3 Agncias Reguladoras

Sumrio :1. Evoluo interpretativa da teoria da separao dos poderes; 2. Separao de poderes e funo legiferante delegao legislativa; 3. Conceito e
caracterizao das agncias reguladoras; 4. Controle das agncias reguladoras; 5. Concluso; 6. Bibliografia;

1. Evoluo interpretativa da teoria da separao

dos poderes
A Constituio Federal, visando, principalmente, evitar o arbtrio e o
desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu a existncia dos
Poderes do Estado, independentes e harmnicos entre si, repartindo entre
eles as funes estatais e prevendo prerrogativas e imunidades para que
bem pudessem exerc-las, bem como criando mecanismos de controles recprocos, sempre como garantia da perpetuidade do Estado democrtico
de Direito.
A diviso segundo o critrio funcional a clebre Separao de Poderes, que consiste em distinguir trs funes estatais, quais sejam, legislao, administrao e jurisdio, que devem ser atribudas a trs rgos
autnomos entre si, que as exercero com exclusividade, foi esboada pela
primeira vez por ARISTTELES, na obra Poltica, detalhada, posteriormente, por JOHN LOCKE, no Segundo tratado do governo civil, que tambm reconheceu trs funes distintas, entre elas a executiva, consistente
em aplicar a fora pblica no interno, para assegurar a ordem e o direito,
e a federativa, consistente em manter relaes com outros Estados, especialmente por meio de alianas. E, finalmente, consagrada na obra de

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MONTESQUIEU, O esprito das leis, a quem devemos a diviso e distribuio clssicas, tornando-se princpio fundamental da organizao poltica
liberal e transformando-se em dogma pelo art. 16 da Declarao Francesa
dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, e prevista no art. 2o da
nossa Constituio Federal.
Ressalte-se que o ponto central da Separao de Poderes, idealizada por Aristteles e consagrada posteriormente por MONTESQUIEU foi a
proibio de uma nica pessoa ou um nico rgo exercer todas as funes
referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Como salientou
MONTESQUIEU, estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais ou de nobres, ou do Povo, exercesse esses trs poderes: o de fazer as leis; o de executar as resolues pblicas; e o de julgar
os crimes ou as demandas dos particulares.
Dessa forma, a clssica diviso dos poderes, como afirma o professor
NICOLA MATTEUCCI, da Universidade de Bolonha, parece, assim, tanto
na verso de Montesquieu como na de Kant, pouco til para a compreenso do funcionamento dos nossos sistemas parlamentares, onde perdeu
valor toda a distino entre executivo e legislativo e existe, em lugar disso,
a continuidade do poder ou um processo poltico que comea nas eleies
e termina na ao do Governo.
H, portanto, necessidade de adaptao da Teoria da Separao dos
Poderes ao sistema poltico-constitucional atual, pois no mais existe o
antigo Estado Liberal, modelo utilizado para as regras estabelecidas por
Locke, Kant e Montesquieu, sem que com isso afastemo-nos das garantias bsicas consagradas pelo constitucionalismo; mesmo porque, devemos
afastar a tentao de identificarmos o constitucionalismo unicamente com
a Separao de Poderes, pois essa teoria foi elaborada no sculo XVIII, para
controlar os regimes monrquicos e a aristocracia e esta contida dentro da
doutrina maior das garantias constitucionais.
Nuno Piarra faz detalhado estudo sobre a falncia da idia de tripartio rgida de poderes e sua
substituio por um teoria geral das funes estatais (A separao dos poderes como doutrina e princpio
constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 264).


MONTESQUIEU, O esprito das leis. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. trad. Pedro Vieira Mota. p.
165.


BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. 5. ed. Braslia: UNB, 2000. v. 1. p. 250. verbete: Constitucionalismo.


clssica a tentao de identificarmos o constitucionalismo com a separao de poderes, desde

Locke, Montesquieu e Kant, passando pela clssica obra de Carl Friedrich Constitutional governmente
and democracy , at os dias de hoje. Porm, como pelo professor NICOLA MATTEUCCI o princpio
jurdico da separao dos poderes, to freqentemente proclamado e exaltado pela cincia jurdica,
se no for aprofundado, corre o risco de se tornar um dogma ambguo e misterioso por duas razes:
de um lado, pela diversidade de maneiras como juridicamente se concretizou at hoje a exigncia da


Agncias Reguladoras

Nos Estados Modernos deve prevalecer o objetivo inicial e principal da

clssica separao das funes do Estado e distribuio entre rgos autnomos e independentes, qual seja, a finalidade de proteo das liberdades
individuais contra o arbtrio de um governante onipotente, porm, o Direito Constitucional contemporneo, apesar de permanecer na tradicional
linha da idia de Tripartio de Poderes, j entende que esta frmula, se interpretada com rigidez, torna-se inadequada para um Estado que assumiu
a misso de fornecer a todo o seu povo o bem-estar, devendo, pois, separar
as funes estatais, dentro de um mecanismo de controles recprocos, denominado freios e contrapesos (checks and balances).
Portanto, na caracterizao da Separao dos Poderes, como garantia
do constitucionalismo, mais importante que a rigidez clssica apontada
por Locke, Kant e Montesquieu, ser a inexistncia de concentrao do Poder em um nico e onipotente rgo e a presena de diversos mecanismos
constitucionais de controles recprocos.

2. Separao de poderes e funo legiferante

delegao legislativa
A partir da necessidade de adaptao da Teoria da Separao dos Poderes aos Estados Modernos, no presente estudo, nos interessa, principalmente, a funo legiferante exercida pelo Poder Legislativo e a eventual
possibilidade de sua delegao a rgos executivos, pois assim como houve evoluo na interpretao da clssica tripartio, tambm no mais subsiste o conceito clssico de LEI do Estado Liberal.
O conceito de LEI, em seu sentido clssico no Estado Liberal, como
resultado da atuao do PARLAMENTO, dentro da idia de SEPARAO
DOS PODERES tinha como funo definir uma ordem abstrata de Justia,
com pretenso de estabilidade e permanncia e sobre a qual os cidados
diviso do poder e, do outro, pela impossibilidade de explicar, de modo suficientemente realista, a dinmica do poder nos nossos sistemas democrticos, partindo deste dogma, formulado no sculo XVIII
com vistas a regimes monrquicos, quando a aristocracia ainda constitua poder poltico. No s isso:
um dogma perigoso, porque no garante eficazmente a liberdade do cidado (Dicionrio de poltica.
5. ed. Braslia: UNB, 2000. v. 1. p. 248. verbete: Constitucionalismo).


MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 9. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 360.

Importante lembrar a lio de NICOLA MATTEUCCI: Por outro lado, a lei cada vez menos o
resultado de uma iniciativa autnoma do Parlamento, j que, na maioria dos casos, as assemblias
representantivas se limitam a votar os projetos de lei propostos pelo Governo. Em resumo, hoje se
esqueceu a distino entre direito e poltica, entre o legislar e o governar; na realidade, hoje se administra e governa por meio de leis, no segundo as leis. Assim, o Parlamento no mais um rgo
de controle do poder executivo, mas um rgo de Governo (Dicionrio de poltica... Op. cit. p. 250.
verbete: Constitucionalismo).


Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

poderiam planejar suas vidas com segurana e certeza, conhecendo os limites da liberdade que a Lei oferecia e o alcance exato da permisso legal
submisso ao Poder Pblico. Hoje, diferentemente, a LEI, alm de definir
uma situao abstrata com pretenso de permanncia, busca a resoluo
de problemas concretos, singulares e passageiros, gerando, no dizer de
GARCIA DE ENTERRA, uma verdadeira inflao legislativa.
Em face dessa alterao histrica na utilizao da LEI, notria a diferena dessas novas normas com o conceito de LEI imaginado pelo pensamento liberal clssico, principalmente em relao ao Direito Administrativo, onde se ordenam polticas pblicas singulares caracterizadas pela
contingncia e singularidade dos casos concretos especficos. GARCIA DE
ENTERRA exemplifica essa evoluo histrica, que aproximou a LEI dos
meros REGULAMENTOS, com a necessidade de disciplinar matrias destinadas a articular e organizar fomento do emprego, crescimento econmico, educao, sade, proteo ao meio ambiente, etc.
Um primeiro momento claro desse evoluo da Cincia Poltica, a partir da necessidade ftica, ocorreu com as aceitao das denominadas leisdelegadas. NELSON SAMPAIO nos expe as razes de expanso da legislao delegadas, resumidas em relatrio apresentado pelo Committee on
Ministers Powers, da Gr-Bretanha, de 1932: falta de tempo do Parlamento,
pela sobrecarga das matrias; carter tcnico de certos assuntos; aspectos
imprevisveis de certas matrias a ser reguladas; exigncia de flexibilidade
de certas regulamentaes; possibilidade de fazerem-se experimentos atravs da legislao delegada; situaes extraordinrias ou de emergncia.10
Note-se que a prpria Gr-Bretanha atenuou, em face da evoluo do
Estado Liberal para o Estado do Bem-Estar Social, e, consequentemente,
da ampliao das funes dos diversos rgos da Administrao Pblica,
as idias clssicas de LOCKE, para quem o Legislativo no deve nem pode

GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. Justicia y seguridad jurdica en un mundo de leyes desbocadas.

Madri: Civitas, 1999, p. 50.


GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. Justicia y seguridad jurdica en un mundo de leyes desbocadas.

Madri: Civitas, 1999, p. 51.


ALEX DE TOCQUEVILLE, ao analisar o Poder Legislativo americano no sculo XIX, afirmava a necessidade da Cincia Poltica acompanhar a evoluo, afirmando que o princpio da diviso do poder
legislativo recebeu assim sua derradeira consagrao; portanto podemos considerar a partir de ento
como um verdade demonstrada a necessidade de partilhar a ao legislativa entre vrios corpos. Essa
teoria, mais ou menos ignorada nas repblicas antigas, introduzida no mundo quase por acaso, como
acontece com a maioria das grandes verdades, desconhecida de vrios povos modernos, entrou enfim
como um axioma na cincia poltica de nossos dias (Op. cit. p. 96).


10

SAMPAIO, Nelson. O processo legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 547.

Agncias Reguladoras

transferir o poder de elaborar leis a quem quer que seja ou deposit-lo em

quaisquer outras mos, seno em que o povo o depositou.11
A continuidade da atenuao das idias liberais clssicas da impossibilidade absoluta de delegao legislativa uma conseqncia do novo panorama administrativo do Estado, que exige a descentralizao e que traz
consigo novas exigncias de celeridade, eficincia e eficcia fiscalizatria incompatveis com o modelo anacrnico da burocracia tradicional gerada a
partir das idias liberais de Separao de Poderes e inaplicvel em face do
aumento de ingerncia do Poder Pblico na Sociedade.12
A insatisfao com a ineficincia do Estado contemporneo, sobrecarregado na execuo de obras e servios pblicos, acarretou uma reforma
de mentalidade administrativa com a ocorrncia de diversas privatizaes,
sempre com a finalidade de descentralizao dos servios pblicos, pois,
como salientam GARCIA DE ENTERRA e TOMS-RAMN FERNANDEZ,
as funes e atividades a serem realizadas pela Administrao so algo puramente contingente e historicamente varivel, que depende essencialmente
de uma demanda social, distinta para cada rbita cultural e diferente tambm em funo do contexto scio-econmico em que se produzem.13
Como destacam ARNOLDO WALD e LUIZA RANGEL DE MORAES, desatrela-se, assim, o Poder Pblico das tarefas de execuo das obras e servios pblicos para assumir a elaborao e execuo da poltica regulatria

LOCKE, John. Dois tratados sobre o governo civil. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 514. Essa
evoluo fica clara ao analisarmos os estudos de JOHN LOCKE, que, tambm entendia que o Poder
Legislativo aquele que tem o direito de fixar as diretrizes de como a fora da sociedade poltica ser
empregada para preserv-la a seus membros. No entanto, como essas leis devem ser constantemente
executadas e sua fora deve vigorar para sempre, podem ser elaboradas em pouco tempo e, portanto,
no preciso que o legislativo se mantenha para sempre, uma vez que nem sempre ter ocupao
(Op. cit. p. 516); e mais adiante, afirmou que no necessrio, nem to conveniente, que o legislativo
esteja sempre em funo. Mas absolutamente necessrio que o poder executivo esteja, pois, se nem
sempre preciso elaborar novas leis, sempre h necessidade de execuo das leis j elaboradas(Op.
cit. p. 521). Idias essas incompatveis com o atual momento poltico da Humanidade.
11

Mauro Roberto Gomes de Mattos corrobora essa idia, afirmando que se tal incumbncia ficasse a
cargo do Poder Executivo diretamente, a burocracia seria total, emperrando a fiscalizao da qualidade
e das metas traadas pelo contrato de concesso/permisso, prejudicando o prprio processo de privatizao (Agncias Reguladoras e suas caractersticas. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro.
vol. 218. p. 73. out/dez. 1999). Conferir, ainda: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do
direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 147.
12

GARCIA DE ENTERRA, Eduardo, FERNANDEZ, Toms-Rmon. Curso de derecho administrativo.

Madri: Civitas, 2000. vol. I, p. 26. Essa mesma constatao feita por CAIO TCITO, ao afirmar que o
direito administrativo brasileiro reflete, historicamente, a sucesso de perodos nos quais a presena do
Estado se harmoniza com a participao do capital privado (Agncias reguladoras na Administrao.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro. vol. 221, p. 1. jul/set. 2000.).
13

