Consejo Nacional

de la Niez y Adolescencia

Autor:
Yuri Buaiz Valera
Revisin de texto:
Edgar Andrade

Tcnico Nacional CNNA

Sara Oviedo Fierro

Secretaria Ejecutiva Nacional

Edicin y Diseo:
Mariantonieta Garcs Lpez
Comunicacin CNNA

Apoyo:
Unicef
Quito, Ecuador 2008

Y U R I

B U A I Z

V A L E R A

INFORME DE LA ASISTENCIA TCNICA

CREACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE
PROTECCIN INTEGRAL DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR

SNDPINA

D I C I E M B R E

D E

2 0 0 7

1. P r e s e n t a c i n

En junio del 2003 entr en vigencia el Cdigo de la Niez y Adolescencia,

el cual dispone sobre la proteccin integral que el Estado, la sociedad y
la familia deben garantizar a todos los nios, nias y adolescentes que
viven en el Ecuador, con el fin de lograr su desarrollo integral y el disfrute
pleno de sus derechos, en un marco de libertad, dignidad y equidad. En
esta ley se establece la creacin del Sistema Nacional Descentralizado
de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia (SNDPINA), el cual es
un conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios,
pblicos y privados, que definen, ejecutan; controlan y evalan las polticas,
planes, programas y acciones, con el propsito de garantizar la proteccin
integral de la niez y adolescencia en el Ecuador.
El Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez y
Adolescencia se integra por tres tipos de organismos:
1. Organismos de definicin planificacin, control y evaluacin de
polticas: Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia; los concejos
cantonales de la niez y adolescencia.
2. Organismos de proteccin, defensa y exigibilidad de derechos: las
juntas cantonales de proteccin de derechos; la administracin
de justicia especializada de la niez y adolescencia; y, otros
organismos.


3. Organismos de ejecucin de polticas, planes, programas y

proyectos: entidades pblicas de atencin; entidades privadas de
atencin.
En Marzo de 2007, Yuri Buaiz Valera, consultor externo, realiz un proceso
de Asistencia Tcnica para la Creacin y Funcionamiento del Sistema de
Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia en el Ecuador, el mismo que
dio como resultado un documento que recoge el desarrollo metodolgico
de su trabajo junto a sus principales conclusiones y recomendaciones.
El Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, ha decidido presentar este
informe para su difusin, el cual ser base del debate para construir y
fortalecer el Sistema de Proteccin Integral, al cual debemos mirarlo como
una unidad integrada por diferentes organismos y no solamente como una
suma de elementos.
Todo debate se realiza en un contexto especfico, desde la realizacin de la
Asistencia Tcnica se han realizado mltiples iniciativas para fortalecer el
Sistema Nacional Descentralizado, prueba de ello es el impulso a la Agenda
Social de la Niez y Adolescencia Juntos por la Equidad desde el Principio
de la Vida; los procesos de capacitacin y asistencia tcnica realizados
hacia todos los cantones del pas, el apoyo a la conformacin del Consejo
Consultivo Nacional de Nios, Nias y Adolescentes, el fortalecimiento del
rol poltico del CNNA y los concejos cantonales, entre otras actividades.
Por lo que esperamos que los anlisis que nos invita a realizar el presente


informe sea productivo tanto a nivel local como nacional.

El documento que se presenta ha sido modificado de su presentacin
original con un fin didctico y de mejorar su comprensin.
Agradecemos a todas las personas e instituciones que han colaborado para
la realizacin de este proceso de Asistencia Tcnica y su actual difusin.

Sara Oviedo Fierro

Secretaria Ejecutiva Nacional

Estructura del informe

1.
2.
3.

Presentacin
Introduccin metodolgica
El contexto de los sistemas de proteccin en Amrica
Latina
4.
La proteccin integral y las funciones de los organismos del
Sistema
4.1. Reflexiones sobre la nocin sistmica y las funciones de los
rganos del Sistema
5.
Mtodo del reporte y las hiptesis
6.
Cuadro de anlisis de variables
7.
Aciertos y avances
8.
Debilidades y obstculos
9.
Anlisis de la situacin de derechos
10. Comits de gestin local
11. Movimiento Social
12. Otras recomendaciones generales
13. Priorizacin de acciones

10

2. Introduccin metodolgica

11

El presente documento forma parte de un proceso iniciado por el Consejo Nacional de

la Niez y Adolescencia del Ecuador (CNNA) que pretende la observacin externa de
muestras significativas de los diferentes organismos y entidades que forman el Sistema
Nacional Descentralizado de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia (SNDPINA), as
como de los procesos organizacionales y sociales actuales en el marco de la instauracin
del Sistema de Proteccin. Para ello se estim una metodologa de recoleccin de la
visin de sus integrantes ms que de recoleccin estadstica, la cual se acompaa como
Anexo A.
Se destaca en ese documento metodolgico el objetivo de la fase de evaluacin externa,
dirigido a orientar un anlisis particular de la creacin y funcionamiento de los rganos,
instituciones y entidades administrativas que componen el sistema de proteccin de la
niez y adolescencia, desde la perspectiva de los propios integrantes de este Sistema,
con nfasis en el desempeo administrativo e institucional, conforme a lo establecido
en el Cdigo de la Niez y Adolescencia sobre sus objetivos, funciones, atribuciones y
procedimientos, que permita definir estrategias y lneas de accin en el corto y mediano
plazo.
Debe subrayarse, en consecuencia:
1)
2)

El alcance parcial de la asistencia tcnica, y.

El carcter dinmico y propositivo.

