XXI

CONGRESO NACIONAL
MENDOZA, NOV/2011
TRIBUNALES DE CUENTAS
ORGANOS Y ORGANISMOS PBLICOS DE CONTROL EXTERNO
DE LA REPUBLICA ARGENTINA

TEMA 3:
EL CONTROL DE LA OBRA PUBLICA-AUDITORIA DE EJECUCION
DE LA MISMA

El Control de la Obra Pblica Auditoria de ejecucin de la misma.

AUTOR: INGENIERO CIVIL RAUL EDUARDO DE LA CUESTA

TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE LA RIOJA

INDICE
A-INTRODUCCION
B-IMPORTANCIA Y NECESIDAD DEL CONTROL (El gasto de la obra pblica
dentro de los presupuestos anuales. Ejemplos del Presupuesto Nacional y La
Rioja)
C-ESPECIFICIDAD DEL CONTROL (Las dos ramas principales bajo las cuales
contrata el Estado. Diferencia entre contrataciones por Ley de Contabilidad y Ley
de Obras Publicas. La necesidad de equipos tcnicos para controlar. Creacin de
Direcciones o Secciones o Divisiones con equipos multidisciplinarios. Manual de
funciones. Perfil del controlador)
D-MARCO LEGAL DE LA OBRA PUBLICA (Controlar dentro del marco de las
Leyes de Obras Publicas o aquellas creadas al efecto. Convenios con
Organismos Internacionales. Planes especficos de Obras. Subsidios o
transferencias a ONG. Convenios bilaterales.)
E- MARCO LEGAL DEL CONTROL (Leyes especficas de cada tribunal.
Posibilidad del control preventivo y/o la rendicin de cuentas. Posibilidad del
control concomitante a travs de la auditoria tcnica de obra)
F- CONTROL DE LA OBRA PUBLICA (E-1 Control Preventivo en las tres etapas
de la obra pblica: E1-1 Preparacin de la Documentacin Tcnica y Presupuesto
para la Licitacin (La Ley por encima de toda documentacin. Importancia de los
pliegos. Garantizar la igualdad y participacin de oferentes. Control del
presupuesto oficial. Precios testigos. Requisitos de evaluacin de ofertas.
Calificacin de oferentes). E1-2 Proceso de presentacin de ofertas y
adjudicacin (Igualdad en el trato de los oferentes. Acta de apertura de ofertas.
Estudio de las ofertas. Preadjudicacin. Adjudicacin a la oferta ms
conveniente). E1-3 Ejecucin fsica de la obra (Firma del contrato. Constitucin
de Garantas de obra y/o anticipos financieros. Plan de avance. Acta de
Replanteo o inicio de obra. Certificaciones de todo tipo -mensuales, acopios,
readecuacin de precios, intereses, gastos improductivos, etc.-. Novedades de
obra-Avance de la obra, multas por retraso, Notas de Pedido de Empresa,
rdenes de Servicio de Inspeccin, adicionales de obra, rescisiones de contrato-.)
(E-2 Control de Rendiciones de Cuentas. De los distintos pagos de todos los tipos
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de certificados existentes. Retencin del fondo de reparo. Descuentos fiscales y

otros. Distintos requisitos a cumplir por el contratista para el cobro. Integracin de
esta rendicin especifica a la rendicin general del Organismo controlado.)
G- AUDITORIA TECNICA IN SITU DE OBRA. CONTROL CONCOMITANTE.
(Importancia de la misma, coincidencia de los papeles con la obra, tanto de las
certificaciones con el avance de obra, y de esta con las especificaciones tcnicas
y el proyecto. Verificacin de la existencia de la documentacin tcnica necesaria
en obra bajo responsabilidad del Inspector de Obra. Avance de obra. Adicionales
de Obra. Notas de Pedido de Empresa y rdenes de Servicio de Inspeccin.
Correlacin del Proyecto con la ejecucin. Correlacin de las especificaciones
tcnicas con los materiales incorporados a obra y las tcnicas de ejecucin.)
F- RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS ACTUANTES (La figura del
Inspector de Obra y de su superior el Director de Obras del Organismo. Titulo
habilitante para el carcter de la obra a su cargo. Su responsabilidad casi
absoluta de la parte tcnica. Responsabilidad del Jefe de Administracin en la
etapa de pagos. Responsabilidad de los Superiores a cargo de los Organismos.)
H- CONCLUSIONES
I- BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

