Gobierno en el contexto de las prio
ridades de poltica del sector salud, ha sido funda
mental para definir y canalizar una nueva agenda de
cooperacin internacional con tres caractersticas
principales: cooperacin focalizada en los cambios
de los modelos de atencin y gestin de la salud en
Uruguay; cooperacin ejecutada interinstitucional
mente; cooperacin tcnica sur-sur prestada desde
la experiencia de la reforma de salud.
Esta apuesta del msp encontr su lugar en me
dio de novedosos procesos que viva la coopera
cin internacional en nuestro pas y en la regin.
La creacin de la auci, del Fondo de Cooperacin,
y el abordaje priorizado de la cooperacin sur-sur,
| 111
as como el acuerdo entre los ministros y ministras

de Salud de la unasur en una hoja de ruta para
la cooperacin internacional en materia de salud.35
En sintona con estas tres caractersticas de la
nueva agenda de cooperacin internacional en sa
lud, la auci ha sido dinamizador constante y co
rresponsable de los resultados obtenidos. Espacios
y metodologas ordenadas de definicin de oferta
y demanda conjuntamente con los Estados de la
regin, herramientas de sistematizacin y anlisis
de la cooperacin internacional, interlocucin cons
tante y facilitacin de los dilogos intersectoriales
que han hecho ms eficiente la cooperacin, y la
acertada apuesta a la cooperacin sur-sur.
La breve experiencia de la reforma ha desper
tado la atencin de la regin y solicitudes de in
tercambio tcnico en vista de sus comprobados
resultados sanitarios: reduccin de la mortalidad
materna, reduccin de la mortalidad infantil, re
duccin de la prevalencia del consumo de tabaco,
mejora comprobada de la equidad del Sistema.
Y tenemos hoy el privilegio de compartir las es
trategias asumidas que son modelo para la regin:
polticas y servicios de donacin y trasplante; bue
nas prcticas de alimentacin; polticas en salud
sexual y reproductiva; proceso de la reforma y dise
o del snis; polticas de control de tabaco, que se
ha materializado recientemente en la creacin del
Centro de Cooperacin Internacional de Control de
Tabaco, centro acreditado por la oms en la regin
que sin duda se convertir en instrumento funda
mental para redoblar los esfuerzos de cooperacin
sur-sur en esta materia.
Nuestro Ministerio de Salud Pblica ha asumido
su responsabilidad con la regin priorizando la es
trategia de cooperacin sur-sur, y es muy conscien
te de cunto ha significado el apoyo de la auci en
la tarea de asumir los desafos globales de forma
integral e integrada con el mundo.
Por Andrs Coitio
Director de Relaciones Internacionales del Ministerio de
Salud Pblica de Uruguay.
112 |
Por ltimo, desde 2011, la auci participa en la delegacin de Uruguay ante el

Grupo de Cooperacin Internacional (gci) del mercosur, apoyando al mrree desde
el punto de vista tcnico. El gci es el rgano encargado de asesorar y coordinar
en materia de cooperacin tcnica a los rganos de la estructura institucional
del mercosur.
Administracin de fondos
La administracin de los fondos de cooperacin se plantea como un tema en
constante debate para las agencias de cooperacin en general y tambin para la
auci. Dados los distintos mecanismos e instrumentos de cooperacin y el rol dual
del pas en la materia, se hace necesario crear una estructura administrativa y
unos mecanismos de gestin de los fondos que se ajusten a un escenario cambiante de la cooperacin al desarrollo.
Desde el comienzo de la reforma institucional se discuti acerca de la oportunidad y conveniencia de que la administracin de fondos estuviera directamente en
manos de la Agencia, y de los desafos que ello representara en cuanto a dotacin
de recursos humanos y materiales. Una evaluacin cuidadosa de las ventajas y
desventajas de administrar recursos de cooperacin directamente llev a la conclusin de que, en las circunstancias actuales, las negociaciones y gestiones que
estas tareas suponen terminaran consumiendo los esfuerzos de gran parte del
personal y la direccin, desviando el foco central de la gestin de la cooperacin.
Por otra parte, para mejorar la eficacia de la aod, a nivel internacional se promueve que los fondos de cooperacin sean administrados por sistemas nacionales
de gestin de las finanzas giles, seguros y transparentes, as como procedimientos
de compras pblicas adaptados a los estndares internacionales. Sin embargo, el uso
de los sistemas nacionales no es sencillo, y as ha sido constatado en el mbito internacional,36 ya que implica, en muchos casos, reformar la gestin de las finanzas
pblicas y dotarla de una estructura de administracin para fondos de cooperacin
que tienen una duracin acotada y que requieren una gestin gil a fin de responder a los plazos acordados para llevar adelante las intervenciones. Adems, esta
estructura debe responder con eficacia a una complejidad administrativa creciente, dado que se incrementan los proyectos de varios pases u organizaciones que
cuentan con sus mecanismos y procedimientos singulares de rendicin de cuentas.
En el caso de la auci, durante los primeros aos no fue posible contar internamente con toda esa administracin, por lo que se opt por transferir parte de
los fondos hacia la Corporacin Nacional para el Desarrollo (cnd), una entidad
pblica de derecho privado con competencias para la administracin de fondos.
Esta decisin tuvo sus ventajas e inconvenientes, dado que ha sido un proceso
de aprendizaje conjunto.
Luego de estos aos de experiencia y aprendizajes, la prxima administracin
deber abordar este tema. Una opcin que parece efectiva sera contar con un
actor externo, una figura pblica no estatal vinculada a la Presidencia de la Repblica que administre los fondos. Se debera desarrollar un andamiaje jurdico
lo suficientemente flexible para que esta entidad pueda adaptarse a las diferentes
realidades y que, adems, pueda desarrollar una experiencia y un conocimiento
especfico sobre administracin de fondos de cooperacin. El buen funcionamiento del rea administrativa es clave para mantener tanto los altos niveles de
ejecucin de los proyectos de cooperacin que el pas recibe como la paleta de
proyectos de cooperacin sur-sur que Uruguay comienza a brindar.
Becas para la formacin de capital humano
El activo ms importante que tiene cualquier organizacin est formado por
las personas que trabajan en ella, por lo cual su formacin y desarrollo es vital
para el logro de los objetivos deseados. En un mundo crecientemente dinmico y
complejo, los pases tienen necesidad de formar personas capaces de anticipar y
enfrentar los desafos y oportunidades que se presentan.
La formacin y especializacin favorecen y acompaan la evolucin de las
profesiones y del contenido de los puestos de trabajo y, por tanto, la mejora de las
competencias y cualificaciones indispensables para fortalecer la situacin competitiva de las organizaciones y su personal. Asimismo, promueven la movilidad
social en la medida en que los trabajadores pueden mejorar sus competencias
y su situacin laboral. Por ltimo, cumplen una funcin preventiva, por cuanto
permiten anticipar las consecuencias negativas de reestructuraciones econmicas o tecnolgicas y superar las dificultades que eventualmente afronten los
diferentes sectores y las organizaciones ante los nuevos escenarios.
La formacin debe ser entendida como una ventaja competitiva que permite
disponer de buenos profesionales tanto en el mbito pblico como privado. En
vista de ello, la formacin de capital humano es una de las mejores inversiones
que se pueden hacer desde el punto de vista del desarrollo y del crecimiento.
Hoy en da, nadie pone en tela de juicio que tener gente capacitada es una de las
mejores defensas frente a los imprevistos.
La capacitacin es esencial a todo nivel, ya que no solo es necesario capacitar
a estudiantes o egresados universitarios, sino que es imprescindible capacitar a
los tcnicos no universitarios que con su trabajo contribuyen a que se logre una
mejora continua en los servicios que permite el desarrollo de la sociedad. Por
ello puede decirse que brindar a la poblacin la posibilidad de especializarse en
aquellas reas de inters es una tarea no menor.
En este sentido, las becas de formacin de capital humano constituyen una
herramienta sustantiva de la poltica de cooperacin al desarrollo de Uruguay.
Por ello, el rea de Becas es de gran importancia para el logro de los objetivos de
formacin a medio y largo plazo de la ciudadana. Una funcin de las becas, entre otras, es ampliar la oferta de formacin continua que permita tanto mejorar
el acceso al mercado laboral como mantener el empleo de la poblacin ocupada
y su promocin a travs de la recualificacin o actualizacin de las competencias
profesionales. Para tal objetivo, es competencia del rea de Becas de la Agencia
la recepcin y difusin de las ofertas de asistencia tcnica enviadas al pas por
gobiernos, instituciones extranjeras y organismos internacionales. En algunos
casos la auci realiza, adems del control, la preseleccin de los postulantes. Una
vez adjudicadas las becas, se tramita el pasaporte oficial a los becarios va el
mrree, en los casos que corresponda.
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114 |
La gestin de las becas implica un arduo trabajo de difusin con el propsito

de acercarlas a toda la ciudadana. Para ello, la auci cuenta con un software que
permite difundir los ofrecimientos de becas, segn su rea temtica, y publicarlos a travs de la pgina web de la Agencia y de la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto.
En ambos sitios hay un buscador de las becas con el que se accede a toda la
oferta formativa existente. All es posible realizar bsquedas con cualquiera de
los siguientes parmetros: cdigo, curso, disciplina y/o pas de realizacin de la
capacitacin.
A travs del sitio web de la auci se puede obtener no solo informacin sobre
la oferta existente, sino tambin otra informacin relevante que puede ayudar
al postulante en el proceso de aplicacin. Tambin figuran vnculos a las pginas
institucionales del Ministerio de Educacin y Cultura y de la Organizacin de los
Estados Americanos (oea), con sus respectivas ofertas formativas.
En estos aos, se ha realizado un esfuerzo por lograr mayor difusin de las
oportunidades de formacin, en el convencimiento de que la difusin es el medio
para asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que quieran desarrollarse, y parte de esto implica no solo buscar canales para dar mayor difusin,
sino tambin facilitar el acceso a la informacin.
Asimismo, se ha avanzado sustantivamente en una gestin ms orientada
al usuario, procurando estar en permanente contacto con los postulantes para
informarlos de aquellas becas que pudieran ser de su inters. Por este motivo, se
viene actualizando la base de datos e incorporndosele nuevos contactos, lo que
constituye una labor continua.
En el rea de Becas se reciben distintas ofertas de becas, destinadas a uruguayos y residentes en el pas, para estudiar en instituciones de formacin de varios
pases. Cabe destacar que, en general, los aportes ms significativos son los de
Espaa, la oea, China y Japn.
En el perodo 2010-2014 el pas recibi aproximadamente 1400 ofrecimientos
de becas, que se distribuyen como muestra el grfico 10.
En el marco de la mejora continua, se ha apostado por el diseo de un software
a medida que contemple las necesidades del rea. Este nuevo software permitir
mejorar la eficiencia, tanto en la gestin de la oferta de becas como en la gestin
de la difusin y el contacto con los becarios.
A su vez, agrega nuevas funcionalidades que facilitarn al ciudadano su postulacin. Algunas de las ventajas que brinda al postulante son la posibilidad de
preinscripcin va online, un correo de preaviso para indicarle que se acerca la
fecha lmite para la presentacin de la documentacin, a fin de que la presente
o complete. Tambin podr utilizar el filtro por disciplinas y subdisciplinas, que
le permitir estar al tanto de las becas que surjan en las reas de conocimiento
que sean de su inters.
Otra funcionalidad destacable es que permite definir a becarios que se conviertan en referentes, siendo nexos con su comunidad y ayudando en la difusin
de las diferentes becas en su mbito geogrfico. Esto ser de especial importancia en la tarea de acercar la oferta de becas al interior del pas.
Grfico 10. Principales oferentes de becas, 2010-2014

Israel (5%)
Espaa (30%)
Japn (7%)
China (13%)
Otros (21%)
oea (24%)
Fuente: auci.
Grfico 11. Candidatos seleccionados por rea de formacin, 2010-2014
Administracin y productividad
Medio ambiente y recursos naturales
Educacin y capacitacin
Poltica econmica y social
Marco institucional
Biologa, alimentos y salud
Industria
Otras
0
100
Postulantes
Fuente: auci.
200
300
Adjudicados
400
500
600
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Asimismo, el nuevo software ayudar en la difusin de las becas, permitiendo

contar con un editor de texto que destaque lo esencial de cada llamado. Otra
mejora sustancial ser habilitar una ms amplia y confiable base de datos de
contactos, afinando las reas de inters en las que cada institucin desea recibir
ofrecimientos de becas. Esto permitir colaborar en la profesionalizacin de los
recursos humanos con los que cuenta el pas y hacer un pequeo aporte hacia
un mayor nivel de desarrollo.
Unidad de Donaciones
La Unidad de Donaciones (udopp) fue creada por decreto 183/007, de 14 de mayo
de 2007, y funciona en la rbita de la auci. Es el rea que articula, coordina,
centraliza y evala las donaciones en especie recibidas de organismos pblicos,
fundaciones privadas y personas del exterior para instituciones pblicas u organizaciones no gubernamentales del Uruguay. La udopp surge como una unidad
especializada en materia de donaciones dentro del Estado, en respuesta a la existencia de mltiples iniciativas aisladas y desarticuladas, y es el entorno propicio
para la concrecin de los valores y principios de solidaridad.
Desde la udopp se evalan diferentes aspectos: si la donacin responde a una
necesidad real para el receptor, a travs de una carta de aceptacin del beneficiario; que antes de partir del extranjero los gastos de la donacin (flete y seguro
internacional prepago) estn cubiertos, as como definidas las responsabilidades
de cada parte; que haya sido gestionada por el beneficiario una resolucin del
Ministerio de Economa y Finanzas (mef) que autoriza la exoneracin o inmunidad tributaria, y que exista una lista detallada de los bienes donados que incluya
una estimacin financiera de las mercaderas con carcter de donacin.
Finalmente, la udopp realiza un seguimiento y una evaluacin del buen uso y
la permanencia en destino de la donacin. A tales efectos, solicita al beneficiario
un informe del impacto y el aprovechamiento de los bienes recibidos.
Comunicacin y visibilidad de la poltica de cooperacin
Desde el comienzo, la auci entendi que la calidad de la comunicacin que
pudiera establecer con los diferentes actores iba a ser fundamental a la hora de
presentar la institucin y las iniciativas de cooperacin que se desarrollan en
el pas. As, la difusin de actividades e iniciativas se defini como uno de los
cometidos de la Agencia en el momento de su creacin.
En la medida en que se busca dar transparencia a la gestin que realiza la
auci y dar a conocer los lineamientos que se siguen en materia de cooperacin,
se ha intentado establecer canales de comunicacin adecuados con los distintos
actores.
Con el correr de los aos, los desafos comunicacionales que se plante la organizacin han ido cambiando. Una vez que la auci comenz a ser reconocida
por los actores definidos como claves, con los que de una u otra manera trabaja a
diario, fue buscando los mecanismos para mantener la comunicacin y aumentar el compromiso de todos en la gestin. Para ello, entendi que es fundamental
dar la mayor visibilidad a las tareas que realiza, no solo a travs de internet, sino
promoviendo encuentros directos con los interlocutores.
Desde una concepcin sistmica de la cooperacin del pas, la auci entiende
que comunicarse con personas e instituciones en general mejora su trabajo y
lo enriquece. En este sentido, no solo le interesa dar a conocer su trabajo, sino
que trata de mantenerse informada y de conocer otras experiencias. As, busca
comunicar para promover la coordinacin y cooperacin entre organismos e
instituciones nacionales y extranjeros, con el fin de intercambiar experiencias y
trabajar coordinadamente.
A medida que la institucin crece, la tarea se hace ms compleja y ms rica. El
inters y la demanda de otros por conocer su trabajo han llevado a la Agencia a
buscar mecanismos de comunicacin ms eficientes y atractivos. De esta forma,
ha procurado mejorar y actualizar en forma permanente la principal herramienta comunicacional, que es la pgina web <www.auci.gub.uy>. Desde hace
unos meses, la auci comenz a enviar tambin boletines informativos en forma
mensual, que han ido aumentando en nmero de suscriptores.
La generacin de contenidos es siempre una preocupacin constante y por ello
la Agencia ha confiado en especialistas en diferentes reas para que ayudaran
a crear materiales idneos. Se han realizado audiovisuales y publicaciones que
fueron promovidos por distintos canales, buscando formatos diversos para dar
una mayor visibilidad a lo que se realiza.
Son varios los desafos que se plantean para el futuro en materia de comunicacin, y seguramente aparecern varios ms. Es claro que cuesta introducir
los temas de cooperacin en la agenda de los medios de informacin. La auci
debe pensar en una estrategia para que la ciudadana conozca qu destino tiene
la cooperacin que llega al pas, la cantidad de iniciativas que se promueven, qu
hace Uruguay en materia de cooperacin, entre otros.
Tambin existe una muy buena oportunidad de potenciar la comunicacin
que entabla la institucin mediante el trabajo conjunto con otras agencias de la
regin. El intercambio de materiales, conocimientos y la difusin entre varios
canales aumentan y enriquecen la visibilidad de las tareas que realiza el conjunto de los actores.
El sistema de informacin para la poltica de cooperacin
En el marco de la reforma de la institucionalidad de la cooperacin internacional
en Uruguay, surgi la necesidad de cuantificar y caracterizar la cooperacin que
reciba el pas, as como la que comenzaba a brindar a sus pares en la regin.
En ese contexto se apunt a mejorar el registro de la cooperacin, que hasta el
momento no estaba totalmente sistematizado en un nico lugar.
Lograr un sistema de informacin maduro y estable no es una tarea fcil, pero
es una pieza clave en el fortalecimiento de la institucionalidad de la auci y de
todo el snci.
Como en cualquier campo, la informacin oportuna permite mejorar la coordinacin y el seguimiento de la cooperacin fundamentalmente a partir del
anlisis sectorial, articular iniciativas, proponer sinergias, sumar esfuerzos
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para reforzar las polticas nacionales. En definitiva, colabora en mejorar la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos de cooperacin internacional. No
solo los actores del sistema nacional de cooperacin se benefician del intercambio de informacin, sino toda la ciudadana, a la que a partir de la informacin
generada y procesada se le puede rendir cuentas sobre la cooperacin que el pas
recibe y brinda.
Por otro lado, la gestin de la informacin contribuye a la toma de decisiones
informadas de poltica pblica. Por ejemplo, a la hora de negociar nuevos programas y proyectos de cooperacin, es de suma utilidad tener al alcance los antecedentes de cooperacin en el tema que se quiere trabajar, lo que complementa
el anlisis de la realidad de las polticas nacionales en ese mbito, para disear
proyectos ms efectivos, innovadores y que tomen en cuenta la trayectoria del
pas, as como las lecciones aprendidas.
Finalmente, contar con un sistema de informacin de cooperacin internacional permite estudiar las caractersticas y la evolucin de la cooperacin en
el pas, detectar las continuidades y los cambios y prepararse para afrontarlos.
Por otra parte, darle visibilidad a la cooperacin en Uruguay beneficia a todos
los actores del sistema: a los cooperantes que tradicionalmente brindan cooperacin al pas e invitan a poner en la agenda pblica nacional ciertos temas clave
para el desarrollo y a las instituciones nacionales, porque se visibiliza y realza el
esfuerzo que han invertido en innovar, en plantearse nuevos desafos y en asistir
a otros pases a partir de sus propias experiencias exitosas.
El esquema de funcionamiento
Los insumos que nutren al sistema de informacin los proporcionan las instituciones pblicas nacionales y los organismos internacionales o de pases
que cooperan con Uruguay. Hay dos procesos distintos para esto: la actualizacin continua y la actualizacin anual. En ambos casos, la auci valida la
informacin provista por las instituciones, compatibilizando la proveniente de
distintas fuentes sobre una misma iniciativa y chequeando la congruencia con
las definiciones metodolgicas que sostienen el sistema de informacin. Esta
tarea se hace ms fcil si se cuenta con los documentos de formulacin de los
proyectos de cooperacin y sus respectivas reformulaciones, lo que no siempre
sucede.
El nexo con auci se realiza a travs de una persona que acta como punto
focal de cooperacin en cada institucin. A su vez, los tcnicos de auci, cuando
por su rol toman conocimiento de la aprobacin de una nueva iniciativa o del
avance en su ejecucin, amplan la informacin con las instituciones involucradas y actualizan la informacin en el sistema. Esta actualizacin continua es
vital para que la informacin sea til en la gestin cotidiana.
Ms all de que la actualizacin de la informacin es constante, una vez al
ao se realiza una puesta a punto con cada una de las instituciones (se marca un
perodo para hacerlo), que refiere especficamente a las iniciativas que estuvieron activas el ao anterior o lo estn en el corriente ao. Algunos productos de
informacin dependen de este segundo proceso: el informe anual sobre el estado
Grfico 12. Proceso de gestin de la informacin sobre cooperacin internacional

en Uruguay
ingreso y actualizacin
de la informacin
sobre las iniciativas
de cooperacin
sistema nacional
de informacin
de cooperacin
internacional
productos
de informacin
Fuente: auci.
de situacin de la cooperacin y la informacin que se remite al Programa de

Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur (pifcss).
Productos de informacin
La auci a su vez lidera el proceso de elaboracin de productos a partir de la informacin generada, aunque no es el nico actor que trabaja con los datos. Este
es un servicio que brinda a las instituciones del sistema nacional de cooperacin
internacional y a otros interesados en el tema.
En primer lugar, luego de la actualizacin anual y del correspondiente procesamiento de los datos, la auci elabora desde su creacin un informe sobre el estado de situacin de la cooperacin internacional en Uruguay. Desde el 2012 este
informe se publica en formato papel y se presenta a los actores del snci, adems
de difundirse en la pgina web de la Agencia. Esto es de suma importancia como
instancia de devolucin e intercambio, para mejorar tanto el producto como el
andamiaje metodolgico que sostiene el sistema de informacin.
En el informe se incluye la informacin sobre la cooperacin internacional no
reembolsable que el pas recibe bajo la forma de programas, proyectos y acciones
para el desarrollo, brindada por organismos internacionales, fondos multilaterales, bilaterales u organismos pblicos de otros pases y/o dirigida a organismos
pblicos nacionales, a la que se aade desde el ao 2013 la cooperacin sur-sur
y triangular en la que Uruguay participa como oferente.37
Adems de los informes generales, desde hace varios aos se elaboran informes particulares en tres reas: Medio Ambiente, Agua y Energa; Social, Derechos
Humanos y Acceso a la Justicia, y Productiva. Se fueron agregando a medida que
la Agencia incorpor recursos humanos especializados en las distintas reas; el
ltimo es el del rea de Gobernabilidad, a partir del 2014. El enfoque sectorial
enriquece los datos de cooperacin con el conocimiento de los lineamientos estratgicos del pas en el rea. Adems, agrega valor a los datos cuantitativos con
insumos cualitativos, lo que permite dar una mirada ms detallada y profunda
sobre las polticas pblicas apoyadas por la cooperacin en los diferentes sectores.
Ms all de estos productos que se elaboran ao tras ao de forma sistemtica, existen muchos otros que se generan a partir de necesidades puntuales. Un
ejemplo son las matrices que grficamente presentan y relacionan el contenido
de las distintas iniciativas vigentes en un mismo tema, como instrumento para
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la coordinacin de la cooperacin. Tambin se realizan con frecuencia informes

a pedido de instituciones o investigadores. El abanico de posibilidades de explotar la informacin que se genera es muy amplio y rico, y siempre hay lugar para
nuevos desafos.
Finalmente, la auci como punto focal de Uruguay en el pifcss, enva una vez
al ao la informacin de la cooperacin sur-sur, la cooperacin triangular y la
cooperacin regional sur-sur en las que Uruguay participa en los distintos roles.
Estos datos son procesados junto con los que envan los otros pases y utilizados
para elaborar el Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica.
Los retos del sistema de informacin
Para tener un buen sistema nacional de cooperacin internacional es necesario unificar informacin proveniente de distintas fuentes y hacerla comparable, lo que no es una tarea fcil porque cada institucin lleva un registro de
su cooperacin segn sus propias definiciones y criterios. Un ejemplo de esto
es la clasificacin sectorial: cada institucin utiliza su propio clasificador, con
sus correspondientes definiciones; no es lo mismo lo que distintos cooperantes
entienden que abarca un sector como gobernabilidad. A su vez, los cooperantes
tienen diferentes formas de programacin: algunos programan lneas en las que
trabajan con distintas instituciones y no discriminan el presupuesto asignado a
cada actividad o proyecto; otros trabajan por proyectos, etctera.
Si bien existen algunos sistemas internacionales con larga trayectoria en el
registro de la cooperacin, el desafo est en aprender de ellos y no perder la
compatibilidad fundamental, pero adaptarlos a las necesidades y caractersticas
del pas. Es distinto el punto de vista del receptor que el del donante, y es tambin distinta la mirada de un pas que recibe cooperacin, pero que tambin
ofrece. Eso debe verse reflejado en qu es lo que se registra y de qu manera. La
informacin generada tiene que ser espejo de todos los roles que el pas asume,
en su complejidad, y ha de reflejar su posicionamiento poltico en el debate
internacional sobre cooperacin. En particular, la clasificacin sectorial ha de
generarse a partir de un balance entre las clasificaciones internacionalmente
ms usadas y la distribucin de competencias entre las instituciones nacionales,
relacionadas con los ejes prioritarios del pas.
Cuando un sistema de informacin sobre cooperacin est pensado desde el
punto de vista de un pas receptor, se focaliza por ejemplo en conocer quines
son los donantes principales, cunto dinero recibe el pas por este concepto,
e incluso rotula las variables con una nomenclatura que deja entrever su rol
de receptor. En cambio, cuando un pas tradicionalmente receptor empieza a
brindar cooperacin tcnica, es otro el foco de atencin: ya no son los costos
lo que ms importa; son los recursos humanos, son las capacidades, son los esfuerzos nacionales lo que hay que medir. Comienza el desafo de asignar valor a
la cooperacin que se brinda y de registrar la que siempre existi pero no se
visualizaba como css.
Otra modalidad es la cooperacin regional y multipas en la que Uruguay
participa y en la que en general no se puede discriminar qu recursos recibe
cada pas. Estas iniciativas tienen que recibir un tratamiento distinto al de la

cooperacin tradicional, aun cuando los que proveen los fondos muchas veces
son los mismos cooperantes.
Lo anterior plantea el reto de unificar el registro de las distintas modalidades
e instrumentos de cooperacin, para lo que no hay muchos sistemas de pases
piloto con trayectoria como para poder evaluarlos y aprender de sus xitos y
fracasos. Por otro lado, hay cada vez ms modalidades e instrumentos de cooperacin para el desarrollo y otros vendrn, lo que desafa muchsimo a un
sistema de informacin que pretende reflejar la realidad, guardando el rigor y
cierta estabilidad en las definiciones metodolgicas que permiten que los datos
almacenados sean analizables y tiles.
El sistema de informacin necesita del trabajo fluido de la auci con todos
los actores; atraviesa toda la gestin de la Agencia. Esto permite mejorar continuamente a travs de la retroalimentacin y reflejar los cambios frecuentes
que sufren las iniciativas de cooperacin desde su formulacin. Si no, corre el
riesgo de convertirse en una entelequia, en algo que sirve solo para los registros
histricos.
Avances
Se ha avanzado mucho en la completitud de la informacin, en parte gracias a que

