Bolilla I

1.1: Nocin de Estado y funciones estatales, criterios para su definicin: material u orgnico
Nocin de estado.- La institucionalizacin del Estado constituye la culminacin de un proceso que se inicia en las principales ciudades
italianas durante el siglo XV. All aparece la expresin lo stato para designar en general a toda organizacin jurdico poltica y su forma
de gobierno, ya fuera que esta ltima tuviera carcter monrquico o republicano.
Se ha dicho que el estado no es otra cosa que una sociedad polticamente organizada, y no puede haber sociedad sin
organizacin poltica; la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es ni la sociedad ni el orden poltico por s solos, sino su compuesto,
de manera que entre Estado y Sociedad no existe ninguna separacin real. Segn Aristteles, el Estado constituye una asociacin
poltica natural y necesaria, cuya esencia radica en la propia naturaleza humana. Tal alianza o asociacin es necesaria para la
perfeccin del hombre y no constituye una unin transitoria en bsqueda de un fin individual sino la asociacin estable, orgnica y
perfecta cuya finalidad es la realizacin de la virtud y de la felicidad humanas. Santo Toms incorpora a la concepcin cristiana la
filosofa aristotlica sobre el Estado dando origen a la escuela que, bajo la designacin de escolstica. El Estado es la institucin
necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza social del hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, sin relegar
el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar la perfeccin si no se
supedita a los medios y fines de la comunidad estatal. Por ello, el bien comn es en esta filosofa la fuente en la cual deben inspirarse
los gobernantes.
Elementos del Estado.- La causa material del Estado est constituida por el pueblo y el territorio. El pueblo no es la suma de individuos
indeterminados sino la unidad que los aglutina en la idea de un ser comn; se trata en otros trminos de una multitud humana
concretada en una Nacin.
Los elementos indicados (pueblo y territorio) que conforman la materia del estado, se hallan integrados en una unin u orden
que es la causa formal del Estado, o principio que informa tales elementos y los transforma en el ser estatal. De ese orden surgen como
propios la autoridad y el ordenamiento jurdico positivo.
Se hace necesaria la presencia del poder estatal que encauce y oriente y, en algunos casos, dirija la accin de la comunidad,
que dicte las normas imperativas, ejerciendo la facultad de utilizar la coaccin para lograr la aplicacin y efectividad de las conductas.
Sin ese poder es evidente que la unidad de orden que predica la causa formal no podra subsistir.
Claro que ese orden, causa formal del Estado, precisa ser determinado en el terreno existencial por medio de una organizacin
jurdico-poltica, cuyos caracteres se regulan en el ordenamiento jurdico bsico, que hoy se denomina Constitucin. En lo que concierne
a la causa final o fin del Estado ella es el bien comn. En sntesis, los elementos del Estado son pueblo, territorio y poder.
Funciones estatales.- Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad
permanente en el dictado de normas generales obligatorias), legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales
obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal). Las tres funciones
deben perseguir, primordialmente la realizacin del bien comn, ya sea en forma inmediata o mediata. En el orden de la realidad lo que
acontece es que cada uno de los rganos entre los que se distribuye el poder estatal tiene asignada, como dependencia predominante,
una de las funciones sealadas, sin que ello obste a la acumulacin de funciones materialmente distintas.
Funcin administrativa.- Desde un punto de vista orgnico, se hallan tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o
la mayor parte de la actividad que realiza el PE y los rganos y sujetos que actan en su esfera. Una segunda tendencia incluye dentro
del concepto de Administracin las actividades que materialmente no son administrativas (actividad reglamentaria y jurisdiccional), an
cuando reconocen, al mismo tiempo, que la Administracin no constituye la nica actividad que ejerce el PE, pues tambin tiene
atribuida la funcin de Gobierno.
Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en comn el reconocimiento de
las actividades materialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los Organos Legislativo y Judicial. Los
partidarios de la concepcin objetiva completan la nocin con la referencia al aspecto teleolgico que debe perseguir la funcin
administrativa: la atencin de los intereses pblicos que asume en los propios fines. En consecuencia la funcin administrativa, en
sentido material, puede ser considerada como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y normalmente
espontnea, desarrollan los rganos estatales para alcanzar el bien comn, conforme a regmenes jurdicos de Derecho Pblico.
Las funciones legislativa y jurisdiccional en la administracin pblica.- Aunque no hay respecto de la funcin legislativa una total
uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de las normas jurdicas,
que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para
los administrados a quienes las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicacin ms lgica y realista. En este sentido, los
diversos Reglamentos que se emiten en el mbito del PE constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no
se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso an cuando stas poseen una jerarqua normativa superior. Pero no
solamente el PE tiene reconocida la potestad reglamentaria, pues sta tambin es una potestad que, en menor medida, tambin ejerce
el PJ.
A su vez, si se reducen las polmicas en torno al concepto de la funcin jurisdiccional, definindola como la actividad estatal
que decide controversias con fuerza de verdad legal, se advierte que esta funcin puede ser cumplida en determinadas circunstancias,
por rganos que se hallan encuadrados en el PE. Siempre que se respete el equilibrio que traduce la denominada doctrina de la

separacin de poderes, instrumentada por la CN, es posible aceptar la existencia de rganos administrativos realizando tpicas
funciones jurisdiccionales desde el punto de vista material. Si se parte entonces de este enfoque corresponde fijar los lmites que rigen
la actividad jurisdiccional de la Administracin Pblica: la atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativos debe
provenir de ley formal; tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas tienen que estar suficientemente justificadas;
los tribunales que integran el PJ deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional. La Corte ha
precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente.
1.2: Concepto de Administracin Pblica
Mientras que la Administracin posee estabilidad, el Gobierno se encuentra sometido generalmente a la mutacin poltica por
as imponerlo las reglas del propio sistema republicano. En la Administracin Pblica se dan todas las caractersticas que son propias
de una institucin, a saber: persigue fines que, si bien pertenecen al bien comn, ella los asume como privativos; se halla compuesta
por un grupo humano que concurre a una actuacin comunitaria, el cual se rige por un estatuto especfico, que no se aplica a los
integrantes del Gobierno, una tarea perdurable, sus miembros estn destinados a seguir en funciones, an cuando falte el Gobierno,
pero no por ello la Administracin deja de estar subordinada a ste ltimo; cuenta con un poder organizado que ha sido instituido al
servicio de los fines de inters pblico que objetivamente persigue, poder que permite imponer las decisiones que adopta la institucin
no slo a sus componentes.
1.3: El Derecho Administrativo. Definicin. Principios Fundamentales. Rgimen Exorbitante.
Definicin.- Se ha dicho que el Derecho Administrativo enfrenta una autntica crisis de crecimiento, que hace necesario que su
definicin tenga la flexibilidad y el dinamismo suficientes para captar la realidad histrica de cada pas. As, no puede considerarse al
Derecho Administrativo como el Derecho de la Administracin (en sentido orgnico). Este esquema se quiebra por la fuerza de la
realidad que admite la transferencia de funciones estatales a entes que no integran la Administracin Pblica.
Sin desconocer la relatividad que entraa la eleccin de un criterio, el Derecho Administrativo puede explicarse diciendo que es
aquella parte del Derecho Pblico interno que regula la organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y
jurisdiccional del Organo Ejecutor y de las entidades jurdicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes
rganos que ejercen el poder del Estado (Legislativo y Judicial) y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas
pblicas o privadas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder pblico derogatorias o exorbitantes del Derecho
Privado. An cuando no sean personas administrativas.
Principios fundamentales.a) Legalidad: El Estado de Derecho signific bsicamente un rgimen en el cual el Derecho preexiste a la actuacin de la Administracin
y la actividad de sta se subordina al ordenamiento jurdico; conjuntamente, los derechos fundamentales de las personas se hallan
plenamente garantidos y existen tribunales independientes para juzgar las contiendas.
b) Subsidiariedad: La quiebra del modelo de Estado Benefactor (intervencionismo estatal) origin un movimiento tendiente a limitar las
funciones de la Administracin Pblica, este sistema puede calificarse como Estado subsidiario. Este mantiene las reglas del Estado
de Derecho, poniendo nfasis en la proteccin de la iniciativa privada y la libre competencia y, al mismo tiempo, que limita la
intervencin del Estado como productor o comerciante, no deja de hacerlo en determinados mbitos de inters social no cubiertos por la
actividad privada. El estado no puede renunciar a su funcin supletoria, exclusiva o concurrente con la actuacin privada, en materia de
previsin social, salud, educacin, etc., cuando estas actividades no resultan cubiertas suficientemente por los particulares. Se opera de
este modo la separacin entre la titularidad de la regulacin de los servicios pblicos y la gestin privada a travs de distintas figuras
concesionales.
Rgimen Exorbitante.- El sistema del Derecho Administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades
jurdicas que componen lo que se ha llamado rgimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos pases de un modo
diferente, ya que el mismo es un producto de la categora histrica que caracteriza al Derecho Administrativo. El rgimen administrativo
no implica en todos los casos una situacin de desborde o conflicto con el Derecho Privado. Si bien su origen obedece a una situacin
de exorbitancia donde el Derecho Administrativo era una suerte de derecho especial o de excepcin, el crecimiento progresivo de sus
instituciones ha contribuido a generar una autonoma que hoy en da resulta indiscutible. La denominacin exorbitante se mantiene slo
en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario.
1.4: Derecho Pblico y Derecho Privado: criterios de distincin
La obtencin de algn criterio de clasificacin, an con la relatividad que cabe reconocer en esta materia, resulta
imprescindible como elemento previo a la nocin de Derecho Administrativo, y tambin, fundamentalmente, por su vigencia en el terreno

de la interpretacin y aplicacin de las normas, en cuanto, segn se trate de una u otra rama, procedern el procedimiento de la
analoga o de la subsidiariedad.
Para fundamentar la distincin entre ambas especies de derechos se han formulado una gran cantidad y variedad de
concepciones, entre las cuales cabe sealar las tituladas: del inters, de los sujetos, de la naturaleza y de la obligatoriedad o autonoma
de reparto.
La teora del inters sostiene que el Derecho Pblico es aquel que tiene por objetivo la realizacin de intereses generales
colectivos o sociales, y el Derecho Privado, en cambio, es el que se basa en la regulacin de intereses particulares o privados. Sin
embargo, existen muchas normas de Derecho Pblico que tutelan directamente intereses privados.
La doctrina que finca la diferencia en el sujeto de la relacin, segn que intervenga el Estado o se trate de una relacin entre
particulares, resulta tan insuficiente e incompleta como la que pretende visualizar el Derecho Pblico en la utilizacin del poder de
imperium del Estado. En muchos casos, el Estado acta en el campo del Derecho Privado al realizar actividades comerciales, tal como
ocurre con los Bancos oficiales. En segundo lugar, existen numerosas relaciones de Derecho Pblico donde se halla ausente el
imperium estatal, que se rigen por el Derecho Pblico. De otra parte, el imperium constituye una consecuencia del carcter pblico de la
actividad y no su causa generadora.
De otra parte se halla la tesis que fundamenta la clasificacin en la idea del reparto autnomo o autoritario o bien, en la
contraposicin de los conceptos de obligatoriedad y libertad. En esta concepcin, el Derecho Pblico constituye la seccin del
ordenamiento jurdico que regula los repartos autoritarios y el Derecho Privado, por el contrario, aquel que ordena los repartos
autnomos. Este criterio termina por complicar el panorama divisorio, suprime la clasificacin del Derecho Pblico como categora
histrica separada y produce, como consecuencia, la aparicin del Derecho Pblico y Privado, en forma entremezclada, en cada
disciplina jurdica. Ello no significa desconocer que en la realidad de estas actividades del Estado aparezcan ambos derechos regulando
conjuntamente una relacin jurdica, pero tampoco justifica que se lleve el criterio clasificatorio al plano de cada disciplina en particular.
La bsqueda de un criterio uniforme y universal de diferenciacin entre los Derechos Pblico y Privado debe ser abandonada
como objetivo, en virtud de que no responde a la lgica sino a una realidad que vara segn el predominio de los datos histricos
vigentes en cada perodo determinado. No se trata, entonces, de establecer una clasificacin a priori sino de analizar la realidad jurdica
concreta en cada caso y la que determine el Derecho Positivo de cada pas, segn que se considere, en el caso del Derecho Pblico, la
preeminencia del inters del todo social sobre el inters privado, la situacin del sujeto estatal y sus fines, como asimismo las relaciones
interorgnicas e interadministrativas de los rganos y entes estatales.
La utilidad de la distincin entre los Derechos Pblico y Privado, aparte de la ya sealada, en cuanto a la interpretacin y
aplicacin normativa, se refleja positivamente en la tcnica jurdica que distingue entre: personas de Derecho Pblico y de Derecho
Privado; rgimen de los actos administrativos; dominio pblico y dominio privado; etc.
En los ltimos tiempos, se han formulado opiniones contrarias al mantenimiento de la concepcin dualista postulando la
necesidad de crear un Derecho comn que supere la tradicional clasificacin.

Bolilla 2
2.1: La persona. Personas Pblicas estatales y no estatales.
Segn resulta del Art. 30 del Cdigo Civil, el concepto de persona se expresa como todo ente con aptitud para adquirir
derechos y contraer obligaciones. Las personas admiten una primera gran divisin: personas de existencia visible y personas de
existencia ideal. Estas ltimas, a su vez, se dividen en personas jurdicas de carcter pblico y personas de existencia ideal
propiamente dichas, o simples asociaciones civiles o religiosas. En consecuencia, conforme a los preceptos del CC, dentro de las
personas de existencia ideal, sern personas jurdicas pblicas: el estado nacional, las provincias, los municipios, las entidades
autrquicas, la Iglesia Catlica, las asociaciones, fundaciones, etc.

Personas pblicas y estatales.- Los principales criterios de distincin son los siguientes:

a)

b)

c)

d)

Creacin estatal del ente: se sostiene que los entes pblicos son creados por el Estado, en tanto que los privados lo son por los
particulares, an cuando su voluntad requiera ser integrada por el reconocimiento estatal. La excepcin a esta regla la constituira
la Iglesia. Este criterio resulta insuficiente, atento la posible existencia de entidades pblicas no creadas por el Estado y de
entidades privadas creadas por ste.
El Fin pblico: Segn este criterio son personas jurdicas pblicas las que persiguen un fin pblico, o de inters pblico o de utilidad
general, en tanto que las personas jurdicas privadas persiguen fines privados, de inters o utilidad particular. Esta postura, si bien
resulta tambin insuficiente dado que hay personas privadas, como las fundaciones, que persiguen fines de inters pblico,
proporciona una pauta importante a los efectos de decidir el encuadramiento del ente.
Existencia de prerrogativas de poder pblico: Conforme con esta tesis, los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de
prerrogativas de poder pblico, de las cuales no gozan las entidades privadas. As, por ejemplo, la facultad de recabar
contribuciones o de imponer la asociacin compulsiva de los miembros de una determinada profesin. Si bien es cierto que el
principio sealada tiene aplicacin en un gran nmero de supuestos, el mismo no es absoluto, ya que pueden existir entidades
privadas con prerrogativas de poder pblico y entidades pblicas sin esas prerrogativas.
El grado de control estatal: La distincin se apoya en el tipo o grado de vigilancia que el Estado ejercite sobre el ente. En razn de
la importancia o fuerza de este contralor, la entidad ser pblica o privada.