A-

INTRODUCCION
3

El presente trabajo tiene como finalidad destacar la necesidad de un control

especfico para las contrataciones de Obras Pblicas del Estado, para ello se
analiza la importancia de estas en el marco del gasto pblico, el marco legal en el
que se desarrolla su ejecucin y el marco legal dentro del cual se debe controlar,
los aspectos tcnicos y etapas de la Obra Pblica (OP), la auditoria tcnica de
obra in situ y finalmente las responsabilidades que asumen los funcionarios
pblicos encargados de llevar a cabo las mismas.
Se genera la necesidad de tratar este tema por cuanto, a pesar de los aos que
lleva de debate y que se ha instalado en la agenda de los Tribunales de Cuentas
y/u Organismos de Control (TC/OC) , an vemos que muchos de ellos no cuentan
con el control especifico requerido y con el personal tcnico que ello conlleva, y
en aquellos que lo poseen an persisten muchas dudas sobre su funcionamiento,
por lo que se intenta demostrar en el presente la imperiosa necesidad de la
organizacin del mismo y su posible accionar.
B-

IMPORTANCIA Y NECESIDAD DEL CONTROL

Es lo primero que se nos plantea al pensar en el control de la OP, y esta

importancia y necesidad queda claramente justificada a partir de la magnitud que
tiene el monto asignado a la Obra Pblica dentro del presupuesto anual, ya sea
del Estado o de cualquiera de las Provincias que lo componen.
A modo de ejemplo tenemos que para este ao 2.011 el Proyecto de Presupuesto
Anual de la Republica Argentina prevea para la OP un gasto de $54.000 millones
aproximadamente ms la posibilidad de contraer crdito pblico con avales del
tesoro para obras prioritarias por U$S 7.599 millones (aproximadamente $31.300
millones), dentro de un presupuesto total de gastos de $372.000 millones
aproximadamente, en tanto que en la Provincia de La Rioja dicho gasto de Obras
Publicas asciende a $713 millones sobre un presupuesto total de $4.160 millones,
con lo cual queda claro que nos encontramos ante uno de los rubros, o tal vez el
ms importante, en inversiones del Estado.

Con semejante movimiento de capitales es de esperar que los mayores hechos

de corrupcin en el Estado se produzcan en esta rea, y as lo manifiesta la
prensa con resonantes casos que causan un profundo malestar en la opinin
publica, por lo que dentro de la funcin de control de los TC/OC este sector
adquiere un rol preponderante de innegable atencin.
C-

ESPECIFICIDAD DEL CONTROL

El Estado, dentro de las necesidades para cumplir con su obligacin de responder

al bien comn de sus administrados, tiene entre otras la de efectuar distintas
adquisiciones o contrataciones de bienes y servicios, a ese efecto nos
encontramos con que se ha organizado bsicamente bajo dos grandes sistemas
regidos uno por la Ley de Contabilidad y el otro por la Ley de Obras Publicas, no
obstante cabe aclarar que existen alternativas a estas normativas, aunque en
general estas alternativas tienen el mismo nivel de complejidad y exigencias de
las mencionadas.
Ello es as debido a que la complejidad en ambos casos es distinta en funcin del
bien o servicio que se va a contratar, y para mejor comprender dicha diferencia
resulta necesario definir que es la obra pblica y que diferencia tiene con la
adquisicin de bienes.
As tenemos que la OP se ha definido infinidad de veces, entre otras muchas
definiciones y la que mas prefiere este autor es aquella que dice que Obra
Pblica es el resultado corporal de un proceso de fabricacin, instalacin,
montaje, construccin o elaboracin fsica o intelectual, solventado directa o
indirectamente con fondos pblicos o afectados a la disposicin de un ente
publico, destinada a servir directa o indirectamente a un cometido publico y cuya
ejecucin es de competencia de un ente publico o entes auxiliares con expresa
delegacin.
Asimismo cabe definir aqu la diferencia sustancial entre una OP y la adquisicin
de un bien, en efecto en el caso de la OP importa tanto la cosa terminada como el
proceso de fabricacin, el contratista promete un resultado final que en su
proceso de ejecucin debe responder a los planos, pliegos, especificaciones
tcnicas, etc. que han sido preparados por el comitente, en este caso el Estado.
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En tanto en la adquisicin de bienes el proceso no requiere importancia, se

proveen cosas que estn en la naturaleza o que han sido fabricadas por el
hombre, que deben cumplir con los estndares requeridos, pero el proceso de
construccin o fabricacin no requiere un seguimiento ni contralor por parte del
estado, importa el resultado final entregado.
De este modo en la OP el proceso de ejecucin debe ser controlado en sus
diferentes etapas, por lo que se configura la que se denomina Tracto Continuo, es
decir el contrato se cumple en distintas etapas, en tanto que en el caso de la
aplicacin de la Ley de Contabilidad la adquisicin del bien termina con la entrega
del mismo.
Esto nos lleva directamente de pleno a justificar la incorporacin de profesionales
tcnicos en el control que deben efectuar los TC/OC, pues al cumplirse el contrato
en sucesivas etapas, necesariamente el