se cruzan datos provenientes de distintas fuentes, pero an persiste la poca respuesta en algunas variables que hilan ms fino sobre la ejecucin de las iniciativas.
Al comienzo, el registro se centr en la cooperacin tradicional que Uruguay
reciba, mientras que la cooperacin sur-sur y la cooperacin triangular en las
que Uruguay comenz a participar se registraban por separado, y solo las que
haban sido formalizadas oficialmente en alguna instancia entre los gobiernos
de los pases involucrados. Los esfuerzos se han ido ampliando para unificar la
informacin en un nico lugar y ampliar el alcance del registro.
El registro de la cooperacin en Uruguay incorpor la clasificacin de las iniciativas en programas, proyectos y acciones, lo que permite un anlisis ms completo
y visibiliza las diferencias de dimensin que tienen las iniciativas de cooperacin.
Se elabor un glosario y una definicin detallada de los sectores, lo que implic ajustar las definiciones existentes a partir del anlisis de los datos ya registrados, disminuyendo considerablemente las ambigedades. Estas definiciones
tendrn que ser revisadas peridicamente para reflejar la realidad y asegurarse
de que sean cada vez ms precisas y claras, a fin de que todos los actores entiendan y reporten lo mismo en cada variable, porque esto condiciona fuertemente
la utilidad de los datos generados.
Con el objetivo de reforzar el sistema de informacin de la cooperacin internacional en Uruguay, el 24 de octubre de 2013 se cre de forma oficial el Registro Nacional de la Cooperacin Internacional38 dentro de la auci y se estableci
la obligatoriedad para algunas instituciones de remitir la informacin (artculo
37 de la ley 19149), lo que la mayora ya haca de forma voluntaria. Esta regulacin institucionaliz y respald con rango de ley el trabajo que la auci ya vena
realizando en conjunto con las instituciones nacionales y los socios cooperantes.
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Cuadro 10. Pilares de la

iniciativa Unidos en la Accin
en Uruguay
1. Un programa conjunto para hacer ope

rativo el undaf/undap, priorizar activi
dades estratgicas y fomentar la progra
macin conjunta.
2. Un liderazgo para brindar coherencia a la
planificacin y la accin, unificar el accio
nar del snu en el terreno y proveer una
interlocucin principal.
3. Un marco presupuestario para optimizar
los recursos ya disponibles y establecer y
reforzar los recursos que sern moviliza
dos.
4. Una oficina, entendida como un conjunto
de prcticas compartidas y procedimien
tos comunes para mejorar la eficiencia
en la gestin de los recursos.
Para ms informacin vase www.onu.org.uy/unidos-en-la-ac
cin/uruguay-pais-piloto.
Para terminar, la auci est desarrollando un software que

facilitar enormemente la carga de datos interna y externa
y permitir un mejor monitoreo del sistema. Ser til para
la gestin de la Agencia y para el seguimiento que realizan las instituciones nacionales sobre sus iniciativas, las
que en general no cuentan con un sistema de informacin
propio en esta materia. Va a ser posible compartir informacin entre todos los actores de manera mucho ms gil.
En particular, se podrn compartir los documentos de las
evaluaciones de los programas y proyectos, para aprender
de las buenas prcticas y de los errores. El desafo est en
que tanto los tcnicos de auci como los de las otras instituciones del sistema nacional de cooperacin internacional
se apropien del software y lo utilicen como herramienta de
trabajo. Esto implica un cambio cultural en la forma de hacer las cosas, pero si se logra traer importantes beneficios.
Hacia una nueva gestin de la cooperacin
al desarrollo
Desde el inicio de la reforma, en 2008, muchos han sido los
aciertos y los aprendizajes institucionales. Algunos de estos
aprendizajes han quedado generalizados en la primera parte de este captulo. Sin embargo, dos procesos han sido claves en el camino hacia el fortalecimiento de capacidades de
la cooperacin en el Uruguay. Por un lado, la participacin
de Uruguay en el programa Unidos en la Accin permiti a
la auci liderar la articulacin del snci y posicionarse como
la entidad rectora de la cooperacin en el pas. A partir de
estos aprendizajes, la realizacin en 2013 del ejercicio de
reflexin sobre la cadena de valor en el Uruguay hizo posible que la auci cuente con una hoja de ruta hacia la nueva
gestin de la cooperacin en el pas.
Uruguay en el programa Unidos en la Accin
La poltica de cooperacin y su institucionalidad han sido
fuertemente moldeados por la experiencia de Uruguay en
Unidos en la Accin (Delivering as One, DaO por sus siglas
en ingls), la iniciativa de reforma del pilar de desarrollo
del Sistema de las Naciones Unidas (snu) que surgi como
recomendacin del secretario general a partir del reporte
del Panel de Alto Nivel para la Reforma del snu (2006). Su
objetivo es la mejora de la eficacia, la eficiencia y la cohe-
rencia de la cooperacin para el desarrollo que brinda el snu. Dicha modalidad

se basa en el empoderamiento y el liderazgo de los gobiernos.39
Este proceso de reforma, bajo la responsabilidad del/la coordinador/a residente de las Naciones Unidas y de la Oficina del Coordinador Residente de las
Naciones Unidas (ocr) y articulado con el Equipo de Pas del snu (United Nations
Country Team, unct por su sigla en ingls), fue asumido por el Gobierno uruguayo en 2007, primero desde el Departamento de Cooperacin Internacional de
la opp y despus desde la auci.
Uruguay se postul y fue seleccionado a fines de 2006 para la implementacin
de DaO,40 como uno de los ocho pases piloto en el mundo (junto con Albania,
Cabo Verde, Mozambique, Ruanda, Pakistn, Tanzania y Vietnam). Entre las
razones por las que Uruguay se present y fue elegido como pas piloto de la
iniciativa destaca su trayectoria de trabajo conjunto con el snu, y el hecho de que
fue el nico pas de ingreso medio ubicado en Amrica Latina.
Asimismo, el Gobierno vislumbr en la iniciativa la posibilidad de fortalecer
la gestin de la cooperacin internacional a travs de la creacin de una nueva
institucionalidad, y entendi que resultara en un instrumento que favorecera
una mayor articulacin intergubernamental de las actividades de cooperacin en
el pas. Adems, tanto el pas como el propio snu en Uruguay presentaban una
institucionalidad slida y capacidades instaladas como para llevar adelante este
proceso de manera eficaz y eficiente.
Los principios orientadores de la implementacin de la iniciativa DaO en
Uruguay son:
La reforma sustantiva del modo tradicional de prestacin e implementacin de la asistencia al desarrollo, basada en una programacin conjunta
entre el Gobierno y el snu.
Una total alineacin a las prioridades nacionales expresadas en los documentos de programacin conjunta (undaf/undap, documentos programticos de cada una de las agencias, fondos y programas residentes).
El liderazgo del Gobierno en todas las etapas del proceso, desde la participacin en las estructuras de gobernanza hasta en el diseo, la ejecucin,
la gestin y el seguimiento de los programas y proyectos conjuntos. La
creacin y el fortalecimiento de un organismo rector en cooperacin
(auci) result clave para liderar el proceso y marcar las prioridades y
acciones a llevar a cabo.
Un/a coordinador/a residente y una ocr debidamente empoderado/as
que asegurasen, en estrecho trabajo conjunto con la auci, la experiencia
tcnica, la alineacin a las prioridades, la puesta en marcha de procesos
comunes y sobre todo la eficiencia y la coherencia del proceso.
La interagencialidad, en el sentido de comprometer a todo el snu en Uruguay en la participacin de la iniciativa con aportes sustantivos en materia de cooperacin tcnica y de administracin de los recursos asignados
para la implementacin, en el marco de los mandatos, procedimientos y
relacin con las sedes de cada una de las agencias, fondos y programas.
| 123
124 |
La interinstitucionalidad, en el sentido de que el trabajo conjunto de los

organismos de gobierno, gobiernos departamentales y sociedad civil favorecieron la construccin de un sistema nacional de cooperacin internacional (snci) con puntos focales institucionales debidamente legitimados,
comprometidos con la iniciativa y conocedores del proceso de transformacin del snu.
Unidos en la Accin. La experiencia

en Uruguay
La experiencia Unidos en la Accin (DaO, por sus
siglas en ingls) fue lanzada en el ao 2006 por el
secretario general de las Naciones Unidas y adop
tada en 2007 por Albania, Cabo Verde, Mozambi
que, Pakistn, Ruanda, Tanzania, Vietnam y Uru
guay. Uruguay fue el nico pas de Amrica Latina
y el Caribe (y en aquel entonces el nico de renta
media) entre los ocho pases que eligieron adoptar
esta modalidad de trabajo. La finalidad principal
de la experiencia era permitir que el Sistema de las
Naciones Unidas (snu), en colaboracin con los go
biernos de los ocho pases piloto, desarrollara enfo
ques que mejorasen la coherencia, la eficiencia y la
eficacia de la onu a escala nacional y que redujesen
los costos de transaccin para los pases adoptan
tes. Tras varios aos de trabajo, en el ao 2012 se
llev a cabo una evaluacin independiente de la
experiencia DaO y con ella concluy la fase piloto.
En 2012, la Revisin Comprehensiva Cuadrienal
de Polticas (qcpr por sus siglas en ingls) lleva
da a cabo por la Asamblea General le dio por pri
mera vez reconocimiento intergubernamental a la
modalidad DaO como un modelo suficientemente
probado. Sin embargo, tambin estableci que su
adopcin continuase siendo un proceso de adhe
sin voluntaria. A la fecha hay 38 pases trabajan
do o en proceso de hacerlo en el marco DaO.
Adems de mejorar la coherencia, la eficiencia,
la eficacia y de tratar de contribuir a reducir los
costos de transaccin, el enfoque DaO se propuso
alinear los programas y las acciones del Sistema
de las Naciones Unidas a las prioridades naciona
les y los requisitos de los gobiernos. Se construy

a partir de la idea de que no hay un modelo nico,
sino que cada pas debe buscar la mejor forma de
establecerlo, y se apoya en cinco pilares: un lide
razgo, un programa, un marco presupuestario, una
forma de comunicar como uno y una forma de ope
rar como uno.
En el Uruguay, el enfoque se tradujo en un lide
razgo articulado por el/la coordinador/a residente
de las Naciones Unidas y el Equipo Pas que inte
gra a las agencias, fondos y programas que par
ticipan del sistema; en un programa comn cuya
versin ms reciente fue materializada en el Marco
de Asistencia al Desarrollo (undaf por sus siglas
en ingls) firmado con el Gobierno uruguayo en
mayo de 2010, con vigencia 2011-2015; en un mar
co presupuestario cuya principal herramienta fue
un fondo de recursos (conocido como Fondo de
Coherencia) que reuni recursos financieros para
programas definidos de comn acuerdo entre el
Gobierno y el Sistema de Naciones Unidas; en una
prctica de comunicacin comn, y en una lgica
de operaciones comunes que trata de minimizar
las duplicaciones y redundancias que aumentan los
costos de transaccin.
Con este enfoque se han ejecutado hasta la fe
cha ms de 20 programas conjuntos acordados
entre el Gobierno y el snu, que incorporan en la de
finicin de prioridades las definiciones expresadas
por el Gobierno y contextualizan el rol de las Na
ciones Unidas a las particularidades de un pas con
las caractersticas del Uruguay.41 Este formato de
cooperacin permiti aprovechar las fortalezas del
pas, especialmente la fuerte apropiacin institu
cional del enfoque DaO como forma de alinear los
| 125
La creacin de mecanismos de gobernanza giles y eficaces, que facilitan

la gestin, la ejecucin y el monitoreo de la iniciativa DaO Comit Directivo del Fondo de Coherencia del Marco de Asistencia de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (undaf) y su Plan de Accin (undap) 2011-2015,
Comit Consultivo, Comit de Gestin.
esfuerzos de cooperacin para el desarrollo en un

pas de renta media (renta alta ms recientemen
te) con las prioridades y definiciones establecidas
por su Gobierno.
La estrategia de cooperacin con enfoque DaO
se focaliz en la asistencia tcnica y el asesora
miento de alto nivel para la mejora de las polticas
pblicas orientadas a la superacin de brechas de
vulnerabilidad propias de un pas como Uruguay.
Es decir, se han realizado importantes esfuerzos
orientados a fortalecer las capacidades institucio
nales del Estado, con un enfoque inclusivo y parti
cipativo, teniendo siempre presente la agenda de
derechos y el rol normativo propio del snu como
forma de aportar a la construccin democrtica y a
la implementacin de polticas pblicas.
Como ejemplo, basta con repasar los temas de
los proyectos conjuntos ms recientes: violencia
basada en gnero, derechos humanos y personas
privadas de libertad, sistemas de proteccin a la
infancia, desarrollo de la minera responsable, me
jora de las capacidades institucionales para res
ponder a las emergencias y desastres, todas reas
estratgicas definidas por el Gobierno y en cuyo
seguimiento ms reciente trabaja la Agencia Uru
guaya de Cooperacin Internacional (auci), creada
por ley en el ao 2010.
La auci funciona en la rbita de la Presidencia
de la Repblica y cuenta con un Consejo Directivo
integrado por el canciller, el director de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto y un miembro desig
nado por el presidente de la Repblica, quien pre
side este Consejo. Dados los cometidos que posee
la Agencia (planificacin, diseo, supervisin, ad
ministracin, coordinacin, ejecucin, evaluacin,
seguimiento y difusin de actividades, proyectos y

programas de cooperacin internacional, recibida y
otorgada por Uruguay, para dar cumplimiento a las
prioridades nacionales de desarrollo del pas), ella
ha sido el interlocutor natural del Sistema de las
Naciones Unidas en el trabajo con el enfoque DaO.
Este trabajo bajo el paraguas DaO no solamen
te ha contribuido a fortalecer la poltica pblica en
algunas reas estratgicas; tambin ha permitido
profundizar el rol destacado que el Uruguay siem
pre ha tenido en relacin con las Naciones Unidas y
el multilateralismo en general.
En sntesis, el trabajo llevado adelante por el
snu y en acuerdo con las prioridades nacionales
se ha enmarcado en reas estratgicas que con
figuran una parte importante de las prioridades
establecidas por el Gobierno. Hacia el interior del
Sistema, el enfoque ha permitido generar una cul
tura de trabajo conjunto y de colaboracin perma
nente entre las agencias, fondos y programas y ha
cer ms relevante su trabajo ante las contrapartes
nacionales. El desafo para el futuro es continuar y
profundizar esta cultura de trabajo conjunto, para
ser cada vez ms relevantes y tiles en contribuir
a los esfuerzos llevados adelante por el pas en un
contexto de recursos cada vez ms limitados para
pases con las caractersticas del Uruguay.
Por Denise Cook
Coordinadora residente de la onu en Uruguay.
126 |
Tabla 5. Aportes del Fondo de Coherencia al proceso Unidos en la Accin

en Uruguay
Contribuyentes
Perodo previo al 31
de diciembre de 2011
(usd)
Expanded DaO Funding

Window*
3.563.000
Pases Bajos,
Gobierno de
Enero-diciembre
de 2012 (usd)
988.000
690.075
Total (usd)
4.551.000
690.075
Noruega, Gobierno de
1.830.771
1.830.771
Espaa, Gobierno de
7.800.000
7.800.000
Total
13.883.846
988.000
14.871.846
* Reino Unido, Noruega, Pases Bajos y Espaa.

Fuente: Oficina de la Coordinadora Residente (ocr), con datos del Multi Partner Trust Fund (mptf).
Por su parte, la estrategia de movilizacin de recursos financieros, basada en

el acceso a fondos de cooperacin no condicionados, result asimismo un factor
destacable de la iniciativa. Uruguay cont desde el inicio del proceso con el aporte financiero del Fondo de Coherencia (fc),42 mecanismo creado para agrupar los
aportes de los donantes para implementar DaO.
El fc, entendido como marco presupuestario e instrumento de planificacin,
mejor la previsibilidad de los recursos; increment los niveles de rendicin
de cuentas obligatoria del snu a los donantes, al Gobierno, al propio snu y a la
sociedad civil; permiti orientar la bsqueda de nuevos recursos en un marco
coherente y conjunto, y contribuy al alineamiento del apoyo del snu a las
prioridades programticas definidas por el Gobierno. A su vez, estableci reglas
definidas y consensuadas con el Gobierno y los donantes: niveles de ejecucin43 y
cumplimiento de metas en un marco de programacin conjunta.
El trabajo interagencial e interinstitucional, tanto de parte del snu como desde
el Gobierno, ha favorecido la articulacin con vistas a un nuevo ciclo de programacin conjunta, estratgica, en un escenario de reduccin de la cooperacin
tradicional.
Son varias las lecciones aprendidas del proceso DaO para el pas, para el snu
y para la auci. Por un lado, result sustantivo contar con un equipo con autonoma tcnica y dotacin presupuestal acorde a los objetivos de la iniciativa. El
desarrollo de capacidades tcnicas y de sistemas de informacin adecuados, la
combinacin de enfoque sectorial y por fuente de cooperacin o socio cooperante, as como el apoyo de la cooperacin (tradicional y cooperacin sur-sur) al
proceso de reforma, constituyen otros de los requisitos necesarios para el xito
de la iniciativa.
Asimismo, la coordinacin de la iniciativa Unidos en la Accin ha contribuido, junto con otros mecanismos de programacin conjunta, a posicionar a la
auci en su rol de organismo rector de la cooperacin internacional, permitin-
dole llevar adelante un ejercicio efectivo de liderazgo en la articulacin del snci

en el pas.
La experiencia ha ayudado a fortalecer los espacios de coordinacin interinstitucionales en materia de polticas pblicas y de demanda de cooperacin internacional a travs del trabajo de programacin conjunta, la mejora en la armonizacin de procedimientos y una estrategia de movilizacin de recursos eficiente.
A partir de la implementacin de DaO, Uruguay ha estado participando muy
activamente de la iniciativa de reforma del snu en su pilar de desarrollo, lo que
ha incrementado el peso de su voz en el debate internacional sobre la cooperacin internacional.44 Ejemplo de ello ha sido el intercambio de experiencias y
asistencia tcnica sobre el proceso, en el marco de la css realizada con El Salvador en 2012 y 2013 y con Colombia en 2014.
La cadena de valor de la cooperacin uruguaya45
Como se ha abordado en los captulos 1 y 2, las formas, los roles y las funciones
de la cooperacin estn cambiando aceleradamente, y las instituciones nacionales y globales encargadas de hacer cooperacin deben ajustarse rpidamente
y, en el mejor de los casos, anticiparse a estos cambios. Sin embargo, muy frecuentemente las trayectorias institucionales (institutional path) presentan fuertes inercias o resistencias que ralentizan esta adaptacin. Asimismo, no resulta
sencillo dotarse de herramientas y estrategias que permitan problematizar y
operacionalizar estos cambios necesarios.
Dadas las transformaciones en el escenario global de la cooperacin al desarrollo y en funcin del nuevo rol dual del pas como receptor y oferente de cooperacin, la auci se plante estudiar la dinmica de la cooperacin en Uruguay
desde una mirada sistmica, con el compromiso de optimizar la alineacin, la
coordinacin y la gestin de la cooperacin al desarrollo en el pas y la que Uruguay comienza a ofrecer a otros pases en desarrollo. Para ello utiliz el enfoque
de cadena de valor como metodologa de anlisis, con el objetivo de generar
insumos que sirvieran de gua para ajustar su rol, as como los mecanismos y
acuerdos de trabajo con los principales actores del snci.
Por qu se opt por el enfoque de cadena de valor? El diseo, la implementacin, el seguimiento y la evaluacin de polticas pblicas, incluidas aquellas
asociadas a la cooperacin internacional, se realizan sobre la base de marcos
conceptuales y analticos a partir de los cuales estudiosos y hacedores de poltica
pueden leer y actuar sobre la realidad. Por ello, resulta relevante identificar los
enfoques analticos que permiten entender y diagnosticar una situacin, incluso aquellos que, provenientes de otras disciplinas, pueden ofrecer elementos
de gran utilidad. En este caso, el enfoque de cadena de valor, originario de los
estudios de sistemas productivos, aporta nuevos e interesantes elementos metodolgicos para analizar la cooperacin al desarrollo.
En el marco del estudio de sistemas econmicos productivos, la cadena de
valor puede tener, al menos, dos acepciones: a)puede ser vista como un conjunto de actividades sectoriales y territorialmente constituidas y visibles cuyo
resultado es un producto o grupo de productos; b)es un enfoque metodolgico
| 127
128 |
Unidos en la Accin, entre El Salvador

y el Uruguay46
El Gobierno del Uruguay, desde antes de la cons
titucin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin
Internacional (auci), ha sido un fuerte aliado del
Gobierno de El Salvador en concretar y potenciar
distintas iniciativas de cooperacin sur-sur, revis
tindolas de un marco ordenado y previsible de
negociacin de programas y priorizando siempre
el dilogo horizontal y solidario. Para el Vicemi
nisterio de Cooperacin para el Desarrollo (vmcd),
como contraparte de dicha Agencia y encargado de
los temas de cooperacin en El Salvador, la auci
no solo ha significado un actor estratgico en la
dinamizacin de las relaciones de cooperacin en
tre nuestro pas y el Uruguay, sino que tambin ha
representado un modelo en materia de gestin de
la cooperacin.
En este sentido, el vmcd se ha beneficiado de in
tercambios de experiencias con la auci en materia
de sistemas de informacin de cooperacin, mo
delos institucionales y legislacin para gestin de
cooperacin y experiencias como receptor y oferen
te de cooperacin sur-sur, entre otros temas estra
tgicos, que a la fecha han aportado enormemente
a las mejoras en gestin que ha experimentado el
vmcd en los ltimos aos.
En el marco de esta agenda de estrecha coopera
cin, El Salvador conoci el programa de reformas
del Sistema de Naciones Unidas conocido como
Delivering as One (DaO) o Unidos en la Accin, el

cual tiene por objetivo reestructurar la dinmica
de trabajo de las agencias, oficinas y programas
de Naciones Unidas, a modo de hacerlas ms co
herentes, eficaces y eficientes en las acciones de
cooperacin que ejecutan en el terreno. Dicho pro
grama encaj en las apuestas del vmcd, el cual a
partir del 2009 defini como eje prioritario poten
ciar todo tipo de iniciativas que contribuyan a efi
cientizar la ayuda que se recibe en el pas.
El inters por implementar dicho programa en el
pas se concret con la invitacin de la auci que re
cibi El Salvador para participar en la IV Conferencia
Intergubernamental de Alto Nivel sobre Unidos en
la Accin, la cual se desarroll en Montevideo del 8
al 10 de noviembre de 2011, oportunidad en la cual
El Salvador pudo conocer de primera mano los prin
cipales resultados y beneficios que Unidos en la Ac
cin brinda a los pases que deciden implementarlo.
A raz de ello, y gracias a la decisin de la auci de
seguir apoyando al vmcd en su agenda de eficacia,
este se constituy como un proyecto de coopera
cin sur-sur entre la auci y la Direccin General de
Cooperacin para el Desarrollo dgcd del vmcd,
enmarcado en el Programa Bilateral de Coopera
cin Tcnica y Cientfica 2011-2013 entre ambos
pases.
Por medio de este proyecto, la dgcd ha fortale
cido sus capacidades para el proceso de implemen
tacin del DaO en el pas, a travs del conocimiento
en detalle del desarrollo y la implementacin en la
para abordar el estudio de dichas actividades, comprender las interacciones y

la gobernanza de la cadena, realizar diagnsticos y servir de insumo para la
planificacin.
En su primera acepcin y siguiendo la definicin de Gereffi y Korzeniewiccz
(1994), es posible conceptualizar la cooperacin internacional como una cadena
de valor porque: 1)rene un conjunto de productos y servicios relacionados en
una secuencia de actividades en las que se agrega valor para alcanzar el desarrollo; 2) existe en cada pas una concentracin geogrfica de actores en red;
3) es posible identificar una estructura interna de gobernanza, y 4) existe un
dinamismo tal que permite el reposicionamiento de actores.
Repblica Oriental del Uruguay, que si bien posee

caractersticas que no pueden ser trasladadas a la
experiencia salvadorea, da una pauta para cada
uno de los pasos a seguir y la toma de decisin.
Como parte de las actividades que dicho proyec
to contemplaba, El Salvador y el Uruguay sostuvie
ron un primer intercambio de experiencias en abril
de 2012. En esa oportunidad participaron tanto
representantes de ambos Gobiernos como del Sis
tema de las Naciones Unidas de ambos pases, y se
profundizaron conocimientos e informacin rele
vante vinculada al DaO, desde el anlisis del punto
de partida, roles y acciones, hasta los principales
obstculos y limitaciones que se pueden generar
en el proceso, entre otros.
Tambin, con el apoyo de la auci, en agosto 2013
el Gobierno de El Salvador desarroll un Taller de
Intercambio de Experiencias en la Implementa
cin del Programa Unidos en la Accin, el cual tuvo
como objetivo reunir en un espacio comn a los
representantes de las instituciones involucradas
en la implementacin del Programa en El Salva
dor, con la intencin de que conocieran de primera
mano la experiencia de Uruguay. Con dicho taller se
logr construir y generar los elementos y las pau
tas necesarios para potenciar el proceso de imple
mentacin del DaO en el pas.
A la fecha, El Salvador ha hecho un buen uso de
los conocimientos adquiridos en los intercambios
con Uruguay, los mismos que le han permitido
avanzar en la definicin del modelo Unidos en la
| 129
Accin, que se adapta a la realidad y necesidades

de cambio en el pas.
Aunado a lo anterior, en el marco de la 68.a
Asamblea General de las Naciones Unidas, de sep
tiembre de 2013, El Salvador y Uruguay elevaron
sus intercambios al ms alto nivel poltico. En este
contexto, suscribieron un memorndum de enten
dimiento para el intercambio de experiencias en
Unidos en la Accin, el cual tiene como objetivo
principal robustecer el trabajo y la coordinacin de
todas las acciones de cooperacin interguberna
mental relativas al intercambio de experiencias y
lecciones aprendidas.
Como parte de los resultados de dichos inter
cambios, a la fecha El Salvador ha definido su Mo
delo DaO y la hoja de ruta para su implementacin.
De igual forma, el pas ha logrado el reconocimien
to internacional en el proceso, convirtindose en el
36.o pas DaO en el mundo y el primero en imple
mentarlo por iniciativa propia (self-starter) en la
regin latinoamericana.
En el futuro se dar continuidad a los intercam
bios de experiencias con el Uruguay, los cuales,
ms all de fortalecer las capacidades de las ins
tituciones salvadoreas involucradas en la imple
mentacin del DaO, acercan an ms a dos nacio
nes hermanas de la regin latinoamericana.
Por Jaime Miranda
Viceministro de Cooperacin Internacional de El Salvador.
En vista de ello, la auci se plante utilizar el enfoque de cadena de valor en

su segunda acepcin como metodologa de anlisis para identificar los eslabones
de la cooperacin internacional, las actividades y los resultados (productos) de cada
uno de ellos, los roles e interacciones (tipos de encadenamientos) existentes entre
los actores del snci, as como el valor que aportan a la cooperacin al desarrollo.
A travs del anlisis de la cadena de valor fue posible asimismo identificar
aquellas actividades que por su nivel de complejidad en la coordinacin y por
su importancia estratgica u operativa se constituyen en los nudos crticos, y
mediante esta metodologa ajustar los mecanismos y acuerdos de trabajo con los
principales actores del snci.
130 |
La cooperacin internacional en clave