Por tanto, todas y cada una de las afirmaciones acerca del estado situacional organizacional
del Sistema (SNDPINA) constituyen la visin de ese mismo Sistema, respetando as la
definicin metodolgica y la participacin de entidades, instituciones y rganos que
opinaron, relataron, debatieron y concluyeron acerca de formas organizacionales,
funcionamiento, procedimientos, alcance de las acciones, entre otros aspectos.
Atendiendo a este objetivo central de la investigacin/evaluacin, se concibieron cinco
grandes hiptesis que permitiran ser comprobables por medio de las estrategias de
12

recoleccin de informacin subjetiva acordadas en la propia metodologa. Sobre el

resultado que arrojan estas estrategias de desarrollo de la metodologa, versarn las
apreciaciones tcnicas y analticas que conlleven a la interpretacin del estado actual del
Sistema de Proteccin de la Niez y Adolescencia, por una parte, y que permitan elaborar
un marco de recomendaciones generales a ser implementadas.
Corresponde as, en primer lugar, determinar conclusivamente una descripcin de
la situacin actual del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin de la Niez y
Adolescencia que, como se ha dicho, es producto de las estrategias metodolgicas,
principalmente de la recoleccin de informacin de ciclos de reuniones, debates, charlas,
foros, conversatorios, con amplios sectores y actores del proceso de instauracin del
sistema de proteccin.
Estos espacios de recoleccin de informacin se describen en el Anexo B.
De igual forma, y como parte del desarrollo metodolgico de la evaluacin autodiagnstica,
se aplicaron instrumentos de recoleccin de Informacin que tuvieron como objeto
registrar y dejar sistematizada la visin de los actores involucrados en el proceso de
conformacin y funcionamiento de los organismos, entidades e instituciones del sistema
de proteccin. Anexo C.

13

14

3. El contexto de los sistemas de proteccin en Amrica Latina

15

Los procesos de implementacin de la institucionalidad de proteccin integral de nios,

nias y adolescentes en los pases de Amrica Latina estn atravesando un estelar
momento que ha despertado singularmente la inquietud de los gobiernos y de la
sociedad toda.
Luego de la aprobacin de cdigos y leyes internas que han tenido como objeto la
adecuacin normativa a los postulados, principios y normas de la Convencin sobre
los Derechos del Nio; la Regin ha iniciado un proceso de adecuacin institucional
que tiene como caracterstica comn la transformacin de las viejas estructuras de
atencin y tratamiento tutelar de la niez y adolescencia para ser sustituida por una
institucionalidad sistmica de proteccin integral, determinada por la garanta de los
derechos humanos.
Este proceso actual de instauracin y desarrollo de los sistemas de proteccin de la
niez y adolescencia, ha tenido en la regin particularidades comunes a todos los pases,
y ha distinguido tambin caractersticas singulares a cada pas.
Entre las particularidades comunes se evidencian:
1.

16

Una marcada pugna entre el desmantelamiento (desestructuracin), de las

estructuras administrativas y judiciales de atencin propias de la doctrina
de la situacin irregular, tales como juzgados de menores, programas de
atencin final, institucionalizacin de nios por violacin de sus derechos,
y la construccin de los modelos de proteccin integral que privilegian la
restitucin de derechos, los mandatos de proteccin universal dirigidos a la
poltica pblica, y la atencin no fragmentada de la niez y adolescencia. Esta
particularidad comn que denominaremos como la pugna poltico-institucional
en el proceso de adecuacin sustancial del Estado para la garanta de los
derechos a nios, nias y adolescentes, trasciende a la mera consideracin
de efecto, para comportarse como caracterstica necesaria y predecible por
la naturaleza propia de los cambios que propone la doctrina de proteccin

integral. De tal manera, que resultara errtico determinar que la pugna entre
la transformacin estructural y el continuismo de la atencin tutelar, es una
consecuencia o efecto, puesto que es un elemento caracterstico propia a todo
proceso de transformacin.
2.

Los esfuerzos de instauracin del modelo de proteccin integral e incluso de

instancias ya conformadas, coexisten con viejas estructuras del Estado y con
instancias administrativas, modelos y conductas institucionales que no le son
propias al modelo de proteccin integral, obstaculizando peligrosamente el
desarrollo adecuado y pleno de las acciones y polticas de proteccin a los
derechos de nios y adolescentes. El ejemplo ms evidente de esta situacin
se observa en el desempeo de programas y servicios tutelares que focalizan
la atencin en el nio como problema, y que lejos de restituir derechos, son
un factor adicional de nuevas violaciones de estos derechos. Otro ejemplo
lo constituye la organizacin y la prctica de las medidas administrativas de
proteccin y restitucin de derechos, que por lo general, son decididas en el
marco de la concepcin tutelar, ordenando restituciones de derechos que
se caracterizan por el aislamiento familiar, el secuestro social y familiar del
nio, la institucionalizacin de nios de calle y, en fin, por la orden de aplicacin
de aquellos programas tutelares.

3.

La poca comprensin de que la aprobacin y entrada en vigencia del

marco legal de proteccin integral, constituye una condicin subjetiva, no
determinante de la proteccin en si misma; ha desarrollado un inmediatismo
legalista que culmina en el juzgamiento y condena de la ley como ineficaz.
En la medida en que la condicin subjetiva de la ley no logra objetivizarse
en la realidad institucional (entre otros, por los factores antes descritos en
los puntos 1 y 2), en esa misma medida se afianza una concepcin legalista
fundada en el mito de la ley como condicin determinante para la proteccin
de los derechos de los nios, y por tanto, conduce al determinismo legal de la
ineficacia normativa. Esta concepcin est alimentada por la corriente jurdica
17