Estado debe controlar el proceso

constructivo a travs de sus organismos tcnicos, a su vez los Organismos de

Control, en su funcin de controladores externos del Estado, deben controlar este
mismo proceso, y como no puede ser de otro modo, lo har a travs tambin del
personal tcnico competente.
A ese efecto deber organizarse a dicho personal tcnico a travs de Secciones,
Divisiones o Direcciones, lo que en cada caso posibilite la normativa vigente en
cada jurisdiccin, incorporando tambin en dichas reas profesionales de la rama
de la Contabilidad y de la Abogaca, o bien contar con la posibilidad de solicitar el
asesoramiento de estos, a los efectos de un trabajo multidisciplinario,
complementando esto con un Manual de Funciones y Misiones y todo tipo de
instructivos para los funcionarios y/o controlados que haga al efectivo
funcionamiento del control.
Es muy importante referirnos en este punto al perfil del controlador tcnico, en
principio la idea es contar con la mayor cantidad de especialistas profesionales,
esto es Ingenieros de las distintas ramas de la ingeniera, Arquitectos, Maestros
Mayores de Obra y/o cualquier otro tipo de tcnico con

titulo de nivel terciario,

pero lgicamente muchas veces esto no es posible, sin dejar de tener en cuenta
que en casos especiales que as lo requieran es posible solicitar el asesoramiento

de especialistas que trabajen en el Estado y que lgicamente no estn en relacin

directa con la obra o el organismo auditado.
De todos modos, y en el pensamiento de este autor, de tener la posibilidad de
tener un solo tcnico conviene que este sea un Ingeniero Civil, por cuanto la
amplitud de sus incumbencias (obras civiles, hidrulicas y viales) permite cubrir la
mayora de las obras que por lo general ejecuta el Estado.
Del mismo modo, por tratarse de un organismo de control que se supone debe
estar a la cabeza de la excelencia, conviene que los mencionados profesionales
tengan avanzado conocimiento y prctica en el campo de las obras pblicas, para
ello es recomendable que los profesionales a incorporar provengan de otros
organismos tcnicos del Estado donde previamente hayan hecho experiencia
tanto en el proyecto como en la inspeccin de obras.
C-MARCO LEGAL DE LA OBRA PBLICA
Como ya hemos mencionado, el marco legal principal en este mbito es la Ley de
Obras Pblicas con la cual cuenta el Estado (Nacional) y cada una de las
Jurisdicciones (Provinciales), las cuales en general tienen una misma gnesis o
raz doctrinaria y que con sus distintos bemoles son bastantes parecidas, las que
an con algunas carencias y/u obsolencias en unas u otras, pueden considerarse
bastante completas a los fines perseguidos.
Debemos, no obstante, no perder de vista que no son las nicas y exclusivas
normativas existentes y vigentes, existen muchas otras normativas que suplantan
aquellas con el mismo objetivo, tales como las destinadas a distintas operatorias
de obras que maneja el BID en sus prestamos con la Republica Argentina, o bien
aquellas destinadas a Entidades Intermedias y/u ONG, o las de Sociedades de
Estado o SAPEM, etc.
En estos casos dichas normativas son perfectamente vlidas y sirven a los fines
de su aplicacin para el control, tanto de los Organismos dedicados a ello como
del Estado, en tanto y en cuanto dicha normativa que suplanta a las leyes de
obras publicas (en muchos casos estas se mencionan a estas como supletorias
de aquellas en todo lo que en ellas no se legisle especficamente) respete en
primer lugar los presupuestos de orden constitucional con que se maneja el
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Estado, que garantizan por encima de todo la realizacin del inters pblico, y en
segundo lugar que su nivel de complejidad contemple todos los aspectos que
permitan el correcto funcionamiento y contralor de la obra publica.
D-MARCO LEGAL DEL CONTROL
En este aspecto tambin el mismo depender de la jurisdiccin en que nos
encontremos, sabemos que los organismos de control de cada provincia y los del
mbito nacional tiene sus propias leyes y organizacin.
En general la diferencia principal se suscita en la posibilidad de tener control
preventivo o no, por cuanto la rendicin de cuentas es comn a todos los
organismos, del mismo modo con la posibilidad de la realizacin del control en
obra a travs de la auditoria tcnica, la que tambin existe en la mayora de los
organismos.
Por cierto que en cada caso el organismo aplicara lo que por ley le este permitido,
entendiendo que mientras mayores sean las potestades de control y este se
pueda aplicar en la mayor cantidad de etapas de la obra, mayor sern las
posibilidades de lograr el objetivo perseguido.
En este sentido adhiero a la enorme utilidad del control preventivo desde el punto
de vista de que este permite corregir errores de todo tipo que luego pueden
afectar al desarrollo de la obra a lo largo de toda su ejecucin, en tanto que en la
etapa de rendiciones, a hechos ya consumados, no queda otro camino