de gnero
La construccin de una agenda pblica de gnero
y la definicin de polticas de igualdad de oportu
nidades y derechos es un proceso que Uruguay ha
iniciado hace algunas dcadas. El impulso desde
diferentes mbitos, tanto locales como globales,
del movimiento de mujeres y feministas, as como
la ratificacin de diferentes conferencias mundia
les y sus sucesivas revisiones, contribuyeron a di
rigir la atencin hacia las desigualdades de gnero
y sus efectos sobre diferentes aspectos del desa
rrollo humano. En este marco, la 4.a Conferencia
Internacional, celebrada en Beijing, se ha configu
rado como una referencia clave para las polticas
de igualdad de gnero como objetivo esencial del
desarrollo.
Si bien la mejora de algunos indicadores eco
nmicos ha ubicado a Uruguay entre los pases
de renta alta, de acuerdo a la categorizacin rea
lizada por el Banco Mundial en julio de 2013, per
sisten importantes e inquietantes desigualdades
estructurales, como las de gnero y generaciona
les. Estas desigualdades se manifiestan de mlti
ples formas y son muy notorias en el mercado de
trabajo, en el acceso a puestos de decisin, en los
mbitos econmicos y polticos, en las relaciones
interpersonales, donde la violencia basada en g

nero y generaciones permanece como una de las
manifestaciones ms crudas de la subordinacin y
discriminacin existentes en nuestra sociedad.
En este contexto ha sido y es fundamental
contar con una cooperacin acompasada con la
puesta en marcha de polticas y programas que con
cuerden con los compromisos tanto internacionales
como nacionales en materia de igualdad y equidad
de gnero. Un claro ejemplo47 de contribucin al for
talecimiento de un conjunto de polticas claves, as
como de las capacidades institucionales para Uru
guay en este sentido, lo constituy la experiencia
piloto Unidos en la Accin. En este marco fueron
implementados diferentes proyectos de desarrollo,
entre ellos el proyecto Apoyo a las polticas pbli
cas para la reduccin de las inequidades de gnero y
generaciones. Esta iniciativa, junto con la definicin
del enfoque de gnero como eje transversal de toda
la experiencia piloto, se implement en el perodo
2008-2010, con el propsito de contribuir al proceso
de reduccin de las inequidades de gnero en gene
ral y de manera especfica en grupos particularmen
te afectados por la desigualdad y la discriminacin
(nios, nias, adolescentes y mujeres).
Esta experiencia de Unidos en la Accin ofre
ci un rico escenario interinstitucional, innovador,
muy oportuno para fortalecer, promover, impulsar
Utilizar el enfoque de cadena de valor, proveniente del sector productivo, no

significa equiparar la cooperacin al desarrollo con una commodity o un producto
de mercado. Lo que interesa del enfoque de cadena de valor es su metodologa de
anlisis sobre la interaccin y el encadenamiento entre los actores involucrados
en una determinada actividad y su respectiva aportacin de valor, en una concepcin amplia del trmino que excede el aspecto econmico.
Desde esta perspectiva, el anlisis de la cadena de valor de la cooperacin
busca brindar elementos para identificar cmo los distintos actores del snci del
Uruguay aaden un valor para lograr al final mayor impacto en el desarrollo. Es
decir, utilizar este enfoque analtico permite realizar un diagnstico sobre el tipo
de actividades, el rol de los actores y las interacciones que se dan entre los actores
y eslabones de la cadena, para, sobre esa base, generar mejores herramientas de
planeacin y coordinacin o eventuales reposicionamientos en la cadena.
y visibilizar nuevos avances en la integracin del

enfoque de gnero en las polticas pblicas. La
evaluacin y el anlisis de este proceso, junto con
la identificacin de las lecciones aprendidas, cons
tituyeron insumos valiosos para la apertura a nue
vas instancias en la construccin de capacidades
institucionales, tales como el desarrollo de nuevas
estrategias internas y de sostenibilidad de las ac
ciones en los sectores intervinientes, el valor de
la interinstitucionalidad en la definicin de metas
conjuntas, la construccin de formas asociativas y
colaborativas de gestin y monitoreo, y, en defi
nitiva, la construccin de sinergias multiactorales
para la reduccin de las desigualdades de gnero.
Un nuevo avance en este proceso lo constituy
una diferente y novedosa iniciativa diseada en
2011; me refiero al Proyecto Uruguay unido para
poner fin a la violencia hacia nios, nias y adoles
centes, el cual representa un nuevo desafo mul
tiactoral para la implementacin de polticas con
mayores niveles de integralidad e integracin. En
esta propuesta, los espacios interinstitucionales
del Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra
la Violencia Domstica (cnclvd) y el Sistema In
tegral de Proteccin a la Infancia y Adolescencia
contra la Violencia (sipiav), junto con el Sistema
de Naciones Unidas en Uruguay y la Agencia Uru
guaya de Cooperacin Internacional, presentaron
| 131
una iniciativa al Fondo Fiduciario de las Naciones

Unidas para la eliminacin de la violencia contra la
mujer. En ese marco, con ms de 2500 solicitudes
para proyectos de 123 pases, fue aprobada la pro
puesta de Uruguay para el perodo 2012-2014. Este
proyecto logra aportes sustantivos y de particular
relevancia para las polticas de lucha contra la vio
lencia basada en gnero y generaciones.
En sntesis, alcanzar la igualdad de derechos, de
oportunidades y de resultados para la construccin
de una sociedad ms justa y equitativa en clave de
gnero requiere de un proceso de trabajo complejo,
multiactoral y continuo, desde todos los espacios
posibles, donde la cooperacin cumple un papel
clave, atenta a las necesidades y prioridades na
cionales, propulsando sinergias y nuevas posibili
dades en las formas de gestin y de asociatividad.
Sus efectos redundan, sin lugar a dudas, en un me
jor y ms eficiente uso de los recursos, as como
en la bsqueda de mayor integracin de polticas
para la potencialidad de los resultados en trminos
de equidad, derechos y ciudadana para todas las
personas.
Por Isabel Soto
Coordinadora del proyecto conjunto Uruguay unido para
poner fin a la violencia hacia mujeres, nias y adolescentes.
El proceso parti de la definicin del marco contextual, es decir, los principios, lineamientos, estrategias y marcos regulatorios que definen el accionar de
la cadena. Posteriormente se identificaron los actores del snci y los principales
eslabones de la cooperacin en Uruguay, con sus respectivas macroactividades,
actividades, actores participantes, rol de los actores, niveles de participacin y
resultados esperados. Asimismo, esa etapa contempl la definicin de las actividades transversales, es decir, aquellas que facilitan la labor de todos los actores
y permiten los aprendizajes conjuntos. Un resumen bsico de este esquema se
presenta en el grfico 13.
A travs del enfoque de cadena de valor, fue posible identificar los eslabones de
la cooperacin internacional, las principales actividades y resultados (productos)
de cada uno de ellos, los roles y las interacciones (tipos de encadenamiento) entre
los actores del snci, as como el valor que aportan a la cooperacin al desarrollo.
132 |
Grfico 13. Esquema resumen de la cadena de valor de la cooperacin internacional

al desarrollo de Uruguay
Componentes del marco contextual

Estrategia de
desarrollo del Uruguay
(prioridades
sectoriales)
Necesidades de
desarrollo nacionales
e internacionales y
posicionamiento
global del pas
+
Recursos de ci
Eslabones clave de la cadena

Posicionamiento
en mbitos de la
cooperacin
internacional
Lineamientos de
poltica exterior y
posicionamiento del
pas
Construccin de
escenarios/espacios
de cooperacin
Diseo de
programas y
proyectos de
cooperacin
+
Actividades transversales
Registro de
informacin y
generacin de
conocimiento
Socializacin del
conocimiento como
insumo para cada eslabn
de la cadena
+
Actores
participantes de la
cadena de valor de
la ci en Uruguay
Fuente: auci (2014: 28-29).
La utilizacin de este marco analtico no solo permiti examinar el aporte de

los actores al desarrollo (valor agregado) y la coordinacin en la cadena (gobernanza), sino que tambin, a travs del anlisis de las fortalezas, debilidades y
oportunidades de mejora del snci en su conjunto, permiti identificar las estrategias concretas de reposicionamiento necesarias en la cadena. Fue posible asimismo identificar los nudos crticos de la cadena de la cooperacin en Uruguay,
es decir, aquellas actividades que por su nivel de complejidad en la coordinacin
Principios y prioridades
de cooperacin
internacional, incluida la
cooperacin sur-sur
Implementacin
y gestin
Administracin
Fortalecimiento del
sistema de ci en
ministerios y otros
organismos del Estado
Marco regulatorio del

Sistema Nacional de
Cooperacin
Internacional
Evaluacin
y sistematizacin
Impacto en el
desarrollo y la
accin exterior del
pas y en el
desarrollo global
Servicios de apoyo
(servicios profesionales,
auditoras,
comunicacin, etc.)
y por su importancia estratgica u operativa requieren ser ajustados u optimizados a la luz de los nuevos desafos y del rol dual del pas en la cooperacin
internacional.
Abordar la cooperacin internacional con el enfoque de cadena de valor signific una apuesta interdisciplinaria e innovadora, pero tambin una serie de
desafos conceptuales y metodolgicos; entre ellos, pensar este enfoque en un
contexto de relaciones polticas y de cooperacin en el mbito internacional.
| 133
HACER COOPERACIN SUR-SUR

PARA EL DESARROLLO
EN AMRICA LATINA
En las ltimas dcadas, la aceleracin de la globalizacin de los flujos comerciales, financieros, de informacin, de personas y de ideas ha incrementado la
interdependencia de los pases, poniendo en relieve la necesidad de atender los
desafos comunes a travs de soluciones y polticas concertadas.
Asimismo, se han registrado desde la dcada pasada significativos cambios en la
economa mundial que estn impactando tanto en la gobernanza global como en
el sistema de cooperacin internacional para el desarrollo. En este perodo algunos
pases emergentes y regiones en desarrollo que albergan gran parte de la poblacin
del planeta han crecido econmicamente a tasas por encima del promedio mundial
y de los pases desarrollados. Este ascenso del sur (pnud, 2013) ha implicado, entre
otras cosas, una dinamizacin de las relaciones entre pases del sur en diversos
mbitos, como el comercial, el de la cooperacin tcnica y financiera y el poltico.
Grfico 14. Evolucin del comercio mundial de mercancas, 1980-2011. En porcentaje
60
50
40
30
Norte-norte
Sur-sur
20
Sur-norte
10
0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2011
Nota: Norte, en 1980, hace referencia a Australia, Canad, Japn, Nueva Zelanda, Estados Unidos y Europa
Occidental.
Fuente: pnud 2013
| 137
138 |
Paralelamente, en las ltimas dcadas la cooperacin norte-sur se ha ido concentrando en los pases de menores ingresos, enfocndose primordialmente en
la reduccin de la pobreza. En consecuencia, varios cooperantes tradicionales
(bilaterales y agencias multilaterales) estn graduando progresivamente al resto
de los pases en desarrollo, retirndolos de sus programas de cooperacin, aun a
pesar de que ms del 70% de los pobres del mundo viven en los llamados pases
de renta media.
Esto es particularmente notorio para Amrica Latina, donde la mayora de los
pases de la regin son calificados como de renta media por el Banco Mundial y el
Comit de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (ocde). Frente a la retirada de la cooperacin tradicional, e
impulsados por los avances en sus indicadores econmicos y las innovaciones en
sus polticas sociales, un gran nmero de pases latinoamericanos estn desempeando un rol dual en cooperacin para el desarrollo: siguen siendo receptores
de cooperacin tradicional y brindan css.
Los pases latinoamericanos suscriben los principios y valores histricos de
la css: solidaridad, horizontalidad, respeto a la soberana, no injerencia y no
condicionalidad. Pero estos aos de prctica han permitido constatar que la horizontalidad de la css latinoamericana se asienta tambin sobre los principios de
equidad (costos compartidos y beneficios mutuos), consenso en las negociaciones,
economa, flexibilidad y adaptabilidad al contexto local. En definitiva, esta cooperacin apunta a la construccin de asociaciones horizontales de largo plazo
entre pases que enfrentan desafos similares y desafos en comn.
La css que realiza Uruguay surge en este contexto y se inscribe en este marco
de principios, aunque tiene algunas caractersticas propias. En este captulo se
presentan los principales aspectos de la apuesta que Uruguay realiza por la css a
partir de su compromiso con el desarrollo sustentable e inclusivo y su vocacin
por la integracin regional. Para comprender esta estrategia en su contexto, se
analizan los desafos de la gobernanza de la css, as como las caractersticas de
la css latinoamericana y el papel del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css en la construccin del acervo conceptual y metodolgico en la
materia.
La gobernanza de la cooperacin sur-sur
Desde sus orgenes hasta la actualidad, la css ha ido adquiriendo un carcter multidimensional, de fuerte impronta poltica y de pluralidad de significados (Lengyel
y Malacalza, 2012: 11). La css no es un corpus monoltico ni homogneo, porque no
lo son los pases que la llevan adelante, sino que con el tiempo ha evolucionado,
de acuerdo a las necesidades y posibilidades de los pases en desarrollo. Existen,
por tanto, diferentes tipos de css segn las modalidades que adopta (financiera o
tcnica), las motivaciones subyacentes y los principios que la informan.
Para ilustrar esto es preciso recordar que las primeras acciones de css tuvieron
lugar ms de seis dcadas atrs. Sus principios fundacionales se enmarcan en el
proceso de descolonizacin iniciado en las postrimeras de la Segunda Guerra
| 139
Mundial, as como en el Movimiento de Pases No Alineados y sus propuestas sobre un nuevo orden econmico internacional durante la dcada de 1970. Fue en esa
etapa cuando se registraron las primeras alusiones a la css, denominada entonces
cooperacin tcnica entre pases en desarrollo (ctpd), como un concepto con sentido
propio y diferenciado del conflicto este-oeste y del patrn de relacin norte-sur.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre ctpd de 1978 dio como resultado el Plan de Accin de Buenos Aires (paba): una propuesta de cambio de la
asistencia para el desarrollo suscrita por 138 Estados, enfocada en la capacidad
nacional y colectiva de los pases. En este plan la ctpd se define como un proceso
consciente, sistemtico y polticamente motivado, en el que destacan la no interferencia de los pases cooperantes en los asuntos de otros Estados, la igualdad
entre los asociados y el respeto por los contenidos locales del desarrollo.
Las primeras intervenciones de css en Amrica Latina surgieron en este contexto en la dcada del 1970, tras la firma de numerosos acuerdos de cooperacin
internacional entre los pases de la regin.48 A partir de la crisis de la deuda externa latinoamericana, durante las dcadas de 1980 y 1990, la regin se embarc
en la adopcin de reformas y en la aplicacin de programas de ajuste estructural
requeridos por las instituciones financieras internacionales en el marco del denominado Consenso de Washington, lo que dificult una css autnoma, favorable
al desarrollo sustentable y equitativo entre los pases de la regin.
Con el fin de la Guerra Fra, el surgimiento de un mundo de creciente multipolaridad en el plano econmico y el impulso dado desde las Naciones Unidas
a la agenda de desarrollo,49 el panorama internacional cambi nuevamente, favoreciendo la proliferacin de iniciativas sur-sur ms articuladas y motivadas
por la bsqueda de polticas pblicas ms acordes a los intereses propios de los
pases del sur.
Grfico 15. Evolucin de la css en los foros internacionales
2009-2013
1978-2000
1945-1978
creacin
de la Liga
rabe
Fuente: auci (2014).
1960
conferencia
de Bandung
1970
1980
conferencia de
Buenos aires
sobre ctpd
291
EVENTOS
1990
115
EVENTOS
EVENTOS
EVENTOS
EVENTOS
1950
80
54
46
1940
2000-2009
2000
cumbre
del Milenio
2010
conferencia
de nairobi
sobre css
2020
140 |
Cuadro 11. Foros y organismos

de reflexin sobre la css
De acuerdo a un estudio especfico encar

gado por el Programa Iberoamericano para
el Fortalecimiento de la css (Maruri, 2012),
entre los foros y organismos que han incor
porado a sus agendas, programas, divisio
nes o informes la temtica de la css cabe
distinguir tres categoras:
Organismos, foros y escenarios globales
- La Unidad Especial de css del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo.
- El Comit de Alto Nivel sobre css de las
Naciones Unidas.
- El Foro de Cooperacin al Desarrollo del
Comit Econmico y Social de las Naciones
Unidas (ecosoc).
- Los Foros de Alto Nivel de la ocde.
- La Asociacin Global para la Cooperacin al
Desarrollo Efectiva (agcde).
- El Grupo de Trabajo para el Desarrollo del
G-20.
Foros temticos
- La Conferencia de Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo (unctad).
- El Banco Mundial y las Cumbres de Cambio
Climtico de Naciones Unidas.
Foros regionales52
- La Secretara General Iberoamericana (segib).
- La Organizacin de Estados Americanos (oea).
- La Comisin Econmica para Amrica Lati
na y el Caribe de las Naciones Unidas (cepal).
- La iniciativa de Cooperacin Tcnica Intra
rregional (CTIntra) del bid.
- El Sistema Econmico Latinoamericano y
del Caribe (sela).
- Los distintos esquemas de integracin re
gional (Mercado Comn del Sur, Comunidad
Andina de Naciones, Sistema de la Integra
cin Centroamericana y Comunidad de Esta
dos Latinoamericanos y Caribeos).
Fuente: Adaptacin de Maruri (2012).
En la dcada del 2000,50 el uso del concepto de ctpd se

reemplaz por el de css. En la Conferencia de Alto Nivelde
las Naciones Unidas sobre la Cooperacin Sur-Sur celebrada en Nairobi en 2009, se revisaron los avances con relacin a lo acordado en el paba y se defini a la css como un
esfuerzo comn de los pueblos y los pases del sur, surgido
del intercambio de experiencias y afinidades, sobre la base
de sus objetivos y solidaridades comunes y guiada, entre
otras cosas, por los principios de respeto de la soberana y
la apropiacin nacional, libres de cualquier condicionalidad.51 Tambin se consider a la css como una colaboracin
entre iguales basada en la solidaridad, distinta de la asistencia oficial para el desarrollo.
El auge de la css de los ltimos aos est teniendo un correlato en la diversidad de foros globales que han incorporado el tema en sus agendas, y en la cantidad de organismos
multilaterales y de integracin regional que han integrado
la temtica en sus programas de trabajo. Ello da cuenta
del reconocimiento de todos los actores del desarrollo en
cuanto al valor de la css y denota el afn de ampliar los
conocimientos sobre esta modalidad de cooperacin y de
apoyarla (Maruri, 2012).
Sin embargo, esta multiplicidad de instancias y agendas
no est exenta de desafos para los pases de la regin y del
sur. En primer lugar, plantea desafos para la gobernanza
de la css, por cuanto estos espacios poseen diversos mandatos y niveles de representatividad y es difcil para los pases
del sur mantener una participacin activa en todos ellos.
En este sentido, se hace necesario optimizar los recursos
humanos y energas institucionales de los pases latinoamericanos a fin de poder articular posiciones y consensos
y, as, obtener los mejores resultados en trminos de fortalecimiento de la css y de la defensa de los intereses de la
regin y del sur en dichos foros recordando que el mbito
para discutir las cuestiones de fondo de la css debe ser intergubernamental entre los propios pases del Sur.
En el mbito global, las Naciones Unidas han cumplido un
rol histrico de acompaamiento a la css, desde la creacin
de la unctad y el G-77 hasta la actualidad, a travs de la
Unidad Especial de Cooperacin Sur-Sur del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, el Comit de Alto Nivel
sobre Cooperacin Sur-Sur de las Naciones Unidas, el Foro
de Cooperacin al Desarrollo (fcd) del Comit Econmico y
Social de las Naciones Unidas (ecosoc) y, recientemente, del
apoyo de undesa al Grupo que nuclea a los Socios del Sur
(Southern Partners Core Group).
Paralelamente, la css fue cobrando creciente relevancia en el marco del debate

de la eficacia de la ayuda, originado en el seno de la ocde a la luz de la proliferacin de nuevos actores, instrumentos y objetivos que conforman el ecosistema de
la cooperacin al desarrollo (Severino y Ray, 2009). En el III Foro de Alto Nivel
realizado en 2008, se incorpor a la css en la agenda de la eficacia (Agenda de
Accin de Accra) y se la reconoci como una modalidad de cooperacin distinta
a la cooperacin norte-sur, basada en el principio de no interferencia en los
asuntos internos, la igualdad entre los asociados en desarrollo y el respeto de su
independencia, soberana nacional, diversidad e identidad cultural y contenido
local. Al mismo tiempo, se la reconoci como una modalidad complementaria de
la cooperacin norte-sur.
En 2011, en el IV Foro de Busan, se reconoci adems a la css como necesaria
para un desarrollo efectivo, se destac su potencial para transformar las polticas y brindar soluciones apropiadas a los contextos locales y se aludi a que la
naturaleza dual de algunos pases no afectara su elegibilidad para la cooperacin
norte-sur. Asimismo, se hizo un llamado a impulsar la cooperacin triangular, las redes de intercambio y aprendizaje y el apoyo al fortalecimiento de las
capacidades locales de los pases para involucrarse en css y triangular. Sin embargo, en el texto aprobado en Busan los pases del sur dejaron en claro que los
principios y compromisos emanados en la declaracin final de Busan seran de
aplicacin voluntaria por los proveedores de css (auci, 2012).
En Busan, 19 pases iberoamericanos53 lograron articular una posicin comn
sobre la eficacia del aporte de la css, partiendo de enfoques muy diversos sobre
la validez y legitimidad de este foro y su agenda.54 En este sentido, resaltaron
que la generacin de modelos de asociacin y cooperacin horizontal basados en
condiciones de equidad, beneficio mutuo, confianza y relaciones de largo plazo
ha de ser reconocida y valorada como un aporte de la css a la poltica y la prctica de cooperacin internacional. Sin embargo, como se analiz en el captulo 1,
la Alianza Global para la Cooperacin Eficaz al Desarrollo (agced), emanada de
Busan, plantea todava muchas interrogantes a algunos pases latinoamericanos
sobre su legitimidad y sobre la pertinencia de discutir la css en este foro.55 Este
posicionamiento conjunto fue presentado tambin en el Foro de Cooperacin al
Desarrollo del ecosoc de las Naciones Unidas en julio de 2012.
La articulacin de esta posicin fue posible gracias a un trabajo sostenido
de los pases, apoyados en el acervo conceptual y metodolgico existente en
la regin, que da cuenta de las caractersticas particulares y distintivas de esta
cooperacin.
Caractersticas de la cooperacin sur-sur latinoamericana
A travs de esta acumulacin es posible afirmar que la css latinoamericana no
sustituye a la cooperacin norte-sur de la regin: la complementa. Existen
elementos distintivos entre la cooperacin tradicional y la css latinoamericana
que las hacen cooperaciones sustantiva y conceptualmente diferentes. La cooperacin tradicional se caracteriza por manejarse a travs de la transferencia
| 141
142 |
de recursos financieros o de la asistencia tcnica unilateral, ms que basarse

en la colaboracin entre pares. En este sentido, plantea una relacin vertical y
asimtrica, en la cual una parte es duea de los recursos, las capacidades y los
conocimientos, y la otra tiene las privaciones, las dificultades y los problemas.
Esto se ha ido matizando en los ltimos tiempos, en tanto la cooperacin norte-sur se ha ido horizontalizando, en parte gracias a la influencia global que
est teniendo la css.
La css que realizan los pases latinoamericanos est orientada a resultados
de desarrollo que mejoren las condiciones de vida de las personas, de acuerdo
a las necesidades y prioridades que identifican los propios pases del sur. La css
latinoamericana parte de la premisa de que el desarrollo no es un fenmeno
lineal ni automtico, ni un estadio ideal que tiene que ser alcanzado utilizando
la misma frmula para todos los pases. La horizontalidad de la css latinoamericana favorece el intercambio respetuoso entre las diferentes visiones que tienen
los pases sobre el desarrollo, sus trayectorias y sus capacidades institucionales.
Ms an, en el mbito latinoamericano, la css se concibe como un proceso
que refuerza las relaciones solidarias entre pases, promoviendo el desarrollo y
la integracin regional, as como el intercambio con otras regiones, la preservacin de bienes pblicos regionales y globales, fundamentalmente a travs del
intercambio de conocimientos, tecnologas y el desarrollo de capacidades. Como
instrumento de integracin regional, la css permite consolidar relaciones entre
socios de la regin tomando en cuenta sus complementariedades en materia de
capacidades y necesidades de desarrollo. La css contribuye significativamente a
la integracin de los pases involucrados gracias a la generacin de soluciones
a problemticas comunes. La css tambin es una manera de materializar la integracin regional en experiencias concretas de encuentro e intercambio que
contribuyen a reducir brechas y asimetras entre los pases y dentro de estos.
Por otro lado, los pases latinoamericanos entienden que el Estado debe tener
un rol de liderazgo en el diseo de las polticas de css, pero en dilogo con los
dems actores involucrados en los procesos de desarrollo. La voluntad de algunos
gobiernos de la regin en cuanto a abrir espacios de participacin en la css a
osc, academia, gobiernos subregionales o movimientos sociales sera otra de las
seas de identidad que diferencian a la actual css de la cooperacin tcnica de
dcadas pasadas.
Sin embargo, como toda poltica pblica incipiente, la css latinoamericana
tiene el desafo de mejorar, de ser cada vez ms eficaz y transparente, y para
esto el monitoreo y la evaluacin son instrumentos fundamentales. Los pases
latinoamericanos estn discutiendo la construccin de indicadores que permitan
evaluar a la css que tiene lugar en la regin, para aprender de las buenas prcticas y evitar errores. En cuanto a la rendicin de cuentas, desde hace ms de siete
aos los pases latinoamericanos contribuyen activamente a la elaboracin del
Informe de cooperacin sur-sur en Iberoamrica.
La cooperacin en esta regin, caracterizada por establecerse entre pases de
desarrollo intermedio, es una cooperacin innovadora en sus prcticas, diversa
en sus contenidos e intensa en sus actividades. Por lo tanto, los principios, los
aprendizajes, las buenas prcticas y los instrumentos que se han desarrollado
El papel de la sociedad civil y la css