Luego del anlisis realizado cabe concluir que los distintos criterios expuestos, aunque insuficientes de por s, suministran
importantes elementos de valoracin para llegar a caracterizar a una persona jurdica como pblica o privada.
Personas pblicas estatales y no estatales.- Aunque nuestro CC no reconoci esta forma expresa de clasificacin, cabe decir que no la
excluye, desde el momento que menciona a la Iglesia entre las personas jurdicas pblicas, es decir, a una persona jurdica pblica no
estatal.
Se ha sostenido que una persona pblica ha de ser tenida por persona estatal, vale decir, encuadrada en la organizacin
estatal, cuando concurran en forma conjunta o separada, los siguientes elementos: potestad de imperio ejercida en nombre propio para
el cumplimiento total de la actividad; creacin directa del ente por el Estado; obligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines
propios; tutela o control del Estado; satisfacer los fines especficos del estado y no fines comerciales o industriales. En realidad el
criterio de la finalidad especfica del Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en
condicin sine qua non para atribuir carcter estatal a una entidad.
En nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas son o no estatales segn que pertenezcan o no a los cuadros de la
Administracin Pblica, conforme a las normas vigentes sobre organizacin administrativa. Ser fundamental analizar la naturaleza de
las relaciones que ligan a la entidad con la Administracin Central y la amplitud de la injerencia de sta sobre ella. Estas entidades han
de ser ineludiblemente de creacin estatal, persiguen fines de bien comn y, en principio, gozan de ciertas prerrogativas de poder
pblico, adems de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad.
Las personas pblicas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la Administracin Pblica, pudiendo
sealarse como principales caractersticas las siguientes: generalmente su creacin se efecta por ley; persiguen fines de inters
pblico; gozan de ciertas prerrogativas de poder pblico; las autoridades estatales ejercen un contralor intenso sobre su actividad;
generalmente su capital o recursos provienen de aportes directos o indirectos de las personas afiliadas o incorporadas a ellas; quienes
trabajan en ellas no son empleados pblicos; las decisiones que dictan sus rganos no son actos administrativos.
2.2: Teora del Organo
Esta teora intenta explicar, en el Derecho Pblico, la existencia material del Estado, dado que el rgano deriva de la propia
constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. De ese modo, cuando acta el rgano es como si actuara la propia
persona jurdica, no existiendo vnculos de representacin entre ambos. Se basa en la inexistencia de la relacin jurdica de
representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son expresin de una misma realidad que es la persona jurdica.
El rgano no acta en base a un vnculo exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la
organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la propia organizacin y constitucin del Estado o de la
persona jurdica pblica estatal. La actividad de los rganos y funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines
de las entidades de las que dependen ha de ser considerada propia de stas, que deben responder de modo principal y directo por sus
consecuencias daosas.
Clasificacin de los rganos.a)

Clasificacin segn la estructura del rgano: Dentro de este criterio clasificatorio, los rganos se distinguen en mrito a su origen,
en rganos constitucionales (previstos por la CN, Presidente, ministros, etc.); y rganos meramente administrativos, que no nacen
de la CN sino de normas de inferior jerarqua (Ej. Direccin General de un Ministerio). Segn su integracin, los rganos se
clasifican en unipersonales y pluripersonales, segn que tengan como titular a una o a varias personas fsicas. El criterio estructural
permite clasificar a los rganos en simples y complejos. Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un solo

b)

rgano, ya sea unipersonal o colegiado, en cambio, el rganoc omplejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o ms
rganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados.
Clasificacin segn la funcin que cumple el rgano: rganos activos, que son aquellos que emiten y ejecutan los actos
administrativos; rganos consultivos, cuya funcin se cumple a travs de actos internos o interorgnicos de asesoramiento a la
administracin activa; rganos de control, que realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los
rganos activos, el cual puede ser previo o practicarse a posteriori.

2.3: Principios jurdicos de la organizacin administrativa: la jerarqua

La jerarqua ha sido definida en el siglo pasado como el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados
aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la reciproca situacin en que estn los rganos en una entidad. La
jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica.
Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por
dos figuras tpicas de toda organizacin: la lnea y el grado. La lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical,
mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea.
Los principales efectos que se derivan de la relacin jerrquica trasuntan para los rganos superiores el reconocimiento de
importantes facultades, tales como: dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, dictando normas de carcter interno, de
organizacin o de actuacin y rdenes particulares; vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores; avocarse al dictado de los
actos que corresponden a la competencia del rgano inferior; delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su
competencia; resolver los conflictos interorgnicos de competencia que se suscitan entre rganos inferiores.
Competencia.- Esta institucin se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades
pblicas o de bien comn que la Administracin persigue. EN el plano de las organizaciones pblicas estatales constituye el principio
que predetermina, articula y delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades pblicas del Estado con
personalidad jurdica. Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o crculo de atribuciones que
corresponden a los rganos y sujetos pblicos estatales o bien con un alcance jurdico ms preciso, como la aptitud de obrar o legal de
un rgano o ente del Estado.
Con todo existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues, mientras el ejercicio de la primera cae dentro
del arbitrio de su titular, el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio.
Los caracteres de la competencia son: objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal sobre la base del
principio de la especialidad; obligatoria, cuando el rgano no tenga atribuida la libertad de escoger el contenido de la decisin o el
momento para dictarla; improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en inters pblico por una norma
estatal; irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona fsica que lo integra. Los principios de obligatoriedad e
improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro pas por la ley nacional de procedimientos administrativos.
Hay cuatro tipos de competencia:
a) En razn de la materia, su clasificacin reposa en la sustancia o naturaleza del acto conforme al Derecho Objetivo que confiere una
serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios. Rige, en esta cuestin, el
principio de especialidad que permite a los rganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados
a los fines que motivaron su creacin, es decir, a sus cometidos especficos;
b) En razn del grado o jerarqua, se denomina tambin vertical y se encuentra vinculada a la jerarqua. La organizacin administrativa
se integra generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cspide se ubica el rgano superior.
c) En razn de lugar o territorio, se refiere a la determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan
geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos.
d) En razn del tiempo, se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o del plazo o situacin a partir del cual ella
corresponda prescribindose en la CN algunos supuestos, tal como surge del Art. 99.
Delegacin.- Como excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia aparece la figura jurdica denomidada delegacin.
Se trata de una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere
su ejercicio a otro. Hay dos tipos de delegacin: legislativa y administrativa. La primera es totalmente extraa a la relacin jerrquica. Se
opera cuando el rgano legislativo delega el ejercicio de facultades al Ejecutivo.
La segunda especie de delegacin, que puede o no darse en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez dos
subespecies: a) delegacin interorgnica, consiste en la transferencia de facultades por parte del rgano superior al rgano inferior, que
pertenecen a la competencia del primero. Como la delegacin es un instituto de excepcin que crea una competencia nueva en el
delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice. En el sistema nacional, al no hallarse prevista la facultad de delegar
respecto de los superiores de los rganos descentralizados estos se encuentran sometidos al nivel de delegacin que estatuyan los
ministros; y b) delegacin intersubjetiva.
Suplencia y sustitucin.- la diferenciacin entre la suplencia y la delegacin viene caracterizada por la circunstancia de que en la
primera no existe propiamente una transferencia de competencia de un rgano a otro sino que consiste en una modificacin de la
titularidad del rgano, en razn de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. La suplencia no

repercute en la competencia del rgano cuyo titular no pueda ejercerla. Ella se efecta en forma automtica, siendo total, a diferencia
de la delegacin, que slo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaracin de voluntad del delegante.
La sustitucin se funda en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre el inferior y procede en supuestos de
deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano que es sustituido. La sustitucin configura una excepcin al
principio de la improrrogabilidad de la competencia siendo necesario que una norma expresa la autorice.
Intervencin.- El control represivo que ejercen los superiores jerrquicos puede acarrear que aquellos dispongan la intervencin
administrativa de unrgano o de una entidad jurdicamente descentralizada. Esta decisin no puede ser arbitraria ni discrecional,
debiendo obedecer a causas graves que originen una situacin anormal que no sea posible corregir con el empleo de los medios
ordinarios y propios del poder jerrquico.
Avocacin.- La avocacin, que funciona en un plano opuesto a la delegacin, es una tcnica que hace a la dinmica de toda
organizacin y que, por tanto, asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas. Ella consiste en la asuncin por parte del
rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda alas facultades atribuidas al rgano
inferior. Su razn de ser radica en la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad con la eficacia y celeridad que debe
cracterizar en ciertos casos a la accin administrativa. La avocacin procede salvo que una norma expresa disponga lo contrario.

Bolilla 3: La Administracin Central

3.1: El Gobierno Federal y la Distribucin de la Competencia segn la CN.
La separacin de poderes determina que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo fundamentalmente la funcin administrativa, si
bien tambin ejerce funciones o actividades legislativas o normativas y jurisdiccionales, su estructura se encuentra preparada
esencialmente para el ejercicio de aquella funcin.
Nuestro pas ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual supone la coexistencia de dos rdenes de autoridades y
distintas organizaciones administrativas. Cada una de las provincias conserva todo el poder no delegado (Art. 121 de la CN), dndose
sus propias instituciones y rigindose por ellas.
En la organizacin administrativa nacional, cuya titularidad corresponde al Poder Ejecutivo, existen dos estructuras bsicas: la
Administracin central y la Administracin descentralizada, ambas bajo la direccin de aquel Poder (Art. 99, Inc. 1, CN). La
Administracin descentralizada supone la creacin de nuevas entidades con personalidad jurdica propia vinculadas al Poder Ejecutivo
mediante las llamadas relaciones de control administrativo.

La CN distribuye el poder del Estado entre la Nacin y las provincias. Si nos atenemos al mbito y al modo como han sido
asignadas las atribuciones estatales, ellas pueden clasificarse de la siguiente forma: a) delegadas al gobierno federal; b) conservadas
por las provincias; y c) concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos.
La competencia que la CN atribuye al gobierno federal se delimita, en general, en razn de materia, lo que no impide que en
determinados supuestos se le atribuyan en razn de territorio (Ej. Sobre la Capital Federal slo la nacin tiene competencia y el Art. 75,
Inc. 30 dispone que la Nacin ejerce competencia exclusiva sobre los dems lugares adquiridos por compra o cesin en cualquiera de
las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional) y de las personas.
En lo que concierne a la competencia atribuida a las provincias, en razn de materia se pueden mencionar las siguientes:
poderes de gobierno interior (dictar los cdigos de fondo, reglamenta la libre navegacin de los ros, etc.); poderes relativos al gobierno
exterior (celebra tratados); poderes de guerra (tiene a su cargo la seguridad de las fronteras, declara la guerra y hace la paz, etc.);
poderes concernientes a la administracin de justicia ( la CN ha organizado un doble sistema de justicia, estableciendo un Poder
Judicial nacional y uno provincial, que debe asegurar la administracin local de justicia).
3.2: El Poder Ejecutivo Nacional. Jefe de Gabinete. Secretaras y Subsecretaras. Organizacin burocrtica.
Poder Ejecutivo Nacional.- De acuerdo a la CN el Poder Ejecutivo se halla desempeado por un ciudadano que ostenta el ttulo de
Presidente de la Nacin Argentina, quien es el Jefe Supremo de la Nacin y responsable poltico de la administracin general del pas
(Art. 87 y 99, Inc. 1).
Las atribuciones del Poder Ejecutivo se encuentran expresamente previstas en los distintos incisos del Art. 99 de la CN, an
cuando esta enumeracin no es taxativas, ya que la misma se completa con otras disposiciones de la propia CN. En tal sentido, no se
requiere norma expresa para asignar funciones al Ejecutivo por cuanto las funciones estatales no asignadas a otros poderes le
pertenecen. Dichas atribuciones pueden clasificarse en: a) facultades de gobierno o polticas: adjudicadas pro el Art. 99, Inc. 1/4/11 y
15; b) facultades normativas, contempladas en el Art. 99 Inc. 1, para expedir las instrucciones y reglamentos; c) facultades
colegislativas, participa de la actividad tendiente al dictado de leyes por el Congreso, participa de la formacin de las leyes, las promulga
y hace publicar y, adems, tiene el derecho de iniciativa (en circunstancias de excepcin dicta decretos de necesidad y urgencia); d)
facultades administrativas, le corresponde la titularidad de la funcin administrativa; e) facultades jurisdiccionales, han sido aceptadas
por la Corte a condicin de que exista un control judicial posterior suficiente.
En el ejercicio de sus potestades el poder Ejecutivo ejerce tres jefaturas: a) es el Jefe del Estado y como tal representa a la
Nacin en el mbito internacional; b) es el Jefe del Gobierno y cabeza de la Administracin; c) es el comandante en Jefe de todas las
FFAA. La CN atribuye al Poder Ejecutivo el ejercicio de algunas facultades excepcionales, como es la relativa al indulto y conmutacin
de penas.
Jefe de Gabinete.- La idea de incorporar este rgano a la CN ha surgido de tendencias partidarias del sistema parlamentario que
piensan que al atenuar el poder del Presidente se van a superar las crisis polticas.
La vinculacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete se encuentra determinada con frmulas que suponen la existencia de
una relacin jerrquica entre ambos. Esta relacin encuentra apoyo en varias prescripciones constitucionales, a saber: a) la facultad de
nombrar y remover discrecionalmente al Jefe de Gabinete; b) el poder de impartirle instrucciones; c) las delegaciones administrativas
expresamente previstas. A todo ello se aade la facultad de mando, que lo habilita a impartir indicaciones para resolver sobre
determinadas materias en los acuerdos de Gabinete. Un precepto que reconoce dicha jerarqua es tambin la facultad de supervisar el
ejercicio de las funciones que debe cumplir el Jefe de Gabinete.
La atribucin al Congreso para remover al Jefe de Gabinete por el voto de la mayora absoluta de cualquiera de las Cmaras,
traduce una atenuacin al presidencialismo ya que se trata de un rgano que goza de la confianza del Presidente. Y tambin, en ese
contexto de atenuacin se ubica el deber del jefe de Gabinete de concurrir al menos una vez por mes al Congreso para informar sobre
la marcha del gobierno. Otro de los aspectos en que se ha atenuado el presidencialismo radica en el procedimiento que ha introducido
el Art. 99, Inc. 3, para que la emisin de los decretos de necesidad y urgencia sea constitucionalmente legtima (aporbacin en acuerdo
general de ministros que debern refrendarlos, juntamente con el Jefe de Gabinete).
A favor de la configuracin de una relacin jerrquica entre el Jefe de Gabinete y los Ministros se encuentran las siguientes
facultades: a) presidencia de las reuniones de Gabinete en caso de ausencia del Presidente; b) hacer recaudar las rentas de la Nacin y
de ejecutar la ley de presupuesto; c) y la ms genrica que le atribuye la de ejercer la administracin general del pas. En sentido
contrario a la existencia de una relacin jerrquica, la mayor parte de las normas relativas al Jefe de Gabinete y a sus funciones lo
equiparan con los Ministros.
Entre las facultades que el Art. 100 de la CN prescribe que le corresponde ejercer al Jefe de Gabinete, hay algunas que
resultan privativas de este funcionario constitucional en cuanto le han sido asignadas de forma exclusiva. Pero mientras en las dems
facultades el Presidente siempre puede asumir la competencia a travs de la figura de la avocacin, en las facultades privativas hay una
razn de especialidad que hace que slo el Jefe de Gabinete sea el rgano con idoneidad constitucional especfica para participar con
su voluntad en el acto administrativo presidencial o para ejercer la funcin asignada por la CN. Estas facultades son: presidir las
reuniones del Gabinete en ausencia del Presidente,
Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso e intervenir y refrendar en el procedimiento previsto para el
dictado de los decretos de necesidad y urgencia.
Ministros.- El Art. 100 dispone que los ministros tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin y refrendarn y legalizarn
los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Los ministros no son un cuerpo de consejeros o

