Subgrupo 3.

TRIBUTAO DO PATRIMNIO
RELATRIO FINAL | SETEMBRO 20 09

Professor Doutor Sidnio Pardal (Coordenador do Subgrupo 3)

Professor Doutor Jorge Jlio Landeiro de Vaz
Professor Doutor Paulo V. D. Correia
Dr. Angelina Tibrcio Silva

NOTA: Este Relatrio parte integrante do Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal
Competitividade, Eficincia e Justiado Sistema Fiscal, cuja coordenao geral foi conduzida pelo Professor
Doutor Antnio Carlos dos Santos e pelo Professor Doutor Antnio M. Ferreira Martins.

Grupo de Trabalho para o Estudo da Poltica Fiscal, Competitividade, Eficincia e Justia do Sistema Fiscal

Agradecemos a todas as entidades que generosamente

deram a sua colaborao para o desenvolvimento deste
Relatrio, ajudando a compreender os legtimos direitos e
interesses que esto envolvidos nesta complexa questo da
tributao do patrimnio imobilirio.
Permita-se-nos

destacar

particular

contributo

da

Associao Nacional de Municpios Portugueses com a

leitura crtica que nos facultou do Relatrio Preliminar.

NDICE
Captulo I. Tributao do Patrimnio Imobilirio.. 1
1. Introduo....
1
1.1 As Reformas de 1988 e de 2003... 1
1.2 O Princpio do Benefcio.... 2
1.3 O Carcter Imperfeito do Mercado Imobilirio.... 4
1.4 Efeitos Perversos do Decreto-Lei n. 46673, de 29 de Novembro....
5
2. Os Conceitos de Valor Fiscal.... 6
2.1 Os Vrios Conceitos de Valor...... 9
2.2 O Conjunto de Factores a Considerar na Avaliao.... 13
2.3 O Valor de Base Territorial..... 15
2.4 Planeamento do Territrio e Fiscalidade... 18
Captulo II. Tendncias na Tributao do Patrimnio..... 21
1. Experincias Internacionais.. 21
1.1 A Experincia Espanhola............................................... 21
1.2 A Experincia da Inglaterra, Pas de Gales e Esccia... 24
1.3 A Experincia Francesa......................... 29
1.4 A Experincia Dinamarquesa........................ 30
1.5 A Experincia Alem.... 32
1.6 A Experincia Italiana.. 34
1.7 A Experincia Norte-americana e o Programa Piloto do Estado do Connecticut.... 36
2. A Relao do Imposto sobre o Patrimnio Imobilirio e das Receitas Totais com o PIB na UE, OCDE e Portugal 38
Captulo III. A Dependncia das Autarquias da Tributao do Patrimnio... 40
1. A relao do IMI com o Fundo de Coeso Municipal no Contexto da Lei das Finanas Locais 40
2. Esquema sintetizador das receitas das autarquias no quadro da Lei Finanas Locais... 42
Captulo IV. Apreciao da Reforma de 2003.............................. 48
1. Consideraes Gerais..... 48
2. Actualizao do Valor Patrimonial Tributrio (art. 16. do Decreto-Lei n. 287/2003)..... 49
3. Classificao dos Prdios Urbanos.... 51
4. A Questo da Ponderao do Factor Localizao... 54
5. A Tributao dos Prdios Construdos por Empresas de Promoo Imobiliria para Venda 55
6. IMI a Pagar pelos Proprietrios de Prdios Arrendados.. 57
6.1 Relao entre o IMI e as Rendas Recebidas.. 57
6.2 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS).. 60
6.3 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC)......................................................... 61
7. Actualizao do Valor Fiscal em Resultado da sua Transaco por Venda ou por Herana.. 61
8. Sobre as operaes de avaliao.. 67
Captulo V. A Aplicao do Regime Transitrio.... 72
Captulo VI. A Evoluo da Receita Fiscal Resultante do IMI e do IMT 74
Captulo VII. Incidncias e Isenes em IMI e IMT........... 76
1. Os Benefcios Fiscais no IMI e no IMT.. 76
2. Anlise da Situao Actual.... 76
3. Sntese dos Benefcios Fiscais e Desagravamentos Estruturais Vigentes em Sede de em Sede de IMT e de IMI. 80
4. A perda associada aos benefcios fiscais e desagravamentos estruturais do IMT do IMI 89
Captulo VIII. Mtodos de Avaliao do Valor Patrimonial... 91
1. Fundamentos da Base de Incidncia da Tributao do Patrimnio... 91
2. Valor Fundirio e Segmentao do Uso do Solo.... 96
Captulo IX. Taxas e Adequao da Carga Tributria..... 100
1. Nota Introdutria..... 100
2. Princpios para um Modelo de Tributao do Patrimnio Imobilirio... 102
Captulo X. A Questo do Cadastro Geomtrico.... 115
Captulo XI. Notas Avulsas........ 119
Captulo XII. A Tributao das Grandes Fortunas... 125
1. A questo do enquadramento fiscal das grandes fortunas.... 125
2. Tipos de bens que podem integrar uma grande fortuna... 127
3. Concluso........ 131

Captulo I. Tributao do Patrimnio Imobilirio

1. Introduo
1.1 As Reformas de 1988 e de 2003
A concepo de um modelo de tributao do patrimnio imobilirio tem implicaes com os
regimes do arrendamento urbano, agrcola e florestal, com a legislao relativa aos
instrumentos de gesto territorial, que deve integrar a Lei dos Solos, com o sistema de
financiamento dos Municpios e com outros diplomas legais cujos contedos reclamem uma
articulao lgica com a configurao das prerrogativas da propriedade privada deste tipo de
bens.
A fundamentao do imposto sobre o patrimnio, com a reforma de 1988, deixou de ter por
base o rendimento do prdio e o legislador, talvez um pouco precipitadamente, perante o facto
de ter sido criado o imposto geral sobre os rendimentos, o IR, e confrontado com a
necessidade de manter a receita da contribuio predial para os Municpios, substituiu a
designao do imposto para contribuio autrquica (CA) e desligou-a do rendimento para
tomar como base de incidncia um suposto e presumido valor patrimonial tributrio. Notese que, na prtica, a base de incidncia da contribuio predial era o rendimento do prdio
capitalizado e a contribuio autrquica assumia como base de incidncia aquilo que designa
como valor patrimonial tributrio, dependente de uma avaliao casustica feita com base
num cdigo de avaliaes que a lei previu mas que nunca veio a ser elaborado. Na prtica,
continuou a funcionar o sistema de cobrana da contribuio predial com a mesma
informao e os mesmos nmeros, aqueles que estavam disponveis nos verbetes da matriz
fiscal, havendo apenas uma variao semntica na designao do imposto. A dificuldade de
legislar neste domnio revela-se quase generalizada ao nvel internacional e deve-se a um
dfice de trabalho terico interdisciplinar entre o Direito Fiscal, a Economia e o Urbanismo.
Constata-se uma falta de rigor conceptual e mesmo erros de lgica na determinao do um
valor fiscal com sentido real na economia do territrio e do modelo de avaliao, o que
enfraquece a compreenso e a legitimidade do Cdigo da Tributao sobre a propriedade
imobiliria.

O problema enfrentado pelo legislador em 1988 decorria do facto de uma parte dos
proprietrios aqueles que tinham os prdios arrendados realizar uma receita objectiva e
concreta que ficava sujeita a IR, enquanto outra parte dos proprietrios, utilizadores directos
dos seus prdios, por no realizarem qualquer receita, explcita e contabilisticamente
materializada, no serem tributados em IR. Para assegurar a continuidade desta fonte de
receita municipal e manter uma tributao sobre o patrimnio imobilirio em geral, entendeuse, na altura, alterar a base de incidncia do imposto, que deixou de ter como referncia o
rendimento, real ou presumido, passando a adoptar o designado valor patrimonial tributrio.
O rendimento auferido pelo proprietrio de um prdio arrendado passou a ser tributado em
sede de imposto sobre o rendimento e sobre o mesmo prdio o proprietrio passou a pagar
CA, sendo esta depois deduzida colecta em sede daquele imposto1.
1.2 O Princpio do Benefcio
A invocao do princpio do benefcio pode servir para fundamentar a tributao esttica do
IMI (ex-contribuio autrquica) desde que seja possvel elencar e demonstrar a existncia
desses benefcios, assim como a sua correspondncia com o montante da colecta, luz dos
princpios da equidade e da proporcionalidade. Quando so os Municpios e o Estado a
proporcionar e a gerir as redes de infraestruturas e de servios urbanos, gratuitamente ou a
preos tarifados, e se alcana uma ordem territorial e social que valoriza e faz respeitar os
direitos da propriedade privada, ento tem sentido um imposto legitimado no princpio do
benefcio. Acontece, porm, que a explorao de grande parte das redes de infraestruturas
urbanas tem sido concessionada a particulares e aberta prtica de preos com significativas
margens de lucro e, neste quadro, a propriedade imobiliria, na medida em que depende dos
servios destas redes, de certo modo, fica refm de monoplios naturais detidos por entidades
quase privadas. Esta questo merece uma particular ateno poltica, econmica e jurdica e
no pode deixar de ser ponderada quando se invocam os benefcios que compete ao sector
pblico assegurar em matria de enquadramento e sustentao jurdica e funcional da
propriedade imobiliria. A dinmica desta distribuio de competncias e de regimes de
explorao das redes pblicas, assim como a atribuio dos direitos relativos aos usos do solo,

Isto acontece no caso dos proprietrios que declararam que o prdio estava arrendado dentro do prazo (curto e

nico). Para os que no estiveram atentos a este detalhe, os seus prdios passam a ser avaliados pelo novo cdigo
sem hiptese de correco.
2

construo e utilizao no podem deixar de estar presentes e de serem ponderadas na

formatao e determinao de um imposto sobre o patrimnio imobilirio.
importante distinguir as caractersticas das redes e dos servios pblicos que
infraestruturam o espao urbano daquelas que operam no espao rstico. Os benefcios
assegurados pelo Estado e pelo Municpio propriedade rstica so enquadrados e
contabilizados de forma jurdica e administrativamente diferentes daqueles que so
assegurados em meio urbano. Ao contrrio do que pode parecer, os encargos pblicos em
meio rstico entram no oramento do Estado como um custo quase a fundo perdido enquanto
os investimentos nas redes urbanas tendem a ter um retorno francamente positivo. Esta
matria merece uma anlise aprofundada.
O Urbanismo, o Direito e a Economia enfrentam o desafio de compreender e conceptualizar
as relaes da propriedade e da sociedade com as empresas operadoras de redes de
infraestruturas e de servios, com as instituies que exercem polticas territoriais e
ambientais, com as instituies seguradoras e de crdito, nomeadamente o hipotecrio, e com
as diversas procuras de solo no contexto do mercado imobilirio.
A desterritorializao clssica do poder do Estado processa-se em contraponto com a
emergncia de novas territorialidades que, nas ltimas dcadas, alteraram profundamente a
estrutura real dos direitos da propriedade, desenvolvendo-se dependncias dos prdios e das
actividades que os ocupam relativamente ao sistema das redes de infraestruturas e servios
territoriais em geral e urbanos em particular.
A dependncia da propriedade imobiliria dos instrumentos de planeamento territorial e dos
poderes dos servios tcnico-administrativos tem vindo a alterar, de forma significativa, as
prerrogativas da propriedade, nem sempre de forma consciente e transparente. Longe vai o
tempo do fruendi, utendi et abutendi que caracterizava a propriedade absoluta do Direito
Romano.
Na sociedade contempornea, os direitos da propriedade imobiliria carecem de novos
enquadramentos jurdicos que impeam o abuso por parte dos proprietrios, nomeadamente
quando desrespeitam o interesse pblico e as boas relaes de vizinhana, principalmente no
que diz respeito ao controlo de factores de poluio. Por outro lado, as prerrogativas da
propriedade so cada vez mais condicionadas e expostas a um conjunto de poderes

discricionrios de carcter tcnico, poltico e administrativo, muitas vezes simplesmente

burocrticos e corporativos, que jogam com pilares e interesses fundamentais do direito da
propriedade margem de uma procedimentalizao juridicamente transparente.
surpreendente a quantidade de leis que so produzidas sobre o territrio, geralmente no
sentido de criar restries e proibies relativamente aos usos, utilizaes e direitos de
construo, sendo raros os diplomas e mesmo os planos cujos contedos se afirmam pela
positiva com ideias e solues para promover modelos de desenvolvimento territorial claros e
desejados,

comprometendo-se

com

aces

construtivas.

Observa-se

tambm

uma

multiplicao de taxas e de impostos que incidem sobre o imobilirio, a ponto de ser

pertinente uma reflexo crtica de avaliao da carga fiscal directa e indirecta suportada por
estes bens de primeira necessidade.
Justifica-se, portanto, uma reflexo sobre o estatuto da propriedade, avaliando o estado em
que esta se encontra sob o ponto de vista da salvaguarda das prerrogativas que lhe assistem,
do seu valor como direito constitucional, da sua importncia social para as pessoas, famlias e
empresas e do seu significado cultural e estrutural para a coeso econmica e social.

1.3 O Carcter Imperfeito do Mercado Imobilirio

O mercado imobilirio, pela sua natureza, depende do solo, que um bem escasso, fixo
quanto sua localizao e portanto sujeito a condicionamentos geogrficos, o que faz com
que cada prdio seja um produto nico. Por todas estas razes, o mercado imobilirio no
funciona em concorrncia perfeita, pelo que a aplicao do paradigma do mercado
concorrencial perfeito ao mercado imobilirio, mesmo que relativizado, enferma de fortes
limitaes. Acresce que h uma irresolvel assimetria entre as condies da oferta e da
procura. Enquanto a procura, na maioria dos casos, actua sobre a presso e a urgncia de
satisfazer uma necessidade bsica de habitao ou de espao para laborar e produzir, j a
oferta opera com maior capacidade de espera, beneficiando da ajuda do crdito hipotecrio
que tem jogado claramente a seu favor. A descida das taxas de juro assim como a dilatao
dos prazos de amortizao dos emprstimos para aquisio de imveis permitiram aumentar o
preo dos imveis e, ao mesmo tempo, diminuir os encargos mensais do comprador. Acresce
que este, por sua vez, fica no tanto com o pleno estatuto de proprietrio mas mais com o

estatuto de inquilino, a pagar uma renda resolvel que lhe permitir, ao fim de um dilatado
prazo, que pode chegar aos 50 anos, ficar finalmente com propriedade plena do prdio.
curioso verificar que um crescente nmero de proprietrios de habitao prpria que
recorreram ao crdito hipotecrio est inscrito em associaes de inquilinos.
Para alm da procura para utilizao prpria h que considerar tambm a procura para prdios
de rendimento (esta ltima fortemente afectada pelo condicionamento das rendas e pela
concorrncia da banca) e ainda a procura especulativa que aposta na valorizao do
imobilirio que foi particularmente compensadora, principalmente a partir dos fins dos anos
60. A procura de terrenos enquanto bens de raiz, como refgio de poupanas, foi
impulsionada pela inflao monetria a partir dos anos 70 e pelo desregulamento do prprio
mercado imobilirio promovido pela legislao urbanstica que liberalizou os loteamentos
promovidos por particulares que entrou em vigor a partir de 1965 (Decreto-Lei n. 46 673, de
29 de Novembro), mesmo na ausncia de plano urbanstico eficaz.

1.4 Efeitos Perversos do Decreto-Lei n. 46673, de 29 de Novembro

A ruptura provocada por esta lei consistiu em retirar aos Municpios a capacidade poltica e
instrumental de planearem e controlarem o processo de urbanizao. Os Municpios perderam
o poder, os meios e o direito de reteno de mais-valias simples, ficando assim despojados
das suas principais fontes de receita para assegurar a qualificao urbana e a regulao do
mercado imobilirio. A perda de receita dos Municpios em mais-valias simples duplamente
grave, na medida em que est associada a uma consequente incapacidade de disciplinar a
expanso urbana e o ordenamento do territrio em geral.
O poder municipal de parametrizar e reter mais-valias tem um efeito regulador do mercado
imobilirio, concretamente na reduo dos preos de venda e de arrendamento. Note-se,
contudo, que este efeito regulador implica que uma parte expressiva do parque imobilirio
seja colocada em arrendamento pblico dirigido a todos os segmentos da procura. a
existncia desta alargada oferta pblica de arrendamento que garante a disciplina e a
conteno dos preos no mercado livre de venda e de arrendamento. tambm oportuno
comparar as receitas da tributao do patrimnio com a receita perdida por no haver uma
poltica de solos dotada de instrumentos que permitam aos Municpios parametrizar, distribuir

e reter as mais-valias simples. Lembremo-nos que estes instrumentos existiram em Portugal

at 1965.
Observando que um solo rstico, de uso agro-florestal, no sustenta um valor fundirio
superior a 25.000/ha e que a simples alterao de uso do solo, contemplada em plano
territorial, de rstico para urbanizvel, multiplica pelo menos cerca de cinco vezes o valor do
solo em sede de mais-valias simples, podendo essa multiplicao ser superior a vinte e cinco
vezes, podemos ajuizar o que os Municpios perderam com os efeitos do Decreto-Lei n. 46
673, de 29 de Novembro de 1965.
A reteno de mais-valias, devidamente enquadrada, teria um efeito moderador do preo do
solo urbano, habilitaria os Municpios a disciplinar o crescimento urbano e a pr em prtica
polticas de habitao anti-segregacionistas, e aumentaria a receita do Municpio, permitindolhe reduzir as taxas de licenciamento e, eventualmente, prescindir do IMT. Para conferir
transparncia Administrao Pblica, importante observar a correspondncia entre as taxas
de urbanizao e os encargos efectivamente realizados. Ao cidado, na sua qualidade de
proprietrio ou de consumidor de servios pblicos, deve ser dada a garantia da
correspondncia entre os custos dos servios prestados e as taxas que so cobradas.
Enquanto a tributao esttica do IMI de certo modo induz utilizao e rentabilizao do
prdio, a tributao dinmica do IMT agrava os encargos da transaco, o que refreia a
procura diminuindo a fluidez do mercado e, a cada transaco, o preo do prdio tende
naturalmente a absorver o encargo do IMT pago anteriormente. Assim, bvio que o IMT
um imposto que afecta negativamente a mobilidade geogrfica das famlias e das empresas e
inflaciona de forma selectiva os preos do mercado. A interdependncia de todos estes
factores remete para a importante questo da poltica de solos e da lei que a explicita.

2. Os Conceitos de Valor Fiscal

Se o legislador seguir as ideias fiscais correntes, agrava o imposto sobre os prdios de melhor
construo e bem conservados, o que est certo se for politicamente assumido que o suporte
essencial do imposto e a sua legitimidade se estruturam e fundamentam no rendimento real ou
presumido do prdio.

Se, partida, a referncia ao rendimento for abandonada para se adoptar em alternativa o

princpio do benefcio associado ao conjunto de garantias e de servios que o Estado e, mais
directamente, o Municpio prestam, respectivamente, ao proprietrio (fazendo respeitar as
suas prerrogativas) e ao prdio (atravs das redes pblicas), neste novo quadro relacional h
uma inverso de critrios, uma vez que agora os prdios degradados e abandonados, ao no
utilizarem os servios disponveis, causam prejuzo econmico s entidades gestoras desses
servios pblicos. Pelo contrrio, os prdios em bom estado de conservao e em fruio
normal so utilizadores correntes das infraestruturas e servios, o que contribui para o normal
funcionamento do sistema urbano.
Raciocinando luz da lgica do benefcio, os prdios em bom estado de conservao no
devem, por essa razo, ver o imposto agravado, assim como os prdios em estado de
degradao e de abandono no devem ser desagravados.
Qualquer que seja o modelo de determinao do valor fiscal, este deve ser configurado com
componentes sensveis conjuntura econmica e ao valor justo, a par da dinmica da
economia. Em qualquer caso, deve ser evitado um formulrio pensado para um contexto de
inflao e de especulao, sem defesas crticas e prticas que contrariem e ajudem a corrigir
essas patologias.
O conjunto de factores e de coeficientes considerados na avaliao fiscal clssica
equacionado na perspectiva da determinao do valor de rendimento do prdio e, em
resultado deste critrio, prdios idnticos ao nvel da sua dimenso, localizao e direitos de
construo e de utilizao podem ter valores fiscais significativamente diferentes caso um
esteja em estado de degradao e de abandono (valor fiscal reduzido) e o outro esteja em bom
estado de conservao e em normal fruio (valor fiscal mais elevado).
Se o princpio legitimador for o do benefcio taxado sobre um presumido valor patrimonial
tributrio, ento o critrio de determinao do valor fiscal no pode ser o enunciado
anteriormente e referido ao valor de rendimento.
Atenda-se a que a capitalizao da renda bruta taxa de 6% tende a aproximar-se do valor de
mercado. Mas, se tomarmos como referncia a renda lquida, que se obtm descontando as
despesas correntes de manuteno, conservao, encargos fiscais e outros e ainda a
depreciao das construes, a sua capitalizao mesma taxa corresponde a um valor

francamente inferior ao valor de mercado. Para efeitos fiscais sobre o patrimnio imobilirio,
obviamente, s tem sentido calcular rendimentos tributveis com base na renda lquida.
O legislador pode ainda optar por colocar o valor fiscal na banda do valor de mercado, o que
no fcil de pr em prtica e de sustentar em termos de lgica e de razoabilidade. Este
modelo pressupe que todos os prdios esto em simultneo no mercado, o que falso
porquanto a maioria dos prdios est ocupada e indisponvel para o mercado. Esta realidade,
num contexto inflacionista e especulativo, leva a atribuir aos prdios ocupados valores de
mercado virtuais, hipotticos, que vo penalizar em sede fiscal os proprietrios, sem que tais
valores se tenham realizado financeiramente. Acresce que os valores de mercado de referncia
cairiam abruptamente se todos os prdios, aos quais se atribui esse valor, entrassem
efectivamente no mercado em oferta real.
No negligencivel o facto das mais-valias imprprias, que correspondem ao lucro obtido na
venda de um imvel, serem taxadas com um imposto prprio e justamente no momento da
transaco onde efectivamente esse lucro auferido pelo proprietrio vendedor. A
extrapolao deste valor para prdios idnticos que no esto no mercado e num contexto
especulativo e de grande volatilidade claramente abusiva. Os valores reais de mercado s
tm sentido quando associados ao encontro das vontades reais e livres do proprietrio em
vender e do comprador em adquirir. Fora desta circunstncia os valores virtuais do mercado
flutuam sem qualquer traduo econmica e financeira, da a razo de se questionar a tomada
desses valores virtuais e presumidos como base de incidncia de um imposto.
A utilizao do valor de mercado para efeitos de um imposto esttico s aceitvel num
contexto em que no haja inflao nem especulao e, por conseguinte, esse valor de mercado
tenda a ser estvel e se situe na banda do valor justo. Porm, a realidade econmica
contempornea tem andado longe desse cenrio.
A nfase que neste relatrio dada ao valor de base territorial tem uma justificao
pedaggica, na medida em que se trata de um valor pouco estudado, e tem tambm um
sentido de oportunidade, uma vez que podemos prever e at j constatar que iro ter lugar
grandes transformaes na economia do imobilirio e do territrio em geral, transformaes
essas que s podero ser bem sucedidas se fundamentadas num conhecimento terico bem
estruturado.

2.1 Os Vrios Conceitos de Valor

A concepo de um imposto sobre o patrimnio imobilirio deve, prudentemente, adoptar um
critrio de determinao indutiva, partindo de casos concretos para parametrizar o montante
da colecta que, luz do senso comum e da economia real, se afigura razovel pagar em sede
deste imposto. Quanto que uma famlia da classe mdia considera razovel pagar de IMI por
um apartamento de 100m no Bairro de Alvalade, em Lisboa, ou no Bairro das Antas, no
Porto, ou numa vila do interior?
Podemos sustentar que um apartamento com uma boa qualidade de construo e com 100m2
poderia razoavelmente pagar de IMI um mximo de 250/ano em Lisboa ou Porto e,
porventura, no mais do que 150 numa vila do interior. Note-se que no difcil imaginar
trs famlias da classe mdia, auferindo todas elas o mesmo nvel de rendimentos, a habitar
um apartamento em qualquer destas trs localizaes, sendo que, observando o princpio do
benefcio, em muitas vilas a qualidade e o custo de vida so francamente superiores dos
grandes centros urbanos. Por isso no h razo para um agravamento to acentuado da colecta
em funo de critrios de centralidade relativa.
Quanto que o empresrio hoteleiro de um hotel de 4 estrelas, com 120 quartos e 9.000m2 de
rea de construo, localizado no centro de Lisboa ou do Porto, considera razovel pagar de
IMI? Quanto que um agricultor, proprietrio dos terrenos de uma explorao agrcola com
40ha pode, razoavelmente, pagar de IMI? justo que este agricultor seja penalizado pelo
facto dos 40ha da sua explorao estarem distribudos por diversas parcelas desconexas? No
seria justo permitir que o conjunto das parcelas integradas numa explorao agrcola pudesse
ser agregado para efeitos fiscais?
O montante da colecta a suportar por cada classe de prdio em concreto deve ser objecto de
uma determinao directa, emprica e opinativa, procurando ir ao encontro de uma
sensibilidade econmica dominante do que o montante justo da colecta, luz de um juzo de
razoabilidade, de justia e relativamente consensual na comunidade nacional. O valor da
colecta para cada tipo de prdio , assim, a questo-chave deste processo tributrio. O facto da
reforma de 2003 ter desligado o IMI do rendimento dos prdios e da renda a tomar como
referncia numa poltica de solos em geral e de habitao em particular seguramente uma
falha na legitimao e calibrao deste imposto, o qual no pode ignorar a realidade

econmica e social e a capacidade financeira das famlias e das empresas que utilizam o
territrio como um bem de primeira necessidade. Se a configurao do imposto adopta como
referencial um presumido valor de mercado, quando sabemos que este h dcadas se encontra
desregulado e inquinado por comportamentos especulativos, resulta que o prprio imposto em
si ir enfermar de excessos que penalizam gravemente os contribuintes. Acresce que a grande
maioria dos prdios est em utilizao e, bem vistas as coisas, estes no esto disponveis para
venda, sendo abusivo atribuir-lhes um valor virtual de mercado informado pelos desejos
optimistas da oferta. Da a importncia de fazer valer um critrio de razoabilidade e de justia
determinado por uma equao fundamentada na capacidade econmica real dos agentes
econmicos para custearem as suas necessidades em matria de produtos imobilirios,
considerando a o imposto sobre o patrimnio.
Independentemente do montante da colecta anteriormente concertado, necessrio encontrar
um valor fiscal estvel e com sentido econmico objectivvel que sirva de base de incidncia
para a determinao do imposto.
Por fim, a taxa a aplicar o resultado da diviso do valor da colecta pelo valor fiscal e este o
mtodo mais seguro e sensato para a configurao de um cdigo de tributao do patrimnio
imobilirio.
Para clarificar os conceitos, convm distinguir:
Valor de base territorial: determinado pela dimenso da parcela, pela sua

localizao e pelos direitos de uso, de desenvolvimento e de utilizao que lhe esto

juridicamente atribudos e constitudos;
Valor patrimonial: corresponde ao conjunto do investimento realizado na aquisio e

construo no prdio em causa;

Valor de reposio ou de custo: corresponde a uma actualizao do valor

patrimonial, na medida em que equivale ao custo actual da construo de um prdio

idntico quele que tomado como referncia;
Valor de mercado: corresponde ao valor de uma transaco efectuada em condies

ideais em que o comprador no tem pressa em comprar nem o vendedor em vender,

pressupondo que existe um quadro concorrencial quase perfeito onde se observa um
10

equilbrio entre a oferta e a procura. O acto de avaliao do valor de mercado

corresponde sempre a uma opinio subjectiva do avaliador. A determinao do valor
de mercado deve ser feita sempre para cada prdio separadament, e nunca para grupos
de prdios destinados a serem vendidos em conjunto ou em concorrncia;
Valor venal (valor real pelo qual vendido um bem em moeda expressa);
Valor de rendimento: o valor de uso existente, valor de uso potencial, valor de

troca expectvel, e agrega todos os lucros e demais benefcios associados s

prerrogativas da propriedade do prdio em causa. Neste valor inclui-se o valor
locativo. Acontece que o prdio pode ser directamente utilizado pelo proprietrio,
tendo assim um valor de uso directo. Pode tambm encontrar-se em estado de
abandono expectante e ter assim uma valorizao maximizada por estar disponvel
para poder entrar a qualquer momento no mercado. O valor de rendimento agrega
todas as possibilidades de obteno de lucros ou de rendas;
Valor locativo: corresponde capitalizao do montante da renda lquida anual;
Valor de expropriao: corresponde ao valor do prdio acrescido da justa

indemnizao em processo expropriatrio com base na declarao de utilidade pblica

por parte do Estado ou do Municpio;
Valor de uso: um valor subjectivo e circunstancial que se alicera no interesse ou

mesmo necessidade que uma determinada pessoa tem em dispor e utilizar um

determinado prdio;
Valor de cauo: corresponde a um valor que uma entidade de crdito pode atribuir

ao prdio para este servir de cauo a um emprstimo onde entra como factor
preponderante a relao entre a taxa de juro, o perodo de amortizao e o risco
inerente operao e/ou ao beneficirio do emprstimo;
Valor de activo contabilstico: corresponde ao valor determinado pelas regras de

contabilidade a que a entidade proprietria est submetida;

Valor intrnseco: corresponde ao valor real do prdio independentemente de

quaisquer circunstncias;

11

 Valor residual (valor de um activo no final da sua vida til ao longo da qual sofreu

uma gradual depreciao). Note-se que no caso do imobilirio o valor residual se

aplica apenas ao edificado e demais benfeitorias e no ao solo, porquanto este, em
princpio, no sofre depreciaes, possuindo um valor relativamente estvel. O valor
residual do solo tende a confundir-se com o valor fundirio e o valor de base
territorial. No entanto, convm trabalhar sobre as subtis diferenas de significado
destes conceitos.
Valor de seguro: valor assumido para efeitos de responsabilidade das companhias de

seguros face a determinados riscos que incidem sobre o prdio;

Valor de liquidao: corresponde ao valor considerado para efeitos de inventrio de

encerramento de empresas;
Valor fundirio: um conceito prximo do de valor de base territorial e que se

aplica com maior frequncia aos prdios rsticos. No entanto tambm tem sentido
aplic-lo aos prdios urbanos na componente do seu valor indexado ao solo;
Valor justo: decorre do imperativo constitucional a interveno do Estado na

regulao do acesso habitao a preos compatveis com o rendimento das famlias e

o combate a prticas especulativas. Da podermos concluir que a sociedade, atravs
das suas instituies competentes, deve calcular e explicitar o valor razovel e
aceitvel a que o solo e o espao edificado devem ser disponibilizados para as
famlias, as empresas e para outras necessidades do tecido social, inclusive do Estado;

Valor fiscal: corresponde ao valor associado ao prdio que tomado como base de
incidncia qual se aplica uma taxa para a determinao do montante da colecta.

Por princpio, o valor fiscal que vai servir de base de incidncia ao imposto deve ser um valor
estvel e, no contexto actual das polticas territoriais, faz todo o sentido que esse valor seja
neutro relativamente ao investimento que o proprietrio realiza no seu prdio, de modo a no
penalizar quem investe em benfeitorias, isto , no desenvolvimento, na construo, na
qualificao arquitectnica, na conservao e na produo de riqueza.
A tributao do patrimnio imobilirio tem especificidades que justificam um tratamento
jurdico-fiscal e administrativo distinto de todos os outros bens patrimoniais. Justifica-se,
12

portanto, que o Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) seja tratado autonomamente, como
um imposto no analtico, ignorando-se por regra os demais bens patrimoniais do sujeito
passivo. Dever-se-ia aqui ponderar a excepo no que diz respeito j referida sugesto de se
permitir a agregao das parcelas pertencentes a uma explorao agrcola num nico (prdio
fiscal).

2.2 O Conjunto de Factores a Considerar na Avaliao

Um bem imvel sujeita-se a diversas formas de apropriao e de utilizao que, por sua vez,
devem prosseguir a sua funo social. por isso que o Estado se confronta com a necessidade
de assegurar o ordenamento do territrio atravs de instrumentos de planeamento onde so
configurados e determinados os usos do solo e os desenvolvimentos que asseguram a
adaptao dos espaos rsticos e urbanos para as actividades e utilizaes. Os factores a
considerar na avaliao de cada prdio so os seguintes:
a) A classe e categoria de uso atribudas em sede de planos territoriais unidade territorial
onde o prdio est inserido;2
b) A localizao geogrfica relativa do prdio, considerando os nveis de acessibilidade e de
centralidade, o que determina os seus predicados de localizao. Contudo, de notar que
as acessibilidades tendem a ser cada vez mais associadas a modos de transporte e a
servios especiais que coexistem com a disperso das edificaes. Neste contexto, podem
no coincidir com os melhores nveis de centralidade, os quais dependem do grau de
infraestruturao e de dotao em equipamentos e servios sociais prximos e integrados
numa estrutura urbana de bairro.
As dinmicas territoriais induzidas pelo desenvolvimento das redes de transportes e
tambm pelo desordenamento dos usos do solo confundem e dificultam seriamente a
aferio do factor de localizao na formao do preo do solo. Este fenmeno
particularmente evidente quando se configura nas chamadas urbanizaes em mancha de
leo. de notar que a centralidade exige muito mais do que a simples acessibilidade;

Os planos territoriais em vigor no operam com conceitos correctos da taxonomia dos usos do solo, com uma

articulao lgica entre o conceito de categoria e de classe de uso, o que impossibilita o recurso a estes
factores de ponderao do valor do solo.
13

c) Os direitos de desenvolvimento, considerando a rea de construo autorizada e a sua

distribuio por edifcios individualizados e fraces autnomas;
d) As utilizaes possveis e constitudas como prerrogativa do direito de propriedade;
e) A dimenso do prdio e das suas parcelas patrimonialmente significativas, isto , passveis
de proporcionar utilizaes e rendimentos autnomos e assim serem suporte do exerccio
de direitos reais especficos ( o caso de um prdio com uma descrio predial nica onde
coexistam habitao e lojas que podem ser arrendadas separadamente);
f) A possibilidade de diviso da propriedade constitui uma fonte de mais-valias potenciais,
no s na propriedade rstica mas tambm na urbana. Constata-se que existe uma relao
inversamente proporcional entre o valor de um imvel por m e a sua dimenso, por se
situarem em segmentos de mercado distintos. Ou seja, quanto menor for a superfcie do
imvel, maior tende a ser o seu valor por m. Esta relao deve-se ao facto de os prdios
mais pequenos, em virtude de se apresentarem no mercado por um valor global mais
baixo, beneficiarem de uma procura mais alargada. Este factor induz a que o cenrio de
maximizao de lucros de uma urbanizao corresponda a considerar uma tipologia nica
de T0. Note-se que o valor de base territorial tem uma correspondncia com a rea de
construo autorizada e tambm com o nmero de fogos pelos quais essa rea
distribuda. Assim, o valor do solo destinado urbanizao determinado no s pela rea
de construo autorizada, mas tambm pelo programa do seu fraccionamento.
No caso da propriedade rstica, a diviso de grandes herdades (da ordem das centenas de
hectares) em pequenas quintas (da ordem dos 0,5 a 30ha) uma operao susceptvel de
gerar mais-valias substanciais e, se em cada uma destas for possvel licenciar a construo
de uma habitao, ento o sucesso econmico fica sobremaneira assegurado, uma vez que
a procura j no se limita ao segmento dos empresrios agrcolas e florestais mas alarga-se
a um amplo universo de procuras indiferenciadas que concorrem com o sector agroflorestal e ameaam a sua viabilidade e estabilidade do prprio uso.
Esta matria importante tambm para a fiscalidade quando, perante estas situaes, o
sistema fiscal acompanha a perverso da valorizao patrimonial dos prdios, indiferente
s patologias subjacentes a esse incremento de valor. Neste contexto, h ainda que

14

considerar os comportamentos especulativos atrados e alimentados por esta multiplicao

da procura atpica e deslocada.
Uma poltica fiscal esclarecida e avanada pode e deve actuar em consonncia e
cooperao com as polticas e princpios do ordenamento do territrio.
g) A localizao um factor de grande peso na determinao do uso e do valor da
propriedade imobiliria. Contudo, seria til e esclarecedor conjug-la com a classe e
categoria de uso da unidade territorial onde o prdio est integrado e com os direitos
juridicamente constitudos sobre o prdio em causa. O factor localizao uma
componente do valor do prdio que afecta apenas o seu valor de base territorial e que, em
princpio, no decorre do mrito do proprietrio mas de um desenvolvimento sciogeogrfico com expresso regional e local prosseguido ao longo de geraes. Nas ltimas
dcadas, as profundas transformaes na estrutura do povoamento e nas redes de
transportes alteraram significativamente a acessibilidade, a presso demogrfica e a
mobilidade em geral, com efeitos expressivos sobre o mercado imobilirio. O factor
localizao confronta-se, na prtica, com o contedo classificativo dos usos do solo e
regime de servides e restries de utilidade pblica e outras condicionantes, cujo
processamento de h cerca de 40 anos a esta parte enferma de irracionalidades e falta de
transparncia. Neste contexto, a interpretao da localizao dos prdios considerando o
uso e a utilizao que lhes so atribudos pelos regulamentos dos planos territoriais, no
sendo fivel, pode induzir em erro o processo de avaliao do valor dos prdios,
principalmente dos rsticos.
Na tributao do patrimnio imobilirio , por conseguinte, importante a diferenciao dos
diversos tipos de prdios considerando a sua localizao, uso, direitos de construo
constitudos e utilizao autorizada.