El dilogo sobre el llamado desarrollo y las pol
ticas de cooperacin debe ser un derecho de todos
los actores involucrados e interesados en transfor
mar el presente y pensar el futuro de una comuni
dad o un pas. No puede ser privilegio de algunas
personas o instituciones.
El prrafo 120 del Consenso de Santo Domingo
(cepal, octubre de 2013) insta a la regin a estu
diar la posibilidad de crear un fondo regional desti
nado a la igualdad entre los gneros y al dilogo in
tercultural con el aporte de diferentes tipos de do
nantes y fomentando alianzas pblico-privadas.
Es necesario que los sistemas de cooperacin na
cionales, a travs de la cooperacin sur-sur, apoyen
firmemente la promocin de este fondo regional
para la igualdad, con todo lo que ello significa en
cuanto a abrir canales que permitan fortalecer ini
ciativas de la sociedad civil. Este fondo es impres
cindible si se quiere apostar a la equidad de gnero
como condicin previa al desarrollo sostenible.
De la misma manera, deberamos apostar a la
institucionalizacin del gnero dentro mismo de
las estructuras de la cooperacin sur-sur y triangu
lar, integrndola como prioridad en los procesos de
planificacin, programacin, evaluacin. Y todo ello
sin tenerles miedo a las nuevas temticas, que van
desde el feminicidio y el uso diferenciado del tiempo
hasta las polticas del cuidado, pasando por la divi
sin sexual del trabajo o el desarrollo de capacidades
para enfrentar la trata y el trfico de mujeres.
Respecto a los desafos, nombrar solo tres: uno
de los mayores es asegurar que la transversalidad
deje de ser un cuento destinado, tantas veces, a
justificar la falta de recursos directos hacia la igual
dad de gnero. El segundo, ligado con el anterior,
es que la informacin que se recoge en nuestros
pases no es suficiente ni se hace de una forma lo
suficientemente aceitada para facilitar la evalua
cin tanto de las polticas como de los presupues
tos. El tercer desafo tiene que ver con la misma
cooperacin sur-sur y triangular y la manera en que
deberamos encararla.
Los dilogos consonantes abrieron un espacio de
debate sobre la agenda feminista y la llamada coo-
| 143
peracin para el desarrollo entre las redes de Am

rica Latina y el Caribe y representantes de la coope
racin espaola. Esto ha sido un ejercicio de dilogo de polticas y armonizacin, y fue fundamental
para poder discutir cmo estaba afectndose en
un nivel ms macro y tcnico a la financiacin de
la agenda de las mujeres en la regin, as como
para tejer alianzas puntuales en la construccin de
la agenda hacia Accra, Busan y, ahora, la agenda
post2015.
Cul es el rol de la sociedad civil en la coope
racin sur-sur? La sociedad civil, coordinada regio
nalmente, debera encontrar espacios para colocar
agendas basadas en plataformas conceptuales.
Es decir, la sociedad civil tambin puede hacer una
gestin del conocimiento que compita, comple
mente y colabore en la construccin de sistemas
de informacin estandarizados y comparados.
Generacin y gestin del conocimiento, fortaleci
miento de capacidades, intercambio de recursos.
Pero el punto es que hay que participar y levantar
este debate para dar contenidos a la cooperacin
sur-sur y triangular.
Al mismo tiempo que en la mayora de nuestros
pases ha habido un crecimiento econmico nunca
visto, no tiene sentido que las organizaciones es
tn desapareciendo por falta de apoyo las mis
mas organizaciones que tanto han contribuido a
las democracias de nuestros pases. La construc
cin de un fondo regional o iberoamericano, debe
ra contar, entre otros recursos, con fondos pbli
cos y el financiamiento de las empresas estatales.
La cooperacin sur-sur debera asumir el desafo
de asegurar recursos para la igualdad y el ejercicio
de los derechos. La autonoma de las organizacio
nes feministas para definir su agenda poltica y
llevarla a cabo en el espacio pblico es condicin
sine qua non para promover y ubicar la igualdad de
gnero y los derechos de las mujeres como pilares
de un desarrollo que, de verdad, sea eficaz.
Por Lucy Garrido
Integrante del colectivo Cotidiano Mujer y de la
coordinacin de la Articulacin Feminista Marcosur
de Uruguay.
144 |
en la regin constituyen un aporte interesante que, seguramente, influir en la

forma global de hacer cooperacin en el siglo xxi.
Ms an, la css latinoamericana constituye un aporte clave para brindar soluciones a los desafos comunes de la prxima agenda global de desarrollo sustentable que se est definiendo. Pero es importante que ese aporte no se haga
en detrimento de la cooperacin al desarrollo tradicional que an necesitan los
pases latinoamericanos. Por este motivo, es importante hacer or las voces de la
regin en los foros globales de la cooperacin internacional y en el mbito de las
negociaciones de la agenda post2015.
El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la
Cooperacin SUR-SUR
Por su mandato, su dotacin presupuestal y su acervo conceptual y metodolgico,
el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur
(pifcss) es un ejemplo nico y cumple un rol clave en el fortalecimiento y la
El Informe de la cooperacin sursur en Iberoamrica: apoyando el

fortalecimiento de capacidades
En el ao 2007 se impuls el primer Informe de la
cooperacin sur-sur en Iberoamrica, que tras siete
ediciones (publicado en espaol, portugus e ingls)
se ha consolidado como una herramienta para dar vi
sibilidad a la cooperacin sur-sur de la que participan
los pases iberoamericanos, as como en un instru
mento muy til para su mejor gestin.
Simultneamente, el Informe se ha revelado
como un autntico ejercicio intergubernamental
y horizontal de cooperacin sur-sur. De hecho,
en su elaboracin participan, en condicin de so
cios y en plena relacin de igualdad, los 22 pases
miembros de la Conferencia Iberoamericana. Dicha
participacin, concretada a travs de las agencias
y direcciones generales de cooperacin de los go
biernos, no se limita al suministro de los datos que
estos requieren. Su participacin va mucho ms
all, pues los gobiernos trabajan, debaten y deci
den, siempre de manera colectiva y por consenso,
acerca de aspectos conceptuales y metodolgicos
diversos, como son la propia definicin de la coo
peracin sur-sur, el desarrollo de una metodologa
de medicin y registro o la generacin de indica

dores para su mejor identificacin, planificacin y
evaluacin, entre otros. A esto habra que aadir
la construccin de un discurso y una visin poltica
iberoamericana respecto de la cooperacin sur-sur.
La elaboracin del Informe en estas condiciones
ha favorecido, consecuentemente, varios impactos
positivos, entre los que cabe destacar el fortaleci
miento de las capacidades institucionales y me
todolgicas de los sistemas de cooperacin de los
pases iberoamericanos. Los avances registrados,
no obstante, desde el ao 2009 no se entienden
sin la articulacin del Informe con el Programa Ibe
roamericano para el Fortalecimiento de la Coopera
cin Sur-Sur (pifcss), cuya misin principal alude,
de hecho, al fortalecimiento de capacidades de los
responsables polticos y tcnicos de la cooperacin
en [los] pases [miembros].
Un ejemplo para ilustrar lo anterior reside en
los avances experimentados en el mbito de los
sistemas de informacin en cooperacin de los 22
pases iberoamericanos. En este sentido, cuando
se procedi a recopilar los datos que nutran la pri
mera edicin del Informe de la cooperacin sur-sur,
en el ao 2007, muchos pases no tenan ningn re
gistro de la cooperacin que intercambiaban con el
| 145
dinamizacin de la css de la regin, as como la articulacin de posiciones en los

mbitos regional y global en materia de css y triangular.
El pifcss es financiado por los 20 pases iberoamericanos que lo integran y su
principal objetivo es fortalecer y dinamizar la css, contribuyendo a la calidad y el
impacto de sus acciones, as como a la promocin del intercambio de experiencias adaptadas a los contextos y prioridades de las polticas pblicas de cada pas.
Cuenta con un presupuesto anual de alrededor de un milln de dlares y sus
reas principales de trabajo son la formacin, la capacitacin y el intercambio de
experiencias; la construccin de posiciones comunes entre los pases; la presencia activa en espacios internacionales; el dilogo con otros actores; el desarrollo
y la armonizacin de sistemas de informacin y registro; la generacin de metodologas e instrumentos para la css y triangular, y la elaboracin del Informe
de css en Iberoamrica y otros documentos estratgicos.
La progresiva formulacin de estrategias de css por parte de los pases latinoamericanos a la luz de los cambios de la cooperacin al desarrollo ha implicado
un trabajo de reflexin y una adecuacin de los arreglos institucionales de la
cooperacin en los pases de la regin. La creacin de agencias de cooperacin en
resto de los pases de la regin. Hoy, la mayor par

te de estos han desarrollado un sistema de regis
tro y gestin de la informacin de su cooperacin
sur-sur que les permite no solo reportar al Informe
iberoamericano, sino, sobre todo, disponer de una
herramienta de gestin, planificacin y visibilidad
de sus polticas de cooperacin.
Uruguay no es una excepcin. De la mano ade
ms de la creacin de la Agencia Uruguaya de Coo
peracin Internacional (auci), este pas se ha con
vertido en un actor cada vez ms relevante en la
cooperacin sur-sur de la regin. Uruguay no solo
participa cada vez ms de un nmero mayor de
proyectos de cooperacin sur-sur, sino que y no
es un tema menor muestra cada vez mayor capa
cidad para registrar la informacin que revela ese
hecho. As, atendiendo a las distintas ediciones del
Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica,
los crecientes acuerdos con los socios de la regin
en combinacin con el desarrollo de un sistema de
informacin cada vez ms completo permiten en
tender por qu en apenas dos aos los transcu
rridos entre 2010 (coincidiendo con el ao de pro
mulgacin de la ley que impuls la auci) y 2012
Uruguay ha pasado de participar en 15 proyectos de
cooperacin horizontal sur-sur bilateral (en todos
ellos en el rol de receptor), a convertirse en uno de

los seis principales oferentes de la regin al par
ticipar en un total de 42 proyectos de esa misma
modalidad bilateral (en 16 en el rol de oferente y en
26 en el rol de receptor).
A quienes hemos tenido el privilegio de traba
jar en el Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica desde su primera edicin, nos enorgu
llece especialmente saber que este no solo le ha
servido al conjunto de la regin sino, sobre todo, a
cada uno de los pases que, como Uruguay, se han
implicado en l desde el principio. Los avances lo
grados, no obstante, no deben esconder los retos
que se nos abren en el nuevo y complejo escenario
de la cooperacin internacional. En cualquier caso,
sin embargo, seguiremos trabajando en ello con el
mismo compromiso que nos caracteriza y esperan
do que, en un futuro no muy lejano, podamos se
guir congratulndonos de esa contribucin al for
talecimiento de una herramienta tan esencial para
el desarrollo como es la propia cooperacin sur-sur.
Por Cristina Xalma
Investigadora a cargo
del Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica
de la Secretara General Iberoamericana (segib).
146 |
Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Mxico es reflejo de este proceso. El pifcss ha

facilitado el intercambio de experiencias, diagnsticos y estudios en esta materia.
Una de las reas fundamentales en donde ha trabajado el pifcss es precisamente la de fortalecer las agencias y entidades responsables de cooperacin en
los pases latinoamericanos para que desarrollen ms y mejor cooperacin. Esto
se ha hecho a travs de la formacin de recursos humanos, en aspectos conceptuales e instrumentos de gestin de la css.
Recientemente, el pifcss encarg la elaboracin de una metodologa para la
sistematizacin de las acciones/proyectos de css, a la luz de algunas caractersticas de la css iberoamericana. La metodologa permite extraer lecciones y
monitorear la coherencia entre el discurso y la prctica de la css y triangular
en el espacio iberoamericano. Asimismo, el pifcss encarg un diagnstico de
los marcos normativos e institucionales para la gestin de la css en los pases de
Iberoamrica, an en elaboracin.
Apoyado por el pifcss, el Informe de cooperacin sur-sur en Iberoamrica acumula el registro y la sistematizacin de los datos de css y triangular,56 y recoge
el acervo conceptual y metodolgico de registro y sistematizacin, as como las
reflexiones poltico-estratgicas. Con un enfoque de trabajo intergubernamental, promovido desde el pifcss, la metodologa construida para el Informe fue
evolucionando y ganando en profundidad. Asimismo, el pifcss tiene una lnea
especfica para difundir el Informe de cooperacin sur-sur fuera de la regin, con
publicaciones en ingls y presentaciones en mbitos internacionales. Los pases
lo evalan como un instrumento muy potente y en las diversas instancias de
evaluacin hacen una apuesta muy fuerte por l.
Desde febrero de 2012, Uruguay es sede del pifcss y ejerce su Secretara Ejecutiva. La Unidad Tcnica del Programa est instalada en la Presidencia de la
Repblica y cuenta con personal de apoyo de la auci. Estos tres aos al frente de
la Secretara le permitieron a Uruguay fortalecer su participacin en los foros
internacionales representando al pifcss y, al mismo tiempo, acumular aprendizajes para robustecer su estrategia de css.
La estrategia de cooperacin sur-sur de Uruguay
La css constituye un pilar elemental de la poltica de cooperacin uruguaya. El
pas ha comprendido que, aunque tenga importantes desafos pendientes para
consolidar los beneficios del crecimiento econmico obtenido en los ltimos
aos, puede aportar al desarrollo regional y global, en la medida de sus capacidades, mediante la css.
La css que otorga Uruguay es, en su mayora, cooperacin tcnica para el fortalecimiento institucional o intercambio de experiencias entre administraciones
pblicas y, por lo tanto, en general no involucra transferencia de recursos financieros al pas, ni construccin de infraestructura, ni compra de equipamiento. La
css uruguaya es impulsada por las necesidades de los beneficiarios (demand driven) y apunta al desarrollo de capacidades y conocimientos, buscando las mejores
soluciones adaptadas al contexto local donde se desarrollan. Est compuesta de
El valor de la cooperacin
internacional en el fortalecimiento
del sistema tributario y su proyeccin
en la cooperacin sur-sur
La Repblica Oriental del Uruguay cuenta, desde
el dictado de la ley 18083, de 27 de diciembre de
2006, con un nuevo sistema tributario.
La introduccin del nuevo sistema tributario no
constituy un hecho aislado, sino que fue concep
tualizada como parte de un proceso gradual que
tuvo su origen con la reforma de la administracin
tributaria (Direccin General Impositiva).
Esta reforma cont con el apoyo imprescindible
de la cooperacin internacional y es con ella que se
llev a cabo con xito el proyecto Modernizacin
de la Direccin General Impositiva, en el marco del
Convenio de Financiacin entre la Comunidad Eu
ropea y la Repblica Oriental del Uruguay, entre los
aos 2004 y 2007.
En ese sentido, la cooperacin internacional per
miti que Uruguay pudiera contar con una adminis
tracin tributaria eficaz y moderna, que no solo ha
logrado obtener mayores niveles de recaudacin,
disminuir las tasas de evasin y mejorar la situa
cin fiscal del pas, sino que constituy un avance
en el proceso de cohesin social, fundamental en
un modelo de sociedad basado en el desarrollo con
equidad, la primaca del Estado de derecho y la so
lidaridad.
Entre los logros ms importantes del proyecto
Modernizacin de la Direccin General Impositiva
se destacan el fortalecimiento institucional a tra
vs de un nuevo rgimen de recursos humanos, la
modernizacin y racionalizacin de la infraestruc
tura, el fuerte avance tecnolgico, un programa de
educacin tributaria para la ciudadana, campaas
de sensibilizacin ciudadana y la incorporacin de
herramientas informticas.
Sin embargo, la Direccin General Impositiva,
para seguir avanzando, ha aprovechado tambin la
experiencia de otras administraciones tributarias
| 147
de Amrica Latina en distintos temas para desa

rrollar nuevos proyectos.
Al respecto se puede destacar el proyecto de
documentacin de operaciones mediante compro
bantes fiscales electrnicos, en el cual, con la cola
boracin de la cooperacin internacional, se pudo
obtener, antes de su implementacin, una visin
de los impactos que ha tenido esta modalidad de
documentacin de operaciones en otros pases de
la regin que la han desarrollado, as como detalles
tcnicos y estrategias para su adopcin.
El xito obtenido en los proyectos que han con
tado con el apoyo de la cooperacin internacional
ha permitido que Uruguay, y especficamente la
Direccin General Impositiva, pueda no solo recibir
colaboracin, sino brindar apoyo a sus pares regio
nales que se encuentran en procesos de reformas
tributarias.
A travs de la transmisin de la experiencia fiscal
uruguaya, se ha venido apoyando a distintas admi
nistraciones tributarias, como la Direccin General
de Impuestos Internos de la Repblica de El Sal
vador o la Subsecretara de Estado de Tributacin
de la Repblica del Paraguay, las cuales han encon
trado similitudes con nuestro sistema tributario y
nuestra administracin, o estiman que estos po
dran tomarse como ejemplo, con las adaptaciones
necesarias a la realidad de cada uno de esos pases.
En conclusin, se debe resaltar la importancia
de la cooperacin internacional como motor para el
desarrollo de diferentes proyectos en los cuales los
pases podrn adoptar distintas medidas que cola
boren al fortalecimiento de sus sistemas tributa
rios y propender al cumplimiento de los principios
fundamentales que estos deben necesariamente
presentar: suficiencia, neutralidad, simplicidad,
equidad, y estmulo al empleo y la inversin pro
ductiva.
Por Pablo Ferreri
Director General de Rentas de la Direccin General
Impositiva de Uruguay entre 2010 y 2014.
148 |
intervenciones estratgicas para el fortalecimiento o el desarrollo de capacidades, como, por ejemplo, actividades de formacin (cursos, talleres, conferencias),
asesoramiento de expertos nacionales y el ofrecimiento de pasantas o instancias
para la capacitacin de funcionarios del pas socio.
Por lo tanto, la css de Uruguay es una cooperacin que se asienta en la transferencia de capacidades para el desarrollo. Uruguay en ningn caso se hace
cargo del diseo o la implementacin de polticas pblicas, sino que acompaa al
pas socio compartiendo su experiencia con los actores pblicos responsables de
la elaboracin e implementacin de estas polticas u otros actores del desarrollo.
En la mayora de los casos, las acciones y/o proyectos de css que realiza Uruguay
se financian mediante la modalidad de costos compartidos entre los pases socios.
La css que realiza Uruguay, como pas con vocacin latinoamericanista, favorece el aprendizaje mutuo, as como promueve el entendimiento y la confianza
entre Uruguay y sus socios, en condiciones de reciprocidad. Consiste fundamentalmente en el intercambio horizontal de experiencias entre tcnicos uruguayos
y sus homlogos en el pas socio, los que trabajando en conjunto definen aquellos
aspectos de la experiencia uruguaya en los que les interesa profundizar. El conocimiento que se comparte no se piensa como una verdad absoluta, sino como
un conjunto de lecciones aprendidas, basadas en los aciertos y en los errores
que se han cometido. No se busca que los pases socios trasladen las prcticas
uruguayas a sus lugares, sino que tomen lo que les sirve de esta experiencia,
considerando las diferencias de contexto. Las iniciativas de css que Uruguay
promueve intentan ser instancias generadoras de ideas, ms que dispensadoras
de soluciones prefabricadas.
Otra caracterstica de la css uruguaya es la interinstitucionalidad. Por la escala
de Uruguay, los stakeholders de las polticas pblicas son fcilmente identificables y convocables, lo que favorece que las polticas pblicas se construyan
consensuadamente entre los actores relevantes. En consecuencia, en una gran
proporcin de las iniciativas de css en las que Uruguay es principalmente oferente, intervienen distintas agencias del Estado con competencia en el tema, de
manera articulada. Esto contribuye a la integralidad del abordaje de los temas.
Otra caracterstica es la cercana que existe en el pas para acceder a todos
los eslabones de las polticas pblicas, desde las autoridades hasta los beneficiarios finales. Ello otorga una riqueza excepcional a los intercambios de css con
Uruguay, por cuanto es posible contar con la informacin de primera mano de
todos los actores.
Las capacidades uruguayas para la cooperacin sur-sur
El Estado uruguayo ha debido innovar en sus polticas para enfrentar, entre
otros, los problemas del desarrollo en un contexto de crisis econmica y financiera internacional, el elevado costo de los recursos energticos y la alta vulnerabilidad frente a los vaivenes de la economa global.
En 2010 la auci inici un proceso de identificacin de las capacidades uruguayas
con potencial para proveer cooperacin a terceros pases en el sur, a partir de las
reas de excelencia, capacidades y experiencias valoradas como exitosas y reco-
nocidas internacionalmente como tales. Como resultado, la

Agencia elabor el documento Capacidades uruguayas para la
cooperacin sur-sur (2013), donde se agruparon las fortalezas
del pas en cuatro reas principales: agropecuaria, social, infraestructura para el desarrollo y gobernabilidad.
Son numerosas las capacidades uruguayas en el rea social. Luego de dcadas de crecimiento lento y una crisis
financiera y social muy profunda en el ao 2002 que tuvo
graves consecuencias en el empleo y en el deterioro del
entramado social, el Estado uruguayo debi asumir polticas para paliar situaciones de emergencia y restituir la
red de proteccin y promocin social; impulsando servicios
pblicos de calidad para atender las necesidades de sus habitantes, sobre todo de los ms necesitados.
El enfoque de Polticas Sociales del Uruguay ha generado
mucho inters en otros pases de la regin. Las polticas
llevadas adelante en esta rea estn centradas en atender
los problemas vinculados a la transformacin econmica,
la integracin social, la salud que incluye la promocin
de los derechos sexuales y reproductivos y la proteccin
laboral, con el propsito final de garantizar y velar por los
derechos sociales de todas las personas.
Algunas de las iniciativas que se han destacado en los
ltimos aos y en las que el pas ha generado experiencias
valiosas y capacidades tcnicas para transmitir a otros pases se concentran en los siguientes temas:
Proteccin e integracin de sectores vulnerables: Diseo y gestin de programas sociales para el abordaje integral de la
pobreza. Uno de los rasgos ms destacados del enfoque
uruguayo de programas sociales es la integracin de diversas acciones complementarias e intervenciones coordinadas en distintas reas temticas, tales como el ingreso
ciudadano, el apoyo alimentario y socioeducativo, la atencin a la poblacin en situacin de calle y la asistencia a la
vejez. Este abordaje no solo permite atacar los problemas
ms urgentes de los sectores ms vulnerables de la sociedad, sino tambin trabajar ms all de las necesidades bsicas en la bsqueda del mejoramiento de sus condiciones
de vida, su integracin y su promocin social.
Transversalidad y articulacin de las polticas sociales: En
Uruguay, las polticas sociales son concebidas desde una
perspectiva transversal: se entiende que la atencin a los
ms vulnerables no debe suscribirse a un rea especfica,
sino que se debe trabajar en diversos aspectos. Con el fin
de garantizar el ejercicio de todos los derechos de los ciu-
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Cuadro 12. Resumen de

capacidades de Uruguay para
la css
rea social. Abarca programas sociales, su

coordinacin y transversalizacin e indica
dores para su evaluacin y monitoreo; inclu
sin digital en la educacin; promocin de la
lactancia materna; control del tabaquismo y
donacin y trasplante de rganos y tejidos.
rea agropecuaria. Abarca sanidad y traza
bilidad ganadera; sanidad vegetal, inocuidad
alimentaria y calidad de los alimentos; for
talecimiento y articulacin de cadenas pro
ductivas; adaptacin al cambio climtico y
su mitigacin.
rea de infraestructuras para el desarro
llo. Incluye acceso al agua potable a travs
de las unidades autnomas para potabili
zacin y saneamiento; abastecimiento in
tegral en pequeas localidades y centros
educativos; fortalecimiento de capacidades
institucionales; planificacin y gestin de
las telecomunicaciones; y logstica postal, a
travs de acceso universal a la informacin,
seguimiento de envos y georreferenciacin
de domicilios. Incluye capacidades institu
cionales para el diseo y gestin de polticas
pblicas en energas renovables.
rea de gobernabilidad. Abarca calidad de
las instituciones y del sistema democrtico;
participacin poltica y sistema de partidos
y rgimen electoral; mecanismos de accin
colectiva como cooperativismo, economa
solidaria y negociacin colectiva laboral;
buenas prcticas en gobierno electrnico,
sociedad de la informacin, transparencia y
acceso a la informacin pblica; moderniza
cin y profesionalizacin de la administra
cin tributaria y administracin de empre
sas pblicas.
Fuente: auci (2013a).
150 |
dadanos, la aplicacin de las polticas sociales debe ser coordinada y articulada

por varios ministerios pblicos cuyos cometidos estn relacionados con el rea
social. Para ello existe el Gabinete Social, que agrupa a los diferentes ministerios involucrados para coordinar polticas y acciones transversalmente.
Sistemas de indicadores para evaluacin y monitoreo de los programas sociales: Las
instituciones vinculadas a las polticas sociales cuentan con capacidades para
realizar el seguimiento, la supervisin y la evaluacin de los planes, programas y proyectos sociales en sus diferentes polticas e instrumentos; promoviendo adems la ms amplia integracin y participacin en los procesos de
monitoreo y contralora social de los protagonistas.
Control del tabaquismo: Uruguay es el primer pas de Amrica Latina que firm el Convenio Marco para el Control del Tabaco y que cuenta con una ley
integral en la lucha contra el tabaquismo. En este tema, Uruguay cuenta con
avances destacados en la implementacin del Convenio Marco; experiencia
en aumento de los impuestos a las tabacaleras; declaracin de los espacios de
uso pblico como 100% libres de humo de tabaco; aplicacin de advertencias
sanitarias en los envases de cigarrillos; prohibicin de la publicidad de los
productos de tabaco e incorporacin del diagnstico y tratamiento de la dependencia del tabaco en forma gratuita.
Promocin de la lactancia materna: Se considera el amamantamiento como un
derecho de la madre recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud
(oms) como modo exclusivo de alimentacin hasta los seis meses de vida. Por
ello, se aprob la Norma Nacional de Lactancia Materna, que contempla el
derecho de la madre y tambin la existencia en el pas de bancos de leche y
centros de recoleccin de leche humana.
Donacin y Trasplante de rganos y tejidos: Existe en el pas un Banco Nacional
de rganos y Tejidos y un Registro Nacional de Donantes creados por Ley
Nacional en el ao 1996. La normativa vigente garantiza el derecho de todos
los ciudadanos al acceso equitativo y oportuno a los beneficios de una atencin
integral en materia de trasplantes de clulas, tejidos y rganos y medicina
regenerativa. Uruguay tiene uno de los marcos legislativos ms avanzados en
este campo en la regin.
Inclusin digital: En el mes de diciembre del ao 2006, el gobierno uruguayo
anunci la puesta en marcha del Plan Ceibal (Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea), orientado a entregar a cada
alumno y a cada maestro de las escuelas primarias pblicas de todo el pas
una computadora porttil de forma gratuita (modelo 1 a 1). Ese fue el puntapi
inicial de un ambicioso proyecto socioeducativo que puso al Uruguay a la
vanguardia regional y mundial en programas de reduccin de la brecha digital
y de la inclusin y la equidad en el acceso a la educacin.
Por sus condiciones naturales y por su historia econmica, el pas presenta

fuertes capacidades en el rea agropecuaria. En Uruguay, este sector representa
el 70% de las exportaciones y ocupa el 85% de la superficie del territorio nacional.
La agricultura y las actividades relacionadas a ella son actualmente el subsector
de mayor dinamismo, lo que ha generado la introduccin en forma masiva de
herramientas de alta innovacin tecnolgica aplicadas a las particularidades del

suelo y del clima de nuestro pas. Por otra parte, el sistema de produccin ganadera del pas est basado en pasturas nativas y est caracterizado por el pastoreo
conjunto de bovinos y ovinos a cielo abierto y en armona con el ambiente. La
carne es uno de los principales productos nacionales, tanto por la porcin que se
vierte al mercado interno como por la que se destina a la exportacin. Este producto es el principal rubro de exportacin del pas, y representa el 21% del total
de lo exportado en 2012. Uruguay es el sptimo exportador de carne del mundo
y llega a ms de 100 destinos. La produccin de carne representa el 6% del pib del
pas. Para poder ofrecer la mejor calidad y cumplir con los estndares internacionales de exportacin, Uruguay ha invertido recursos humanos y financieros
en el desarrollo de sistemas de informacin, identificacin y registro animal. En
consecuencia, actualmente el pas cuenta con un estatus sanitario de privilegio,
y con un reconocimiento internacional que lo impulsa a realizar el mximo
esfuerzo para mantenerlo y fortalecerlo. Por ello, algunas de las capacidades del
pas para brindar cooperacin son las siguientes:
Trazabilidad bovina: La trazabilidad del ganado bovino permite seguir la ruta
del animal desde que nace hasta que se faena, aportando datos tales como
fecha y lugar de nacimiento, propietario, sexo o raza; as como tambin sus
movimientos a travs de toda la cadena de produccin y abastecimiento. Tanto
en el mercado interno como en el internacional se exige, en consecuencia,
la trazabilidad como atributo de calidad. La trazabilidad bovina se enmarca
dentro del Sistema de Identificacin y Registro Animal (sira) que comprende
toda la ganadera del pas. Este sistema posiciona hoy a Uruguay como el pas
con el dispositivo de informacin electrnico ms completo y actualizado de
Amrica Latina, y uno de los ms avanzados del mundo. Por tratarse de una
poltica pblica, participan en el sira en igual medida los pequeos, medianos
y grandes productores del pas.
Sanidad animal y vegetal: En concordancia con la larga historia de produccin
ganadera y agrcola del pas, se cuenta con experiencia significativa y niveles de
excelencia profesional en sanidad animal y vegetal. Esto hace que Uruguay se
posicione como centro de referencia mundial en prcticas de vigilancia, monitoreo y control de enfermedades que podran afectar la salud humana y/o influir
negativamente en las posibilidades de ingreso a los mercados internacionales.
Inocuidad alimentaria: Las instituciones pblicas del agro uruguayo han promovido la mejora de prcticas industriales para alcanzar estndares regionales
y mundiales de calidad higinico-sanitarias de los alimentos producidos en el
pas, fortaleciendo la investigacin estratgica y el desarrollo tecnolgico en
cooperacin con otras instituciones pblicas y privadas.
Cadenas productivas: Uruguay busca fortalecer y articular las cadenas productivas. Hace un tiempo se constituy el Gabinete Productivo con el objetivo de
articular, fortalecer y expandir la estructura productiva del pas procurando
aumentar significativamente el valor agregado y el contenido tecnolgico de la
produccin uruguaya. El estudio permanente de todas las cadenas productivas
del pas, y la continuidad de las polticas y acciones que las apoyen, se conside-
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152 |
ran poltica de Estado. Uruguay est en condiciones de transmitir este diseo