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

de todos os setores da economia em que as empresas estatais assumiam o

papel de concessionrias de servios pblicos.14
O novo papel do Estado exigiu uma mudana extremamente radical
na maneira de gerir os servios pblicos, exigindo-se uma maior descentralizao.
Assim, o Poder Pblico passou a se concentrar na elaborao de metas
e na poltica regulatria e fiscalizatria dos diversos setores da economia,
descentralizando a realizao dos servios pblicos, por meio de permisses ou concesses ao setor privado.15
A extensa variedade das atividades administravas, como salienta
GIORGIO PASTORI, da Universidade Catlica de Milo, fez com que a administrao pblica fosse colocada numa relao imediata com os objetivos a atingir e com as instituies polticas e sociais, num quadro constante
de interdependncia entre escolhas e resultados. por este motivo que se
assiste hoje a um processo de fragmentao que atinge a Administrao
Pblica... o problema administrativo parece que poderia resolver-se superando as estruturas burocrticas, na prefigurao de dois tipos distintos de
administrao: a administrao poltica, inserida nas novas estruturas de
Governo, e a administrao social, correspondente s estruturas de gesto, expresso do autogoverno das coletividades territoriais e pessoais que
agem no seio da comunidade nacional.16
Dessa forma, a moderna Separao dos Poderes mantm a centralizao governamental nos Poderes Polticos Executivo e Legislativo , que
devero fixar os preceitos bsicos as metas e finalidades da Administrao
Pblica, porm, exige maior descentralizao administrativa, para a consecuo desses objetivos.17
GIORGIO PASTORI aponta essa mesma tendncia de separao entre
a centralizao poltica e a descentralizao administrativa, demonstrando

WALD, Arnoldo, MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legislativa. janeiro/maro, 1999, Braslia, p. 143.
14

Conferir nesse sentido: GORDILHO, Augustin. Tratado de derecho administrativo. 3. ed. Buenos
Aires: Fundacin de Derecho Administrativo, 1998. t. 2. p. 4 ss.
15

BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. 5. ed.

Braslia: UNB, 2000. v. 1. p. 15. verbete: Administrao Pblica.
16

Essa idia de centralizao governamental e descentralizao administrativa foi muito bem observada por ALEX DE TOCQUEVILLE, ao analisar o funcionamento dos Poderes nos Estados Unidos da
Amrica: Quanto a mim, no conseguiria conceber que uma nao seja capaz de viver nem, sobretudo, de prosperar sem uma forte centralizao governamental. Mas penso que a centralizao administrativa s serve para debilitar os povos que a ela se submetem, porque tende sem cessar a diminuir
entre eles o esprito de cidadania (Op. cit. p. 99).
17

Agncias Reguladoras

a necessidade de ruptura da unidade do sistema administrativo e o surgimento de diversos plos administrativos.

Ensina o citado autor italiano que respeitando a unidade do poder
poltico-governamental, dentro da rea da administrao, verifica-se, desde o incio do sculo, o recurso, cada vez mais generalizado, a rgos e a
empresas autnomas, ao mesmo tempo que, o Governo, pouco a pouco,
mediante interveno, anexa novos campos de ao e coloca novas exigncias de promoo operacional nos diversos setores econmico-sociais. A
organizao interna de tais estruturas no se diferencia substancialmente
da ministerial, da qual reproduz as principais disfunes sem assegurar as
vantagens desejadas, seja em ordem a uma maior correspondncia poltica, seja em ordem a uma maior eficincia administrativa.18
Nesse contexto, o Direito brasileiro incorporou, principalmente, do Direito norte-americano a idia de descentralizao administrativa na prestao dos servios pblicos e, conseqente, gerenciamento e fiscalizao
pelas Agncias Reguladoras.
Assim, entendemos que as Agncias Reguladoras podero receber do
Poder Legislativo, por meio de lei de iniciativa do Poder Executivo, uma
delegao para exercer seu poder normativo de regulao,19 competindo
ao Congresso Nacional a fixao das finalidades, dos objetivos bsicos e da
estrutura das Agncias, bem como a fiscalizao de suas atividades.20
O Congresso Nacional permanecer com a centralizao governamental, pois decidir politicamente sobre a delegao e seus limites s Agncias Reguladoras, porm efetivar a descentralizao administrativa, permitindo o exerccio do poder normativo para a consecuo das metas
traadas na lei.21
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. 5. ed.
Braslia: UNB, 2000. v. 1. p. 14. verbete: Administrao Pblica.
18

Cf. nesse sentido: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito... Op. cit. p. 398; WALD, Arnoldo, MORAES, Luiza Rangel de. Agncias... Op. cit. p. 153. Para TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR, trata-se,
como visto, de uma forma de delegao, com base no princpio da eficincia e por este introduzida no
ordenamento constitucional. Afinal, no caso de atividade reguladora, sem ela ficaria vazio o princpio,
tanto no sentido de sua eficcia quanto no sentido de controle constitucional, Ou seja, com base na
eficincia, a delegao instrumental ganha contornos prprios que garantem independncia das
agncias reguladoras seu supedneo (Agncias reguladoras: Legalidade e Constitucionalidade. Revista Tributria e de Finanas Pblicas. vol. 35. p. 154).
19

Nesse sentido, GIORGIO PASTORI afirma que j que as leis tendem cada vez mais a fixar os
objetivos ltimos e a deixar necessariamente amplo espao para a ao executiva, compete a esta
substancialmente determinar as prprias modalidades de participao no espao e no tempo, fixando,
ou melhor, projetando concretamente o programa a desenvolver. (Dicionrio de poltica... Op. cit. p.
15. verbete: Administrao Pblica).
20

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO tambm admite essa delegao, afirmando que admitir-se de outro modo, se estaria aceitando uma reduo de poderes do Congresso para dispor, conforme
21

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

O Poder Legislativo dever, nos moldes norte-americanos, estabelecer

os parmetros bsicos, na forma de conceitos genricos standards , cabendo s Agncias Reguladoras a atribuio de regulamentao especfica,
pois passaro a exercer, de maneira exclusiva,22 uma atividade gerencial e
fiscalizatria que, tradicionalmente no Brasil, sempre correspondeu Administrao Direta, enquanto cedente dos servios pblicos por meio de
permisses ou concesses.
Essa transferncia de atividades decisrias e regulatrias da Administrao Direta para as Agncias Reguladoras dever, obrigatoriamente, ser
feita por lei, de iniciativa do Poder Executivo, e estar relacionada promoo de eficincia, defesa do mercado e das liberdades econmicas das
pessoas vinculadas prestao de servios pblicos, ao lado da justa e razovel fixao das tarifas para garantir o equilbrio econmico-financeiro
da empresa concessionria.
A lei fixar os parmetros da atuao das Agncias Reguladoras manuteno da centralizao governamental , conferindo suas atribuies administrativas diretamente ligadas regulao e fiscalizao dos servios
relacionados com os contratos de concesso ou permisso de sua respectiva rea,23 inclusive sobre a fixao de tarifas e a aplicao de penalidades,
previamente previstas em lei e mediante procedimento administrativo garantida a ampla defesa e o devido processo legal, nos termos do art. 5, LV, da
Constituio Federal (descentralizao administrativa).24
Como destaca Diogo de Figueiredo Moreira Neto, essa competncia
normativa atribuda s agncias reguladoras a chave de uma desejada
atuao clere e flexvel para a soluo, em abstrato e em concreto, de
questes em que predomine a escolha tcnica, distanciada e isolada das
disputas partidarizadas e dos complexos debates congressuais em que prea matria e as circunstncias, sobre como dever exercer sua prpria competncia (Mutaes... Op.
cit. p. 172).
O professor FBIO ROVERSI-MONACO, da Universidade de Bolonha, corrobora esse entendimento, afirmando que a descentralizao administrativa implica a transferncia de uma atividade decisria para os rgos administrativos perifricos, no meramente executiva ou preparatria, e a ruptura
completa do mdulo hierrquico como mdulo essencial do relacionamento entre si dos rgos administrativos (Dicionrio de poltica. 5. ed. Braslia: UNB, 2000. v. 1. p. 334. verbete: Descentralizao
e Centralizao).
22