un rgano colegiado, sino que cada ministro constituye un rgano diferenciado con individualidad y poderes propios. Estos son
nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo
Las atribuciones de cada uno de los ministros difieren de acuerdo con la competencia en razn de la materia que la ley les
atribuye. Ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la Administracin.
Los actos que dictan los ministros en lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de sus departamentos no slo
pueden tener eficacia interna, sino que tambin pueden producir efectos jurdicos directos respecto de terceros, constituyendo actos
administrativos. Adems de las funciones que tienen acordadas por la CN y por la Ley de Ministerios, el PE puede delegarles sus
propias funciones.
Secretaras de Estado y Subsecretaras.- En la lnea jerrquica inmediata inferior a los ministors, el ordenamiento jurdico prev la
posibilidad de creacin de otros rganos, que se denominan secretaras ministeriales y subsecretaras. Su origen es legal y sus
competencias se encuentran atribuidas por reglamentos.
Organizacin burocrtica.- Cada una de las ramas de la Administracin, si bien tiene una competencia en razn de la materia diferente,
tiene rganos que cumplen idnticas funciones: son los llamados rganos de apoyo o instrumentales, tales como las direcciones
generales de administracin y las oficinas de personal. Estos rganos permiten a los rganos denominados sustantivos ejercer la
competencia especfica atribuida a cada uno de los ministerios o secretaras de Estado. De acuerdo al grado que ocupan se denominan
Direccin Nacional o General los rganos ubicados en el grado inmediato inferior al rgano Ministro, Secretario o Subsecretario; le
siguen en la graduacin jerrquica los departamentos, divisiones, secciones y oficinas. La creacin de rganos y su estructuracin se
realiza por reglamentos de organizacin del PE.
3.3: La organizacin consultiva de carcter jurdico: la Producracin General del Tesoro y el Cuerpo de Abogados del Estado.
En el mbito de la Administracin Central y Descentralizada, cuya direccin ejerce el Poder Ejecutivo Nacional, la Procuracin
del Tesoro de la Nacin desempea la funcin de asesoramiento jurdico ms importante. El Procurador del Tesoro de la Nacin es un
rgano que, con rango equivalente al de Secretario Ministerial, acta en la rbita de la Secretara de Justicia, siendo sus funciones
principales: asesorar jurdicamente al PE, ministros, secretarios, subsecretarios y titulares de entidades descentralizadas; es
representante del Estado Nacional en juicio, cuando as lo disponga el PE; lleva el control y direccin de todos los juicios en los que el
Estado es parte; resuelve los conflictos patrimoniales entre rganos o entes nacionales; asesora, con carcter obligatorio, en los recurso
que se interpongan contra actos de ministros o secretarios de la presidencia de la nacin; dirige el Cuerpo de Abogados del Estado.
El Cuerpo de Abogados del Estado est integrado por todos los servicios de asesoramiento jurdico del Estado Nacional y de
sus entidades descentralizadas. El Jefe del Cuerpo de Abogados del Estado es el Procurador del Tesoro. Los abogados del Cuerpo
estn obligados a seguir la doctrina o jurisprudencia que emana de los dictmenes de la Procuracin, quien posee tambin competencia
para dictaminar en los asuntos cuando sea necesario establecer doctrina uniforme. Los dictmenes de los abogados no son actos
administrativos sino actos internos de la Administracin, pues no producen efectos jurdicos directos con relacin a los particulares. En
consecuencia, no pueden ser, en ningn caso, impugnados por los particulares mediante recursos.
3.4: La organizacin de Control: Ley de Administracin Financiera, Sindicatura General de la Nacin y Auditora General de la Nacin.
Como toda persona jurdica que posee un patrimonio, el Estado, para poder cumplir con sus funciones, necesita llevar una
contabilidad de esos bienes que le permita registrar las diversas operaciones que efecta. El patrimonio del Estado se compone del
producto de derechos de importacin y exportacin, del de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos,
de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso y de los emprstitos y operaciones
de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin y para empresas de utilidad nacional.
En lo relativo a los gastos del Estado, la CN establece que el Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de la
Nacin y aprobar o desechar la cuenta de inversin. La realizacin de procedimientos administrativos con arreglo a los cuales se
recaudarn las rentas o se realizarn los gastos y el dictado de actos administrativos; todo ello bajo un rgimen de control
administrativo. Las normas jurdicas sobre la organizacin contable del Estado Nacional se hallan establecidas en la CN, en la Ley de
Ministerios y en la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional.
La reforma constitucional de 1994 prescribe que el control externo del sector pblico nacional constituye una atribucin propia
del poder Legislativo, quien debe ejercerla con sustento en los dictmenes emanados de la Auditora General de la Nacin. La AGN
circunscribe su competencia al control de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la Administracin pblica centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin y las dems funciones que la ley le otorgue.
La Ley de Administracin Financiera (ley 24.156) constituye una reforma integral de las estructuras y sistemas de la
Administracin Financiera del Estado. En este sentido, la nueva ley crea dos rganos rectores de los sistemas de control interno y
externo que son, respectivamente, la Sindicatura General de la Nacin y la Auditora General de la Nacin.
Cuatro son los sistemas que integran la Administracin Financiera: presupuestario, de crdito pblico, de tesorera y de
contabilidad. La LAF ha atribuido la direccin de estos sistemas a cuatro rganos rectores: la Oficina nacional de Presupuesto; la
Oficina Nacional de Crdito Pblico; la Tesorera General de la nacin y la Contadura General de la Nacin.
De acuerdo a la LAF, la SIGEN ha sido creada como rgano rector de control interno del Poder Ejecutivo Nacional. El sistema
de control interno que dirige la SIGEN se completa con unidades de auditora interna a crearse en cada jurisdiccin y en las entidades
que dependen del Poder Ejecutivo. Estas unidades, aunque se hallan diseadas para actuar bajo la dependencia jerrquica de la

autoridad de cada organismo, deben hacerlo bajo la coordinacin tcnica de la SIGEN. Este rgano de control interno se encuentra a
cargo de un funcionario denominado Sndico General de la Nacin, cuya designacin compete al Poder Ejecutivo.
Bajo la dependencia orgnica del Congreso Nacional, la LAF ha creado una nueva entidad. La Auditora General de la
Nacin, con el objeto de atribuirle la funcin de realizar el control externo de todo el sector pblico. Empero, esa dependencia no
configura una vinculacin jerrquica, ya que la propia ley prescribe que se trata de una entidad con personera jurdica propia que posee
independencia funcional y financiera. El contenido del control externo que lleva a cabo la AGN guarda simetra con el alcance del control
que ejerce la SIGEN, ya que comprende los aspectos presupuestarios, patrimoniales, econmicos, financieros, legales y de gestin. El
control que realiza la AGN es siempre posterior a la emisin y ejecucin de los actos, lo que si bien ha sido criticado por un sector de la
doctrina persigue el objetivo de no obstaculizar ni paralizar la actividad administrativa, como aconteca en el sistema derogado. En lo
que ataa a su composicin, la direccin de la AGN se encuentra a cargo de un rgano colectivo integrado por siete auditores
generales quienes duran ocho aos en sus funciones, pudiendo ser removidos en caso de inconducta grave.
Defensor del Pueblo.- La reforma constitucional de 1994 ha incorporado la figura del Defensor del Pueblo, en el mbito del Congreso,
como rgano independiente de control, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin consiste en la defensa y proteccin de
los DDHH y dems derechos, garantas e intereses tutelados en la CN y las leyes frente a las omisiones de la Administracin.
El funcionario que ocupa ese cargo, cuya duracin es de cinco aos, es designado y removido por el Congreso con el voto de
las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cmaras.
3.5: Rgimen Municipal y de la Ciudad Autnoma de Bs.As.
Los fines del municipio se circunscriben a la atencin de las necesidades colectivas de carcter local utilizando en forma
indistinta tcnicas de polica fomento como de servicio pblico, siendo su misin resolver libremente los asuntos de la sociedad local.
Hasta hace relativamente poco tiempo, tanto en la jurisprudencia de la Corte como en la doctrina del Derecho Administrativo se
impona la concepcin que consideraba a los municipios como entidades autrquicas, o meras delegaciones del poder provincial. Si
bien cabe reconocer que la concepcin de la autarqua municipal que flua de la jurisprudencia era un tanto dogmtica, tampoco ha
impedido el desarrollo de los poderes tributarios delegados y ni siquiera el ejercicio del poder de polica local en materias como
urbanismo, higiene, moralidad, etc. La situacin comenz a cambiar despus del fallo de la Corte Rivademar c/Municipalidad de
Rosario donde se reconoci la llamada autonoma municipal, incluso sobre la base del anlisis del Art. 5 de la CN. De todos modos, la
obligacin institucional que estatuye el Art. 5 est dirigida a las Provincias y no a los Municipios, quienes no pueden invocar, en este
punto, derechos preexistentes ni poderes originarios. Por ello, an despus de la reforma constitucional, el planteamiento de la cuestin
en trminos de autonoma absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas, pues el rgimen de los municipios siempre depender
tambin de lo que establezcan las constituciones de cada provincia y en su caso, de las leyes orgnicas que dicten las legislaturas
provinciales. Como los poderes de los municipios se encuentran siempre sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una
autonoma relativa.
Ciudad de Buenos Aires.- El Art. 129 de la Constitucin reformada establece que la Ciudad de Bs.As. debe tener un gobierno autnomo
con estas caractersticas. La atribucin de facultades propias de legislacin y jurisdiccin y la eleccin directa de su jefe de gobierno. El
poder de ejercer una legislacin exclusiva sobre el territorio de la capital de la Repblica se mantiene inclume en cabeza del Congreso.
Esto ltimo afirma la tesis del status jurdico especial que posee la ciudad de Bs. As. que se distingue del atribuido por la CN a las
provincias, a saber: el mantenimiento de la postestad del Congreso para ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la Capital de
la Nacin; la limitacin de esa potestad (Art. 129) a la preservacin de los intereses del estado nacional; el dictado del Estatuto
organizativo se realiza mediante convocatorio del Congreso.
Por ello, la ciudad de Bs.As, mientras sea capital de la repblica, no ha perdido su naturaleza federal, lo que resulta lgico y
razonable en la medida que su territorio alberga nada menos que a los tres poderes y rganos que conforman el llamado gobierno
federal. Tampoco hay que perder de vista que ese destino federal, fue condicin de la cesin territorial que, en su momento, efectu la
provincia de Bs.As.

Bolilla 4: Descentralizacin
4.1: Entidades Descentralizadas
Descentralizacin territorial.- El caso tpico de entidad descentralizada territorial lo constituye nuestro sistema de municipios, su
competencia no se extiende ms all del territorio que delimita el mbito geogrfico de validez de las normas generales y los actos
administrativos que emanan de sus rganos. Las entidades descentralizadas territoriales ostentan por lo comn, dentro de la
circunscripcin en que desenvuelven su accionar, una competencia general para conocer en asuntos administrativos de carcter local.
Descentralizacin Institucional.a)

b)

c)
d)

Entidades Autrquicas: son aquellas que se caracterizan por llevar cometidos tpicamente administrativos (no industriales ni
comerciales) con un rgimen esencial de derecho pblico (Ej. UBA o universidades), lo que no quiere decir que no puedan celebrar
contratos con privados. Se separan de la administracin central por una cuestin burocrtica y muchas veces por la competencia
de acuerdo al conocimiento especfico del ente. Las crea el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo concurrentemente, salvo que
surja expresamente de la C.N. que son facultades exclusivas del Congreso (Ej. UBA y Banco Central). Tienen patrimonio propio y
personera jurdica propia. Cumple una finalidad estrictamente estatal. Hay dos tipos de controles, el de legitimidad y el de
oportunidad/ mrito y conveniencia. Respecto del primero, el PE siempre podr ejercer el control, mientras que no podr ejercer el
segundo cuando se trate de rganos creados por el Congreso por mandato expreso de la CN. El contralor de los actos de estas
entidades se hace por el sistema de recursos administrativos (recurso de alzada) y, adems, la entidad puede ser objeto de un
control administrativo de tipo represivo que recibe el nombre de intervencin. Estas entidades se clasifican en: a) educacin,
cultura, ciencia y tecnologa: universidades nacionales, consejo nacional de educacin, Consejo Nacional de Educacin Tcnica y
el Fondo de Bellas Artes; b) salud pblica: Instituto Nacional de Salud Mental, Instituto Nacional de Rehabilitacin; c) Vivienda: Caja
Federal de Ahorro; d) Economa en general: Banco Central y Banco de la Nacin.
Empresas del Estado: llamada por algunos tambin empresa pblica, que desarrolla una actividad industrial o comercial con un
rgimen jurdico entremezclado que combina el derecho pblico con el derecho privado, segn el caso concreto. Nuestra legislacin
ha previsto tambin la posibilidad de que las actividades comerciales o industriales puedan a su vez configurar un servicio pblico
(Segba, Entel, YPF, Lotera Nacional). Forman parte de la Administracin pblica porque precisan de un control ms estricto, por
brindar un servicio pblico (obligatoriedad del servicio). Se justifica la intervencin del Estado cuando la actividad de los privados
sea ineficiente, no se cumpla o no exista, en ese caso se aplica el principio de subsidiariedad. El rgimen jurdico que rige es el de
derecho pblico cuando la relacin es con el funcionario, y ser privado cuando sea con los empleados. Pueden ser creadas por el
PE o por el PL indistintamente.
Entidades descentralizadas atpicas: Coexisten formas jurdicas intermedias o entidades que ostentan una regulacin normativa
especfica, para la entidad que el estado funda o crea. (Ferrocarriles del Estado).
Sociedades del Estado: Cumplen fines industriales y comerciales pero no como fin pblico, sino para evitar el monopolio, para
reestablecer la concurrencia de la economa (ATC) como fin inmediato, procurando a mediano plazo el bien comn al igual que las
dems entidades. Algunos autores sostienen que siempre que participe el estado de estas entidades, forman parte de la
descentralizacin de la Administracin Pblica. Cassagne, sin embargo, sostiene que solamente hasta las empresas del estado se
pueden considerar parte de la Administracin Pblica, no siendo el caso de las sociedades del estado. Son controladas por la
SIGEN.

Bolilla 5: Las fuentes del Derecho Administrativo

5.1: Las fuentes del Dcho. Administrativo. La Constitucin. Legitimidad y Razonabilidad. Tratados Internacionales.
Concepto.- El concepto bsico y esencial nos indica que las fuentes son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurdico.
Hay dos tipos de fuentes: a) materiales, aquellos modos que determinan el contenido de las normas jurdicas, con
independencia de los rganos con competencia para producir disposiciones jurdicas; y b) formales, aquellas que dan origen al
ordenamiento y que emanan de rganos estatales competentes, a travs de un cause formal preestablecido mediante el procedimiento
previsto por el derecho administrativo.
Fuentes formales.- Las fuentes formales son: la Constitucin, la Ley, los tratados internacionales y los reglamentos.
La Constitucin estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo. Por su jerarqua es la fuente
ms importante de todo el derecho administrativo. La primaca de la CN comprende segn su Art. 31 no slo los principios y normas

constitucionales sino tambin los tratados y leyes dictadas por el Congreso, como consecuencia de las facultades que le atribuye la ley
suprema.
Del rgimen que instituye la CN surge una serie de principios y reglas que configuran la base del derecho administrativo:
a) la concepcin del estado como persona jurdica se encuentra implcitamente reconocida en el Art. 35 de la CN, en ese carcter
ejerce potestades y derechos contrae obligaciones, impone deberes y cargas;
b) el Art. 99 al prescribir las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo configura una de las fuentes ms ricas del Derecho
Administrativo, de esta norma derivan las Jefatura Suprema de la Nacin y la Jefatura de Gobierno del cual depende la
administracin general del pas, cuyo responsable poltico es el Poder Ejecutivo;
c) el Art. 99, Inc. 2 da la potestad al Poder Ejecutivo para dictar reglamentos de Ejecucin, tambin competencia para dictar actos
institucionales y actos administrativos (Art. 99, Inc. 4/6/7/10);
d) las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la competencia de ellos surgen de los artculos 100 y 107 de
la CN;
e) los derechos y garantas de los particulares al Estado, surge de los Art. 14/16/17/19/28 de la CN. El Art. 28 dispone que los
principios garantas y derecho reconocidos en los anteriores artculos no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio. Esto nos remite al principio de razonabilidad, lo que es justo, o sea, el estado puede actuar legtimamente pero no
excederse violando un derecho individual, como por ejemplo el derecho de propiedad (caso Smith, donde no fue razonable).
Se entiende por ley, en sentido material, todo acto o norma jurdica que crea, modifica o extingue un derecho de carcter general y
obligatorio. Se entiende por ley, en sentido formal, al acto emanado del rgano legislativo conforme a un procedimiento preestablecido.
Los caracteres esenciales de la ley en su sentido material estn constituidos por: la generalidad y obligatoriedad.
Hay que tener en cuenta que la ley nacional est por encima de la ley provincial, que la ley posterior deroga ley anterior y que la ley
especial deroga ley general. En nuestro ordenamiento jurdico las leyes se clasifican en:
1)
2)

Leyes nacionales, dictadas por el Congreso Nacional: a) leyes locales, que rigen slo en el mbito de la Capital Federal; b) leyes de
derecho comn, cuya aplicacin se haya a cargo de los jueces locales y nacionales; c) leyes federales, que regulan materia de ese
carcter atribuidas al Congreso por la CN, cuya aplicacin compete a los jueces federales;
Leyes provinciales, que dicta la legislatura de cada provincia sobre materia que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya
aplicacin compete a los jueces provinciales.