institucional particular y la buena prctica que fomenta el mismo para generar
mecanismos de fortalecimiento institucional de las estructuras agropecuarias
de otros pases.
Uruguay ha desarrollado una serie de capacidades asociadas al rea de
infraestructura para el desarrollo. El acceso universal a los servicios necesarios
para el desarrollo requiere de ciertas condiciones bsicas de infraestructura. En
los ltimos aos, el Estado uruguayo ha procurado mejorar la dotacin de la infraestructura del pas con el objetivo de fomentar el crecimiento econmico. Histricamente, la provisin de estos servicios muchos de ellos consagrados en la
Constitucin ha estado en manos de instituciones estatales o empresas pblicas.
Esto ha generado un conjunto de capacidades respecto a la concepcin, el diseo,
la operacin, la regulacin, el monitoreo y la evaluacin de los mismos. Estas
capacidades, relativamente significativas en el contexto latinoamericano, hacen
que aumente la demanda de cooperacin por parte de otros pases de la regin.
Acceso universal al agua: Uruguay ha alcanzado una cobertura de la red de
agua potable superior al 99%, lo cual lo ubica entre los ms avanzados del
mundo en esta materia. La extensin y la calidad de los servicios de agua han
merecido que la Organizacin Mundial de la Salud (oms) reconociera al pas
como el nico de las Amricas que no registra enfermedades de transmisin
hdrica y que ha disminuido los ndices de otras enfermedades que se propagan a travs del agua. Estos datos ilustran las capacidades institucionales para
el diseo y gestin de polticas pblicas en lo relativo al manejo, generacin y
distribucin del agua potable, as como el desarrollo y operacin de los sistemas de saneamiento.
Unidades autnomas para potabilizacin de agua y saneamiento: Uruguay tiene amplia experiencia en la operacin e instalacin de upa (Planta Compacta y Transportable para Potabilizacin de Agua), un modelo de usinas compactas y transportables de potabilizacin de agua. La upa es una planta efectiva y confiable
para el tratamiento del agua que trabaja con una amplia variedad de calidades de
aguas sin procesar, por lo que permite producir y suministrar agua en regiones
donde existen dificultades geogrficas y sanitarias para el abastecimiento. Uruguay ya ha donado varias upa a pases que han tenido que enfrentar situaciones
de emergencia causadas por catstrofes naturales. Asimismo, se est estudiando
la implementacin de plantas de tratamiento de aguas residuales bajo el formato
de unidades modulares, transportables, de fcil y rpida instalacin.
Matriz energtica sustentable: La poltica energtica de Uruguay realiza una
fuerte apuesta a la incorporacin de fuentes autctonas en general, con particular nfasis en las energas renovables. La bsqueda de diversificacin de
fuentes y proveedores se realiza con el fin de reducir costos, activar la industria nacional energtica, disminuir la dependencia del petrleo, y dar participacin a las fuentes autctonas. Se est trabajando fuertemente en disminuir
la dependencia de la energa trmica, por lo que, de acuerdo a las iniciativas
planificadas, se espera cambiar la distribucin de la matriz energtica.
Mejora de la eficiencia energtica: Existe un programa de alcance nacional orientado a mejorar el uso de la energa por parte de los usuarios finales de todos los
sectores econmicos, fomentando el uso eficiente de todos los tipos de energa,
incluyendo electricidad y combustibles. Uruguay est planificando y desarrollando distintas acciones orientadas a informar y concientizar a la poblacin
sobre los beneficios del uso eficiente de la energa y a fomentar la incorporacin
al mercado de una creciente oferta de equipamientos energticamente eficientes.
Promocin de energas renovables: Esta poltica involucra diferentes iniciativas
en distintos tipos de generacin de energas renovables. Plan Solar: tiene por
objetivo promover el aprovechamiento de la energa solar para el calentamiento de agua en hogares y apunta a reducir el consumo de energa elctrica
en los mismos. Parques Elicos: se han desarrollado los primeros parques
elicos y se est trabajando en su ampliacin. Para el ao 2015 Uruguay prev
contar con aproximadamente 1200 megavatios de energa elica, habiendo
empezado de cero en el ao 2007. Produccin de Biocombustibles: la principal
iniciativa de Uruguay en esta rea ha sido la creacin de la empresa estatal
alur, la cual produce unas 16.000 toneladas por ao de biodiesel, que permite
una mezcla del 2% con el gasoil que se comercializa en el pas.
Sociedad de la informacin: El Estado se ha comprometido a asegurar la conexin de todos sus ciudadanos en tiempo real y acorde al desarrollo de las
nuevas tecnologas del mundo de hoy. El desigual desarrollo de la sociedad
de la informacin ha generado la denominada brecha digital, que amenaza
con profundizar las diferencias entre los grupos sociales. Se han acumulado
conocimiento y capacidades tcnicas relevantes para la cooperacin sur-sur
y/o cooperacin triangular.
Equidad en el acceso al uso de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
(tic): Uruguay cuenta con ndices destacados en el contexto de la regin en
lo que respecta a garantizar el acceso de toda la poblacin a las nuevas tecnologas. Estos ndices se reflejan en: Universalizacin del acceso a las computadoras en el sistema educativo primario pblico (Plan Ceibal) cobertura
de internet acceso a la telefona celular cantidad de hogares con presencia de
computadores personales.
Logstica postal: La logstica de correo pblico de Uruguay cuenta con sistemas
de tecnologa y gestin que posibilitan el registro y seguimiento computarizado de la correspondencia; que aseguran un control absoluto y al instante
sobre cada pieza procesada, cualquiera sea la etapa en que se encuentre. El
sistema registra y sigue el 100% de las sacas, transportes y envos controlados
a nivel nacional, haciendo posible la generacin de informes de control de
las diversas operaciones en forma permanente. Por otra parte, en los ltimos
aos el Correo lanz junto con otros pases, en donde existe una comunidad
significativa de inmigrantes uruguayos, un sistema de giros electrnicos que
permite el envo de remesas a los connacionales residentes en el extranjero.
Uruguay presenta capacidades en el rea gobernabilidad y calidad de las
instituciones. Si bien el entramado institucional uruguayo es de reconocida
calidad y prestigio, en los ltimos aos el Estado ha concentrado sus esfuerzos en
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mejorar aun ms la calidad de las instituciones pblicas para que estas respondan mejor a las necesidades de sus ciudadanos. En este sentido, se han llevado a
cabo reformas en la administracin pblica para lograr una gestin ms eficaz
y eficiente, asegurando los niveles de universalidad y equidad que constituyen
principios muy valorados por la sociedad uruguaya. Este proceso relativamente
reciente se desarrolla sobre la base de una acumulacin a ms largo plazo y
est caracterizado por una institucionalidad democrtica estable y fuerte. Entre
los rasgos ms destacados de esta institucionalidad se encuentran un sistema de
partidos slido y estable, un sistema judicial independiente, un sistema electoral transparente, un bajo grado de corrupcin, un alto grado de libertad de
expresin, un reconocido nivel de transparencia en el acceso a la informacin
pblica y la existencia de mecanismos de articulacin social de las demandas
con significativa participacin de la ciudadana. Las instituciones consolidadas
y una cultura poltica con rasgos de fuerte permanencia componentes bsicos
de la democracia hacen que Uruguay tenga un nivel de calidad democrtica
reconocido internacionalmente. Esto ha sido objeto, en innumerables ocasiones,
de actividades de asistencia tcnica brindada a pases de Amrica del Sur y Centroamrica por instituciones gubernamentales, acadmicas y de la sociedad civil.
Las capacidades en esta rea son:
Sistema democrtico representativo: La calidad de las instituciones democrticas
uruguayas, la confianza en las mismas de parte de la poblacin de manera
extendida y homognea y el nivel de involucramiento cvico, han sido definidos como rasgos distintivos de Uruguay y constituyen caractersticas y valores
reconocidos internacionalmente. Segn el informe del Latinobarmetro, la
poblacin del Uruguay es la que ms reconoce a las instituciones democrticas. Los diferentes componentes del entramado institucional de la democracia
organismos, Parlamento e instrumentos y mecanismos de consulta a la ciudadana o de democracia directa cuentan con ricas experiencias de buenas
prcticas que pueden ser transferidas en iniciativas de cooperacin.
Participacin poltica y sistema de partidos: Los niveles de participacin poltica y
electoral de la poblacin uruguaya son de los ms altos del mundo, superan el
90% de participacin en las instancias electorales nacionales y la participacin
es muy alta tambin en las instancias no obligatorias como las internas o
primarias. Asimismo, el pas cuenta con partidos polticos fuertes y consolidados, algunos centenarios, con altos niveles de legitimidad y capacidad de
representacin. Estos elementos constituyen un tipo de cultura poltica que es
otra de las caractersticas destacadas del sistema democrtico uruguayo. Esta
cultura poltica es reconocida y valorada a nivel regional e internacional.
Rgimen Electoral: Los procesos electorales uruguayos son de reconocida transparencia y cuentan con un grado de legitimidad para la ciudadana que los
transforma en pilares bsicos del sistema democrtico nacional. La justicia
electoral es responsabilidad de una institucin autnoma y con rango constitucional (Corte Electoral) que cuenta con importantes capacidades tcnicas
y vasta experiencia de asistencia regional a travs de organismos similares.
Funcionarios, tcnicos y acadmicos vinculados al sistema electoral uruguayo
han desempeado el rol de observador para organismos internacionales en

numerosos actos eleccionarios de otros pases. Este andamiaje jurdico institucional, as como los instrumentos especficos de registro de votantes y escrutinios leccionarios, conforman un conjunto de capacidades con importantes
demandas para proyectos de cooperacin.
Facilitacin de la negociacin colectiva: El pas cuenta con una larga y valiosa
experiencia relacionada a los Consejos de Salarios (rganos de integracin
tripartita: Estado, trabajadores y empleadores), que mediante el mecanismo
del dilogo social establecen salarios mnimos, regmenes de aumentos, categoras laborales y otros beneficios. Desde el ao 2005 se han aprobado cientos
de convenios colectivos que han pautado las relaciones laborales entre trabajadores y empresarios en un mecanismo de articulacin muy reconocido que
le da previsibilidad y estabilidad al sistema productivo.
Cooperativismo y economa solidaria: Uruguay cuenta con una larga tradicin
en el desarrollo de procesos asociativos, integradores y participativos entre
sectores de diferentes mbitos de la vida nacional, por ejemplo en las reas
productiva, de servicios, industrial y vivienda. El movimiento cooperativo o
cooperativismo tiene como objetivo la colaboracin de integrantes de un mismo rango econmico y social como medio para lograr que los productores y
consumidores, integrados en asociaciones voluntarias, obtengan un beneficio
mayor para la satisfaccin de sus necesidades. Se basa en valores tales como la
ayuda mutua, la igualdad y la solidaridad.
Gobierno electrnico y transparencia en el acceso a la informacin: Uruguay cuenta
con una importante base legal y de gestin en temas de gobierno electrnico
cuyo objetivo es garantizar los derechos ciudadanos en materia de proteccin
de datos personales y acceso a la informacin pblica. Existe tambin una
serie de guas para organismos estatales en temas tales como seguridad de la
informacin, diseo y administracin de portales, intercambio de expedientes
electrnicos y gestin de proyectos.
Modernizacin y profesionalizacin de la administracin tributaria: A partir de
2007 se implement una reforma del sistema tributario cuyo propsito fue
desarrollar un sistema ms justo y disminuir la evasin, de manera que se
verificase un aumento de la recaudacin como paso previo a la disminucin
de la presin impositiva. Gracias a esta reforma, Uruguay ha desarrollado un
conjunto de instrumentos y polticas de reconocida eficiencia y eficacia que lo
convierten en uno de los pases con menor evasin fiscal de Latinoamrica.
Diseo y gestin del sistema nacional de investigacin e innovacin: Con el objetivo
de lograr superar una debilidad histrica en temas de investigacin e innovacin, se ha creado una agencia especfica como mecanismo para articular
los diferentes instrumentos y programas (como el Sistema Nacional de Investigadores y el Sistema Nacional de Becas). En todos los casos, la ejecucin
se realiza bajo un enfoque sistmico, que se refleja en los lineamientos fundamentales del Plan Estratgico Nacional de Ciencia y Tecnologa. Las polticas de innovacin renen diversas reas, tales como educacin, investigacin,
cultura, produccin, finanzas y polticas tributarias.
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El documento57 no es un catlogo exhaustivo, sino una gua de las capacidades

que Uruguay ha definido como estratgicas y en las que considera puede contribuir a los procesos de desarrollo de los pases socios.
Aunque, como sealamos, uno de los principios de la css es que son los propios pases los que demandan la cooperacin de acuerdo a sus prioridades, eso
es compatible, e incluso deseable, con una difusin de las capacidades uruguayas
de cooperacin sur-sur. Ello, en el entendido de que el documento funciona
como un resumen de las reas en las que el pas posee capacidades pasibles de
ser transferidas, que orienta a los agentes pblicos en Uruguay y en el exterior
a travs de la red de embajadas y misiones.
Sin embargo, este resumen no es cerrado ni esttico, y necesita actualizarse
a medida que el pas va adquiriendo nuevas capacidades o bien se identifican
demandas en temas y experiencias que no estn necesariamente contemplados
en las reas mencionadas.
Uruguay: pas propicio para la

cooperacin
Cuanto ms conozco Uruguay, mayor es mi conven
cimiento de que se trata de un pas ideal en Am
rica Latina para atraer recursos, administrar y eva
luar proyectos que estn relacionados con todos los
aspectos del desarrollo. La asistencia tcnica sola
ser un ejercicio mediante el cual el pas donante
participaba en el diseo de los proyectos y en oca
siones demandaba ciertas condiciones en el propio
desempeo poltico del pas receptor.
Los fondos de asistencia tcnica internacional
son verdaderamente cuantiosos si consideramos
a Amrica Latina como un todo, aun cuando pue
dan ir descendiendo significativamente en algunos
casos, ya sea por razones de tipo poltico o por la
crisis econmica que afecta, ya por largos aos, a
los pases ms desarrollados tambin por cierto
desencanto generalizado en relacin con los efec
tos esperados de estas ayudas y lo que efectiva
mente se logra.
Tradicionalmente, la ejecucin de fondos que se
aportan para ayudar al desarrollo ha requerido bu
rocracias en cada uno de los pases donantes. Estas
crecieron y llegaron incluso a intervenir en la demo
cracia de los pases receptores. La propia crisis eco

nmica ha hecho que los donantes busquen dismi
nuir los costos de seguimiento a sus donaciones.
En primer lugar, la moda fue entregar los fondos
a organismos internacionales y luego pasaron a
encabezar el ranking de popularidad las organiza
ciones no gubernamentales, que proliferaron como
la solucin y se han consolidado en nmero incon
table, creando grandes dificultades para distinguir
lo bueno de lo malo.
Dira que el enfoque moderno es precisamente el
que ha asumido Uruguay. Las razones por las que
reemplaza con generosidad los sistemas antes se
alados son mltiples. Tiene suficiente gente bien
calificada que supera con creces el conocimiento
de la zona geogrfica, tanto para colaborar en el
diseo de proyectos como en su evaluacin. El pas
tiene adems la posibilidad de evitar duplicaciones
o lograr que se sumen esfuerzos, segn los casos.
Al pas donante esto le evita tener las burocracias
que desea disminuir, y la intermediacin de un pas
como Uruguay reducir al mnimo hasta eliminar
las, por va del dilogo, las presiones polticas que
puedan acompaar algunas donaciones. Por l
timo, el exceso de personal bien calificado que se
produce en Uruguay suele emigrar a los pases ms
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Dnde se negocia la cooperacin sur-sur

Las instancias oficiales donde se negocia la mayor parte de la css de Uruguay
son las comisiones mixtas que se coordinan entre los respectivos ministerios de
Relaciones Exteriores y las agencias de cooperacin. Durante los meses previos a
la instancia oficial, la auci canaliza las demandas de cooperacin de los organismos nacionales y los apoya desde el punto de vista tcnico para su presentacin
ante la Comisin Mixta. Paralelamente, la Agencia hace llegar a los organismos
nacionales las solicitudes de otros pases para su anlisis.
Luego de la Comisin Mixta, la auci realiza un seguimiento de la ejecucin
de las iniciativas, apoya en la interlocucin con las contrapartes del pas socio
(a travs de la agencia o direccin de cooperacin de ese pas) y, en caso de ser
necesario, complementa los aportes nacionales con fondos propios.
desarrollados. En otros tiempos se hablaba de fuga

de cerebros. Una mayor participacin del pas en la
cooperacin internacional puede ayudar a dismi
nuir dicho problema.
Por otra parte, es importante sealar que es re
lativamente fcil para el pas contar con un registro
de aquella gente que domina temas esenciales del
desarrollo, pues continuamente se estn encon
trando en reuniones regionales de carcter tcni
co donde no solo se crean amistades, sino que se
destacan aquellas o aquellos que pueden ser las o
los mejores. Todos los esfuerzos por hacer que la
asistencia tcnica tenga efectos verdaderos en el
desarrollo de un pas cuestan dinero. La agencia
de un gobierno, por cumplir de manera visionaria
lo que otros cubran en el pasado, debe recibir por
centajes similares a los que perciban las institu
ciones del pasado para hacer autosuficiente una
buena administracin. No sera justo, tratndose
de cooperacin, que estos costos recayeran funda
mentalmente en el erario nacional.
La razn fundamental por la que Uruguay de
bera ejercer cooperacin internacional para el de
sarrollo al mayor nivel de sus posibilidades es su
estabilidad econmica, poltica y social. Creo que
no hay pas en nuestro continente que haya sido
capaz de disfrutar sus libertades, con gobiernos de

todos los signos, en los cuales nunca se pretendi
cambiar derechos civiles adquiridos. Se trata de
un pas participativo ms all de cualquier otro.
De aqu emana una economa estable, donde las
reglas del juego son consultadas por todos y cono
cidas antes de ser aplicadas. Esto obedece a una
forma de vivir: el pluralismo est vivo en Uruguay;
mientras no exista la violencia, todas las ideas
son bienvenidas, escuchadas y se les permite fluir
libremente. Por desgracia, esto no es comn hoy
ni en Amrica Latina ni en el mundo. Es una cua
lidad imprescindible para trasmitir ayuda interna
cional de modo que llegue al pas que la habr de
recibir en funcin de lo que este requiere. En Uru
guay existe la capacidad de comprender caminos
diferentes y aun rasgos distintos en las formas de
pobreza y en los esfuerzos que requiere cada cual
para que la educacin sea, en el mediano plazo, el
verdadero igualador de oportunidades.
Por John Biehl del Ro
Representante de la Oficina de la Organizacin de los
Estados Americanos en Uruguay.
158 |
Cuadro 13. Cmo se canaliza

una demanda de cooperacin
sur-sur?
1. El pas socio expresa una demanda de

cooperacin a travs de los rganos ofi
ciales.
2. La embajada uruguaya consulta con
auci a travs de la Cancillera sobre la
capacidad de Uruguay para atender esta
demanda.
3. La auci realiza una consulta preliminar
con la contraparte idnea en Uruguay.
4. Si hay capacidad y recursos se indica al
pas socio que oficialice su pedido con el
aval del organismo responsable de coor
dinacin de la cooperacin internacional
de ese pas. Esto puede ser a travs de
nota va Cancilleras o a travs de los me
canismos regulares de negociacin de la
cooperacin (Comisin Mixta, Captulo
de Cooperacin o reuniones de consultas
polticas).
5. A partir de esta formalizacin, las partes
involucradas podrn acordar un plan de
trabajo conjunto (accin, proyecto) con el
apoyo tcnico de auci.
6. Se recomienda que la primera actividad
del proyecto sea visibilizada con la parti
cipacin de la embajada del pas socio, si
es en Uruguay, o de la Embajada de Uru
guay, si fuera en el exterior.
7. Las misiones que se realicen en el mar
co de los proyectos de css se informan a
las embajadas a travs del Enlace entre
auci y el Ministerio de Relaciones Exte
riores.
8. Cuando sea posible, las embajadas pres
tarn asistencia a las misiones de coope
rantes uruguayos en el exterior.
9. En Uruguay, el seguimiento y evaluacin
de proyectos de cooperacin los realizar
auci, con apoyo de Cancillera, a travs
de los mecanismos acordados en la ins
tancia de negociacin.
Asimismo, realiza el seguimiento de todas las iniciativas

de css que surgieron en otras instancias y fueron negociadas entre organismos de gobierno. Ello es necesario para
coordinar estas iniciativas con el resto de la cooperacin y
mejorar el impacto de los esfuerzos movilizados, as como
registrarlas para que puedan incorporarse en la agenda bilateral oficial y en la base de datos de proyectos de cooperacin de la auci para la generacin de informes nacionales
y regionales.
En el marco de una estrategia de css incipiente y con
recursos (financieros y humanos) limitados, Uruguay, a la
hora de definir las iniciativas, debe tener en cuenta la existencia de una demanda oficial del pas socio y el alcance de
la intervencin. Otras consideraciones tcnicas necesarias
para cooperar con un pas son la proximidad cultural, la
similitud en los desafos y soluciones a adoptar, as como la
distancia geogrfica que repercute en los costos financieros de las intervenciones y la existencia de redes e infraestructura de apoyo (embajadas y misiones de Uruguay
o de pases amigos, etctera).
A la hora de planificar una intervencin hay que considerar el ciclo electoral de los pases socios, para evitar posibles cambios en el marco de prioridades y en los equipos
de trabajo si se produce un cambio de gobierno.
Financiamiento de la cooperacin sur-sur
En la mayora de los casos, las acciones y/o proyectos de
cooperacin sur-sur involucran un intercambio de experiencias que se financia a travs de la modalidad de costos
compartidos entre los pases socios (Uruguay y pas socio),
aunque tambin se pueden financiar mediante contrapartidas nacionales (sectores), del Fondo Uruguayo de Cooperacin Internacional (fuci), fondos bilaterales (como el que se
constituy con Mxico), o de una contribucin de pas desarrollado u organismo multilateral (cooperacin triangular).
En caso de que las instituciones participantes de los proyectos carezcan de recursos propios, auci puede financiar
pasajes, seguro mdico, viticos, logstica de eventos (sala,
catering, audio, imprenta), pero no puede financiar contratos, honorarios, equipamiento ni infraestructura. Este financiamiento es solicitado por las instituciones uruguayas
contrapartes de los proyectos a travs de un formulario
establecido para ese fin, y se determina de acuerdo a la
evaluacin del proyecto y las directivas en materia de prioridades de la Cancillera uruguaya.
Uruguay y la cooperacin triangular