Esse o mesmo entendimento de Di Pietro, ao apontar que as atribuies das agncias reguladoras, no que diz respeito concesso, permisso e autorizao de servios resumem-se ou deveriam
resumir-se s funes que o poder concedente exerce nesse tipos de contratos ou atos de delegao
(Direito... Op. cit. p. 397).
23

Como salienta Arnoldo Wald e Luiza Moraes, as agncias devem basear sua atividade nas disposies legais, sendo-lhes vedada a imposio de nus e de penalidades que no estejam previstos na lei,
tanto quanto no podem criar obrigaes para os concessionrios que no encontrem amparo na lei e
no contrato de concesso (Op. cit. p. 153).
24

Agncias Reguladoras

ponderam as escolhas abstratas poltico-administrativas, que so a arena

de ao dos Parlamentos, e que depois se prolongam nas escolhas administrativas discricionrias concretas e abstratas, que prevalecem na ao dos
rgos burocrticos da Administrao direta.25
Ser, absolutamente, vedado s agncias atuarem em desrespeito s
normas legais definidoras de suas funes, pois como salienta Mauro Roberto Gomes de Mattos, claro que as agncias no possuem cheque em
branco para agir como bem entendem, divorciada do princpio da legalidade, eis que vinculada a este princpio por submisso aos comandos legais
voltados para a administrao pblica direta e indireta.26
Igualmente, as agncias reguladoras no podero, no exerccio de seu
poder normativo, inovar primariamente a ordem jurdica ou seja, regulamentar matria para a qual inexista um prvio conceito genrico em sua
lei instituidora (standards) ; nem tampouco podero criar ou aplicar sanes no previstas em lei.

3. Conceito e caractersticas das agncias reguladoras

A origem remota das Agncias Reguladoras inglesa, a partir da criao pelo Parlamento, em 1834, de diversos rgos autnomos com a finalidade de aplicao e concretizao dos textos legais.
Posteriormente, em virtude da influncia do direito anglo-saxo, os
Estados Unidos criaram, em 1887, a Interstate Commerce Comission, iniciando, assim, a instituio de um srie de agncias,27 que caracterizam
o Direito Administrativo norte-americano como o direito das agncias,
em face de sua organizao descentralizada, existindo vrias espcies de
agncias: reguladoras (regulatory agency); no reguladoras (non regulatory agency); executivas (executive agency); independentes (independente
regulatory agency or comissions).28
O grande nmero de agncias norte-americanas criadas por diversas
leis dificultava a padronizao sobre seus procedimentos decisrios, dificultando, inclusive a defesa dos particulares perante esses rgos. Para
solucionar esse problema, em 1946 foi editado o Administrative Procedure
25

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do... Op. cit. p. 162.

26

MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Agncias... Op. cit. p. 77.

Cf. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1998. p. 83; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. 3. ed. So Paulo:
Atlas, 1999. p. 136; TCITO, Caio. Agncias reguladoras... Op. cit. p. 4.
27

Cf. CARBONELL, Eloisa, MUGA, Jos Luis. Agncias y procedimiento administrativo en Estados Unidos de Amrica. Madri: Marcial Pons, 1996, p. 22 ss.
28

10

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

Act Lei de Procedimento Administrativo, que estabeleceu procedimentos

uniformes para as diversas agncias.
Ocorre, porm, que o Direito Administrativo brasileiro, diferentemente do norte-americano (direito das agncias), teve forte e decisiva influn
cia francesa e, conseqentemente, incorporou as idias de centralizao
administrativa e forte hierarquia.
J no sculo XIX, ALEX DE TOCQUEVILLE, ao comparar a Administrao Pblica francesa e norte-americana, apontava ser a principal diferena
entre ambos a intensidade do grau de centralizao, tendo destacado que
nos Estados Unidos a descentralizao foi levada a um grau que nenhuma
nao europia seria capaz de suportar, penso eu, sem profundo mal-estar,
e que incluisive produz efeitos importunos na Amrica.... A descentralizao administrativa produz na Amrica vrios efeitos diversos. Vimos que os
americanos tinham quase inteiramente isolado a administrao do governo;
nisso eles parecem-me ter ultrapassado os limites da razo sadia; porque a
ordem, mesmo nas coisas secundrias, ainda um interesse nacional.29
A mesma advertncia feita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao
lembrar que enquanto no sistema euroupeu-continental, em que se inspirou o direito brasileiro, a Administrao Pblica tem uma organizao
complexa, que compreende uma sria de rgos que integram a Administrao Direta e entidades que compem a Administrao Indireta, nos
Estados Unidos toda a organizao administrativa se resume em agncias
(vocbulo sinnimo de ente administrativo em nosso direito), a tal ponto que se afirma que o direito administrativo norte-americano o direito
das agncias.30
Essas caractersticas diversas decorrentes de cada ordenamento jurdico devem ser levadas em conta, ao adaptarmos as agncias reguladoras ao
Direito Administrativo brasileiro.
No Brasil, as Agncias Reguladoras foram constitudas como autarquias de regime especial integrantes da administrao indireta, vinculadas
ao Ministrio competente para tratar da respectiva atividade, apesar de
caracterizadas pela independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica , mandato fixo e estabilidade; ausncia de possibilidade de
demisso ad nutum de seus dirigentes e autonomia financeira.31
29

TOCQUEVILLE, Alex. A democracia na Amrica. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 101.

30

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2.001, p. 391.

Conferir: MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 83; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do... Op. cit. p. 148; TCITO,
Caio. Agncias reguladoras na Administrao. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro. vol.
221, p. 1. jul/set. 2000; WALD, Arnoldo, MORAES, Luiza Rangel de. Agncias... Op. cit. p. 145; DI
31

Agncias Reguladoras

11

A Constituio Federal, em seu artigo 37, inciso XIX, determina que

somente por lei especfica poder ser criada autarquia; que, em face da incidncia do princpio da especialidade no poder afastar-se, no exerccio
de suas atividades, das finalidades e dos objetivos determinados na lei de
sua criao.32
Alm disso, as Agncias Reguladoras esto sendo criadas para realizar as tradicionais atribuies da Administrao Direta, na qualidade de
Poder Pblico concedente, nas concesses, permisses e autorizaes de
servios pblicos.
Derivam, pois, da idia acima analisada da necessidade de descentralizao administrativa e tem como funo a regulao das matrias afetas
sua rea de atuao e a permanente misso de fiscalizar a eficincia na
prestao dos servios pblicos pelo concessionrios, permissionrios e
autorizados.33
Como salienta Odete Medauar, com a extino total ou parcial do
monoplio estatal de alguns servios pblicos e outras atividades e com a
transferncia total ou parcial, ao setor privado da execuo de tais servios
e atividades, mediante concesses, permisses ou autorizaes, surgiram
no ordenamento brasileiro as respectivas agncias reguladoras.34
A grande novidade das Agncias Reguladoras consiste em sua maior
independncia em relao ao Poder Executivo, apesar de fazer parte da
Administrao Pblica indireta.
Observe-se que as duas nicas agncias previstas diretamente no texto
constitucional so a ANATEL e a ANP, com referncia expressa funo de
rgo regulador, contida nos artigos 21, XI, e 177, 2, III.
A independncia funcional e financeira das Agncias Reguladoras
consagrada pela presena dos seguintes preceitos obrigatrios nas suas leis

PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito... Op. cit. p. 396; MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Agncias
Reguladoras... Op. cit. p. 73; AZEVEDO, Eurico de Andrade. Agncias Reguladoras. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. vol. 213. p. 141. jul/set. 1998.
Redao dada pela EC n 19/98. Para conferir comentrios a essa alterao: MORAES, Alexandre.
Reforma administrativa. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1999. p. 53.
32

Nesse sentido, Mauro Roberto Gomes de Mattos afirma que Agncia Reguladora compete a
permanente tarefa de fiscalizar a implementao das tcnicas gerenciais modernas, com o objetivo que
o concessionrio preste servio pblico com eficincia, qualidade e preos competitivos. Para isso, o
Estado dever criar e manter condies favorveis ao desenvolvimento econmico (infra-estrutura),
defendendo o mercado e as liberdades econmicas das pessoas vinculadas a prestao dos servios pblicos (Agncias Reguladoras e suas caractersticas. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro.
vol. 218. p. 71. out/dez. 1999).
33

34

MEDAUAR, Odete. Direito... Op. cit. p. 82.

12

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

de criao: independncia financeira; escolha dos instrumentos de regulao e modo de nomeao de seus dirigentes.
A Independncia financeira dever ser assegurada pela disponibilidade de recursos humanos e infra-estrutura material fixados em lei, alm da
previso de dotaes consignadas no oramento geral da Unio, crditos
especiais, transferncias e repasses que lhe forem conferidos.
Alm disso, a lei poder estabelecer, como na hiptese da ANP (Agncia Nacional de Petrleo Lei n 9.478/97), outras receitas: parcela das
participaes governamentais em bnus de assinatura e participaes especiais, de acordo com as necessidades operacionais da ANP, consignadas
no oramento aprovado; recursos provenientes de convnios, acordos ou
contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas; doaes,
legados, subvenes e outros recursos que lhe forem destinados; o produto
dos emolumentos, taxas e multas previstos na legislao especfica; os valores apurados na venda ou locao dos bens mveis e imveis de sua propriedade; os valores decorrentes da venda de dados e informaes tcnicas,
inclusive para fins de licitao, excludo, porm, o acervo tcnico constitudo
pelos dados e informaes sobre as bacias sedimentares brasileiras.
Em relao ao modo de nomeao de seus dirigentes, as leis instituidoras das Agncias Reguladoras devem prever mandato certo e impossibilidade de demisso ad nutum pelo Chefe do Poder Executivo. A escolha dos
dirigentes das Agncias Regulatrias pelo Presidente da Repblica, tambm, deveria ser feita com base em critrios capacitrios previstos em lei,
a fim de diminuir-se a ingerncia poltica das nomeaes.35
A previso de mandato certo tambm nos parece garantia de independncia e ser mais completa se sua durao no coincidir com a durao
do mandato presidencial.
A Lei n 9.427/96 (ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica),
em seu artigo 5 previu mandato de quatro anos para seus dirigentes. Por
sua vez, a Lei n 9.478/97 (ANP Agncia Nacional de Petrleo), em seu
artigo 11, 3, estabeleceu que os membros da Diretoria cumpriro mandatos de quatro anos, no coincidentes, permitida a reconduo. A Lei n
9.961/200 (ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar), em seu artigo 6, pargrafo nico, estabeleceu mandato de trs anos, admitida uma
reconduo. A Lei n 9.984/2000 (ANA Agncia Nacional de guas), em
seu artigo 9 estabeleceu mandato de quatro anos.
Nesse mesmo sentido, Arnoldo Wald e Luiza Rangel de Moraes argumentam que Outros requisitos podem ser ainda exigidos, como pr-requisito aocupao desses cargos, tais como especializao
tcnica, aferida por meio de antecedentes tcnicos comprovados e at de seleo aberta para a postulao de cargos (Op. cit. p. 146).
35

Agncias Reguladoras

13

Diversamente, porm, a Lei n 9.883/99 (ABIN Agncia Brasileira de

Inteligncia) no instituiu mandato para seu Diretor-Geral.
Observe-se, ainda, que o prprio Supremo Tribunal Federal reconhecendo o novo estgio do Direito Administrativo, a partir do binmio privatizao/eficincia, permitiu lei estadual a fixao de mandato certo e
impossibilidade de destituio ad nutum dos dirigentes das Agncias, na
ADIN 1.949. Observe-se que o STF excepcionou a regra geral da impossibilidade da lei criar outras formas de acesso Administrao Pblica que
no sejam o concurso pblico ou os cargos em comisso ou funes de confiana de livre escolha do Chefe do Executivo.
A legislao, tambm, previu a participao do Senado Federal na escolha dos dirigentes das Agncias. A Lei n 9.427/96 (ANEEL Agncia
Nacional de Energia Eltrica), em seu artigo 5; a Lei n 9.478/97 (ANP
Agncia Nacional do Petrleo), em seu art. 11, 2; a Lei n 9.883/99
(ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia), em seu art. 11, pargrafo nico; a Lei n 9.961/2000 (ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar),
em seu art. 6, pargrafo nico.
Diversamente, porm, a Lei n 9.984/2000 (ANA Agncia Nacional
de guas) previu em seu artigo 9 a escolha da Diretoria Colegiada pelo
Presidente da Repblica, e no 1, a escolha do Diretor-Presidente da ANA
pelo Presidente da Repblica entre os membros da Diretoria Colegiada,
inexistindo participao do Senado Federal.
Posteriormente, porm, a Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, que
dispe sobre a gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras, padronizou a escolha de seus dirigentes, prevendo no artigo 4 que as Agncias sero dirigidas em regime de Colegiado, por um conselho Diretor ou
Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu
Presidente ou o Diretor-Geral ou Diretor-Presidente; e em seu artigo 5
que o Presidente ou o Diretor-Geral ou Diretor-Presidente e os demais
membros do Conselho Diretor ou da Diretoria sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de
especialidade dos cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps a aprovao do Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do Art. 52
da Constituio Federal.
O artigo 6 da referida Lei n 9.986/200 estabeleceu que o mandato
dos Conselheiros e dos Diretores ter o prazo fixado na lei de criao de
cada Agncia.
Esse mecanismo de freios e contrapesos foi destacado por ALEX DE
TOCQUEVILLE, que, ao analisar as nomeaes americanas para o funcio-

14

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

nalismo pblico, constatou que o Senado habitualmente um corpo legislativo; algumas vezes, porm, torna-se corpo administrativo e judicirio.
Ele toma parte na administrao de vrias maneiras, conforme as diferentes constituies; mas concorrendo para a escolha dos funcionrios que
penetra de ordinrio na esfera do poder executivo.36
Igualmente, em relao ao mandato dos dirigentes das Agncia Reguladoras, parece-nos importante a previso de quarentena para seus dirigentes, impossibilitando-os de assumir cargos em empresas das quais a
Agncia Reguladora mantinha relao de fiscalizao.
Essa previso, inexistente nas leis que criaram as agncias foi instituda, posteriormente, pelo artigo 8 da Lei n 9.986/2000, que determinou
que o ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividade ou de prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia, por um perodo de 4 (quatro) meses, contados da exonerao ou do trmino do seu
mandato. A Lei, ainda, estabeleceu que durante o impedimento, o ex-dirigente ficar vinculado agncia, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo que exerceu.
A demisso imotivada do dirigente da Agncia Reguladora configurar
ilegalidade, sanvel judicialmente.