que

aplicar las sanciones que en cada caso correspondan a los responsables, en

muchos casos por errores que se pueden deducir involuntarios y que se podran
haber subsanado a su debido tiempo.
Al respecto, debe quedar bien claro que esta intervencin en carcter preventivo
no debe ser entendido como la posibilidad de cogobernar o tomar desiciones a
instancias del organismo de control, estas tareas siempre deben quedar a cargo
de los organismos ejecutivos, esta etapa del control significa nada ms que una
prevencin de posibles transgresiones a la ley y/o errores de todo tipo, en este
marco el control preventivo debe ser legislado o implementado con el suficiente
cuidado de modo tal de evitar abusos en su aplicacin, pero es evidentemente un
arma de gran utilidad para el fiscalizador que prefiera prevenir antes que penar, y
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tambin para aquellos administradores que obrando de buena fe se sienten

protegidos en cada paso de su accionar.
Un efecto similar tiene el control concomitante a travs de la auditoria tcnica
durante la ejecucin de la obra, permite enmendar errores que an son
corregibles durante esta etapa; en este caso se brinda seguridad al Inspector de
Obra que tiene tamaa tarea de comandar los trabajos y al Administrador del
Organismo que muchas veces no puede estar en todas las obras por la
acumulacin de trabajo.
Por ltimo, en lo que hace a la organizacin del trabajo de control de las distintas
reas de los organismos de control, y a los efectos de evitar superposicin de
tareas o dudas sobre la correspondencia de las mismas, es importante mencionar
que el marco legal es el que separa las mismas, entendiendo que en el sector de
control de obras nos dedicamos exclusivamente a aquellas contrataciones que
estn legisladas por la respectiva Ley de Obras Pblicas o similares, en tanto no
actuamos en aquellas contrataciones en que el marco legal es la Ley de
Contabilidad, si se puede dar el asesoramiento de las reas tcnicas a las reas
contables en compras o acciones que estn relacionados con elementos tcnicos,
y viceversa el rea tcnica solicitar asesoramiento contable o legal sobre estos
aspectos a las reas correspondientes, pero la decisin final o resolucin de tales
acciones corre por cuenta del rea que solicit el asesoramiento y no de quien
asesor.
E-CONTROL DE LA OBRA PBLICA
Como ya hemos mencionado, el Contrato de Obra Pblica, que lleva a la
adjudicacin y ejecucin de la OP, es de alta complejidad y especificidad, por lo
que tratare de resumir en este captulo lo ms posible en lo que atae al control
de la misma, el tema no se agota tal vez en estos aspectos que vamos a
mencionar, y existe numerosa bibliografa y muy completa para ahondar en el
mismo, lo que sumado a la experiencia de los tcnicos fiscalizadores llevar a un
feliz resultado en la difcil tarea de su control.
Si tenemos la posibilidad de efectuar Control Preventivo, es muy importante
definir que en general la Obra Pblica tiene tres etapas bien diferenciadas en las
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cuales se debe actuar: 1era) Preparacin de la Documentacin Tcnica para el

llamado a licitacin (memoria descriptiva de la obra, planos generales y de
detalles, pliegos generales y particulares de condiciones y especificaciones
tcnicas y cmputo y presupuesto) la que junto con la imputacin presupuestaria
y el encuadre legal dado por el dictamen respectivo deja en condiciones al
administrador de emitir el acto administrativo que disponga el llamado a licitar con
lo que termina esta primera etapa.
2da)Proceso de licitacin que en general comprende la
publicidad de la misma, presentacin de las ofertas, evaluacin tcnica y pre
adjudicacin de las mismas y acto administrativo de adjudicacin que da final a
esta segunda etapa.
3ra) Comprende la ejecucin fsica de la obra la cual se
materializa en los papeles a travs de los distintos pasos a seguir como son la
firma del contrato, constitucin de garantas, presentacin del plan de avance de
obra y acta de replanteo que da inicio al plazo de obra, para continuar con las
certificaciones mensuales de obra y todo otro tipo de certificaciones inherentes a
la marcha de la misma (certificados de anticipo financiero, de acopios, de
readecuacin de precios, de intereses, etc.).
Es importante destacar que todas y cada unas de estas etapas tienen su
culminacin con el acto administrativo resolutorio emitido por autoridad
competente, el que ser controlado de manera preventiva.
En cada una de estas etapas estamos en condiciones de controlar principalmente
la legalidad y/o la razonabilidad de cada uno de ellos, permitiendo la correccin de
posibles desviaciones que de no ser as, como ya lo expresamos anteriormente,
tendran su implicancia negativa en el resto de la marcha de la obra.
En la primera etapa es importante observar que los planos generales y de detalles
estn lo ms completos posibles, que en la confeccin de los pliegos, sobre todo
en los Pliegos Particulares tanto de Condiciones como de Especificaciones
Tcnicas, se respete la Ley de Obras Pblicas o la que corresponda aplicar, que
no existan condiciones o exigencias que se contrapongan a aquellas y que
bsicamente respeten los tres presupuestos de participacin de oferentes a) su
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concurrencia, b) igualdad de tratamiento y c) carcter pblico del proceso, que la