Para potenciar su estrategia de css, en los ltimos aos
Uruguay est apelando al impulso de asociaciones con otros
pases u organismos internacionales para la cooperacin
triangular. La cooperacin triangular, inicialmente generada mediante la asociacin entre dos pases de desarrollo
medio con el apoyo de un tercer pas de mayor desarrollo
relativo u organismo multilateral, tiene hoy diversas modalidades. Se realiza entre tres o ms actores, frecuentemente
con el objetivo de intercambiar conocimientos o experiencias entre los pases de desarrollo similar.
El apoyo triangular ofrece la posibilidad de aprovechar
mejor los saberes y recursos, ampla el alcance de las acciones de cooperacin mediante la distribucin de roles desde
la planificacin, la transferencia tcnica, la financiacin, el
seguimiento y la evaluacin.
Uruguay tambin apuesta a una cooperacin triangular que promueve asociaciones horizontales, basadas en
la reciprocidad y orientadas a superar la tradicional relacin donante-receptor, reconociendo la capacidad de los
pases en desarrollo de contribuir al intercambio de conocimientos, no solo sur-sur, sino tambin norte-sur58 y
sur-norte.
Esta modalidad favorece el establecimiento de puentes
con la cooperacin norte-sur, especialmente si se basa en
el liderazgo de los pases solicitantes. En la cooperacin
triangular, Uruguay apuesta a desarrollar un papel proactivo en la regin, estableciendo asociaciones estratgicas
con sus socios tradicionales de la cooperacin al desarrollo.
La cooperacin sur-sur uruguaya en cifras
Segn el registro de la auci, en 2013 hay 69 iniciativas
activas de cooperacin sur-sur bilateral, de las cuales 59
son proyectos y 10 acciones puntuales. Dentro de los proyectos, Uruguay es principalmente oferente en 25 (42%),
principalmente receptor en 19 (32%) y en el resto (25%)
no se puede distinguir un oferente principal. Estas ltimas iniciativas se nombran como bidireccionales, si bien
por sus principios toda la cooperacin sur-sur se basa en
un intercambio horizontal de capacidades. Con respecto al
2012, estos datos muestran un aumento de los proyectos en
los que Uruguay asume la transferencia de conocimientos
y un descenso de aquellos en los que recibe transferencia de
experiencias exitosas de otros pases (Uruguay en 2012 era
| 159
Cuadro 14. Fondo UruguayMxico
Con el objetivo de fortalecer los vnculos de

cooperacin entre Mxico y Uruguay, y en
el marco del acuerdo de asociacin estra
tgica entre ambos pases, se cre el Fon
do Conjunto de Cooperacin. Este cuenta
con una dotacin presupuestaria anual de
usd 500.000, aportados en partes iguales
por los dos pases, repartidos por medio de
una convocatoria abierta para proyectos de
hasta 80.000 dlares. El Fondo est desti
nado a financiar la ejecucin de proyectos de
cooperacin en las siguientes reas priorita
rias:
- Desarrollo social (nfasis en el rea de
salud)
- Agropecuario
- Ciencia, tecnologa e innovacin
- Gobernabilidad. Fortalecimiento y ges
tin de las polticas pblicas
- Medio ambiente. Cambio climtico.
En 2012 la Comisin de Cooperacin Tcnica
y Cientfica integrada por la Agencia Mexi
cana de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (amexcid) y la auci seleccion
diez proyectos para que fueran financiados
por el Fondo Conjunto, que empezaron a ser
instrumentados en 2013. En ellos participan
instituciones pblicas de ambos pases. En
2014 se realiz la segunda convocatoria del
Fondo Conjunto para la presentacin de pro
yectos binacionales.
Ms informacin: www.auci.gub.uy.
160 |
El plan Ceibal como un xito de

innovacin en polticas sociales y su
incorporacin a la oferta de css de
Uruguay
Desde el anuncio de la implementacin del Plan
Ceibal por el entonces presidente de la Repblica,
Dr. Tabar Vzquez, hemos vivido impactos formi
dables. La filosofa adoptada por Uruguay no solo
ha maravillado a sus habitantes, sino que, al ser
pioneros en este tipo de implementacin, el impac
to ha trascendido las fronteras nacionales.
Uruguay asumi los riesgos y la responsabilidad
de ser el primer pas del mundo en llevar adelante un
proceso de introduccin de tic en la educacin. Al da
de hoy podemos decir que es un proyecto realizable,
que los costos son asequibles, y que los impactos
son mltiples y altamente positivos a todo nivel y
ms all de los lmites propios de la educacin.
En tiempo rcord de tres aos y con bajos cos
tos, el Plan Ceibal logr entregar laptops en todo el
pas, cubriendo la totalidad de la enseanza prima
ria pblica, y brindar acceso a Internet gratuito a lo
largo y ancho del pas.
Estudios realizados muestran que se ha genera
do un fuerte impacto en la autoestima y la motiva
cin de los nios, y principalmente en los sectores
ms castigados de la sociedad, que se reflejan en
el rendimiento escolar y en el aumento de la asis
tencia a clase. Hoy en da, proyectos de vanguar
dia como Ceibal en Ingls han generado resulta
dos ms que alentadores; junto con la Plataforma
Adaptativa de Matemticas, la evaluacin en lnea
y la incorporacin de la robtica educativa, entre
otros, se abren nuevos horizontes promisorios en
la utilizacin de las tecnologas para el fortaleci
miento de la educacin. Y esto es solo un ejemplo,
ya que el Plan Ceibal ha disparado cambios en la
sociedad en su conjunto y est cosechando magn
ficos resultados.
Luego de los primeros aos de aprendizaje con
tinuo, superando los desafos que impone un pro
yecto innovador y de alcance nacional, Uruguay
asumi el objetivo de compartir el conocimiento
adquirido para que pases de la regin y del mundo
puedan crecer a partir de nuestra experiencia.
En cada uno de los trabajos de cooperacin se

identifican posibilidades para fomentar el desa
rrollo local, utilizando metodologas horizontales
que permitan apoyar el diseo, la implementacin
y la evaluacin de las soluciones. Con base en este
trabajo, que se realiza en conjunto con los equipos
locales, se facilita la transferencia de capacidades
para el crecimiento profesional del equipo respon
sable de cada proyecto, permitiendo el enriqueci
miento de ambas partes a travs de un enfoque
que pondera la experiencia y las fortalezas de los
distintos contextos.
En este sentido, el desempeo la auci ha sido
fundamental para aportar a la formacin de los
consultores de los equipos de trabajo de Ceibal
desde el enfoque de cooperacin sur-sur, as como
en el desarrollo de los marcos de referencia para
la gestin del conocimiento. El trabajo en conjunto
con la Agencia ha facilitado los procesos de coo
peracin con distintas delegaciones, en particular
para el intercambio que se est realizando con el
Ministerio de Educacin de Costa Rica. La Agen
cia ha participado adems activamente en las Ex
poAprende, tanto en el apoyo al trabajo con las de
legaciones como en la difusin del evento.
El trayecto recorrido hasta hoy nos ha brindado
experiencias diversas de cooperacin con pases de
la regin como Argentina, Colombia, Ecuador, Pa
raguay, Brasil, Costa Rica, as como otros contex
tos ms distantes como Karabakh; todas ellas han
dado resultados destacables para ambas partes.
Ceibal ha mantenido a su vez intercambios, a tra
vs de distintas estrategias, con Nicaragua, Vene
zuela, Bolivia, Per, Guatemala, El Salvador, Mxi
co, Chile, Domnica, Panam y Ruanda, entre otros.
Siguiendo el rumbo marcado, Ceibal renueva su
disposicin a acercar la experiencia para colaborar
en pos de que ms pases vivan los impactos que
surgen de la implementacin de un cambio revolu
cionario, que en Uruguay ha modificado positiva
mente la realidad del pas y que podr hacerlo en
otras regiones.
Por Miguel Brechner
Presidente del Plan Ceibal de Uruguay.
Tabla 6. Cantidad de proyectos de cooperacin sur-sur bilateral activos en 2013 por

rol de Uruguay segn pas socio
Oferente
Receptor
Bidireccional
Total
Brasil
10
11
Ecuador
Argentina
Colombia
Bolivia
Chile
Mxico
Cuba
El Salvador
Paraguay
Costa Rica
Bolivia, Colombia
25
19
15
59
Total
Fuente: Base de datos de auci, 2014.
principalmente oferente en el 23% de los proyectos y principalmente receptor

en el 47%).
De los 59 proyectos, 28 se iniciaron efectivamente en 2013 (17 en los que
Uruguay es principalmente oferente, 7 bidireccionales y 4 en los que Uruguay
es principalmente receptor).
De las 69 iniciativas, el 46% (27 proyectos y 5 acciones) fueron parcial o totalmente financiadas por la auci, ya sea con recursos presupuestales propios o a
travs de fondos de socios que apoyan el programa de cooperacin sur-sur del
pas.
Los pases con los que Uruguay tena proyectos activos en 2013 se muestran
en la tabla 6. Cabe sealar que con varios de ellos el espacio privilegiado para la
negociacin y acuerdo de proyectos de cooperacin sur-sur son las comisiones
mixtas de cooperacin, que en general tienen lugar cada dos aos. Este ciclo
afecta la cantidad de iniciativas que se tienen activas ao a ao con cada pas.
Si se comparan los proyectos de cooperacin sur-sur bilateral activos en 2013
con los de 2012, en los dos casos los pases vecinos (Brasil y Argentina) ocupan
los primeros lugares en nmero de proyectos, pero los otros fluctan de acuerdo
al calendario de comisiones mixtas realizadas. Por ejemplo, en 2012 Colombia
se ubicaba en tercer lugar en nmero de proyectos y en 2013 era Ecuador el que
estaba en segundo lugar y Bolivia apareca en el quinto, aunque no tenamos
cooperacin sur-sur activa con ese pas en 2012.
Con relacin al sector principal (tabla 7), Salud contina siendo el que tiene
ms proyectos activos (como ya pasaba en 2012) y prcticamente en la misma
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162 |
Tabla 7. Cantidad de proyectos de cooperacin sur-sur bilateral activos en 2013 por

rol de Uruguay segn sector principal
Oferente
Receptor
Bidireccional
Total
Salud
14
Agropecuario
Proteccin social, pobreza y

cohesin social
Gobernabilidad
Cultura
Educacin
Agua
Ciencia, tecnologa e innovacin
Derechos humanos y acceso a

la justicia
Medio ambiente
Transporte y comunicaciones
Energa
Industria y pymes
Vivienda y ordenamiento
territorial
25
19
15
59
Total
Fuente: Base de datos de auci, 2014.
proporcin (ms de la quinta parte). Uruguay fue principalmente oferente en

nueve de esos proyectos, entre los que se destacan los relacionados con la poltica
uruguaya de control de tabaco y la experiencia nacional en donacin y trasplante de tejidos y rganos. A Salud le siguen en cantidad de proyectos los sectores
Agropecuario y Proteccin social, pobreza y cohesin social. En el primero Uruguay
es oferente o cumple el doble rol de oferente-receptor, lo que es un reflejo del
desarrollo al que ha llegado el sector agropecuario en nuestro pas. En todos los
proyectos de los sectores Derechos Humanos y Acceso a la Justicia y Medio ambiente,
Uruguay es principalmente receptor.
Casi todos los ministerios han sido contraparte nacional en alguna iniciativa
de css activa en 2012 o 2013: mdn (a travs de la Direccin Nacional de Meteorologa, hoy inumet), mec, mef, mgap, mi, mides, miem, minturd, msp, mtss y mvotma.
Adems, otras dependencias del Estado y personas pblicas no estatales sumaron
experiencia en este perodo, ya sea como receptores de css, como oferentes o en
ambos roles: Presidencia (auci, ine, opp, snd, agesic), anep, asse, udelar, inau,
Correo, latu, anii, Instituto Pasteur de Montevideo, inia, inc y Plan Ceibal.
Uruguay participa en tres proyectos triangulares y una accin, activos en 2013.

En uno de los proyectos, Apoyo al fortalecimiento del Sistema Nacional Integrado de
Salud (snis) de Uruguay con nfasis en localidades con menos de cinco mil habitantes,
cuyos socios fueron Alemania y Brasil, Uruguay tiene el rol de receptor. En
los otros dos proyectos Uruguay brinda la cooperacin tcnica y el receptor es
Bolivia: uno a travs de la cooperacin triangular con Espaa Apoyo tcnico en
la definicin de planes contemplados en el Reglamento a la Ley N.o164, para el desarrollo de tecnologas de informacin y comunicacin de Bolivia y otro a travs de la
cooperacin con el iica Implementacin del sistema de rastreabilidad grupal en carne
bovina de Bolivia.
Finalmente, Uruguay realiz un seminario regional, Gestin de calidad de aguas
en cuencas, con el apoyo y la cooperacin tcnica de Japn, para el cual el Estado
uruguayo financi la venida de tcnicos de distintos pases de la regin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, con el propsito de que tambin
se beneficiaran de la capacitacin.
El futuro de la cooperacin sur-sur
La implementacin de la estrategia de css de Uruguay ha sido posible gracias
al trabajo conjunto de varios actores. Su alcance ha crecido y se ha visibilizado
en estos aos, desde la creacin de la auci. Una fortaleza de la estrategia de css
es que est estructurada sobre las capacidades del pas en reas y sectores, ms
que en la oferta de experiencias institucionales especficas. Esta lgica le otorga
mayor riqueza y adaptabilidad a las intervenciones de css que realiza Uruguay
porque permite al pas socio conocer la integralidad de la poltica pblica y el rol
de los distintos actores en ella.
Para fortalecer la estrategia de css de Uruguay y para que esta pueda convertirse en una poltica de Estado, en el futuro inmediato habr que abordar dos
retos principales en materia de comunicacin. Por un lado, la sensibilizacin de
la ciudadana acerca del valor que para Uruguay supone convertirse en un pas
que ofrece y recibe css. La posible dicotoma de que Uruguay debe solucionar todos los problemas antes de cooperar con terceros ser superada con informacin
sobre los desafos del desarrollo en un contexto de interdependencia compleja
entre los pases.
Pero este reto de cambio cultural existe tambin dentro del propio Estado. El
trnsito de receptor de cooperacin a pas con rol dual no es sencillo. Si bien algunos
organismos pblicos nacionales tienen larga trayectoria en el intercambio con pases
del sur, para otros la nocin de cooperar es nueva. En este espectro, algunos organismos estn muy interesados en promover acciones coherentes con los principios de
horizontalidad y equidad, mientras que otros estn ms interesados en aspectos de
ndole comercial, que no estn alineados con esos principios.
Tambin existen desafos asociados a los incentivos: actualmente, el funcionario que realiza un intercambio de css no recibe honorarios adicionales. Por
definicin, Uruguay entiende que la css forma parte del compromiso que tienen
los servidores pblicos con el desarrollo. Sin embargo, si el pas definiera ampliar su estrategia de css, debera pensarse una estructura acorde para asumir
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164 |
Renovar el patrn energtico y

compartir la experiencia
La Direccin Nacional de Energa del Ministerio de
Industria, Energa y Minera (dne, miem) ha venido
diseando e implementando una serie de transfor
maciones institucionales que han permitido forta
lecer la cooperacin internacional.
En este sentido, el aporte realizado por auci ha
posibilitado una mejor y mayor articulacin con los
organismos cooperantes, facilitando la concrecin
de proyectos energticos a nivel estratgico, pla
nificacin, investigacin, generacin de marcos re
gulatorios y normativos, en infraestructura, imple
mentacin y puesta en funcionamiento de progra
mas. Esto ha tenido impactos directos en el sector
y consecuencias favorables en lo que refiere a la
generacin de capacidades locales, en los distintos
mbitos vinculados a la energa (social, medioam
biental, econmico, tecnolgico, etctera). Ese ca
mino recorrido, el aprendizaje y el know how (que
hoy posee resultados ejemplares a la vista) se han
convertido, a su vez, en programas de cooperacin
concebidos desde Uruguay hacia afuera, o directa
mente demandados por otros pases.
Cooperacin internacional recibida por Uruguay
La Poltica Energtica Uruguay 2030 promueve una
mayor participacin de las energas renovables con
el fin de diversificar la matriz energtica (global y
elctrica). La incorporacin de fuentes energticas
autctonas (elica, solar, biomasa, hidrulica de pe
quea escala, biocombustibles), incluyendo el anli
sis de los marcos normativos especficos, las moda
lidades de introduccin y la superacin de barreras
que se identifiquen en el proceso, han sido objeto
de diversos proyectos de cooperacin internacional.
Tambin merece destacarse la cooperacin reci
bida para facilitar la construccin de un marco ins
titucional, legal, ambiental y econmico adecuado
para la eventual produccin de petrleo en nuestro
territorio. Otra lnea especfica de contribucin ha

sido la proporcionada al sector del transporte, in
troduciendo la variable de la eficiencia energtica,
mediante un conjunto de acciones que atraviesan
la trama de elementos que lo integran.
Los programas sociales y de eficiencia energ
tica han incluido desde el acceso a la energa elc
trica de las poblaciones ms vulnerables hasta los
cambios de hbitos y usos de la energa de la socie
dad en su conjunto.
En resumen, las principales lneas temticas de
intervencin han sido: energas renovables, ener
ga elctrica, eficiencia energtica, petrleo y gas,
planificacin y balance.
Cooperacin internacional uruguaya
Uruguay ha recibido cooperacin en lo que refiere
al fortalecimiento de la investigacin, el anlisis y
la institucionalizacin, pero a su vez ha generado
un vnculo bidireccional de cooperacin y capacita
cin hacia y desde Uruguay, en relacin con pases
y organismos de la regin y el mundo. Es funda
mental mencionar el rol protagnico que ha co
brado Uruguay en materia de polticas energticas
sustentables, debido a la profunda transformacin
estructural que ha venido desarrollando en los lti
mos aos. Ejemplo de ello son los reconocimientos
internacionales que el pas ha obtenido en materia
energtica.59
En este contexto se han recibido crecientes de
mandas de numerosas organizaciones indepen
dientes y gubernamentales, interesadas en conocer,
aprender y replicar la experiencia uruguaya en el
sector. Esas demandas han encontrado una exce
lente respuesta favorable, gracias a la vocacin de
cooperacin sur-sur que caracteriza a nuestro pas y
que ha sido impulsada con dinamismo desde la dne.
Por Ramn Mndez
Director nacional de Energa, Ministerio de Industria,
Energa y Minera de Uruguay.
las tareas extraordinarias que demandan los intercambios de experiencias y

la transferencia de capacidades a otro pas, y para que ellas no recaigan en los
mismos tcnicos, a fin de evitar el desgaste.
En este sentido, para incrementar el alcance de su estrategia de css y optimizar el uso de los recursos (humanos y financieros), Uruguay entendi que su css
puede ser ms efectiva si se hace economa de escala. En tanto el pas no puede
satisfacer a la vez 20 demandas sobre un mismo tema, ofrecer intervenciones
para varios pases al mismo tiempo se ha constituido como una buena prctica
de la css uruguaya. Esto tiene la ventaja adicional de que pueden conocer in situ
la experiencia nacional, y no solo a travs del relato de un tcnico.
Adems, a travs de la realizacin de cursos regionales con especialistas internacionales y uruguayos, el personal tcnico de Uruguay recibe formacin,
mientras que la auci financia la participacin de otros pases para que puedan
tambin beneficiarse de la capacitacin en el marco de su estrategia de css.
Para este tipo de intervenciones, as como para apalancar la estrategia de css
de Uruguay, la cooperacin triangular juega un papel estratgico. Asimismo,
Uruguay aspira a que, a travs de ella, los conocimientos tcnicos nacionales
puedan incorporarse al flujo de conocimientos que aporta la cooperacin tradicional en la regin.
Finalmente, cabe resaltar que para que las iniciativas de css sean exitosas
no alcanza con tener saberes especficos: hay que tener adems capacidades de
gestin. Para eso, la formacin continua y el fortalecimiento en recursos (humanos y financieros) son imprescindibles. Esta ser una tarea que ha de continuar
promoviendo la auci, en su rol coordinador.
| 165
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA

DE COOPERACIN DE URUGUAY
La cooperacin del sur emerge en un mundo lleno de incertidumbres para aportar, desde otras miradas y saberes, a los procesos que desembocan en el mar,
siempre en movimiento, del desarrollo. Hoy los pases de Amrica Latina cuentan con instituciones mejor preparadas para llevar el timn de la cooperacin al
desarrollo en el ejercicio de su rol dual. Este nuevo contexto institucional facilita
la bsqueda de consensos, y de esta manera permite a la regin posicionarse con
voz ms fuerte en los foros globales de cara a la definicin de la nueva agenda de
desarrollo internacional, reivindicando, entre otros asuntos, la importancia de
la cooperacin para los pases de desarrollo intermedio y el aporte de Amrica
Latina al desarrollo a travs de la css.
En este marco, Uruguay ha compartido con otros pases de Amrica Latina y
del mundo su punto de vista sobre la agenda internacional de desarrollo en los
foros regionales y globales. Los esfuerzos del pas por participar activamente en
el sistema internacional de cooperacin reflejan su compromiso con la defensa
de los derechos humanos y su voluntad de socializar los avances en materia de
desarrollo que Uruguay ha experimentado en la ltima dcada.
Las palabras del presidente Jos Mujica ante la Conferencia de Rio+20 y en la 68.a
Asamblea General de las Naciones Unidas en la opinin pblica global se proyectan
ms all de la utopa y se hacen eco de la necesidad de revisar urgentemente la
forma en que se vive. Son una invitacin a un cambio posible: si el desarrollo al que
aspiramos es el del norte, los recursos del planeta no alcanzarn para todos. Ser
necesario entonces cambiar el enfoque sobre el desarrollo: de uno economicista a
otro multidimensional, que incluya la variable cultural. En la bsqueda de alternativas, quizs algunas claves estn en el sur.
En los ltimos aos, Uruguay apost por un modelo de desarrollo que busc reducir desigualdades de todo signo y ampliar las oportunidades de todas
las personas para el ejercicio efectivo de todos sus derechos. En esta tarea, la
cooperacin internacional tuvo y tiene un papel clave, en tanto ha apoyado las
prioridades estratgicas definidas por el propio pas y ha permitido generar y reforzar las capacidades nacionales y locales para su desarrollo sustentable. Entre
otras cosas, a travs del apoyo directo a la poltica de cooperacin uruguaya se
ha fortalecido el rol de Uruguay como proveedor de css.
En menos de una dcada, Uruguay ha dado significativos pasos para avanzar en
su poltica de cooperacin para el desarrollo. La poltica de cooperacin de Uruguay busca reflejar los fines, valores y prcticas de un pas con un rol dual en este
mbito. Est basada en los principios generales de solidaridad, gestin orientada
a resultados de desarrollo y transparencia y rendicin de cuentas. Por su parte,
la cooperacin que Uruguay recibe debe estar alineada a las prioridades de desa-
| 169
170 |
rrollo definidas por el pas, debe ser una cooperacin estratgica y de calidad, sin
ataduras y cuyas intervenciones sean sustentables. Paralelamente, la cooperacin
que realiza Uruguay debe atender los principios de solidaridad, horizontalidad,
equidad, respeto a la soberana nacional y no condicionalidad, flexibilidad y adaptabilidad a los contextos locales. Dicha cooperacin est orientada a la demanda.
En ambos roles, la cooperacin debe contribuir al desarrollo sustentable.
En consecuencia, en este perodo el pas ha mejorado la apropiacin nacional
de la cooperacin a travs del alineamiento efectivo de los cooperantes a las prioridades definidas por el pas en materia de desarrollo sustentable. Por otro lado,
se han fortalecido las capacidades y parte de los procedimientos nacionales, y se
ha realizado un ejercicio de diagnstico sobre la cadena de valor de la cooperacin en el pas que es una hoja de ruta para la nueva gestin de la cooperacin y
el trabajo conjunto con los socios de Uruguay en el desarrollo.
A travs de la creacin de la auci, Uruguay cuenta hoy con una institucionalidad rectora de la cooperacin internacional profesionalizada, encargada de
la planificacin, el diseo, la supervisin, la administracin, la coordinacin, la
ejecucin, la evaluacin, el seguimiento y la difusin de actividades, proyectos
y programas de cooperacin internacional bilateral y multilateral que el pas
recibe y de la que brinda a otros pases del sur. Comparada con otras agencias
de la regin, la institucionalidad uruguaya tiene un tamao pequeo, pero posee
una estructura liviana y flexible que le permite adaptarse a los desafos de un
escenario de cambio constante.
Uno de los cometidos de la Agencia es articular el sistema nacional de cooperacin internacional (snci) uruguayo, liderando la coordinacin entre organismos nacionales y cooperantes para facilitar el trabajo interinstitucional desde
el Estado. La creacin de la auci en la rbita de Presidencia la sita en un
lugar privilegiado para realizar esta tarea, que exige una mirada global de las
polticas pblicas. Asimismo, el contar con un Consejo Directivo tripartito, que
rene a la Cancillera, el ministerio de planificacin (Oficina de Planeamiento y
Presupuesto) y la Presidencia, facilita la convergencia de intereses a la hora de
formular y ejecutar la poltica dual de cooperacin, dado que el pas es al mismo
tiempo receptor y proveedor de cooperacin al desarrollo.
Contar con personal especializado en fuentes de cooperacin y en sectores
especficos del desarrollo le ha permitido a la auci colaborar con los organismos
nacionales brindando apoyo tcnico en la negociacin con los cooperantes y en
la formulacin y el seguimiento de los proyectos de cooperacin. De esta forma,
se ha buscado incrementar la calidad de las intervenciones, optimizar los niveles
de ejecucin y, consecuentemente, lograr un mayor impacto de los recursos de
cooperacin al desarrollo del pas.
Asimismo, el fortalecimiento de la institucionalidad de la cooperacin y del
sistema nacional de cooperacin ha hecho posible la visibilizacin de la cooperacin tcnica que el pas ya brindaba a otros pases y la ha potenciado a travs
de la adopcin de una estrategia de css con un financiamiento ajustado a sus
posibilidades, que le permite a Uruguay hacer un aporte al desarrollo regional
y global mediante la transferencia de sus capacidades a quienes lo necesitan.
Esta estrategia se sustenta en el trabajo conjunto de los actores del snci del
Uruguay. Mientras que la tarea de transferencia de capacidades est a cargo de

los organismos nacionales, la auci brinda apoyo a lo largo de todo el ciclo de
vida de la intervencin identificacin, negociacin, aprobacin, ejecucin,
administracin y evaluacin y complementa el financiamiento de las acciones. Ello en estrecha coordinacin con la Cancillera, que es la que determina
las prioridades de poltica exterior y el calendario de reuniones polticas y comisiones mixtas.
Si bien la clasificacin de Uruguay como pas de renta alta dificulta su elegibilidad como receptor de cooperacin tradicional, tambin le abre oportunidades
como posible socio estratgico para desarrollar acciones de cooperacin triangular, basadas en las capacidades del pas en materia de desarrollo sustentable
y en la prctica y los principios de css que defiende. A travs de la cooperacin
triangular, es posible aumentar la escala de la cooperacin uruguaya, tanto en
trminos financieros como de capacidad tcnica.
Como coordinador de la estrategia de la css, la auci desempea un papel
articulador entre los cooperantes, los pases socios y las contrapartes nacionales, apoyada en el conocimiento prctico de los diversos procedimientos y en
la acumulacin de lecciones aprendidas en materia de cooperacin sur-sur y
triangular.
Por otro lado, el haber hecho que la gestin del conocimiento y del desarrollo
de sistemas de informacin confiables y ajustados a las necesidades del Estado
sea uno de los pilares de la reforma de la cooperacin uruguaya ha permitido
contar con ms elementos para la toma de decisiones y con herramientas para el
fortalecimiento de capacidades del sistema nacional de cooperacin.
Una de las principales lecciones aprendidas para el caso uruguayo es que
la planificacin estratgica de un proceso de reforma debe contemplar fuertes
acuerdos polticos de base, sustentados en la comprensin del valor de la cooperacin internacional, el conocimiento de sus logros y desafos, as como prever
contingencias frente a cambios de gobierno, de autoridades y equipos tcnicos.
Gracias a que los acuerdos polticos en Uruguay se mantuvieron frente al cambio
de gobierno, pudo tener continuidad la poltica de cooperacin, as como una
dotacin presupuestal acorde.
En el proceso uruguayo fue de gran ayuda el intercambio con actores de otros
pases de la regin, que transmitieron sus errores y compartieron sus mejores
prcticas. Cabe resaltar, por otra parte, el fuerte respaldo que desde la propia
cooperacin internacional se brind al proceso de reforma institucional para que
el pas se dotara de una institucionalidad capaz de garantizar una mejor apropiacin nacional y alineacin de la cooperacin internacional a las prioridades
de desarrollo del pas, de acuerdo con los principios de reforma de la eficacia de
la ayuda y del pilar de desarrollo del Sistema de Naciones Unidas, el proceso de
Unidos en la Accin.
Sin embargo, a pesar de sus logros, Uruguay sigue necesitando la cooperacin
internacional para generar y fortalecer sus capacidades para el desarrollo sustentable, para apoyar el cumplimiento de acuerdos internacionales en materia
de derechos humanos, llevar a cabo experiencias piloto que le permitan innovar
y mejorar la calidad de sus polticas.
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Esto se ha visto crecientemente dificultado por el predominio de los criterios