2.3 O Valor de Base Territorial

A propriedade imobiliria s por si no pode ser vista como uma manifestao exterior de
riqueza j que, em muitos casos, estamos perante bens de primeira necessidade para as
pessoas e famlias e, no caso das exploraes agrcolas e florestais, o terreno deve ser
considerado como um meio de produo que faz parte do capital fixo da empresa. O mesmo
se pode considerar relativamente s indstrias e aos servios, incluindo a hotelaria.

15

O solo enquanto bem patrimonial tem um valor de base territorial que, em regra, no se
deprecia. Este valor fundirio tende a ser muito estvel ou progressivo, neste ltimo caso
devido ocorrncia de eventuais mais-valias indirectas. Por isso, admite-se que no se
considere a sua amortizao quando comparado com outros factores de produo como
mquinas ou mesmo edifcios que, de sua natureza, tm um perodo de vida til limitado e
custos de manuteno e conservao. por isso que na formao de valor da propriedade
imobiliria h duas componentes estruturalmente distintas: a componente fundiria de base
territorial, que corresponde ao valor do solo, e a componente do investimento realizado no
prdio em construes e outras benfeitorias.
A configurao do valor de base territorial , em princpio, determinada pela poltica de solos
e, na prtica, deveria ser controlada jurdica e administrativamente recorrendo aos planos
territoriais. , portanto, o resultado de uma dinmica que transcende a esfera da propriedade
privada, sendo o resultado do comportamento social, da cultura dos povos e da vontade
poltica expressa na lei e nos procedimentos administrativos do urbanismo. Quando a
valorizao decorre da adaptao do prdio, para a explorao agro-florestal ou para outros
usos e utilizaes onde pesa a qualidade arquitectnica do espao edificado, esta valorizao
decorre da vontade, da capacidade e do mrito do proprietrio.
Esta dicotomia entre o valor de base territorial e o valor associado ao investimento em
benfeitorias permite sustentar um modelo de tributao do patrimnio que seja neutro
relativamente ao investimento dos proprietrios na valorizao do seu patrimnio. Este
modelo tem particular sentido na sociedade contempornea pelas seguintes razes:
a) A sociedade actual quer estimular a qualificao arquitectnica e paisagstica do
patrimnio imobilirio e, portanto, no faz sentido dar subsdios para a salvaguarda e
valorizao do patrimnio e, ao mesmo tempo, ter um regime fiscal que adopta por
princpio o agravamento da carga fiscal sobre os prdios mais qualificados e melhor
conservados. Existe aqui uma contradio entre as polticas urbanas de salvaguarda e
valorizao e as polticas fiscais que no tem acompanhado a evoluo da realidade
econmica do territrio. No se recomenda que o patrimnio arquitectnico seja
contemplado com isenes ou outro qualquer benefcio fiscal. Bastaria que o nus
inerente s condicionantes e responsabilidades contratualizadas de salvaguarda e
valorizao fosse calculado e deduzido no valor fiscal, sem qualquer favor3.

No plano fiscal, tm vindo a ser criados benefcios fiscais, no IMI e IMT, relativamente aos prdios sujeitos a

operaes de reabilitao urbana em reas classificadas de reabilitao urbana. Ao longo de dcadas que estes
benefcios fiscais se encontram plasmados, quer no Estatuto dos Benefcios Fiscais, quer em legislao
16

b) O valor de base territorial em geral deve, por princpio, ser um valor determinado e
controlado politicamente atravs dos instrumentos de planeamento e gesto territorial. O
valor deve ser parametrizado, regulado e resguardado de investidas especulativas.
A referenciao e divulgao oficial deste valor do solo constitui uma informao
importante e esclarecedora para os agentes do mercado imobilirio, com efeitos
reguladores do mesmo. O preo do solo assim como a sua disponibilizao para o uso
social determinado em sede de plano territorial, na medida em que so competncias do
Estado, exigem um enquadramento jurdico do qual faz necessariamente parte o
estabelecimento de critrios de valorao do solo para as componentes que no dependem
do mercado mas sim das polticas de solos, e neste contexto que o valor de base
territorial se equaciona e afirma como instrumento regulador do mercado imobilirio.
c) Quanto variao do valor patrimonial de um prdio, esta deveria ser fundamentalmente
determinada pela iniciativa e pela qualidade do investimento e da gesto do seu
proprietrio, e, portanto, tem uma formao casustica. No se deve confundir o valor
patrimonial com o valor de mercado. O primeiro determinado pelo somatrio do
investimento realizado e materializado no prdio, o segundo determinado pela alienao
do prdio em condies ideais de mercado.

extravagante aos Cdigos do IMI e do IMT. Veja-se, a este propsito, que na recente Lei n. 95-A/2009, de 2 de
Setembro, relativa autorizao ao Governo para aprovar o regime jurdico da reabilitao urbana, a se prev a
criao de regimes especiais de tributao do patrimnio em reas de reabilitao urbana, incluindo benefcios
fiscais associados aos impostos municipais sobre o patrimnio, designadamente o imposto municipal sobre
imveis (IMI) e o imposto municipal sobre as transmisses onerosas de imveis (IMT).
Numa perspectiva global, no deixa de ser questionvel o tratamento desigual entre os proprietrios de prdios
localizados dentro e fora destas reas de reabilitao urbana. Tambm aqui o critrio deveria ser o da
correspondncia entre o valor fiscal e os direitos e deveres especficos do patrimnio em causa. Estas distines
entre zonas urbanas devem reflectir-se no valor fiscal, com sentido econmico objectivo, e explorar
correspondncias com as prerrogativas da propriedade, evitando polticas discriminatrias que fomentam
desigualdades e que criam vcios oramentais informados por idiossincrasias e comportamentos que esto em
voga. A salvaguarda e valorizao do patrimnio deve ser resolvida no quadro dos direitos e deveres da
propriedade em geral, sem penalizar o errio pblico.
O nus inerente ao dever contratualizado de conservar um prdio por razes de interesse pblico deve ser
calculado e repercutido, por deduo, no valor fiscal, o que se traduz num desagravamento do IMI dentro de uma
pura lgica econmica, sem ter o carcter de benefcio algum.
17

2.4 Planeamento do Territrio e Fiscalidade

medida que o sistema de planeamento do territrio se torna mais denso, condicionando as
alteraes do uso do solo e os clssicos direitos do proprietrio, de fruendi, utendi et abutendi,
que lhe conferiam uma ampla liberdade de construo e de explorao, aumentam as tenses
no territrio e no mercado imobilirio.
Sendo indiscutivelmente necessrias regras de lei e mtodos de planeamento que assegurem
uma disciplina territorial e uma ordem urbanstica, arquitectnica e paisagstica, o modo de as
instituir e administrar requer enquadramentos de Direito, de Economia e de Topologia
Urbanstica que assegurem o respeito pelas prerrogativas bsicas da propriedade, pelo sentido
til do territrio e pelos princpios de transparncia, de justia e de razo que devem pautar as
relaes entre o Estado, o Municpio e o cidado.
O sistema jurdico de planeamento do territrio e as polticas fiscais so, em grande parte,
determinantes da formao do preo do solo em particular e do preo do imobilirio em geral.
Os planos negativos, que se caracterizam pela imposio de restries mltiplas sobrepostas,
descoordenadas e administradas num quadro de incerteza, contrapem-se aos planos
assertivos e positivos que fomentam a estabilidade dos usos do solo e apresentam solues
concretas para os problemas associados indisponibilidade, especulao e ao abandono dos
prdios.
Um plano positivo compromete-se com a dinmica da actividade social, ajudando as
populaes, as famlias e as empresas a desenvolverem uma presena e um relacionamento
prspero e harmonioso com o territrio. Um bom plano revela-se no mrito dos seus
resultados, um mau plano geralmente uma fonte de conflitos e uma causa de degradao do
territrio.
Durante muitas dcadas a poltica fiscal sobre o patrimnio imobilirio induziu a procura
generalizada de imveis, rsticos e urbanos, como refgio de poupanas em entesouramento
passivo e como suporte de investimentos especulativos.
A acentuada desactualizao dos valores dos prdios registados na matriz fiscal, devido a uma
inflao galopante e a uma ausncia de resposta por parte do legislador e da governao,
manteve ao longo de muitos anos (principalmente desde os meados dos anos 60) condies
18

extraordinariamente favorveis para gerar e captar mais-valias e auferir grandes lucros

praticamente sem incidncias fiscais significativas. Esta situao foi responsvel pelo
comportamento optimista e descuidado da procura, que foi muito apoiada pelas instituies de
crdito, com critrios de uma generosidade excessiva, baseada na sobreavaliao do valor dos
imveis.
Ento, repentinamente, verifica-se se uma inverso radical da poltica fiscal que apanhou os
proprietrios desprevenidos e completamente expostos a uma conjuntura desfavorvel onde os
valores dos imveis so instveis e financeiramente confusos, na medida em que grande parte
dos prdios esto onerados como cauo e garantia de crditos hipotecrios, cujos montantes
so, em muitos casos, superiores ao valor real do prdio.
A doutrina de Henry George sustenta que a aplicao ao solo (land) de um imposto simples,
deixando de taxar a propriedade em si, entendida como um investimento realizado em
benfeitorias, cria um modelo de tributao que neutro relativamente ao comportamento do
proprietrio no que diz respeito s decises de investimento em habitao ou outros
empreendimentos que melhorem e valorizem a propriedade. muito interessante esta
distino entre o imposto que incide apenas sobre o solo (land tax) do imposto sobre a
propriedade (property tax), observando que este ltimo incide no apenas sobre o solo mas
tambm sobre os melhoramentos que o proprietrio levou a cabo.
Na formao do valor patrimonial e no valor de mercado de cada prdio h um conjunto de
factores que no dependem do proprietrio mas sim das caractersticas de base territorial do
prdio em si, margem das decises de investimento tomadas pelo proprietrio.
Se a base de incidncia do imposto for neutra relativamente ao comportamento do
proprietrio, criam-se as condies de suporte a uma poltica que no penalize os proprietrios
que investem, desenvolvem e criam riqueza a partir da valorizao e explorao da sua
propriedade. Este princpio vem ao encontro das polticas de apoio salvaguarda e
valorizao do patrimnio, em que o Estado quer motivar e apoiar os proprietrios para
cuidarem e conservarem os prdios sob o ponto de vista arquitectnico e paisagstico.
A tributao com base no valor territorial atende exclusivamente s caractersticas cadastrais e
aos direitos de desenvolvimento constitudos relativamente construo e utilizao, sendo

19

indiferente a eventuais acrscimos de valor decorrentes do mrito, do investimento, da

arquitectura e da configurao paisagstica.
A grande questo que se coloca actualmente a de saber como se comportaria a receita das
finanas locais por concelho ao adoptar-se o valor de base territorial como base de incidncia
do IMI, com o propsito de estabelecer, partida, o princpio da igualdade e da razoabilidade
no tratamento de todos os prdios.
Podemos, com segurana, prever que as diferenas em termos de valores globais por concelho
no seriam significativas no que diz respeito ao montante da receita que advir da aplicao
do modelo vigente. A diferena reside essencialmente no rigor lgico e conceptual da
determinao da base de incidncia e na legitimidade que advm da aplicao do princpio da
igualdade.

20

Captulo II. Tendncias na Tributao do Patrimnio

1. Experincias Internacionais
1.1 A Experincia Espanhola
A lei espanhola no Capitulo 5. valorao seco 1, artigo 22. valor cadastral
estabelece que este valor cadastral determinado objectivamente para cada bem imvel a
partir de dados documentados no cadastro imobilirio e constitudo pelo valor cadastral do
solo e pelo valor cadastral das construes. Acontece, porm, que no seu desenvolvimento, a
lei nunca chega a identificar, calcular e tratar separadamente estas duas componentes que
integram o valor de um prdio. O conceito de valor cadastral, na forma como tratado na lei
espanhola, extremamente confuso e na prtica no mais do que um valor presumido
administrativamente determinado de uma forma massiva ponencia de valores totales e que
se refere totalidade dos bens imveis de uma mesma classe ou determinado para um
conjunto circunscrito de imveis da uma mesma classe, localizados em uma ou vrias zonas,
dando origem ponencia de valores parciales, ou ainda determinado exclusivamente para
um ou vrios grupos de bens imveis de caractersticas especiais ponencia de valores
especiales. Transparece aqui a criao de instrumentos para uma operacionalizao flexvel
do imposto a partir de um poder centralizado na Direccin General del Catastro. A
imprevisibilidade e insegurana do legislador tal que destacadamente referido que o valor
cadastral dos imveis no poder superar o valor de mercado, nem o preo de venda quando
limitado administrativamente.
A situao complica-se quando necessrio fazer uma reviso dos valores cadastrais, com
efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002, estabelecendo uma reduo na base de incidncia do
imposto sobre bens imveis que entretanto tenham sofrido aumentos discrepantes da colecta.
Esta uma reaco s fragilidades do modelo no contexto de um mercado imobilirio
turbulento e especulativo.
O conceito de imvel de caractersticas especiais visa separ-los dos prdios rsticos e
urbanos comuns, o que tem sentido e merece ateno.
So bens imveis de caractersticas especiais: un conjunto complejo de uso especializado,
integrado por suelo, edifcios, instalaciones y obras de urbanizacin y mejora configurados
como un nico bien inmueble a efectos catastrales, por su carcter unitrio y por estar ligado

21

de forma definitiva para su funcionamiento. Se consideran inmuebles de este tipo los

comprendidos en los seguientes grupos:

los inmuebles destinados a la produccin de energia elctrica, gs, refino de petrleo e

centrales nucleares,

los integrado por los embalses, salto de agua y dems construcciones vinculadas al
proceso de produccin, as como canales, tuberas de transporte u otras conducciones
que sean necesarias para la obtencin o produccin de energia hidroelctrica,

los integrado por las autopistas y carreteras,

los integrados por aeropuertos y puertos comerciales.

O conceito de bens imveis de caractersticas especiais pertinente e de grande utilidade,

ao permitir focar o problema da procedimentalizao para determinar, de forma quase
casustica, o valor fiscal e a colecta de estruturas singulares com usos especializados, e cujas
construes e localizao esto quase definitivamente ligados aos seu funcionamento,
configurando conjuntos agregados que, para efeitos cadastrais e fiscais, se justifica que
constituam um nico bem imvel.
Note-se que as auto-estradas e seus tneis de passagem, assim como as centrais de produo
de energia elctrica, refinarias, aeroportos comerciais, entre outras infraestruturas,
equipamentos e indstrias privadas ou concessionadas e que prosseguem fins lucrativos, no
tm razo para no serem tributados. A lei espanhola no cria excepo nestes casos e tem
assim o mrito de, por princpio, procurar reduzir o regime de isenes.
O procedimento para o clculo do valor fiscal faz-se por um critrio de avaliao massiva
valoracin colectiva definido por um perodo de cinco anos, aps o qual pode ser reavaliado.
O modelo extremamente exposto e vulnervel s influncias e flutuaes do valor de
mercado, remetendo para os membros da Direco Geral del Catastro um poder
discricionrio de calibrao, com maior ou menor reduo do valor fiscal relativamente ao
valor de mercado, o que no deixa de reflectir os efeitos especulativos e as desigualdades
inerentes instabilidade de um mercado desregulado, como aquele que vigorou nas ltimas
dcadas.
Para poder socorrer e emendar as assimetrias do mercado, a lei desdobra a valoracin colectiva
em trs instrumentos distintos de interveno: a valorao geral, a valorao parcial e ainda a
valorao de carcter simplificado, correspondendo estes dois ltimos instrumentos a
avaliaes quase casusticas para ajustar e corrigir valores de prdios ou de conjuntos de
22

prdios que por algum motivo no se enquadrem no critrio geral. Tambm aqui se observa
que o modelo no tem a objectividade de que se arroga.
A anlise de casos no universo espanhol mostra-nos que o valor fiscal se aproxima actualmente
dos 30% de um presumido valor de mercado actual. No entanto, h cerca de 20 anos, referia-se
que o valor cadastral seria da ordem do valor de mercado. Especialistas no domnio da
economia do imobilirio consideram que a avaliao e reviso dos valores cadastrais uma
tarefa administrativa muito complicada e no isenta de problemas polticos. A fixao dos
valores fiscais encerra muito mistrio, sendo o processo complicado, registando atrasos de
muitos anos. Seguramente este modelo no serve de exemplo.
A tributao da propriedade imobiliria em Espanha realizada atravs do Impuesto sobre
Bienes Inmuebles, sendo cobrada pelos ayuntamientos. Considera apenas o valor do bem e
no a capacidade contributiva do contribuinte. So sujeitos passivos deste imposto as pessoas
individuais e colectivas detentoras dos seguintes direitos reais sobre a propriedade: direito de
propriedade, direito de usufruto, direito de superfcie, concesso administrativa sobre os
imveis ou sobre os servios pblicos a que estejam afectos. Dentro deste quadro as
empresas concessionrias de servios pblicos e dos espaos necessrios ao seu
funcionamento pagam imposto.
Os oramentos de Estado podem actualizar os valores cadastrais atravs da aplicao de
coeficientes que podem ser diferentes para cada classe de imvel.
As taxas de incidncia mnimas e mximas aplicveis so as seguintes:

Imveis urbanos: entre 0,4% e 1,10%

Imveis rsticos: entre 0,3% e 0,90%

Imveis de caractersticas especiais (produo de energia, integrados em auto-estradas,

estradas, aeroportos e portos): 0,6%, com carcter supletivo, isto , se no houver uma
regra especfica para tratar casuisticamente esse prdio. Os ayuntamientos podem
estabelecer um critrio diferenciado de taxao para cada grupo desta categoria de bens,
que no pode ser inferior a 0,4% nem superior a 1,3%.

Os valores anteriores podem ser aumentados nos casos seguintes:

Municpio capital de provncia ou de comunidade autnoma;

23

Municpio com servio de transporte pblico colectivo urbano de superfcie;

Municpio que presta mais servios do que aqueles a que esteja obrigado segundo o
disposto na Lei n. 7/1985;

Municpio em que a propriedade rstica representa mais de 80% da superfcie total do seu
territrio.

1.2 A Experincia da Inglaterra, Pas de Gales e Esccia

A tributao da propriedade imobiliria destinada a habitao realizada atravs da Council
Tax, imposto local que colectado pelas autarquias com vista a custear os servios por estas
prestados comunidade, tais como a recolha de resduos slidos, limpeza pblica, polcia,
bombeiros, parques e espaos exteriores pblicos, museus, escolas, etc. No modelo britnico, a
legitimidade dos impostos sobre o patrimnio imobilirio est alicerada no conjunto de
servios pblicos efectivamente prestado pela administrao local e h uma conscincia
interpelativa sobre as transformaes que se verificam na gesto da prestao destes servios.
Este imposto tem sido objecto de grande controvrsia no Reino Unido, com chamadas de
ateno para a crescente complexidade e necessidade de equilbrio e transparncia na relao
entre o sector pblico e o sector privado. A defesa do consumidor coloca na ordem do dia a
procura de novos modelos de administrao e novos conceitos legislativos, econmicos,
culturais e polticos. Que servios so custeados pelos impostos e quais esto a ser suportados
pelo pagamento directo do consumidor?
No Reino Unido h uma poltica de avaliao dos servios valuation of public utilities que
analisa a cobertura, a qualidade e os custos das redes de gs, gua, esgotos, energia elctrica,
telecomunicaes, transportes pblicos e outras redes urbanas para fins de parametrizao da
local property tax. A concesso ao sector privado da prestao/explorao deste tipo de
servios coloca a questo do poder e das funes do regulador e do enquadramento fiscal
destas novas empresas que tm o risco de actuarem como monoplios naturais.
A base de incidncia o valor da habitao, sendo a taxa aplicvel determinada em funo de
oito bandas (intervalos) de valor. O valor da colecta ajustado em funo do nmero de
pessoas maiores de 18 anos que habita em cada fogo (excluindo estudantes).

24

A receita da colecta destina-se s autarquias locais, council ou district, sendo parte da

receita redistribuda pelo nvel de administrao territorial superior (county) para a strategic
authority - Grande Londres e county council, e/ou por joint boards que correspondem a
autoridades de transportes, s autoridades policiais, aos bombeiros, a entidades com fins
especficos (como as autoridades dos parques nacionais) e, na Esccia, Scottish Water
(empresa pblica nacional da gua), sendo tambm parte da receita distribuda pelas freguesias.
Os sujeitos passivos deste imposto seguem a hierarquia seguinte:

Morador em habitao prpria, seja em propriedade plena ou em direito de superfcie, seja

do todo ou de parte do imvel;

Inquilino em primeira habitao;

Morador com licena de permanncia;

Qualquer residente, mesmo que ocupante ilegal;

Proprietrio, no caso de habitaes devolutas.

O valor de incidncia o valor de capital do imvel em 1 de Abril de 1991 em Inglaterra e na

Esccia, e em 1 de Abril de 2003 no Pas de Gales4 determinado pela Valuation Office
Agency. Aos imveis novos tambm atribudo um valor nominal para aquelas datas. Este
valor insere-se numa das oito bandas, de A a H (ou A a I no Pas de Gales).
Bandas de valorizao

Intervalo de valores

At 40.000

De 40.001 a 52.000

De 52.001 a 68.000

De 68.001 a 88.000

De 88.001 a 120.000

De 120.001 a 160.000

De 160.001 a 320.000

A partir 320.001

Note-se que o Reino Unido utiliza o calendrio elisabetano, com incio a 1 de Abril, para fins oramentais
25

Cada autarquia local estabelece um valor percentual de taxa para uma habitao da banda D
ocupada por dois adultos no isentos. Esta deciso determina automaticamente os valores
aplicveis s restantes bandas. O valor total nominal da receita correspondente s propriedades
da banda D resulta da soma de todas as propriedades em cada banda ponderadas pelo
respectivo rcio.
Inglaterra (2006):
Bandas de valorizao

Intervalo de valores

Rcio

Mdia

At 40.000

6/9 (67%)

845

De 40.001 a 52.000

7/9 (78%)

986

De 52.001 a 68.000

8/9 (89%)

1.127

De 68.001 a 88.000

9/9 (100%)

1.268

De 88.001 a 120.000

11/9 (122%)

1.550

De 120.001 a 160.000

13/9 (144%)

1.832

De 160.001 a 320.000

15/9 (167%)

2.113

A partir 320.001

18/9 (200%)

2.536

O Governo britnico ponderou proceder a uma reavaliao geral em 2005 devido subida
generalizada dos valores imobilirios entre o final dos anos 90 e incio dos anos 2000 mas no
o chegou fazer, excepto no Pas de Gales, porventura por ser um territrio relativamente
pequeno e onde o comportamento do mercado imobilirio foi atpico e contrastado com o que
se passou no resto do Reino Unido.
O montante das receitas no cobradas devido a isenes , em parte, pago pelo Departamento
de Trabalho e Penses. As propriedades desocupadas tm redues, as propriedades com
apenas um ocupante tm um desconto de 25%, as residncias diplomticas esto isentas, tais
com as residncias de estudantes.
A Council Tax representa cerca de 25% das receitas das autarquias locais. As restantes
receitas provm do apoio financeiro do Estado e de impostos sobre a actividade econmica que
so colectados pelo Estado e redistribudos s autarquias locais.
As principais crticas que vm sendo feitas a este sistema so as seguintes:

26

No tida em conta a capacidade contributiva do contribuinte, o que tem algum sentido

atendendo ao facto de o imposto incidir apenas sobre os prdios de habitao e o sujeito
passivo poder no ser o proprietrio mas o morador, o inquilino ou simples residente;

O imposto tem um impacto desproporcionado nos inquilinos. Pagam um valor de imposto

baseado num valor de mercado da propriedade que no teriam capacidade de comprar;

No existe uma proporcionalidade entre o valor da contribuio a pagar e o valor de

mercado, na medida em que um imvel da banda H paga o dobro da banda D mas pode
valer 10 vezes mais;

Apesar do carcter regressivo do imposto, os descontos a que os contribuintes com baixos

rendimentos tm direito tornam o imposto menos regressivo;

Quando o sistema foi implementado, a insero de cada imvel na respectiva banda a

valores de 1991 poder estar errada, isto , para valores de 1991 muitos imveis tero sido
sobrevalorizados.

A tributao da propriedade imobiliria no habitacional, utilizada por empresas, firmas,

negcios e outras organizaes realizada atravs das Business Rates, imposto local
distinto da Council Tax, colectado pelas autarquias, tambm com vista a custear os servios
por estas prestados comunidade.
s instalaes utilizadas por cada empresa ou negcio atribudo um valor tributvel. O valor
de imposto a pagar funo do valor tributvel e de um multiplicador que estabelecido pelo
Governo. So aplicados multiplicadores diferentes em Inglaterra, no Pas de Gales, na Esccia
e na Irlanda do Norte, o que denota desigualdade regional e um poder de presuno por parte
do Estado que no pacfico, ferindo os princpios da objectividade e do equilbrio dos
direitos do contribuinte e do Estado.
As instalaes de empresas e negcios incluem a maioria de propriedades comerciais, tais
como lojas, escritrios, pubs, armazns e fbricas. H algumas excepes, como sejam
igrejas, aquiculturas, a maioria das propriedades rsticas e casas de quintas, amarraes
mveis, parques pblicos, sistemas de drenagem de guas e alguns tipos de propriedade
usados pelos diminudos fsicos e mentais.

27

Este imposto tambm pode ser pago sobre habitaes utilizadas para fins no habitacionais
(teletrabalho ou trabalho no domiclio). A parte habitacional do fogo pagar Council Tax.
Estes detalhes conduzem a preciosismos irrelevantes em termos de receitas, pesados em
termos de informao e geradores de situaes irregulares que no so saudveis.
Um fogo que seja arrendado mais do que 140 dias por ano tambm est sujeito a este imposto
na proporo dos dias em que seja arrendado e a Council Tax ser devida para o restante
perodo.
O clculo do valor tributvel realizado pela VOA (Valuation Office Agency), que
determina o valor tributvel com base na estimativa do valor de renda de mercado livre (o
valor pelo qual a propriedade poderia ser arrendada). Estes valores so revistos de 5 em 5
anos (ltima actualizao em 1 de Abril de 2005) com base nos valores de mercado de dois
anos antes: as actualizaes de 2005 reportaram-se aos valores de 2003, e a lei prev que em
2010 se reportaro aos valores de 2008. O valor da colecta calculado aplicando um
multiplicador estabelecido pelo Governo ao valor tributvel. Nos bairros onde se verifica um
excesso de oferta que no absorvido nem pelo mercado de compra nem pelo de
arrendamento, a referncia do valor fiscal perde legitimidade, obrigando (como est a suceder
na crise de 2008) a medidas de desagravamento do imposto simultaneamente urgentes e
precipitadas, mostrando as fragilidades do modelo fiscal.
Existe um conjunto de redues na determinao das taxas para muitas pequenas empresas, e
se as instalaes estiverem vazias.
Normalmente o utilizador da propriedade que paga o imposto, seja o proprietrio ou o
detentor do direito de superfcie. Em propriedades arrendadas, o imposto pode estar includo
na renda.
Desde 1 Abril 2008, todas as propriedades devolutas esto isentas durante os trs primeiros
meses nessa situao. As propriedades industriais e de armazenagem qualificam-se para uma
iseno de trs meses adicionais. Aps esse perodo, devido o imposto aplicvel.
Os valores tributveis so reavaliados a cada cinco anos. Desde a ltima avaliao, em 2005,
os valores tributveis de algumas propriedades individuais subiram ou caram
substancialmente, em linha com mudanas substanciais nos valores de arrendamento. Prevse que a reavaliao seguinte ter lugar em 1 de Abril de 2010.
28

Esto previstas medidas especiais para harmonizao progressiva (phase in) da variao
dos valores tributveis. Estas estabelecem limites na percentagem em que os valores
colectveis podem variar cada ano.

1.3 A Experincia Francesa

A tributao da propriedade imobiliria realizada atravs da Taxe Foncire, sendo cobrada
pelas communes. Distinguem as trs componentes seguintes: sobre as propriedades
edificadas, sobre as propriedades no edificadas e sobre a recolha de resduos slidos urbanos.
A colecta deste imposto contribui no apenas para as receitas das comunas, mas tambm dos
departamentos, das regies e dos agrupamentos de comunas.
Este imposto pago pelos proprietrios, diversamente da taxa de habitao e da taxa
profissional, que so devidas pelos ocupantes.
A base de incidncia deste imposto assenta no valor locativo cadastral, que a base de
incidncia comum tributao das propriedades edificadas, das propriedades no edificadas,
da taxa de habitao e da taxa profissional.
Embora o sujeito passivo seja, em princpio, o proprietrio, poder tambm ser:

O usufruturio;

O enfiteuta;

O detentor do direito de superfcie para construo;

O detentor do direito de superfcie para reabilitao;

O titular de uma autorizao de ocupao temporria constitutiva de direito real.

A base de incidncia corresponde a 50% do valor locativo cadastral. Por que razo no se toma
o valor locativo a 100% e se reduz a taxa para metade? Este artifcio recorrente na maior parte
dos sistemas tributrios sobre imveis visa to s retirar ao contribuinte a razo de queixa nos
casos em que o valor locativo fiscal de base comum superior ao valor locativo real por
deficincia do mtodo de avaliao e de actualizao dos valores. As taxas so determinadas
pelas colectividades territoriais (comunas, departamentos e algumas associaes de comunas).
A determinao do valor locativo cadastral feita com base no valor locativo de base comum
ou com base no valor locativo real data de 1 de Janeiro de 1970, actualizado por um

29

coeficiente trianual fixado por decreto do Conselho de Estado a partir de 1 de Janeiro de 1979
(havendo coeficientes diferentes para cada utilizao). No caso de espaos comerciais e
estabelecimentos industriais, o valor locativo cadastral determinado por um dos mtodos
seguintes:

Valor do contrato de arrendamento, para as propriedades que se encontravam arrendadas

em condies normais em 1 de Janeiro de 1970;

Por comparao de valores de mercado, para as propriedades que no se encontravam

arrendadas em 1 de Janeiro de 1970;

Por apreciao directa, para as propriedades no passveis de avaliao por um dos

mtodos anteriores, sendo o valor venal baseado no acto constitutivo da aquisio da
propriedade, como seja o valor de aquisio da escritura de compra e venda, ou o indicado
na declarao de bens para herana, etc. O legislador abandona aqui o valor locativo como
referncia para adoptar o valor venal, o que no deixa de perturbar o modelo tributrio
diminuindo a sua coerncia.

Esto isentas as edificaes agrcolas no habitacionais (excepto o terreno, considerado no

edificado para fins fiscais). Esto tambm isentos os proprietrios maiores de 75 anos, no que
respeita sua habitao principal, e os inquilinos diminudos fsicos ou mentais, desde que
preencham as seguintes condies: terem um rendimento inferior a um montante determinado;
viverem ss ou com o seu consorte, ou com outras pessoas dependentes ou com outros
inquilinos cujo nvel de rendimento seja tambm inferior ao referido montante determinado.
Este sistema de tributao do patrimnio imobilirio francs revela-se extremamente pesado
em termos administrativos e cultiva uma burocracia arcaica e desnecessariamente complicada.

1.4 A Experincia Dinamarquesa

A tributao da propriedade imobiliria na Dinamarca incide apenas sobre prdios que esto na
posse de pessoas singulares, o que significa que todos os prdios detidos por empresas e
demais instituies no esto sujeitas a esse imposto. H um grande nmero de pessoas
individuais, como os reformados, que beneficiam de especiais redues. Especialistas
dinamarqueses como Flemming Paludan observam que: no h dvida de que se h um ponto
fraco na nova legislao tal verifica-se na determinao do valor fiscal da propriedade

30

enquanto importante base deste imposto Quando observamos esta questo numa perspectiva
histrica, podemos bem perguntar a ns mesmos porque razo os legisladores no decidiram
cobrar este imposto como um imposto sobre o solo, as a land tax. A questo de se tributar
apenas sobre o valor de base territorial ou sobre a soma deste com o valor das benfeitorias
objecto de uma discusso terica e tcnica tendo em vista a simplificao e modernizao do
sistema fiscal e a fcil identificao e compreenso do que o valor fiscal por parte da
populao. Curiosamente, a filosofia fisiocrata Georgiana est presente nas reflexes
dinamarquesas.
Inicialmente a base de incidncia era o valor locativo do prdio. Entretanto este sistema foi
abolido devido a uma falta de aceitao da populao e passou a ser tomado como referncia o
valor de mercado do prdio composto pelo valor do solo mais as benfeitorias. Os resultados
desta mudana no esto a ser nada pacficos, a ponto de se chamar os proprietrios para
participarem no processo de avaliao, com conceitos tais como o de sistema especial de autoavaliao da propriedade.
O imposto reverte a favor das autarquias locais e dos condados, tendo como referncia o
valor de mercado do solo. A percentagem da taxa do imposto sobre o solo aplicvel fixada
pelas autarquias locais dentro do intervalo 0,6 a 2,4%. Em 2002, a taxa mdia foi de 1,326%.
A percentagem relativa ao imposto pago aos condados fixada por lei e de 1%. Para o solo
destinado ao uso agrcola e florestal esta percentagem de 0,57%. A percentagem da taxa
devido ao condado somada aos limites da taxa devida aos Municpios.
No mbito do regime de isenes esto includos os imveis classificados.
Os Municpios podem ainda cobrar uma taxa adicional sobre os imveis destinados a
actividades econmicas. Tanto os Municpios como os condados podem cobrar este imposto
em prdios que so propriedade pblica.
No que diz respeito habitao principal e segunda habitao, a taxa aplicvel de 1%, sendo
reduzida para 0,6% no caso de idades iguais ou superiores a 67 anos e aumentada para 3% para
propriedades com valores iguais ou superiores a 400.000 euros.
Os custos suportados pelos Municpios e pelos condados relativos a servios prestados so
suportados por taxas especficas, aplicadas ao valor da construo, a saber:
31

Infraestruturas (energia elctrica, gs, gua e aquecimento) devendo as receitas

resultantes da cobrana da taxa ser iguais s despesas, sendo a taxa fixada pelas autarquias
at ao mximo de 1%;

Assistncia social, atelis de tempos livres, etc. taxas reguladas por legislao
especfica, sendo que as receitas representam uma pequena parte dos custos;

Receitas provenientes da venda de terrenos, de edifcios, etc.

O montante da colecta deste imposto representa cerca de 30% das receitas pblicas totais para
os Municpios e os condados. Este valor superior a todos os restantes pases escandinavos
(para o perodo 1965-1999 OCDE), sendo que na Sucia esta percentagem um pouco
inferior e na Finlndia e na Noruega este valor de cerca de 20%.