positivista que pretende conceptualizar las leyes de nios como un marco

exclusivamente jurdico, obviando que la singularidad de estas leyes estriba en
el marco social e institucional que proyecta, solo realizable bajo otras premisas
y no exclusivamente las de ndole legal. En otros trminos, las normas jurdicas
de las leyes de proteccin de la niez, no se bastan con el anlisis jurdico, ni
se cumplen o dejan de cumplir con la sola condicin jurdica que describe la
norma, puesto que de cada una de ellas se expresa claramente el cumplimiento
de condiciones institucionales y sociales, las cuales son consustanciales a
la norma misma. Esta caracterstica del estado actual de la implementacin
legal e institucional de la proteccin integral en Amrica Latina y El Caribe, ha
desatado la furia reformista al acusar a la ley como incapaz de resolver la
situacin de la niez, condicionando tal solucin a la derogatoria o reforma
de la ley, y por lo general, volviendo a las consideraciones minoristas de la
legislacin.
Una manifestacin de estas particularidades es el debate que algn sector plantea
acerca de la disminucin de la edad de imputabilidad para los adolescentes. De esta
manera se expresa la intencin de algunos sectores de regresar a la idea tutelar de
la represin y reaccin frente al delito cometido por adolescentes, asumiendo que la
disminucin de la edad penal y el tratamiento de los adolescentes en conflicto con la ley
penal como adultos, es parte de la solucin al supuesto auge delictivo de esta poblacin,
sin entender que es el reforzamiento de las polticas sociales bsicas desde un tambin
fortalecido sistema nacional de proteccin la que reducir la incidencia delictiva.
Aunque las 3 particularidades anteriormente analizadas son comunes en la mayora
de los pases de la regin de Amrica Latina y El Caribe, cada pas tiene sus rasgos
particulares, este Informe no pretende determinar su expresin en el Ecuador, por no ser
el objeto del mismo.
El Ecuador asisti a un interesante proceso de movilizacin y exigencia social de
adecuacin de la legislacin interna a la Convencin sobre los Derechos del Nio. Este
18

proceso de demanda social conquist un Cdigo de la Niez y Adolescencia que entr

en vigencia en la mitad del ao 2003, el cual establece la creacin de un Sistema
Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, definido
como un conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios,
pblicos y privados, que definen, ejecutan, controlan y evalan las polticas, planes,
programas y acciones, con el propsito de garantizar la proteccin integral de la niez
y adolescencia; define medidas, procedimientos, sanciones y recursos, en todos los
mbitos, para asegurar la vigencia, ejercicio, exigibilidad y restitucin de los derechos de
los nios, nias y adolescentes
Desde el ao 2004 el pas ha iniciado una variedad de acciones dirigidas a la conformacin
de las distintas instancias, organismos y servicios del Sistema Nacional de Proteccin
Integral, previstos en el Cdigo de la Niez y Adolescencia.

19

20

4. La Proteccin Integral y las funciones de los organismos

del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral
a la Niez y Adolescencia (SNDPINA)

21

Aunque se han creado 74 concejos cantonales (a marzo de 2007, en octubre llegan a

84), de las observaciones de campo, reuniones y entrevistas, as como de la informacin
recabada en los instrumentos e igualmente de los paneles de conversacin con los grupos
focales, se aprecia una tendencia mayoritaria ( salvo contadas excepciones), a concebir
el sistema como una institucionalidad de atencin de nios y nias que se encuentran
en problemas, es decir que estn abandonados por sus padres, o estn en
la calle, o que los han maltratado, o que estn pasando hambre. Esta tendencia,
constituye una rmora de la cultura de atencin fundada por la situacin irregular, y
confirma la existencia de un desconocimiento bsico de los postulados y objetivos de
la proteccin en derechos humanos, puesto que an no se ha roto absolutamente el
paradigma de atencin irregular de la niez y adolescencia como problema.
Necesario es entonces reafirmar que el SNDPINA, no es un sistema de atencin de nios
y nias, sino de proteccin de derechos de la niez. El significado de uno y otro resulta
profundamente importante para las definiciones de accin del sistema de proteccin. En
el primero, es decir, en la atencin tutelar de nios y nias, el enfoque se centra en la
individualidad del problema con las siguientes caractersticas:
a)
b)
c)
d)

Enfoque individual del problema social.

Dirigidos a la atencin de los efectos y no de las causas.
Alto costo y bajo rendimiento social.
Enfoque teraputico de los problemas sociales.

El enfoque de Proteccin Integral a los derechos de la niez, en cambio, se rige por los
siguientes principios y caractersticas:
a)
b)

22

Orientaciones y directrices que conjugan la estrategia del Estado para la

proteccin de todos los nios y nias.
Fijacin de objetivos generales y comunes de todos los entes del poder pblico
en materia de infancia.

c)
d)
e)
f)
g)
h)

Aplicacin de carcter universal.

Se dirige a asegurar derechos y garantas.
Enfoque social del problema social.
Dirigidos a la atencin y superacin de las causas.
Interrelacin de estrategias, acciones y rganos.
Participacin de actores sociales y familia.