El procedimiento legislativo corresponde al Derecho Constitucional que en el orden nacional consta de varias etapas: iniciativa,
discusin, sancin, promulgacin y publicacin. Al Derecho Administrativo en particular le interesa fundamentalmente las ltimas dos. La
promulgacin est a cargo del Poder Ejecutivo y puede ser expresa o tcita, esto ltimo ocurre cuando no aprueba un proyecto en el
trmino de 10 das hbiles. En cuanto a la publicacin, las leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin y desde el da que
en ella se determine. Si no se designa tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
Los tratados son acuerdos de voluntad entre los estados o entre un estado y un organismo internacional de carcter pblico. Sin
duda son fuente del derecho, ya que integran el ordenamiento jurdico aplicable a las relaciones entre estados soberanos. El contenido
de ciertos tratados puede versar sobre materias que en el derecho interno son reguladas por el derecho administrativo, pero que el
derecho internacional pblico las contempla en cuanto se trata de cuestiones que exceden el mbito de un solo pas (Ej. Tratados de
Navegacin, Comunicacin, etc.). Los tratados en todos los casos deben respetar las disposiciones de la CN cuya supremaca consagra
en su Art. 31.
Los tratados son fuentes del derecho administrativo cuando obligan a los rganos o entidades administrativas a realizar
determinada actividad o contienen disposiciones de derecho administrativo aplicables en el mbito interno del pas.
Distintas son las teoras a reconocer supremaca de los tratados sobre la CN o de la CN sobre los tratados.
5.2: Otras fuentes. Ppios Grales del Dcho. Equidad. Costumbre. Precedentes Administrativos. Jurisprudencia. Doctrina.
Principios Generales del Derecho.- Son el origen o el fundamento de las normas y participan de la idea bsica de principalidad que les
otorga primaca frente a las restantes fuentes del derecho. Se fundan en el respeto de la persona humana o en la naturaleza de las
cosas y por ello encierran la concepcin del derecho natural. Constituyen el basamento en que se asienta y fundamente el
ordenamiento positivo general. Encontrndose en su mayora contemplados en la CN. Constituyen la causa y la base del ordenamiento
y existen con independencia de su reconocimiento legal y jurisprudencial. Cumplen la funcin de medios de proteccin tendientes a
impedir las arbitrariedades de los poderes pblicos. Operan tambin como lmites al poder reglamentario por parte de la administracin,
pues integran el bloque de legitimidad que forma parte del orden pblico administrativo.
Los encontramos tambin en el Cdigo Civil en su Art. 16, aplicable al derecho administrativo, que nos dice que si una cuestin
fuese dudosa se resolver por los principios generales del derecho teniendo en cuenta las circunstancias del caso.
Equidad.- Igualdad o justicia, constituye un principio de interpretacin de las leyes o un principio general del derecho que traduce la
interpretacin objetiva del derecho natural. Acuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la igualdad
abstracta de la ley, en su aplicacin al caso concreto, se traduzca en desigualdad o injusticia. Se ha afirmado que se trata en definitiva

de un principio general del derecho que no aparece diferente de aquellos que nos inducen a dar a cada uno lo suyo en la proporcin
que le corresponde y a tratar por igual a los iguales, se trata, en definitiva, de la justicia en el caso concreto.
La costumbre.- La costumbre es el comportamiento constante y uniforme del pueblo, con la conviccin de que tal proceder corresponde
a una obligacin jurdica. Su carcter objetivo est dado por el comportamiento constante y uniforme. Su carcter subjetivo por la
conviccin de que tal comportamiento es jurdicamente obligatorio.
Estas se pueden clasificar en: costumbres secundum legem; praeter legem; y contra legem.
En el mbito del derecho pblico el valor de la costumbre como fuente resulta indudable, si se tiene en cuenta que el derecho
no puede desconocer la realidad social ni la justicia y que el derecho administrativo se encuentra en plena elaboracin.
Precedentes administrativos.- Se trata de conductas o comportamientos constantes a la administracin de los cuales puede deducirse
un beneficio o dao para los derechos subjetivos o intereses legtimos del administrado.
El precedente administrativo cuando tiene una aplicacin reiterada por parte de los rganos del estado constituye, a nuestro
juicio, una fuente del derecho, ya que configura una forma peculiar en que se manifiesta la costumbre en el derecho administrativo..
Jurisprudencia.- Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el derecho por parte de los rganos que ejercen o realizan la
funcin jurisdiccional. Los jueces u rganos jurisdiccionales crean derechos, ya que los jueces no pueden dejar de juzgar, bajo el
pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes. La jurisprudencia es, por lo comn, solo fuente material del derecho.
Doctrina.- Se entiende por doctrina a la opinin o teora de los tratadistas o juristas del derecho. Su importancia y su influencia es
incuestionable en jueces y legisladores. Si bien no es fuente del ordenamiento, porque no crea derecho, se trata de un ordenamiento
auxiliar de fundamental importancia, tanto para la formacin, como para la interpretacin del sistema jurdico. En el Derecho
Administrativo no puede desconocerse la importancia de esta fuente indirecta o mediata del ordenamiento jurdico.
Analoga.- El Art. 16 del C.C. establece que si una cuestin no puede resolverse ni por las palabras, ni por el espritu de la ley se
entender a los principios de las leyes anlogas, y si an la cuestin fuere dudosa, se resolver por los principios generales del
derecho. La referencia que hace esta disposicin a la analoga ha determinado que se la considere fuente del derecho.
5.3: Relaciones del derecho privado. Aplicaciones de sus normas.
La desemejanza entre el derecho administrativo y el derecho privado no e apoya en el mbito subjetivo de aplicacin de las
normas de uno y otro, sino que se basa fundamentalmente en una profunda y sustancial distincin entre los principios que inspiran
ambos ordenamientos, en cuanto a la naturaleza de las relaciones y posicin de los sujetos que intervienen en la relacin jurdica. En
efecto, mientras el derecho privado se inspira en las ideas de autonoma, igualdad y limitacin de los poderes jurdicos que el
ordenamiento otorga a las personas, el derecho administrativo, si bien sobre la base de criterios de equilibrio y justicia, se articula con
normas y principios que derivan de la posicin preeminente del Estado y de los intereses comunes que l debe proteger y promover.
Ahora bien, como el derecho administrativo posee autonoma, la aplicacin al mismo de las normas del derecho civil se realiza
a travs del procedimiento de la analoga que exige realizar una tarea previa de adaptacin a las normas y principios del derecho
pblico. La aplicacin del derecho civil a situaciones regladas por el derecho administrativo debe efectuarse con las discriminaciones
impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la substancia de esta ltima disciplina.

Bolilla 6: Reglamentos
6.1: Nociones generales
Definicin.- Es el acto unilateral que emite un rgano de la Administracin Pblica, creador de normas jurdicas generales y obligatorias,
que regula situaciones objetivas e impersonales. Los reglamentos constituyen fuentes del derecho de la administracin pblica. Desde
el punto de vista cuantitativo, constituyen la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo, habida cuenta de que no solo son
emitidos por el PE, sino que tambin por los dems rganos y entes que actan en su esfera.

Naturaleza jurdica.- Respecto de su naturaleza jurdica, la mayor parte de la doctrina considera que se trata de una actividad
administrativa, tesis sostenida an por quienes participan de la concepcin objetiva o material sobre la funcin administrativa.
En nuestro concepto, la actividad reglamentaria traduce una actividad materialmente legislativa o normativa, ya que se trata del
dictado de normas jurdicas de carcter general y obligatorias por parte de rganos administrativos que actan dentro de la esfera de su
competencia normativa.
Denominacin.- Los reglamentos se denominan tambin, actos de alcance o contenido general, terminologa utilizada por la Ley de
Procedimientos Administrativos.
Rgimen jurdico.- Los reglamentos se encuentran sujetos a un rgimen jurdico peculiar, que los diferencia de las leyes en sentido
formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicios y dems reglamentos internos.
Caractersticas.- Sus principales caractersticas son: a) Constituyen o integran el ordenamiento jurdico; b) para que entren en vigencia
deben ser publicados, produciendo efectos a partir de su publicacin oficial y desde el da que en ellos se determine, si no designa
tiempo producirn efectos despus de los ocho das de sancionados (se asemejan a las leyes); c) pueden ser derogados total o
parcialmente por la administracin en cualquier momento; d) estn sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto a su
irretroactividad; e) tienen un rgimen de proteccin jurisdiccional propio; f) dado que el reglamento contiene normas de carcter general
y el acto administrativo normas individuales o concretas, existe un orden de prelacin que determina que el acto administrativo deba ser
dictado conforme a las normas generales que contiene el reglamento (principio de legalidad).
6.2: Clases de reglamentos
Clasificacin.- Si se tiene en cuenta el rgano que dicta los reglamentos ellos pueden clasificarse en nacionales o provinciales,
presidenciales, ministeriales o provenientes de entes estatales con personera jurdica. En la terminologa utilizada en nuestro pas, con
la palabra decreto se alude a los reglamentos de PE.
Los reglamentos de autoridades subordinadas el PE (ministros, secretarios de Estado, Directores,etc.) y reciben el nombre de
resoluciones o disposiciones; pero la terminologa jurdica es en todos los casos reglamento, cualquiera sea el rgano o ente estatal que
lo produzca.

1)

2)

3)

4)

Reglamentos ejecutivos o de ejecucin: son los que dicta el PE en ejercicio de facultades constitucionales propias, para
asegurar o facilitar la aplicacin o ejecucin de las leyes, llevando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento
de las leyes y finalidades que se propuso el legislador. Se trata de una actividad normativa secundaria, respecto de la actividad
primaria que es la ley. Los reglamentos no pueden alterar el espritu de la ley. La autoridad competente para reglamentar las
leyes, de acuerdo a la CN, es el rgano presidente de la Repblica.
Reglamentos autnomos o independientes: Esta clase de reglamentos se haya constituida por aquellas normas generales que
dicta el PE y, en general, la administracin sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. Se vincula entonces,
esencialmente, con la llamada zona de reserva de la administracin, cuya titularidad est a cargo del PE. Marienhoff afirma
que el reglamento autnomo es dictado por el PE en materias acerca de las cuales tiene competencia exclusiva, de acuerdo a
textos o principios constitucionales. Ejemplos de reglamentos autnomos: recurso jerrquico, de licencias para los agentes
pblicos, procedimientos administrativos, etc.
Reglamentos delegados: Se trata de normas generales dictadas por la Administracin en base a una autorizacin del PL,
regulando materias de competencia del legislador. Es una actividad de carcter excepcional por parte de la administracin. Se
han sealado algunas razones que tornan necesaria la existencia de la delegacin legislativa (falta de tiempo del Congreso,
carcter tcnico de los asuntos, carcter imprevisible de algunas materias, etc..). La realidad demuestra que la legislacin
delegada es una necesidad y que no altera la divisin de poderes, por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos
lmites y puede reasumir en todo momento su potestad de legislar. La Corte Suprema dijo: No existe propiamente delegacin
sino cuando una autoridad embestida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona
descargndolo sobre ella; y que, existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de
conferir cierta autoridad al PE o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la
ejecucin de aquella. Lo primero, no puede hacerse, lo segundo es admitido. La reforma constitucional de 1994 contempl
expresamente la delegacin legislativa en el Art. 76. En dicha disposicin, si bien genricamente se prohbe la delegacin
legislativa en el PE, seguidamente se la admite respecto de dos materias determinadas: a) administracin; b) emergencia
pblica. La validez constitucional de esta delegacin estar siempre subordinada a que se fije un plazo para su ejercicio y se
establezcan las bases de la delegacin. Es lo que la Corte denomina poltica legislativa.
Decretos de necesidad y urgencia: A partir de la reforma, puede afirmarse que el decreto de necesidad y urgencia, con todas
sus ventajar pero tambin con todos sus riesgos e inconvenientes, ha adquirido carta de ciudadana constitucional, ya no tiene
sentido discutirse su proveniencia. Su validez constitucional encuentra apoyo constitucional en el Art. 99 Inc. 3, en donde
faculta al PE a emitir disposiciones de carcter legislativo, cuando se produzcan circunstancias excepcionales que hicieran
imposible seguir los trmites previstos por la CN para la sancin de las leyes y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el rgimen de partidos polticos. La atribucin del PE para dictar reglamentos de necesidad y
urgencia se configura como una potestad excepcional y, por tanto, de interpretacin restrictiva. Las razones que justifican un

reglamento de esta especie se caracterizan por: a) una necesidad que coloque al gobernante ante la decisin extrema de
emitir normas para superar una grave crisis o situacin que afecte la subsistencia y continuidad del Estado, o grave riesgo
social; b) una proporcionalidad adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento; c) la
premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir riesgos comunitarios. Necesita, adems, el acuerdo general
de ministros, ser refrendados por ellos y el Jefe de Gabinete sometido a la comisin bicameral parlamentaria.

Bolilla 7: Acto Administrativo

7.1: Nociones Generales
Concepto.- Segn Cassagne La nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un rgano estatal o no
estatal (segn comadira) emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante que
genera efectos jurdicos individuales directos frente a los administrados, destinatarios del acto.
-

Declaracin: subsumimos en el trmino no slo una manifestacin de voluntad, sino tambin una declaracin de juicio, de
valor, de conocimiento, etc. El acto administrativo pertenece a la categora de los actos jurdicos voluntarios.
De un rgano del Estado.- Dado que cualquiera de los tres rganos pueden emitir actos administrativos.
En ejercicio de la funcin materialmente administrativa: porque estamos frente al acto administrativo en s, si fuera otra funcin,
no sera un acto administrativo.
rgano no estatal.
Rgimen exorbitante: Se halla constituido por un conjunto de garantas o poderes jurdicos que el ordenamiento le concede al
particular o al administrado como un modo de armonizar el bien comn con el inters privado y compensar as los poderes
jurdicos atribuidos. Estas garantas pueden subdividirse en: sustantivas (Ar. 28 CN, principio de legalidad, principio de
razonabilidad y principio de igualdad); y adjetivas (relacionadas con el proceso: derecho a ser odo, a producir pruebas, a
obtener una decisin fundada de la Administracin, etc.). Dentro del rgimen exorbitante, como potestad del Estado, se
presumen legtimos los actos administrativos. O sea, no hay que recurrir a un juez, por el principio de ejecutoriedad de los
actos administrativos.

Efectos jurdicos individuales y directos: la utilizacin del criterio material para acotar el concepto de acto administrativo,
encuadrndolo en lmites precisos, cuyo contenido y contornos obedecen a la homogeneidad de su rgimen jurdico, junto a la
esencial finalidad que lo nutre, conduce necesariamente a la separacin de aquellos actos admitidos por la Administracin en
ejercicio de funciones materialmente administrativas (reglamentos). Los actos administrativos en ejercicio de su potestad
reglamentaria producen efectos generales, mientras que los actos administrativos tienen efectos individuales. Los efectos son
directos porque deben ser inmediatos, sino no pueden ser cuestionados por el Administrado, y adems porque tienden a la
satisfaccin del bien comn.
Respecto de terceros.