1.5 A Experincia Alem

A tributao da propriedade imobiliria realizada atravs de um imposto municipal
(Grundsteuer), sendo colectado pelas autarquias locais de cada regio, com pagamentos
trimestrais. Existem dois tipos: A aplica-se aos prdios rsticos e B aplica-se aos prdios
urbanos, diferenciando o valor do terreno e o valor das benfeitorias. O imposto calculado a
partir de um valor fiscal unitrio (einheitswert) fixado pelos Servios de Finanas e com base
na lei federal (isto , um valor estimado que geralmente menor do que o valor de aquisio).
A taxa aplicvel depende da localizao da propriedade e do uso e utilizao da mesma.
Nos novos estados federados, o solo agrcola e florestal tem um regime especial, segundo um
acordo estabelecido para os antigos Lnder.
Na antiga Repblica Federal da Alemanha, este valor assenta na avaliao dos prdios data
de 1964, revelando o problema da estabilidade do valor fiscal. Na antiga Repblica
Democrtica Alem, este valor assenta na avaliao em 1935. O clculo do valor tributvel em
cada ano regulado pelo Bewertungsgesetz, que estabelece o regime de depreciao do valor
da propriedade ao longo do tempo, em funo da vida til (em anos) dos edifcios e do seu
tipo, mas no do solo. importante sublinhar que o regime alemo tem uma clara conscincia
da diferena entre o valor do solo (valor de base territorial), o qual no se deprecia e depende
das polticas de solos, e o valor das benfeitorias, o qual sofre uma depreciao da ordem dos
2% a 2,5%, pelo que, ao fim de 40 a 50 anos, o imposto incide apenas sobre o valor do solo.
32

Este procedimento compromete em parte o carcter esttico do imposto, criando redues

anuais no negligenciveis, o que poderia ser resolvido se o imposto incidisse apenas sobre o
valor do solo com uma taxa ajustada. No existe uma taxa pr-determinada de depreciao ao
longo do tempo. A depreciao est limitada inferiormente pelo valor do prdio sem
construo. H condies especiais para tratar os investimentos em reabilitao e
conservao, cujos encargos podem ser deduzidos ao longo de 12 anos (9% ano ao longo dos
primeiros 8 anos e 7% ano nos 4 anos seguintes).
A taxa aplicvel depende, desde logo, do Municpio de localizao da propriedade. O clculo
da taxa realizado em dois passos:
a) Primeiro aplicada uma taxa-base que poder ser:

2,6 para os prdios de habitao unifamiliar at ao valor de 38.346 euros;

3,5 para o valor dos prdios de habitao unifamiliar que exceda 38.346 euros;

3,1 para um prdio com duas habitaes;

3,5 para todos os restantes prdios.

Existem algumas excepes previstas no cdigo.

b) No passo seguinte, cada Municpio tem o poder de fixar um denominado factor de
duplicao (Hebesatz) que aumenta a taxa-base, resultando a taxa final, limitada
superiormente. Este multiplicador varia entre Municpios. Na maioria dos Municpios este
valor est compreendido entre 200 % e 400%, sendo geralmente um pouco superior para o
imposto sobre prdios urbanos. Nas grandes cidades, este valor superior (400% em Munique
a 600% em Berlim).
No caso de solo rstico, a taxa base de 6,0 , Os prdios rsticos, em princpio, devem estar
integrados em empresas agrcolas e florestais responsveis pela sua correcta explorao e
conduo, O factor de duplicao (Hebesatz) aplicado taxa-base para terrenos rsticos ,
em geral, um pouco menor do aplicado taxa base para terrenos urbanos, no mesmo
Municpio.

33

Devido ao crescimento das reas urbanas e edificao, o peso relativo (a nvel nacional) das
receitas provenientes da propriedade rstica no conjunto das receitas do Grundsteuer baixou
de cerca de 25% em 1950 para menos de 5% em 2000.
Em 2006, a receita da colecta deste imposto representou 10,4 bilies de euros. Deste valor, 10
bilies de euros corresponderam a contribuintes proprietrios de prdios urbanos.

1.6 A Experincia Italiana

A tributao da propriedade imobiliria em Itlia realizada atravs de um imposto municipal
(Imposta comunale sugli immobil ICI), que se aplica aos prdios rsticos e aos prdios
urbanos com edifcios e aos edificveis.
Surgiu como imposto extraordinrio sobre os imveis, sendo a sua forma actual regulada por
um diploma de 1992, tendo-se tornado numa das mais importantes fontes de receita das
autarquias locais, em substituio das tranferncias do Estado. O valor da taxa aplicvel
fixado anualmente pelas comunas.
A

partir

de

2008,

ficaram

isentas

deste

imposto

as

primeiras

residncias

(Decreto-Lei n. 93/2008 que entrou em vigor em 29 de Maio de 2008).

Os proprietrios, usufruturios ou residentes pagam este imposto segundo os seguintes tipos
de propriedade imobiliria:

Prdios edificados, inscritos no cadastro, constitudos pelo solo e pelas construes nele
implantadas;

Prdios com direitos de construo constitudos com base nos instrumentos de

planeamento territorial em vigor;

Predios rsticos de uso agrcola, florestal, silvo-pastoril e afins.

Os sujeitos passivos deste imposto so:

proprietrio do imvel;

titular de um direito real de usufruto de um imvel;

titular de um uso de um imvel;

34

titular de uma habitao

enfiteuta;

titular de um direito de superfcie;

titular de uma locao financeira sobre o imvel;

concessionrio do bem imvel em rea dominial.

O imposto incide sobre o valor da renda cadastral data de 1 de Janeiro do ano de
colecta, reavaliada at 5% aplicando os seguintes multiplicadores:
o

100 para os imveis do grupo A (habitaes de vrios tipos com excluso da

categoria A/10) e C (armazns, laboratrios, etc., com excluso da categoria C/1);

140 para os imveis do grupo B (escolas, hospitais, bibliotecas, etc.);

50 para os imveis da categoria A/10 (escritrios e atelis privados) e do grupo D

(hotis e penses, bancos, etc.);

34 para os imveis da categoria C/1 (comrcio e lojas).

Nos imveis com interesse histrico ou artstico, a renda cadastal determinada mediante
a aplicao de uma taxa estimada menor do que a considerada para habitao na mesma
zona censitria em que se localize o imvel;

Para os imveis edificados do grupo D inscritos no cadasto e propriedade de empresas, o

valor calculado directamente a partir do custo resultante do valor em amortizao (valor
contabilstico) majorado pela aplicao de coeficiente de actualizao.

Para as reas edificveis, o valor de mercado estimado data de 1 de Janeiro do ano da

colecta e tem em conta a zona territorial de localizao, o indce de edificabilidade, os usos
permitidos, eventuais encargos com trabalhos de adaptao prvia do terreno e os preos
mdios de venda no mercado de terrenos com caractersticas anlogas.
As comunas podem determinar valores mnimos por metro quadrado nos quais os
contribuintes se podem basear para a sua declarao. Se um contribuinte declarar um valor
igual ao valor mnimo, a comuna no proceder a qualquer acerto, e se declarar um valor
superior o contribuinte no ter direito a qualquer reembolso.
35

Para terrenos agrcolas existe critrio de avaliao especfico.

Esto isentos do imposto, entre outros:

Edifcios declarados inutilizveis ou inabitveis e recuperados para actividades

assistenciais;

Terrenos agrcolas situados nas reas montanhosas ou de colinas, conforme definido na lei
(art. 15. da Lei n. 984/1977);

Terrenos diversos em rea edificada, sobre os quais no exista actividade agrcola

(incultos);

Terrenos no edificveis, nos quais a actividade agrcola seja ocasional;

Edifcios em espao rural (edifcios destinados ao agroturismo, armazns, cantinas);

Edifcios de cooperativas agrcolas e de associaes agrrias.

Imveis e seus anexos destinados a habitao principal, com excepo das includas na
categoria cadastal A1 (habitao senhorial), A8 (moradias), A9 (castelos).

1.7 A Experincia Norteamericana e o Programa Piloto do Estado do

Connecticut
Nos Estados Unidos, existe um pesado aparelho administrativo que operacionaliza um modelo
de tributao referido banda dos valores de mercado, com taxas muito gravosas, a ponto do
imposto ser um elemento de perturbao social. Veja-se a revolta contra a property tax, que
teve lugar na Califrnia em 1978 e da qual resultaram medidas de plafonamento. Esta base
tributria pressupe que as dinmicas da oferta e da procura se equilibram e que o mercado
imobilirio funciona com a fluidez e a estabilidade necessrias para se poderem tomar os
valores venais como referncias-padro para guiar as avaliaes dos valores de mercado e,
consequentemente, determinar os valores fiscais. Nos Estados Unidos utiliza-se a avaliao
massiva (massive appraisal) apoiada nos seguintes elementos:
a) Existncia de uma base de informao cadastral geomtrica como suporte para a
elaborao dos tax maps;

36

b) Permanente monitorizao das vendas que se efectuam atravs de uma inspeco quase
sistemtica das propriedades transaccionadas;
c) Anlise crtica permanente do mercado, com base em dados estatsticos, para determinar
os nveis e a uniformidade das avaliaes, de modo a detectar em tempo eventuais fontes
de desigualdades e injustias. As avaliaes devem reflectir as vicissitudes estruturais e
conjunturais de mercado, o que no fcil e para ser rigoroso um trabalho pesado e
dispendioso. No entanto, qualquer modelo de tributao fiscal exige sempre uma base de
informao cadastral actualizada em permanncia;
d) O trabalho de avaliao deve ser fundamentado e certificado num relatrio documentando
o mtodo de avaliao utilizado para chegar a uma opinio sobre o valor justo de
mercado, ponderando tambm o impacto da regulamentao do Governo e da prpria
prtica fiscal sobre o valor da propriedade. O relatrio deve incluir: um inventrio
completo listando os valores propostos para cada categoria de inventrio, incluindo o
formulrio especfico; estimativas da depreciao totalmente documentadas por tipo de
prdio; dados relevantes que justifiquem qualquer juzo de valor que exceda o valor
lquido contabilstico.
Do anteriormente exposto configuram-se trs conceitos de valor fiscal: O valor de
rendimento, o valor patrimonial tributrio (calculado com base no critrio do actual IMI) e o
valor de mercado. A estes acrescenta-se o quarto conceito que o do valor de base territorial.
Perante as fragilidades do valor de mercado, que, em ltima instncia, corresponde opinio
de um avaliador supondo que o prdio em causa est em condies ideais de mercado, o que
praticamente no acontece, e face aos problemas da crise financeira do crdito hipotecrio
que, em boa parte, se deve sobreavaliao dos imveis na componente do solo (land value),
o Estado do Connecticut lanou o estudo de um programa-piloto que ser apreciado pelo
rgo legislativo competente em Dezembro de 2009. Nos objectivos da deliberao que lana
este programa pode ler-se:
The act allows a municipality to prepare a plan for taxing land at a higher rate than
buildings. The plan must divide taxable property into two classes: (1) land or land exclusive

37

of buildings and (2) buildings on the land. It must set a different tax rate for each class, with a
higher rate on land or land exclusive of buildings.5
Como se pode constatar, est a despertar a conscincia de que para efeitos fiscais a
determinao e separao entre o valor de base territorial e o valor dos edifcios e demais
benfeitorias eventualmente construdas no prdio conferem um rigor informativo que d
grande liberdade e clarividncia concepo do modelo de tributao do patrimnio.
Constata-se que com este desdobramento o modelo de avaliao e de taxao e o seu controlo
administrativo so muito mais operacionais, no s para corrigir assimetrias e erros como para
calibrar a prpria receita esperada.
Acresce ainda que a identificao do valor de base territorial, na tripla perspectiva do valor
fundirio de mercado, do valor justo do solo e do peso que o valor do solo efectivamente est
a ter na formao do valor de mercado do prdio incluindo o valor do edificado, vem permitir
um controlo sistmico dos valores dos activos imobilirios que, dentro das instituies
financeiras, por imperativo da lei, devem ser objecto de avaliao trimestral.

2. A Relao do Imposto sobre o Patrimnio Imobilirio e das Receitas

Totais com o PIB na UE, na OCDE e em Portugal
Peso do imposto sobre o patrimnio imobilirio em relao ao PIB na UE e na OCDE
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Em % do PIB
Mdia UE 15
Mdia OCDE
Portugal

1,5
1,7
0,5

1,5
1,6
0,3

1,5
1,6
0,5

1,6
1,9
0,8

1,7
1,9
0,8

2
1,9
1,1

2,1
1,9
1

5,2
5,5
3,2

5,8
5,6
2,9

Peso do imposto sobre o patrimnio imobilirio e das receitas totais em relao ao PIB na UE e na OCDE
Em % do total das Receitas Fiscais
Mdia UE 15
Mdia OCDE
Portugal

5,1
6,3
2,5

4,2
5,3
1,4

3,9
5,2
1,9

4,4
5,7
2,7

4,4
5,5
2,5

Fonte: OECD, Revenue Statistics, 2007

An Act Establishing a Land Value Taxation Pilot Program. State of Connecticut General Assembly: PA 09-

236sSB 379, Planning and Development Committee, Finance, Revenue and Bonding Committee.

38

Como se pode constatar, o montante da receita do imposto sobre o patrimnio imobilirio em

Portugal relativamente ao PIB comparativamente baixo no quadro dos pases da UE e da
OCDE, o que vem corroborar a tese de que existe uma margem para se poder aumentar a receita
global sem agravamento da carga fiscal sobre o contribuinte, j que este nvel reduzido da receita
se deve no tanto calibrao das taxas mas fundamentalmente desorganizao e
desactualizao da base informativa cadastral e ao volume desmesurado das isenes.
Ao nvel da UE, nos ltimos 15 anos deu-se um ligeiro acrscimo da % do PIB e da % no total
das receitas fiscais; caso saliente na Europa o do Reino Unido (4,4% do PIB em 2005).
Perante este quadro importante compreender que em Portugal a receita global baixa, no
obstante a carga fiscal definida na lei ser excessiva. Esta contradio tem as seguintes causas:
a) O regime transitrio mantm uma grande parte dos prdios com uma contribuio reduzida e
desactualizada;
b) O universo dos beneficirios imenso, sendo superior a 25% do valor patrimonial tributvel
global o regime de salvaguarda estabelece um limite aos aumentos correspondentes s
actualizaes, o que gera diferentes valores fiscais para prdios idnticos, violando o
princpio da igualdade. O patrimnio rstico no foi actualizado.

39

Captulo III. A Dependncia das Autarquias da Tributao do

Patrimnio
1. A relao do IMI com o Fundo de Coeso Municipal no Contexto da Lei
das Finanas Locais
Estes impostos devem ser estruturados e parametrizados em funo de um critrio econmico
que atenda parametrizao consensualizada do valor da colecta que deve ser reconhecido
como razovel pela comunidade nacional, tendo em considerao os servios prestados pelos
Municpios e dentro de um intervalo de variao que assegure a defesa do contribuinte.
Para uma melhor compreenso destes impostos h que os relacionar com os fundos previstos
na Lei das Finanas Locais. Assim:
1. O Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) composto em 50% pelo Fundo Municipal Geral
(FMG) e nos restantes 50% pelo Fundo de Coeso Municipal (FCM).
2. O FMG distribudo numa proporo directa por todos os Municpios, de acordo com um
conjunto de indicadores e seus pesos relativos, sendo que a carga demogrfica do
Municpio representa o indicador de maior peso.
3. O FCM distribudo em funo de diferenas e assimetrias entre os Municpios, uma das
quais medida por uma equao onde uma das variveis a capitao da receita do IMI a
que se soma o Imposto Sobre Veculos e 5% de IRS, comparada com a capitao da
receita mdia nacional dos mesmos impostos.
4. A capitao referida populao residente mais o nmero mdio de dormidas em
estabelecimentos hoteleiros e parques de campismo.
5. Os Municpios que tenham um ndice de coeso municipal mdio superior em mais de
25% mdia nacional passam ao estatuto de contribuintes lquidos e os Municpios em
que o mesmo ndice esteja mais de 25% abaixo da mdia nacional so beneficirios
lquidos. Os restantes Municpios que no se encontrem em nenhuma das situaes
anteriormente referidas no recebem nem contribuem para o FCM.

40

6. As receitas do IMI tm, portanto, um impacto directo nas receitas do FEF, sendo
pertinente avaliar casuisticamente at que ponto um Municpio tem ou no vantagens no
aumento das receitas do IMI e em que medida este aumento, a verificar-se, neutralizado,
se que o , pela perda de receitas do FCM.
Quando a receita do IMI muito baixa e, consequentemente, o Municpio tem uma
capitao deste imposto inferior mdia nacional, esse Municpio vai ser compensado
custa dos Municpios onde essa capitao elevada. Note-se que esta compensao s
justa na medida em que as propriedades do concelho beneficiado estejam a ser tributadas
numa base de igualdade com os prdios dos Municpios contribuintes. Caso contrrio,
este sistema de equilbrio est a beneficiar impropriamente alguns proprietrios.

41

2. Esquema sintetizador das receitas das autarquias no quadro da Lei

Finanas Locais (Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro)
Impostos Municipais:
IMI Imposto municipal sobre imveis
IMT Imposto municipal sobre as transmisses onerosas de imveis
IMV Imposto municipal sobre veculos
Derramas: Mx. 1,5% sobre o lucro tributvel sujeito a IRC
Taxas e preos municipais: Concesso de licenas e prestao de servios
Participao nos recursos pblicos
FEF - Fundo de Equilbrio Financeiro

25,3% da mdia aritmtica simples da

receita do IRS, IRC e IVA, sendo os
ndices de clculo o FGM e o FCM

50% - FGM - Fundo Geral Municipal

5%

igualmente

para

todos

os

Municpios

65% populao ponderada por escales

(5.000 hab.=3 e mais de 80.000 hab.=1)
e pela mdia diria de dormidas em
estabelecimentos hoteleiros e parques de
campismo.

25% - rea ponderada por amplitude

altimtrica e 5% para rea em Rede
Natura e/ou rea protegida no caso desta
no exceder 70% da rea do Municpio

20% - rea ponderada por amplitude

altimtrica, a que acresce 10% no caso
dos Municpios em que as reas em
Rede Natura e/ou rea protegida so
superiores a 70% da rea do concelho

42

50% - FCM Fundo de Coeso Municipal

_Considera-se CMN = IMI + IMT + IMV /Pop. Ajustada

Compensao
(CF) associada
ao FCM

Sendo a Pop. Ajustada = Populao + mdia diria das dormidas em

estabelecimentos hoteleiros e parques de campismo
Se CMMi (Capitao mdia do municpio < 0,75 CMN)
CFi = (1,25 x CMN CMMi) x Populao do concelho i
(o Municpio beneficirio lquido do FCM)
Se CMMi > 1,25 CMN
CF = 0,22 x (1,25 CMN CMMi) x Populao do concelho i
(o municpio contribuinte lquido do FCM)
CDO Compensao por desigualdade de oportunidades
CDO = FCM + CFi (positivos e negativos)
CDOi = Populao x IDOi com IDOi = IDS IDSi
em que
IDO = ndice municipal de desigualdade de oportunidades
e
IDS = ndice de desenvolvimento social
(funo da esperana de vida nascena, nvel educacional
e nvel de conforto e
saneamento publicado por Portaria)
Para o clculo do ICF = ndice de compensao fiscal CF
Considerar a colecta do IMI que resultaria se a liquidao tivesse por base
taxas iguais aos valores mdios dos intervalos previstos no cdigo do IMI
Mecanismos de ajustamento das variaes mximas:
- Os montantes do FEF (FGM + FCM), FSM e participao no IRS no
podem:
- diminuir em mais de 5% em relao ao ano anterior para municpios com
CMMi > 1,25 CMN;
- diminuir em mais de 2,5% em relao ao ano anterior para municpios com
CMMi < 1,25 CMN.
- Aqueles montantes no podem sofrer acrscimos superiores a 5% em
relao ao ano anterior.
- Para assegurar que as diminuies no superem os mximos, so utilizados
os excedentes que provm da imposio dos mximos e, se necessrio, por
deduo proporcional s transferncias previstas e aos montantes mnimos
garantidos, para os municpios com valores superiores aos mnimos a que
teriam direito.
- O excedente dos dois pontos anteriores distribudo proporcionalmente
pelos municpios com CMMi < 1,25 CMN.

O FCM, Fundo de Coeso Municipal, destina-se a compensar as assimetrias entre

Municpios, nomeadamente as que decorrem de dimenses fsicas e demogrficas muito
diferentes, bem como as diferentes capacidades de gerao de riqueza.
43

FSM Fundo Social Municipal

Participao varivel mx. de 5% no IRS
Encargos de mais-valias
Multas e coimas que caibam ao Municpio
Rendimento de bens prprios
Participao nos lucros de sociedades
Heranas, legados e doaes
Produto da alienao de bens prprios
Produto de emprstimos e de emisso de obrigaes

A receita arrecadada pelos Municpios

O montante global da colecta a nvel nacional em 2008 foi de 1.825.485.454, sendo de IMI
1.049.352.386 e de IMT 733.960.702, considerando que o total das receitas dos Municpios
neste ano foi de 7.819.172.396,81. Este montante inclui todas as fontes de receita, inclusive
os fundos europeus e os emprstimos contrados.
As receitas do IMI e do IMT para o ano de 2008 totalizaram, para a mdia nacional cerca de
24% da receita total do Municpios.
Em termos nacionais, a proporo est dentro de parmetros normais quando comparada com
a mdia europeia. Contudo, a situao afigura-se muito desequilibrada quando comparamos
os Municpios entre si, havendo 154 Municpios onde o peso da receita de IMI + IMT
inferior a 10 % e em 38 Municpios o peso da receita destes dois impostos excessivo,
ultrapassando os 30 %. H 78 Municpio com um peso entre 10 % e os 20%. Constata-se que
apenas 20 Municpios esto na banda da razoabilidade com peso no intervalo entre 20% e
30%.
No obstante os Municpios com um montante de colecta porventura excessiva serem apenas
38 (mais provavelmente 40, se presumidamente acrescentarmos Oeiras e Amadora), num total
de 308 Municpios a situao aproxima-se do limiar crtico, na medida em que estes
Municpios so os mais populosos, albergando 3.871.000 habitantes, que correspondem a 39
% da populao do pas. A disparidade de valores entre concelhos e a amplitude da variao
44

devem ser contextualizadas no quadro da gesto do ano em causa, onde h sempre receitas e
despesas circunstanciais.
Quanto ao cdigo do IMI e do IMT, recomenda-se um exerccio de anlise e reflexo nacional
e tambm em particular em sede de cada Municpio, de modo a formar uma conscincia sobre
a capacidade contributiva que razovel esperar dos proprietrios de imveis de cada
concelho, observando as caractersticas da sua base econmica, geogrfica, cadastral e social.
Em todo o caso, no compete a estes impostos sustentar uma redistribuio de recursos para
corrigir assimetrias regionais. Seria j satisfatrio que os ajustamentos e actualizaes do IMI
em matria de universalidade e igualdade, nomeadamente no que concerne actualizao e
tratamento simultneos dos prdios urbanos e rsticos, proporcionassem um resultado
equilibrado a nvel nacional, sem distores.
A realidade actual mostra-nos que para cerca de 50% dos Municpios as receitas relativas do
IMI + IMT so muito reduzidas o que se poder dever tanto a problemas de informao
cadastral e de falta de actualizao e aferio dos valores fiscais e, porventura, sua reduzida
expresso econmica, como reduzida expresso financeira das transaces de prdios no
mercado. Tudo isto se traduz em receitas diminutas de IMT e ainda na reduzida actividade de
construo de prdios urbanos com edifcios novos, de que resulta uma ausncia de aumento
de receitas tambm de IMI.
Esta realidade est a mudar com a avaliao dos prdios urbanos, sendo urgente aferir os
critrios das avaliaes em curso, de modo a que a base de incidncia tenha sentido e
significado econmico no quadro social e real da formao dos preos do imobilirio. Com o
modelo de avaliao existente corre-se o risco de haver avaliaes com valores superiores aos
valores mdios de mercado e de se gerar uma carga fiscal excessiva e desigual para prdios
idnticos, com a agravante dos prdios rsticos ficarem por avaliar, tal a discrepncia dos
critrios de avaliao de prdios rsticos e de prdios urbanos.
Em muitos Municpios de caractersticas dominantemente rsticas, de fraca expresso urbana,
o FEF acaba por compensar as desvantagens devidas a assimetrias regionais indutoras de
menores oportunidades de desenvolvimento. No se podem, portanto, tomar as reduzidas
receitas do IMI, do IMT e de outros factores de origem fiscal como causas de uma dbil
expresso econmica.

45

A realidade mostra-nos que em cerca de 10% dos Municpios se concentra mais de 40% da
populao. Deparamo-nos com um mosaico de Municpios caracterizados por realidades
muito diferentes, mesmo contrastadas. Perante os dados estatsticos, observa-se que
38 Municpios, onde reside 38% da populao do pas, recebem 62% das receitas de IMI +
IMT a nvel nacional.
Distribuio do n. de Municpios em funo da % de receitas de IMI e IMT no total da sua conta de
gerncia
Classes

N. de Municpios

5%
> 5% at 10%
>10% at 20%
> 20% at 30%
> 30% at 40%
> 40% at 50%
> 50%

82
72
78
30
28
6
4

Nota: No existem dados disponveis para os Municpios de Albergaria-a-Velha, Sert, Arraiolos, Pedrgo Grande, Oeiras, Amadora, Melgao e Santa Cruz
Fonte: DGAL

Peso do IMI e do IMT no Total das Receitas Municipais por capital de distrito
ou de regio autnoma e respectivo distrito ou regio (ano de 2008)

AVEIRO
BEJA
BRAGA
BRAGANA
CASTELO BRANCO
COIMBRA
VORA
FARO
GUARDA
LEIRIA
LISBOA
PORTALEGRE
PORTO
SANTARM
SETBAL
VIANA DO CASTELO
VILA REAL
VISEU
AORES
MADEIRA

% Capital

% Distrito/Regio

20
14
17
9
15
36
19
36
17
26
38
8
35
20
38
24
19
31
25
21

18
10
18
5
10
21
11
45
8
24
39
8
28
18
31
12
9
12
10
13

Note-se que em cinco distritos (Braga, Castelo Branco, Coimbra, Faro e Lisboa) a mdia do
distrito superior ao valor que se verifica na capital do distrito, o que revela uma forte
expresso do povoamento e da inerente dinmica urbanstica fora da capital. Revela tambm
46

que os outros Municpios esto a adoptar taxas e valores fiscais mais agravados do que os
praticados na capital.
A amplitude de variao ao nvel do Distrito/Regio vai de 5% em Bragana a 45% em Faro,
o que aberrante, e ao nvel das capitais a variao de 8% em Portalegre a 38% em Setbal.
Receitas dos Municpios de IMI e IMT em 2008
Peso do IMI + IMT no
total das receitas
municipais

Classes

Municpio

Populao (Censos 2001)

> 30%
at
40%

GUIMARES
OLHO
VISEU
ALCOBAA
CALDAS DA RAINHA
VILA FRANCA DE XIRA
GRNDOLA
MAIA
PORTO
VALONGO
SESIMBRA
COIMBRA
FARO
VILA NOVA DE GAIA
PORTO SANTO
MONTIJO
PALMELA
LISBOA
ODIVELAS
ALCOCHETE
SETBAL
VILA DO BISPO
NAZAR
SILVES
TAVIRA
LOURES
MATOSINHOS
ALMADA

159.576
40.808
93.501
55.376
48.846
122.908
14.901
120.111
263.131
86.005
37.567
148.443
58.051
288.749
4.474
39.168
53.353
564.657
133.847
13.010
113.934
5.349
15.060
33.830
24.997
199.059
167.026
160.825

70.971.088,07 13.934.573,40
8.221.803,39
27.725.841,43
4.470.540,13
4.246.153,15
52.566.505,57 10.033.724,44
6.219.983,38
32.808.628,66
5.994.235,15
4.716.902,76
30.062.141,04
4.812.335,19
5.121.934,32
74.267.954,99 15.363.387,98 10.060.606,83
15.101.731,30
2.610.404,80
2.566.208,06
78.620.114,51 18.337.843,09
9.220.991,44
198.621.676,26 45.764.851,19 23.316.147,79
34.765.368,71
7.729.177,80
4.448.625,36
39.462.338,24
8.142.100,91
5.616.746,68
87.487.202,29 19.923.598,31 11.912.856,48
36.853.310,65
7.755.371,36
5.636.969,47
149.933.908,85 35.265.832,47 19.347.270,12
5.381.761,93
1.058.746,73
894.923,77
27.956.224,27
5.747.285,95
4.564.586,93
36.696.590,07
9.088.797,77
4.518.338,17
617.476.617,62 107.537.937,79 129.696.028,53
39.910.780,00
8.748.501,82
6.508.752,37
13.146.868,84
2.180.281,05
2.777.609,77
64.441.978,29 15.254.836,99
9.093.416,13
10.810.961,70
1.338.665,36
2.893.214,15
10.759.513,71
2.388.221,60
1.817.718,65
33.257.936,57
7.021.415,11
6.205.190,95
30.817.372,02
6.001.089,16
6.264.550,03
121.735.075,86 27.835.937,51 20.954.035,33
96.331.882,15 22.115.537,01 16.194.506,86
79.356.620,41 21.851.927,50
9.843.445,81

31%
31%
31%
33%
33%
34%
34%
35%
35%
35%
35%
36%
36%
36%
36%
37%
37%
38%
38%
38%
38%
39%
39%
40%
40%
40%
40%
40%

> 40%
at
50%

SINTRA
PORTIMO
MAFRA
BIDOS
BENAVENTE
LAGOA (Algarve)

363.749
44.818
54.358
10.575
23.257
20.651

303.347.362,96
42.157.798,10
62.254.297,33
16.635.505,44
19.454.596,71
32.889.829,62

85.494.877,16
8.817.323,84
13.668.780,94
2.580.358,42
4.529.217,36
7.065.094,86

41.042.293,14
9.514.603,92
12.882.192,82
4.663.578,13
4.089.204,24
8.967.758,08

42%
43%
43%
44%
44%
49%

> 50%

LAGOS
CASCAIS
ALBUFEIRA
LOUL

25.398
170.683
31.543
59.160

44.840.973,81
145.140.647,60
75.353.934,21
127.905.984,39

8.729.530,02
42.561.247,48
21.090.863,07
27.738.772,02

14.294.744,44
36.637.829,14
22.972.013,81
52.117.172,72

51%
55%
58%
62%

2.987.308.924,18 660.583.222,74 550.060.907,12

40%

TOTAL

3.870.754

Total Receitas

IMI

IMT

1.210.644.129,86

47

Captulo IV. Apreciao da Reforma de 2003

1. Consideraes Gerais
Como consta da proposta que acompanhou a Lei n. 26/2003, de 30 de Julho, com o novo
cdigo do IMI e IMT visava-se prosseguir os objectivos da equidade e neutralidade. Em
sntese e em sede da tributao do patrimnio imobilirio, considerava-se que o sistema
vigente da Contribuio Autrquica era profundamente inquo devido deficiente informao,
desorganizao e desactualizao das matrizes prediais, inexistncia de um cdigo de
avaliaes objectivo e coerente e falta de uma base cadastral estruturada, completa e
operacional. A falta de um conceito preciso quanto ao valor fiscal dos prdios tambm
constitua um problema.
Esta posio reforada no prprio prembulo do CIMI, quando taxativamente a se escreve
que o regime de avaliaes at ento vigente foi criado para uma sociedade que j no existe,
de economia rural e onde a riqueza imobiliria era predominantemente apoiada na
propriedade rstica. Por essa razo, sustenta-se nesse prembulo que o regime legal da
avaliao da propriedade urbana profundamente lacunar e desajustado da realidade actual,
no reflectindo a enorme valorizao dos imveis, em especial dos prdios urbanos
habitacionais, comerciais e terrenos para construo, por efeito de sucessivos processos
inflacionistas e da acelerao do crescimento econmico do pas nos ltimos 40 anos,
minando a estrutura e a coerncia do actual sistema de tributao.
A combinao destes factores conduziu a distores e iniquidades incompatveis com um
sistema fiscal justo e moderno e, sobretudo, a uma situao de sobretributao dos prdios
novos, comprados a crdito e, portanto, escriturados pelo seu valor venal, ao lado de uma
desajustada subtributao dos prdios antigos e dos novos escriturados por valores inferiores
ao valor venal, nomeadamente para escapar Sisa taxada por valores exorbitantes. No de
mais lembrar que o IMI tem a sua justificao no princpio do benefcio, segundo o qual cada
um deve ser tributado consoante o benefcio que aufere em servios pblicos gratuitos
prestados pelo Municpio.

48

2. Actualizao do Valor Patrimonial Tributrio (art. 16. do Decreto-Lei

n. 287/2003)
A coerncia da doutrina fiscal que suporta a concepo de um imposto da maior importncia
para sustentar a sua compreenso e a sua legitimidade, da a necessidade de expurgar a lei da
tributao do patrimnio de todas as contradies que esto presentes no articulado do
Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro, e do Cdigo do Imposto Municipal sobre
Imveis em vigor, a saber:
1. O artigo 16. do Decreto-Lei n. 287/2003, no seu n. 1, refere que a actualizao do

valor patrimonial tributrio dos prdios urbanos (...) actualizado com base em
coeficientes (...) ajustados pela variao temporal dos preos no mercado imobilirio,
no obstante o valor fiscal ter sido desligado do valor do mercado e do valor do rendimento
para ater-se ao conceito impreciso de um valor patrimonial tributrio que, por sua vez, o
legislador quer relacionar com o princpio do benefcio, o que no se afigura nada evidente.
No entanto, para os prdios rsticos, o prembulo do cdigo mantm que continua a
considerar-se como base para a tributao o seu potencial rendimento produtivo,
assumindo uma flagrante desigualdade dos critrios de tributao para os prdios rsticos e
para os prdios urbanos. At que ponto esta desigualdade no viola os princpios do Direito
Fiscal e a prpria Constituio da Repblica?
2. O quadro legal de avaliaes estabelecido no cdigo do IMI no assenta em critrios

objectivos quando factores como o da localizao, que tem um efeito multiplicador

desproporcionado, podendo chegar a 3, so determinados discricionariamente pelas
equipas de tcnicos. Alm da subjectividade presente nesta demarcao e ponderao do
factor localizao, acresce o erro lgico da sua aplicao ao custo da construo, cuja
correlao com o factor localizao em regra tem um sentido inverso daquele que
considerado no cdigo. O factor localizao apenas afecta de forma directa e significativa
o valor do solo.
Ainda sobre o factor localizao e luz do bom senso que deve informar uma poltica de
solos, no admissvel que a variao deste factor saia da banda 0,8-1,6. Como se pode
facilmente observar em diversos casos, as ponderaes da localizao no escapam mas
obedecem s oscilaes especulativas da conjuntura. O cdigo, no seu prembulo,
estabelece que outro dos objectivos principais a alcanar o da rpida melhoria do nvel
49

de equidade. No entanto, a falta de confiana nos seus critrios conduziu o legislador a

um desdobramento do tratamento fiscal de prdios idnticos, mantendo desigualdades para
que no ocorra um agravamento exagerado e abrupto do imposto a pagar sobre uma
parte dos prdios, sem se importar que sobre outros prdios idnticos recaia esse mesmo
montante exagerado e abrupto.
3. Quanto ao princpio do benefcio, que, por exemplo, no Direito Ingls escrutinado e

verificado de uma forma quase contabilstica, no cdigo vigente do IMI invocado em

vo, porquanto no h qualquer equao que relacione este imposto com qualquer
benefcio concretamente referido e esperado. No art. 10. procura-se um critrio para
determinar quando um prdio urbano est concludo e abrem-se diversos cenrios que do
origem a confuso e a interpretaes diversas. A alnea a) do mesmo artigo refere a data
em que for concedida licena camarria. Acontece que um prdio urbano, ao longo da
sua gnese, pode ser objecto de trs licenas camarrias: a de urbanizao, a de construo
e a de utilizao. O IMI deveria incidir sobre os lotes para construo, no em funo da
licena de urbanizao mas sim do acto de recepo das infraestruturas pelo Municpio,
uma vez que s a partir deste momento o lote tem a sustentao e o benefcio das redes de
infraestruturas pblicas urbanas indispensveis normal concluso e utilizao do espao
edificado. Quanto ao patrimnio edificado, o prdio urbano deve ser dado como concludo
com a licena de utilizao, momento a partir do qual se constitui o direito de fruir o
prdio.
Constata-se que na redaco do diploma o legislador trata as situaes urbanisticamente
menos definidas, expectantes ou que se referem a prdios inacabados e em processo de
desenvolvimento sempre em franco desfavor e prejuzo do proprietrio, conferindo ao
Estado uma vantagem claramente abusiva que assume aspectos quase confiscatrios. Neste
sentido, o cdigo carece de urgente reparao, alis sentida e expressa pela vox populi e
reconhecida pelos diversos quadrantes polticos.
4. A

primeira avaliao realizada unilateralmente pelos tcnicos nomeados pela

Administrao Pblica tem um ascendente e um carcter quase impositivo, na medida em

que a sua contestao tem, logo partida, um risco financeiro para o contribuinte que entra
no processo da reavaliao numa posio de desvantagem. Tambm nesta matria, h
muito que fazer para dar voz ao contribuinte e sociedade civil em geral na defesa dos
seus legtimos interesses.
50

O ideal criar um modelo de avaliaes onde, partida, seja assegurada uma participao
de instituies representativas dos contribuintes, por segmentos de uso e utilizao
(proprietrios de prdios rsticos agrcolas e florestais, de prdios urbanos de habitao, de
espaos comerciais, de estabelecimentos hoteleiros, de edifcios industriais, etc.).
importante que a calibrao e ponderao dos factores a ter em conta na determinao do
valor fiscal tenha uma base de consensualizao e de participao que quase anule a
probabilidade de erros grosseiros e de conflitualidade real ou latente entre o cidado e o
Estado. A prtica da administrao fiscal deve beneficiar de uma legislao inteligente,
compreensvel, simples e aceite pelos contribuintes como justa.