4. Controle das agncias reguladoras

A possibilidade de controle das Agncias Reguladoras, em face de sua
independncia, outro tema polmico a ser melhor analisado pela doutrina administrativista, pois mesmo no modelo norte-americano de agncias
o controle vem crescendo.
Nos Estados Unidos ampliou-se o controle judicial sobre os atos das
agncias, permitindo-se ao Poder Judicirio, como lembra Maria Sylvia Di
Pietro, no apenas o procedimento, como tambm a razoabilidade das
decises diante dos fatos e a proporcionalidade da medida em relao aos
fins contidos na lei.37
Esse crescente controle das agncias pelos poderes constitudos do Estado confirma a necessidade de manuteno do binmio centralizao governamental e descentralizao administrativa.
Entendemos que, apesar de sua independncia, as Agncias Reguladoras devem sofrer controle dos Poderes constitudos, em face da necessria

36

TOCQUEVILLE, Alex. A democracia na Amrica. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 95.

37

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito... Op. cit. p. 137.

Agncias Reguladoras

15

manuteno dos sistema de freios e contrapesos caracterizador da idia de

Separao de Poderes e a manuteno da centralizao governamental.
O Poder Executivo, alm de permanecer com a iniciativa de lei para
criar, alterar e extinguir; mantm a coordenao geral da Administrao Pblica, indicando no projeto de lei quais as funes e finalidades da respectiva
agncia. Mantm, ainda, a possibilidade de fiscalizao por meio de contratos de gesto e a indicao dos dirigentes da agncia. (BARROSO)
Em relao ao Poder Legislativo, o desrespeito aos parmetros bsicos
estabelecidos na delegao legislativa poder acarretar a sustao desses
atos normativos, com base no artigo 49, V, da Constituio Federal.
O art. 49, V, da Constituio Federal ( da competncia exclusiva do
Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa), tradicionalmente utilizado para as leis delegadas, dever, a partir da incorporao das Agncias Reguladoras em nosso ordenamento jurdico, servir
de mecanismo de controle legislativo ao eventual exagero das Agncias no
exerccio de seu poder normativo, pois a Carta Magna fala em controle dos
limites da delegao legislativa.38 Trata-se da possibilidade de controle da
descentralizao administrativa pela centralizao governamental.
Alm disso, o Congresso Nacional permanece com o poder de delegar
ou no, fixando os parmetros bsicos, pois elabora a lei de criao da
agncia e poder controlar as agncias com base no art. 49, X, da Constituio Federal.
Ressalte-se, ainda, a possibilidade do Tribunal de Contas fiscalizar a
gerncia do dinheiro pblico por parte das Agncias Reguladoras. Como
destacado pelo Ministro Jos Delgado, em relao independncia financeira das Agncias, a vem o grande papel dos Tribunais de Contas, que precisam se preparar para exercer uma fiscalizao nessas agncias reguladoras, porque essa autonomia financeira e a manipulao administrativa dos
seus recursos tm, na minha viso, de ser submetidas a um controle.39
Nesse sentido, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO afirma que o poder normativo das
agncias reguladoras se enquadra como uma variedade de delegao, denominada pela doutrina de
deslegalizao (Mutaes... Op. cit. p. 182).
38

Palestra proferida no 6 Seminrio Nacional de Direito Administrativo. Conferir: BDA Boletim de

Direito Administrativo, novembro/2000. Importante ressaltar, no mesmo seminrio, o posicionamento
de LUIS ROBERTO BARROSO sobre a possibilidade de controle das Agncias pelo Tribunal de Contas:
onde a Agncia Reguladora empregue verbas pblicas, evidentemente, o Tribunal de Contas pode e
deve analisar essas contas; mas o Tribunal de Contas no pode, a meu ver, como tem acontecido em
algumas unidades da Federao, oficiar para a Agncia Reguladora e perguntar: por que a barca que
deveria fazer o trajeto tal e qual ainda no est funcionamento com capacidade para 1.000 pessoas,
como previa o edital? Porque este um papel da Agncia Reguladora, e o Tribunal de Contas no pode
fiscalizar a atividade-fim da Agncia Reguladora, sob pena de que ela no tenha independncia.
39

16

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

Em relao ao Poder Judicirio, entendemos que a instituio de Agncias Reguladoras em nada alterou a possibilidade de controle judicial da Administrao Pblica, consagrada em nosso ordenamento jurdico ptrio.
Analisando o Direito Comparado, dois so os grandes ramos de sistemas administrativos: sistema do contencioso administrativo e sistema de jurisdio nica.40
O sistema do contencioso administrativo, tambm conhecido como sistema francs, caracteriza-se pela impossibilidade de intromisso do Poder
Judicirio no julgamento dos atos da Administrao, que ficam sujeitos
tosomente jurisdio especial do contencioso administrativo. Dessa
forma, h uma diviso jurisdicional entre a Justia Comum e o Contencioso Administrativo, sendo que somente essa pode analisar a legalidade
dos atos administrativos.41 Na Frana, o organograma do contencioso administrativo inicia-se com a existncia do Conselho de Estado, rgo mximo dessa jurisdio administrativa, sendo, ainda, formado pelos Tribunais
Administrativos, Conselhos do Contencioso Administrativo das Colnias,
Tribunal de Contas, Conselho Superior da Educao nacional e Corte de
Disciplina oramentria.42
Diversamente, o sistema de jurisdio nica, tambm conhecido por
sistema judicirio ou ingls, tem como caracterstica bsica a possibilidade
de pleno acesso ao Poder Judicirio, tanto dos conflitos de natureza privada, quanto dos conflitos de natureza administrativa.
Como salientado por John Clarke Adams, ao analisar os sistemas de
jurisdio nica ingls e norte-americano, historicamente se explica o prestgio dos Tribunais e juzes desses pases e, conseqentemente, a sujeio
da Administrao ao seu poder. Alm disso, somente assim estar sendo
respeitado os tradicionais conceitos ingls do rule of law (imprio da lei), e
Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Op. cit. 3. ed. Milo: Giuffr, 1993. v. 1. p. 35 ss; RIVERO, Jean.
Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 78 ss; DROMI, Roberto. Derecho administrativo.
6. ed. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997. p. 159 ss; CAETANO, Marcello. Op. cit. p. 15 ss; NEGRETE, Alfonso Nava. Derecho administrativo mexicano. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1995. p. 21 ss.
40

Jos Alfredo de Oliveira Baracho nos traz importante conexo entre a finalidade protetiva do
Direito Administrativo e a idia de contencioso administrativo, ressaltando que a consagrao da jurisdio administrativa, para muitos doutrinadores, alm de atender convenincia da especializao dos
tribunais, serve para corrigir as distores da administrao pblica, com a possibilidade da defesa dos
direitos do indivduo (Processo constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 83).
41