4.1. Algunas reflexiones necesarias ante la situacin reportada sobre la nocin

sistmica y las funciones de los rganos del Sistema.
Determinada as la situacin general respecto a las funciones de los organismos del
SNDPINA, es necesario, antes de las recomendaciones en este aspecto, acompaar
algunas reflexiones que sirvan de insumo para la comprensin de las recomendaciones
mismas.
La estructura orgnica de un sistema institucional de naturaleza pblica obliga a
repensar con profunda reflexin aspectos concomitantes al desarrollo y funcionamiento
caracterstico de un sistema, que adems tiene objetivos claros y precisos debidamente
prefijados en la Ley que lo rige (Cdigo de la Niez y Adolescencia). Tales reflexiones
deben ser tomadas como un aporte para avanzar en la consolidacin y estabilidad a
mediano plazo del sistema de proteccin.
Estas reflexiones son:
4.1.1 LA NATURALEZA SISTMICA Y SU RELACIN CON EL EFECTIVO GOCE DE LOS
DERECHOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES:
Un sistema orgnico de instituciones, rganos y entidades, de diversa naturaleza en lo
administrativo y en lo judicial, coexiste y funciona en la medida en que se apodere de la
nocin como tal de sistema.
23

La definicin y actuacin como sistema es un ordenador de funciones destinadas a un

fin comn. Como ordenador de funciones, el resultado estar determinado por el fiel
cumplimiento de los roles de todos y cada uno de los integrantes del sistema.
Al respecto deben observarse dos consideraciones bsicas:
a)

Toda estructura sistmica est concebida de manera tal que entrelaza funciones,
procedimientos, decisiones, responsabilidades, recursos, acciones, planes,
polticas, programas y proyectos con un fin determinado. La efectividad y el logro
de los objetivos en un sistema de estructuras pblicas, slo estar garantizado
en la medida en que no solo se determinen funciones y procedimientos para
la actuacin coordinada y sistmica, sino que efectivamente se acte como
tal. Es imprescindible en esta consideracin bsica insistir en que cada rgano
acta y se responsabiliza en nombre de un sistema general, y no en nombre
de una estancia particular. La conciencia de ser sistema es as determinante al
comportamiento como sistema.

b)

No obstante, todas las actividades entrelazadas a las que se responde como

sistema, tambin delimitan de forma clara e inequvoca las funciones que cada
rgano debe cumplir para el logro del fin comn. Es decir, que cada rgano
tiene roles que no posee otro rgano del mismo sistema. La organizacin y
cumplimiento adecuado de los roles de cada rgano es determinante para
el logro del fin comn de todo el sistema. Por tanto, confundir los roles en
la prctica, cuando por ejemplo, quien slo debe planificar deja de hacerlo
para ejecutar, no slo est supliendo indebidamente lo que corresponde a otro
rgano, sino que seguramente est dejando de realizar sus propias funciones.

En el caso del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez y

Adolescencia, todas estas actividades y funciones se encuentran entrelazadas en las
diversas instancias que lo componen, determinando claramente la que cada uno de ellos
24

debe ejecutar. Es decir, que la estructura concebida en la ley, responde a los dos criterios
sealados anteriormente.
En ese orden de funciones: Unos rganos se encargan de coordinar y velar por los
derechos universales de los nios, nias y adolescentes, es decir, aquellas encargadas
de la satisfaccin universal de los derechos, y otros rganos se encargan de la
proteccin individual o proteccin especial, es decir, cuando a un nio o un grupo de
nios individualmente considerados se les amenaza o viola en sus derechos. Quien
planifica y controla la poltica pblica y a su vez coordina el funcionamiento del sistema,
no ejecuta programas de atencin ni da rdenes de proteccin individual.
As, el sistema cuenta con rganos de planificacin y control de la poltica pblica y
de los programas de proteccin. Planificacin y control que no ejecuta la poltica ni los
programas, de tal suerte que su funcin principal es la de deliberar para la toma de
decisiones en materia de polticas y programas, pero no su ejecucin fctica o de hecho.
Esta funcin principalsima de toma de decisiones lo es para:
a)

Disear propuestas de polticas de proteccin universal, es decir, de todos

los derechos humanos (Supervivencia, Desarrollo, Participacin y Proteccin
Especial), a travs de la poltica pblica.

b)

Opinar y proponer la inversin pblica (asignacin presupuestaria) para

la proteccin y satisfaccin de los derechos humanos de los nios, nias y
adolescentes.

c)

Diseo de Programas de atencin inmediata y directa a nios y nias que se

encuentran amenazados o vulnerados en sus derechos, a fin de que a travs
de estos programas se les restituyan o se les preserven estos derechos.

d)

Vigilancia, seguimiento y evaluacin tanto de las polticas pblicas como de

los programas, sean estos programas sociales bsicos, o sean de atencin
individual y directa.
25

e)

Rectora y Coordinacin de los dems rganos que integran el sistema de

proteccin.

En sntesis, se trata del rgano del sistema de proteccin que se encarga de velar por
el goce efectivo de los derechos colectivos o difusos, de carcter universal, que se
garantizan a travs de las polticas pblicas, pero de ninguna manera ese rgano ejecuta
tales polticas o programas. Su funcin principal es la de deliberar y ordenar para que
otros lo ejecuten, as como la de controlar su efectiva ejecucin. Simblicamente se
puede decir que este rgano es el pensador y ordenador del sistema de proteccin. En el
caso del Ecuador, esta funcin le es atribuida a los Consejos de la Niez y Adolescencia
en sus respetivos niveles poltico-territoriales, mientras que la ejecucin de la atencin
directa, corresponde a servicios pblicos o privados, o de carcter mixto, a las entidades
de atencin y a los programas.
Resulta curioso que en las entrevistas de campo, en los paneles de los grupos focales,
entre otros, se reporta como debilidad y al tiempo que se demanda del CNNA el que se
encargue de la ejecucin de los programas. Es decir, que se espera del CNNA lo que no
forma parte de sus funciones ni de la organizacin sistmica que el Cdigo ha dispuesto
en atencin a la clasificacin de los derechos en la doctrina de proteccin integral de
nios de las Naciones Unidas, toda vez que de acuerdo la Ley no es a este rgano a
quien corresponde la ejecucin, y no obstante, esta es la percepcin de muchos de los
propios operadores del Sistema.
Por otro lado, son los programas y entidades de atencin los servicios apropiados para
la atencin individual de los nios que estn amenazados o vulnerados en sus derechos,
por tanto estos no planifican sino que ejecutan, no disean programas sino que ejecutan
los que disean los rganos de planificacin.
Tampoco los programas y entidades les est permitido tomar decisiones de derecho
para la restitucin, pues ellos obedecen las decisiones que a tal efecto han tomado los
rganos administrativos o judiciales, segn sea el caso.
26