3. Classificao dos Prdios Urbanos

O CIMI no n. 1 do seu artigo 6. (espcies de prdios urbanos) estabelece que os prdios urbanos

dividem-se em:
a) habitacionais;
b) comerciais, industriais ou para servios;
c) terrenos para construo;
d) outros.
Esta classificao atende essencialmente ao licenciamento da utilizao que impropriamente
considerada nas operaes de avaliao como afectao.
A afectao do uso do solo uma operao que verifica e estabelece a conformidade entre o
uso do solo classificado em plano territorial e o estatuto da propriedade. Na legislao actual
relativa ao planeamento do territrio no existe explicitamente o conceito de afectao do
uso do solo, no entanto este est implcito em leis como a do Regime Florestal de 1901.
O valor dos terrenos ou dos edifcios destinados ao comrcio e servios no pode ser idntico
aos valores a considerar para a indstria e a logstica. O caso da hotelaria merece, s por si,
uma tipificao taxonmica. Temos ainda o caso dos equipamentos sociais privados (escolas,
universidades, hospitais, lares de terceira idade explorados com fins lucrativos, ginsios, etc.)
que carecem tambm de tratamentos especficos.
Se este desdobramento das utilizaes no suficiente para diferenciar os prdios urbanos em
funo do seu real enquadramento na base econmica, isso d origem a discrepncias que
51

distorcem o imposto ao ponto deste perder o sentido e conduzir a isenes foradas pelo
absurdo do prprio valor da colecta.
Justifica-se assim que os prdios urbanos se desdobrem em:
a) Habitao unifamiliar, cujo valor de base territorial directamente calculado em funo
da rea do lote ou parcela de terreno urbano;
b) Habitao colectiva, cujo valor de base territorial directamente calculado em funo da
rea de construo autorizada para a fraco em causa.
Pode-se considerar que a regulao do valor e do mercado do solo para a habitao deve
ser contextualizada no art. 65. da CRP, que, no seu n. 1, estabelece que todos tm
direito, para si e para a sua famlia, a uma habitao de dimenso adequada, em
condies de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade
familiar e, no seu n. 3, que o Estado adoptar uma poltica tendente a estabelecer um
sistema de renda compatvel com o rendimento familiar e de acesso habitao prpria;
c) Lojas de comrcio e servios (escritrios, consultrios, atelis). Os espaos comerciais
localizados em grandes superfcies, assim como os plos tercirios em geral que utilizam
servios integrados prestados pela empresa de gesto do empreendimento num regime
quase condominial, tm encargos fixos significativos e agravados quando comparados
com os comuns espaos comerciais. O regime tributrio pode ignorar esta diferena mas
no deve enveredar pelo agravamento das grandes superfcies atravs, por exemplo, do
factor localizao, tanto mais que a valorizao deste factor se deve ao investimento
privado na estrutura integrada da mesma,
d) Estabelecimentos hoteleiros;
e) Aldeamentos tursticos;
f) Equipamentos sociais;
g) Armazns e logstica;
h) Indstrias;
i) Parques de estacionamento pblico explorados por privados.
O art. 41. coeficiente de afectao faz um desdobramento que vai para alm do que
est contemplado no art. 6., continuando a ser insuficiente e confuso, e os coeficientes
estabelecidos no tm correspondncia com a realidade econmica.
52

O art. 4. do CIMI, relativo aos prdios urbanos, define-os como todos aqueles que no
devam ser classificados como rsticos. necessria uma definio mais avanada, precisa e
orientadora da classificao. Para isso podemos constatar que os prdios urbanos tm a
caracterstica de terem os direitos de construo institudos e descritos como parte do estatuto
jurdico da sua propriedade. A caderneta predial, o registo matricial fiscal e a prpria escritura
de posse, assim como eventuais documentos de planeamento e projecto, no seu conjunto,
atestam o estatuto urbano do prdio determinando os seus parmetros relativos construo e
utilizao que neles podem e devem ser realizadas e praticadas. Note-se que um prdio urbano
pode ter o estatuto de non aedificandi, mas tal est lavrado no formulrio do seu estatuto
jurdico, o que no acontece nos prdios rsticos, onde o direito de construir no est
explicitado com o direito adquirido, embora tal direito possa ser constitudo a qualquer
momento perante a necessidade de tais construes para a prossecuo da sua normal
explorao e utilizao agro-florestal ou silvo-pastoril, o que, a acontecer, d origem a um
prdio misto composto por um artigo rstico e um ou mais artigos urbanos.
Podemos, portanto, concluir que um prdio urbano se caracteriza pela explicitao dos seus
direitos de edificao, incluindo o caso da edificao ser nula por motivos relacionados com a
composio do sistema urbano. No se pode confundir este caso com o dos prdios rsticos
situados em reas classificadas, onde a lei impe restries edificao, indo ao ponto de
demarcar amplas manchas de territrio com o estatuto de non aedificandi. Nestas
circunstncias tais restries no esto lavradas nos documentos de registo da propriedade, o
que no est certo, porque dessa forma verifica-se uma expropriao indirecta de direitos
reais, afectando as prerrogativas da propriedade, com grave prejuzo para o proprietrio. Estas
restries afectam o direito de propriedade e deveriam ser sempre conduzidas no respeito pelo
direito expropriao.
Esta falha advm do facto do processo de classificao do solo no considerar os seus efeitos
sobre a base cadastral e sobre os direitos da propriedade. Vemos assim a importncia de
distinguir pelo menos dois tipos de prdios non aedificandi: os que so configurados e
definidos em planos de urbanizao por razes de composio e funcionalidade dos
aglomerados urbanos e o dos prdios rsticos que, no tendo direitos de construo
constitudos, perdem explicitamente a expectativa de vir a construir no contexto dos direitos
de explorao e utilizao, ficando neles interdita a constituio de prdios mistos.

53

4. A Questo da Ponderao do Factor Localizao

O preo do solo rstico sem autorizao de alterao para uso urbano depende:
a) Da dimenso da parcela uma parcela mais pequena tende a ter um valor superior por
metro quadrado do que uma parcela maior localizada no mesmo crculo geogrfico de
mercado;
b) Dos artigos que a compem, considerando o facto significativo do prdio rstico possuir
ou no algum artigo urbano agregado ao artigo rstico. Note-se que um prdio misto pode
integrar um ou mais artigos urbanos agregados a um artigo rstico;
c) Da localizao relativa a variao do preo em funo da localizao tem gradientes e
s se observa uma variao estocstica quando h uma linha de separao entre unidades
territoriais com diferenas claramente explicitadas de direitos de uso, de construo e de
utilizao. A demarcao do polgono de um permetro urbano estabelece uma diferena
contrastada do valor do solo entre o espao interior e o espao rstico exterior desse
polgono.
Podem tambm ocorrer diferenas abruptas entre espaos conexos nos casos de
empreendimentos marcados pela leitura do mercado como um produto diferenciado pela
positiva ou pela negativa. A localizao afecta o preo do solo mas no o preo da
construo ou, melhor dizendo, a construo dentro dos aglomerados urbanos tende a ter
custos inferiores ao de edificaes idnticas situadas em lugares ermos onde no existem
infraestruturas, equipamentos ou comrcio dirio. Esta realidade lgica obriga a desligar o
factor localizao do valor associado construo, aplicando-o apenas ao valor do solo e
aos seus direitos de desenvolvimento.
Os tcnicos incumbidos da tarefa de atribuir coeficientes de localizao tomam como
referncia os valores venais de transaces efectuadas recentemente na zona. Acontece que,
frequentemente, h prdios, principalmente rsticos, que so transaccionados por valores
especulativos, de convenincia ou de favor, no mbito de operaes financeiras, e que nada
tm a ver com os valores de mercado. H, portanto, aqui que distinguir atentamente a subtil
mas importante diferena entre o valor de mercado e o valor venal.

54

Seria desejvel que as entidades oficiais e o sistema de planeamento estivessem preparados para
detectar estes comportamentos anormais do mercado imobilirio, actuando no sentido de os
corrigir e nunca de os utilizar de forma abusiva para, por simpatia, atravs do factor de
localizao, agravar o valor fiscal dos terrenos vizinhos.

5. A Tributao dos Prdios Construdos por Empresas de Promoo

Imobiliria para Venda
1. No quarto ano, inclusive, a contar daquele em que um terreno para construo tenha
passado a figurar no activo de uma empresa que tenha por objecto a construo de
edifcios para venda passa a pagar imposto de IMI. O que acontece nos casos em que as
empresas podem ter centenas de lotes, apartamentos e moradias que no tm sada no
mercado, e em que o montante do imposto seja tal que se torne insustentvel para a
empresa, levando-a falncia? Como actuar, no caso em que o mercado esteja saturado ou
que a procura esteja retrada, e no haja sada para o produto como actualmente acontece
devido actual crise financeira internacional? Nos casos em que o prdio tenha passado a
figurar no activo circulante de uma empresa que tenha por objecto a sua venda, ele passa a
pagar IMI no terceiro ano seguinte, inclusive, em que foi registado com esse estatuto.
Tambm nestes casos, a razoabilidade da colecta muito importante para a resoluo do
problema. questionvel o disposto no n. 2 do art. 9. do IMI que suspende a iseno,
com efeito retroactivo, caso ao prdio seja dada diferente utilizao. H dvidas sobre
o que o legislador pretende dizer. Suponhamos que o prdio era de habitao e foi vendido
para ser utilizado como escritrio, ou que um lote inicialmente destinado a um prdio de
habitao foi, por exigncias do mercado, alterado para uso hoteleiro e vendido com esse
estatuto. Aplica-se nestes casos a perda de iseno? Considerando que no acto da
configurao inicial do plano a iseno era identicamente atribuda a todas as parcelas
independentemente da sua utilizao, no tem lgica penalizar a empresa caso esta
pretenda alterar o uso das parcelas ou fraces por razes de gesto e de aferio do
produto ao mercado.
Para ajudar a resolver o problema dos prdios que esto para venda e que no tm procura
no mercado, prope-se a ideia da criao de uma Bolsa Imobiliria Municipal, onde
os proprietrios poderiam colocar os seus prdios venda por preos situados dentro de
uma banda correspondente ao valor justo, comprovadamente no especulativo. Os
prdios colocados nesta bolsa beneficiariam de uma reduo significativa do IMI
55

enquanto no fossem vendidos. Esta medida poderia substituir a situao da iseno

temporria e seria compatvel com o princpio da eliminao das isenes;
2. Todo o art. 9. cria e diferencia situaes que so causa de conflitualidade e de
complicao burocrtica, de peso administrativo e de desagrado para o contribuinte.
Tambm aqui a simplificao do modelo assente no conceito de valor de base territorial e
na reduo da colecta efectiva de cada prdio, suportada pelo aumento da receita global
com base no alargamento do universo dos prdios colectados, contribuiria para dar maior
eficcia fiscal e social a este imposto. A alnea c) do n. 1 do art. 9. estabelece que o
imposto devido a partir do ano, inclusive, da concluso das obras de edificao, de
melhoramento ou de outras alteraes que hajam determinado variao do valor
patrimonial.
O art. 10. data de concluso dos prdios urbanos estabelece que os prdios
urbanos presumem-se concludos na data em que for concedida a licena camarria,
ficando sem se saber se se trata da licena de construo ou da licena de utilizao. Teria
sentido presumir aqui que se trata da licena de utilizao, ficando sempre a dvida
porque a lei no especifica. Note-se que a licena de construo s por si no permite a
utilizao do edifcio, a qual depende de uma licena especfica (licena de utilizao)
que decorre de uma vistoria ou da declarao do tcnico responsvel mediante a
apresentao de telas finais.
3. Qual o momento a partir do qual legtimo que se inicie o pagamento do IMI? Para os
prdios rsticos pode, com propriedade, ser o momento da aquisio, no qual se faz a
escritura e o registo predial em nome do novo proprietrio. Para os prdios urbanos h que
distinguir os prdios urbanos estabilizados e integrados no tecido urbano dos prdios
novos resultantes de operaes de loteamento ou de fraccionamento. Os lotes para
construo cuja constituio jurdica se faz na altura da emisso do alvar de loteamento e
licena de construo de infraestruturas s se resolvem funcionalmente com o
completamento das infraestruturas reconhecido no acto da recepo das mesmas pelo
Municpio e nesse momento que se justifica a tributao de terrenos para construo.
Quanto aos prdios edificados, o IMI actualizado deve comear a ser cobrado no ano em
que este obtm a licena de utilizao, j que s ento est em condies de ser frudo e
rentabilizado. O actual regime inicia a cobrana do IMI de forma extempornea,

56

penalizando os proprietrios durante um longo perodo em que os prdios esto sujeitos a

um processo de desenvolvimento e de construo urbanstica e arquitectnica,
constituindo uma fonte de encargos, sem qualquer possibilidade de rendimento ou
utilizao directa.
4. Com base no disposto na alnea e) do art. 3. (inscrio nas matrizes), os proprietrios de
prdios rsticos de uso agrcola ficam obrigados a, no prazo de sessenta dias, informar
sobre alteraes nas culturas praticadas. Trata-se de uma exigncia desproporcionada,
uma vez que no tem sentido considerar, para efeitos de IMI, estas alteraes (mudou-se
de milho para feijo, do prado para pomar, de olival para vinha).
5. Os prdios arrendados so tratados de modo diferente dos restantes prdios,
nomeadamente daqueles que esto ocupados e utilizados directamente pelos prprios
proprietrios, o que viola flagrantemente o princpio da igualdade.

6. IMI a Pagar pelos Proprietrios de Prdios Arrendados

6.1 Relao entre o IMI e as Rendas Recebidas
Os proprietrios de prdios arrendados, em particular aqueles que esto penalizados pelos
efeitos das rendas congeladas, no foram devidamente considerados no regime do IMI.
Convenhamos que no correcto criar um procedimento burocrtico onde, quase fatalmente,
um nmero significativo de proprietrios, por desinformao ou por simples distraco (ainda
que essa obrigao tenha sido amplamente divulgada pela Administrao Fiscal), no
entregaram a declarao exigida para estes casos de arrendamento condicionado, passando a
ser tributados com base nos critrios gerais de avaliao dos imveis, de onde resulta que o
montante da colecta frequentemente superior receita anual das rendas. O legislador
excedeu-se e levou o Estado a cometer o abuso de no permitir ao proprietrio o direito de
requerer a correco e normalizao da situao.
A tributao do patrimnio no pode ignorar o caso singular dos prdios arrendados e, para
neutralizar a hiptese do proprietrio ser tentado a recorrer ao arrendamento para ser menos
colectado, deveria ser estabelecido o direito do senhorio proceder a uma actualizao
automtica da renda de um prdio, tendo como regra que o montante anual das rendas deve
corresponder pelo menos a doze vezes o valor da colecta.

57

O modelo do IMI, por muito que se queira constituir como um imposto paralelo e descolado
do IR (Impostos sobre o Rendimento), por uma questo de princpio e de senso jurdico e
econmico, no pode ignorar e muito menos entrar em ruptura e contradio com a lgica dos
limiares do rendimento, real ou presumido, associado a cada tipo de prdio.
A partir de 2006, com a entrada em vigor do Novo Regime do Arrendamento Urbano
(NRAU), revogado o regime transitrio do IMI para os prdios com rendas limitadas,
passando a ser aplicado o regime-regra do IMI, o que alarga a situao de injustia acima
referida ou, em alternativa, oferece aos proprietrios o recurso ao novo regime de
arrendamento, que, como se comprova pelo escasso nmero de adeses (menos de 2500), no
produziu efeitos teis que satisfizessem os justos interesses dos senhorios.
O valor tributvel dos prdios, nos termos do art. 7. do CIMI, o seu valor patrimonial
tributrio determinado nos termos do CIMI, o qual conduz a que prdios iguais venham a ter
valores substancialmente diferentes pela razo de serem utilizados critrios e formas
diferentes de avaliao consoante o historial do prdio e a sua circunstncia.
As regras de avaliao nos termos do CIMI aplicam-se aos prdios omissos na matriz predial
como o caso dos prdios novos cujo pedido de inscrio tenha sido apresentado a
partir de 13 de Novembro de 2003, bem como aos prdios urbanos que sejam objecto de
transmisso, onerosa ou gratuita, ocorrida a partir de 1 de Dezembro de 2003. Os outros
prdios que no esto nestas circunstncias tero valores fiscais determinados por critrios
diferentes, originando situaes de franca desigualdade. Embora estas situaes,
tendencialmente, a longo prazo, venham a ser atenuadas, no deixam de constituir um defeito
estrutural do modelo.
O valor patrimonial dos prdios j avaliados ao abrigo da legislao anterior, e enquanto no
se proceder avaliao geral da propriedade urbana, foi objecto de actualizao por correco
monetria, para aplicao deste imposto, tendo produzido resultados, para efeitos do IMI, a
partir de 31 de Dezembro de 2003. Operou-se de forma diversa, consoante se reportasse a
prdios no arrendados ou a prdios arrendados, por contrato vigente a data da actualizao.

Prdios no arrendados

A actualizao do valor patrimonial tributrio dos prdios urbanos no arrendados efectuou-se

com base nos coeficientes de correco monetria, fixados na Portaria n. 1337/2007, de 5 de
58

Dezembro, do Ministrio das Finanas. Estes coeficientes foram aplicveis aos valores
patrimoniais constantes das matrizes, da seguinte forma:

Prdios inscritos nas matrizes at 1970 inclusive Era aplicvel o coeficiente

correspondente a 1970;

Prdios inscritos depois de 1970 Era aplicvel o coeficiente que correspondia ao ano da
inscrio matricial;

Prdios arrendados

A actualizao do valor patrimonial dos prdios arrendados, por contrato vigente data da
actualizao e que tenha dado lugar ao pagamento de rendas at 31 de Dezembro de 2001, era
a que resultasse da capitalizao da renda anual por 12. Porm, se tal valor tivesse resultado
superior ao que fosse determinado pela actualizao com base nos coeficientes referidos no
pargrafo anterior, seria este o valor a considerar para efeitos de tributao em IMI. Este
regime especial de actualizao deixou, contudo, de ser aplicvel a partir de 2007. Com
efeito, com a entrada em vigor do Novo Regime do Arrendamento Urbano, que subordina a
actualizao das rendas a nova avaliao fiscal, a actualizao do respectivo valor patrimonial
passou a efectuar-se de acordo com as seguintes regras:

Se for requerida avaliao para efeitos de actualizao de renda, o valor nela obtido
igualmente relevante para efeitos tributrios. Todavia, considerada apenas uma parcela
desse valor em funo da progressiva actualizao das rendas. Para tanto, logo que a
avaliao se encontre concluda, o senhorio deve comunicar ao servio de finanas
competente, mediante declarao de modelo oficial, o perodo de faseamento de
actualizao da renda ou a sua no actualizao. Na falta de comunicao, presume-se que
o faseamento da renda se faz ao longo de 5 anos. No caso de ser efectuada a avaliao
fiscal e de no ser legalmente permitida a actualizao pretendida o que ocorrer
sempre que o nvel de conservao do prdio seja mau ou pssimo a tributao recair
sobre a totalidade do valor apurado naquela avaliao a partir do 3. ano, inclusive, quele
em que a mesma tenha sido efectuada.

Quanto aos prdios arrendados que no sejam objecto de avaliao para actualizao da
renda, o valor patrimonial tributrio determinado exclusivamente com base nos
coeficientes de actualizao referidos para os prdios no arrendados.

59

Destas disposies legais resulta que o novo regime de arrendamento urbano no foi
capaz de repor uma relao de equilbrio econmico e financeiro entre os justos interesses
do senhorio e os direitos do inquilino, configurando uma base contratual onde o senhorio,
alm de no alcanar um rendimento correspondente renda justa do seu patrimnio,
penalizado de uma forma desajustada em sede de IMI. A articulao entre o IMI e o
NRAU penaliza os proprietrios de prdios com rendas antigas e desactualizadas.
Relao entre o IMI, as rendas recebidas e os IR
As rendas recebidas so consideradas rendimentos do proprietrio obtidos no territrio
nacional, se o prdio se situar em territrio portugus, quer o proprietrio seja ou no
considerado residente em territrio nacional, sendo tributado em IRS ou IRC, consoante seja
pessoa singular ou pessoa colectiva.
6.2 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)
O IRS acolheu o conceito do acrscimo patrimonial em que o rendimento, considerando o
perodo de tributao, determinado pela diferena entre o patrimnio inicial e o final. Assim
sendo, os rendimentos prediais podem enquadrar-se:

Categoria B, se os rendimentos forem obtidos em conexo com actividades de natureza

empresarial ou profissional, nos termos das alneas a) e b) do n. 2 do art. 3. do CIRS,
sendo considerados proveitos da actividade e includos nesta categoria. Se o sujeito
passivo de imposto estiver enquadrado no regime geral, o IMI considerado despesa
profissional. Caso esteja enquadrado no regime simplificado no poder apresentar
quaisquer despesas relativas obteno do rendimento.

Categoria F, a renda tudo o que for devido ao proprietrio ou usufruturio pela cedncia
do uso do prdio, mesmo quando acompanhada da prestao de alguns servios (desde
que no se enquadrem no exerccio de uma actividade empresarial), s existindo
rendimento tributvel se existir renda (rendimento efectivo). O IMI pago considerado
deduo especfica desta categoria e deduz-se ao rendimento bruto.

O titular no residente (pessoa singular) de rendimentos da categoria F que sejam obtidos em

territrio nacional ter que nomear um representante em territrio nacional que proceder
satisfao das obrigaes fiscais em nome do representado. Na liquidao aplicada a taxa de
15% sobre os rendimentos lquidos de natureza predial, conforme art. 72. n. 1 do CIRS.
O rendimento colectvel, para efeitos de aplicao da taxa, resulta do englobamento do
rendimento lquido das vrias categorias auferido em cada ano, efectuados os devidos
60

abatimentos. Estamos perante uma tributao do rendimento lquido global do sujeito passivo
ou agregado familiar que est subordinada ao princpio da capacidade contributiva.

6.3 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC)

O IRC, para definir o conceito de rendimento, partiu de uma noo extensiva da teoria do
incremento patrimonial, ao adoptar para base do imposto o lucro, definido como a diferena
entre os valores do patrimnio lquido no fim e no incio do perodo de tributao. Assim, a
tributao dos rendimentos prediais em sede de IRC enquadra-se nos termos seguintes:

Para as sociedade comerciais ou civis sob a forma comercial, as cooperativas, as empresas

pblicas, as demais pessoas colectivas de direito pblico ou privado, e as entidades
desprovidas de personalidade jurdica, com sede ou direco efectiva em territrio
portugus, e as entidades, com ou sem personalidade jurdica, que no tenham sede nem
direco efectiva em territrio portugus e cujos rendimentos nele obtidos e imputveis a
um estabelecimento estvel, no estejam sujeitos a IRS; o IRC incide sobre o lucro. Os
rendimentos prediais so considerados proveitos ou ganhos, nos termos do art. 20. n. 1
alnea b) do CIRC, e o IMI um custo ou perda, nos termos do art. 23. n. 1 alnea e) do
CIRC. Aplica-se matria colectvel a taxa de IRC de 25%, de acordo com o artigo 80.
n. 1 do CIRC.

Para as sociedade comerciais ou civis sob a forma comercial, as cooperativas, as empresas

pblicas, as demais pessoas colectivas de direito pblico ou privado e as entidades
desprovidas de personalidade jurdica, com sede ou direco efectiva em territrio
portugus, e as entidades, com ou sem personalidade jurdica, que no tenham sede nem
direco efectiva em territrio portugus e cujos rendimentos nele obtidos no sejam
imputveis a um estabelecimento estvel ou que o no possuam, e que no exeram a
ttulo principal uma actividade comercial, industrial ou agrcola; o IRC incide sobre o
rendimento global, correspondente soma algbrica dos rendimentos das diversas
categoriais consideradas para efeitos de IRS. Sendo a taxa aplicvel, aos rendimentos
prediais, de 15%, de acordo com o disposto no artigo 80. n. 2 alnea f) do CIRC.

7. Actualizao do Valor Fiscal em Resultado da sua Transaco por Venda

ou por Herana
No regime transitrio coexistem dois modelos contrastados: o dos prdios avaliados ao abrigo
das normas do Cdigo da Contribuio Predial e do Imposto sobre a Indstria Agrcola que se
mantm relevante para efeitos tributrios, sendo sujeitos actualizao com base em

61

coeficientes de correco monetria; quanto aos outros prdios urbanos j avaliados ao abrigo
de legislao anterior e inscritos na matriz, ao serem objecto de uma primeira transmisso,
onerosa ou gratuita, a partir de 1 de Dezembro de 2003, so avaliados de acordo com as regras
previstas no CIMI. O mesmo ocorrer, relativamente a quaisquer prdios, quando for
ordenada uma avaliao geral da propriedade imobiliria ou sempre que, por iniciativa do
senhorio, seja pretendida uma actualizao de rendas ao abrigo do NRAU.
Ir perdurar por muito tempo esta dualidade de critrios de fixao do valor fiscal, onde
actualmente cerca de 2,5 milhes de prdios urbanos esto avaliados de acordo com o modelo
de CIMI e cerca de 5 milhes de prdios se mantm no regime antigo. Note-se que as taxas
so tambm diferentes para cada uma das situaes, o que no deixa de expressar
desigualdade no tratamento fiscal dos prdios.
A Lei n. 64-A/2008, de 31 de Dezembro, ao aditar o n. 8 do art. 15. do
Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro, veio excluir do mbito da primeira avaliao,
nos termos do CIMI, as transmisses por morte, de que forem beneficirios o cnjuge,
descendentes e ascendentes, excepto por vontade expressa pelos prprios.
O IMI que os proprietrios pagam no depende da afectao que dada ao prdio
(arrendamento comercial ou habitacional), ou seja, a taxa de IMI prevista no art. 112. incide
sobre o valor patrimonial tributrio sendo fixada pelos Municpios da localizao do prdio.
No entanto, a afectao do bem imvel concorre para efeitos de determinao do valor
patrimonial tributrio dos prdios urbanos, uma vez que, a frmula contm o coeficiente de
afectao que depende da utilizao dada aos prdios edificados, nos termos do art. 41. do
CIMI (conforme quadro infra), atribuindo-lhes valores. No entanto, o arrendamento no um
factor determinante para a atribuio dos coeficientes.
Utilizao
Comrcio
Servios
Habitao
Habitao social sujeita a regimes legais de custos controlados
Armazns e actividade industrial
Comrcio e servios em construo tipo industrial
Estacionamento coberto e fechado
Estacionamento coberto e no fechado
Estacionamento no coberto
Prdios no licenciados, em condies muito deficientes de habitabilidade
Arrecadaes e arrumos

Coeficientes
1,20
1,10
1,00
0,70
0,60
0,80
0,40
0,15
0,08
0,45
0,35

62

O art. 39., valor base dos prdios edificados, refere que o valor do metro quadrado do
terreno de implantao corresponde a 25% do valor mdio da construo por metro
quadrado. O legislador deve querer referir-se ao valor do metro quadrado da rea de
construo indexada ao solo e no ao metro quadrado da rea de implantao do edifcio, pois
neste ltimo caso, a redaco do art. 39. s seria verdadeira para os edifcios de um s piso
com r/c.
O valor do metro quadrado do terreno de implantao aumenta proporcionalmente ao nmero
de pisos do edifcio e medida que cresce em altura o valor do metro quadrado de terreno,
facilmente alcanando valor superior ao do custo do metro quadrado de construo.
A redaco carece aqui de um rigor lgico. No obstante, a interpretao que dada ao texto
na prtica da rotina administrativa corresponde ao valor do solo por metro quadrado de
construo utilizado.
A Constituio e o Direito em geral exigem o respeito pelo princpio da igualdade, luz do
qual prdios idnticos devem ser tratados em sede fiscal de modo a serem tributados da
mesma forma. At que ponto est a ser violado o princpio da igualdade quando se assume
tributar de forma diferente prdios idnticos pelo facto de uns estarem arrendados e outros
no?
Uma correcta legislao sobre a tributao do patrimnio deve ser articulada com a lei do
arrendamento, de tal modo que o imposto seja indiferente ao facto do prdio estar a ser
utilizado directamente pelo proprietrio, estar arrendado ou estar devoluto.
Outra desigualdade flagrante cometida quando se agrava a tributao dos prdios que
entretanto foram transmitidos e que, por esse facto, sustentam uma situao de mximo
esforo financeiro.
Embora estejamos perante um imposto que no analtico, na introduo da lei do IMI
referido o propsito de atribuio de benefcios fiscais s casas de habitao e com a
aplicao da possibilidade de os sujeitos passivos de baixos rendimentos poderem aceder
iseno do IMI. Desta forma assume-se um carcter analtico que no prprio deste
imposto.
No caso do proprietrio se encontrar em situao de extrema necessidade e sem capacidade
contributiva, esta questo deve ser considerada e tratada paralelamente em sede de assistncia
63

social, eventualmente com ajudas, para que o proprietrio possa suportar os encargos fiscais
inerentes ao seu patrimnio imobilirio, no se recomendando, porm, qualquer envolvimento
do cdigo do IMI nesta problemtica.
O art. 25., ao estabelecer um Regime de Salvaguarda, reconhece implicitamente que o
valor da colecta no razovel, da estabelecer um aumento gradativo da colecta dividindo o
universo dos contribuintes na sua forma de reagir implementao do imposto, o que no se
afigura correcto numa matria to sensvel e importante.
A poltica relativa forma de tratar os problemas dos edifcios degradados contempla:
a) Para o caso dos prdios destinados habitao e comrcio, indstria e servios o IMI
considera uma minorao do seu valor patrimonial tributrio atravs da aplicao de um
coeficiente at ao limite de 0,05 considerando o estado deficiente de conservao.
b) Para os prdios localizados em tecidos urbanos, mais ou menos antigos, em zonas urbanas
consideradas crticas e em centros histricos, h diversos programas especficos de
financiamento a fundo perdido para apoiar e estimular os proprietrios a realizarem obras
de recuperao dos seus edifcios.
c) Para os edifcios considerados em estado degradado e de abandono, o Municpio pode
agravar o IMI sobre esses prdios como forma de penalizar o proprietrio e de o obrigar a
recuperar o imvel ou a vend-lo a quem estiver interessado em recuper-lo. O imposto
aqui impropriamente instrumentalizado para aplicar um castigo.
Uma hiptese de soluo seria o Municpio apresentar um projecto de recuperao do
prdio, pronto para ser imediatamente implementado pelo proprietrio, ou, se este no
estivesse interessado, o prdio seria arrendado ao Municpio, considerando o seu valor no
estado em que se encontrasse, e este promoveria a realizao da obra e a sua colocao no
mercado de arrendamento. A diferena entre as duas rendas dever ser suficiente para
sustentar o investimento na reabilitao.
Outras solues a ponderar em simultneo com a anterior so a expropriao por utilidade
pblica, na condio do prdio se destinar a uma oferta pblica para arrendamento, e no
venda, ou a sua colocao forada em hasta pblica, medida que a legislao recente
contempla, com a particularidade de haver uma avaliao prvia e, caso o valor alcanado
na hasta pblica seja inferior ao da avaliao, o Estado cobre a diferena, com prejuzo
aqui para o errio pblico.
64

Estas trs facetas permitem-nos constatar o quadro de contradies sobre as polticas urbanas
e fundirias. Se chamssemos aqui colao a forma como tm sido tratadas, toleradas e
ajudadas as urbanizaes de gnese ilegal, em contraste com o agravamento da carga fiscal e
da burocracia administrativa associada ao licenciamento de obras requeridas pelos
proprietrios comuns, iramos deparar-nos com um cenrio desequilibrado.
No regime do IMI sobre os elementos minorativos relativos qualidade e conforto, no tem
sentido misturar os factores que so da responsabilidade do Municpio (inexistncia de redes
de infraestruturas urbanas), com outros factores que so da responsabilidade do proprietrio,
como sejam inexistncia de cozinha, casa-de-banho ou deficiente conservao do edifcio.
luz do princpio do benefcio tem sentido aplicar um factor de minorao quando esto
ausentes as redes de infraestruturas urbanas ou outros servios pblicos, mas no h qualquer
relao entre as disfunes do prdio, que so da responsabilidade do proprietrio, e o
princpio de benefcio. Pelo contrrio, se o prdio no rene condies para o seu normal e
bom aproveitamento da rea de construo e da utilizao autorizada, isso no motivo para
desagravar o imposto sobre a propriedade imobiliria, sob pena de se estar a premiar os
proprietrios que no asseguram o correcto aproveitamento e funo social da propriedade.
O coeficiente de afectao, nos termos do art. 41., depende do tipo de utilizao dos
prdios edificados. O texto da lei deveria utilizar a designao de coeficiente de utilizao,
j que o conceito de afectao, na Teoria do Urbanismo, diz respeito ao estabelecimento de
uma correspondncia entre a classificao do solo em sede de plano territorial e o estatuto
jurdico da propriedade.
A determinao e calibrao da colecta em sede de Imposto sobre o Patrimnio Imobilirio
deve ser efectuada pelo mtodo indutivo, partindo da realidade scio-econmica que enquadra
os prdios e a sua sustentao econmica concreta, avaliando a capacidade contributiva
associada sua posse, utilizao e explorao independentemente da capacidade contributiva
do proprietrio, considerando que o imposto no analtico. H, portanto, que estabelecer um
critrio de razoabilidade focado no sentido econmico da propriedade do prdio em causa,
abstraindo do seu rendimento e atendendo ao valor do servio-benefcio prestado pelo
Municpio e que legitima a cobrana deste imposto.

65

A determinao do valor razovel da colecta um ponto de partida que deve estar presente
para influenciar e parametrizar todo o processo de concepo e modelao dos impostos sobre
o patrimnio imobilirio em geral e sobre o IMI em particular.
A lei vigente do IMI, ao contrrio do que sustenta o seu articulado, no totalmente assente
em factores objectivos nem respeita o principio da igualdade, na medida em que, em muitos
casos, conduz ao tratamento igual de prdios que so muito distintos na sua expresso
econmica, no obstante terem muitos parmetros com valores idnticos. Veja-se o caso de
prdios com parmetros idnticos de construo com utilizaes distintas para habitao e
hotelaria. Por outro lado, h prdios em tudo idnticos que, por razes tcticas de poltica
fiscal, so tributados de forma muito desigual. Devido ao regime transitrio, frequente
encontrar-se no mesmo edifcio apartamentos iguais com valores fiscais muito diferentes
devido aos momentos em que ocorre a actualizao dos valores.
Quanto aos valores da base de incidncia considerados no modelo em vigor, no so de todo
susceptveis de escaparem s oscilaes especulativas da conjuntura. A sua proximidade
do valor do mercado excessiva e arriscada a ponto de ocorressem, frequentemente, situaes
em que o valor patrimonial tributrio superior ao preo de mercado.
No que diz respeito ao tratamento desigual de prdios idnticos, as deficincias do novo
modelo tendero a esbater-se lentamente medida que todos os prdios sejam sujeitos a
avaliao. Contudo, as injustias devidas aos critrios subjectivos subjacentes atribuio do
coeficiente de localizao e ao erro lgico da sua aplicao ao valor da construo distorcem
o imposto, tornando uma parte dos seus resultados imprevisvel e quase incontrolvel.
No que diz respeito aos prdios rsticos, o cdigo do IMI de 2003 confunde renda fundiria
com rendimento de uma explorao. A renda fundiria de um prdio rstico sempre positiva
e corresponde ao encargo que uma empresa agrcola pode suportar pagar pelo arrendamento
da terra ou pela sua amortizao enquanto capital fixo da explorao. Tal no pode ser
confundido com o lucro ou rendimento lquido de uma explorao agrcola ou florestal.
O art. 17. do cdigo do IMI estabelece que o valor patrimonial tributrio dos prdios
rsticos corresponde ao produto do seu rendimento fundirio pelo factor 20. Seguidamente
refere que o rendimento fundirio corresponde ao saldo de uma conta anual de cultura em
que o crdito representado pelo rendimento bruto e o dbito pelos encargos de explorao
(cfr. n. 1 do art. 18.). Note-se que o saldo de uma conta anual de cultura, pode ser
66

negativo e, nesse caso, seguindo a lgica do cdigo do IMI, qual seria o valor do imposto a
pagar?