aplicacin de sanciones o penalidades a la contratista sean razonables en cuanto
a las causas de su aplicacin y al monto y no que signifiquen un obstculo para
la marcha de la obra, que los cmputos se ajusten al proyecto, la razonabilidad de
los precios en funcin de los existentes en plaza, si es posible, manejarse con
precios oficiales referenciales (precios testigos), poner mucha atencin si existen
sistemas especiales de evaluacin de ofertas (por lo general con puntuaciones en
el aspecto contable, antecedentes de obras y capacidad de contratacin y el valor
de la oferta) para que los mismos sean de fcil interpretacin y cumplimiento y no
signifiquen favorecer a alguno de los oferentes sobre los dems.
En la segunda etapa debe quedar plasmado el cumplimiento en tiempo y forma de
la publicidad de los actos (llamado a licitacin) y es muy importante el labrado del
acta de apertura de ofertas, donde debe quedar asentada toda la documentacin
presentada por los oferentes conforme a exigencia de normativas, los posibles
rechazos de las ofertas en el mismo acto y las impugnaciones y/u observaciones
formuladas por los presentes, todos los cuales deben ser expresamente salvados
o resueltos en la etapa de preadjudicacin por parte de la comisin respectiva, la
que finalmente evaluara las propuestas y preadjudicar a la que considere mas
conveniente, el paso siguiente es la adjudicacin por parte de la autoridad
competente, quien hasta puede apartarse de este dictamen previo pero con la
consiguiente fundamentacin de por qu lo hace, o sea la motivacin del acto
como lo exigen las leyes de procedimiento administrativo.
En la tercera etapa finalmente, se observa si se ha suscripto el contrato en tiempo
y forma, si el mismo est correctamente redactado, en especial en cuanto a
monto y plazos de obra, que se constituya la garanta de obra y si correspondiere
la del anticipo financiero, la presentacin del plan de avance e inversiones de la
marcha de la obra y la firma del acta de replanteo que implica la entrega del
terreno de la obra y el inicio del plazo de ejecucin de la obra. Cumplidos estos
pasos, se inicia mes a mes la ejecucin de obra con la emisin del consiguiente
denominado Certificado Comn de Obra, el que debe estar compuesto
bsicamente por el acta de medicin, listado de equipos en obra, plan de avance
e inversiones con lo planeado y lo realmente ejecutado y la planilla de cantidades
y montos certificados con el acumulado respectivo. Estos deben contener en su
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cabecera todos los datos posibles de la obra (entre otros monto de contrato, inicio
de obra, plazo, ampliaciones de contrato, ampliaciones de plazo, etc.) y deben
estar firmados por el Representante Tcnico del Contratista, el Inspector de Obras
del Estado y el jefe de Construcciones si corresponde, consignando la fecha al
momento de la firma la que determina la emisin y posterior vencimiento del
certificado. Se debe controlar en especial en los mismos, para el caso de las
obras contratadas por unidad de medida la correccin de los precios unitarios
aplicados y que las cantidades certificadas no superen las de contrato, para el
caso de las obras por ajuste alzado el monto final de cierre de obra. Asimismo del
plan de avance se puede inferir la posible aplicacin de multas por retraso de
obra. Del mismo modo se deben analizar el resto de los certificados que puedan
corresponder confeccionar, tales como Certificados de Readecuacin de Precios,
Certificados de Intereses, Certificados de Gastos Improductivos y cualquier otro
que especifiquen las normas y que deben cumplir correctamente con lo estipulado
por estas. Finalmente en esta etapa tambin entra el control de las posibles
modificaciones de plazos (importantes en la que a aplicacin de sanciones
corresponde)