Por su parte, los rganos de restitucin tampoco ejecutan la proteccin individual a travs
de programas, puesto que su funcin es la de ordenar una accin o una abstencin que
restituya el derecho violentado o preserve este derecho ante una inminente violacin o
amenaza.
4.1.2. LA PROTECCIN INTEGRAL, ABARCA AL MENOS TRES GRANDES ASPECTOS:
PREVENCIN, PROTECCIN, Y ATENCIN.
El objeto final de la proteccin integral se establece claramente de su concepto, entendido
El conjunto de polticas, acciones, planes y programas, que con PRIORIDAD ABSOLUTA,
se dictan y ejecutan desde el Estado, con la firme participacin y solidaridad de la
familia y la sociedad, para garantizar que todos los nios y nias gocen, de manera
EFECTIVA Y SIN DISCRIMINACION, de los Derechos Humanos a la SUPERVIVENCIA, al
DESARROLLO y a la PARTICIPACION, al tiempo que atiende las situaciones especiales
en que se encuentran los nios individualmente considerados, o determinado grupo
de nios que han sido vulnerados o estn amenazados en sus derechos.
Por tanto, la proteccin integral no busca atender exclusivamente al nio o nia,
sino fundamentalmente las causas estructurales de la exclusin y violacin de los
derechos de los nios, tanto en el sentido ms universal producto principalmente de
las desigualdades e inequidades sociales, econmicas, culturales, e incluso geogrficas
o de otra ndole, como tambin atender aquellas situaciones particulares para restituir
derechos individualmente considerados.
Por ello, la actuacin del Sistema no puede tener como referencia y meta la atencin
individual, porque se quedara en una fase reactiva y no activa del control y la prevencin
social para que se avance en el vencimiento de las causas sustanciales de la violacin de
los derechos, ubicadas por lo general en las sealadas desigualdades.
As como existen medidas de proteccin para la atencin individual, el sistema de
proteccin y la sociedad toda como control activo en el cumplimiento real de los derechos
27

de la niez, estn obligados a disear estrategias para monitorear este cumplimiento as

como el comportamiento de los mecanismos institucionales para garantizarlos.
En ese sentido, todos los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, con la
Declaracin Universal de Derechos Humanos a la cabeza, y en particular la Convencin
sobre los Derechos del Nio, comprometen a los Estados parte a contemplar en sus
legislaciones internas y a verificar en sus instituciones administrativas y judiciales;
efectivos sistemas domsticos o internos para la garanta de los derechos universales,
y para el control en su cumplimiento as como para la restitucin en caso de ser
violados.
Se aprecia del resultado de la investigacin una referencia privilegiada a la atencin
individualizada y espurias referencias a la proteccin universal, lo que constituye un
riesgo de distorsin del paradigma de proteccin integral de derechos humanos de nios
y nias. Se evidencia as, la ausencia de sistemas claros y prcticas reales dirigidas a la
proteccin universal, lo cual adems de preocupante en trminos de la materializacin de
la proteccin integral, invita a no dudar en la elaboracin e implementacin de acciones
y estrategias inmediatas para la conformacin de mecanismos institucionales y sociales
con ese fin.
A pesar de que se reporta la creacin de programas, especialmente en manos de
organizaciones no gubernamentales -ONGs- (principalmente el INNFA, que abarca
aproximadamente el 90% de la atencin individualizada), reportados en fin como parte
de la solucin, hay que reflexionar por cuanto ello podra ser parte del problema y no de
la solucin, en razn de que:

28

a)

La mayor creacin y existencia de necesidad de programas de atencin

individualizada, refleja una errada idea de la proteccin integral, puesto que la
atencin final es slo la respuesta a la violacin de derechos existente.

b)

La percepcin de la mayor necesidad de programas, revela una realidad que

no slo es la de la existencia de ms nias y nios violados en sus derechos,

sino la ausencia de polticas para prevenir estas violaciones.
c)

La percepcin de necesidad de programas puede estar revelando que la

masificacin de la atencin es un avance a la solucin de la problemtica
de la infancia, cuando en realidad la mayor existencia de programas es slo
consecuencia del verdadero problema y de las verdaderas causas.

d)

La percepcin de la atencin especial e individualizada de nios reporta la visin

del nio como un problema, y no delimita que el nio en estas circunstancias
es la manifestacin del problema.

29

30

5. Mtodo del reporte y las hiptesis

31

Transcurridos ms de dos aos de iniciado el proceso de instauracin del Sistema

Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia en el
Ecuador, las mismas entidades, instituciones, servicios y rganos que lo integran, han
reportado significativos avances, a considerar como experiencias positivas y lecciones
aprendidas. Se apreciar del presente Informe de Consultora Externa que en muchos
casos, la lectura de estos avances se realizar en referencia a los obstculos, debilidades
y amenazas presentes en el proceso de implementacin institucional. Por tanto, el
mtodo escogido en el reporte de la situacin organizacional y las recomendaciones que
de sta se derivan, se puede resumir en:

32

1.