8. Sobre as operaes de avaliao

O CIMI, no obstante referir que o imposto passa a ser baseado predominantemente nos
princpios do benefcio, no art. 38. determinao do valor patrimonial tributrio
utiliza o critrio clssico da avaliao do valor patrimonial segundo uma frmula que no tem
lgica (embora insinue um mtodo que vagamente tem semelhanas com os processos de
avaliao do valor do mercado imobilirio), com a agravante de no fazer qualquer referncia
ao rendimento real ou presumvel do prdio, ignorando o facto de nas ltimas dcadas o valor
especulativo do mercado superar francamente o valor de rendimento. Esta discrepncia
revelada tambm pelo facto dos prdios sofrerem uma significativa desvalorizao no
mercado a partir do momento em que so arrendados.
O valor patrimonial tributrio, Vt, passou a ser determinado por:
Vt = Vc A Ca Cl Cq Cv
Vc, designado por valor base dos prdios edificados, corresponde a um presumido valor
mdio da construo por metro quadrado estabelecido anualmente por portaria para orientar e
balizar os projectos e as adjudicaes de obras de habitao social, adicionado do valor do
metro quadrado de terreno de implantao fixado em 25% do custo da construo. Este valor,
Vc, vai ser multiplicado por A, que se refere rea bruta do edifcio ou da fraco e a rea
excedente de implantao.
A = (Aa + Ab) Caj + Ac + Ad
Em que:
Aa representa a rea bruta privativa;
Ab representa as reas brutas dependentes;
Caj representa o coeficiente de ajustamento de reas;
Ac representa a rea de terreno livre at ao limite de duas vezes a rea de implantao;
Ad representa a rea de terreno livre que excede o limite de duas vezes a rea de
implantao.
67

A designada rea bruta privativa, Aa, mais a rea bruta dependente, Ab, so avaliadas com um
valor de base de 615/m2, o qual no tem correspondncia com nenhum dos factores de
composio do preo do imobilirio urbano. No pode ser comparado com o valor de solo
(valor de base territorial) nem com o custo da construo e das benfeitorias.
O terreno do logradouro dos prdios urbanos est a ser avaliado entre os 15,40/m2 e os
3,10/m2, sem considerar os coeficientes majorantes e minorantes, valores estes que se podem
considerar razoveis. No entanto, no deixa de ser criticvel a diferenciao entre a rea do
terreno livre at ao limite de duas vezes a rea de implantao, Ac, que vai ter uma taxao
agravada e a rea de terreno livre que excede o limite de duas vezes a rea de implantao,
Ad, que tem uma taxao menor. Qual a razo para agravar o imposto sobre os pequenos
logradouros?
O coeficiente de ajustamento de reas procura ir ao encontro da relao inversamente
proporcional, entre o valor do espao edificado por metro quadrado e a rea total do espao do
edifcio ou de cada uma das suas fraces autnomas. O critrio adoptado afigura-se aqui
razovel.
No que diz respeito aos prdios cuja utilizao para estacionamento coberto, individual ou
colectivo, fechado ou aberto, diz o n. 4 do art. 40.A que o coeficiente de ajustamento de
reas (Caj) aplicado s reas brutas privativas e dependentes, depreendendo-se que a rea
de estacionamento taxada tendo como valor de base o valor mdio da construo para
habitao fixado por Portaria, com um coeficiente de afectao minorativo de 0,40 para o
estacionamento coberto e fechado, de 0,15 para o coberto e no fechado e de 0,08 para o no
coberto.
O espao de estacionamento em garagem avaliado para efeitos de IMI em valores da ordem
dos 246/m2, valor este excessivo e que corresponde praticamente ao valor do mercado do
custo da construo de garagens e, portanto, estamos perante um valor fiscal francamente
exagerado. Por sua vez, a existncia da garagem, individual ou colectiva, vai ter um efeito de
agravamento do valor fiscal de todo o prdio em 0,04 e 0,03, respectivamente, o que contraria
desnecessariamente as boas prticas urbansticas de incentivo ou mesmo exigncia do
estacionamento particular, libertando o espao pblico onde a presso do estacionamento tem
efeitos negativos.

68

O artigo 42. coeficiente de localizao tem uma variao que vai de 0,4 at 3 podendo,
portanto, triplicar o valor de base dos prdios edificados cujo valor fiscal, com os coeficientes
majorativos, pode ultrapassar os 1845/m2, valor que est completamente fora da banda da
razoabilidade, mesmo para valores de mercado minimamente regulado.
O anteprojecto de lei de Janeiro de 2002, da autoria do Dr. Rogrio Fernandes Ferreira,
estabelecia, no seu n. 1 do art. 10., que o coeficiente de localizao variar entre 0,4 e
1,8, podendo em situaes de habitao dispersa em meio rural ser reduzido para 0,35.
Com estes parmetros, o valor dos prdios em funo da localizao variava entre 1 e 4,5,
quando luz da lgica da economia do territrio esta variao deveria estar contida entre 1 e
2,5.
Posteriormente, o regime do CIMI aprovado pelo Decreto-Lei n.

287/2003, de 12 de

Novembro, estabelece para o factor de localizao parmetros que variam entre 0,35 e 3, o
que corresponde a uma variao entre 1 e 7,5, com a agravante de aplicar o factor no apenas
ao valor do solo mas ao valor global do prdio incluindo a construo, o que no correcto.
O disposto no artigo 43. relativo ao coeficiente de conforto (que varia entre 0,5 e 1,7) pode
traduzir-se num desagravamento ou num agravamento significativos do imposto,
completamente margem do princpio do benefcio, uma vez que o conforto depende
exclusivamente da deciso, do investimento e do bom gosto do proprietrio, no havendo
qualquer razo para que o imposto interfira neste domnio. Acresce que os factores
majorativos e minorativos so considerados e ponderados com critrios desactualizados que
nada tm a ver com os princpios do urbanismo e as regras da edificao urbana
contemporneas.
O artigo 44. (coeficiente de vetustez) considera uma depreciao dos prdios a partir do
segundo ano e at aos 60 anos ou mais que vai dos 90 aos 40%. Note-se que errado aplicar
esta depreciao em conjunto ao valor do solo e do edificado. Por outro lado, em termos
tcnicos, uma construo deveria ser completamente amortizada num prazo de 40 anos,
podendo-se admitir como limite os 50 anos. No direito comparado podemos observar que na
Alemanha a depreciao devida vetustez aplicada apenas ao valor das construes e feita
ano a ano, logo a partir do primeiro ano, e na razo dos 2,5 a 2% ao ano.
O actual modelo do IMI aplica um ndice de vetustez ao valor patrimonial composto e geral
do prdio, o que no tem lgica, porquanto s tem sentido que este ndice seja aplicado ao
69

valor da construo, mas no ao valor do solo. Este critrio lgico considerado no Direito
Fiscal Alemo, no qual o valor do solo em si no sofre depreciao e apenas as construes
so depreciadas ao longo de 40 a 50 anos, dependendo do ano da construo (2% ao ano para
os edifcios construdos a partir de 1925, inclusive, e 2,5% para os edifcios construdos antes
de 1925). Tal procedimento compromete em parte o carcter esttico do imposto, criando
redues anuais no negligenciveis. H ainda condies especiais para os investimentos para
a reabilitao e conservao, cujos encargos podem ser deduzidos ao longo de 12 anos
(9%/ano ao longo dos primeiros 8 anos e 7%/ano nos 4 anos seguintes).
Nos termos do n. 2 do art. 45. do CIMI, o valor da rea de implantao varia entre 15% e
45% do valor das edificaes autorizadas ou previstas. De uma maneira geral, esta
percentagem muito elevada, conduzindo a que, muitas vezes, o valor patrimonial dos
terrenos para construo, resultante da aplicao da frmula referida no art. 38., seja muito
superior aos valores de mercado6.
Um terreno para o qual concedido um alvar de loteamento com determinada capacidade
construtiva, mas que ainda no dispe de qualquer infraestrutura, designadamente ruas, guas,
saneamento, electricidade e telefones, ao ser avaliado, corre srios riscos de ficar com valor
patrimonial mais elevado do que aquele com que ficar aps a constituio dos lotes e
construo das respectivas infraestruturas.
Quando o loteamento est concludo, o valor patrimonial tributrio, correspondente ao
somatrio dos lotes constitudos, muitas vezes inferior ao que havia sido atribudo ao
terreno global e ainda em bruto. Mais uma razo para que a alterao de solo rstico para solo
urbano, para efeitos fiscais e de constituio de direitos de construo e mesmo de direitos de
propriedade urbana, ocorra no acto da recepo das infraestruturas pelo Municpio.
No se recomenda que a tributao do patrimnio siga perversamente a forma permissiva
como o legislador concede ao promotor da urbanizao facilidades e direitos que lhe
permitem vender os lotes no papel, mesmo sem ter iniciado ainda as obras de
infraestruturao, colocando em srio risco o Municpio que tem como salvaguarda as
garantias bancrias ou outras (geralmente insuficientes) dadas no acto do licenciamento da

Esta observao e as seguintes foram em parte colhidas do memorando, datado de 26 de Abril de 2009, que foi

facultado pela Associao dos Profissionais e Empresas de Mediao Imobiliria de Portugal (APEMIP), cuja
colaborao se agradece.

70

urbanizao e em risco ainda maior quem comprou lotes, na medida em que pode ser
confrontado com um contencioso muito complicado quando o urbanizador no cumpre e
abandona o empreendimento por acabar.
No tocante a segundas Avaliaes, art. 76. do CIMI (conhecimento ao vendedor quando s o
comprador tenha requerido segunda avaliao) seria importante dar conhecimento ao
vendedor e vice-versa, sempre que fosse requerida uma segunda avaliao por qualquer deles.
Quando o vendedor uma empresa, necessita de conhecer se o resultado da primeira
avaliao se tornou definitivo ou no para poder decidir se deve ou no fazer a correco do
art. 58-A do Cdigo do CIRC.
Sendo o resultado da segunda avaliao o valor definitivo, este comunicado ao vendedor e
ao comprador, independentemente do pedido de segunda avaliao ter sido requerido por
qualquer deles ou por ambos.

71

Captulo V. A Aplicao do Regime Transitrio

A implementao do novo cdigo do IMI, em 2003, colocou um forte desafio aos servios da
Direco-Geral dos Impostos, sendo de assinalar o excelente trabalho realizado em matria de
recolha, organizao e actualizao de informao e de procedimento administrativo da
cobrana.
Podemos reconhecer que a base de dados mais actualizada e fivel sobre o cadastro no
geomtrico da propriedade em Portugal se encontra nestes servios do Ministrio das
Finanas.
As reformas so tanto mais eficientes quanto menor o perodo necessrio mudana, assim
como o nmero de casos que ficam em regime transitrio. A reforma ideal aquela que
assegura um momento de passagem integral de um modelo antigo para um novo, colocando e
tratando de igual modo todos os prdios que se apresentam com idntico perfil tributrio.
A reforma de 2003 pode ser caracterizada pelos seguintes aspectos:
1. Mantm praticamente todos os regimes de iseno permanente e de iseno tcnica;
2. Reduz os prazos dos regimes de iseno temporria;
3. Assume um tratamento desigual entre os prdios sujeitos a avaliao segundo o novo
cdigo e aqueles que apenas ficaram sujeitos actualizao monetria do valor que consta
no registo matricial, sendo que estes ainda podem beneficiar de ajustamentos graduais;
4. O modelo no foi, na prtica, concebido nem preparado para poder tratar da propriedade
rstica, relativamente qual no se observou qualquer alterao.
As receitas aumentaram significativamente mas com desequilbrios que tm sido objectos de
crticas, nomeadamente quando o valor fiscal excede o preo de mercado do prdio
efectivamente praticado.
Justifica-se uma interveno urgente no sentido de assegurar o controlo deste imposto no
sentido de explorar a oportunidade nica de articular um crescimento regrado das receitas em
sede de IMI com a eliminao do IMT. O ideal seria criar um modelo aplicvel totalidade
dos prdios registados sem excepes e onde no fosse necessrio recorrer a um regime
transitrio, que prolonga no tempo distores.
72

Parte significativa da eficcia fiscal deste imposto depende da qualidade e actualidade da base
cadastral, tambm por que a operao de completar e de corrigir registos e de incluir prdios
ainda no registados no faz parte do regime transitrio mas sim de um processo de aferio
evolutiva do sistema.
Podemos sustentar que possvel proceder a uma reviso eficiente com base num sistema de
avaliao simplificado e, tambm por isso, mais operacional, o que permitir colocar como
objectivo a passagem integral do actual cdigo para um novo sem regime transitrio, o que
deve ser apoiado pela instalao de uma base cadastral geomtrica, estruturada de forma
evolutiva e integrada em servios pblicos de proximidade.

73

Captulo VI. A Evoluo da Receita Fiscal Resultante do IMI e do IMT

Em 2003, seria fcil implementar uma reforma fiscal sobre o patrimnio imobilirio que
garantidamente, logo partida, proporcionasse uma receita superior ao somatrio, data, das
receitas da Contribuio Autrquica e da Sisa, permitindo assumir como objectivo imediato a
eliminao da tributao das transaces de imveis em segunda mo, permanecendo a Sisa
com valores reduzidos apenas para a venda de imveis em primeira mo para evitar
aplicao do IVA.
Mesmo nestes casos, haveria que clarificar o conceito de prdio em primeira mo o qual
no apresenta dvidas quando se trata de apartamentos e edifcios construdos de raiz, sendo
algo confuso quando se trata de operaes de renovao e recuperao urbana e de lotes para
construo entendidos como uma matria-prima para incorporar num produto final. Mais
complexo definir o que podem ser prdios rsticos em primeira mo.
falta de uma base doutrinal e de objectivos polticos expressos quanto relao e evoluo
comparada entre a Contribuio Autrquica e a Sisa, a reforma entretanto efectuada limitou-se
a mudar as designaes, o que no ajuda a seguir o historial destes impostos. Criou-se um
formulrio para a avaliao de um valor patrimonial tributrio que assegurou o aumento da
base de incidncia, o que induziu uma reduo das taxas para o conjunto dos prdios
avaliados. Acontece que a base de incidncia tem uma determinao assente em factores
muito variveis, quase aleatrios, tratados num quadro complicado, pesado e que determinou
um valor que no tem sentido econmico.
RECEITA DOS MUNICPIOS A NIVEL NACIONAL
(Valor em Euros, )
ANO
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

CA
494.689.312
518.763.572
576.303.729
667.790.471
180.190.795
96.689.476
49.824.727
29.541.629
15.536.736

SISA
657.323.226
642.059.683
710.458.965
592.626.359
166.284.516
103.499.910
93.103.500
68.941.291
26.635.630

IMI
0
0
0
0
576.235.692
693.586.236
825.620.498
948.283.683 a)
1.049.352.386 b)

IMT
0
0
0
0
408.738.597
562.562.260
613.050.236
851.977.529 c)
733.960.702

TOTAL
1.152.012.538
1.160.823.255
1.286.864.438
1.260.416.830
1.331.449.600
1.456.337.882
1.581.598.961
1.898.744.132
1.825.485.454

a) Inclui 2.877.391 transferidos para as Juntas de Freguesia

b) Inclui 2.960.378 transferidos para as Juntas de Freguesia
c) O valor do IMT de 2007 inclui os atrasados deste mesmo imposto at 2003, o que empola excepcionalmente as receitas neste ano.
Nota: 50% das receitas do IMI dos prdios rsticos so directamente transferidos para as Freguesias.

Como se pode observar no quadro, a nvel nacional, entre 2004 e 2008, o aumento da receita
de CA+IMI foi de 40,8% e a receita de Sisa+IMT, no mesmo perodo, teve um aumento de
74

32,3%. Se o aumento da CA+IMI normal e resulta, em parte, de uma melhoria do sistema de

actualizao de valores que se encontravam muito desactualizados, j o mesmo no se pode
dizer do aumento das receitas da Sisa+IMT, o qual resulta de um agravamento fiscal sobre as
transaces de imveis, contrariando a vontade poltica expressa de eliminar ou pelo menos
reduzir significativamente este imposto.
Um aumento descontrolado das receitas de CA+IMI e de Sisa+IMT de ano para ano cria uma
situao de viciao oramental a ponto de dificultar seriamente a eliminao do IMT
suportada na margem de crescimento normal e equilibrado da receita do IMI.
falta de uma poltica de correlao inversa entre as receitas destes dois impostos com vista
ao cumprimento da promessa de acabar com a Sisa (IMT), unanimemente reconhecida e
classificada como o imposto mais estpido do mundo, estamos perante um crescimento
descontrolado e viciante das receitas. Esta situao justifica uma interveno urgente no
sentido de criar um modelo lgico, estvel e alicerado quase exclusivamente no IMI
enquanto imposto esttico, limitando o IMT aos casos em que ele estritamente necessrio
para obstar a sua tributao em IVA, com o cuidado de reduzir a sua carga ao mnimo
razovel na tripla perspectiva: do consumidor final, da poltica fiscal do Estado e dos
promotores.
Permita-se-nos fazer uma estimativa grosseira do montante a que pode chegar a receita do
IMI:
a) No descabido preconizar que os cerca de onze milhes de prdios rsticos paguem em
mdia 25 por prdio, o que proporcionaria uma receita global de 275.000.000;
b) Relativamente aos cerca de sete milhes e meio de prdios urbanos, estimando um valor
de colecta mdio de 250 por prdio, a receita global seria de 1.875.000.000,00.
Neste quadro, a receita integral do IMI seria de 2.150.000.000 e, portanto, cerca de 2,2 mil
milhes de euros, o que ultrapassa a actual receita conjunta do IMI e do IMT. Um modelo que
estabilizasse a receita do IMI nos 2,2 mil milhes de euros, com razoabilidade, igualdade e
justia, permitiria eliminar o IMT, que um imposto dinmico e, portanto, incerto e
particularmente susceptvel s vicissitudes do mercado imobilirio.

75

Captulo VII. Incidncias e Isenes em IMI e IMT

1. Os Benefcios Fiscais no IMI e no IMT
O CIMI trata as isenes, no captulo II, art. 11. (entidades pblicas isentas), dedicando a
este complexo assunto cinco linhas que visam os imveis do Estado, das Regies
Autnomas,, bem como as autarquias locais e suas associaes e federaes de Municpios
de direito pblico, ficando de fora os servios, estabelecimentos e organismos que tenham
carcter empresarial, embora possam pertencer ao Estado, s Regies Autnomas ou s
Autarquias.
A quantidade de prdios isentos imensa e distorce significativamente a receita, desde os
prdios das cooperativas de habitao ou com outras finalidades (cooperativas de
comercializao, de agricultores, de ensino, etc.), a prdios integrados em fundos imobilirios,
a prdios pertencentes a instituies religiosas, a prdios de habitao social ou simplesmente
pertencentes ao IHRU (Instituto da Habitao e Reabilitao Urbana) e outros organismos
similares que esto arrendados a particulares.
A observao da realidade leva-nos a sustentar que seria justo acabar com as isenes, por
princpio, deixando apenas com esse estatuto os prdios do Estado e das Autarquias afectos a
servios pblicos e os prdios de embaixadas, com base no estatuto da reciprocidade. Todos
os restantes prdios deveriam ter um enquadramento fiscal adequado ao seu uso e sua
utilizao, contribuindo, por pouco que seja, para sustentar em absoluto o princpio do
benefcio e da resposta chamada de todos os proprietrios, assegurando a ateno e a
responsabilidade na conservao da propriedade e no controlo do registo cadastral.

2. Anlise da Situao Actual

Considerando o impacto negativo que o IMI est a ter sobre os direitos reais da propriedade
quando o montante da colecta a pagar sai da banda da razoabilidade comparativamente com a
Contribuio Autrquica relativa a 2002, isto em resultado do conceito e do modelo de
actualizao dos valores patrimoniais tributrios, o legislador criou um regime de
salvaguarda [art. 25. do Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro], o qual consistiu em
limitar os aumentos aos montantes estabelecidos nesse artigo. Numa primeira fase, o limite de
aplicao da clusula de salvaguarda esgotava-se no ano de 2008, com o limite global de
450. Posteriormente, esse prazo foi alargado at 2011, com um limite global de 900, uma
vez que, em alguns casos, se constatava que a 2008 o limite inicial no tinha ainda absorvido
todo o aumento do IMI.

76

Efectivamente, h que reconhecer que o modelo adoptado mantm situaes de injustia e de

desigualdade num regime de transio que, na prtica, assume um carcter estruturante, com
uma pluralidade de critrios que coexistem por um perodo de tempo indeterminado.
reduzido o nmero de prdios urbanos e de elevado valor patrimonial que ainda no
absorveram o aumento gradual do IMI face anterior Contribuio Autrquica paga no ano
de 2002.
Decorrente da Reforma dos Impostos sobre o Patrimnio, assiste-se ainda a uma reduo dos
benefcios fiscais na esfera das pessoas singulares, ao nvel dos prdios destinados a habitao
prpria e permanente, quer pela reduo dos prazos de iseno, quer pela limitao desse
benefcio ao nmero de vezes (duas) em que o mesmo pode ser reconhecido a cada
contribuinte ou agregado familiar. Como se sabe, esses perodos de iseno de trs e seis
anos, foram recentemente alterados para quatro e oito anos, no mbito do pacote das medidas
anti-crise destinadas a apoiar as famlias e abrangendo um nmero elevado de contribuintes.
Poderia argumentar-se, em contrrio, que a acompanhar a reduo dos perodos de iseno,
em contrapartida, o legislador aumentou o limite de iseno [art. 46. do EBF] em cerca de
30% face ao limite aplicvel em sede da Contribuio Autrquica. Este limite foi
posteriormente, em 2007, actualizado em cerca de 5%, sendo os valores vigentes de at
157.500, para um perodo de iseno de 8 anos e de entre 157.500 at 236.500 para um
perodo de iseno de 4 anos. De facto, esse aumento do limite de iseno no constituiu
qualquer aumento do benefcio, uma vez que, face ao novo regime das avaliaes fiscais dos
prdios urbanos, se veio a verificar um aumento generalizado do valor patrimonial dos
mesmos. A questo que se coloca a de saber se, considerando os princpios da
universalidade e da igualdade, tem sentido continuar com as isenes, num processo
complicado, atrabilirio e discriminatrio.
de assinalar uma outra alterao promovida com a entrada em vigor do IMI com impacto
negativo para as empresas do sector imobilirio face reduo de 5 para 4 anos do perodo de
no sujeio a IMI aplicvel aos terrenos para construo que figuram no activo de uma
empresa que tem por objecto a construo de edifcios para venda. mais importante para a
prossecuo de objectivos econmicos ter impostos moderados e aferidos capacidade
contributiva correspondente ao prdio em causa do que apostar em benefcios fiscais. Quanto
actual dificuldade em proceder venda dos prdios edificados, os actuais prazos de
suspenso de tributao podem mostrar-se insuficientes, pelo que se recomenda que se
proceda no tanto a uma suspenso mas a uma reduo significativa do imposto por um

77

perodo razovel da ordem dos 5 anos em articulao com a ideia apresentada de criao da
Bolsa Imobiliria Municipal anteriormente referida.
O sistema densamente meandroso com regimes de iseno diversificados mais ou menos
evidentes e que distorcem o mercado e tornam difcil de garantir o montante da receita fiscal
esperada. As empresas de promoo imobiliria num contexto de retraco de mercado
defrontam-se com srias dificuldades quando tm em stock dezenas ou mesmo centenas de
prdios que no conseguem vender no perodo de 3 ou 4 anos. Para escapar a esta carga fiscal,
as empresas com capacidade de gesto mais sofisticada recorrem a fundos, colocando a os
prdios que ficam assim em regime de iseno.
Relativamente aos prdios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos
rendimentos7, importa sublinhar que o benefcio de iseno previsto no art. 48. do Estatuto
dos Benefcios Fiscais (EBF) se aplica apenas quando os sujeitos passivos so pessoas
singulares. Deste modo se constata que nos casos destes prdios estarem na posse de heranas
indivisas ficam de fora desse benefcio, o que poder constituir em certas situaes uma forma
no equitativa de tratamento, justificando-se a aplicao do benefcio face prossecuo de
fins sociais. o caso, por exemplo, dos bens imveis transmitidos pela via da sucesso, em
que todos os herdeiros legtimos fazem parte do mesmo agregado familiar mas, porque esto
inscritos na matriz em nome da herana (ainda que os prdios sejam de reduzido valor
patrimonial e os rendimentos desse agregado familiar cumpra os limites previstos no citado
artigo), no lhes aplicvel o benefcio da iseno do IMI. Assim, face ao princpio da
igualdade, justificar-se-ia uma alterao a esse regime de iseno com vista a atingir as
situaes como a descrita, uma vez que este benefcio tem em vista a capacidade contributiva
do sujeito passivo do imposto.
Nas restantes situaes de benefcios fiscais ou desagravamentos estruturais em sede do IMI,
verifica-se um conjunto muito alargado e complexo de direitos subjectivos, similarmente com
o que acontece tambm em sede do IMT. Assim, tal como sucede nos impostos sobre o
rendimento, o Estado, as Regies Autnomas, bem como as autarquias e as suas associaes e
federaes de Municpios de direito pblico beneficiam de iseno total de IMI e de IMT.
Igualmente, esto isentos de IMI e de IMT, os Estados Estrangeiros, a Igreja Catlica e as
associaes ou organizaes de qualquer religio ou culto s quais seja reconhecida
personalidade jurdica quanto aos templos ou outros edifcios destinados ao culto.

Esta clusula introduz um carcter analtico no imposto, o que no correcto e contradiz o carcter no

analtico do imposto sobre o patrimnio imobilirio.

78

As demais isenes, que se podero caracterizar, em sntese, em medidas de apoio ao

associativismo, de incremento do investimento, de apoio actividade turstica, de proteco
ao patrimnio cultural e de incentivo reabilitao urbana, encontram-se tipificadas no EBF e
em legislao fiscal avulsa. Sobre as isenes em legislao fiscal avulsa, note-se que se
mantm em vigor as anteriores isenes concedidas em CA e Imposto Municipal de SISA,
agora reportadas, respectivamente, ao IMI e ao IMT, por fora do disposto nos n.os 1 e 6 do
art. 31. do Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro.
Presentemente, um proprietrio de um prdio que beneficie do estatuto de iseno, se
proceder a obras de conservao e de beneficiao, obrigado a declar-lo s finanas e
termina a iseno. Fomenta-se, assim, os prdios em runas e penalizam-se os proprietrios
que investem no restauro e recuperao do seu patrimnio.
A avaliao e as actualizaes devem ser universais, respeitando o princpio da igualdade em
tempo real. No constitucional, nem de algum modo aceitvel, que o legislador trate
assumidamente de forma diferente prdios idnticos, numa atitude tctica, para que uma parte
dos proprietrios no se aperceba do imposto real a que passa a estar sujeito. Da a
multiplicidade de frmulas usadas para amortecer o impacto das actualizaes, com regimes
de salvaguarda e concesso de iseno mais ou menos parametrizadas, revelando que o
modelo enferma de um carcter analtico que, por princpio, no deve existir neste tipo de
imposto que incide sobre a coisa em si, independentemente do perfil do seu proprietrio.
A diferenciao da carga fiscal deve resultar apenas das caractersticas intrnsecas do prdio e
do seu enquadramento geogrfico, observando o princpio do benefcio que leva ponderao
da funo dos servios pblicos disponveis e valorizao ou desvalorizao que afecta o
prdio no quadro estrutural das redes pblicas e demais elementos que sustentam a
rentabilidade e conforto da explorao e utilizao do mesmo, sem se chegar nunca ao
extremo de haver prdios em propriedade privada isentos do pagamento do imposto. Qualquer
prdio na posse de um proprietrio privado ou de uma entidade pblica que o arrende ou de
algum modo o explore margem das funes pblicas que lhe so cometidas deve pagar
imposto.

79

3. Sntese dos Benefcios Fiscais e Desagravamentos Estruturais Vigentes

em Sede de IMT e de IMI
No quadro seguinte apresentam-se, sob a forma de resumo, os benefcios fiscais e
desagravamentos estruturais vigentes em sede de IMT e de IMI.

Estatuto dos Benefcios Fiscais, republicado

pelo Decreto-Lei n. 108/2008, de 26 de Junho

IMT
Artigo 16., n. 2 - Fundos de Penses e equiparveis, constitudos de acordo com a legislao nacional
Artigo 41., n.os 1 e 2 - Investimento produtivo Incentivos fiscais em regime contratual
Artigo 43., n. 3 Benefcios fiscais relativos interioridade
Artigo 45., n. 2 Prdios urbanos objecto de reabilitao
Artigo 49. - Fundos de investimento imobilirio, fundos de penses e fundos de poupana-reforma
Artigo 60. - Reorganizao de empresas em resultado de actos de concentrao ou de acordos de cooperao
Artigo 69., n. 1 - Prdios localizados nas reas de localizao empresarial (ALE)
Artigo 71. - Regime de incentivos reabilitao urbana
Artigo 6., a) - Estado, Regies Autnomas, Autarquias Locais e as associaes e federaes de municpios de direito
pblico
Artigo 6., b) - Estados estrangeiros
Artigo 6., c) - Organizaes estrangeiras ou internacionais, nos termos de acordos celebrados pelo Estado Portugus
Artigo 6., d) - Pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e de mera utilidade pblica
Artigo 6., e) - IPSS
Artigo 6., f) - Associaes e Organizaes Religiosas

CIMT

Artigo 6., g) Prdios classificados de interesse nacional, pblico ou municipal

Artigo 6., h) - Actividades industriais e agrcolas - aquisio de prdios ou terrenos situados nas regies economicamente
desfavorecidas para instalao de actividades de superior interesse econmico e social
Artigo 6., i) - Associaes de cultura fsica
Artigo 6., j) - Prdios rsticos adquiridos por Jovens Agricultores ao abrigo do regime de apoio do DL 81/91, de 18 de
Fevereiro, at ao valor de 89.700
Artigo 6., l) - Museus, bibliotecas, associaes de ensino, de cultura, de caridade, assistncia ou beneficncia
Artigo 7. - Prdios para revenda
Artigo 8. - Instituies de crdito - Aquisies de imveis em processo de execuo, falncia ou insolvncia, bem como a
dao em cumprimento para realizao de crditos
Artigo 9. - Prdios destinados exclusivamente para habitao prpria e permanente de valor
89.700

80

IMT (cont.)
Artigo 28. do Decreto-Lei n. 385/88, de 25/10 - Arrendamento Rural
Artigo 18., n. 1, alnea p) da Lei n. 24/96, de 31/7 - Associaes de Consumidores
Artigo 6. da Lei n. 9/97, de 12/5 - Associaes de Famlia
Artigo 13. da Lei n. 6/2002, de 23/1 - Associaes juvenis
Decreto-Lei n. 171/98, de 25/6, DL 4/82, de 11/1 e DL 246/90, 27/7 - Casas do Povo
Decreto-Lei n. 540/76, de 9/7 - Conta Emigrante
Decreto-Lei n. 236/85, de 5/7 e Decreto-Lei n. 39/89, de 2/1 - Contratos de Desenvolvimento para Habitao
Lei n. 85/98, de 16/12 Estatuto Fiscal Cooperativo
Lei n. 87-B/98, de 31/12 Associao de Moradores
Decreto-Lei n. 275/93, de 5/8 e DL n. 182/99, 22/5 - Direito Real de Habitao Peridica
Artigo 51., n. 1, alnea a) do Decreto-Lei n. 103/90, de 22/3 - Emparcelamento Rural
Artigo 3. da Lei n. 9/79, de 19/3 - Ensino Particular
Decreto-Lei n. 1/87, de 3/1 - Fundos de Investimento Imobilirio
Decreto-Lei n. 168/90, de 24/5 - Fuso e ciso de empresas em processo de privatizao
Concordata 2004, de 16/11 - Iseno de impostos quanto aos templos, seminrios ou outros estabelecimentos destinados
formao do clero
Lei n. 171/99, de 18/9 Interioridade
Decreto-Lei n. 311/82, de 4/8 - Locao financeira
Lei n. 35/98, de 18/7 - Organizaes No Governamentais do Ambiente (ONGA)
Lei n. 66/98, de 14/10 - Organizaes No Governamentais para o Desenvolvimento (ONGD)
Lei n. 89/77, de 31/12 - Parque Nacional Peneda-Gers
Lei n. 56/98, de 18 de Agosto - Partidos Polticos
Decreto-Lei n. 314/2000, de 2/12 - Programa Polis
Decreto-Lei n. 308/91, de 17/8 - Recuperao urbanstica
Decreto-Lei n. 360/91, de 28/9 + DL n. 377/90 - Reforma agrria
Decreto-Lei n. 80/98, de 2/4 - Sistema de Incentivos Revitalizao e Modernizao das Empresas (SIRME)

81

IMT (cont.)
Decreto-Lei n. 361/99, de 16 de Setembro - Sociedade Porto 2001, SA
Artigo 8. do Decreto-Lei n. 336/89, de 26/11 - Sociedades de Agricultura de Grupo
Lei n. 103/97, de 13/9 - Sociedades Desportivas
Decreto-Lei n. 423/83, de 5/12 - Utilidade Turstica
Artigo 92. do Decreto-Lei n. 422/89, de 2/12 - Zonas de Jogo
Decreto-Lei n. 65/86, de 26/6 e n. 63/87, de 5/2 - Zona Franca da Madeira e Ilha de Santa Maria
Lei 30/2001 de 07/02 - Lei 30/2001 de 07/02
D.L. 80/98 de 02/04 SIRNE
Lei 39-B/94 de 27/12 - Observatrio europeu da droga
D.L. 272/93 de 04/08 - Habitaes econmicas
D.L. 453/91 de 11/12 - Aeroporto do Funchal
D.L. 44/91 de 02/08 - rea Metropolitana de Lisboa e Porto
D.L. 142-B/91 de 10/04 - Mercado de Valores Mobilirios
D.L. 377/90 de 30/11 - Liquidao de sociedades
Lei 54/90 de 05/09 - Ensino Superior
D.L. 168/90 de 24/05 - Empresas pblicas fuso e ciso
D.L. 168/87 de 13/04 - Seguradoras Fuses e Cises
Lei 49/86 de 31/12 - Organismos de investigao
D.L. 251/86 de 25/08 - Reestruturao de sectores industriais
D.L. 447/85 de 25/10 - Indstria Metalomecnica
D.L. 307/71 de 15/07 - Universidade Catlica
D.L. 49033 de 28/05/69 - Fundo Fomento Habitao
D.L. 31207 de 5/4/941 - Acordo Missionrio
Lei n. 10/2009, de 10/03 Regime Fiscal de Apoio ao Investimento 2009 (RFAI 2009)

82

IMI
Artigo 41., n. 2, b) - Investimento de natureza contratual
Artigo 44., n. 1, a) - Estados Estrangeiros
Artigo 44., n. 1, b) -Instituies de Segurana Social e de Previdncia
Artigo 44., n. 1, c) - Associaes e Organizaes Religiosas
Artigo 44., n. 1, d) - Associaes Agricultores
Artigo 44., n. 1, d) - Associaes de Profissionais Independentes

Estatuto dos Benefcios Fiscais, republicado pelo Decreto-Lei n. 108/2008, de 26 de Junho

Artigo 44., n. 1, d) - Associaes Sindicais

Artigo 44., n. 1, d) - Associaes de Comerciantes
Artigo 44., n. 1, d) - Associaes de Industriais
Artigo 44., n. 1, e) - Utilidade Pblica e Utilidade Pblica Administrativa
Artigo 44., n. 1, f) IPSS
Artigo 44., n. 1, g) e DL n. 422/89, de 2 de Dezembro Zona Franca da Madeira e Ilha de Santa Maria
Artigo 44., n. 1, h) - Ensino Particular
Artigo 44., n. 1, i) - Associaes Juvenis
Artigo 44., n. 1, i) - Associaes Desportivas
Artigo 44., n. 1, j) - Prdios cedidos gratuitamente a entidades pblicas isentas
Artigo 44., n. 1, l) - Sociedades de Capitais exclusivamente pblicos
Artigo 44., n. 1, m) - Colectividades de cultura e de recreio, organizaes no governamentais e outro tipo
de associaes no lucrativas a quem tenha sido reconhecida utilidade pblica
Artigo 44., n. 1, n) - Patrimnio Cultural
Artigo 45. - Reabilitao urbanstica
Artigo 46. - Aquisio e construo de prdios para habitao
Artigo 47. - Utilidade Turstica
Artigo 47., n. 3 - Turismo de Habitao
Artigo 48. - Prdios de reduzido valor patrimonial tributrio
Artigo 49. - Fundos de Investimento Imobilirio
Artigo 49. - Fundos de Penses e Equiparveis
Artigo 49. - Fundos de Poupana-Reforma
Artigo 50. - Parques de estacionamento subterrneos
Artigo 69. - Prdios localizados nas reas de localizao empresarial (ALE)
Artigo 92. do Decreto-Lei n. 422/89, de 02/12 Zonas de Jogo
Artigo 18., n. 1, p) da Lei n. 24/96, de 31/07 Associaes de Consumidores

83

As isenes referidas do IMI constantes do quadro anterior consubstanciam isenes totais,

concedidas em funo de elementos objectivos ou de elementos subjectivos do facto tributrio
e, na sua larga maioria, sem perodo pr-determinado de durao, ou seja, so concedidas a
ttulo permanente.
J quanto quantificao da despesa fiscal associada aos benefcios fiscais concedidos em
sede de IMT, no existem actualmente dados disponveis. Na verdade, neste imposto existe
um conjunto muito alargado de benefcios que operam automaticamente, tendo a sua no
exigibilidade sido verificada, at 31 de Dezembro de 2008, pelas entidades que intervinham
na realizao do instrumento pelo qual se operava a transmisso jurdica, ou seja, a escritura
pblica. A partir de Janeiro de 2009, todas as transaces de imveis, ainda que beneficiem de
iseno, esto sujeitas entrega da declarao modelo 1 do IMT antes da sua transmisso
jurdica, a qual passa a efectuar-se por escritura pblica ou documento particular autenticado.
Deste modo, no futuro, passar a ser possvel quantificar essa despesa fiscal associada aos
benefcios de iseno do IMT, por tipo de iseno, dando-se assim acolhimento a uma das
recomendaes que nos ltimos anos vinha sendo apresentada pelo Tribunal de Contas.
Tambm na parte relativa perda de receita fiscal associada aos benefcios de iseno do IMI
os dados disponveis no so totalmente correctos e fiveis. Note-se que tambm neste
imposto apenas recentemente se procedeu (e a tarefa ainda no est totalmente executada)
insero nas bases de dados do registo (matriz predial informatizada) de todos os cdigos de
benefcio fiscal em funo da sua natureza, quer face aos elementos subjectivos ou objectivos
da iseno, ou ainda pela atribuio de legislao avulsa. A informatizao destes impostos
sobre o patrimnio ocorreu recentemente com a Reforma e, no que se refere aos prdios
rsticos, a informatizao da matriz predial rstica foi completada em Setembro de 2008,
tendo abrangido cerca de 11,6 milhes de prdios.
So conhecidas as bases tributveis globais, em funo da natureza dos prdios, rsticos e
urbanos, sobre as quais no incide o IMI dada a aplicao dos benefcios fiscais ou
desagravamentos estruturais que lhe esto associados. Igualmente, essas bases esto
tipificadas em benefcios temporrios e permanentes, mas a quantificao da despesa fiscal
associada, ainda que unicamente seja considerada como o montante de determinadas receitas
a que o Estado e as Autarquias renunciam, depende da respectiva taxa do IMI fixada
anualmente pela Assembleia do Municpio. Estas taxas so fixadas nos intervalos de 0,4% a
0,7% para os prdios avaliados ainda nos anteriores regimes e de 0,2% a 0,4% para os prdios
84

avaliados de acordo com as novas regras do regime de avaliaes. Da resulta uma elevada
disperso de taxas fixadas, situao ainda agravada pela faculdade conferida s cmaras, pelo
art. 112. do CIMI da aplicao, em certos casos, de minorantes ou de majorantes, previstos
na citada norma legal, os quais so igualmente objecto de deciso anual.
A este propsito, indicam-se as bases tributveis isentas dos prdios urbanos relativas ao IMI
do ano de 2008:
Prdios urbanos avaliados anterior regime
VP

VP

Colecta correspondente ao

Tributvel

Isento

imposto liquidado

147 766 615 134,64 a)

42 103 007 694,99

619 928 654,15

Prdios urbanos avaliados novo regime de avaliaes CIMI

VP

VP

Colecta correspondente ao

Tributvel

Isento

imposto liquidado

203 754 114 311,99 b)

68 012 894 164,32

365 477 600,89

a) Este montante corresponde ao valor fiscal dos cerca de 5,3 milhes de prdios avaliados no anterior regime e objecto de correco
monetria, aos quais se aplica uma taxa entre 0,4 e 0,7%.
b) Este montante corresponde ao valor patrimonial tributrio determinado pelo actual cdigo do IMI e correspondente aos cerca de 2,5
milhes de prdios avaliados, aos quais se aplica uma taxa entre 0,2 e 0,4%.