de asignacin de la aod en funcin de la renta per cpita, que deja a Uruguay
progresivamente fuera de las listas de pases elegibles. A lo largo de estos aos,
Uruguay ha manifestado en los foros internacionales la necesidad de revisar
estos criterios y proponer alternativas que reflejen la multidimensionalidad del
desarrollo y que promuevan un sistema de cooperacin equitativo, que no sea
un juego suma cero entre pases en desarrollo, sino que est fundado en dar y
recibir de acuerdo a las capacidades y necesidades reales de los pases y las personas que los habitan. Uruguay debe continuar con la reivindicacin histrica del
0,7% del pib para la aod de los pases desarrollados, del principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas en el abordaje de la agenda de desarrollo
sustentable post2015, y estrechar alianzas con otros pases y organismos que
compartan esta mirada.
En estos aos tambin, desde la auci, la Cancillera y los organismos pblicos
y privados que conforman el snci, se han realizado considerables esfuerzos en
busca de nuevos cooperantes bilaterales, subnacionales y multilaterales, as como
actores no estatales tales como organizaciones no gubernamentales, fundaciones
filantrpicas y empresas. Sin embargo, ser necesario reforzar las capacidades
institucionales para buscar nuevos socios en la cooperacin, que puedan aportar
recursos financieros o asistencia tcnica basada en su conocimiento y buenas
prcticas. Por otro lado, es necesario explorar nuevos instrumentos de cooperacin y evaluar sus potencialidades.
Una herramienta muy til para medir de manera ms objetiva la alineacin
de la cooperacin a las prioridades nacionales de desarrollo y orientar mejor
la poltica de cooperacin (lo que incluye la bsqueda de nuevos socios) es la
elaboracin explcita de un plan nacional de desarrollo de alcance quinquenal
o mayor, en el que se definan claramente acciones y resultados esperados para
el perodo, a escala nacional y local. En la propia definicin del plan se podran
identificar las brechas de financiamiento y de capacidades, all donde la cooperacin al desarrollo puede cumplir un rol estratgico. Enriquecer la elaboracin
de un plan nacional de desarrollo con los aportes de actores no estatales como el
sector privado y la sociedad civil es un desafo adicional.
La creciente complejidad de las demandas del desarrollo sustentable y la necesidad de darles un abordaje multidimensional constituye tambin un reto para el
diseo y la ejecucin de las intervenciones financiadas con recursos de cooperacin internacional. Obliga a trabajar de manera cada vez ms interdisciplinaria y
de forma coordinada entre los diferentes socios cooperantes y sectores del Estado.
Otro desafo pasa por seguir fortaleciendo el snci de Uruguay, mediante la
jerarquizacin y profesionalizacin de las unidades de cooperacin de los organismos pblicos. Para ello, todava queda avanzar en la sensibilizacin y la
coordinacin con algunas instituciones estatales. En este sentido, la gobernanza
de la poltica de cooperacin de Uruguay podra fortalecerse a travs de la coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas, clave en la gestin de los
fondos procedentes de las instituciones financieras internacionales.
Por otro lado, a pesar de los grandes avances que ha tenido el sistema de informacin sobre cooperacin internacional en el pas, es necesario seguir traba-
jando con todos los actores del sistema para que se apropien de los instrumentos
generados y realicen sus aportes para mejorarlos, a fin de seguir aumentando la
calidad de la informacin que se registra y de que esta sea realmente til para la
gestin y la toma de decisiones. El desafo de unificar en un solo registro toda la
cooperacin internacional, en sus distintas modalidades e instrumentos y reflejando los distintos roles que asume Uruguay, est latente.
Otro de los retos pendientes es la efectiva incorporacin de actores no estatales
al sistema nacional de cooperacin internacional, en particular a organizaciones
de la sociedad civil, a las que se les reconoce un papel fundamental en la incidencia poltica en favor de los derechos humanos y del desarrollo. Por otro lado,
tambin resulta conveniente incrementar las sinergias con la academia, para
que la poltica pblica pueda nutrirse tambin de la generacin de conocimiento
cientfico nacional y regional sobre cooperacin para el desarrollo. Para ello, el
establecimiento y reglamentacin del Consejo de Cooperacin contemplado en la
ley de creacin de la auci debera ser una de las tareas a abordar por el gobierno
que resulte de las elecciones de octubre de 2014.
Uruguay, como oferente de cooperacin sur-sur, cuenta con una oportunidad
que abre diferentes desafos. Uno de ellos es la bsqueda del desarrollo en clave regional, fortaleciendo las acciones conjuntas para profundizar los procesos
de integracin. Pero el pas todava tiene que avanzar para que la cooperacin
para el desarrollo pase de ser un instrumento a ser un elemento de la poltica
exterior.
La profundizacin del rol de Uruguay como oferente de css implicar la necesidad de continuar fortaleciendo capacidades institucionales nacionales y de
ampliar la dotacin presupuestal asignada con este objetivo. Tambin se hace
preciso que se sistematice y se actualice la oferta de cooperacin sur-sur uruguaya, ms all del catlogo de capacidades para la css. Para ello, desde la auci
se puede continuar apoyando a los actores nacionales en la sistematizacin de
conocimientos y buenas prcticas para la transferencia de capacidades. Paralelamente, sera conveniente continuar la tarea de sensibilizacin y formacin
en cooperacin destinada a funcionarios de las instituciones nacionales, para
que sean parte activa y comprometida en la oferta y la recepcin de procesos de
cooperacin sur-sur del pas.
Otro reto que enfrenta la cooperacin uruguaya es la falta de conocimiento
generalizado entre la poblacin sobre cul ha sido el aporte de esta poltica para
el pas, por qu se sigue necesitando de ella y por qu el Estado apuesta por una
agenda en la que Uruguay pase a ser tambin cooperante. Desde la auci podra impulsarse una estrategia de educacin y comunicacin para el desarrollo,
conjuntamente con otros actores, para sensibilizar sobre los retos de desarrollo
mundial y promover dilogos con la ciudadana que ayuden a superar la falsa
dicotoma de si Uruguay tiene que cooperar o no mientras sigan existiendo vulnerabilidades dentro del pas.
Para que la apuesta realizada con la creacin y consolidacin de la auci como
organismo rector de la cooperacin en Uruguay sea sostenible, necesita tambin una reglamentacin sobre su funcionamiento. Adems, para mejorar la
eficacia de la gestin de los recursos de cooperacin recibida y otorgada a travs
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de los sistemas nacionales la cooperacin del pas, se hace necesario crear una
estructura y unos mecanismos de administracin de fondos que se ajusten a un
escenario cambiante y sepan adaptarse a los distintos procedimientos e instrumentos de cooperacin.
En sntesis, por ser una poltica incipiente, enmarcada en un contexto internacional de grandes cambios e incertidumbres, la cooperacin uruguaya est
asentada sobre ciertas fortalezas, pero se enfrenta an a numerosos retos. En
los ltimos aos, el gobierno uruguayo ha revalorizado la cooperacin internacional. Ha invertido energa y recursos para contar con una poltica pblica de
cooperacin y una institucionalidad capaz de direccionar el doble rol que ocupa
Uruguay en el escenario de la cooperacin para el desarrollo. No obstante, para
desplegar al mximo su potencial, con el consiguiente impacto nacional e internacional, necesita convertirse en una poltica de Estado. Y para ello se precisan
compromisos, medios y capacidades sostenidos en el tiempo.
notas
1 Solo en lo que se refiere a desigualdad econmica, el Banco Credit Suisse calcul que, de una riqueza global
estimada en usd 223 billones en 2012, un 69% de las personas adultas posean un 3% de ese monto, mientras que un 0,7% de los adultos (los billonarios) del mundo posean un 41% de la riqueza global. El Marco
de accin para el seguimiento del programa de accin de Cairo ms all del 2014. Una lectura desde la perspectiva
regional hace un llamado a reflexionar muy seriamente sobre los impactos negativos que puede tener este
tipo de concentracin de la riqueza en los procesos de desarrollo sostenible. http://lac.unfpa.org/webdav/
site/lac/shared/ICPD%202014/ICPD_GR_LecturaLAC_ES.pdf.
2 El informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (ipcc), de abril de 2014,
advierte de que solo disponemos de quince aos para evitar superar el umbral de un calentamiento global
de dos grados. Si ello no se logra, las consecuencias para la vida en la Tierra sern dramticas.
3 En esa oportunidad el presidente aludi a que se precisa otra cultura y que nos enfrentamos a un problema
de carcter poltico: Venimos al mundo para ser felices dijo, y no a trabajar y trabajar para consumir
ms. https://www.youtube.com/watch?v=pxxsV2QrJK4.
4 Desde las teoras del buen vivir se reclama la incorporacin del pilar cultural junto con los otros tres pilares
del desarrollo sustentable (econmico, ambiental y social) en la conceptualizacin del desarrollo sustentable
por parte de los organismos internacionales, a fin de garantizar el reconocimiento de aquellas culturas que
se identifican con un modelo de dilogo y armona con la Madre Tierra, a la que consideran como sujeto de
derechos. Vase, por ejemplo, Miguel Palacn Quispe: Ro+20: Omisiones y debilidades del texto en negociacin
(19-6-2012),www.other-news.info/noticias/2012/06/rio20-omisiones-y-debilidades-del-texto-en-negociacion/.
5 En 2012, solo cinco de los 33 pases de la regin latinoamericana y caribea no estaban categorizados por
el Banco Mundial como pases de renta media (cepal, 2012).
6 Muchas de estas temticas quedan incorporadas a la agenda poltica y a los marcos reguladores despus de
un tiempo. En Uruguay pas as con la mayora de los temas citados, aunque la correccin de la desigualdad
econmica fue promovida por actores endgenos y acompaada por la cooperacin, que ayud en cuestiones como garantizar el acceso a la educacin o la transformacin del sistema impositivo para hacerlo ms
igualitario y eficiente.
7 La sociedad civil, por su parte, ya est ampliando su actuacin y configurndose en redes regionales que
piden ser reconocidas en los procesos de concertacin y de css, lo que brinda la posibilidad de contar con
consensos ms amplios. Por ejemplo, en la I Conferencia Regional sobre Poblacin y desarrollo de Amrica
Latina y Caribe participaron seis redes de osc regionales a travs de la Articulacin de Redes de Sociedad
Civil Cairo+20: la Alianza lac de Juventudes rumbo a Cairo+20, la Articulacin Feminista Marcosur, el
Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas (ecmia), la Caribbean Coalition for Population and
Development, la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeas y de la Dispora, y la Red de Salud de
las Mujeres de Amrica Latina y el Caribe.
8 Sus principios son: apropiacin, alineacin, armonizacin, resultados y responsabilidad mutua en la gestin
de la ayuda al desarrollo.
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9 Para un anlisis ms detallado de los resultados del IV Foro de Busan, vase auci (2012).
10 Amrica Latina cuenta con dos representantes en el Comit: Per como representante de los pases duales
y Guatemala como representante de los pases receptores, pero la articulacin de posiciones o consensos
en el seno de la regin ha sido casi inexistente; eso s se trat de hacer para el IV Foro de la Eficacia de la
Ayuda de Busan.
11 En 2010, Philip Morris, la principal productora transnacional de tabaco, inici un reclamo judicial ante el
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias (ciadi) del Banco Mundial contra el Uruguay por 2000 millones de dlares, en concepto de reparacin econmica por los supuestos daos generados por las normas
de salud pblica antitabaco aplicadas en este pas. Para la tabacalera, la obligacin de ocupar el 80% de la
caja de cigarrillos con advertencias sobre el riesgo de fumar le impide mostrar sus marcas, lesionando su
derecho de propiedad intelectual. Para mayor informacin sobre el efecto de estas disputas entre inversores
y Estados vase el informe Cuando la injusticia es negocio. Cmo las firmas de abogados, rbitros y financiadores
alimentan el auge del arbitraje de inversiones, del Transnational Institute y ceo (2013) disponible en http://
www.tni.org/sites/www.tni.org/files/download/cuando_la_injusticia_es_negocio-web.pdf.
12 Para Giorgio Mosangini esta cooperacin debera reformularse entonces una doble obligacin: la de devolver y la de no exceder. Compensar y remediar, por un lado, todos los impactos negativos que el modelo de
crecimiento del Norte Global ha tenido sobre el Sur Global. Ajustar ecolgica y socialmente las estructuras
del Norte Global, por un lado, para que deje de vivir a costa de los ecoespacios de las poblaciones del Sur
Global y deje de exceder las capacidades de carga del planeta (Mosangini, 2012:251).
13 Este proceso, lanzado ante la proximidad de la fecha lmite para el cumplimiento de los odm, se oficializ
en 2011 en las Naciones Unidas a travs de la presentacin del informe del secretario general de la Organizacin titulado Acelerar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: opciones de crecimiento sostenido e
incluyente y cuestiones relativas a la promocin de la Agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo con posterioridad a 2015, en el cual se hace un llamado a todas las partes para establecer un esquema de consultas
incluyente, transparente y abierto a fin de definir una agenda de desarrollo posterior al 2015.
14 La auci acude regularmente a la Comisin de Asuntos Internacionales del Parlamento a rendir cuentas
del estado de situacin de la cooperacin internacional para el desarrollo, detallando el proceso de institucionalizacin. Tambin enva regularmente a los parlamentarios las publicaciones elaboradas para dar
transparencia. Estos ejercicios son fundamentales desde un punto de vista democrtico, y adems ayudan
a que los legisladores de distintos partidos polticos apoyen a la cooperacin en el momento de aprobar los
presupuestos regulares de su funcionamiento. En Uruguay ha habido dos momentos clave de control parlamentario: a)la aprobacin de los presupuestos en 2010, y b)la aprobacin del fondo de css y del sistema
de registros obligatorios de proyectos en 2013.
15 Por ejemplo, en Uruguay la ley de creacin de la auci establece la formacin de un consejo consultivo integrado por representantes de entidades que desarrollan actividades en reas de su inters, conforme lo establezca la
reglamentacin (artculo 100 de la ley 18719). La agencia de cooperacin mexicana (amexcid) tiene un consejo
consultivo en funciones que se ha reunido tres veces desde la creacin de la agencia hasta la fecha.
16 Un informe del Parlamento Europeo (2014) sugiere que las finanzas privadas en el desarrollo fluyen predominantemente hacia pases con mayor nivel de desarrollo, sufren problemas de volatilidad y tienen un
carcter procclico, as como que resulta difcil que alcancen a beneficiar a las pymes.
17 Jos Antonio Sanahuja (2013; 57) recoge el proyecto legislativo del nuevo Instrumento de Cooperacin al
Desarrollo (icd) de la Comisin, donde se ha propuesto suprimir la ayuda bilateral a 19 pases de renta
media alta, 11 de los cuales son pases de Amrica Latina y el Caribe que, de esta forma, se graduaran
como receptores de ayuda de la ue, con lo que solo quedaran seis pases latinoamericanos como receptores
de ayuda bilateral (Bolivia, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Paraguay). Es la regin que
experimentar el mayor cambio de estatus dentro de la cooperacin de la ue.
18 Los marcos son definidos como mecanismos cognitivos que se utilizan para entender palabras, imgenes o
experiencias mediante los cuales las personas estructuran sus pensamientos. Para una mayor profundizacin conceptual de lo que implican los marcos vase Lakoff (2007).
19 Tambin se han hecho otras propuestas, como la de utilizar una clasificacin basada en los temas que quiere
apoyar la cooperacin (issue based classifications) realizada por Alonso, Glennie y Sumner (2014). Esta propuesta se centra en dar importancia a los problemas que merecen ayuda, en particular en los llamados prm,
entre los que se encuentran, segn el autor, el acceso a financiacin internacional (hay pases que acceden
con tipos de inters del 10%) y la capacidad de movilizacin de recursos domsticos a travs de la fiscalidad
(por las dificultades que existen para movilizar sus sistemas fiscales).
20 Roberto Savio, en su artculo Desigualdad y democracia, menciona que durante el 2013 las ganancias de
los directivos de los 25 gestores de fondos especulativos mejor pagados superaron los ingresos nacionales
conjuntos de diez pases africanos: Burundi, Repblica Centroafricana, Eritrea, Gambia, Guinea, Santo
Tom, Seychelles, Sierra Leona, Nger y Zimbabue. Por otro lado, segn el ndice de multimillonarios
Bloomberg, los 300 individuos ms ricos del mundo aumentaron su riqueza el ao pasado en 524.000
millones de dlares, ms que los ingresos conjuntos de Dinamarca, Finlandia, Grecia y Portugal. http://
www.other-news.info/noticias/2014/05/desigualdad-y-democracia/.
21 Segn Gayo y Daz (en Alonso, 2013), desde el ao 2006 alrededor de veinte pases han utilizado uno o
varios mecanismos innovadores de financiacin, movilizando cerca de 6000 millones de dlares. El alcance
recaudatorio es muy dispar entre las distintas fuentes de financiacin innovadora para el desarrollo y, en
general, buena parte de las aplicadas tienen escasa capacidad financiera, mientras que aquellas con ms
poder recaudatorio, como la imposicin sobre el carbono (250.000 millones de dlares al ao), las emisiones
de deg y/o su apalancamiento financiero para el desarrollo (entre 160.000 y 270.000 millones de dlares al
ao) y el impuesto sobre las transacciones financieras (incluidas las transacciones en divisas, entre 55.000
y 115.000 millones de dlares al ao), no han sido aplicadas a objetivos de desarrollo.
22 Para una mayor informacin sobre las crticas tcnico-metodolgicas ver http://international.cgdev.org/
blog/why-12616, elaborada por el ex-Director de Investigaciones del Banco Mundial, Martin Ravaillon.
23 En Etiopa, el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas (undesa) convoc
una reunin Southern Partners, donde se plante crear un espacio especfico de articulacin de cooperacin
sur-sur, para definir la agenda global y la coordinacin de las acciones.
24 Vase http://www.auci.gub.uy/images/pdf/agendapostpublicacion.pdf.
25 Vase http://www.uy.undp.org/content/dam/uruguay/docs/odm/undp-uy-informe-post2015-2013.pdf.
26 Vase http://www.cotidianomujer.org.uy/sitio/joomdocs/Documento-base-consulta-Uy.pdf.
27 Adems de las dimensiones clsicas del desarrollo sustentable la econmica, la social y la medioambiental, reconocemos que el desarrollo sustentable tiene una dimensin cultural como respeto a las diversidades, otra espacial como cohesin territorial y otra poltica como participacin ciudadana.
28 Por ejemplo, en materia de equidad de gnero, Uruguay se encuentra en los peores puestos de la regin si
se tiene en cuenta el porcentaje de mujeres en el Parlamento y en puestos ministeriales (Johnson, 2013).
29 Vase http://www.ine.gub.uy/biblioteca/Atlas_Sociodemografico/Atlas_fasciculo_1_nbi_versionrevisada.pdf.
30 Desde el punto de vista del cooperante, Uruguay es un pas que permite, por su escala, innovar en el diseo
de polticas pblicas y su evaluacin. Por su tamao, poblacin y capacidad institucional permite obtener
resultados visibles con pocos recursos (value for money).
31 El undaf 2011-2015 involucra a 18 agencias del snu, tanto residentes como no residentes, y prev movilizar
recursos por un monto total de 168.801.681 dlares para el perodo. Como en ciclos anteriores, este monto
incluye fondos de las Naciones Unidas, fondos fiduciarios y de donantes bilaterales, as como tambin fondos de contraparte nacional que se canalizan a travs de proyectos de cooperacin.
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32 Para ampliar la informacin vase auci, 2013, Nuevos desafos, nueva institucionalidad. Primera etapa de la
creacin de la Agencia Uruguaya de Cooperacin Internacional. Este documento de auci es un resumen de la
fase inicial de la gnesis de la auci, que describe los principales ejes de trabajo que estructuraron el proceso
de creacin.
33 Un ejemplo concreto de esta lnea de trabajo es la donacin por la Agencia de Accin Solidaria de Colombia
del software para el mapa de la cooperacin que georreferencia los proyectos de cooperacin que Uruguay
recibe en el territorio. Vase pifcss (2012), pp.2527.
34 Vase al respecto Christian Freres y Nils-Sjard Schulz, Emerging Lessons on Institutionalizing Country-Led
Knowledge Sharing, G-20 Issues Paper (Washington, dc, World Bank Institute, 2011), https://www.academia.edu/4461475/Emerging_Lessons_on_Institutionalizing_Country-Led_Knowledge_Sharing.
35 Resolucin 10 / 2011 del Consejo de Salud Suramericano sobre la Carta de Ro 2011 emanada del 1.er Foro
Sudamericano de Cooperacin Internacional en Salud, http://docs.unasursg.org/alfresco/d/d/workspace/
SpacesStore/21684197-72f6-4dbf-b4ee-a7c1210af88d/unasur-CS-SAS-RES-11-0010.pdf.
36 El uso de los sistemas nacionales es uno de los compromisos relativos al principio de armonizacin que
emana de la Declaracin de Pars de la Eficacia de la Ayuda. Sin embargo, la evaluacin del progreso de la
aplicacin de la Declaracin de Pars realizada en 2011 mostr que el 38% de los pases signatarios de la
Declaracin haban mejorado la calidad de sus sistemas de gestin de las finanzas pblicas, y que en menos
del 50% de los casos los cooperantes decidan utilizar los sistemas nacionales de sus pases socios, lo que
representa un aumento poco significativo desde la firma de la Declaracin de Pars.
37 Para mayor detalle vase auci (2013b).
38 Mediante el cual se organizarn, administrarn y mantendrn actualizados todos los proyectos y acciones
de cooperacin internacional en que participen como receptores o donantes dependencias pertenecientes
a los Poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo, a los Gobiernos Departamentales, a los entes autnomos y a
los servicios descentralizados. Todas las entidades, dependencias pblicas y personas pblicas no estatales,
otorgantes o beneficiarias de cooperacin internacional estarn obligadas a colaborar con la auci en la
organizacin y actualizacin del sistema de informacin mediante la presentacin anual de informes. Los
proyectos e iniciativas incorporados a este registro recibirn por parte de la auci un nmero o cdigo de
identificacin nico. Para cualquier tipo de tramitacin oficial en la rbita del Poder Ejecutivo los proyectos
o iniciativas de cooperacin debern contar con dicho nmero (ley 19149, 24 de octubre de 2013).
39 Unidos en la Accin fue objeto de una evaluacin independiente en 2011 cuyos resultados se presentaron
en 2012, durante la VI Conferencia Intergubernamental sobre Unidos en la Accin, celebrada en Tirana
(Albania).
40 En particular a partir de la clasificacin de Uruguay como pas de renta alta.
41 En 2014 son ms de 40 pases los que han puesto en marcha la modalidad Unidos en la Accin. Estos pases
piloto o self starters adoptan voluntariamente la iniciativa de acuerdo a las recomendaciones y procedimientos del Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (undg, United Nations Development Group). En
este sentido, el undg siguiendo las recomendaciones de las conferencias intergubernamentales sobre DaO
no one-size-fits-all ha establecido mecanismos para hacer an ms efectiva la implementacin, dando un
marco de referencia (standard operating procedures [sop]) para los pases self starters. Los denominados sop
sugieren procedimientos estandarizados en funcin del contexto institucional de los gobiernos y del snu.
42 Operativamente sigue la modalidad de gestin financiera en serie para programas conjuntos y es administrado
por el Fondo Fiduciario de Contrapartes Mltiples (mptf en ingls) del pnud (modalidad que se concreta en
el Uruguay a travs de un memorando de entendimiento firmado por las agencias del snu). El coordinador
residente es el mximo responsable de la utilizacin y asignacin de los recursos del Fondo de Coherencia.
El pnud-mptf funciona como agente administrativo y como tal recibe 1% de los fondos depositados. Las
decisiones son tomadas en el pas y la gestin tambin es local: pnud-mptf delega ciertas funciones en el
pnud-Uruguay para gestionar los fondos y preparar informes narrativos y financieros. Se elaboran anualmente informes narrativos para cada programa conjunto aprobado y para el Fondo de Coherencia, que son
ingresados en el mptf-Gateway.
43 De los ocho pases piloto, Uruguay se ubic en primer lugar en cuanto a niveles de ejecucin de los recursos
asignados (96% de ejecucin presupuestal de los programas conjuntos financiados por el Fondo de Coherencia destinado a la implementacin de Unidos en la Accin).
44 Uruguay fue sede de la IV Conferencia Intergubernamental de Alto Nivel sobre Unidos en la Accin en
noviembre de 2011 y ha participado en diversos foros globales de cooperacin que estudian con atencin
esta reforma.
45 El contenido completo de este proceso fue sistematizado en la publicacin de auci: La cadena de valor de la
cooperacin internacional al desarrollo en Uruguay, de mayo de 2014, disponible en www.auci.gub.uy/publicaciones/boletines.html.
46 Conviene mencionar que el Gobierno uruguayo a travs de la auci ha recibido el inters de Ecuador,
Venezuela y Colombia para la implementacin de la iniciativa. En la IV Comisin Mixta de Cooperacin
Tcnica, Cientfica, Cultural y Deportiva entre Colombia y Uruguay, realizada en Montevideo en noviembre
de 2013, se incorpor el proyecto de asistencia tcnica entre la auci y la Cancillera de la Repblica de
Colombia para apoyar la implementacin de DaO en Colombia. Este apoyo se materializa en el intercambio
de informacin, en la fijacin de una hoja de ruta y en la realizacin de una misin de Colombia a Uruguay
en marzo-abril.
47 Otro proyecto relevante en el mbito de la lucha contra la violencia de gnero en Uruguay lo impulsa la
aecid, junto con inmujeres, el Ministerio de Salud Pblica, el Ministerio del Interior y el Poder Judicial, que
trabajan coordinadamente en la prevencin, el apoyo a las vctimas y la persecucin del delito.
48 Conviene recordar que un gran nmero de los pases de la regin latinoamericana en esos aos se encontraban bajo dictaduras militares que violaron derechos humanos, mientras que la apuesta actual de la css
latinoamericana apunta a proteger y garantizar el goce de los derechos y libertades de las personas.
49 Durante la dcada de 1990, las Naciones Unidas promovieron la realizacin de una serie de conferencias
internacionales que pusieron en comn los desafos y objetivos de los pases en los siguientes temas: niez
(1990), medio ambiente (1992), derechos humanos (1993), poblacin (1994), desarrollo social (1995), mujer
(1995), asentamientos humanos (1996), Cumbre del Milenio (2000), racismo, discriminacin racial, xenofobia e intolerancia (2001).
50 La Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su resolucin 58/220 de 2004, sustituy la expresin ctpd por cooperacin sur-sur (css). Por ms informacin vase el reporte encargado por la Dependencia
Comn de Inspeccin de Ginebra en 2011, jiu/rep/2011/3 disponible en http://www.unjiu.org/data/reports/2011/2011_03SP.pdf.
51 Documento final de Nairobi de la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperacin Sur
Sur, adoptado el 21 de diciembre de 2009, resolucin 64/222, prrafo 18, disponible en http://southsouthconference.org/wp-content/uploads/2010/01/GA-resolution-endorsed-Nairobi-Outcome-21-Dec-09.pdf.
52 A esto deben agregarse las instancias de reflexin sobre css (talleres o seminarios) organizadas por pases
individuales u otras organizaciones no estatales, que se suman a las reuniones de carcter fijo de los foros
arriba mencionados.
53 Los pases que adhirieron al documento Posicin sobre la cooperacin sur-sur en el marco de la cooperacin
internacional para el desarrollo ante el IV Foro de Alto Nivel de Busan son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per,
Portugal, Principado de Andorra, Repblica Dominicana y Uruguay.
54 Vase el documento completo en http://www.auci.gub.uy/pdfs/papersursur1.pdf.
55 Durante 2012, los pases de la regin reflexionaron en conjunto en dos talleres sobre los resultados y la
| 181
182 |
agenda de trabajo post-Busan en El Salvador, en el marco de un seminario internacional titulado Amrica

Latina en la nueva asociacin global para el desarrollo, y en Montevideo, en el marco del Encuentro de Coordinadores Nacionales de Cooperacin del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la css.
56 El ltimo Informe de css iberoamericano (2013-2014) refleja que prcticamente el 90% de los 506 proyectos
de css fueron ejecutados por cinco pases (Brasil, Mxico, Argentina, Chile y Colombia). Sin embargo, nicamente cinco pases de la regin no ofrecieron css, mientras que todos la recibieron. De los 77 proyectos
de cooperacin triangular que se registraron en el perodo, el 95% involucr a cuatro pases de la regin y
cuatro pases desarrollados.
57 Vase el documento de Capacidades uruguayas para la cooperacin sur-sur en http://www.auci.gub.uy/
images/pdf/sur-sur-capacidades-uruguayas.pdf.
58 En la puesta en marcha de mecanismos de cooperacin triangular de Amrica Latina es necesaria una mejor comprensin de este fenmeno del lado europeo y la adopcin de modalidades de colaboracin adecuadas
dentro de los programas regionales con Amrica Latina previstos en la propuesta del nuevo icd (Sanahuja,
2013).
59 Uruguay preside el Consejo de la Agencia Internacional de Energas Renovables (irena) desde junio de
2014. Por otra parte, Uruguay es lder en trminos de inversin por unidad de pib destinada a electricidad
y combustibles a partir de nuevas fuentes renovables, en tanto el bid public en su Blog de Cambio Climtico
que Uruguay est adoptando una estrategia revolucionaria para implementar su plan energtico.
anexos
ANEXO 1. Aportes de la cooperacin al pas