En razn de las peculiaridades significativas que renen muchos de los avances

reportados, se escogi analizarlos en contraste con los obstculos, debilidades
y amenazas. De las propias fuentes referenciales consultadas se aportaron un
conjunto de datos e informaciones cualitativas y cuantitativas que permiten la
interpretacin crtica de la situacin organizacional del Sistema de Proteccin
en el pas. Los actores del proceso de implementacin, integrantes o aliados, en
su conjunto, han proporcionado una fuente referencial que permite interpretar
caractersticas particulares de la situacin organizacional en el desarrollo
institucional, bien referidas al proceso de creacin de rganos del sistema
de proteccin, bien orientadas a develar las condiciones caractersticas del
funcionamiento, o finalmente como fuentes apropiadas para el caudal de
recomendaciones y sugerencias.

2.

A travs de dos de las herramientas metodolgicas que componen este

diagnstico referencial interno del sistema de proteccin, los organismos y
entidades del Sistema, han proporcionado datos de inters que grafican
los avances obtenidos hasta el presente, y develan los obstculos de igual
manera.

Estas herramientas son:

I.

La compilacin de Informacin en los instrumentos matrices

FORMULARIO UNO y

FORMULARIO DOS. (ANEXO C).

II.

Reuniones, Entrevistas y
diagnstico.

Conversatorios orientados en los objetivos del

III.

De igual forma, se obtuvo informacin referente a travs de visitas de campo,

con aplicacin del mtodo de observacin dinmica de los procesos de creacin
y de funcionamiento de los rganos del sistema de proteccin. Estas visitas de
campo respondieron a un cronograma de ellas previamente acordado con la
Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, y sta a
su vez, con los rganos o entidades visitadas. El cronograma refleja a su vez
las actividades adicionales que fueron surgiendo en la propia dinmica de la
asistencia tcnica.

3.

Singularmente, en el proceso de recoleccin de informacin, las instituciones

y actores mencionados, han proporcionado valioso material de informacin
calificada, a travs de documentos diversos, trpticos, folletos, registros de
datos, informes o reportes, que han ampliado el conocimiento de la situacin
organizacional, y en particular del funcionamiento de los rganos del Sistema.
El conjunto de estas fuentes de informacin, interpretadas en contraste de
avances/obstculos/debilidades/amenazas permite la construccin de un
grupo de recomendaciones y sugerencias a mediano plazo, y la priorizacin de
lneas de accin.

4.

Las recomendaciones y sugerencias tienen su acento principal en el anlisis

de verificacin de las cinco hiptesis concebidas en la metodologa aprobada
por el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia en el marco de la presente
33

Consultora, que se encuentran suficientemente explicadas en el ANEXO E de

este informe. No obstante, la dinmica de las entrevistas con puntos focales,
las observaciones de campo y los documentos significativos, sealados
anteriormente, permitieron extender el marco de las hiptesis sealadas, como
se observar ampliamente en el cuadro de recomendaciones, sugerencias y
lneas de accin prioritarias.
Para ello, se describe a continuacin el marco de comprobaciones generales de las
hiptesis indicadas, que sirven as de referencia para el desarrollo posterior de:
a.
b.
c.

Avances y aciertos.
Obstculos y debilidades especficas, y.
Recomendaciones.

LA REALIZACIN DEL INFORME TCNICO SE BASA EN CINCO HIPTESIS:

HIPTESIS.
1.

34

Los 4 aos de vigencia del Cdigo de la Niez y Adolescencia son tiempo

suficiente para la construccin y el funcionamiento del Sistema Nacional de
Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, con el objeto de avanzar en la
garanta plena de los derechos de esta poblacin. Una hiptesis determinante
que relaciona el tiempo con acciones especficas y capaces de incidir en la
conformacin institucional, lo cual obliga a un anlisis multifactorial, en donde
convergen razones y realidades propias de la dinmica institucional, con las de
corte financiero o presupuestario, las voluntades polticas, la cultura institucional
y la conciencia social, entre otras. En realidad, esta hiptesis deriva otras, tales
como la de si es posible la creacin y funcionamiento orgnico de un sistema
en convivencia con estructuras supervivientes del sistema tutelar anterior.

2.

Si existe debilidad en el movimiento social de exigibilidad y defensa de

los derechos de los nios y adolescentes, se afecta la participacin y
representacin de la sociedad en los organismos de definicin y control de
las polticas pblicas y el conjunto del sistema. La existencia de esta debilidad
puede o no ser aparente. Muchas organizaciones podran tener vida activa en
materias relacionadas con la niez y adolescencia, pero no asi el conjunto
del movimiento social, puesto que la exigibilidad de derechos requiere de la
ampliacin del concepto tradicional de sociedad, y por tanto no se circunscribe
a las corporaciones de servicios privados o a las sociedades organizadas.
Por otra parte, tambin plantea esta hiptesis indagar en el comportamiento
de las organizaciones de sociedad civil ongs- y el papel que han jugado
en la primera fase de creacin de rganos locales (juntas cantorales) para la
determinacin de si este rol es parte de la solucin institucional de creacin
o ms bien parte del problema que pudo haber determinado un nacimiento
que no necesariamente se corresponde con la estructura, modalidades,
coordinacin y competencias creadas por la ley.

3.

La poca comprensin y la ausencia de conciencia poltica de otros

rganos y actores de decisin poltica del pas, aunado a los periodos de
crisis econmicas, polticas, sociales e institucionales que han afectado
al pas durante varios aos, no han facilitado el proceso de construccin
(implementacin) del SNDPINA, lo que convierte en una oportunidad la
revalorizacin de lo social y la profundizacin de la democracia participativa
que gue una nueva etapa de rediseo estratgico de las acciones para lograr
dicha implementacin, como parte de una nueva forma de gestin de lo pblico,
impulsada por el nuevo gobierno.

4.