85

RSTICOS
VALOR PATRIMONIAL
ISENTO

DISTRITO
TEMP
19

ANGRA DO
HEROSMO

1
2

PERM

CCA-ART.
12, N. 1

SUJEITO

TOTAL

CONTRIBUIO
DO ANO

CONTRIBUIO
DOS ANOS
ANTERIORES

CONTRIBUIO
TOTAL

ISENTOS
TCNICOS

CONTRIBUIO
APURADA

131291,15

701411,37

414,7

13475047,17

14308164,39

85955,59

45,39

86000,98

15100,41

70900,57

AVEIRO

37175,01

4375393,14

2440,12

32061547,3

36476555,57

200546,58

331,2

200877,78

61445,28

139432,5

BEJA

45209,01

2209745,61

34980,45

47439251,58

49729186,65

264466,06

62,79

264528,85

22026,09

242502,76

684118

7888212,8

10391,86

101434796,6

110017519,2

676602,63

1383,69

677986,32

109046,08

568940,24

30291,38

1954142,5

34,19

28328961,1

30313429,17

180998,77

258,48

181257,25

60690,53

120566,72

686367,09

8389107,47

61873,45

108247773,2

117385121,2

713164,16

499,81

713663,97

82407,4

631256,57

25503,27

9255128,11

1898,65

52339791,16

61622321,19

334635,41

607,72

335243,13

86614,56

248628,57

BRAGA

BRAGANA

CASTELO BRANCO

COIMBRA

VORA

382087,63

2823574,2

32637,73

93570217,86

96808517,42

440665,96

1109,67

441775,63

9520,86

432254,77

FARO

302102,47

4626898,75

129028367,3

133957374,6

851188,17

504,33

851692,5

72408,89

779283,61

22

FUNCHAL

117250,09

1135420,21

12422,14

26695478,02

27960570,46

124173,33

62,85

124236,18

43595,71

80640,47

GUARDA

40453,03

2720940,46

1551,14

46912895,11

49675839,74

306660,11

503,55

307163,66

77789,03

229374,63

20

HORTA

343,04

426034,16

7283008,54

7709385,74

43784,21

244,21

44028,42

11509,12

32519,3

10

LEIRIA

102964,21

3948395,33

483,32

65591268,11

69643110,97

386014,74

264,16

386278,9

77001,98

309276,92

11

LISBOA

95905,89

2593288

24391,65

34080266,93

36793852,47

190715,75

457,17

191172,92

33520,15

157652,77

21

PONTA DELGADA

113799,76

1648142,89

2743,39

43343562,43

45108248,47

250618,02

2178,85

252796,87

19742,73

233054,14

12

PORTALEGRE

281621,91

2537340,58

3074,05

49372010,7

52194047,24

243833,73

601,57

244435,3

11419,36

233015,94

13

PORTO

523403,55

3055602,29

77897,21

49222985,5

52879888,55

334770,92

5122,71

339893,63

57317,97

282575,66

14

SANTARM

719131,27

12121489,72

43,05

187488839

200329503

1079612,17

1973,91

1081586,08

132915,94

948670,14

15

SETBAL

80741,71

2616542,11

4882,64

36127371,25

38829537,71

198677,93

248,37

198926,3

16685,78

182240,52

16

VIANA DO CASTELO

54730,72

11842895,33

420953,04

43414411,98

55732991,07

305718,57

689,87

306408,44

89445

216963,44

17

VILA REAL

236233,47

25545600,7

255954,12

83339152,29

109376940,6

573144,31

1889,59

575033,9

102340,89

472693,01

18

VISEU

114193,38

6459024,83

58893,39

74556281,24

81188392,84

488765,75

918,5

489684,25

108485,81

381198,44

4804917

118874331

1007966,3

1.353.353.284,37

1.478.040.498,25

8274712,9

19958,39

8294671,3

1301029,6

6993641,7

TOTAL

86

URBANOS AVALIADOS
VALOR PATRIMONIAL
ISENTO

DISTRITO
TEMP
19

ANGRA DO

01

AVEIRO

02

BEJA

03

BRAGA

04

PERM

207.757.953,57

37.667.693,49

3.154.895.221,33

472.946.051,42

436.393.289,68

107.012.277,40

3.798.197.629,06

646.842.626,97

BRAGANA

451.649.258,90

117.691.825,15

05

CASTELO

678.629.366,31

143.768.980,66

06

BRANCO
COIMBRA

07

VORA

1.944.445.044,95

701.658.182,35

542.414.828,74

208.571.660,72

CCAN 1

635.001,88

756.019.376,79

934.949,87

55,44

935.005,31

1.397,75

933.607,56

19.208.156,20

65.493,58

19.273.649,78

8.391,26

19.265.258,52

514.010,26

1.173.313.403,65

1.717.232.980,99

3.427.011,63

2.787,22

3.429.798,85

9.983,30

3.419.815,55

11.011.911,74

7.336.187.990,51

11.792.240.158,28

20.180.735,30

45.644,15

20.226.379,45

8.634,48

20.217.744,97

605.941,88

975.211.633,56

1.545.158.659,49

2.452.916,90

5.248,97

2.458.165,87

12.592,06

2.445.573,81

490.886,25

1.603.191.801,35

2.426.081.034,57

4.644.670,57

2.741,34

4.647.411,91

11.234,49

4.636.177,42

1.746.873,14

5.253.948.797,12

7.901.798.897,56

17.011.521,81

19.196,99

17.030.718,80

13.196,98

17.017.521,82

39.982.996,49

3.643.438.634,86

509.595.586,20

1.286.949,66

1.553.051.693,17

210.358.847,72

3.294.482,14

09

GUARDA

416.944.882,51

98.675.835,99

1.212.010,63

20

HORTA

129.812.742,75

40.227.618,09

0,00

10

LEIRIA

2.299.410.250,15

219.276.217,91

3.613.615,54

PONTA

12
13

PORTO

15.154.211.371,24

4.562.960.690,04

74.263.538,23

602.596.567,16

173.622.111,43

1.649.418,25

402.159.765,36

182.739.502,08

474.180,63

9.129.080.202,08

1.641.456.299,27

120.911.480,49

14

SANTARM

1.881.225.072,76

503.490.792,74

1.668.372,04

15

SETBAL

6.045.871.599,38

1.016.379.490,33

0,00

16

VIANA DO

848.590.899,20

206.379.780,77

622.935,78

17

CASTELO
VILA REAL

677.838.940,04

142.142.103,85

581.879,88

18

VISEU

1.574.708.135,40

228.829.664,83

1.795.323,88

55.573.323.348,60

12.172.293.839,41

267.276.976,31

TOTAL

CONTRIBUIO
APURADA

10.097.561.294,78

FUNCHAL

DELGADA
PORTALEGRE

ISENTOS
TCNICOS

509.958.727,85

FARO

21

CONTRIBUIO
TOTAL

6.468.804.854,51

915.167,52

22

LISBOA

TOTAL

CONTRIBUIO
DOS ANOS
ANTERIORES

ART.12,

08

11

SUJEITO

CONTRIBUIO
DO ANO

1.311.326.694,24

2.102.296.180,19

3.763.947,76

5.415,93

3.769.363,69

3.055,99

3.766.307,70

18.703.114.606,24

22.857.435.776,96

45.236.167,94

306.306,96

45.542.474,90

11.764,07

45.530.710,83

3.015.914.373,31

4.782.619.396,34

7.827.431,89

99.758,02

7.927.189,91

6.169,06

7.921.020,85

1.269.204.049,17

1.786.036.778,30

3.559.691,57

12.413,74

3.572.105,31

15.177,22

3.556.928,09

287.039.014,40

457.079.375,24

591.414,66

1.298,92

592.713,58

1.156,56

591.557,02

5.543.153.902,94

8.065.453.986,54

16.307.579,09

129.561,20

16.437.140,29

6.890,93

16.430.249,36

38.147.528.476,78

57.938.964.076,29

90.288.466,16

1.031.432,43

91.319.898,59

9.334,17

91.310.564,42

1.375.569.523,32

2.153.437.620,16

3.180.196,90

56.186,10

3.236.383,00

2.607,17

3.233.775,83

1.117.902.837,89

1.703.276.285,96

3.157.452,37

60.685,68

3.218.138,05

4.354,74

3.213.783,31

18.254.353.862,67

29.145.801.844,51

52.313.017,94

821.198,18

53.134.216,12

10.905,60

53.123.310,52

4.198.063.377,60

6.584.447.615,14

12.675.814,68

390.678,23

13.066.492,91

7.463,57

13.059.029,34

12.253.204.887,51

19.315.455.977,22

34.157.891,98

846.361,84

35.004.253,82

4.564,59

34.999.689,23

2.305.347.796,18

3.360.941.411,93

6.772.912,04

120.452,02

6.893.364,06

8.879,68

6.884.484,38

1.325.698.293,94

2.146.261.217,71

3.622.603,84

54.689,37

3.677.293,21

15.171,98

3.662.121,23

3.313.181.242,93

5.118.514.367,04

10.167.263,03

113.039,63

10.280.302,66

21.933,53

10.258.369,13

135.741.220.147,67

203.754.114.311,99

361.481.814,13

4.190.645,94

365.672.460,07

194.859,18

365.477.600,89

87

URBANOS NO-AVALIADOS
VALOR PATRIMONIAL
ISENTO

DISTRITO
TEMP
19

ANGRA DO

01

AVEIRO

02

BEJA

PERM

CCA-ART.12,

SUJEITO

TOTAL

CONTRIBUI
O DO ANO

CONTRIBUI
O DOS ANOS
ANTERIORES

CONTRIBUI
O TOTAL

ISENTOS
TCNICOS

CONTRIBUI
O APURADA

N.1

44.141.403,39

64.855.093,39

854.919,40

199.564.734,08

309.416.150,26

765.494,00

11,46

765.505,46

28.937,33

736.568,13

1.392.936.249,55

814.013.334,54

3.096.706,40

5.326.628.421,93

7.536.674.712,42

32.571.447,73

9.880,62

32.581.328,35

152.455,38

32.428.872,97

143.086.175,34

192.358.386,36

1.363.717,67

698.509.417,82

1.035.317.697,19

3.869.760,16

123,50

3.869.883,66

109.791,24

3.760.092,42

1.656.381.398,26

807.816.943,96

10.950.819,05

5.638.971.098,46

8.114.120.259,73

34.697.444,30

11.991,86

34.709.436,16

127.352,89

34.582.083,27

03

BRAGA

04

BRAGANA

194.238.749,54

170.979.592,18

2.953.841,50

757.623.601,98

1.125.795.785,20

3.638.148,97

466,08

3.638.615,05

122.041,53

3.516.573,52

05

CASTELO BRANCO

271.572.769,63

196.264.561,78

260.122,38

1.271.874.137,39

1.739.971.591,18

7.563.959,66

1.083,83

7.565.043,49

122.341,51

7.442.701,98

06

COIMBRA

869.522.344,53

550.724.470,30

7.653.360,73

3.717.511.669,08

5.145.411.844,64

22.940.847,33

2.903,14

22.943.750,47

174.154,43

22.769.596,04

07

VORA

248.570.439,20

211.362.968,37

22.573.994,87

1.000.728.046,34

1.483.235.448,78

5.874.563,35

3.652,70

5.878.216,05

48.879,98

5.829.336,07

08

FARO

1.162.539.869,97

720.230.873,14

1.453.357,65

9.785.194.375,12

11.669.418.475,88

53.937.694,31

37.223,55

53.974.917,86

90.821,52

53.884.096,34

331.017.252,36

2.073.682,78

1.960.459.021,86

2.875.341.854,02

10.518.612,81

12.936,75

10.531.549,56

107.581,51

10.423.968,05

189.845.471,08

1.379.965,38

916.866.225,78

1.263.187.710,12

5.262.867,41

1.558,00

5.264.425,41

142.546,40

5.121.879,01

22

FUNCHAL

581.791.897,02

09

GUARDA

155.096.047,88

20

HORTA

38.247.655,46

30.769.392,13

220.154,32

90.059.663,92

159.296.865,83

434.573,74

1.179,97

435.753,71

19.572,14

416.181,57

10

LEIRIA

928.975.544,19

414.022.160,77

2.974.497,22

3.730.245.978,98

5.076.218.181,16

22.390.927,66

31.758,32

22.422.685,98

158.901,46

22.263.784,52

11

LISBOA

6.292.405.875,23

7.800.544.925,10

191.683.530,10

34.641.879.827,73

48.926.514.158,16

201.711.350,65

243.133,31

201.954.483,96

127.429,60

201.827.054,36

116.390.523,46

134.477.774,07

2.176.209,54

420.485.138,99

673.529.646,06

2.609.528,60

2.705,37

2.612.233,97

50.887,90

2.561.346,07

21

PONTA DELGADA

12

PORTALEGRE

13

PORTO

14

SANTARM

172.580.711,32

203.114.877,30

715.856,51

667.864.732,89

1.044.276.178,02

3.749.220,93

5.701,28

3.754.922,21

58.825,08

3.696.097,13

4.840.821.084,29

2.819.661.000,08

20.253.027,00

17.559.513.413,25

25.240.248.524,62

106.185.617,75

108.521,68

106.294.139,43

130.239,48

106.163.899,95

791.038.304,99

462.415.302,95

4.096.037,63

3.290.975.257,25

4.548.524.902,82

18.946.518,43

10.624,86

18.957.143,29

157.227,81

18.799.915,48

2.546.091.642,72

1.499.727.331,01

9.018.670,73

9.754.477.303,22

13.809.314.947,68

58.096.934,50

47.708,16

58.144.642,66

54.315,05

58.090.327,61

15

SETBAL

16

VIANA DO CASTELO

263.853.343,24

187.642.380,02

2.259.090,16

1.433.783.701,99

1.887.538.515,41

8.967.664,20

8.205,79

8.975.869,99

112.377,06

8.863.492,93

17

VILA REAL

196.860.469,83

195.067.081,23

538.860,35

897.852.304,03

1.290.318.715,44

5.363.083,93

2.561,98

5.365.645,91

147.149,05

5.218.496,86

18

VISEU

542.823.101,80

364.684.832,57

2.895.668,09

1.902.539.367,56

2.812.942.970,02

11.749.825,08

18.477,72

11.768.302,80

236.012,93

11.532.289,87

23.449.965.600,84

18.361.596.004,69

291.446.089,46

105.663.607.439,65

147.766.615.134,64

621.846.085,50

562.409,93

622.408.495,43

2.479.841,28

619.928.654,15

TOTAL

88

4. A perda associada aos benefcios fiscais e desagravamentos estruturais

do IMT e do IMI
Apresentar quaisquer estimativas sobre a perda de receitas fiscais de IMI, calculadas com
base nestes nmeros e considerando as diferentes taxas municipais, seria sempre uma
estimativa grosseira, cujos resultados pecariam por um elevado grau de incerteza. Para se
configurar ou calibrar um novo modelo, recomenda-se um trabalho mais desagregado pelo
menos ao nvel do Municpio e apoiado numa base de informao cadastral operativa ao nvel
local, evolutiva e focada nos factores efectivamente relevantes para a valorao fiscal dos
prdios.
Os benefcios fiscais devem ser atribudos, observando com grande rigor a sua razo de ser,
sem nunca se chegar ao ponto da iseno, a no ser nos casos bvios do patrimnio do Estado
e dos Municpios afectos ao servio pblico e nos casos de reciprocidade, neste sentido
diversos autores se tm pronunciado. No entanto, tambm sabido que a matria dos
benefcios fiscais comporta problemas de natureza jurdica, econmica, financeira e
sociolgica; e que qualquer disciplina neste domnio especialmente complexa.
Na matria do IMI e do IMT, a questo da reviso dos benefcios fiscais vigentes assume
ainda contornos de natureza financeira especficos, uma vez que, sendo a sua criao da
competncia do Estado, porm as suas receitas so das autarquias da rea geogrfica dos
prdios.
No entanto, relativamente consensual que os benefcios fiscais no devem ser permanentes.
Da que se recomende, principalmente em sede de IMI, uma anlise das vrias situaes
vigentes, apurando-se se a sua existncia tem justificao, ou seja, se os interesses protegidos
superam a renncia receita que a sua tributao em regra originaria.
indiscutvel que o modelo ser tanto mais justo e tanto mais razovel a sua colecta quanto
menos isenes e benefcios houver, sendo de toda a vantagem alargar o universo dos
contribuintes de modo a poder baixar a taxa.
Todos os prdios que no estejam afectos ao servio pblico do Estado e das Autarquias,
mesmo o Patrimnio do Estado, arrendados ou concessionados para actividades de
particulares, deviam responder e pagar em sede de IMI.

89

Os prdios que so propriedade particular e classificados de interesse pblico e que faam

parte do patrimnio arquitectnico classificado deveriam ser objecto de um contrato entre o
seu proprietrio e o Estado, onde aquele se compromete a conservar o imvel em bom estado,
assumindo assim um nus registado no estatuto jurdico da sede de registo predial. Este seria
o caminho mais correcto e alternativo iseno total e permanente. Actualmente, este nus
traduz-se efectivamente numa desvalorizao fiscal do prdio e, consequentemente, na
reduo ou iseno em sede de IMI.

90

Captulo VIII. Mtodos de Avaliao do Valor Patrimonial

1. Fundamentos da Base de Incidncia da Tributao do Patrimnio
A tributao do patrimnio carece de uma dupla fundamentao no que diz respeito sua base
de incidncia. Por um lado, o valor fiscal deve ter sentido na formao do preo composto dos
prdios, de tal modo que a sua determinao seja objectivamente reconhecida e verificvel no
contexto da economia real. Por outro lado, o valor fiscal deve estar articulado com a poltica
de solos de modo a constituir uma referncia para o mercado.
Se o mercado estiver regulado por uma poltica de solos que actue ao nvel da formao do
preo do produto final para os diversos segmentos do imobilirio, ento o valor fiscal pode ter
como referncia os valores do mercado desde que se verifique estabilidade no valor da moeda
e dos preos, o que est longe de acontecer na economia contempornea desde os finais dos
anos 60.
No que diz respeito aos prdios urbanos, a regulao dos preos e dos comportamentos do
mercado exige, como condio, que exista uma oferta pblica de arrendamento dirigida a
todos os segmentos da procura, cobrindo cerca de 20 a 24% do parque imobilirio. esta
presena de uma oferta pblica que permite ao Estado e aos Municpios assegurar uma
poltica de habitao e uma informao substantiva com expresso em todos os segmentos do
mercado imobilirio, de modo a ser impeditiva de aces especulativas e sustentvel enquanto
servio pblico tambm sob o ponto de vista financeiro.
No mercado voltil e especulativo no possvel focar e estabilizar um valor fiscal tendo por
referncia o valor de mercado ou o valor patrimonial dos prdios.
De qualquer modo, uma poltica de solos deve atender aos diversos factores que entram na
formao do preo do imobilirio e o valor de base territorial (land value) tem uma particular
importncia, na medida em que agrega o conjunto de factores da formao do preo que
dependem dos instrumentos de planeamento do territrio e da poltica de solos em geral.
Todos os planos territoriais deveriam explicitar as suas repercusses sobre o valor dos
terrenos, parametrizando os valores de base territorial e assumindo-os como objectivos do
prprio planeamento.

91

Se o imposto sobre o patrimnio tomar como base de incidncia o valor de base territorial,
dar uma informao til ao mercado sobre o valor justo e razovel do solo considerando
factores que no dependem da vontade do proprietrio nem devem depender das livres
iniciativas do mercado, mas sim da vontade poltica aplicada disciplina do ordenamento e
planeamento do territrio.
Num contexto de grande turbulncia do mercado, difcil, seno mesmo impossvel, focar um
valor patrimonial ou valor de mercado estveis, sendo, em contrapartida, relativamente
simples e necessrio discutir, moderar e estabilizar o valor de base territorial.
O nico problema que, porventura, poderia ser apontado seria o de deixar de se ter uma
referncia em sede fiscal para o clculo das mais-valias imprprias, que, em boa verdade,
correspondem ao lucro de uma operao comercial (diferena entre o valor da venda e o valor
de compra com correco monetria). No correcto tomar o valor da matriz fiscal como
valor de compra. Este deve ser o valor escriturado que deve corresponder verdade do preo
da transaco. Esta correspondncia estabelecida se o valor fiscal se desligar do preo de
mercado, evidenciando-se o interesse do comprador em escriturar o valor real da aquisio,
trazendo verdade e transparncia aos valores praticados no mercado.
O imposto sobre o incremento do valor dos prdios s tem sentido ser aplicado aquando da
efectiva realizao dessa valorizao, o que s acontece com a venda do prdio. No acto de
avaliao de um prdio, comparando o preo de venda com o anterior preo de aquisio,
pode acontecer que ocorram lucros, prejuzos ou um resultado neutro. O actual imposto, pago
em sede de IR, deve ser progressivo mas configurado com moderao, para no provocar
distores no mercado.
Se a transaco estiver liberta de encargos fiscais significativos, o que correcto e desejvel
para a fluidez do mercado e mobilidade das famlias e das empresas, ento o comprador fica
particularmente interessado em que o valor da escritura seja o valor real, porquanto qualquer
reduo iria prejudic-lo futuramente em sede de tributao de mais-valias, quando de uma
futura venda.
O valor patrimonial no se presta para servir de referncia ao valor fiscal pelas razes que
passamos a expor:

92

No caso da hotelaria, por exemplo, o valor patrimonial de um edifcio afecto a esta utilizao
, geralmente, muito superior ao valor de um prdio com a mesma superfcie afecto
habitao. Em mdia, o custo de construo para hotelaria cerca de 30 a 40% superior ao
custo da construo para habitao, j o preo da rea de construo autorizada para hotelaria
tende a ser inferior ao da rea de construo para habitao. Assim, dois lotes com a mesma
rea de construo autorizada, em que um se destina habitao e outro hotelaria, tero
valores de mercado muito diferentes, sendo o lote para habitao francamente mais valioso do
que o lote destinado ao hotel.
Se o valor fiscal seguir o valor patrimonial dos edifcios j construdos para hotelaria, somos
conduzidos a valores insustentveis, como acontece actualmente e conduz a que o sector da
hotelaria beneficie de uma iseno especial temporria por um perodo de sete anos
prorrogvel por mais sete anos. Findo o perodo da iseno o problema da sobrecarga fiscal
subsiste a par da grave distoro que as isenes e os diferentes regimes de determinao da
colecta provocam nas regras da concorrncia. Tambm aqui o valor de base territorial ajudaria
a resolver este problema porque, sem qualquer vcio de raciocnio, este valor
particularmente sensvel utilizao autorizada para os espaos territoriais em sintonia com a
lgica da capacidade contributiva decorrente da utilizao e actividades instaladas.
medida que o sistema de planeamento do territrio se torna mais denso, condicionando as
alteraes do uso do solo e os clssicos direitos do proprietrio de fruendi, utendi et abutendi,
que lhe conferiam uma ampla liberdade de construo e de explorao, aumentam as tenses
no territrio e no mercado imobilirio.
Sendo indiscutivelmente necessrias regras de lei e mtodos de planeamento que assegurem
uma disciplina territorial e uma ordem urbanstica, arquitectnica e paisagstica, o modo de as
instituir e administrar requer enquadramentos de Direito, de Economia e de Topologia
Urbanstica que assegurem o respeito pelas prerrogativas bsicas da propriedade, pelo sentido
til do territrio e pelos princpios de transparncia, de justia e de razo que devem pautar as
relaes entre o Estado, os Municpios e os cidados.
O sistema jurdico do planeamento do territrio e as polticas fiscais so, em grande parte,
determinantes da formao do preo do solo em particular e do preo do imobilirio em geral.
Os planos negativos que se caracterizam pela imposio de restries mltiplas sobrepostas,
descoordenadas e administradas num quadro de incerteza contrapem-se aos planos assertivos
93

e positivos que fomentam a estabilidade dos usos do solo e apresentam solues concretas
para os problemas associados indisponibilidade, especulao e ao abandono dos prdios.
Um plano positivo compromete-se com a dinmica da actividade social, ajudando as
populaes, as famlias e as empresas a desenvolverem uma presena e um relacionamento
prspero e harmonioso com o territrio. Um bom plano revela-se no mrito dos seus
resultados, um mau plano , geralmente, uma fonte de conflitos e uma causa de degradao do
territrio.
O valor de mercado corresponde ao preo praticado numa transaco pressupondo que o
comprador e o vendedor actuaram com informao plena e completa do produto e das
condies do mercado, no actuaram forados e no existe coaco em comprar e vender,
ambos dispem de tempo para a realizao da transaco e o pagamento efectuado em
dinheiro ou equivalente.
Quando estes pressupostos no se verificam em conjunto e se procede a uma transaco,
temos um preo de mercado mas no um valor de mercado.
Estes dois valores o preo de mercado e o valor de mercado referem-se ao valor de
troca, sendo este distinto do valor de uso. Um prdio pode ter um valor de uso
significativamente diferente do valor de troca. Suponhamos um edifcio especialmente
concebido para uma determinada funo fabril e que tem um elevado valor de uso para a
empresa que o utiliza. Esse mesmo edifcio posto venda pode encontrar uma procura que
apenas atende ao valor do solo, considerando uma estrutura a demolir com o transporte de
entulho a vazadouro, contabilizando assim o edifcio como um encargo.
O valor de uso tem a ver com o rendimento da actividade produtiva ou da simples funo que
o prdio suporta, como seja a de ser habitado pelo seu proprietrio. Quanto ao valor de troca
de um bem, este determinado pela capacidade financeira da procura, pela quantidade de
bens iguais ou semelhantes que esto no mercado e pelas caractersticas das necessidades que
o bem satisfaz e que definem a sua utilidade.
Note-se que os bens de primeira necessidade tm uma utilidade intrnseca que assegura a
permanncia e premncia da procura. Contudo, essa garantia de uma procura constante no
deve ser razo para aproveitamentos especulativos e, por isso, a distribuio destes bens

94

especiais justifica uma interveno reguladora do Estado com parametrizao de preos ao

consumidor, como acontece com o leite e o po e deveria tambm acontecer com o solo.
No modelo vigente todos os factores e parmetros usados no processo de avaliao so
determinados pelo Estado de uma forma presumida e com grandes incoerncias luz da
lgica econmica e financeira das dinmicas territoriais e dos princpios de regulao do
mercado imobilirio. Com este modelo, o legislador, o Governo e os Municpios reservam
para si um poder desproporcionado que no d margem de defesa ao proprietrio contribuinte.
O argumento de que o actual modelo tem como referncia o valor do mercado justifica uma
anlise aprofundada sobre a relao dos valores do mercado com os princpios da tributao
do patrimnio. Quando observamos que entre 1930 e 1968 quase no houve inflao,
compreende-se que nesse perodo o valor de rendimentos dos prdios e o valor de mercado se
tenham aproximado a ponto de quase se confundirem em discursos e prticas econmicas e
fiscais menos atentas. Note-se que mesmo nesse perodo de estabilidade dos preos o critrio
do Direito Fiscal para a determinao da base de incidncia do imposto esttico sobre o
patrimnio imobilirio teve sempre como referncia o rendimento e nunca o valor de
mercado.
Ainda hoje a tributao do patrimnio imobilirio em Frana tem como base de incidncia o
valor locativo, mas referido ao ano de 1971 para os prdios urbanos e a 1961 para os
prdios rsticos, actualizados depois os valores calculados com base nos ndices oficiais de
correco monetria. O legislador francs revela ter conscincia da necessidade de, por
princpio, colocar este imposto margem das turbulncias de um mercado especulativo com
preos alavancados pelo contexto inflacionista. A mesma preocupao cultivada de forma,
porventura, mais atenta pela legislao alem.
fundamental um trabalho terico sobre esta questo da estabilidade da base de incidncia e
dos seus predicados enquanto valor justo impregnado de sentido social, a ponto do valor
fiscal poder ser, merecidamente, um indicador pedaggico para os comportamentos do
mercado. Uma reflexo sobre este tema mostra que os comportamentos errticos, abusivos e
anti-sociais que marcaram negativamente as dinmicas do mercado imobilirio nas ltimas
dcadas no se recomendam e, tambm por isso, no defensvel que se tome o valor de
mercado como referencial para a determinao do valor fiscal, sob pena de o Estado se
colocar intencionalmente como um dos beneficirios da especulao imobiliria.

95

, portanto, uma exigncia de princpio a adopo de uma base de incidncia que seja neutra
relativamente a um mercado pouco transparente e marcado por variaes de preos e valores
especulativos e de alto risco.
O sistema francs, sendo extremamente complicado, tem o mrito de procurar uma base de
incidncia lgica, legtima, com sentido econmico, estvel e fundamentada no rendimento
enquanto garante da capacidade contributiva. No deixa, contudo, de ser um modelo clssico
que no acompanhou a evoluo das relaes da sociedade com o territrio, to-pouco
acompanhou a profunda alterao do mercado de arrendamento devido concorrncia do
crdito, liberalizado a partir dos finais dos anos 70. Acresce que no tem em conta as
transformaes que esto a ocorrer devido desterritorializao e economia das redes e
demais polticas territoriais, com efeitos profundos no condicionamento e na dependncia da
propriedade imobiliria.

2. Valor Fundirio e Segmentao do Uso do Solo

As transformaes ocorridas na economia agrria e florestal, assim como as recentes polticas
de classificao de reas protegidas, desactualizaram os conceitos clssicos de valor fiscal do
solo rstico e o Direito Fiscal ainda no produziu o conhecimento e as solues para lidar
com a nova realidade scio-econmica dos espaos rsticos. Esta realidade est patente na
forma distinta e, por conseguinte, desigual, indecisa e, por isso, omissa na aplicao de novos
critrios e vaga na ausncia de anlise e argumentao relativas ao enquadramento da
propriedade rstica na economia fiscal contempornea.
Uma reflexo sobre o valor tributvel dos prdios rsticos tem de atender ao rendimento anual
possvel que deles se pode auferir ou comparticipao que o proprietrio deve dar para
custear os encargos com servios de organizao do espao rstico, nomeadamente com as
redes de infraestruturas pblicas agro-florestais, estrades, regularizao e limpeza de linhas
de gua, proteco contra fogos, etc.
Observando as alteraes estruturais verificadas nos anos 70, com o surgimento dos
excedentes regionais de produtos agrcolas e os seus efeitos no contexto dos mercados
globalizados, alterou-se o significado e valor do capital fundirio na contabilidade corrente
das exploraes agrcolas. Em certa medida, em volta da propriedade rstica criou-se um
movimento poltico de interesses e de argumentos tendente a diminuir, ou mesmo quase
anular, a sua exposio ao imposto patrimonial, passando para um estatuto oposto de
96

beneficiria de subsdios. Neste processo convergem um conjunto complexo de interesses e de

discursos ideolgicos ligados ao culto da ruralidade e tambm de poderes administrativos que
dependem de rotinas oramentais onde se gerem verbas muito avultadas.
A moderna fiscalidade sobre os prdios rsticos no necessita e, porventura, no dever
mesmo fazer distines entre bons e maus solos no sentido pedolgico, to-pouco a distino
entre solos de sequeiro e de regadio. Note-se que culturas de elevada rentabilidade, como a
vinha, preferem, ou melhor, exigem solos pobres no sentido de serem pedologicamente
incipientes. Acresce que nos solos ditos bons podem estar concentradas as culturas de
produtos excedentrios. Neste quadro actual, no tem lgica a determinao de um valor
fiscal orientado pelos clssicos conceitos da valorao dos prdios rsticos considerando o
seu highest and best use, ou seja, o seu melhor uso tendo em vista a obteno do
rendimento mais elevado. Isto tanto mais verdade quando nos confrontamos com as
polticas de subsdios agricultura com desligamento entre a produo efectiva e o subsdio
atribudo.
O valor do solo florestal, luz dos princpios plasmados na lei do Regime Florestal, deve ter
correspondncia com a capitalizao da renda florestal e com o valor da justa indemnizao a
pagar nos casos em que os proprietrios abrangidos pela aplicao do Regime Florestal optem
pela expropriao.
A actualizao dos preos do solo de uso silvestre depender sempre, em larga medida, da
confiana que merecem os planos territoriais, da classificao do uso do solo e das garantias
que vierem a ser dadas em caso de uma alterao inesperada e valorizadora no que diz
respeito ao clculo e distribuio de mais-valias geradas. Ou se anulam quase totalmente as
expectativas de apropriao de mais-valias, tornando os interesses do proprietrio indiferentes
dinmica dos usos do solo, ou se estabelece uma distribuio procedimentalizada, com
direitos de reverso de benefcios a favor do proprietrio que vendeu o solo rstico
acreditando que esse uso era estvel.
No caso do solo agrcola, o valor de base deve ser tambm o da capitalizao da renda
fundiria, seguindo um processo em tudo idntico ao do uso silvestre. Acontece, porm, que
as zonas mais povoadas e onde o sector agro-florestal se encontra bem estruturado, com
elevados nveis de produtividade, o valor de mercado do solo pode ser francamente superior,
chegando, por exemplo, na Sua, a ser dez ou quinze vezes superior ao do valor de capital

97

correspondente renda fundiria. H uma procura motivada por factores sentimentais e por
critrios que escapam aos elementos correntes de base estritamente econmica.
No caso do mercado fundirio portugus, o valor de capital da renda do solo rstico
dificilmente poder sair do domnio entre 0,40/m e 1,60/m para as zonas mais
inflacionadas, devido diviso da propriedade, densificao do povoamento ou a outros
factores que interfiram no valor do solo, podendo verificar-se aumentos dos preos da ordem
dos 3/m. Contudo, podem sempre ocorrer transaces a preos inflacionados, que podem
chegar a 10/m, o que revelador de que a motivao da compra no o rendimento da
produo agrcola. O incremento atpico do preo acontece tambm frequentemente em
negcios de acerto de extremas ou de compra de pequenas parcelas para anexar a exploraes
agrcolas j instaladas e prsperas.
Quando os proprietrios do solo rstico, no urbanizvel, no confiam nos planos e vem os
proprietrios de prdios rsticos vizinhos, em tudo idnticos aos seus, mas, por sorte,
localizados dentro do permetro de reas urbanizveis, terem incrementos de valor que
atingem os 40 a 200/m, ento gera-se uma grande desorientao no mercado fundirio e os
valores de referncia da oferta tendem a ser aferidos pelos preos mais altos que consta terem
sido praticados na regio. tambm por isto que os PDM de primeira gerao so
responsveis pelo desordenamento do territrio e pelo incentivo especulao imobiliria. Os
PDM de segunda gerao vm refinar ainda mais esta perversidade especulativa.
Quando todo o mercado fundirio fica potencialmente referenciado aos valores do uso urbano,
esta expectativa de enriquecimento fcil, com a apropriao de mais-valias simples, fragiliza
o prprio mercado e est na origem do abandono e degradao de grande parte da propriedade
rstica e urbana.
Compete aos planos territoriais explicitar o valor normal e justo do solo para cada um dos
usos e utilizaes que o plano preconiza e estabelece.
A poltica de solos deve fazer um enquadramento jurdico da propriedade relativamente a
cada um dos seus usos, de modo a poder fomentar, garantir e, in extremis, impor a
disponibilizao do solo para a prossecuo efectiva do uso estabelecido no plano.