y ampliaciones o modificaciones de obras, controlando en este

caso que las mismas se encuentren dentro de las limitaciones fijadas por la ley y
que realmente correspondan a la finalidad inicial perseguida al licitar la obra, que
sean funcionales a esta y no una obra aparte encubierta y financiada a travs de
la obra original. Prrafo aparte en esta etapa, y si as est estipulado en pliegos,
controlar que se cumpla con la presentacin de los estudios previos de impacto
ambiental y estudios de seguimiento del mismo durante el transcurso de la obra.
Finalmente en esta etapa se suele dar la posibilidad de rescisin del contrato, en
este caso controlar exhaustivamente los causales que puedan llevar al mismo
determinando claramente las responsabilidades ya sea del Contratista o bien del
Contratante, para acto seguido tomar posesin de la obra, determinar el estado
fsico y econmico en que se encuentra y aplicar lo pasos a seguir determinados
por la ley y la posibilidad de liberar la obra para su continuidad por otro oferente o
un nuevo llamado a licitacin.
Explicado el control desde el aspecto preventivo, pasamos a considerar el control
posterior, o lo que denominamos Rendicin de Cuentas, la que por cierto esta
exclusivamente referida al control de las inversiones realizadas y rendidas a los
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organismos de control por los organismos estatales, en este caso especifico en el

mbito de las OP, por lo tanto nos estamos refiriendo directamente al pago de los
diferentes certificados que ya hemos mencionado anteriormente. Si previamente
hemos tenido la facultad de ejercer el Control Preventivo, esta tarea del control de
las rendiciones se nos facilita enormemente, porque ya se supone hemos
corregido la mayora de los aspectos tcnicos y/o legales que podran haber
generado problemas en la certificacin, en consecuencia nos podemos limitar al
aspecto puramente contable de la liquidacin y pago, es decir que la imputacin y
la existencia de crdito sean correctas, que el monto pagado se corresponda con
el efectivamente certificado, que se efecten los descuentos impositivos y de ley
que correspondan (fondo de reparo, multas, etc.) , que se presente la factura
correspondiente y documentacin requerida en algunos casos para acceder al
cobro (certificado de habilitacin fiscal, certificado de habilitacin de empleo, etc.).
Por el contrario, si no hemos podido ejercer el Control Preventivo, en esta etapa
de la Rendicin de Cuentas debemos estudiar toda la documentacin de la obra
(que es la base legal de la certificacin y que conduce al pago) en la manera que
ya lo hemos explicado para aquel, detectando las posibles transgresiones a la
normativa aplicable a la obra y que pueda generar un perjuicio econmico al
estado, con la salvedad que de detectarse estas fallas las mismas no podrn ser
subsanadas y en consecuencia corresponder efectuar los respectivos cargos a
los responsables. No nos podemos, despus de todas las razones argumentadas
hasta aqu sobre el control en todos los aspectos de la obra pblica, limitar al
sencillo control contable solo de las rdenes de pago de las certificaciones arriba
descripto, a esta altura de lo explicitado seria ignorar todas las causa posibles y
reales de desvos y transgresiones que se pueden originar en la marcha de la
obra, ya sean estos voluntarios o involuntarios. No resulta grata esta tarea para el
controlador cuando se tiene que penar al cuentadante, sobremanera cuando
detectamos que las fallas pueden haber ocurrido como consecuencia de errores o
cuando en realidad no haya existido la voluntad de generar perjuicio, pero
lamentablemente si el perjuicio existe es nuestra obligacin por corresponder a
nuestra funcin especifica efectuar los cargos correspondientes.
Un prrafo aparte en este captulo dedicado a la Rendicin de Cuentas lo amerita
el hecho que esta, como ya lo hemos remarcado, se refiere especficamente a los
13

gastos en el sector de obras (partida de obras) del organismo que se trate, que es
lo que en este sector estamos controlando. Como sabemos los gastos de un
organismo no solo son estos, comprenden otros rubros que hacen al gasto
general del mismo, y tambin es sabido que los organismos de control debemos
controlar la totalidad del gasto de cada organismo, lo que sera la Rendicin
Global o Universal, la que conforme a la normativa de cada jurisdiccin, aquel
est obligado a presentar en forma peridica (mensual, trimestral o de otras
maneras), entonces resulta lgico que para que en esta Rendicin Global en el
balance de efectivo encuadre el total de ingresos con los egresos, debe agregarse
la rendicin de la partida de trabajos pblicos a la cual nos estamos refiriendo.
Esta rendicin global usualmente corresponde sea analizada por los delegados
fiscales o fiscales contables, de tal modo que lo actuado por el sector de obras
debe necesariamente ser integrado al control general, por lo cual una vez
aprobado o bien con pliegos de reparo, debe ser elevado el informe al fiscal
contable a cargo del organismo cuentadante a efectos que lo integre a su informe
general y pueda efectuar el cierre de dicha rendicin general.
F-. AUDITORIA TECNICA IN SITU DE OBRA. CONTROL CONCOMITANTE.
Este tema es de una generosa amplitud, con lo cual justifica su tratamiento por
separado y debe ser motivo de otro trabajo de investigacin similar al presente.
Por su importancia, no obstante, vamos a mencionar sucintamente algunos
aspectos de la misma. En primer trmino no escapa a nadie la tremenda
importancia de controlar la obra in situ y no quedarse solo en el control de oficina
o en los papeles, es posible que estos pueden cumplir acabadamente con la
normativa pero la realidad fsica de la obra pueda ser otra totalmente distinta,
cuando en verdad esto ltimo es lo ms importante, por cuanto si se ha
contratado su ejecucin y es debidamente pagada, debe responder efectivamente
a lo requerido en cuanto a funcionalidad y niveles de terminacin determinados, si
no es as estamos en presencia de un engao con el consiguiente perjuicio al
estado. Es por ello que deben hacerse las inspecciones de obra durante el
transcurso de su ejecucin o al menos al finalizar las mismas, que tanto el
Contratista como el Organismo a travs de su Inspector de Obras o su Jefe de
Obras se sientan controlados. A ese efecto es importante revisar en obra el
avance de obra real respecto a lo certificado, el cumplimiento de las
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especificaciones tcnicas, en especial