Ha primado una prctica de construccin no sistmica y aparatista del

SNDPINA en los mbitos cantonales y nacional, debido a la ruptura entre
comprensin (teora) y accin (prctica), que se expres en un primer momento
en el atraso de la prctica respecto de la teora (la visin de la prctica del
35

CNNA aprobado no se corresponda con la prctica de construccin del

sistema), y actualmente en la inexistencia de sistematizacin (generacin de
nuevo conocimiento) a partir de la experiencia desarrollada. El enfoque de
esta hiptesis se centra tambin en indagar acerca de la interpretacin que
muchos actores sociales, principalmente las ongs activas en el proceso de
implementacin, han dado al sistema de proteccin, al enfoque de derechos
y a la prctica de la proteccin integral, para develar igualmente no slo las
conductas que imprimen a la accin, sino las causas probables de stas
conductas y decisiones.
5.

En el mbito general, la visin colectiva de los derechos humanos y en particular

de los derechos de los nios, en un pas en donde no se ha construido ni
practicado la ciudadana activa, participante y protagnica, ha atentado contra
la prctica de la cultura de derechos, y por ende ha dificultado la ampliacin
y efectividad de las acciones de construccin, implementacin, consolidacin y
fortalecimiento del sistema nacional de proteccin de la niez y adolescencia,
por la resistencia que ello implica en amplios sectores sociales e institucionales.

Corresponde al mtodo definir la extensin del objetivo general de la evaluacin como

fase de uno mayor. Lo que importa en este momento, es orientar un anlisis particular
de la creacin y funcionamiento de los rganos, instituciones y entidades que componen
el sistema de proteccin de la niez y adolescencia, desde la perspectiva de los propios
integrantes de este sistema, con nfasis en el desempeo administrativo e institucional,
conforme a lo establecido en el Cdigo de la Niez y Adolescencia sobre sus objetivos,
funciones, atribuciones y procedimientos, que permita definir estrategias y lneas de
accin en el corto y mediano plazo.

36

6. Cuadro de anlisis de variables

37

Variables 1

Comprobaciones / resultado

H1y H2. Con relacin interdependiente en las variables H3 y H5

Acciones
institucionales
y sociales en el
tiempo para la
conformacin
del sistema de
proteccin.

Principales
organizaciones no
gubernamentales
participantes en el
proceso de creacin
del sistema nacional
de proteccin,
considerando los
aspectos relevantes
de su integracin
al proceso de
fortalecimiento.

38

1. En los 4 aos de vigencia del Cdigo de la Niez y

Adolescencia, no se ha organizado a la poblacin para que
se convierta en un demandante de la creacin de los rganos
del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral
a la Niez y Adolescencia. De los instrumentos aplicados
se resume que existe Dbil participacin de la sociedad
civil, establecindose como causas, entre otras, el que No
se sienten empoderados de su rol. Dbil representacin
y movilizacin social. Proceso de elecciones poco
participativo. Por lo que, tambin se anuncia en los
instrumentos que las consecuencias ms importantes de
esta situacin, estriban en que:
No se emprenden acciones de exigibilidad/.
Violacin de derechos.
Falta de exigibilidad de la sociedad al Estado.
Falta de difusin de derechos.
2. Los esfuerzos de movilizacin social y de carcter institucional
por parte del CNNA indican resultados a mediano plazo,
ya que en la actualidad se han iniciado acciones en todo
el pas para la creacin de los Concejos Cantonales de la
niez y adolescencia. En 4 aos se han creado 74 Consejos
Cantonales de la niez y adolescencia, que representan un
poco ms del 31% del total.
3. Creacin y funcionamiento de la Secretaria Ejecutiva del
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, instancia de
ndole tcnico-administrativa que ha constituido un equipo
multidisciplinario, integrado en: Unidades, coordinaciones, y

1 No se consideran categoras de variables por tratarse de una comprobacin preliminar

un equipo de asesores o consultores permanentes, adems

del soporte administrativo funcional de orden logstico.

Aspectos relevantes
del ejercicio de la
rectora del Consejo
Nacional de la Niez
y Adolescencia, en
intervariable con
la actuacin de las
ONGs.

4. A pesar de la asistencia tcnica suficientemente

proporcionada por la Secretara Ejecutiva del CNNA no ha
tenido el control de su directriz y rectora nacional, por lo
que el esfuerzo tcnico requiere de decisiones polticas al
ms corto plazo a fin de orientar las ordenanzas de creacin
y funcionamiento de los rganos locales. Al iniciarse el
proceso de transformacin y adecuacin institucional para la
implementacin del Cdigo de Niez y Adolescencia, el INNFA
y la Asociacin de Municipalidades del Ecuador incidieron
en la definicin de acciones generales para la creacin del
Sistema de Proteccin. En la actualidad se refleja un esfuerzo
comn orientado a producir orientaciones generales en las
acciones y estrategias de creacin de los restantes rganos
del Sistema de Proteccin y en su funcionamiento particular,
aunque an no se traducen en directrices concretas. Estas
Directrices no han sido promulgadas porque el esfuerzo
tcnico poltico de la Secretara Ejecutiva no ha sido
suficientemente apoyado por el equipo que conform el
CNNA hasta principios del ao 2007, en razn de que no
tenan frecuencia y permanencia en sus deliberaciones, no
se asuma el rol ni la voluntad poltica necesaria y exigente
en el diseo y deliberacin de la poltica a favor de la niez
y adolescencia. El slo hecho de que a partir del primer
trimestre del ao 2007 el CNNA y en particular la Secretara
hayan trabajado de forma mancomunada con instancia
decisorias de gestin pblica en la Agenda Social de la Niez
y Adolescencia resulta significativo en la apreciacin del
nuevo momento y la voluntad poltica que podra impulsar el
verdadero rol gestor de polticas sociales del CNNA.
5. Al iniciarse el proceso de transformacin y adecuacin
institucioal para la implementacin del Cdigo de la Niez
y Adolescencia, el Instituto Nacional de la Niez y la Familia
39