98

Os valores e os preos do solo para os usos silvestre, agrcola e urbano devem, na componente
de base territorial, ser regulados ou mesmo determinados pelos planos territoriais atravs de
operaes de gesto fundiria interventiva.
No a poltica fiscal que vai assegurar os usos do solo e o ordenamento do territrio, mas
til e pedaggico que os valores fiscais estejam no domnio dos valores que deveriam ser
praticados no mercado, observando princpios de razoabilidade e de justia.

99

Captulo IX. Taxas e Adequao da Carga Tributria

1. Nota Introdutria
Em 1996, surgiu um relatrio que, pela primeira vez em Portugal, desenvolveu o conceito da
tributao sobre o valor do solo (land value), separando-o do valor do investimento realizado
pelo proprietrio (property value)8.
Comentando este trabalho, o Professor Sousa Franco referia o seguinte:
O Relatrio do GAPTEC da Universidade Tcnica de Lisboa prope como forma de
determinao do valor um novo critrio de determinao do valor patrimonial, assente
na noo de valor de base territorial, apresentado como o menor denominador comum
existente entre as outras formas de determinao do valor, e cujo clculo, efectuado de
forma presumida com referncia a um padro mdio e em termos potenciais, em funo
da rea, localizao e utilizao dos prdios, pretende reflectir a incidncia do valor do
solo na formao do preo do produto final.
O sistema proposto, influenciado por razes de ordenamento de territrio, constitudo
por duas parcelas:

A primeira, constituda por um factor fixo, estabelece uma base mnima de colecta,
permite eliminar a figura de iseno tcnica, incidindo sobre o estatuto de detentor
do direito de fruio do imvel, em consonncia com o princpio do benefcio, em
particular com o custeamento da actualizao e conservao da matriz fiscal e
distinguindo os prdios em espao rstico e urbano, bem como a existncia ou no de
construes;

A segunda, tem por base a valorao dos prdios em funo da dimenso, uso e tipo
de utilizao do imvel, sendo o seu clculo estabelecido objectivamente em funo
destas variveis, e considerando a sua localizao espacial, de forma a assegurar
algum carcter progressivo ao imposto.

Esse trabalho foi solicitado pelo Senhor Ministro das Finanas, Professor Doutor Sousa Franco e pelo Senhor

Secretrio de Estado dos Assuntos Fiscais, Professor Doutor Carlos Santos, ao Gabinete de Apoio da
Universidade Tcnica de Lisboa (GAPTEC) e deu origem a um estudo, coordenado pelo Professor Doutor
Sidnio Pardal, sobre a Contribuio Autrquica, Imposto de Sisa, Sucesses e Doaes e Mais-Valias,
publicado no Boletim Cincia e Tcnica Fiscal, n. 384, editado pelo Centro de Estudos Fiscais da Direco
Geral das Contribuies e Impostos.
100

A novidade deste critrio consiste no facto de privilegiar o interesse social de

salvaguarda do patrimnio paisagstico e arquitectnico. Na sua base est a ideia de que
num horizonte a mdio prazo o valor de mercado dos prdios continuar a ser entre ns
muito dependente de factores aleatrios. O valor comum e mais estvel do valor de
mercado seria precisamente o valor de base territorial. Neste modelo a valorizao e o
rendimento de um prdio no so base de tributao, partindo da ideia que devem ser
incentivados e no penalizados.
As principais crticas apontadas a este mtodo prendem-se: com o seu excessivo
simplismo, eventualmente gerador de novas desigualdades; com o facto de a valorao
dos prdios rsticos no distinguir entre bons e maus solos; com a sua aparente
regressividade: e, em relao com os terrenos construdos (prdios urbanos) com o facto
de abstrair da idade das construes, da sua qualidade, da composio dos espaos
exteriores e dos melhoramentos, factores que influenciam o valor de mercado, o que
conduzir, segundo os crticos, a um desagravamento injustificado do litoral em
detrimento do interior e dos prdios luxuosos em relao aos restantes. Acresceria a
dificuldade de concretizao de tal mtodo de avaliao em prazo curto, dado o facto de
no constar de muitas matrizes a rea do imvel. Menos relevantes parecem as crticas
que assentam na ideia de com base neste modelo se prescindir, pelo menos num primeiro
momento, da interveno da funo avaliadora, j que a aplicao do sistema no
prescinde de uma avaliao, s que a efectiva por meios diferentes dos actualmente em
vigor.
Parece, alis, irrelevante colocar a questo terica de formulao da base de tributao,
para um novo modelo, em aspectos no correlacionveis com os reais objectivos
pretendidos pela tributao do patrimnio imobilirio.
Em qualquer modelo terico ter de se atender aos aspectos comuns capazes de induzir
a existncia de critrios de justia e de igualdade tributrias. O modelo baseado no valor
de base territorial consegue colher esse elemento comum, consistente na determinao
de espaos territoriais iguais, em localizao e em rea, indutor de tratamento
igualitrio dos proprietrios de um determinado espao de territrio, sem prejuzo, no
entanto, de poder, ou dever, ser modulado ou corrigido por outros elementos que no
ponham em causa as suas caractersticas fundamentais.

101

2. Princpios para um Modelo de Tributao do Patrimnio Imobilirio

A indexao da tributao do patrimnio ao valor do solo e no tanto s benfeitorias nele
construdas um tema clssico, caro aos fisiocratas9, que, observando o facto da oferta de
solo disponvel ser limitada e, portanto, no ser elstica, defendem que o imposto deve incidir
sobre o valor do solo em si, de modo a no distorcer as decises dos proprietrios enquanto
promotores de melhoramentos e benfeitorias nos seus prdios ou empresrios que os utilizem
como bens de produo e fontes de rendimento.
Seria aqui pertinente discutir o facto do solo rstico de uso silvestre ser absolutamente
inelstico quanto sua oferta, porquanto este foi sendo fatal e paulatinamente reduzido desde
o princpio da civilizao. J o solo agrcola, embora com uma elasticidade de oferta limitada,
tem na maior parte das regies a possibilidade de alguma expanso custa dos espaos
silvestres. Quanto ao uso urbano, que em Portugal corresponde a cerca de 4% do territrio,
este pode crescer por expanso ou densificao custa dos espaos silvestres e agrcolas,
sendo o seu crescimento presentemente limitado principalmente pelas condicionantes do
planeamento do territrio. A elasticidade da oferta de solo diferente em funo dos usos e do
sistema de gesto territorial.
pertinente questionarmos os motivos pelos quais a generalidade dos estados, at hoje, no
adopta sistemas fiscais onde o valor de base territorial seja tomado como base de incidncia
para a tributao da propriedade imobiliria. A explicao est no facto da tributao clssica
estar orientada para taxar sobre o rendimento real ou presumido dos prdios e, nesse contexto,
o valor de base territorial perde sentido como base de incidncia de um imposto que visa
tributar o rendimento. Acresce ainda o facto de, at aos anos 70, se ter vivido um longo
perodo quase sem inflao, durante o qual o valor da moeda e o valor do solo foram muito
estveis. Neste contexto em que o valor patrimonial, o valor de capital deduzido do
rendimento ou do valor locativo, o valor de mercado e o valor de cauo de hipoteca estavam
muito prximos, foi convidativo definir dentro desta banda o valor tributrio.

De entre os economistas que se destacaram na escola dos fisiocratas, referimos em particular Stuart Mill, David

Ricardo, Adam Smith e Henry George. Tenha-se em ateno que land economist deixou de ser sinnimo de
fisiocrata a partir do final do sculo XIX. As escolas americanas de Land Economists do sculo XX no so
necessariamente fisiocratas (por exemplo, Wendt, Ratcliff e Hurd).
102

Note-se tambm que o conceito de valor de base territorial no era muito conhecido, mesmo
dentro do domnio da Economia e do Direito Fiscal, sendo apenas discutido dentro de alguns
raros crculos acadmicos, principalmente nos Estados Unidos, onde o pensamento de Henry
George uma referncia no domnio dos Land Economists.
Entretanto, a necessidade de legitimar a tributao do patrimnio imobilirio margem do
rendimento (o qual passou a ser taxado em sede muito especfica de IR) e de encontrar uma
base de incidncia estvel num contexto altamente inflacionrio do preo do solo, com um
mercado imobilirio muito desregulado, volatilizado pelas facilidades do crdito hipotecrio e
perante uma nova filosofia de leitura e interpretao do patrimnio imobilirio, com polticas
de subsdio (onde se inscrevem a PAC e os mltiplos apoios recuperao de prdios
degradados, principalmente nos centros histricos e noutras reas demarcadas para a
reabilitao subsidiada) que no deixam de distorcer o mercado com efeitos pouco estudados
e avaliados, vieram trazer ordem do dia a importncia do valor de base territorial como
referencial para a tributao do patrimnio.
H, contudo, um pequeno nmero de casos em que a autoridade fiscal adoptou o critrio de
focar o imposto sobre o solo e no sobre as benfeitorias nele construdas, remetendo estas
para um segundo plano. A experincia iniciada em Pittsburgh, nos Estados Unidos, a partir de
1979, aplicou 5/6 da carga do imposto sobre o valor de base territorial (land value) e 1/6 sobre
o valor das benfeitorias (property value). Em resultado desta poltica fiscal, verificou-se um
acentuado crescimento do sector do imobilirio em todas as suas vertentes, da urbanizao e
da construo, acompanhado de um desenvolvimento da economia em geral. Deve, no
entanto, observar-se que, a par desta inovao fiscal, a cidade beneficiou de um planeamento
urbanstico criativo e dinmico porque a prpria expanso urbana foi absorvida por uma
procura no especulativa para utilizao directa, o que corresponde geralmente a um efectivo
desenvolvimento scio-econmico.
A tributao sobre o valor de base territorial, Vbt, neutra relativamente s decises do
proprietrio, o qual no pode eximir-se a suportar o encargo do imposto no construindo, no
desenvolvendo ou construindo com pior qualidade. Tributar sobre o Vbt no desmotiva nem
penaliza o investimento na qualificao e explorao do prdio, e esta neutralidade coerente
com as polticas territoriais contemporneas, que visam estimular a conservao e valorizao
do patrimnio imobilirio sob os pontos de vista econmico, arquitectnico e paisagstico.

103

A taxao sobre o Vbt deve, contudo, ser configurada de modo a no ser neutra relativamente
programao temporal e s caractersticas dos usos e empreendimentos previstos nos planos
territoriais. desejvel que o imposto seja estruturado em sintonia com a disciplina dos
planos territoriais para induzir a execuo atempada dos investimentos e desmotivar o
entesouramento passivo em prdios sem utilizao do solo e, portanto, respeitando o sentido
til e a funo social da propriedade.
A lgica da tributao compsita sobre o Vbt tem como consequncia apressar o
desenvolvimento dos usos e utilizaes com base nos direitos constitudos aos quais devem
ser associados deveres correspondentes. Este modelo, ao contrrio do que sucede actualmente
com o modelo clssico, permite facilmente que os proprietrios dos prdios onde se cumpra a
sua funo social sejam beneficiados e que aqueles que tenham os terrenos subaproveitados e
em estado de abandono, ou degradados, sejam penalizados.
Para se poder avaliar este efeito, importante aprofundar o conhecimento sobre a forma como
o valor de base territorial pode ser determinado e calculado para efeitos fiscais.
1. Durante muitas dcadas e principalmente a partir dos finais dos anos 60 do sculo XX, a
poltica fiscal favoreceu e estimulou uma procura generalizada de imveis rsticos e
urbanos, criando no imobilirio um refgio de poupanas numa perspectiva de
entesouramento passivo e especulativo. Repentinamente, com a reforma do IMI de 2003, e
j anteriormente, de certo modo, com a Contribuio Autrquica na reforma fiscal de
1998, a poltica fiscal sofre uma inverso radical que apanha os proprietrios
desprevenidos e completamente expostos a uma conjuntura onde os valores dos imveis
so altamente instveis e financeiramente confusos, na medida em que grande parte dos
prdios est classificada com usos virtuais nos planos territoriais, muitos deles onerados
como garantia de crdito hipotecrio, tendencialmente sobreavaliada, medida que as
taxas Euribor foram descendo. Note-se que sempre que esta taxa de juro referencial
desceu o preo do imobilirio tendeu a subir. O vendedor absorveu a margem criada na
esfera da prestao mensal dos encargos a assumir pelo comprador.
As polticas de habitao fomentaram, para alm do razovel, a compra de casa prpria
com recurso a um regime de crdito mal regulado e que alimentou a promoo de
urbanizaes e de construes de fraca qualidade. At que ponto deste processo
resultaram graves prejuzos para um grupo de proprietrios de prdios cujo valor se

104

deprecia muito mais rapidamente do que a amortizao da dvida que contraram para os
adquirir?
A poltica fiscal vigente agrava de sobremaneira a carga tributria sobre as propriedades
recentemente adquiridas e sobre as quais incide o maior esforo financeiro dos
proprietrios, o que se revela injusto e socialmente negativo. Ao atingir-se de forma muito
discriminada prdios idnticos, atendendo no s caractersticas de cada prdio, mas s
datas das suas transaces, introduz-se neste imposto uma componente quase analtica.
2. O valor fiscal deve ser, pelo menos, neutro relativamente a dinmicas e comportamentos
especulativos dos agentes de mercado, no sendo aceitvel que a receita fiscal beneficie
dos incrementos especulativos dos valores de mercado.
3. Se o valor fiscal corresponder ou tiver como referncia o valor de base territorial, isto , o
valor do solo considerando a dimenso do prdio, a sua localizao e os direitos de
construo e de utilizao constitudos, teremos uma base de incidncia que permite
formatar o imposto sobre o patrimnio imobilirio de modo a no distorcer as decises de
investimento do proprietrio e a estimular a valorizao e rentabilizao da propriedade.
4. O valor de base territorial, ao ser oficialmente explicitado e difundido em sede de valor
fiscal, oferece-se como um importante parmetro regulador do mercado fundirio,
conjugando a poltica fiscal com a poltica de solos.
5. O valor de base territorial um factor da maior importncia para o ordenamento do
territrio e a sua parametrizao deve constituir um objectivo a prosseguir pelos planos
territoriais.
4.1 O preo do solo deve ter um peso, , no preo final10, Pf, dos novos espaos
edificados para habitao, escritrios e outros produtos imobilirios de uso urbano e
destinados ao mercado de venda ou de arrendamento. As mais-valias simples
correspondentes valorizao do solo rstico pela sua passagem ao uso urbano ou

10

Estes limites de variao so os indicados na norma contida no Decreto-Lei n. 141/88, de 22 de Abril, relativa

determinao do valor do solo para habitao a custos controlados a partir do valor total do metro quadrado de
construo. O diploma no claro, porquanto no esclarece se se trata de solo rstico no infraestruturado ou de
solo urbano j infraestruturado.
105

correspondentes ao incremento dos direitos de desenvolvimento para uma parcela ou

lote urbano j constitudos esto integradas no Pf.
4.2 O domnio em que podem variar os valores desta parametrizao surge tambm na Lei
das reas de Desenvolvimento Urbano Prioritrio (Decreto-Lei n. 152/82, de 3 de
Maio), em 1982, e tem sentido luz dos princpios urbansticos reguladores do
mercado fundirio. No entanto, o significado exacto da parametrizao enunciada
nestas leis no claro, prestando-se a vrias interpretaes, presumindo-se que diz
respeito ao valor da rea de construo indexada ao solo j infraestruturado e no ao
valor do solo urbanizvel ainda no infraestruturado. Actualmente, a lei relativa
gesto de empreendimentos de habitao social elevou o limite superior para os 20%,
o que no se recomenda como poltica de solos, constituindo um sinal de
permissividade especulao fundiria.
4.3 O valor de base territorial, Vbt, deve ter um peso no preo das reas edificadas que
varia entre 0,07 e 0,15 do preo do produto final. Quanto ao preo do solo rstico no
infraestruturado, este deve corresponder a Pf, em que deve ser inferior a 0,05. Este
valor Pf inclui as mais-valias simples e multiplicado pelo factor de localizao, L, a
que se adicionam o custo da infraestruturao, Ci, e encargos diversos, Ed, incluindo
planos, projectos, fiscalizao, licenciamento, taxas municipais, financiamento e
comercializao. Acresce ainda a margem de lucro, mL1, referente promoo da
urbanizao. Assim, obtm-se:
Vbt = [( Pf x L)+ Ci + Ed] x mL1
Em que:
representa o peso do solo rstico e mais-valias na formao do preo das reas
edificadas. O desdobramento do valor do solo rstico e das mais-valias simples uma
matria da maior importncia, no obstante ter sido sistematicamente ignorada em
toda a prtica do urbanismo em Portugal a partir de 1965;
L traduz um factor de localizao e de caracterizao da urbanizao relativamente
maior e menor disperso e densificao;
Ci representa o custo de infraestruturao, incluindo projectos, administrao,
construo, fiscalizao, licenas e taxas;
106

Ed representa encargos diversos, incluindo planos, projectos, fiscalizao,

licenciamento, taxas municipais, financiamento e comercializao, que corresponde a
aproximadamente 3% do produto final (Ed= 0,03 Pf).
mL1 corresponde margem de lucro referente promoo da urbanizao.
As mais-valias simples esto includas em Pf e correspondem ao incremento de valor
decorrente da deciso poltico-administrativa que altera o uso do solo de rstico para
urbano. Note-se que sem uma procedimentalizao fina as mais-valias diluem-se e
confundem-se com o lucro ou com os prejuzos da operao.
Teoricamente, o ajustamento operado pelo factor de localizao, L, tambm pode ser
considerado como includo em Pf, porquanto este s se deveria revelar no momento
da alterao do uso do solo. No entanto, acontece que na realidade dos mercados mais
dinmicos dos solos rsticos periurbanos ou de espaos de uso silvestre e agrcola
muito procurados, o factor de localizao tem valores expressivos no prprio mercado
de solos rsticos que so potenciados desde o momento em que o mercado perspective
a sua passagem para o uso urbano.
A ponderao deste factor em sede fiscal merece particular cuidado, uma vez que
podemos ser induzidos em erro por apreciaes preconceituosas. Seno vejamos:
a) No caso dos prdios urbanos isolados em meio rstico, os custos de
infraestruturao so geralmente agravados e recaem na parte do investimento
decidido e efectuado na esfera de aco do proprietrio, e no na esfera da
promoo urbanstica. Relativamente s redes de infraestruturas e servios
pblicos, a construo dispersa cria encargos muito gravosos conservao de
estradas, iluminao pblica, recolha de lixos, redes de abastecimento sem
consumo suficiente para manter a gua em bom estado de salubridade obrigando a
peridicas descargas de depurao, transportes escolares custeados pelos
Municpios , o que demonstra o elevado custo social do povoamento disperso
que deve ser traduzido por factor de correco especfico.
b) J no caso dos prdios urbanos integrados nos aglomerados urbanos, nas zonas
mais centrais de mais elevada densidade, temos uma massa crtica que beneficia as
empresas fornecedoras dos servios pblicos urbanos. Esta localizao tem custos

107

sociais muito mais reduzidos ou constitui mesmo uma fonte de receita, excepto
nos casos de congestionamento urbano decorrente de sobredensificao que
podem implicar disfunes nas redes gerais de infraestruturas e custos agravados
com obras de redimensionamento, quando estas so possveis.
, portanto, contraditrio que as zonas centrais tenham correntemente um factor de
localizao agravante em sede de IMI, enquanto que a construo dispersa beneficia
de um factor de localizao desagravante do imposto de IMI. A lgica actual do IMI
apresenta-se como favorvel ao povoamento disperso, o que no tem sentido.
Note-se que na legitimao do actual modelo do IMI invocado o princpio do
benefcio e, luz da lgica territorial e da realidade econmica, o factor de localizao
est a ser aplicado com critrios que so inversos do que acontece em termos da
distribuio efectiva dos encargos e benefcios pblicos.
Se particularizarmos a anlise para a propriedade horizontal, que geralmente
dominante nas zonas urbanas mais centrais, verificamos que este regime de
propriedade tem o nus acrescido do condomnio. A tendncia para o aumento do
preo do imobilirio nas zonas centrais, nunca demais sublinh-lo, deve-se ao
agravamento do preo do solo devido a desequilbrios entre a oferta e a procura de
espaos com predicados de centralidade. Estes desequilbrios deveriam ser evitados e
contrariados pela aco do planeamento urbanstico, criando aglomerados
policntricos estruturados num mosaico de bairros, com centros cvicos de qualidade
equivalentes, reduzindo, assim, as assimetrias do valor do imobilirio devidas
localizao.
A valorizao anormal do imobilirio, assim como a desvalorizao, so tambm o
resultado de erros de planeamento urbanstico que no se devem repercutir e integrar
de forma linear e simplista no sistema fiscal. O ideal manter a estrutura territorial do
mercado imobilirio em bases estveis e resistentes a investidas especulativas ou a
aces causadoras de significativas desvalorizaes.
4.4 O preo final, Pf, igual ao somatrio de Vbt com todos os encargos de construo e
desenvolvimento das benfeitorias efectuados no interior do lote urbano ou necessrios
para a sua normal utilizao assumidos pelo seu proprietrio, que corresponde ao

108

factor agregado Ep, encargos do promotor da edificao, e que esto na esfera da

sua deciso. Assim, temos que:
Pf = Vbt + Ep
4.5 Os encargos do promotor da edificao, Ep, para alm do valor que teve de pagar pelo
lote infraestruturado, correspondem ao somatrio dos seguintes factores:
Ep = Edp + Ct + mL2
Em que Edp representa os encargos diversos do promotor dos edifcios, incluindo
planos, projectos, fiscalizao, licenciamento, taxas municipais, financiamento e
comercializao do espao edificado. Estes encargos estimam-se em cerca de 0,12 Pf
(12% do preo final):
Ct corresponde ao custo da construo, a que acresce a margem de lucro da
promoo da construo, que deve incluir uma margem de risco;
A margem de lucro do promotor, mL2, situa-se razoavelmente na ordem dos 0,2 Pf
(20% do preo final).
O preo final desagregado corresponde, assim, a:
Pf = [[( Pf x L)+ Ci + Ed] x mL1] +( Edp + Ct)] x 1,2
Como se depreende desta frmula, os valores mais seguros e correctos para determinar
o custo mdio do metro quadrado de construo indexado ao solo so os que
correspondem s variveis independentes da equao (a saber: o custo das
infraestruturas e o custo da construo do edificado e de demais obras de benfeitoria),
os quais so formados em concorrncia quase perfeita pelo sector das empresas de
construo.
A ttulo indicativo, actualmente, os custos mdios de infraestruturao estimam-se
entre 130/m2 de construo ou em cerca de 15.000/lote de habitao unifamiliar.
Quanto construo de edifcios, estima-se um custo da ordem dos 750/m2.

109

Nota: a Portaria n. 1240/2008, de 31 de Outubro, que fixa os valores de construo de

habitao a custos controlados para 2009, determina os seguintes valores: Zona I =
741,48/m2; Zona II = 648,15/m2; Zona III = 587,22/m2.
A Portaria n. 1545/2008, de 31 de Dezembro, que fixa o valor mdio de construo
referido no art. 39. do CIMI, para 2009, determina o valor mdio de construo por
metro quadrado (fixado pela CNAPU) de 487,20/m2.
De salientar a preocupao em controlar, por lei, um preo que est controlado pelo
prprio mercado e sobre o qual a lei no deve nem tem que intervir. J que no pode
obrigar as empresas de construo civil a praticar esse preo, pode apenas assim
condicionar os projectos de arquitectura no sentido de adoptarem solues e materiais
menos dispendiosos. No entanto, a questo chave que a regulao do mercado de
solos, que depende em grande parte dos instrumentos legais de classificao e
afectao de usos e utilizaes do solo e de parametrizao da construo, no
tratada. Consequentemente, o elevado custo do imobilirio, os comportamentos
especulativos no mercado e o estado de abandono de uma parte significativa dos
prdios, rsticos e urbanos, deve-se aos preos excessivos do solo e no ao preo da
construo.
Relativamente ao factor que controla o preo do solo rstico classificado como
urbanizvel e edificvel, a sua ponderao uma questo-chave da poltica de solos e,
como se pode constatar, os valores saem do domnio da razoabilidade quando
ultrapassa os 0,05 do preo do produto final.
Se tivermos um apartamento lanado no mercado a 1.500/m, com igual a 0,05,
teremos como preo de m de solo rstico urbanizvel, para um ndice de construo
da urbanizao de 0,5, o valor de 37,50/m, valor mesmo assim muito elevado a
gerar mais-valias na ordem dos 35/m, considerando que a actividade agrcola no
suporta um preo do solo rstico superior a 2,50/m, isto para as culturas mais
rentveis. No caso da actividade florestal os valores baixam para os 0,20/m,
elevando-se as mais-valias simples para 37,30/m.
O controlo deste incremento do valor do solo rstico uma questo poltica, depende
da deciso discricionria do Estado e dos Municpios. aqui que se coloca a questo
da parametrizao e da distribuio das mais-valias simples, matria que desde 1965
110

passou a ser omissa na legislao urbanstica portuguesa. No se devem confundir as

mais-valias simples, geradas por deciso administrativa, independentemente do
comportamento do proprietrio, com as mais-valias imprprias, as quais
correspondem ao lucro de uma operao comercial determinado pela diferena entre o
preo de compra e o preo de venda de um bem.
Tomando os parmetros mais elevados considerados neste texto, o mximo do valor
de base territorial, Vbt, corresponde a:
Pf = Vbt + Ep
Vbt = [( Pf x L)+ Ci + Ed] x mL1
Vbt = [(0,05 Pf x 1,2)+ 130 + 0,03 Pf] x 1,2
Vbt = 0,108 Pf + 156
Ep = Edp + Ct + mL2
Ep = 0,12 Pf + 750 + mL2
Pf = [[( Pf x L) + Ci + Ed] x mL1 + ( Edp + Ct)] x 1,2
Pf = [[(0,05 Pf x 1,2)+ 130 + 0,03 Pf] x 1,2 + (0,12 Pf + 750)] x 1,2
Pf = [0,108 Pf + 156 + 0,12 Pf + 750)] x 1,2
Pf = (0,228 Pf + 906) x 1,2
Pf = 0,274 Pf + 1087,20
O,726 Pf = 1087
Pf = 1497,52
Este seria o valor mdio da construo, com qualidade, seguindo os preos correntes
de mercado.
O valor de base territorial do espao edificado alcanaria aqui um valor da ordem dos
317,7/m2.
Vbt = 0,108 Pf + 156
Vbt = (0,108 x1497,25) + 156
Vbt = 317,73 (este montante refere-se ao valor da rea de construo autorizada
indexada ao solo)
No caso dos lotes para moradias unifamiliares, isoladas ou geminadas, frequente o
mercado adoptar um mtodo de formao de preo por metro quadrado de terreno do
lote, e no tanto pela rea de construo autorizada para a moradia. No entanto,
podemos sustentar que o preo nestes casos determinado por uma ponderao
111

conjunta da rea de construo autorizada e da dimenso do lote, observando a rea

livre de logradouro que constitui um complemento importante e estruturante desta
tipologia de habitao unifamiliar.
Curiosamente, os encargos fixos das moradias unifamiliares so significativamente
mais reduzidos do que os da habitao colectiva, nomeadamente no que concerne s
despesas do condomnio. Acresce que as moradias unifamiliares, a mdio e longo
prazo, tm em geral uma depreciao muito menor do que as fraces autnomas. Os
prdios em propriedade horizontal, quando entram numa fase de degradao tal que s
admitem renovao, carecem de um consenso entre os proprietrios das fraces que
pode no ser fcil de alcanar11.
O facto de no existir uma poltica de parametrizao e reteno de mais-valias
traduz-se numa perda considervel de receitas para os Municpios. Note-se que as
mais-valias poderiam constituir uma das principais fontes de receita dos Municpios e,
ao mesmo tempo, dot-los de um poderoso instrumento de controlo do mercado
imobilirio e de ordenamento do territrio. Acresce que uma poltica de
parametrizao e reteno de mais-valias simples facilitaria um significativo
desagravamento do IMI e a eliminao do IMT.
Bem vistas as coisas, a lei carece de conhecimento e de fundamentao sobre a
formao do preo do solo para poder alcanar uma clareza e explicitao dos
parmetros em jogo quando estabelece uma relao entre o custo do solo e o preo
final do produto imobilirio para a habitao [ver os diplomas relativos s reas de
Desenvolvimento Urbano Prioritrio (ADUP) e ao custo do solo para a habitao
social]. A lei deve ir mais longe e tratar da regularizao do preo do solo para todas
as utilizaes, no se ficando apenas pela habitao.
A parametrizao das mais-valias e a sua articulao com as margens de lucro da
urbanizao, da promoo da construo e depois com a eventual valorizao dos
prdios ou depreciao da construo no mercado, observando aqui a questo das

11

A propriedade horizontal s constituda na legislao portuguesa com o Cdigo Civil 1966 e, de certo modo,

ainda no foi plenamente consciencializada a questo dos problemas inerentes gesto condominial de prdios
constitudos por inmeras fraces distribudas por outros tantos proprietrios com perfis, capacidades e
interesses difceis de conjugar em situaes de crticas de conservao, manuteno e eventual renovao desses
imveis.
112

mais-valias e menos-valias imprprias, apresentam-se como questes de primeira

ordem no mbito de uma poltica de solos.
Como disponibilizar o solo a preos acessveis para os diversos usos e utilizaes
sociais, nas esferas pblica e privada, sem que os proprietrios adquirentes desses
prdios venham a seguir comportamentos especulativos? Esta no fundo uma das
questes fundamentais a que a poltica de solos deve responder.
A ordem jurdica de um Estado de Direito confronta-se com a necessidade de reconhecer ao
Governo e aos Municpios o poder de expropriar prdios com base na declarao do interesse
pblico. Isso implica competncia estatal para configurar um critrio de avaliao do valor
dos prdios em causa. Perante a inexistncia de um cdigo de avaliaes devidamente
estruturado, remete-se para os tribunais a tarefa ingrata de sentenciar a determinao do valor
da expropriao perante um quadro de argumentaes onde frequente os valores
apresentados pelas partes serem espantosamente dspares, deixando os juzes numa situao
delicada.
Se uma parte das componentes do preo determinada pelo mercado (custos dos projectos, da
construo, da fiscalizao da obra, dos encargos financeiros e a margem de lucro), j o preo
do solo, na medida em que depende dos contedos dos planos, no determinado pelo
mercado mas pela poltica de solos em geral e, em particular, pela classificao do uso do solo
e parmetros de urbanizao e construo. , assim, legtimo que o Estado estabelea como
vontade poltica o peso do preo do solo na formao do preo final dos produtos
imobilirios. Os estudos de economia urbana, observando a prpria composio dos factores
cujos preos so determinados pelo mercado em situao de concorrncia quase perfeita,
sustentam que o peso do preo do solo no deve ter um peso superior a 15% na formao do
preo final do produto imobilirio, sob pena de se entrar em desequilbrios de carcter
especulativo.
Haveria aqui que diferenciar a questo da formao do preo dos lotes para construo, onde
podem ocorrer duas situaes:
1.

O preo do lote determinado por metro quadrado de solo, o que acontece no caso de
lotes para habitao unifamiliar, lotes industriais e outros onde o programa de construo
e de utilizaes no d origem a fraces autnomas;

113

2.

O preo do lote determinado pela rea de construo autorizada e pelo nmero de

fraces a que esta d origem.

Nestes casos, questiona-se quais os pesos do preo do solo rstico, das mais-valias, dos custos
de infraestruturao e da margem de lucro da promoo na formao do valor final do metro
quadrado de terreno do lote ou da rea de construo neste autorizada.
Os 15% acima referidos aplicam-se ao peso do custo do solo infraestruturado na formao do
preo final de venda do espao edificado e pronto a ser utilizado pelo utilizador final.