7.2: Efectos del acto administrativo, unilateralidad o bilateralidad y alcance individual o general.
Los actos administrativos producen efectos en el plano externo, es decir, frente a los administrados. Lo esencial para tipificar el
efecto jurdico causado es que el mismo se produzca en forma directa incidiendo en la relacin sustancial con el particular. Por efectos
jurdicos directos deben entenderse aquellos que surgen del propio acto, quedando, por tanto, fuera del concepto de acto administrativo
los carentes de efectos jurdicos.
En suma, el dato de carcter directo del efecto, ha de vincularse a un destinatario ajeno a la administracin por cuya causa
solo se concibe la existencia del acto administrativo cuando sus efectos alcanzan la esfera jurdica de los administrados, o terceros
afectados por la relacin jurdica sustancial que los vincula (personas fsicas, jurdicas de carcter privado y personas pblicas no
estatales).
Unilateralidad o bilateralidad.- La cuestin consiste en demostrar la configuracin de una teora general sobre el acto administrativo
aplicable a todas las especies de declaraciones, productoras de efectos jurdicos individuales con relacin a los administrados.
Al contrato administrativo se le aplican los principios de la teora general del acto administrativo con las peculiaridades que
hacen a la figura contractual, aplicacin que realizan inconscientemente todos los autores que, an cuando adhieren a la concepcin del
acto unilateral, al analizar los contratos administrativos aplican a estos ltimos las reglas del acto administrativo. En consecuencia, todo
contrato celebrado por el Estado, en ejercicio de funciones administrativas, constituye esencialmente un acto jurdico administrativo.
La unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo pueden darse tanto en su formacin como en los efectos.
7.3: Los hechos administrativos y las vas de hecho administrativas
Vas de hecho.- La Ley Nacional de Procedimientos administrativos seala en su Art. 9 dos supuestos de vias de hecho: a) el
comportamiento material, que sea lesivo de un derecho o garanta constitucional; b) la puesta en ejecucin de un acto hallndose
pendiente algn recurso administrativo, de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de ejecutoriedad o que,
habindose resuelto no fuere notificado.
Es evidente, a nuestro juicio, que la lesin que la configura debe implicar un ataque efectivo, un comportamiento material, que
como tal sea tangible, no bastando con la lesin potencial o una mera amenaza de sufrir perjuicio.
Hechos administrativos.- Los hechos desempean una importante funcin en el mundo jurdico en cuanto constituyen la causa eficiente
que provoca el nacimiento, la modificacin, transferencia o extincin de los derechos y obligaciones.
Los hechos administrativos de carcter subjetivo constituyen una especie de hecho jurdico signado por caracteres propios,
habida cuenta de la necesaria presencia de un rgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u
operaciones que traducen el ejercicio de una actividad fsica de los rganos administrativos. Las conductas que configuran tales hechos
administrativos pueden ser realizadas en cumplimiento de un acto administrativo anterior, e inclusive, hay hechos que permiten discernir
la presencia de una voluntad tcita de la administracin.
7.4: Requisitos esenciales del acto administrativo
El Art. 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos establece que: Son requisitos esenciales del acto administrativo los
siguientes: Competencia a) ser dictado por autoridad competente; causa b) deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le
sirvan de causa y en el derecho aplicable; objeto c) el objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible, debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte
derechos adquiridos; procedimientos d) antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y
los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase tambin
esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legtimos; motivacin e) deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir
el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el Inc. b del presente artculo; finalidad f) habr de cumplirse con la finalidad
que resulte de la normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines,
pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el sector pblico nacional se regirn por sus respectivas
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere pertinente.
De acuerdo con el artculo que comentamos, los elementos esenciales del acto administrativo son: competencia, causa, objeto,
procedimientos, motivacin y finalidad. A ellos debe agregarse la forma, regulada en el Art. 8.
Algunos comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del rgano, sin embargo, segn Cassagne es un presupuesto
necesario para dictar actos administrativos, pero no integra los elementos esenciales del acto administrativo. La voluntad aparece
subsumida en los denominados elementos del acto y la trascendencia de esta distincin se advierte en el problema de la invalidez del
acto administrativo, ya que es posible que existan vicios de la voluntad de carcter estrictamente subjetivo, independientemente de los
vicios subjetivos que puedan surgir respecto de cada elemento en particular.
Competencia.- Es el elemento subjetivo del acto, pues seala el conjunto de reglas que rigen la actuacin y facultades del rgano
administrativo. Cabe incluir en la definicin no solo la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que corresponde a un rgano,
sino saber si el ente es titular de ellas, esto es, si corresponde a la persona jurdica pblica al ente al que pertenece el rgano ese
conjunto de atribuciones. Esta distincin es importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la incompetencia
es por razn del grado en principio subsanable - o si aquella versa sobre el conjunto de atribuciones del ente, en cuyo caso ser
imposible su saneamiento. La competencia debe analizarse a la fecha de la sancin del acto administrativo y no a la fecha de la
notificacin, pues esta cuestin se vincula a la eficacia y aquella a la validez.
Causa.- El empleo de este trmino se refiere a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisin del
acto administrativo. La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable. La causa del acto administrativo es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisin del acto.
Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administracin.
Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administracin. Si
el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, l solo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado. Si el acto
administrativo es el ejercicio de una potestad, l solo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma
(existencia de una vacante para justificar un nombramiento). Puede ocurrir que exista una situacin ms compleja o ms ambigua, cuya
apreciacin exija utilizar otros conceptos (de valor o de experiencia), por ejemplo, urgencia, ruina o idoneidad.
Algunos consideran que la causa y el motivo significan una sola y misma cosa. Puede ser que as sea algunas veces, pero no
siempre. El motivo se aproxima ms al propsito y al fin. Consiste en la razn por la cual la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando
la atribucin es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
Objeto.- El acto administrativo consiste en una declaracin y sta tanto puede ser una decisin, un juicio, un conocimiento o un deseo.
El objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a travs de la declaracin pertinente. El objeto
comprende: el contenido natural y el contenido implcito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues est determinado
en la norma. Puede existir un contenido accidental, que la voluntad del agente puede introducir en el acto, siendo clusulas adicionales
a las naturales. Debe ser lcito, as, el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. De acuerdo con la ley debe reunir, adems,
los caracteres de certeza y posibilidad fsica y jurdica. As, el objeto del acto debe ser determinado o determinable, es decir, no debe
ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los actos. La posibilidad
jurdica lleva nsita la nocin de licitud. Habr as imposibilidad jurdica cuando se trata de cosas o de hechos que si bien podran
materialmente existir o realizarse, legalmente ello no es posible. En cuanto a la imposibilidad material, cabe decir que la imposibilidad de
hecho puede darse por la falta o inexistencia de: sustrato personal (nombramiento de una persona fallecida);sustrato jurdico (aplicacin
de una sancin disciplinaria a alguien que no es un funcionario pblico); sustrato material (la cosa a la que se refiere el acto ha
desaparecido).
Procedimientos.- El acto administrativo, antes de su emisin, requiere de ciertos procedimientos. Son los actos de trmite y
preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Administracin y en algn caso por el particular. As, por
ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario slo podr ser dictado despus de una serie de actos que componen un
procedimiento, llamado a concurso, inscripcin, etc. La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un rgano de
asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legtimos. No obstante el carcter de esencial que
se atribuye al dictamen jurdico, su ausencia no determina necesariamente y en todos los casos la nulidad del acto.
Motivacin.- La motivacin es la explicitacin de la causa, esto es, la declaracin de cuales son las razones y las circunstancias de
hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto, y se halla contenida dentro de los considerandos. La motivacin es indispensable
para poder apreciar si se ha satisfecho la finalidad prevista en la norma que otorga facultades al rgano para emitir el acto. Comprende
a la causa del acto y la excede, pues le da una mayor relevancia al obligar a describirla y consignarla en el texto de la decisin.
Aparece como una necesidad tendiente a la inobservancia del principio de legalidad en la actuacin de los rganos estatales.
Desde el punto de vista del particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos
individuales. Constituye un requisito de la razonabilidad, a partir de la norma existe la obligacin genrica de motivar todos los actos
administrativos. Excepcionalmente, el vicio de la falta de motivacin podr ser suplido por una motivacin ulterior, siempre que ella sea
suficientemente desarrollada.

Finalidad.- La finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto, es el resultado previsto legalmente como el
correspondiente al tipo de acto dictado. As, la finalidad del acto que disuelve una manifestacin es proteger el orden pblico. Es harto
sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfaccin concreta del inters pblico, del bien comn. Esto constituye el fin
del procedimiento, cualquier desviacin de esa finalidad lo vicia. En todos los actos administrativos existe una primera y comn
finalidad, que se va especificando a travs de la distribucin de competencias dentro de la administracin y que determina el objeto o
contenido que pueden tener esos actos.
La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumplir con la finalidad que inspir la norma por la que
se otorg competencia al rgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto; 3) el
contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.
Contratos, permisos y concesiones.- La ley excluye a los contratos administrativos, a los permisos y concesiones de la aplicacin de las
normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de aquellas.
7.4: Forma
El Art. 8 consigna El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito: indicar el lugar y fecha en que se lo dicta
y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma
distinta.
Se llama forma del acto administrativo al modo o manera de producirse esa exteriorizacin. La forma constituye un elemento
de certeza del acto y al mismo tiempo una garanta para los particulares. La forma es tambin esencial para la validez del acto
administrativo.
Respecto de los requisitos, el derecho positivo en el orden nacional nombra los siguientes: lugar y fecha de emisin del acto.
Que sea expreso, escrito y firmado. A ello debe agregarse la determinacin del rgano emisor y la funcin que ejerce, el sello aclaratorio
de firma y la emisin por conducto del instrumento idneo. Con relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un
error haber incluido la firma, puesto que es esencial para la existencia del acto ms que para cumplir con el requisito de forma. Cuando
falta una forma esencial, el acto es nulo.
Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la administracin interna, por ejemplo, en las ordenes de
servicio de un superior a un inferior. En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantneo cumplimiento del objeto.
Otra forma la constituyen los signos o seales. Pueden emanar de un agente de la Administracin o de un elemento fsico (semforo).
La gama es numerosa, hay que distinguir entre los que exteriorizan el acto administrativo y los que constituyen su notificacin. En el
primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del agente de trnsito, en el segundo el letrero indicador de velocidad mxima.
No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la seal lo notifica. El uso del idioma nacional no est
mencionado porque es obvio. Todos los actos deben estar escritos en el idioma nacional.
Segn Cassagne la forma cumple con una funcin diferente que el formalismo en el Derecho Privado, en el derecho
administrativo cumple una funcin de garanta, tanto de los derechos de los particulares como del orden, acierto, justicia y legalidad que
deben existir en la actividad administrativa.
Bolilla 8: Otros actos que dicta la Administracin Pblica
8.1: Actos Interorgnicos
La actividad interorgnica es aquella que vincula dos o ms rganos de la Administracin integrantes de una misma persona
pblica estatal. Lo esencial del acto interorgnico es que no produce efectos jurdicos directos con respecto a los administrados,
operando slo en el plano interno de la persona pblica estatal, actividad que siempre es jurdica y que se caracteriza por un rgimen
especial (principio de la unidad de accin).
Las relaciones interorgnicas a que dan origen los actos internos de la administracin se clasifican en: a) de colaboracin (ej.
propuesta); b) de conflicto (ej. cuestiones de competencia); c) de jerarqua (ej. circulares e instrucciones); d) consultivas (ej. dictamen);
e) de control.
Este tipo de relacin jurdica tiene las particularidades de que no existe el rgimen exorbitante, no produce efectos directos
respecto de los administrados, no rige en toda su dimensin el carcter de ejecutoriedad, tampoco se aplica el principio de la estabilidad
del acto administrativo, son irrecurribles, en principio, ante los tribunales judiciales y tampoco son susceptibles de impugnacin (salvo
conflictos de competencia, actos de control y actos que afectan los derechos de los agentes pblicos).
8.2: Actos Interadministrativos
Por relacin jurdica interadministrativa hay que entender a aquella que vincula a dos o ms personas pblicas estatales, ya se
trate del estado en sentido lato (nacin o provincia) o de cualquiera de las personas jurdicas pblicas estatales que constituyen
entidades descentralizadas poseedoras de personalidad jurdica propia.
La caracterstica peculiar de esta clase de relacin se desprende de un principio que constituye uno de los pilares de la
actuacin estatal, vinculndose a la necesidad de respetar la unidad del poder dentro de cada esfera del gobierno.

Si hay conflicto entre dos personas pblicas, lo resuelve la procuracin del tesoro hasta el monto de $ 50.000.
Tampoco generan efectos jurdicos directos frente a los administrados, ni hay un rgimen exorbitante.

8.3: Acto Institucional

En su estrecha relacin con la organizacin y subsistencia del Estado como consecuencia de una normativa constitucional
expresa, que deja al arbitrio de los rganos legislativos y ejecutivo de gobierno el dictado de los pertinentes actos, al propio tiempo que
los sujeta, en principio, a un sistema de contralor poltico y no judicial.
La caracterstica tpica del acto institucional es la circunstancia que constituye un acto que no produce efectos jurdicos directos
en la esfera jurdica de los particulares o administrados, operando consecuencias respecto de los rganos del Estado (Ej. Apertura de
sesiones del Congreso, intervencin federal a las provincias, estado de sitio), todas ellas hacen a la organizacin y subsistencia del
Estado.
La teora institucional haya su fundamento en la propia CN, su emisin es, en principio, discrecional pudindolo dictar tanto el
rgano ejecutivo como el Congreso.
8.4: Actos Jurisdiccionales
La concepcin objetiva aplicada a las funciones que cumple la Administracin Pblica, hace posible que esta,
excepcionalmente, ejerza funciones de naturaleza jurisdiccional, cuando dirime controversias con fuerza de verdad legal, pero con la
posibilidad de que luego sea revisado por el rgano judicial. O sea, se trata del ejercicio excepcional de la funcin jurisdiccional la que
debe llevarse a cabo dentro de los lmites que surgen del sistema adoptado por la CN: a) la atribucin de funciones jurisdiccionales a
rganos administrativos proviene de una ley formal; b) la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a
la administracin deben hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable y racional el apartamiento del principio general de
juzgamiento por el PJ de la actividad administrativa; c) si se otorgan a rganos administrativos funciones de sustancia jurisdiccional en
forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de garantas que aseguren su independencia de juicio frente a la administracin activa, tal
como la inamovilidad de sus cargos; d) los tribunales que integran el PJ deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de
naturaleza jurisdiccional.
8.5: Los actos de objeto privado que dicta la Administracin
Las principales consecuencias que se derivan de la admisin de la categora de los llamados actos civiles de la administracin,
o actos de objeto privado de la misma son: a) su rgimen jurdico excluye las prerrogativas del poder pblico que traduce la supremaca
estatal; b) el objeto del acto se encuentra sometido al derecho privado y a la competencia del derecho pblico; c) la forma y el fin
inmediato que persigue el acto se halla regido por el derecho privado sin perjuicio de la aplicacin del derecho administrativo a texto
expreso; d) las normas privadas se aplican directamente al rgimen del respectivo acto por el procedimiento de subsidiriedad,
excluyendo en principio la aplicacin analgica, la que procede solamente cuando se trata de integrar una laguna o vaco del rgimen;
e) en el orden nacional las competencias para conocer las causas que versen sobre estos actos corresponden al fuero civil y comercial
de la justicia federal y no al contencioso administrativo.
Bolilla 10: Invalidez Administrativa
10.1: Teora de la invalidez Administrativa
Clasificacin.- Ayuna clasificacin acerca de cuyo funcionamiento y efectos no existen discrepancias y ella es la distincin entre nulidad
absoluta y relativa. El criterio que la preside se basa en que el vicio o defecto del acto transgreda el orden pblico, en cuyo caso la
nulidad es absoluta, mientras que cuando la nulidad es relativa, sta slo incluye a aquellos actos viciados que la ley sanciona en
proteccin de intereses de orden individual.
a)

b)

Nulidad absoluta: puede y debe ser pedida por el juez (an sin peticin de parte), cuando aparece manifiesta en el acto; puede
ser alegada por cualquier particular que tenga inters en hacerlo, a excepcin de quien ha ejecutado el acto, sabiendo o
debiendo saber el vicio que lo invalidaba; el Ministerio Pblico puede pedir su declaracin en el solo inters de la moral o de la
ley; no es susceptible de confirmacin; es imprescriptible.
Nulidad relativa: no puede ser declarada por el juez sino a pedido de parte; no la puede alegar el Ministerio Fiscal en el slo
inters de la ley; solo la pueden aducir aquellos en cuyo beneficio se ha establecido por la ley; es subsanable; es susceptible
de prescripcin.