A continuacin se seleccionaron un conjunto de iniciativas a modo de ilustrar
con ejemplos concretos los aportes de la cooperacin al desarrollo. Las seis primeras refieren a proyectos o programas de cooperacin que recibi el pas y las
ltimas tres describen iniciativas de cooperacin sur-sur, en las que Uruguay
particip como oferente y tambin como receptor.
1. Programa de Abastecimiento de Agua Potable
a Pequeas Comunidades Rurales
Cooperante | Fondo Espaol de Cooperacin para el Agua y Saneamiento (Espaa)
Administrador | Banco Interamericano de Desarrollo (bid)
Contraparte nacional | Obras Sanitarias del Estado (ose)
Presupuesto | 12.200.000 usd
- Fondo Espaol de Cooperacin para Agua y Saneamiento, Espaa (50%)
- ose, Uruguay (50%)
Duracin | De 2011 a 2014
Objetivos | Abastecer con un sistema confiable de agua potable a las poblaciones
rurales dispersas, ms vulnerables a riesgos sanitarios por falta de un suministro
adecuado. Con ello, adems, se est colaborando para que Uruguay alcance la
meta de cobertura de 100% en agua potable para el ao 2015.
Qu aport esta iniciativa de cooperacin al pas?
El Programa tuvo como meta mejorar la calidad de vida de la poblacin rural faci
litando el acceso a los servicios de agua a cerca de 7800 habitantes de diferentes
zonas rurales, a travs de la construccin de 440 sistemas de agua potable. La po
blacin beneficiada directamente se distribuye en 85 pequeos conjuntos de vivien
das de zonas rurales dispersas por el pas (de menos de 50 casas cada uno) y de 355
escuelas rurales.
La mejora en las condiciones de acceso al agua disminuy la posibilidad de con
traer enfermedades por parte de esta poblacin que estaba expuesta a los riesgos
sanitarios asociados a la falta de agua potable.
Los distintos componentes del proyecto permitieron desarrollar capacidades e in
fraestructura de suma importancia para el pas. Estas son:
| 187
188 |
- Inversiones para abastecimiento de agua potable. Se construyeron sistemas de

abastecimiento de agua potable en comunidades rurales que cumplieran con los
criterios de elegibilidad y priorizacin previamente establecidos.
- Inversiones de saneamiento dentro de las escuelas. Se rehabilit la infraestruc
tura hidrosanitaria dentro de las escuelas y se construyeron soluciones indivi
duales de saneamiento para centros educativos cuyas soluciones existentes ge
nerasen un riesgo sanitario.
- Desarrollo comunitario y fortalecimiento institucional. A travs de actividades
de apoyo, asistencia tcnica y capacitacin, se contribuy a mejorar la gestin
de ose en el mbito del programa, as como de los organismos que intervinieron
en su gestin (Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca y las intendencias
que participaron). Adems, desde ose se desarrollaron actividades de acompa
amiento a las comunidades beneficiarias, lo que incluy educacin sanitaria,
uso y cuidado de la infraestructura instalada, pago de tarifas, uso eficiente del
agua y proteccin de los recursos hdricos.
2. Uruguay unido para poner fin a la violencia hacia mujeres,

nias y adolescentes
Cooperante | Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para Eliminar la Violencia con
tra la Mujer.
Agencias participantes | onu mujeres, unfpa, pnud, oim y unesco.
Contraparte nacional | Este proyecto cuenta con dos organismos colectivos, inter
sectoriales, como contrapartes: el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra
la Violencia Domstica (cnclvd) y el Sistema Integral de Proteccin a la Infancia
y la Adolescencia contra la Violencia (sipiav), integrados ambos por varias insti
tuciones nacionales.
Presupuesto | Aporte del Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Eliminar
la Violencia contra la Mujer: usd999.999. Total del proyecto con aportes de los
asociados nacionales y de las agencias: usd1.509.109
Duracin | 3 aos (comenz en 2012 y sigue en ejecucin)
Objetivo | Que las mujeres, nias y adolescentes del Uruguay cuenten con polticas
pblicas integrales e integradas sobre violencia basada en gnero y generaciones
(vbgg) en el marco de la Estrategia Nacional para su erradicacin, con base en
cuatro componentes: el fortalecimiento de las capacidades institucionales, op
timizando sus articulaciones y su expresin territorial, para mejorar el abordaje
integral de vbgg; la validacin y difusin de un II Plan Nacional de Lucha contra
la Violencia Domstica; la introduccin de reformas del marco jurdico nacional
en materia de violencia basada en gnero (vbg), la realizacin de una encuesta
nacional que mida la prevalencia de la vbg, y el desarrollo de estrategias de co
municacin y formacin de operadores que avancen en la incorporacin de pers
pectiva de derechos humanos, gnero y generaciones en el tratamiento de la
informacin y en la atencin a las personas.

Por primera vez, el pas cuenta con una Encuesta de Prevalencia de Violencia basada
en Gnero y Generaciones. Su diseo e implementacin fueron desarrollados por los
organismos de gobierno integrantes del proyecto y a cargo de las polticas en esta
materia, integrando al Instituto Nacional de Estadstica.
Se avanz en la revisin de la normativa existente en materia de violencia de gnero
y generaciones. En especial, se realizaron propuestas de adecuacin normativa con
base en consensos interinstitucionales. En este marco, se realizaron acuerdos para la
elaboracin de una ruta de actuacin interinstitucional para los delitos sexuales.
Tambin se ha avanzado en el diseo y la implementacin interinstitucional de
una campaa de comunicacin para la prevencin de la vbgg.
Hubo avances en los acuerdos y consensos entre los organismos contrapartes que
comprenden a los actores del Estado con competencia en la materia y a las organi
zaciones de la sociedad civil, en la interseccin de los conceptos de gnero y gene
raciones en esta temtica. Esto ha permitido acordar mecanismos para el diseo de
polticas y programas considerando a mujeres, nias y adolescentes como parte de
la poblacin que requiere una respuesta. Se avanza de la vbg a la vbgg.
Se han fortalecido los acuerdos y alianzas interinstitucionales, que son la base
para la creacin de un sistema de respuesta que integre componentes de preven
cin, acceso al sistema de justicia y una red de servicios de asistencia, as como un
componente de sistema de informacin y formacin y capacitacin de operadores de
los distintos sectores. Se ha logrado, adems, apoyo a la consolidacin de los espa
cios interinstitucionales en cada territorio, brindando respuestas de mayor cercana
a la poblacin y adecuadas a las realidades locales.
3. Programa de Fortalecimiento de la Direccin Nacional

de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
del Uruguay
Cooperante | Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid)
Contraparte nacional | Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (mtss), Direccin
Nacional de Empleo (dinae)
Presupuesto asignado | 369.230 euros (aecid)
Duracin | Se previ de junio 2009 a mayo 2012, pero se extendi hasta abril de 2014.
Objetivo | El objetivo general del programa fue contribuir a mejorar las condiciones
de vida de la poblacin en situacin de riesgo respecto al empleo. Tambin se
busc fortalecer a la dinae y su entramado para darle mayor capacidad de res
puesta frente a los problemas de la poblacin con la que trabaja.
La dinae se apropi del proceso de fortalecimiento institucional impulsado por la
cooperacin espaola y permiti la articulacin de otros cooperantes que trabajaban
| 189
190 |
en la misma lnea. Eso determin que se armara una suerte de puzle en el que todos
los cooperantes aportaron al trabajo desde su experticia.
Con este programa se apunt a fortalecer especialmente la dimensin local, for
taleciendo la articulacin nacional-local para las distintas acciones. Tambin se con
sigui una buena articulacin con otras instituciones de la regin
Asimismo, se logr integrar a los distintos actores de organismos pblicos y de la
cooperacin en el diseo, el seguimiento y la evaluacin de los resultados del Progra
ma. Uno de los principales aportes fue la rigurosidad en los mecanismos de control
y la evaluacin realizada.
La capacidad de articulacin de la dinae con autoridades locales, los Centros P
blicos de Empleo (cepe) y con el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profe
sional (inefop) propici la integralidad en las respuestas en materia de empleo y
formacin profesional, con alcance territorial (preferentemente en departamentos
del norte del pas).
La dinae debi sostener el proceso en el tiempo, es decir, constituirlo en una es
trategia de desarrollo a mediano y largo plazo dando sostenibilidad a una poltica de
Estado los recursos humanos formados y el equipo constituido, la inclusin de los
estudios realizados en el diseo de las lneas de trabajo. Esto se bas en una clara
direccionalidad poltica y tcnica de la institucin.
4. Proyecto para la Introduccin de Energa Limpia

por Sistema de Generacin de Electricidad Solar
Cooperante | Japn
Contraparte nacional | Ministerio de Industria, Energa y Minera (miem)
Implementacin | Administracin Nacional de Usinas y Trasmisiones Elctricas
(ute)
Presupuesto | Valuado en usd 8 millones
Duracin | 2010 hasta 2014. Vida til del proyecto: 20 aos
Objetivos | Promover el uso de la energa limpia y reducir las emisiones mediante la
utilizacin del sistema fotovoltaico interconectado a la red nacional.
El Programa Cool Earth del gobierno de Japn, al que adhiri Uruguay en 2008,
tiene entre sus objetivos promover y financiar proyectos de reduccin de gases
de efecto invernadero en pases en desarrollo, para as contribuir con la mitiga
cin del calentamiento global.
En consonancia con los lineamientos estratgicos de la poltica energtica nacional
se establece la necesidad de sumar energa limpia y renovable, como es el caso de
la energa solar. Con este proyecto se instal la primera planta solar fotovoltaica
conectada a la red elctrica en Uruguay, lo que permiti desarrollar capacidades aca
dmicas, profesionales y tcnicas en este campo de actividad.
Con la primera fase del proyecto se inaugur, en marzo de 2013, la planta solar
fotovoltaica en el departamento de Salto. En este sentido, el proyecto contribuye a
mejorar la seguridad energtica del pas, con una produccin elctrica equivalente a
la consumida por unos 1500 hogares uruguayos (considerando entre 200-250kWh/
mes/hogar),para una capacidad de 480MW (lo que equivale a 3000 hogares para
una potencia de 1MW).
Dado el incremento de potencia generada por este proyecto, se iniciaron las acti
vidades de la segunda fase, para la localizacin de otra planta solar fotovoltaica de
similar capacidad en el departamento de Lavalleja. De esta forma, el pas avanza
hacia la independencia energtica y la reduccin de emisiones de gases de efecto
invernadero.
5. Control de la contaminacin y gestin de agua en el Ro

Santa Luca
Nombre de iniciativa | Proyecto sobre el control de la contaminacin del agua y la
gestin de la calidad del agua en la cuenca del Ro Santa Luca
Cooperante | Japn
Contraparte nacional | Direccin Nacional de Medio Ambiente (dinama)
Presupuesto | USD 2.100.000
Duracin | abril de 2008 a marzo de 2011
Objetivos | Mejorar la calidad del agua de la cuenca del Ro Santa Luca y fortalecer
la capacidad de Dinama y otras instituciones involucradas en el control de la con
taminacin y gestin de la calidad del agua. Tambin, en coordinacin con otros
actores involucrados, se promovi la gestin mejorada de otras cuencas
Con la implementacin de este proyecto se logr desarrollar el sistema de gestin
de la dinama en lo referente al control de fuentes de contaminacin y la gestin de
la calidad del agua. Permiti, tambin, que se creara un sistema de coordinacin y
colaboracin entre las instituciones relevantes que intervienen en el control de las
fuentes.
Estas instituciones que participaron en el comit de gestin fueron: el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (mvotma), la Agencia Uruguaya
de Cooperacin Internacional, Obras Sanitarias del Estado (ose), el Ministerio de Ga
nadera, Agricultura y Pesca (mgap) y las Intendencias de Montevideo, Canelones, San
Jos, Florida, Lavalleja, Flores.
Por otra parte, se fortalecieron las capacidades de dinama y las dems instituciones
que participaron en diferentes aspectos en lo que refiere a: los sistemas de monitoreo
del agua de ros y efluentes, la recopilacin, anlisis y evaluacin de datos para el con
trol de las fuentes de contaminacin y respecto a la inspeccin, evaluacin y aplicacin
de las normas para la gestin de las fuentes de contaminacin.
Asimismo, cabe destacar que gracias a la implementacin de este proyecto se cre
y utiliz un sistema integrado de informacin para el control de la contaminacin del
agua y la gestin de la calidad de la misma.
| 191
192 |
6. Contrato de apoyo a las polticas de innovacin y cohesin

territorial (Uruguay Integra/Innova)
Cooperante | Unin Europea (ue)
Contrapartes nacionales | Ministerio de Educacin y Cultura (mec), a travs de su
Direccin de Innovacin, Ciencia y Tecnologa (dicyt), la Agencia Nacional de In
vestigacin e Innovacin (anii), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp),
a travs de su rea de Polticas Territoriales (apt), y el Ministerio de Economa y
Finanzas (mef).
Presupuesto | 11 millones de euros
Duracin | 42 meses a partir de la entrada en vigor del convenio (agosto de 2012)*
Objetivo | Contribuir a consolidar el proceso de desarrollo econmico y social con
equidad, mediante el apoyo de dos polticas sectoriales especficas:
Para el sector Ciencia, Tecnologa e Innovacin, el objetivo es incrementar la ca
pacidad de desarrollo cientfico y tecnolgico y su vinculacin con el desarrollo
productivo y social, por medio del fortalecimiento de la capacidad innovadora
y de transferencia cientfico-tecnolgica de centros nacionales de excelencia; la
promocin de procesos asociativos academia-empresa en reas estratgicas del
Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, y el fortalecimien
to de recursos humanos cientficos y tcnicos.
Para el sector de Cohesin Territorial, el objetivo es incrementar el nivel de efica
cia y eficiencia en la articulacin de las polticas nacionales con las iniciativas de
base territorial. La mayor articulacin de polticas diseadas a escala global con
las necesidades locales permitir atender con mayor detalle las demandas de los
territorios ms desfavorecidos y, consecuentemente, se espera que incremente
la cohesin social y territorial.
El Programa est an en proceso de ejecucin, pero se pueden sealar resultados.
Para el sector de Ciencia, Tecnologa e Innovacin:
- Fortalecimiento de la capacidad innovadora y de transferencia cientfico-tecno
lgica de centros nacionales de excelencia con apoyo a la creacin de nuevos gru
pos de investigacin liderados por jvenes para reas estratgicas definidas por
el Gabinete Ministerial de Innovacin.
- Consolidacin de los procesos asociativos academia-empresa en reas estrat
gicas del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Para ello,
se realizaron las siguientes actividades: convocatorias a proyectos en el marco
de fondos sectoriales; el fortalecimiento del Parque Cientfico Tecnolgico de
Pando, mediante la consolidacin de su estructura de gestin y la promocin del
emprendedurismo a travs del establecimiento de unidades de I+D+i empresa
riales o de start ups; y conferencias en Biotecnologa en el Instituto Pasteur de
Montevideo para promover asociaciones y transferencias con distintos sectores
estratgicos.
- Fortalecimiento de los recursos humanos cientficos y tcnicos en reas estrat

gicas mediante el fortalecimiento de la oferta educativa y el financiamiento de
becas de posgrado.
- Fortalecimiento de las capacidades de Uruguay para aprovechar las oportunida
des que ofrecen los programas marco de investigacin de la ue.
Para el sector de cohesin territorial:
- Consolidacin de un sistema de apoyo que promueva la articulacin de las polti
cas y los programas nacionales con iniciativas de base territorial para la promo
cin del desarrollo.
- Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos de segundo y tercer nivel,
los referentes territoriales del Gobierno Central y los actores de la sociedad civil
con clara insercin territorial.
- Consolidacin del sistema de formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas y
programas que integre la gobernanza multinivel.
* La cooperacin de la ue al Uruguay para el perodo 2007-2013 prioriz las intervenciones en dos de
los sectores identificados como prioritarios para Uruguay: Cohesin Social Territorial, e Innovacin,
Investigacin y Desarrollo Econmico. Durante el primer tramo de la cooperacin, el sector Cohesin
Social y Territorial dio origen al programa Uruguay Integra, ejecutado por la opp por 12 millones de
euros, y el sector Investigacin, Innovacin y Desarrollo Econmico, al Programa Uruguay Innova,
ejecutado por la anii por un monto de 8 millones de euros.
7. cooperacin sur-sur Uruguay Chile en donacin y trasplante de rganos

Oferente principal | Ministerio de Salud Pblica (msp) e Instituto Nacional de Dona
cin y Trasplante de Clulas, Tejidos y rganos.
Contrapartes | Chile - Ministerio de Salud - Coordinacin Nacional de Procuramiento
y Trasplante de rganos y Tejidos.
Presupuesto | Chile - Pasajes para los grupos de tcnicos chilenos
Uruguay - Viticos para tcnicos chilenos a capacitar y horas hombre de capaci
tacin
Duracin | Junio 2011 a junio 2013. Se extendi a 2014
Objetivos | Fortalecer la red nacional de trasplantes y tejidos de Chile y generar he
rramientas para mejorar el proceso de donacin y trasplante.
Qu aport esta iniciativa de cooperacin para los pases involucrados?
Uruguay es el pas lder en la regin en donacin y trasplante de rganos y su coope
racin es frecuentemente solicitada por los gobiernos de algunos pases (Ecuador,
Chile, Venezuela, Colombia, entre otros).
| 193
194 |
Mediante la cooperacin con Uruguay, los tcnicos chilenos conocieron y adqui

rieron conocimientos aplicables para la mejora de los procesos de donacin y tras
plantes en su pas. Segn las evaluaciones de los propios tcnicos, esta capacitacin
impact en los procedimientos de centros hospitalarios locales y tambin en los pro
cedimientos y estrategias que se definen en el Ministerio de Salud de Chile.
A travs de la cooperacin con pases como Chile, Uruguay difunde el modelo uti
lizado en el pas y genera lazos de aprendizaje mutuo entre colegas que enfrentan
problemas similares. Con iniciativas como esta, Uruguay contribuye a construir en
conjunto estrategias comunes en la regin para la donacin y el trasplante de rga
nos. La experiencia de intercambiar conocimiento fortalece la coordinacin de polti
cas en mbitos de integracin y da pie a nuevas iniciativas que se construyen a partir
de los intercambios realizados.
El proyecto fue planteado para su renovacin en 2014-2015 y se agreg un compo
nente de retorno para que tcnicos uruguayos sean capacitados en procedimientos
postrasplante, muy avanzados en Chile.
8. Cooperacin sur-sur Uruguay Ecuador en discapacidad y polticas sociales

Nombre de iniciativa | Abordaje bio-psico-social y clnico-gentico de personas con
discapacidad.
Principal oferente | Secretara Tcnica de Discapacidades de la Vicepresidencia de
Ecuador.
Contraparte nacional | Programa Nacional de Discapacidad (pronadis) del Ministe
rio de Desarrollo Social de Uruguay.
Presupuesto asignado | La cooperacin se realiza en modalidad de costos compar
tidos
Duracin | Diez meses, de enero a octubre de 2013
Objetivos | Fortalecer las iniciativas de abordaje integrado ante la problemtica de
las discapacidades en Uruguay y Ecuador, reforzando las capacidades para el
diagnstico de prevalencia en poblaciones determinadas, la implementacin de
mecanismos oportunos de despistaje, los sistemas de informacin, las estrate
gias de comunicacin poblacional y el seguimiento asistencial con carcter de
integralidad y perspectiva de derechos; todo ello con la finalidad de mejorar sus
posibilidades de inclusin social.
La cooperacin de Ecuador hacia Uruguay ha sido relevante para la definicin po
ltica en materia de discapacidad que se impulsa desde el Ministerio de Desarrollo
Social a travs del pronadis. A partir de las polticas establecidas en Ecuador para
dar cobertura a todas las personas con discapacidad en ese pas, se analizaron las
estrategias pertinentes para Uruguay (con base en sus lneas prioritarias de trabajo),
se identific a la poblacin con discapacidad, sus caractersticas y necesidades y se
mejoraron las condiciones de vida.
El intercambio con Ecuador consisti en: a)transferencia tcnica especfica sobre

discapacidades, a travs de la construccin de instrumentos conjuntos para relevar
informacin y determinar discapacidad y dependencia; b)intercambio sobre dispo
sitivos logsticos, administracin de recursos humanos y materiales para la ejecu
cin de la propuesta, identificacin de acuerdos interinstitucionales para su viabili
dad; c)intercambio sobre sistemas de registro de informacin y georreferenciacin;
d)estrategia comunicacional para alcanzar los objetivos del programa.
Por otro lado, como una lnea prioritaria del pronadis, se proveyeron ayudas tc
nicas y tecnolgicas que permitieron mejorar la autonoma personal de las personas
con discapacidad y se apoy el desarrollo del Centro Nacional de Ayudas Tcnicas y
Tecnolgicas, a partir de la donacin enviada en dos aviones de las Fuerzas Areas
Ecuatorianas.
El trabajo realizado a partir de las visitas de intercambio de los equipos tcnicos
de ambos pases permiti identificar nuevos intereses conjuntos de cooperacin que
se desarrollan a partir de 2014:
- Profundizar en temas de accesibilidad, promoviendo acciones conjuntas de mo
vilizacin e impacto social.
- Elaborar materiales de sensibilizacin conjuntos.
- Profundizar en temas vinculados a la salud sexual y reproductiva de mujeres y
hombres con discapacidad.
- Reconceptualizar las polticas de discapacidad en ambos pases a partir de los
conceptos de autonoma, autodeterminacin y dependencia, a raz de los avan
ces de Uruguay en la materia.
- Capacitar a equipos de Ecuador en el uso del baremo de dependencia elaborado
por Uruguay.
- Capacitacin en mantenimiento y adecuacin de ayudas tcnicas.
9. Cooperacin sur-sur para el fortalecimiento

del control del tabaco
Nombre de iniciativa | Cooperacin bilateral para el fortalecimiento del control del
tabaco.
Oferente principal | Ministerio de Salud Pblica (msp) de Uruguay, Programa de Con
trol de Tabaco.
Contrapartes | Ecuador - Ministerio de Salud Pblica de Ecuador Uruguay - Ministerio de Salud Pblica de Uruguay
Presupuesto asignado | No cuantificado. La cooperacin se realiza en modalidad de
costos compartidos
Duracin | Noviembre de 2012 a mayo de 2013. Se extiende hasta 2014-2015
Objetivo | Compartir experiencias especficas de los programas y actividades de con
trol de tabaco de ambos pases y fortalecer las instituciones para la implemen
tacin y el control de cumplimiento del marco legal relativo al control del tabaco.
Productos y resultados | Apoyo y asesoramiento uruguayo al Ministerio de Salud
Pblica de Ecuador y presentaciones frente al Parlamento Ecuatoriano que con
| 195
tribuyen a la aprobacin de la ley ecuatoriana sobre control del tabaco.

Talleres y presentaciones en Uruguay y Ecuador para el trabajo en implementa
cin de estrategias efectivas.
Taller en Ecuador donde Uruguay comparte lecciones aprendidas referidas a pro
blemas y desafos especficos de la implementacin de las leyes nacionales rela
tivas al Convenio Marco del Control de Tabaco de la oms.
Ambos pases formalizaron su iniciativa poltica y pusieron en marcha mecanismos
concretos para trabajar juntos con vistas a una implementacin ms efectiva del
Convenio Marco para el Control de Tabaco de la oms.
El proyecto fue extendido en 2014 y se contina el trabajo conjunto en temas
especficos, como cesacin, prohibicin de la publicidad, etctera.
Uruguay es considerado un pas pionero en la lucha contra el tabaco y proyectos
como este han sido solicitados por diferentes pases latinoamericanos (Colombia,
Bolivia y Costa Rica, entre otros).
Uruguay enfrenta un litigio internacional contra la tabacalera Phillip Morris, cuyo
fallo puede afectar la soberana del pas y de otros de la regin que estn implemen
tando iniciativas similares con buenos resultados en cuanto a reduccin de inciden
cia del cncer de pulmn y otras causas de mortalidad. A travs de la cooperacin
sur-sur los pases de la regin buscan construir un frente comn con polticas simi
lares orientadas a proteger la salud.
En 2014, el msp de Uruguay, con el apoyo de actores de la sociedad civil, y la par
ticipacin de la Cancillera y la auci, fundaron el Centro de Cooperacin Internacional
para el Control del Tabaco (ccict). Esta institucin articula y consolida el trabajo de
varios pases de Amrica Latina para coordinar esfuerzos y reforzar las instituciones
nacionales en la materia.
| 197
ANEXO 2. LA COOPERACIN EN IMGENES
Programa de abastecimiento de agua potable a pequeas comunidades rurales con cooperacin espaola.
Foto de aecid
La cooperacin internacional tiende puentes entre las personas. A travs del

intercambio de conocimientos, ideas y experiencias, a travs de la transferencia
de capacidades, tecnologas y recursos, las personas se benefician y mejoran su
desarrollo humano. A continuacin se retratan algunas de las acciones de la
poltica de cooperacin de Uruguay.
Programa de apoyo a las polticas de innovacin y cohesin territorial con la Unin Europea.
Foto de Uruguay Integra
Control de la contaminacin y gestin de agua en el ro Santa Luca con Japn.
Foto de jica Uruguay
198 |
Programa de Energa Elica con cooperacin gef/pnud.
Foto de Secretara de Comunicacin de Presidencia
| 199
Cooperacin sur-sur con Bolivia. Intercambio de Experiencias en Vivienda.
Foto de mevir
Proyecto del Fondo de Cooperacin Uruguay-Mxico. Intercambio de experiencias udelar-unam.
Foto de Mathias Escotto de auci
Proyecto del Fondo de Cooperacin Uruguay-Mxico. Salud Mental y Comunicacin Participativa.
Foto de Mathias Escotto de auci
200 |
Inauguracin de la Casa de la Cultura Afrouruguaya con cooperacin de Espaa.
Foto de David Puig para aecid Uruguay
| 201
Cooperacin sur-sur de Uruguay. Seminario sobre la experiencia uruguaya en trazabilidad bovina.
Foto de Alejandra Bentancur de iica Uruguay
Proyecto para la Introduccin de Energa Limpia por Sistema de Generacin de Electricidad Solar con Japn.
Foto de auci
Presentacin de la publicacin Capacidades Uruguayas para la Cooperacin Sur-Sur.
Foto de David Puig para auci
202 |
Uruguay participa en el Foro de Alto Nivel

de Busn - 2011.
| 203
Uruguay participa en Conferencia Intergubernamental

DaO de Tirana - 2012.
Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo realizada en Montevideo - 2013.
204 |
Uruguay presenta datos sobre el panorama

de css en Latinoamrica en Foro de Etiopa - 2014.
Uruguay organiza la conferencia

Global DaO - 2011.
Uruguay presenta iniciativa de informe global de css en Foro de ecosoc de Naciones Unidas - Nueva York, 2014.
| 205
auci organiza el taller Los pases latinoamericanos en el escenario de la cooperacin internacional en Montevideo - 2011.
Encuentro de Agencias de Cooperacin de Iberoamrica realizado en Uruguay - 2014.
| 207
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| 209

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Fuente: Informe de la cooperacin sur-sur en Iberoamrica 2013-2014, segib (2014: 168).

Grfico 2. Participacin de Amrica Latina en la aod mundial. Aos 2001-2012.