RIVERO, Jean. Curso... Op. cit. p. 45 ss. Conferir, ainda, importante anlise sobre as autoridades
administrativas independentes: MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Cours de droit administratif. 6. ed.
Paris. Montchrestien, 1999. p. 107 ss.; RODRIGUEZ, Andrs Betancor. La administraciones independientes. Madri: Tecnos, 1994. p. 32 ss; GARCA DE ENTERRA, Eduardo, FERNNDEZ, Toms-Ramn.
Curso de derecho administrativo. Madri: Civitas, 2000. p. 426 ss.
42

Agncias Reguladoras

17

norte-americanos do judicial supremacy (supremacia judicial) e o due process of law (devido processo legal).43
A moderna supremacia do Estado de Direito e das Constituies escritas sobre todas as espcies e atos normativas impe a necessidade de acesso total e irrestrito ao Poder Judicirio, cujas garantias constitucionalmente deferidas possibilitam maior independncia e imparcialidade perante a
Administrao Pblica, respeitando-se a razo do surgimento do Direito
Administrativo, qual seja, a limitao do poder estatal, com pleno respeito
aos direitos fundamentais.44
No Brasil, desde a primeira Constituio republicana,45 adotou-se o
sistema de jurisdio nica, consagrando-se a independncia das instncias
penal e administrativa, s repercutindo aquela nesta quando ela se manifesta pela inexistncia material do fato ou pela negativa de sua autoria.46
Assim, no sistema de jurisdio nica do Brasil, somente haver a vinculao de instncias quando no mbito penal reconhecer-se a inexistncia
material do fato ou constatao da negativa de autoria.47
Nesse sentido, decidiu o STF que a jurisprudncia sedimentada do
Supremo Tribunal Federal no sentido da independncia das responsabilidades administrativa e penal. A exceo corre conta de situao concreta
em que, no campo penal, hajam ficado patenteadas a inexistncia da materialidade ou a negativa da autoria.48
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 manteve a
tradio nacional de adoo do sistema de jurisdio nica, consagrando,
expressamente, no inciso XXXV, do artigo 5, que a lei no excluir do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito. Dessa forma, sempre haver possibilidade de interveno do Poder Judicirio, que, no exerccio da jurisdio,
dever aplicar o direito ao caso concreto.49
ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba, 1964. p. 22.

43

Cf.: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 115; BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral da cidadania. So Paulo: Saraiva,
1995.p. 9 ss e 35.
44

Conferir na estrutura do Imprio: DALLARI, Dalmo de Abreu. O Conselho de Estado e o contencioso administrativo no Brasil. Revista de Direito Pblico. v. 11. p. 33 ss.
45

STF Pleno MS n 22.438-0/SPRel. Min. Moreira Alves, Dirio da Justia, Seo I, 6 fev. 1998,
p. 8.
46

ARAJO, Edmir Netto de. Ilcito administrativo: a comunicabilidade das instncias penal e administrativa. Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. jun. 98, p. 139.
47

STF Pleno MS n 22.476-2/AL Rel. Min. Marco Aurlio, Dirio da Justia, Seo I, 3 out.
1997, p. 49.230.
48

Cf: STF 1 T Rextr. n 145.023/RJ Rel. Min. Ilmar Galvo, Dirio da Justia, Seo I, 18 dez.
1992. p. 24.388; STF 2 T Rextr. n 158.655-9/PA Rel. Min. Marco Aurlio, Dirio da Justia, Se49

18

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

Assim, havendo plausibilidade da ameaa do direito, o Poder Judicirio obrigado a efetivar o pedido de prestao jurisdicional requerido pelo
ofendido de forma regular, pois a indeclinabilidade da prestao judicial
princpio bsico que rege a jurisdio,50 uma vez que a toda violao de
um direito responde uma ao correlativa, independentemente de lei especial que a outorgue ou de obrigatoriedade de esgotamento da instncia
administrativa.51
A atual Constituio Federal, diferentemente da anterior, afastou a necessidade da chamada jurisdio condicionada ou instncia administrativa
de curso forado, inexistindo a exigibilidade de exaurimento das vias administrativas para obter-se o provimento judicial,52 uma vez que excluiu a
permisso, que a Emenda Constitucional n 7 Constituio anterior estabelecera, de que a lei condicionasse o ingresso em juzo exausto das
vias administrativas, verdadeiro obstculo ao princpio do livre acesso ao
Poder Judicirio.53
Dessa forma, a inafastabilidade do controle judicial, consagrada constitucionalmente, aplica-se integralmente s Agncias Reguladoras, pois a Administrao Pblica Direta ou Indireta deve, como todos os administrados,
total obedincia ao primado da Constituio e legalidade, pois discricionariedade administrativa no se confunde com arbitrariedade administrativa.54
o I, 2 maio 1997, p. 16.567; STF 2 T Rextr. n 172.084/MG Rel. Min. Marco Aurlio, Dirio da
Justia, Seo I, 3 maro 1995, p. 4.111; STF 1 T HC n 68.653/DF Rel. Min. Seplveda Pertence,
Dirio da Justia, Seo I, 28 jun. 1991, p. 8.906; STF Pleno Agravo Regimental n 152.676/PR
Rel. Min. Maurcio Corra, Dirio da Justia, Seo I, 3 nov. 1995.
50

RTJ 99/790.

A Constituio, excepcionalmente, exige o prvio acesso s instncias da justia desportiva, nos

casos de aes relativas disciplina e s competies desportivas, reguladas em lei (CF, artigo 217,
1), sem, porm, condicionar o acesso ao Poder Judicirio ao trmino do processo administrativo, pois
a justia desportiva ter o prazo mximo de 60 dias, contados da instaurao do processo, para proferir
a deciso (CF, artigo 217, 2). Manoel Gonalves Ferreira Filho salienta tratar-se de exceo ao inciso
XXXV, do artigo 5, afirmando ser uma exceo escandalosa, j que no prevista quanto a outras
modalidades de contencioso administrativo que se conhecem no Pas (Comentrios... Op. cit. v. 4. p.
89). Pinto Ferreira, por sua vez, critica a previso do prazo de 60 dias, ensinando que no andou bem,
entretanto, na fixao do prazo. Deveria dizer que a deciso final deve ser proferida obrigatoriamente
em prazo que nunca cause prejuzo ao adiamento e concluso da competio (Comentrios... Op.
cit. v. 7. p. 186).
51

52

RP 60/224.