La segunda clasificacin que trae nuestro C.C. es la que distingue entre actos nulos y anulables, y presenta mayores discrepancias
de la doctrina. Un sector considera que el acto nulo es aquel que adolece de un defecto patente y notorio, cuya nulidad no depende de
juzgamiento, por ser manifiesta. En sentido inverso, cuando para descubrir el vicio fuera necesario realizar una investigacin el acto

sera anulable o de nulidad no manifiesta. En nuestra opinin, puede sostenerse que el carcter visible o notorio del vicio slo juega
para determinar la posibilidad de que el acto pueda ser extinguido de oficio cuando la nulidad sea absoluta y en lo que realmente
descansa el fundamento de la distincin entre actos nulos y anulables es en la naturaleza rgida o fluida de la causal de invalidez. En tal
sentido, se ha sostenido que el acto es nulo porque adolece de una falla rgida determinada, dosificada por la ley, invariable e idntica
en todos los casos. El acto resulta anulable, por el contrario, cuando la causal de invalidez es fluida e indeterminada, variable, e
intrnsecamente dependiente de apreciacin judicial.
Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la CSJN.- A partir del caso Los Lagos se inicia un proceso tendiente a
sentar las bases para la construccin de una teora autnoma de las nulidades del acto administrativo. Los Lagosplante la nulidad de
un decreto del PE nacional que en el ao 1917 haba declarado caducas las ventas efectuadas por el Estado a los antecesores del
actor en el dominio. La distincin fundamental entre nulidades absolutas o relativas que la Corte efectuara en este caso aparece
reiterada en los precedentes jurisprudenciales posteriores, lo cual no implica adoptar como se ha visto todas las consecuencias que tal
categorizacin tiene en el Derecho Civil.
Clasificacin de las nulidades en manifiestas y no manifiestas en el D. Administrativo.- Si el vicio que porta el acto administrativo, surge
en forma patente y notoria del mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigacin del hecho para comprobar su existencia,
la clase de nulidad se denomina manifiesta. Por el contrario, si para arribar a tal resultado, fuere preciso efectuar una indagacin de
hecho en razn de que el vicio no surge palmariamente del propio acto, la nulidad ser no manifiesta. En efecto, en el derecho civil,
sirve para determinar cuando un acto que adolece de nulidad absoluta puede ser extinguido de oficio por los jueces. En el derecho
administrativo argentino, la categora de las nulidades manifiestas cumple una funcin bsica en orden al mantenimiento del principio de
legalidad, y por ende, representa una eficaz proteccin contra la ejecucin de actos administrativos portadores de vicios notorios, habida
cuenta de la existencia de la regla de la ejecutoriedad.
En conclusin, los actos administrativos que adolecen de vicios manifiestos carecen de presuncin de legitimidad,
circunstancia que, como ms adelante se ver, incide de un modo determinante tanto en la suspensin de la ejecucin y efectos del
acto en sede administrativa o judicial, como respecto de la posibilidad de que la Administracin disponga la extincin de un acto que
adolece de nulidad absoluta.
Efectos de la declaracin de invalidez.- En el Derecho Administrativo existe un conjunto de circunstancias que reclaman una solucin
autnoma, diferente que en el derecho privado para el problema de los efectos de la declaracin de invalidez. Ellas son la facultad que
tiene la Administracin para crear unilateralmente vnculos obligatorios, la presuncin de que siempre acta de buena fe y el inters
pblico que persigue. Esto nos lleva a sostener la tesis de que en el derecho administrativo todo tipo de nulidad opera, en principio, una
vez declarada, efectos retroactivos, ex tunc, tanto con relacin a los destinatarios originarios del acto como respecto a las transmisiones
sucesivas, y ya sea si la escritura del acto resulta unilateral o bilateral en su formacin. Tal es el principio. Sin embargo,
excepcionalmente la invalidez carecer de efectos retroactivos en los siguientes supuestos: cuando el administrado o la Administracin
Pblica hubieren ejecutado el acto sin conocer la existencia del vicio; cuando el vicio o defecto no le fuera imputable total o parcialmente
a quien se perjudica con la nulidad. Por otra parte, la Administracin puede renunciar a la aplicacin retroactiva de la invalidez ya que no
existe norma o principio que se oponga a dicha posibilidad.
10.2: Vicios del Acto Administrativo en particular
A su vez, de acuerdo con el criterio que considera a la voluntad como un requisito-presupuesto del acto, que juega en un plano
distinto a los elementos, el vicio tendr una configuracin diferente segn que se afecte la voluntad (en su carcter estrictamente
subjetivo) o algunos de los elementos esenciales.
No dejamos de advertir desde luego, que este planteo es estrictamente didctico, por cuanto la voluntad se halla presente en
todos los elementos del acto, de tal manera, que los tpicos vicios que la afectan se refieren siempre a uno o a todos los elementos del
mismo.
Puede ocurrir, entonces, que si se toma asiladamente un elemento el acto adolezca de un vicio subjetivo. En el primer
supuesto, el objeto puede ser lcito en el plano objetivo, pero como la voluntad se halla afectada porque el acto no ha sido efectivamente
querido por el rgano emisor, el acto resulta invlido. En el segundo caso, el acto pudo haber sido plenamente querido por el agente,
pero el objeto resulta ilcito en su confrontacin con el derecho objetivo.
Ello demuestra que, por razones tericas y metodolgicas, resulta ms ventajoso escindir los denominados vicios de la
voluntad que aparecen en cada elemento, para no tener que formular repeticiones innecesarias, teniendo en cuenta, adems, que ellos
tienen una problemtica propia y singular que los caracteriza y al propio tiempo los diferencia de los vicios que en definitiva se habrn
de considerar como propios de los elementos del acto administrativo.
Vicios de la voluntad.- Si la voluntad constituye en definitiva una construccin basada en la voluntad psquica del agente del cual emana
el acto, los vicios o defectos susceptibles de afectar su exteriorizacin al plano jurdico repercuten sobre la validez del acto.
En el derecho pblico, al igual que lo que acontece en el derecho privado, los vicios que afectan la expresin de la voluntad
son el error, el dolo y la violencia, mientras que la simulacin constituye un defecto autnomo del acto administrativo, que por sus
caractersticas especficas merece ser estudiado a continuacin de los vicios de la voluntad. Los vicios de la voluntad presentan una
causal de invalidez cuya flexibilidad deja un amplio margen de valoracin para el rgano que debe revisar el acto, a diferencia de lo que
acontece en otros supuestos donde la sancin aparece predeterminada y rgida, in susceptible de ms o de menos.

a)

b)
c)
d)

Voluntad excluida por error esencial.- El error que trata la norma no es el vicio tpico de la voluntad, sino un vicio en la
declaracin y que consiste en indicar un bien en lugar de otro, o en designar una persona en lugar de otra, etc. En tales casos
lo que est viciado es la declaracin externa del acto. Habra una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como
hay que juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aquella debe surgir de otros escritos anteriores que
evidencien la discordancia. As, por ejemplo si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere como triunfadora una
persona y el acto final designase a otra, estableciendo que se la nombra por haber ganado. La voluntad real era nombrar a
aquella, por error se nombr a sta. Es un error en la formalizacin de la declaracin. Lo que el acto decide no concuerda con
los antecedentes. El acto dictado con error esencial significa que carece de causa o que sta es falsa. La nulidad se debe a
una razn objetiva: la carencia de causa.
Dolo.- La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene como existentes hechos o antecedentes inexistentes o
falsos. El alcance que le acuerda la norma nos indica que el vicio est en la causa, por faltar sta o ser falsa. El fundamento
del vicio del dolo es la razn objetiva de la carencia de presupuestos de hecho.
Simulacin.- Como vimos, la situacin revela un fin distinto del aparente; si est en desacuerdo con el principio que debe
inspirar el actuar de la Administracin es fcilmente reconducible a la amplia y comprensiva figura de la desviacin de poder.
Violencia fsica o moral.- Los actos administrativos se manifiestan como el resultado de un procedimiento en el que han
intervenido varios rganos; muy difcilmente es la expresin inmediata de la voluntad del sujeto que la suscribe y aparece como
autor de la decisin. Por ello, la violencia sobre el agente que obligue a ste a apartarse de los antecedentes repercutir sobre
la causa. Ser un acto sin causa. Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto distinto del requerido por
la ley, habr violacin en el objeto. El nico supuesto posible donde la coaccin podra tener alguna repercusin sera en el
acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales. Cuando, segn los antecedentes, el agente poda decidir una cosa u otra
y se lo coacciona para decidir de determinada manera, estaramos ante un caso en el que el acto tiene su origen en un hecho
delictivo.

Vicios en el elemento subjetivo.a)

b)

Incompetencia.- En la actualidad, este vicio no ha perdido la trascendencia que tuviera en sus orgenes, ya que la competencia
sigue constituyendo el basamento donde se apoya la actuacin de los sujetos y rganos administrativos, no obstante que la
evolucin que se opera posteriormente introduce nuevas y no menos importantes causales de impugnacin de los actos
administrativos. Para determinar el tipo de invalidez (absoluta o relativa) que afecta a un acto viciado de incompetencia debe
acudirse a la clasificacin que subdivide la competencia en relacin a los aspectos en que ella se presenta y luego, vincular el
grado de violacin del ordenamiento jurdico con el criterio que preside la principal clasificacin de la invalidez, que como ya se
ha visto, se basa en la gravedad del vicio. La incompetencia puede ser:
territorial, si una entidad u rgano estatal excede el mbito territorial dentro del cual se circunscribe su competencia, tal
actuacin genera un acto de nulidad absoluta;
por razn de materia, puede referirse tanto al a circunstancia de que la Administracin dicte actos en materias ajenas a su
competencia propia, como en el supuesto de que se dicten decisiones en materias que correspondan a otros entes u rganos
administrativos. La nulidad del acto es absoluta;
por razn de grado, cuando el rgano superior dicta un acto que le corresponde al rgano inferior en virtud de su idoneidad
especfica y viceversa, como cuando el superior efecta una delegacin ilegal el acto se encuentra afectado por incompetencia
en razn de grado. La nulidad del acto es relativa, por excepcin, en aquellos supuestos en que la avocacin o la delegacin
no estuvieran permitidas por el ordenamiento jurdico, el vicio o defecto configurar una nulidad absoluta.
Incapacidad.- Este vicio comprende tanto los casos en que se halla afectada la capacidad de hecho del agente pblico como la
del administrado. Dada la naturaleza de orden pblico de las normas que estatuyen incapacidades de derecho, su violacin
genera la nulidad absoluta del pertinente acto.

Vicios que afectan a la causa del acto.- La ausencia de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del
acto, as como la circunstancia de que los mismos fueren falsos, determinan la nulidad absoluta del acto.
Defectos del objeto.- El vicio en el elemento objeto, tradicionalmente denominado violacin de la ley configura en principio, una nulidad
absoluta, ya que la ilicitud e irrazonabilidad, como la imposibilidad fsica o jurdica y la inmoralidad del objeto, son todas circunstancias
cuya gravedad afecta el orden pblico administrativo. En cambio, entendemos, en contra de la mayora de la doctrina, que la falta de
certeza e indeterminacin configuran una nulidad relativa, susceptible de ser saneada por la Administracin y los particulares en razn
de considerar que, en tales casos, no se resienten los principios del orden pblico administrativo.
Vicios de forma.- En principio, cuando un defecto formal produce una violacin apreciable en el ordenamiento jurdico administrativo y
su mantenimiento choca con el orden pblico, se est en presencia de un vicio sobre una forma esencial, sancionado con la nulidad
absoluta del acto administrativo.
Vicio de finalidad.- Se denomina desviacin del poder. Tal denominacin que procede de la cortina y jurisprudencia francesa, ha recibido
prcticamente acogida universal, incorporndose al derecho positivo de distintos pases.
El fin que el acto persigue configura un requisito que hace a la legalidad del acto y debe hallarse en el marco de la funcin
administrativa y el ordenamiento jurdico. En principio, se aplica la regla de la especialidad que determina que los rganos o entes

administrativos no pueden ir ms all de las normas que disponen sus atribuciones. Por ello, sostenemos que el fin debe enmarcarse en
el ordenamiento jurdico dentro de una interpretacin dinmica, realista y justa, puesto que somos conscientes de que en muchas
ocasiones la aplicacin e interpretacin de la norma se antepone en el tiempo al dictado de la legislacin positiva, que recoge con
mayor permanencia la realidad social, econmica y poltica. Participamos de la opinin que considera que en este caso la sancin que
corresponde es la nulidad absoluta del acto en la inteligencia de que la traicin al fin que el acto debe perseguir no puede ser saneada,
so pena de controvertir principios fundamentales que integran el orden pblico administrativo.
10.3: Saneamiento o convalidacin
Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de nulidad relativa, la Administracin posee la
facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisin formal
o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto administrativo. La subsanacin del defecto que portaba el acto y su correlativa
validez es lo que se designa generalmente en doctrina bajo el nombre de saneamiento o convalidacin.
En consecuencia, en materia de saneamiento o convalidacin, cuando hubiera carencia normativa se aplican las normas y
principios incorporados al CC, realizando las adaptaciones que impone el derecho administrativo por su peculiar naturaleza. Las
especies de que se compone el gnero saneamiento o convalidacin son tradicionalmente la ratificacin, confirmacin y la conversin.
Ratificacin.- El acto administrativo viciado de incompetencia en razn del grado, puede ser ratificado por el rgano superior siempre
que sean admisibles, en tal supuesto, la avocacin y la delegacin. Ello es lgico, por una parte, puesto que la entidad de los defectos
de incompetencia en razn de la materia y del territorio torna imposible el saneamiento.
Por otra parte, tambin resulta comprensible la exigencia respecto de la procedencia de la avocacin y delegacin para que el
rgano superior pueda revocar el acto, ya que, en caso contrario, si la avocacin no fuere procedente, el acto pertenecera a la
competencia exclusiva del inferior, mientras que si la delegacin no fuere admisible, la competencia correspondera exclusivamente al
superior. La ratificacin, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos.
Confirmacin.- Por confirmacin del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la Administracin o el administrado
proceden a subsanar el vicio que lo afecta.
De acuerdo a la amplitud del concepto de confirmacin se trata de la especie ms importante de saneamiento o convalidacin
del acto administrativo, y hasta casi podra sostenerse, en el plano terico y metodolgico, que ella abarca las otras especies de
saneamiento. Sin embargo, bueno es recordar que las otras especies se han impuesto como una necesidad de sealar ciertas
caractersticas que las tipifican, aunque desde luego nada impide, en el orden lgico, considerar que la ratificacin sea una especie
particularizada de confirmacin, ya que la principal diferencia existente entre ambos institutos es que la confirmacin puede efectuarla
cualquier rgano, sea superior o inferior, mientras que la ratificacin debe ser realizada slo por el rgano superior con competencia
para dictar el acto.
En cuanto a la naturaleza del acto de confirmacin, rigen las mismas reglas aplicables a la ratificacin en virtud de las
similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento que conducen a sealar que, salvo la distincin apuntada (en cuanto a la
autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin, respectivamente), ostentan el mismo rgimen jurdico.
Conversin.- Otro de los institutos que hacen posible subsanar la invalidez de un acto administrativo es la conversin, que consiste en el
dictado de un nuevo acto administrativo a travs del cual se delcara la voluntad de aprovechar los elementos vlidos que contena el
acto viciado, integrndolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invalidez (absoluta y relativa).
Esta figura que aparece originariamente en el campo del derecho privado no tarda en extenderse al derecho administrativo,
donde si bien produce una fisura del principio que consagra la imposibilidad de subsanar un acto afectado de una invalidez erigida en
proteccin del orden pblico administrativo, tal como es la nulidad absoluta, no ocasiona la quiebra del sistema en virtud de que la
transformacin del acto se hace aprovechando solo los elementos vlidos del mismo y sin violentar el orden pblico administrativo,
importando siempre un carcter excepcional desde el punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se
puede apelar al a conversin en la prctica administrativa.