en lo referido a la calidad y tipo de

materiales empleados, el respeto del proyecto original, a la posibilidad de

modificaciones o ampliaciones de obra para lo cual es muy til revisar el libro de
Notas de Pedido de Empresa y el de Ordenes de Servicio de Inspeccin,
determinar la presencia en obra y conocimiento de la marcha de la misma de los
profesionales tcnicos a cargo, es decir Representante Tcnico de la Empresa e
Inspector de Obra. Por cierto que en la prctica esto significa un esfuerzo enorme
en lo econmico y en lo laboral, sin dudas que la cantidad de obras en ejecucin,
por lo general un elevado nmero, vuelven esta tarea muy difcil, se puede
aseverar que es imposible controlar todo el universo de obras existente en una
jurisdiccin, pero si hemos dicho de la importancia de este control y de que los
que manejan obras se sientan controlados, de algn modo este debe realizarse.
Para ello lo ms prctico resulta efectuar un control mensual por muestreo, tanto
por organismo como por magnitud de la obra, siempre en funcin del material
humano, fsico y econmico con que se cuente, efectuando a ese fin la
correspondiente planificacin. Por ejemplo, determinar un mnimo de obras de no
tan gran envergadura a visitar por mes de los distintos organismos, siendo
conveniente dejar un lugar fijo para aquellas obras de gran importancia, las que s
o si debemos ir visitando de manera ms asidua en forma rotativa. El solo hecho
que en los Organismos Ejecutores se sepa que todo el ao el Organismo de
Control est efectuando auditorias de obra evita que los encargados de obra
piensen en salirse de la normativa e incluso ayuda al Inspector de Obra o el Jefe
Tcnico a superar las posibles presiones en ese sentido de los contratistas, con lo
que inmediatamente an sin haber concurrido an a la obra ya notamos los
beneficios de la Auditoria In Situ de Obra.
G-RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS ACTUANTES.
Sobre el particular hay una extensa bibliografa y jurisprudencia que determina
dichas responsabilidades, de profuso uso en los TC/OC por la propia actividad y
funcin de los mismos y que por su complejidad merece un extensivo anlisis. No
siendo este anlisis parte medular del presente trabajo, vamos a referirnos a las
mismas de manera somera, eso s poniendo un mayor

nfasis en la

responsabilidad de los funcionarios tcnicos actuantes en lo concerniente a su

tarea especifica.
15

En primer trmino cabe destacar que existen tres tipos de responsabilidades para
con los funcionarios pblicos en general, una de tipo civil determinada en el
Cdigo Civil Argentino en sus Arts. 1.109 (Todo el que ejecute un hecho que por
su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro, esta obligado a la reparacin del
perjuicio contina) y 1.112 (Los hechos y las omisiones de los funcionarios
pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera
irregular las obligaciones legales que le estn impuestas son comprendidos en las
disposiciones de este titulo.) que consisten en la obligacin de reparar el dao
cuando as lo causaren, si adems el acto del que deriva el dao configura un
delito de los tipificados como conductas punibles por el Cdigo Penal, el
funcionario se halla adems incurso en la responsabilidad penal (Delitos contra la
Administracin Pblica- Titulo XI Libro Segundo Cdigo Penal), entre otros
malversacin de caudales pblicos, cohecho, exacciones ilegales, etc.; finalmente
tenemos tambin la responsabilidad administrativa o responsabilidad disciplinaria
para aquellos que cumplen irregularmente su funcin o cometen actos pasibles de
producir daos, regida esta ltima por el conjunto de normas que regulan el
proceso administrativo.
Ahora bien, a aquellas responsabilidades de tipo general para el funcionario
pblico, en el caso de la actuacin como funcionario tcnico de obras, se le
agrega principalmente la responsabilidad civil tipificada por el Codito Civil en su
Articulo N 1.646 en lo que se refiere a ruina parcial o total de edificios u obras en
inmuebles. En la parte tcnica existen responsabilidades por el proyecto, por el
diseo y clculo estructural, por la ejecucin y el contralor de las obras,
mayormente determinadas en el citado Cdigo Civil, en los diversos Cdigos de
Edificacin municipales o provinciales y las respectivas leyes de obras publicas
de cada jurisdiccin o de la Nacin, lo que resulta aplicable a las figuras all
definidas del Representante Tcnico o Director Tcnico de la obra que actan por
parte de la contratista y el Inspector de Obras que lo hace por parte del Estado.
Por ello lo primero que debemos exigir es la firma del profesional responsable y
competente en el proyecto y/o