Cf. MORAES, Alexandre. Direitos humanos fundamentais. 2.ed. So Paulo: Atlas, 2.001. p. 197 ss.
Como salientam Nelson Nery e Rosa Nery, no pode a lei infraconstitucional condicionar o acesso ao
Poder Judicirio ao esgotamento da via administrativa como ocorria no sistema revogado (Cdigo de
processo civil e legislao processual civil extravagante em vigor. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1994. p. 137).
53

Nesse sentido, Jos Alfredo de Oliveira Baracho ensina que nos Estados democrticos, as autoridades pblicas e os cidados esto submetidos ao direito, que deve ter uma origem legtima, no
apenas uma legalidade objetiva. Todos os atos da administrao devem ser controlados, divergindo os
Estados na maneira e instrumentos adequados sua efetivao (Processo... Op. cit. p. 85).
54

Agncias Reguladoras

19

Como destacado por CAIO TCITO, a liberdade decisria das Agncias Reguladoras no as dispensa do respeito ao princpio da legalidade e
aos demais fixados para a Administrao Pblica, no art. 37 da Constituio Federal de 1988.55
Ressalte-se, porm, que no haver, em regra, a possibilidade de controle concentrado de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal
dos atos normativos editados pelas Agncias Reguladoras, pois haveria a
necessidade de analisar a sua compatibilidade com os modelos genricos
standards previsto na lei, para concluir-se pela constitucionalidade ou
no da norma secundria. Nesses casos, a jurisprudncia da Corte Suprema clara ao proclamar que a ao direta de inconstitucionalidade no
instrumento hbil para controlar a compatibilidade de atos normativos
infralegais em relao lei a que se referem, pois as chamadas crises de
legalidade, caracterizadas pela inobservncia do dever jurdico de subordinao normativa lei, escapam do objeto previsto pela Constituio.56
No ficar, todavia, afastada a via do controle difuso de constitucionalidade, nem tampouco a possibilidade de eventual argio de descumprimento de preceito fundamental, desde que a conduta da Agncia Reguladora desrespeite qualquer preceito fundamental.
Por fim, importante salientar que os dirigentes das Agncias Reguladoras estaro sujeitos responsabilidade prevista na Lei n 8.429/92 (Lei de
Improbidade Administrativa), editada para que se evite o perigo de uma
administrao corrupta caracterizada pelo descrdito e ineficincia, com o
intuito de prevenir a corroso da mquina burocrtica do Estado.
Os artigos 1, caput, e pargrafos nico, 2 e 3 da Lei n 8.429/92
definem como sujeito do ato de improbidade administrativa o agente pblico,57 servidor ou no, que exera, embora transitoriamente, ou sem remunerao, seja por eleio, nomeao, designao, contratao ou por
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego
ou funo na Administrao direta ou indireta, em empresa incorporada
ao patrimnio pblico ou em entidade para cuja criao ou custeio o errio
55

TCITO, Caio. Agncias reguladoras... Op. cit. p. 5.

56

Conferir: STF Pleno Adin n 264 (AgRg)/DF Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 152/352.

Conferir, em relao ao conceito de funcionrio pblico: STF Considerando que o disposto no

1 do art. 327 do CP, que equipara a funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem exerce cargo,
emprego ou funo em entidade paraestatal, abrange os servidores de sociedade de economia mista
e de empresas pblicas e que esta equiparao se aplica tanto ao sujeito passivo do crime como ao
ativo, a Turma indeferiu habeas corpus impetrado em favor de paciente acusado da prtica do delito
de trfico de influncia (CP, art. 332) teria recebido determinada importncia para exercer influncia
sobre funcionrios de sociedade de economia mista , em que se alegava a atipicidade do fato (STF
1 T. HC n 79.823/RJ Rel. Min. Moreira Alves. Deciso: 28-3-2000. Informativo STF n 183).
Conferir, ainda: RTJ, 111/267.
57

20

Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

tenha concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual.58 Obviamente, nesse conceito enquadram-se os
dirigentes e servidores das Agncias Reguladoras.

5. Concluso
A evoluo do entendimento liberal sobre a Separao dos Poderes, o
conceito de LEI e a necessidade de descentralizao administrativa a partir
de meados do sculo XX tornaram plenamente aceitvel a possibilidade do
Poder Legislativo, mediante o devido processo legislativo, instituir Agncias Reguladoras especializadas com finalidades especficas59 e com poder
normativo limitado.
A inovao trazida com as novas agncias reguladoras deve, mais do
que importar os mecanismos procedimentais norte-americanos, incorporar o esprito da descentralizao administrativa dos Estados Unidos da
Amrica, no sentido de maior eficincia dos servios pblicos e maior garantia ao direitos dos cidados.60
Essa finalidade da descentralizao administrativa norte-americana
foi observada por ALEX DE TOCQUEVILLE, ao afirmar que o que mais
admito na Amrica no so os efeitos administrativos da descentralizao, mas os efeitos polticos. Nos Estados Unidos, a ptria se faz sentir em
toda a parte. um objeto de solicitude desde a cidadezinha at a Unio
inteira.... No raro, o europeu v no funcionrio pblico apenas a fora;
o americana nele v o direito. Podemos, pois, dizer que na Amrica o homem nunca obedece o homem, mas justia ou lei... Como a autoridade
administrativa est situada ao lado dos administrados e, de certa forma, os

Em um sentido mais amplo, Marcello Caetano aponta a seguinte definio: todo aquele que
exera uma actividade implicando prestao pessoal de servios Administrao Pblica, sob a direco dos respectivos rgos, ser um agente da Administrao (Princpios fundamentais do direito
administrativo. Coimbra: Almedina, 1996. p. 285). O Supremo Tribunal Federal j apontou o amplo
conceito de agente pblico do art. 2 da Lei n 8.429/92: STF Plenrio MS n 23.034-9/PA Rel.
Min. Octvio Gallotti, Dirio da Justia, Seo I, 18 jun. 1999, p. 3.
58

Observe-se que nos Estados Unidos, as agncias reguladoras so especializadas, como por exemplo
a ICC Interstate Commerce Comission, que regula os setores de ferrovias, transporte de carga e abastecimento de gua e a FERC Federal Energy Regulatory Comission, que regula as reas de energia
eltrica, gs natural e petrleo.
59

Como lembra Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o vocbulo agncia um dos modismos introduzidos
no direito brasileiro em decorrncia do movimento da globalizao. Foi importado do direito norteamericano, onde tem sentido mais amplo, que abrange qualquer autoridade do Governo dos Estados
Unidos, esteja ou no sujeita ao controle de outra agncia, com excluso do Congresso ou dos Tribunais (Direito administrativo... Op. cit. p. 391).
60

Agncias Reguladoras

21

representa, no suscita nem inveja nem dio. Como seus meios de ao so

limitados, cada qual sente que no pode se apoiar unicamente nela.61
Portanto, a incorporao das Agncias Reguladoras no ordenamento
jurdico brasileiro possvel, como exigncia de descentralizao administrativa, para maior celeridade e eficincia na prestao e fiscalizao
dos servios pblicos, desde que, porm, respeite os princpios e preceitos
constitucionais e as regras bsicas fixados pelos Poderes Executivo e Legislativo, na lei de sua criao (centralizao governamental).62

6. Bibliografia
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61

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Esse o entendimento de GARCIA DE ENTERRA e TOMS-RAMN FERNANDEZ ao analisarem

as denominadas autoridades administrativas independentes, pois afirmam no haver independncia
em sentido prprio, nem ruptura propriamente dita com os laos do Governo e do Parlamento, contraria aos princpios constitucionais, mas sim um reforo na autonomia de gesto para melhor e mais
eficiente prestao dos servios proclamados pela Constituio (Curso de derecho administrativo... Op.
cit. p. 429).
62

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Temas atuais de Direito Pblico Constitucional e Administrativo Alexandre de Moraes

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