Bolilla 11: Caracteres del Acto Administrativo

11.1: Presuncin de Legitimidad
De acuerdo al Art. 12 de la LPA el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad: su fuerza ejecutoria faculta a la
Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios a menos que una ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin
judicial, e impiden que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos salvo que una norma expresa
establezca lo contrario. Sin embargo, la Administracin podr de oficio o a pedido de partes y mediante resolucin fundada, suspender
la ejecucin por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.
O sea, se presume que es vlido y legtimo porque fue dictado con arreglo a derecho, presuncin iuris tantum. Cae la
presuncin si es nulo, que opera hasta que el particular demuestre lo contrario. El acto es exigible y obligatorio para el particular. El
particular puede impugnarlo en sede judicial o administrativa para que caiga la presuncin.
La presuncin de legitimidad constituye un principio del acto administrativo que encuentra su fundamento en la presuncin de
validez que acompaa a todos los actos estatales, principio en el que se basa, a su vez, el deber del administrado de cumplir los actos
administrativos. De no existir tal regla toda la actividad administrativa sera directamente cuestionable.
El derecho positivo argentino en el orden nacional ha consagrado la existencia de la presuncin de legitimidad como un
principio propio del acto administrativo, y lo mismo acontece en los ordenamientos provinciales.
La principal crtica que se le ha hecho a esta presuncin deriva de la incongruencia de sostener que todos los actos
administrativos gozan de la misma, pero tal argumentacin no sirve a nuestro juicio para negar o criticar el fundamento del principio y su
operatividad, por cuanto bastar con negar la presuncin de legitimidad en aquellos supuestos en que los vicios surjan patentes y
notorios, sin que sea necesario la existencia de este principio, pilar de nuestro rgimen jurdico.
La presuncin de legitimidad no reviste un carcter absoluto, pues cede ante la aparicin de vicios manifiestos en el acto
administrativo. En tales casos, el acto administrativo que no posee presuncin de legitimidad carece de ejecutoriedad, tornando
procedente su suspensin si, no obstante tal circunstancia, la administracin insistiere en su cumplimiento.
11.2: Principio de la ejecutoriedad
Si el acto se presume legtimo es exigible y obligatorio respecto del administrado, puede o no coaccionar para hacer cumplir el
acto, sin necesidad de recurrir a la justicia por parte de la Administracin para hacerlo por el administrado.
El principio de ejecutoriedad consiste en la facultad de los rganos estatales que ejercen dicha funcin para disponer la
realizacin o cumplimiento del acto sin intervencin judicial, dentro de los lmites del ordenamiento jurdico.
En cuanto a los fundamentos puede afirmarse que se basa la ejecucin forzosa en la necesidad de que las atribuciones del
estado, que la legislacin ordena que se realicen administrativamente, no estn sujetas a las trabas y dilaciones propias de la
intervencin de los Tribunales. Reposa en la presuncin de legitimidad del acto administrativo, que solo persiguen la satisfaccin de
necesidades colectivas dentro del mbito del ordenamiento jurdico. Su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en
prctica por sus propios medios, a menos que una ley o naturaleza del acto exigiesen la intervencin judicial.
Manifestaciones de la ejecucin de oficio: 1) la imperatividad, posibilidad genrica de que el acto administrativa produzca
efectos inmediatos; 2) coercibilidad; 3) aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la Administracin. Esta ltima es la que
caracteriza exclusivamente a la ejecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas: a) coercin directa, la administracin puede
forzar al particular a cumplir el acto: b) coercin indirecta, la administracin para lograr el cumplimiento trata de forzar al particular
mediante multas, clausuras e inhabilitaciones; c) por parte de la administracin con cargo al obligado de cumplir el acto; d) ejecucin
subsidiaria, la subrogacin es un medio especfico de la ejecucin administrativa, tiene lugar cuando se trata de actos no personalsimos
que impliquen un actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del obligado.
La ejecucin impropia implica que si bien el acto emana de la administracin, su cumplimiento y ejecucin compete al rgano
judicial.
11.3: Principio de Ejecutividad
En nuestra opinin, la ejecutoriedad y la ejecutividad actan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene
la administracin para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervencin judicial, utilizando excepcionalmente la coaccin; la
ejecutividad, en cambio, se refiere al ttulo del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo aquel acto que, dictado con todos los recaudos
que prescriben las normas legales, otorgue el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecucin. El ttulo ejecutivo del acto
administrativo no es pues en nuestro pas la regla o el principio, sino la excepcin y debe hallarse fundado en norma legal. La
administracin es quien crea unilateralmente el ttulo ejecutivo, siendo este el rasgo fundamental que caracteriza la ejecutividad del acto
administrativo. Ese acto debe tener forma inequvoca y certeza en el objeto y en el sujeto pasivo, de modo que no requiera una previa
interpretacin de su alcance.
La condicin de instrumento pblico, que excepcionalmente puede tener el acto administrativo, no puede confundirse con la
presuncin de legitimidad ni con la ejecutividad del mismo. En efecto, la presuncin de legitimidad se refiere al acto jurdico
administrativo, mientras que la condicin de instrumento pblico hace a la faz instrumental de dicho acto, es decir, al valor probatorio del
documento que acredita su existencia, a su autenticidad.

Por el contrario, el carcter de instrumento pblico hace fundamentalmente al valor probatorio, a la plena fe, de que goza el
documento conforme a las normas del C.C. a que nos hemos referido.
La ejecutividad tiene que ver con el ttulo del acto administrativo en el plano procesal, porque determinados actos
administrativos configuran un ttulo administrativo que me permite ejecutar el acto mediante un juicio ejecutivo.

11.4: Retroactividad del acto administrativo

El Art. 13 de la LPNA establece el acto administrativo podr tener efectos retroactivos siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al Administrado.
Dentro de los principios que mantiene la jurisprudencia del Consejo de Estado francs desde el siglo pasado, se halla el
referente a la regla de irretroactividad del acto administrativo, considerada un principio general de derecho que desempea la funcin de
tutelar la seguridad de las relaciones jurdicas. Tal principio tambin es reconocido por la doctrina nacional.
Sin embargo, la aplicacin retroactiva del acto administrativo puede aceptarse en determinadas situaciones jurdicas,
asumiendo siempre un carcter excepcional y sin llegar a constituir la regla general en esta materia.
El principio de no retroactividad del acto administrativo constituye una consecuencia de la garanta genrica de no afectacin
de los derechos constitucionales que se han incorporado al patrimonio del administrado. La irretroactividad del acto administrativo
aparece en los otros supuestos impuesta como un principio esencial que hace al equilibrio de las relaciones entre el administrado y la
Administracin y a la estabilidad de las relaciones jurdicas legtimamente nacidas o extinguidas.
En qu consiste la retroactividad? En general, ella se produce cuando los efectos jurdicos de un acto administrativo que se
han generado antes de la vigencia del nuevo acto, aparecen reglados por este, ya sea que: a) se vuelva sobre la constitucin o
extincin de una relacin jurdica administrativa ya constituida o extinguida; b) se atribuyan distintos efectos al acto administrativo
originario; c) se reconozcan efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin.
Los principales casos en que excepcionalmente se admite la retroactividad del acto administrativo, los cuales reposan sobre
distintos fundamentos, se refieren a: 1) un primer grupo de actos donde se admite la retroactividad es en aquellos supuestos en que ella
se opera a favor del administrado; 2) la revocacin por razones de ilegitimidad, en este sentido, podra pensarse que la revocacin por
razones de ilegitimidad no tiene siempre efectos retroactivos y que es necesario analizar caso por caso, a fin de no incurrir en errores; el
fundamento es por dems claro y deriva del sistema de la invalidez administrativa, donde en atencin a la finalidad de inters pblico
que persigue la Administracin, finalidad social en suma, los efectos de la declaracin de invalidez son en principio retroactivos, salvo
supuestos de excepcin; 3) El saneamiento del acto administrativo, que como se ha visto slo procede respecto de los actos que
adolecen de nulidad relativa; 4) el acto administrativo de aprobacin, a travs del mismo se confiere retroactividad a los efectos del acto
sujeto a tal requisito, ya que se trata de una acto simple de carcter declarativo; 5) la extincin del acto administrativo que dispuso la
revocacin de un acto que gozaba de estabilidad ya que la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se concibe sin
el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegtimamente provocado; 6) cuando una ley de orden pblico prescriba la
retroactividad de determinados actos administrativos siempre que no se afecten derechos patrimoniales ya incorporados a la esfera
jurdica del administrado;7) en los supuestos en que la retroactividad haya sido pactada contractualmente siempre que no configure una
clusula abusiva e irrazonable.
11.5: Inactividad Administrativa
El Art. 10 de la LNPA reza: El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que requieren de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretan como negativa.
Solo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, este no podr excederse de 60 das.
Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transurrieren otros 60 das sin producirse dicha
resolucin se considerar que hay silencio de la Administracin.

Bolilla 12: Extincin del Acto Administrativo

12.1: Concepto de Extincin
La eliminacin de los efectos jurdicos del acto administrativo se designa con el trmino extincin, que comprende a aquellas
situaciones en que el acto cesa de operar sus efectos por causas normales o anormales sin que se requiera el dictado de un acto
especfico. Una parte de la doctrina ha sostenido que es necesario distinguir la cesacin de los efectos de la extincin del acto
administrativo, por cuanto la cesacin apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo a lo previsto de antemano, mientras
la extincin se opera por circunstancias que derivan de situaciones surgidas a posteriori. Otro sector se enrola en una corriente
restrictiva del concepto al distinguir entre extincin de los efectos y extincin del acto segn que se requiera o no el dictado de otro
acto, emitido por un rgano administrativo, legislativo o judicial.
12.2: Causales de extincin en particular
Agotamiento.- En algunos supuestos la existencia del acto cesa sin necesidad de que el rgano estatal emita declaracin alguna, es
decir, independientemente del rgano que decreta la extincin. Tal es lo que acontece con el agotamiento del acto, que se produce
cuando el acto ha sido cumplido produciendo todos sus efectos jurdicos. Tambin se opera la extincin de pleno derecho del acto
cuando el mismo no puede cumplirse por una imposibilidad fsica o jurdica de llevarlo a cabo.
Extincin que depende de la voluntad del administrado.- Otro grupo de situaciones jurdicas en el que se produce la extincin del acto
administrativo, se halla constituido por aquellos casos en que la voluntad del administrado desempea un papel decisivo en la
eliminacin del acto, o bien, cuando la conformidad del particular constituye un presupuesto esencial para la configuracin del acto. As,
la extincin puede operarse tanto a travs de la renuncia del administrado, como tambin en el supuesto de que el particular no
aceptara un acto que requiera su asentimiento para su entrada en vigencia.
Extincin dispuesta por la Administracin.- Los principales medios de extincin del acto en sede administrativa son:
a)

Revocacin.- La LNPA prescribe la revocacin del acto administrativo por razones de legitimidad separando la extincin del
acto irregular (Art. 17) de la revocacin del acto regular (Art. 18), la que, en principio, no procede. El Art. 17 de la LNPA
considera acto irregular a aquel afectado por una nulidad absoluta, estableciendo la obligacin para la Administracin Pblica
de decretar su extincin o sustitucin. La reforma introducida al Art. 17 prescribe Si el acto estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la de los efectos an
pendientes mediante declaracin judicial de nulidad. Finalmente la revocacin por ilegitimidad no es viable cuando el derecho
subjetivo se ejerci o cumpli de manera inmediata, tal como ocurre con ciertas autorizaciones que otorga la Administracin,
cuando no generan relaciones de tracto sucesivo. La jurisprudencia de la Corte ha interpretado, correctamente a nuestro juicio
que la potestad revocatoria de la Administracin debe ceder en los casos en que han surgido del acto administrativo en
cuestin derechos subjetivos a favor del particular. Respecto del acto regular, este comprende tanto el acto vlido como el que
padece una nulidad relativa. En principio, el Art. 18 prescribe la irrevocabilidad del acto administrativo regular que declare
derechos subjetivos una vez que haya sido notificado al particular, admitindose la revocacin excepcional del acto
administrativo regular cuando el administrado hubiere conocido el vicio, la revocacin lo favorece sin causar perjuicio a

b)

terceros, el derecho ha sido otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario. Cuando una ley posterior al dictado del acto
administrativo modifique las condiciones de legalidad del acto que regan hasta ese momento tornndolo ilegtimo, la
Administracin puede proceder a revocar el acto siempre que las disposiciones legales que motivan la extincin revistan el
carcter de orden pblico. La revocacin por razones de oportunidad aparece como una consecuencia de una modificacin
de la situacin de inters pblico, tenido en cuenta al dictar el acto, al producirse un cambio en las condiciones de hecho
existentes. Su fundamento da origen a la obligacin de indemnizar al administrado que haya sufrido el correspondiente
menoscabo patrimonial. La revocacin por cuestiones de mrito fue cubierta por el Art. 18 que autoriza tal revocacin en sede
administrativa con la obligacin de indemnizar al particular o administrado por los perjuicios que le ocasione.
Caducidad.- Se ha impuesto la tesis de considerarla como un medio particular de extincin del acto administrativo, distinto de
la revocacin, a travs del cual se sanciona el incumplimiento de una obligacin del particular o administrado. Se trata, pues,
de una sancin.

12.3: El principio de la irrevocabilidad. Cosa juzgada administrativa.

Dentro del planteo tradicional sobre la cosa juzgada administrativa, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido
un conjunto de condiciones necesarias para su configuracin a partir del caso Elena Carmn de Cantn c/ Gobierno Nacional.
a) Ausencia de norma legal que autorice a la Administracin a revocar el acto: se relaciona con la necesidad de que exista una ley
que en forma expresa autorice a la Administracin a revocar el acto, o bien, que una ley de orden pblico posterior tornare
procedente la revocacin del acto administrativo.
b) Que el acto sea unilateral: El reconocimiento de la estabilidad a los actos unilaterales, no significa empero que los contratos
carezcan de estabilidad, dado que estos tenan una estabilidad mayor que los actos administrativos unilaterales.
c) Que se trate de un acto individual o concreto: El fundamento de este requisitose basa en la circunstancia de que los actos de
alcance general, es decir, los reglamentostienen un rgimen jurdico similar al de las leyes, sostener la estabilidad de los
reglamentos equivale tanto como postular la inderogabilidad de las leyes.
d) Que el acto provenga de la Administracin activa: De aceptarse la posibilidad de que la Administracin realice funciones de
naturaleza jurisdiccional este requisito parece obvio, pues en tales casos, la Administracin Pblica no podr revocar dichas
decisiones, pues la estabilidad de los respectivos pronunciamientos se rige por principios similares a la cosa juzgada judicial.
e) Que declare hechos subjetivos: Esto es fundamental debido a que la garanta de estabilidad slo protege los derechos
subjetivos del Administrado.
f) Que cause estado: La cuestin esencial se centra en distinguir el supuesto en que la revocacin se decreta a instancias de la
Administracin, del caso en que la extincin se dispone a raz de un recurso administrativo interpuesto por el administrado. En
el primer supuesto, la Administracin no puede en principio revocar el acto una vez notificado, mientras que en el segundo, el
acto administrativo recin cobra estabilidad cuando el acto es firme.
g) Que el acto haya sido dictado en ejercicio de las facultades regladas: El derecho administrativo antiguo postulaba que el acto
dictado en ejercicio de las facultades discrecionales era esencialmente revocable. Como lo ha afirmado la doctrina, la
discrecionalidad nada tiene que ver con la revocacin. La realidad demuestra que no existen actos enteramente reglados ni
totalmente discrecionales, sino que tales condiciones que reviste la actividad administrativa, segn que la actuacin del rgano
se hallare o no predeterminada por la norma, se dan siempre en forma parcial.
h) Que se trate de un acto regular: La cosa juzgada administrativa desarrollada por la doctrina y seguida por la Corte Suprema
alcanz su recepcin normativa a travs del Art. 17 de la LNPA, si bien en forma ms amplia al extender la proteccin debida a
los derechos de los particulares nacidos de actos administrativos irregulares.