las actuaciones de rigor de la obra. Por

competencia se entiende el alcance que le es conferido por ley al titulo profesional

expedido por las distintas universidades y que permite la actuacin en distintas
especialidades dentro de la carrera que se trate. No se puede aceptar la firma de
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profesionales o tcnicos en reas para la cual no son competentes, menos an la

firma de funcionarios que a veces hasta no poseen ttulos de ninguna ndole, as
como un balance requiere ser firmado por el profesional Contador, o la justicia no
acepta un escrito de quien no sea un Abogado, del mismo modo se debe ser
estricto en el rea tcnica.
La complejidad del manejo de una obra, que lleva por lo general muchos meses
en su ejecucin, hace que por parte del estado la exclusividad del cumplimiento
de la normativa correspondiente

a la obra pblica quede en la cabeza del

Inspector de Obra y en la de su Jefe Tcnico, en ellos est la obligacin de

obtener los resultados de cantidad y calidad que se persiguen, no existe otra
persona que mida la obra y emita los certificados, o que controle la cantidad y
tipo de materiales empleados, o haga respetar
sanciones

que

pudieren

corresponder.

Luego

lo proyectado o aplique las

tenemos

en

las

etapas

subsiguientes las responsabilidades correspondientes a quien corresponde pagar

la obra (Jefe de Administracin por lo general) y a quien suscribe el contrato y
emite los actos administrativos resolutivos (Administrador, Jefe, Director,
Etc.),pero sin duda sobre los aspectos tcnicos especficos de la obra estos ven
lgicamente disminuida sus responsabilidades, las que oportunamente en caso de
conflicto sobre lo actuado debern deslindar de manera interna o repetitiva
conforme los mecanismos que prevn las leyes.
H-CONCLUSIONES
Para concluir, se trato de ser claro en este trabajo sobre la importancia de la Obra
Pblica y por ende de su control, lo que conlleva la organizacin de personal
capacitado para ello, el cual debe actuar teniendo en cuenta el marco legal de la
obra y el que le permite su propio organismo; se ha descripto someramente las
distintas etapas de la obra que requieren el control y la necesidad e importancia
de la auditoria tcnica in situ, para concluir con la responsabilidad de los
funcionarios actuantes.
Queda claro entonces, es muy grande la inversin en Obra Pblica, luego son
muy grandes los montos de dinero que por diversas circunstancias se desvan o
no cumplen con los objetivos perseguidos, existen innumerables ejemplo de ello,

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lo que a diario se refleja en los medios con el consiguiente malestar de los

administrados, a quienes nos debemos.
Por todo lo expresado, es mi convencimiento, y hay una realidad que as lo exige,
que los Tribunales de Cuentas y rganos u Organismos de Control de la
Republica Argentina deben asumir la necesidad de un profundo control de la
Obra Pblica, y para ello crear sus cuerpos tcnicos de contralor los que deben
ser dotados de profesionales experimentados y capaces y de las condiciones
tcnicas y materiales que permitan su correcto accionar.
La Rioja, Noviembre de 2011.-

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I -BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
CONTRATO DE OBRA PUBLICA TOMOS I, II Y III RODOLFO BARRA
EDITORIAL ABACO - ED. NOV/84
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
GABRIEL STIGLITZ DIRECTOR (CAPITULO LOS ORGANOS DE CONTROL
DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS GRISELDA S. PICONE) EDITORIAL
RUBINZAL-CULZONI EDITORES ED. MAR/03
CODIGO CIVIL DE LA REPUBLICA ARGENTINA - EDITORIAL ZAVALIA ED.
2007
PRESUPUESTO REP. ARGENTINA 2011 (PROYECTO PE) INTERNET LA
NACION.COM -19/09/10
PRESUPUESTO PROV. DE LA RIOJA 2011 LEY 8867/10 - FUNCION
LEGISLATIVA LA RIOJA AO 2011

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