114

Captulo X. A Questo do Cadastro Geomtrico12

A implementao de um servio de cadastro deve, partida, resolver de forma muito clara as
competncias e as relaes entre o Instituto Geogrfico Portugus (IGP) enquanto centro
estratgico, normativo, pedaggico e monitorizador e os gabinetes locais descentralizados
e enquadrados na estrutura municipal enquanto rgos operacionais de campo, de recolha e
sistematizao de dados, de actualizao e de disponibilizao da informao cadastral.
importante assegurar que o IGP ou outros organismos de poder central no venham complicar
e burocratizar o processo, criando entropias que ponham em causa o carcter descentralizado
da operao cadastral.
No se recomenda uma centralizao de uma grande encomenda, mesmo que fraccionada por
diversas empreitadas, para a elaborao do cadastro, remetendo para um segundo plano a
criao dos gabinetes locais, dotados de responsabilidade e capacidade de gesto, para as
tarefas que lhes so cometidas. Estes gabinetes locais so o alicerce e a sustentao de todo o
sistema, devendo ficar integrados na proximidade da estrutura municipal, em articulao
com os servios de finanas, conservatrias do registo predial e servios dos Ministrio
da Agricultura. Neste sentido, os financiamentos da Unio Europeia deveriam ser
conduzidos para o Municpios, a fim de sustentar a coordenao e instalao dos gabinetes de
acordo com um programa estabelecido com o apoio normativo e tcnico do IGP.
Os gabinetes locais devem ter competncia para creditar os tcnicos liberais competentes para
a execuo de levantamentos cadastrais solicitados por entidades pblicas e privadas, devendo
haver para a prestao desses servios uma tabela de preos de referncia. Esta estrutura local
dos gabinetes e dos tcnicos creditados permite que ao nvel da lei seja exigido ao proprietrio
do prdio a apresentao de um levantamento com certificao cartogrfica, o que se
traduziria numa cooperao de inestimvel valor e que reduziria significativamente os
encargos globais da operao e melhoraria a sua eficincia e confiana. As tarefas de
completamento dos vazios observados findos os prazos estabelecidos para a apresentao das
declaraes de actualizao cadastral pelos proprietrios seriam ento da iniciativa dos
gabinetes, recorrendo, sempre que necessrio, prestao de servios particulares, os quais

12

Este captulo tem como base a Nota Preliminar sobre o Sistema Nacional e Explorao e Gesto da

Informao Cadastral, elaborada a pedido da Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), pelo
Professor Doutor Sidnio Pardal, em Dezembro de 2007, e cujo contedo permanece actual.
115

encontrariam nos tcnicos liberais locais porventura as condies mais econmicas e cleres
para a realizao dessas tarefas.
Apoiar a elaborao do cadastro com recurso a servios temporrios prestados por empresas
privadas e distantes no recomendvel, porquanto a informao cadastral deve ser
configurada no mbito de um servio pblico permanente e de proximidade, que implica a
organizao de uma memria e o desenvolvimento de uma experincia e de uma cultura de
acervo informativo.
H mais de um sculo que o pas falha no objectivo repetidamente anunciado de dispor de
uma base informativa sobre o cadastro da propriedade. Seguramente uma das causas deste
insucesso deve-se ao facto do projecto ter tido sempre uma configurao quase absolutamente
centralizada nas instituies que antecederam o actual IGP, que se outorgaram a realizar o
cadastro rstico e urbano de todo o pas.
Nas ltimas dcadas, os Municpios e outras entidades responsveis por tarefas que exigem
uma informao cadastral tomaram a iniciativa de organizar bases cadastrais parcelares.
assim que, actualmente, para alm do Instituto Geogrfico Portugus e do Instituto
Geogrfico do Exrcito, h outros organismos, como o INGA, o Ministrio da Finanas (ao
nvel do IMI), o Ministrio da Justia (ao nvel das conservatrias do registo predial), a
Direco-Geral dos Recursos Florestais e as Cmaras Municipais, que, cada um por si,
produzem informao cartogrfica e cadastral. Seria, obviamente, mais vantajoso haver uma
estratgia concertada de cooperao e de economia de esforos.
O pas deve ter um sistema de cartografia e cadastro descentralizado mas obedecendo a
uma base normativa unificada, que garanta a compatibilidade entre todas as suas
componentes, assegurando um perfeito relacionamento e partilha para efeitos da sua
elaborao e utilizao. A implementao do sistema deve ser alicerada nos servios de
cada um dos Municpios em articulao com as reparties de finanas e conservatrias.
Deve competir ao IGP o trabalho de normalizao, de formao e de coordenao cientfica,
tcnica e pedaggica. A creditao e validao cartogrfica e cadastral deveriam j ser
competncias descentralizadas, embora acompanhadas e observadas pelo IGP. importante
impedir partida que a entidade competente para criar a base normativa unificadora do
sistema transforme essa competncia num poder absoluto que asfixie a iniciativa e a dinmica
da descentralizao atravs das famigeradas e tradicionais dependncias e pesos burocrticos.

116

O espao de autonomia dos servios locais um valor que deve ser constitudo e
salvaguardado.
Tendo como referncia uma normativa nacional, assegurada pelo IGP, a cartografia e o
cadastro so tarefas e servios de carcter eminentemente local, exigem uma relao de
proximidade quase em tempo real, por isso tem todo o sentido que seja a Cmara Municipal a
entidade mais vocacionada para assegurar esta tarefa, com base numa normativa de nvel
nacional que assegure a uniformidade dos critrios e a compatibilidade dos sistemas.
O servio de cartografia e cadastro municipal deve trabalhar e operar on-line com outros
servios pblicos que dependem da base cadastral e que contribuem tambm para alimentar a
sua base de dados: os servios de finanas, no que diz respeito ao registo das matrizes fiscais
dos prdios; e as conservatrias do registo predial, que tratam das respectivas cadernetas
prediais. O alicerce do servio pblico cadastral passaria pela criao da estrutura local
articulada entre estas trs entidades: Municpios, Ministrio das Finanas e Ministrio da
Justia.
A informao cadastral de base exige a criao de unidades de servio local e permanente,
com capacidade de processamento informtico, operacionalidade de campo no domnio da
topografia, secretariado prprio, arquivo organizado e uma direco com formao
especializada. Estas unidades de servio devem estar directamente em contacto com os
servios de urbanismo e de informao geogrfica dos Municpios, com as reparties de
finanas e com as conservatrias da sua rea de aco. O trabalho tcnico podia ser objecto de
observao, verificao e apoio por parte do IGP, o qual faria tambm a monitorizao da
disponibilizao de toda a informao pela Internet.
A elaborao do cadastro deve ser concebida e conduzida como um processo evolutivo, feito
por aproximaes sucessivas, usando um sistema onde se possa partir de um cadastro
geomtrico rudimentar e, gradualmente, aferi-lo cartograficamente e enriquec-lo e actualizlo com informao associada a cada um dos prdios medida que esta vai sendo recebida.
Este mtodo contrasta com o da encomenda de uma base cadastral pontual, que se
desactualizaria rapidamente por no ter sustentao local para a sua utilizao e actualizao
em permanncia. Tambm dificilmente asseguraria a unidade, compatibilidade e gesto do
sistema a nvel nacional, evitando a proliferao de cadastros avulsos.
Na perspectiva municipal, a qualidade da administrao do territrio depende da informao
cadastral, na sua base geomtrica, associada a todos os outros factores necessrios para a
117

completa caracterizao de cada prdio (rstico ou urbano), das prerrogativas, direitos e nus
que especificamente incidem sobre ele, e identificao do proprietrio. O cadastro deve fazer
o historial de cada prdio no que diz respeito s prerrogativas da propriedade, aos usos do
solo, aos direitos de construo e utilizao e s suas transaces por venda, herana, doao,
expropriao ou outras formas de disponibilizao como o arrendamento ou a concesso.
importante atender-se ao carcter extremamente dinmico do cadastro, o que implica que a
sua elaborao nunca possa ser entendida como uma tarefa isolada no tempo, um trabalho
acabado e passvel de ser encomendado e entregue de chave na mo. Pelo contrrio, a
estratgia que se recomenda deve ter em vista a criao de um servio em operacionalidade
contnua, que, numa fase inicial, pode, com vantagem, recorrer a ajudas externas para a
instalao do sistema e para a elaborao do levantamento cadastral inicial, com base na
informao acessvel, mas a partir dessa base de arranque o sistema deve manter-se,
assegurando a prestao quotidiana de um servio eficiente.
O facto dos PDM (para j no falar nos PROT e no PNPOT) no se terem debruado sobre a
estrutura cadastral em parte por no existir informao, mas tambm seguramente porque
os problemas subjacentes so complexos e, porventura, incmodos deu azo a uma total
omisso de polticas relativamente questo da diviso da propriedade nas diversas categorias
de uso do solo. Os planos territoriais no trataram do problema do parcelamento agrcola e
florestal, que, tacitamente, foi assumido como uma matria melindrosa e, como tal,
escamoteada. O reparcelamento urbano e mesmo a prtica da perequao em planos
urbansticos tambm tm sido muito dificultados devido ausncia de informao cadastral
devidamente organizada e actualizada.
A incipincia das polticas fundirias que caracterizam o actual sistema de planeamento do
territrio deve-se tambm ao facto de no haver conhecimento e conscincia dos problemas
onde se relacionam as prerrogativas da propriedade, os direitos de desenvolvimento
constitudos para cada prdio, a dimenso, forma e localizao das parcelas, e o contedo dos
planos. Este quadro de relaes s pode ser estudado e objectivado sobre uma base cadastral.
Por fim, merece tambm uma especial ateno a democratizao e abertura deste servio, o
qual deve ter um carcter eminentemente pblico, com custos mdicos e tarifados. No seria
aceitvel que houvesse qualquer apropriao da informao cadastral, com enquadramentos
numa perspectiva lucrativa, usando-a como fonte de receitas.

118

Captulo XI. Notas Avulsas

1. A passagem da jugada, imposto inspirado no jugatio romano para a dcima militar,
justamente considerada uma evoluo no regime fiscal, na medida em que se atribui
jugada uma legitimao com base em direitos dominiais detidos pelo sujeito activo da
cobrana que, assim sendo, no est a cobrar propriamente um imposto mas, mais
propriamente, a cobrar uma renda alicerada em direitos reais configurados no modelo da
propriedade feudal. pertinente determo-nos na anlise e reflexo crtica da separao de
direitos e de dependncias que, para o mesmo prdio, se estabelecem no regime feudal
entre o detentor do direito dominial, O Senhor, e o detentor do direito de utilizao, O
Servo da Gleba. A pertinncia desta anlise impe-se quando um Estado forte e carente de
receitas tentado a configurar relaes que historicamente ocorrem quando h um
desequilbrio na relao de foras entre as partes interessadas na apropriao do territrio
sem a presena de instituies informadas e avanadas em princpios de justia e de
Direito Econmico.
2. Que acontece aos proprietrios de lotes de casas e mesmo de apartamentos em que o
urbanizador no terminou as infraestruturas, tendo abandonado o empreendimento?
A nova legislao sobre as novas urbanizaes particulares (ver Decreto-Lei n. 555/99, de
16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Julho), veio retirar da
esfera municipal a responsabilidade sobre as urbanizaes particulares, contrariando o
facto de estas corresponderem sempre delegao de competncias pblicas municipais,
colocando o nus da aco perante o incumprimento do promotor da urbanizao nas
mos dos compradores dos lotes. Note-se que a lei permite que o promotor venda os lotes
logo aps o seu registo nas finanas e no registo predial, desprezando o facto de as
infraestruturas no estarem concludas e recebidas pelo Municpio ou outras entidades
competentes, aceitando mesmo que a venda dos lotes acontea sem que as infraestruturas
se tenham iniciado.
3. No deixa de ser uma contradio do actual sistema do IMI penalizar os proprietrios
investidores e cumpridores dos seus deveres no que diz respeito qualificao e
conservao do patrimnio edificado, ao mesmo tempo que no contexto das polticas
territoriais se pretende assegurar a disponibilizao do solo para a sua funo social. Est
na ordem do dia a discusso dos instrumentos adequados para impor a correcta utilizao
119

do solo e desmotivar ou mesmo impedir a existncia de prdios degradados e em estado

de abandono. At que ponto aceitvel o agravamento do imposto sobre o patrimnio
imobilirio para castigar ou simplesmente desmotivar os proprietrios que mantm os seus
prdios em estado de degradao? A Teoria do Direito Fiscal sustenta que os instrumentos
fiscais no devem ser utilizados para a aplicao de prmios ou de castigos marginais
funo social estritamente contributiva do imposto.
4. Nas transaces imobilirias, tendo as partes acordado um preo pelo imvel e escriturado
pelo valor da transaco, pode o imvel ser sujeito a uma avaliao ou reavaliao do seu
valor fiscal, conforme o caso, em sede de CIMI, sendo frequente que dessa avaliao ou
reavaliao resulte um valor fiscal superior ao preo de mercado (preo da transaco).
Surpreendentemente, para efeitos de IR, o lucro (mais-valias imprprias) realizado pelo
vendedor na transaco vai ser calculado no com base no preo de mercado lavrado na
escritura mas com base no valor fiscal determinado pelo cdigo do IMI. A Administrao
Fiscal obriga o vendedor a contabilizar o lucro virtual maxime presumido resultante da
avaliao ou reavaliao e, por conseguinte, a pagar IR sobre um alegado lucro que o
contribuinte nunca obteve de facto.
O contribuinte, para contestar ou reclamar da deciso da Administrao Fiscal, ter que
pagar ou prestar cauo e abrir um processo de reclamao, com o que tal tem de
demorado, de dispendioso, de incmodo e de contencioso.
5. urgente ajustar a fiscalidade em matria de IMI e IMT s novas realidades do mercado
da promoo e construo imobiliria, observando as suas relaes de dependncia com o
sistema de financiamento, onde tem relevncia a disciplina do crdito hipotecrio e a
capacidade de endividamento das famlias e das empresas.
6. No que diz respeito ao IMI, quando aplicado a prdios que figuram no activo de empresas
que tm por objecto a sua venda ou a construo para venda, necessrio reconfigurar o
seu enquadramento fiscal, nomeadamente o modelo dos prazos de no sujeio a IMI, que
so actualmente muito reduzidos. O prprio modelo tributrio destes bens no se ajusta
economia do territrio contempornea, gerando uma instabilidade insustentvel no seio
deste tipo de empresas.

120

7. Nos novos edifcios a data para o incio da contagem dos diversos prazos relevantes para
efeito de IMI deve ser sempre a data de obteno da licena de utilizao,
independentemente da inscrio de prdio na matriz ter sido efectuada em data anterior.
8. A tributao dos prdios que esto na posse de empresas para revenda carece de um
enquadramento prprio e diferente do actual, que no se afigura razovel.
9. O cadastro e o valor das propriedades rsticas na sua quase totalidade esto muito
desactualizados, reportando-se em grande parte a valores de 1913. O modelo previsto para
a sua actualizao no praticvel e quase no tem sentido na economia agrria
contempornea. Acontece ainda que em grande parte do territrio nacional, sobretudo no
Centro e Norte, a propriedade rstica no est sequer cadastrada.
10. Nas ltimas dcadas, em muitas regies do pas, o preo do solo rstico tem sido
inflacionado por uma procura fora do uso e da lgica econmica da explorao agrcola e
florestal, o que cria grandes dificuldades aos empresrios do sector agro-florestal que no
conseguem, assim, competir no acesso terra.
11. Em resultado da Contribuio Autrquica, de 1988, e do cdigo do IMI, de 2003, no se
conhece qualquer caso de reviso do valor fiscal ou agravamento da colecta sobre os
prdios rsticos. A delicadeza da questo justifica uma particular ateno sobre o ponto de
vista social e, por razes polticas e financeiras, na esfera do sector agro-florestal.
12. Deve ser dada particular ateno determinao do valor fiscal em funo da dimenso
dos prdios rsticos e parametrizao das reas das parcelas no contexto da dimenso da
explorao a que pertencem, ponderando os custos e outros inconvenientes do
parcelamento.
13. Na audio da Confederao Nacional da Agricultura, o valor do solo agrcola estima-se
que possa variar entre os 3.000/hectare e os 6.000/hectare. No que diz respeito aos
terrenos florestais, o seu preo deve ser inferior a 2.000/hectare.
Estes valores de mercado podem servir de base para a determinao do valor de base
territorial do solo de uso agrcola e do solo de uso florestal, o qual por sua vez seria
tomado como valor fiscal.

121

14. A incidncia fiscal sobre os terrenos envolvidos em processo de urbanizao,

nomeadamente na passagem dos prdios rsticos para parcelas e lotes urbanos, foi
particularmente agravada com a reforma fiscal de 2003, a ponto de ser unanimemente
reconhecida uma sistemtica falta de razoabilidade.
15. A Associao Nacional de Proprietrios contesta a interpretao da Lei n. 64-A/2008, de
31 de Dezembro (Lei do Oramento de Estado), quando esta no clara ao no assumir
explicitamente o carcter retroactivo da iseno da avaliao dos prdios herdados mortis
causa para filhos ou cnjuges, criando uma situao de franca desigualdade.
O art. 15., n. 8, do Regime Transitrio do IMI (Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de
Novembro) isenta de avaliao os imveis transmitidos por herana para cnjuge ou
filhos, desde que a morte do autor da herana tenha ocorrido aps 31 de Dezembro de
2008, colocando em situao de desigualdade as heranas ainda no declaradas de de
cujus falecidos anteriormente a 1 de Janeiro de 2009.
16. Para todos os efeitos, inclusive fiscais, as prorrogativas da propriedade devem
corresponder aos direitos legalmente constitudos atravs de alvars e licenas de
urbanizao, construo e utilizao.
Na doutrina fiscal estabelecida, os prdios rsticos includos em manchas urbanizveis,
demarcadas em PDM, mantm o seu estatuto de prdios rsticos e s passam a ser
urbanos depois de obtido o alvar de loteamento com efeitos registais dos respectivos
lotes na Conservatria do Registo Predial e na Repartio de Finanas ou mediante licena
de construo de edifcios com constituio de artigos urbanos.
Muitos proprietrios, inadvertidamente e sem medirem as consequncias do seu acto,
principalmente em resultado do Cdigo do IMI de 2003, aquando de transaces por
venda ou por herana, no acto de procederem ao registo do prdio nas Finanas,
questionados sobre se o prdio rstico ou urbano, levados por um comportamento
cpido, caem na armadilha de optarem pelo uso urbano. Em resultado desta qualificao
os prdios rsticos so reavaliados como se fossem lotes para construo com os
parmetros mximos estabelecidos no PDM, o que d valores fiscais e montantes de
colecta exorbitantes. Atenda-se ao facto dos prdios no estarem nem poderem estar
registados na Conservatria como terrenos para construo, o que s acontece aps o
levantamento das respectivas licenas.
122

Numa atitude de esclarecimento e de bom senso recomenda-se que todas as Reparties

de Finanas procedam ao registo sempre em conformidade com a informao camarria
dos direitos efectivamente constitudos e com o contedo da caderneta da Conservatria
do Registo Predial. Todos os proprietrios de prdios rsticos impropriamente
classificados como urbanos em sede fiscal devem poder requerer a correco de tal
classificao, com as inerentes consequncias quanto determinao do valor fiscal.
Existem Reparties de Finanas que tm procedido a esta correco, luz dos princpios
da razoabilidade e de justia.
17. A forma de clculo actual do Valor Patrimonial Tributrio cria grandes distores,
nomeadamente ao fazer incidir sobre o valor terico de construo um factor de
localizao cuja variao apresenta amplitude significativa (factor de localizao varia de
0,4 a 3)13.
As unidades hoteleiras s quais j foi atribudo um novo Valor Patrimonial Tributrio ao
abrigo dos CIMT e CIMI viram o valor do IMI aumentar, nalguns casos mais de 10 vezes,
tornando-se este imposto um nus difcil de suportar pelos resultados da operao
hoteleira.
Certas isenes temporrias, principalmente aquelas que no esto directamente
relacionadas com o investimento produtivo, so um factor de distoro da concorrncia.
A determinao do Valor Patrimonial Tributrio deveria ser neutral relativamente ao valor
do investimento, devendo antes ter como base de incidncia o valor do terreno com os
respectivos direitos de construo (Valor de Base Territorial).
O Valor de Base Territorial nunca deveria exceder os seguintes valores:

rea til do hotel: 150 a 200/m2 (essencialmente quartos e zonas pblicas)14

Estacionamentos e reas tcnicas: 30/m2

reas complementares (jardins, etc.): 5/m2

13

Esta considerao e as seguintes foram colhidas no documento, datado de 18 de Junho de 2009, que foi

facultado pela Associao da Hotelaria de Portugal (AHP), cuja colaborao se agradece.

14

Valor a variar em funo da localizao.

123

A taxa de imposto sobre o Valor de Base Territorial, calculado de acordo com os

pressupostos identificados nos pargrafos anteriores, nunca deveria exceder 0,8% a 1%.
Relativamente ao IMT, dentro do princpio da igualdade e razoabilidade, este imposto
apenas deveria aplicar-se ao acto da primeira transaco do imvel, aps a sua construo.
Assim, reafirmam-se os seguintes princpios quanto ao IMI e IMT:

O IMI deve obedecer a critrios de igualdade e de razoabilidade;

O IMI deve ser um imposto estvel e previsvel a longo prazo;

Os planos territoriais devem incluir especificamente uma rubrica de terrenos para

hotelaria e o valor por metro quadrado de rea til edificvel (quartos e zonas
pblicas) nunca dever exceder 200, valor este que servir de referncia para o
mercado;

O IMT apenas dever ser aplicado na primeira transaco do imvel.

18. Todos os prdios de um concelho devem estar registados nos respectivos servios de
finanas e serem tributados em geral a favor do Municpio independentemente das
titularidades dos imveis poderem ser da propriedade de pessoas, individuais ou
colectivas, com sede ou domiciliao em pases ou regies com regimes fiscais mais
favorveis. pertinente encontrar-se uma forma de neutralizar a deslocao da
titularidade de imveis.
19. de toda a convenincia esclarecer o que so prdios rsticos, prdios urbanos e prdios
mistos, assim como definir o estatuto dos solos urbanizveis e precisar a forma e o
momento da constituio do direito de urbanizar e do direito de construir. Estes conceitos
devem ser unificados e comuns s disciplinas e linguagens do Urbanismo e do Direito.

124

Captulo XII. A Tributao das Grandes Fortunas

1. A questo do enquadramento fiscal das grandes fortunas
Competitividade, Eficincia e Justia do Sistema Fiscal o tema dominante das questes
tratadas pelos diferentes grupos de trabalho. Ao incluir o tema da tributao das grandes
fortunas no mbito da tributao do patrimnio, estamos a circunscrev-lo ao espao de
actuao da administrao fiscal num determinado territrio, quando sabemos que uma das
fontes de iniquidade e injustia fiscal reside em patrimnios sediados fora desse territrio de
residentes e de no residentes. Emerge portanto desde logo uma questo prvia a todas as
outras que a questo da existncia de off-shores e da tributao das fortunas neles
sediadas. Sabemos bem que as sociedades constitudas em off-shores escapam em grande
medida ao controlo das administraes fiscais e pem em risco a segurana do sistema
financeiro e a prpria segurana dos Estados e da Humanidade.
um desafio para o Direito e para a Economia inovar nos instrumentos de regulao do
sistema financeiro internacional, de modo a haver mais transparncia e segurana na
perspectiva dos interesses e valores de Estado e tambm mais garantias para a integridade
patrimonial da propriedade privada.
Por outro lado, a economia portuguesa no gera actualmente poupana suficiente para a
actividade econmica (uma parte substancial dessa poupana est em parasos fiscais) e
precisa continuamente de se endividar para assegurar nveis de crescimento econmico
mnimos e ainda insuficientes para assegurar o pleno emprego.
Para se poder assegurar uma base concorrencial entre os pases, em matria fiscal,
transparente e aceitvel luz dos princpios de justia em Direito Internacional, so
necessrias regras que faam respeitar princpios tributrios elementares, tais como travar o
passo ao dumping fiscal e assegurar o controlo e a identificao dos depositantes, sem
confundir a descrio, que faz parte da qualidade de um servio bancrio, com secretismo,
que possa ser utilizado para encobrir prticas e comportamentos ilcitos ou simplesmente
incorrectos.
A tributao especial de grandes fortunas teria um efeito imediato de fuga (em capitais e bens
mveis) e alienao de patrimnios em bens imveis numa economia aberta e globalizada. O
pas perderia atractividade e competitividade, ou seja, empobreceria ainda mais.
125

Portugal no pode afastar-se das polticas fiscais globais da Unio Europeia e deve evitar
situaes que induzam perda de competitividade e fuga de capitais. Cabem aqui por
excelncia os depsitos em numerrio ou divisas cujo sistema de tributao prximo nos
pases integrados no espao do sistema financeiro nico europeu, bem como as carteiras de
ttulos, aces ou obrigaes e outro ttulos, transaccionveis ou no, em mercados
financeiros cujo tratamento fiscal duma extraordinria delicadeza em economias de
mercado. Um sistema de tributao destes activos que se afastasse dos modelos da Unio
Europeia induziria perda instantnea de capitais e, no quadro actual do sistema financeiro,
poderia conduzir ao seu colapso.
No que se refere a fortunas em dinheiro vivo, obras de arte, jias e outros bens mveis, cuja
posse em geral no objecto de registo, ser sempre muito difcil a sua identificao, quanto
mais a sua valorizao.
No caso do dinheiro vivo, muitas vezes ligado a actividades criminosas e economia paralela,
este circula das mais diversas formas, muitas vezes depositado em contas nos cofres do
sistema financeiro, e haver quantias significativas que circulam margem deste sistema. O
mesmo acontece com jias e obras de arte, tambm guardadas em servios de custdia de
instituies financeiras ou no.
No actual contexto de crise econmica profunda, h duas linhas de referncia para a
tributao de grandes fortunas: uma anglo-saxnica que se orienta para a tributao do
rendimento, positiva (agravamento de impostos sobre o rendimento) ou negativa (reduo de
benefcios fiscais); e outra de inspirao francesa que pretende reintroduzir um imposto de
solidariedade sobre a fortuna de pessoas fsicas, detendo um patrimnio lquido superior a
790.000, data de 1 de Janeiro de 2009. Este imposto foi introduzido por Andr Maurois
(tambm em contexto de crise econmica), suprimido em 1987 por Jacques Chirac e mais
tarde reintroduzido. Este exemplo francs no tem tido aceitao na generalidade dos pases.
A linha dominante neste momento a anglo saxnica, com um agravamento do imposto sobre
o rendimento, das pessoas singulares, acima de 150 000 libras, seguindo, alis, a tradio
escandinava em que se tributa o rendimento das pessoas singulares com taxas mais elevadas,
como, por exemplo, na Sucia, onde a taxa mxima de IRS de 58,8%.

126

Se, numa perspectiva absurda de economia fechada, quisssemos determinar o que so

grandes fortunas, encontraramos mesmo assim grandes dificuldades, uma vez que o
patrimnio que as constitui j em boa parte objecto de tributao, quer em sede de impostos
sobre o rendimento, quer em sede de tributao do patrimnio j existente, gerando facilmente
fenmenos de dupla tributao.
Fica de fora um amplo domnio de isenes fiscais em sede de tributao do patrimnio que,
de certo modo, constitui uma forma de subsidiao deslocada e desigual de proprietrios,
muitas vezes detentores de fortunas, e que importa corrigir.
A melhor poltica neste domnio ser a de trabalhar na eficincia do aparelho fiscal, com
critrios de justia, de razoabilidade e de confiana, tendo por objectivo no tanto tributar
diferenciadamente as fortunas mas, em 1. lugar, atrair as fortunas de residentes sediadas fora
do territrio nacional. Em 2. lugar, criar uma poltica activa de atrair grandes fortunas de no
residentes que por motivos de segurana, de confiana e de algum conforto fiscal se queiram
abrigar, como exemplo paradigmtico o caso de Calouste Gulbenkian.

2. Tipos de bens que podem integrar uma grande fortuna

Quais os critrios aceitveis para definir o que uma grande fortuna? Para alm da grandeza
do valor dos bens possudos, importante a sua tipificao, para se compreender e diferenciar
a contextualizao social e geogrfica das fortunas e as responsabilidades e direitos dos seus
detentores.
Numa primeira abordagem, diferenciam-se os seguintes tipos de bens que suportam uma
fortuna:
1. Ttulos de empresas Estamos perante accionistas que aplicaram e disponibilizaram o
seu capital para sustentar estruturas empresariais, integradas no sistema produtivo, que so
suporte ao emprego e ao desenvolvimento scio-econmico, gerando riqueza e receitas
fiscais em cadeia.
No se justifica um tratamento fiscal diferenciado ou progressivo para agravar a tributao
em funo da quantidade de aces detidas por uma pessoa. Note-se que este tipo de
fortunas so muito dinmicas e de elevado risco.

127

A concentrao do poder dos accionistas em sectores e empresas estratgicas deve

merecer uma ateno, no tanto fiscal, mas essencialmente poltica, no sentido de manter
equilbrios no sistema de concorrncia do mercado e de evitar a formao de poderes
monopolistas e fenmenos de cartelizao.
Sob o ponto de vista estritamente fiscal, o Estado pode ser levado a beneficiar de receitas
acrescidas quando concessiona ou simplesmente transfere a prestao de servios pblicos
para o sector privado, passando a beneficiar de receitas fiscais significativas sobre os
lucros dessas empresas, quando no teria tais receitas se esses servios fossem prestados
na estrita esfera de servio pblico, a preos tarifados.
As carteiras de ttulos de empresas (aces ou obrigaes) ou de dvida pblica
encontram-se depositadas no sistema financeiro, na ordem interna ou externas, sendo
livremente transaccionados em mercados de capitais, de forma desmaterializada.
Constituem activos financeiros com peso muito significativo nos balanos de instituies
financeiras e de outras pessoas colectivas e tambm particulares, transaccionveis em
mercados primrios e secundrios, de valor muito voltil relativo aos riscos inerentes ao
funcionamento dos mercados financeiros e da economia.
Especialmente as aces, ttulos representativos de capital de sociedades annimas, esto
sujeitas a riscos de mercado muito elevados com valor patrimonial muito varivel.
Quando transaccionadas, as aces individualmente consideradas, devem ser tributadas
em sede de mais-valias, caso tenham obtido valorizao; sublinhe-se que as transaces de
aces realizadas pelo mesmo investidor, com menos-valias, no encontram compensao
fiscal no permetro da carteira de aces desse investidor.
Por outro lado, os ttulos representativos do capital das empresas representam em boa
medida a capacidade empreendedora duma economia, dum pas, como as patentes
representam a capacidade inventiva e inovadora desse pas e dessa economia, criando
riqueza, emprego e receita fiscal.
Qualquer forma de tributao destes ttulos, que j so tributados em sede de impostos
sobre o rendimento (dividendos), como sobre as transaces (mais-valias), no s
introduziria entropia econmica, desincentivando a livre iniciativa, como iniquidade fiscal
face a outras formas representativas de capital (quotas, prestaes especiais de capital) no
cotadas em mercados financeiros ou pertencentes a residentes mas depositadas em
128

parasos fiscais, onde tm gozado no s de vantagens fiscais como de falta de

transparncia.
2. Fortunas em dinheiro No de esperar que as grandes fortunas se conservem numa
nica moeda e, se o fizerem, certamente estaro em depsitos a prazo, que pagam as taxas
liberatrias, no havendo razo para criar aqui qualquer progressividade em funo dos
montantes, sob pena de se afectar a competitividade fiscal do pas, e penalizar o mrito da
poupana.
O dinheiro depositado em bancos, em contas ordem ou a prazo e em outras instituies
financeiras sob diferentes formas de poupana (contas de poupana de residentes e no
residentes, PPR, etc.), representa o sangue que corre nas veias da economia e j objecto
de tributao com taxas liberatrias proporcionais. Essa a prtica corrente na Unio
Europeia e no resto do mundo, cujas economias j sofrem a concorrncia dos parasos
fiscais.
Qualquer tentativa de alterar a forma de tributao existente, introduzindo, por exemplo,
critrios de progressividade em funo dos montantes, teria um efeito instantneo sobre a
poupana interna e externa, afastando capitais do sistema financeiro e da economia do
pas, que actualmente, para funcionar, j precisa de elevados nveis de endividamento
privado e pblico, que neste momento j cerca do dobro da poupana interna.
3. Obras de arte, jias e outros bens mveis cuja posse no objecto de registo
Nestes casos pressupe-se que a coleco de peas no s de grande valor econmico
mas tambm cultural e recomenda-se que o Estado oferea aos seus proprietrios
condies de garantia, de conforto e de segurana de modo a que esse patrimnio seja
conservado no pas. Aqui os museus nacionais deveriam ser habilitados para prestar
servios de custdia convidativos, para que os proprietrios dessas grandes fortunas
guardassem as suas coleces no pas, nesses museus, facultando a possibilidade de
exporem as peas. No se recomenda qualquer tipo de imposto esttico sobre este bens.
Quando alguma pea destas coleces vendida, em leiles ou outras instncias, paga um
imposto sobre o valor da transaco.
No caso das obras de arte objecto de exposio em museus ou galerias, no tm apenas
valor econmico e cultural; no dia em que se tentasse criar um imposto especial sobre este
tipo de patrimnio ele sairia do territrio, com danos para a economia e a cultura do pas.
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A transaco de coleces ou peas de coleces j objecto de tributao aquando da sua

transaco em leiles, lojas ou galerias.
Uma poltica de desenvolvimento cultural deve seguir uma via de conservao e atraco
desse tipo de patrimnio, oferecendo condies de garantia de proteco, conforto e
segurana. Seria bom para a economia do pas que os proprietrios de obras de arte,
particularmente de grandes coleces, encontrassem nos museus nacionais condies
especiais, competitivas, quer de custdia, quer de exposio e transaco.
4. Fortuna em propriedade imobiliria H que distinguir os prdios rsticos, que tm
um valor relativamente reduzido, dos prdios urbanos. Em qualquer dos casos, estamos
perante bens muito expostos e fortemente dependentes de economias territoriais que vm
fragilizando as prerrogativas da propriedade imobiliria. Pondo de lado as patologias
associadas aos fenmenos de especulao fundiria, que se devem, em grande parte, ao
facto de no haver identificao, parametrizao e distribuio de mais-valias simples, a
propriedade imobiliria em si, , cada vez menos, um suporte para grandes fortunas. Notese que um prdio rstico de uso florestal, em solo limpo, com, por exemplo, 1000
hectares, tem um valor patrimonial da ordem dos 3 milhes de euros, o que est longe de
configurar uma grande fortuna. Para que grandes extenses de terra sejam o suporte de
grandes fortunas necessrio que estejam integradas em exploraes agrcolas e
florestais, com bens de produo, numa estrutura empresarial, o que nos remete para o
ponto 1.
No que se refere propriedade imobiliria, j se concluiu noutros pontos deste trabalho
pela excessiva tributao dos prdios urbanos em geral em sede de tributao do
patrimnio, designadamente os que se encontram afectos habitao, tributados por
critrios de mercado, quando no esto no mercado, e se destinam a suprir uma funo
social de habitar, que corresponde a uma necessidade bsica e assumida
constitucionalmente como um direito fundamental.
Em qualquer caso, h que distinguir os prdios rsticos de valor relativamente reduzido
dos prdios urbanos muito expostos e fortemente dependentes de economias territoriais
que vm fragilizando as prerrogativas da propriedade e do investimento imobilirios. A
propriedade rstica cada vez menos representativa de grande fortuna. Uma explorao
agrcola ou florestal com centenas de hectares ou uma explorao florestal com milhares

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de hectares no representam por si uma grande fortuna, na medida em que o solo constitui
um bem de produo com valores fundirios baixos se considerarmos que o uso do solo
est estabilizado sem quaisquer expectativas de alteraes para um uso de carcter urbano.
As grandes extenses de terra integradas em exploraes agrcolas e florestais incluem-se
na actividade produtiva do pas, em estruturas empresariais, tributadas em sede de
impostos sobre as sociedades. Um imposto especial sobre o patrimnio fundirio iria
desincentivar a j escassa actividade produtiva agrcola silvcola e pecuria do pas.

3. Concluso
A ttulo conclusivo e considerando que as grandes fortunas so uma excepo e no uma
regra, recomenda-se que o Estado adopte uma poltica casustica tendo como referncia
exemplar o caso da Fundao Calouste Gulbenkian. O objectivo, partida, no deve ser o de
fazer uma discriminao negativa das grandes fortunas, actuando com o fim de as penalizar
fiscalmente, mas, pelo contrrio, o legislador deve criar instrumentos para que o pas possa
atrair e acolher as grandes fortunas integrando-as no espao econmico nacional, de uma
forma inteligente, com benefcio para ambas as partes, para a comunidade nacional e para o
proprietrio.
importante notar que s quatro pases no mundo tm um imposto especfico sobre a
fortuna, a pagar por pessoas que detenham um patrimnio lquido superior a um
determinado valor calculado em moeda (em Frana o imposto incide com as pessoas com um
patrimnio superior a 790.000, o que no propriamente uma grande fortuna,
correspondendo mais, na realidade, ao resultado das poupanas acumuladas muitas vezes ao
longo de vrias geraes da classe mdia. O imposto anual e o procedimento declarativo e
autoliquidado).
Como facilmente se compreende, as pessoas de maiores posses e com patrimnio mobilirio
podem, no actual quadro de uma economia globalizada, deslocar legalmente o seu patrimnio
para domnios fiscais que no pratiquem este tipo de tributao. , portanto, de crer que este
imposto de solidariedade sobre a fortuna seja fiscal e socialmente contraproducente, tendo
como resultado a diminuio das receitas fiscais e a fragilizao das classes mdias e da
riqueza nacional.

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As grandes fortunas so uma excepo e cada uma tem singularidades tais que justificam um
tratamento poltico de Estado casustico, no se compadecendo com uma lei geral.
Note-se que todo o patrimnio exposto e declarado com excepo dos depsitos ordem
est, praticamente todo ele, sujeito a tributao. O patrimnio imobilirio paga IMI, IMT,
Imposto de Selo e imposto sobre mais-valias imprprias; os depsitos a prazo pagam taxas
liberatrias; as aces de empresas cotadas na bolsa, quando estas geram mais-valias, esses
ganhos so tributados. Portanto, em boa verdade, todo o patrimnio est sujeito a impostos, o
que implica que a criao de um novo imposto especial sobre as fortunas incorra fatalmente
em vcio de dupla tributao, violando um princpio importante da tica fiscal.
Em Frana o imposto exclui jias, obras de arte e antiguidades, numa atitude pragmtica que
mais no faz do que sujeitar-se ao facto de ser quase impossvel controlar a propriedade destes
bens. No entanto, estes so os nicos bens que actualmente podem corporizar grandes
fortunas e que escapam ao controlo de registo e ao fisco, ficando prudentemente fora do
critrio de avaliao da fortuna, o que tambm demonstra a fragilidade e contradio do
imposto em questo.

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