Bolilla 21: Procedimiento Administrativo

21.1: Concepto
El control que se desarrolla en el mbito de la Administracin Pblica asume distintas modalidades pero en todos los casos se
realiza a travs del procedimiento administrativo, es decir, a travs de una serie de actos orientados a la realizacin del control de
legitimidad y de oportunidad, mrito o conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garanta de los administrados.
El procedimiento administrativo constituye, de ese modo, un instrumento de control de la legitimidad y del acierto de los actos
en relacin al inters pblico o bien comn que es el fin que la Administracin persigue.
Tanto el procedimiento administrativo de formacin como el de naturaleza recursiva constituyen garantas formales a favor del
administrado que le aseguran el ejercicio del poder de reaccin frente a los actos perjudiciales a sus derechos subjetivos e intereses
legtimos, permitindole conseguir la extincin, modificacin o reforma de los actos administrativos lesivos.
21.2: Principios fundamentales del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo suele contener en los ordenamientos positivos una serie de principios de carcter general que
hacen que la actividad administrativa pueda realizarse con eficacia y respetando la debida defensa del status del administrado durante
el trmite procesal. La fuente de esos principios es tanto la CN como la ley formal y material. Su aplicacin no precisa la reglamentacin
previa del PE, teniendo tales principios operatividad por s mismos, y configurando, en la mayora de los casos, verdaderos deberes
para la Administracin.
Principio de legitimidad.- El procedimiento administrativo debe respetar y observar el principio de legitimidad, sin cuya presencia la
actuacin estatal devendra ilegal o injusta. La legitimidad se compone de dos facetas distintas que conjugan armnicamente el
proceder del rgano administrativo. Por una parte la legalidad, que procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurdico
positivo, mediante la limitacin o el condicionamiento del poder jurdico del rgano que lleva a cabo la funcin administrativa. Del otro
lado, la legitimidad comprende tambin la razonabilidad o justicia de la actuacin administrativa, en cuanto exige que los actos y
conductas estatales posean un contenido justo, razonable y valioso. De este derivan los dems principios que informan la serie de actos
que lo configuran.
El principio de verdad material.- A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial, donde el juez circunscribe su funcin
jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, en el procedimiento administrativo, el rgano que lo dirige e impulsa
ha de ajustar su actuacin a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. De esta
manera, el acto administrativo resulta independiente de la voluntad de las partes, a la inversa de lo que acontece en el proceso judicial,
donde el acuerdo de los litigantes obliga al juez.
Principio de oficialidad.- La Administracin Pblica tiene el deber de actuar ex officio en la prosecucin del inters pblico, impulsando el
procedimiento para llevarlo a cabo, cualquiera fuere la intervencin e impulso que tuvieran los administrados. Del principio de la
oficialidad emergen una serie de consecuencias que se proyectan en una ampliacin de facultades del rgano administrativo que lleva a
cabo la instruccin. As, el rgano administrativo instructor puede revocar un acto una vez dictado y notificado, de oficio o a pedido de
parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido principio de ejecucin y ordenar la produccin de toda clase de
medidas de prueba, an cuando no fueran peticionadas por el administrado. Este principio de oficialidad, expresamente recogido en una
norma de la LNPA que deja a salvo, expresamente, el derecho de los interesados a participar de las actuaciones, debindose exceptuar
de este principio los trmites en los que medie slo el inters privado del administrado.
Informalismo.- El principio del informalismo tiene a que este pueda lograr, superando los inconvenientes de ndole formal, el dictado de
una decisin legtima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administracin. Como ya se ha visto, la LNPA al
establecer este principio permite que se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan
cumplir a posteriori. Por aplicacin de este principio cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referida a las
exigencias formales debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso.
El debido proceso adjetivo.- Como emanacin de la garanta de la defensa que consagra el Art. 18 de la CN, se reconoce por parte de la
doctrina y de la jurisprudencia, y desde hace algunos aos de las leyes de procedimientos administrativos, el principio denominado del
debido proceso adjetivo. El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que garantizan la
defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento, a saber: derecho a ser odo; derecho a ofrecer y producir pruebas;
derecho a una decisin fundada.

Principio de eficacia.- El obrar administrativo requiere de una buena dosis de eficacia para cumplir los fines de inters pblico que debe
alcanzar con su actuacin. Tal fuerza de accin se ha transformado en un principio rector del procedimiento administrativo. El principio
de la eficacia, reconocido en el orden nacional, se integra con otros principios que lo complementan, tales como el de celeridad,
sencillez y economa en los trmites administrativos que hacen tambin a la eficiencia de la actuacin administrativa.
La afirmacin del principio de eficacia y de sus complementos se traduce en el ordenamiento positivo nacional en una serie de
facultades y deberes de los rganos superiores y, en general, de los dems rganos administrativos.
Gratuidad.- uno de los rasgos caractersticos del procedimiento administrativo que un sector de la doctrina eleva a la categora de
principio es el de la gratuidad. Si se analiza el fundamento de la gratuidad la misma constituye una necesidad si se quiere la
participacin y el control, sin obstculos econmicos, por parte de los administrados. La regla de todo procedimiento estatal es la
gratuidad, salvo que una norma expresa imponga el criterio contrario.
21.3: Las partes en el procedimiento administrativo
Capacidad y legitimacin.- Toda persona fsica y jurdica, de carcter pblico o privado tiene, en principio, aptitud genrica para
intervenir en el procedimiento administrativo, en cualquiera de los tipos clasificatorios, como titulares de un derecho subjetivo o de un
inters legtimo y an, en ciertos casos, de un inters simple.
Cuando una persona tuviere una capacidad de actuar y obrar reconocida por el ordenamiento, dispone, correlativamente, del
derecho procesal genrico a ser admitido como parte en el procedimiento. Las reglas que rigen la capacidad de las personas
pertenecen al Cdigo Civil, sin perjuicio de su extensin por regulaciones locales del Derecho Administrativo.
Sin embargo, para ser parte en el procedimiento administrativo es menester reunir, adems, una aptitud especial que se
denomina legitimacin. Esa aptitud para ser parte en un procedimiento concreto, que no prejuzga sobre el resultado final de la
controversia administrativa, se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un inters legtimo, como regla
general. El inters simple solo excepcionalmente otorga legitimacin a quienes lo invoquen para intervenir como parte en el
procedimiento administrativo.
La doctrina suele distinguir entre administrado e interesado, considerando que la primera figura es genrica mientras que el
interesado ostenta una situacin ms concreta, sera un administrado cualificado.
Personas pblicas estatales.- En principio, las personas pblicas estatales que actan en una misma esfera de gobierno no pueden
utilizar el procedimiento administrativo de carcter recursivo para impugnar los actos provenientes de distintas entidades pblicas
estatales. Su aceptacin conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa.
El modo propio en que deben plantearse las diferentes impugnaciones o reclamaciones es la llamada controversia inter-administrativa.
rganos sin personalidad jurdica.- Si bien los rganos poseen aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo
mediante notas o presentaciones ante el superior u otro rgano vinculado a la jerarqua, ellos carecen de toda potestad, en principio,
para interponer recursos administrativos, an cuando puedan requerir la realizacin del control de legitimidad por parte del superior
jerrquico del rgano que ha emitido un acto invlido. La impugnacin de actos de otro rgano se admite por excepcin en los conflictos
de competencia y en los actos de control, cuando el mismo es llevado a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica.
Intervencin de terceros.- El concepto de tercero en el procedimiento administrativo comprende a todos aquellos que teniendo
legitimacin para ser tenidos por parte en el procedimiento administrativo no intervienen ni participan en el mismo en tal carcter. La
administracin est no solo obligada a reconocerles intervencin en un recurso promovido por otro administrado sino tambin el deber
de revocar por ilegitimidad los actos dictados sin la participacin de un tercero interesado, a efectos de mantener la igualdad entre
quienes intervienen en el procedimiento.
Representantes de las partes.- Todo administrado con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo posee la facultad de
hacerse representar ante la Administracin. Se trata de un derecho que el administrado puede o no usar, respecto de la totalidad de las
situaciones o relaciones jurdicas administrativas. En este mbito no hay, pues, ningn acto, por ms personalsimo que fuere, que no
pueda ser celebrado mediante representacin. La representacin cesa por revocacin del poder, por renuncia, por muerte o inhabilidad
del mandatario o del poderdante.
Patrocinio letrado.- En el orden nacional, el patrocinio letrado en el procedimiento administrativo es ante todo una potestad del
administrado quien posee el derecho de ejercitarla. Pero en algunas circunstancias resulta tambin justificado que la ley imponga la
exigencia de actuar con patrocinio letrado con una doble finalidad: en proteccin del administrado y para evitar planteos jurdicos
absurdos que recarguen la actividad de la administracin. Sin no obstante el deber de hacerlo presentase un escrito sin la firma del
letrado, no se puede declarar inadmisible sin brindar al administrado la posibilidad de corregir la anomala.
21.4: Plazos
En el procedimiento administrativo el plazo o trmino alude esencialmente al lapso en el cual deben cumplimentarse las
distintas etapas o fases del procedimiento, incluyendo dentro de este concepto el plazo para impugnar en sede administrativa los
diversos actos a travs de los recursos que instituye el derecho objetivo.

La LNPA estatuye el principio de la obligatoriedad de los plazos, respecto de los administrados y respecto de la administracin.
Este rigorismo se ve atenuado por los caracteres propios del sistema, a saber: el principio de prorrogabilidad o ampliacin de los plazos;
el hecho de que los plazos no revistan carcter perentorio; y el derecho que poseen los interesados para ampliar o mejorar los
fundamentos de los recursos interpuestos en cualquier momento, antes de la resolucin.
Cmputo.- El comienzo del cmputo se realiza a partir del da siguiente al de la notificacin cuando se trata de actos administrativo,
mientras que tratndose de reglamentos si este no fija el tiempo en que comienza su vigencia, lo ser despus de los ocho das
siguientes al de su publicacin oficial. El vencimiento de los plazos se opera cuando finaliza el ltimo da hbil del trmino fijado en cada
etapa del procedimiento, admitiendo el plazo de gracia de las dos primeras horas del da hbil siguiente.
La LNPA no se acoge al principio de improrrogabilidad de los plazos, adhiriendo, en cambio, al principio de prorrogabilidad, lo
cual debe disponer la Administracin antes del vencimiento del plazo, mediante decisin fundada y siempre que no resultaren
perjudicados derechos de terceros.
21.5: Estructura del procedimiento administrativo
Iniciacin.- De conformidad a lo prescripto en el Art. 3 de la LNPA el procedimiento puede iniciarse de oficio o a peticin de parte
interesada. La norma del reglamento no precisa los supuestos en que procede la iniciacin de oficio ni aquellos en que puede iniciarse a
instancia del interesado, lo cual depender de la situacin subjetiva y circunstancias del caso. Pero si bien tal es el principio general,
existen determinados actos administrativos que requieren de una peticin previa del administrado para acceder a la medida que le
otorga un beneficio.
Efectos.- Iniciado el procedimiento surge el deber de la Administracin de impulsar de oficio las actuaciones, lo cual no obstar que
tambin el interesado inste el procedimiento. Los efectos de la iniciacin son el orden de tramitacin de los expedientes, la suspensin
de la prescripcin y el comienzo de los plazos para resolver los recursos.
Instruccin.- Como corolario del deber general que tiene la Administracin de impulsar de oficio y de los principios de celeridad, el
rgano competente procurar: disponer las diligencias que fueran necesarias para evitar nulidades, concentrar en un mismo acto o
audiencia todas las diligencias o medidas de prueba pertinentes, ordenar la comparecencia personal de las partes interesadas, etc.
Vistas.- El derecho administrativo no dispone de la estructura burocrtica del derecho procesal, por lo cual consagra como principio el
derecho de los interesados a tener pleno acceso a las actuaciones administrativas. La parte interesada su apoderado o letrado
patrocinante, podrn tomar vista del expediente durante todo su trmite, con excepcin de aquellas actuaciones, diligencias, informes o
dictmenes que, a pedido del rgano competente y previo asesoramiento del servicio jurdico correspondiente, fueren declarados,
reservados o secretos mediante decisin fundada. La peticin de vista de las actuaciones produce un importante efecto en el
procedimiento recursivo cual es la suspensin de los plazos para recurrir durante el plazo en que se le conceda la vista.
Publicidad.- El sistema de publicidad de los diversos actos que emite la administracin pblica difiere segn se trate de actos
administrativos, de reglamentos o de actos internos o inter-orgnicos. Mientras los dos primeros poseen un rgimen formal, el acto
inter-orgnico se caracteriza por la prevalecencia de la libertad formal en materia de publicidad.
La integracin formal del acto administrativo concreto de alcance individual requiere para su perfeccin, que el mismo sea
notificado al particular, mediante una publicidad cierta y completa del acto, la cual puede llevarse a cabo mediante diversos medios, en
el procedimiento nacional: por acceso directo de la parte interesada al expediente, por presentacin espontnea de la parte interesada,
por cdula a diligenciarse en forma similar al rgimen procesal civil, por telegrama con aviso de entrega, por oficio compuesto como
certificado expreso con aviso de recepcin, por carta documento, por los medios que indique la autoridad postal y por edictos o
radiodifusin.
Respecto de los reglamentos, corren la misma suerte de las dems leyes, la publicacin debe llevarse a cabo de manera
ntegra en el Boletn Oficial o cualquier otro medio de difusin.
Prueba.- La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa
objetiva de la resolucin que se dicte en el procedimiento. Uno de estos principios fundamentales es el de la oficialidad en la impulsin e
instruccin del aprueba, segn el cual la Administracin tiene el deber legal de impulsar el procedimiento, hallndose a su cargo la
realizacin de todas las diligencias y medidas que fueren viables para la averiguacin de la verdad material, constituida bsicamente por
los hechos y actos que constituirn la causa del acto administrativo a dictarse. Lo expuesto no implica, desde luego, desplazar la
intervencin de los administrados en el procedimiento probatorio.
Luego que se ha procedido a la apertura del perodo de prueba dejan de aplicarse los principios generales que rigen la carga
de la prueba en el Derecho Procesal conforme a los cuales corresponde al actor o a quien alega, la carga probatoria de acreditar los
hechos que fundan su pretensin, pues, en el procedimiento administrativo corresponde a la administracin la carga de la prueba. En la
apreciacin, admisin y valoracin de la prueba el principio general es que la misma debe ser razonable, sin descartar arbitrariamente
las pruebas ofrecidas y producidas en el expediente.
Respecto de la admisin de medios probatorios rige el principio de la amplitud de la prueba, a saber: informes y dictmenes
producidos por la Administracin, informes de entidades privadas y pblicas no estatales, prueba testimonial, confesional, documental,
pericial, etc.

Apertura a prueba y alegatos.- Solicitada u ofrecida la prueba por el particular interesado, la administracin tiene el deber legal de
decretar la apertura a prueba de las actuaciones. Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la Administracin est
obligada a dar vista por el trmino de diez das a la parte interesada a fin de que presente un alegado sobre la prueba producida
pudiendo disponer la produccin de nueva prueba en los siguientes casos: para mejor proveer y si ocurriese o llegase a su
conocimiento un hecho nuevo.
21.6: Terminacin del procedimiento administrativo
La doctrina clasifica a los modos de conclusin del procedimiento administrativo en normales (resolucin) y anormales
(renuncia y caducidad).
Resolucin.- La palabra resolucin se usa como equivalente al acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una
actuacin administrativa. De acuerdo a la LNPA la resolucin expresa debe ajustarse a las reglas del debido proceso adjetivo que
marcan la exigencia legal de que ella haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en
tanto fueren conducentes a la solucin del caso. Cuando la decisin se dicte en un procedimiento instaurado por el administrado y,
particularmente, si ste hubiera interpuesto un recurso contra el acto administrativo no procede la llamada reformatio in peius.
Caducidad.- Uno de los medios anormales de conclusin del procedimiento administrativo es la caducidad de las actuaciones la cual
consiste en un acto por cuyo mrito la Administracin declara la terminacin del procedimiento a causa de la inactividad del trmite
imputable al interesado. Transcurridos 60 das desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano
competente le notificar que, si transcurrieren 30 das ms se declarar de oficio la caducidad del procedimiento. La caducidad no se
produce de manera automtica, es necesario que un acto administrativo expreso lo declare. Tampoco la Administracin se encuentra
obligada a decretarla, pudiendo subsistir la inactividad del interesado y continuar la tramitacin del expediente.
Desistimiento.- Tanto la caducidad como el desistimiento tienen como caracterstica un desplazamiento voluntario de la parte interesada
respecto del trmite promovido. Las diferencias versan sobre los efectos de uno y de otro pues mientras el desistimiento del
procedimiento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente la pretensin, la renuncia impide volver a
promover la pretensin e implica una dejacin del derecho, el cual no podr ejercerse en el futuro.
Si hubiera varias partes interesadas, la reglamentacin nacional estatuye que el desistimiento o la renuncia de una o alguna de
ellas no gravitar sobre las otras, respecto de las cuales proseguir el expediente. Corresponde destacar que ni el desistimiento del
procedimiento ni la renuncia se configuran con la declaracin del interesado, requirindose en todos los casos el dictado de un acto
administrativo expreso que declare clausurado el procedimiento.