-INNFA- y la Asociacin de Municipalidades del Ecuador -AME- incidieron en la definicin de acciones generales
para la creacin del Sistema de Proteccin. En la actualidad
se refleja un esfuerzo comn para producir orientaciones
generales en las acciones y estrategias de creacin de los
restantes rganos del Sistema Nacional Descentralizado
de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia y en su
funcionamiento particular, aunque an deben concretarse en
directrices.
6. Como quiera que la cultura de participacin real y genuina
de la sociedad en su sentido ms amplio, no se ha
desarrollado en la mayora de los pases de la Regin,
privando una cultura de representacin, generalmente de
carcter personal o gremial, se refleja esto en los niveles de
participacin en la creacin del Sistema Local. En particular,
de las diversas reuniones, instrumentos y visitas de campo,
se colige que las organizaciones no gubernamentales son
las que asumen la vanguardia de la representacin social,
lo cual debe irse superando para ahondar en la participacin
directa y protagnica de dirigentes sociales, comunitarios,
movimientos populares, entre otros.
7. Los concejos cantonales creados y con asignacin
presupuestaria para su funcionamiento, reportan la carencia
de recursos, habida cuenta de un financiamiento no acorde
con las necesidades de esta etapa de iniciacin de actividades
institucionales. En muchos casos entrevistados, por ejemplo
Daule y Cuenca, se argumentan otras prioridades por parte
de quienes deciden el presupuesto. No obstante, tambin
se indica claramente la falta de informacin sobre la forma
y procedimientos para la incidencia en la deliberacin
presupuestaria por parte de los concejos cantonales. Si
bien es cierto que la voluntad poltica resulta cuestionable
40

por dar preferencia a otras prioridades, lo que violentara

el principio de Prioridad Absoluta contenido en el artculo 4
de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y en el Cdigo
de la Niez del Ecuador, es tambin cierto que los propios
concejos cantonales deben jugar un rol de participacin
directa en la discusin y propuesta presupuestaria, no
solo a los efectos de los recursos de funcionamiento, sino
especial y particularmente en la asignacin presupuestaria
para la satisfaccin de los derechos sociales, econmicos
y culturales de la niez y adolescencia en sus respectivos
cantones.

Hiptesis 1 y 2.

Aspectos relevantes
y cualitativos
de la realidad
institucional y social
capaces de incidir
en la creacin y
funcionamiento del
Sistema Nacional
Descentralizado
de Proteccin
Integral a la Niez y
Adolescencia.

1. Ausencia de lneas de accin para la organizacin del

movimiento social en comunidades, parroquias y municipios.
2. Concepcin restringida de la participacin de la sociedad,
en la que se entiende como participacin comunitaria a
las fundaciones, corporaciones (tales como asociaciones,
clubes, comits, centros, etc.) con finalidad social y sin fines
de lucro, constituidas legalmente. (Ver art. 3 Resolucin
Nro 002 del CNNA), que corresponde obviamente aun
concepto juridicista y formalista de la sociedad y no a un
concepto sociolgico de la misma, limitando ampliamente la
integracin, participacin y control social.
3. Ausencia de Anlisis de Situacin de la Niez y Adolescencia.
En este particular es imprescindible indicar que la existencia
de un anlisis situacional fue reportado por los participantes
en reuniones focales y entrevistas, como desconocido; aunque
se menciona el SINIEZ, que al no tenerse conocimiento de
41

42

Aspectos relevantes
y cualitativos que
revelen la existencia
de un movimiento
social de derechos
de la niez y
adolescencia.

la metodologa empleada, se ignora el enfoque de derechos

y los indicadores para el anlisis situacional. Observacin
especial merece el indicar que un sistema de informacin
estadstico, como es reconocido universalmente, no constituye
un anlisis situacional, sino la base de informacin para el
mismo, al tiempo que en esta base interesa el enfoque de los
indicadores desde la perspectiva de los derechos humanos
de nios y adolescentes.

Aspectos relevantes
institucionales y
reglamentarios de la
participacin social
en la constitucin
orgnica del
SNDPINA.

4. La ocupacin preferencial de los concejos cantonales est

centrada en el funcionamiento administrativo interno, es
decir, que las pocas reuniones o deliberaciones de concejos
reportadas, estn destinadas a determinar, analizar o trazar
estrategias para resolver situaciones internas del organismo.
Especial mencin merecen algunas prcticas positivas en la
elaboracin de diagnsticos y planes locales y cantonales de
polticas pblicas. As, por ejemplo, el esfuerzo de Cuenca y
del Concejo de Quito, que resultan significativos, a pesar de
no ser una prctica generalizada del sistema de proteccin.
Al respecto, valdra recomendar el anlisis por separado de
estos procesos de buenas prcticas para su fortalecimiento.

Hiptesis 3 y 5

Valoracin
cualitativa de
las condiciones
subjetivas en la
voluntad poltica
actual, manifestada
en la Agenda Social
del Gobierno.

Relevancia
cualitativa de
las formas de
participacin y
control de las
acciones pblicas a
favor de la niez y
adolescencia.

1. La Agenda Social del Gobierno se erige como una oportunidad

y coyuntura a favor de la generacin y maduracin de las
condiciones subjetivas existentes en la masa social para
colocar en el debate no slo de los responsables directos
del Estado, sino adicionalmente en la conciencia social, los
derechos de los nios y adolescentes. En particular, la Agenda
Social del Gobierno est concebida como un esfuerzo de
inclusin de los sectores sociales tradicionalmente excluidos,
con marcado nfasis en las situaciones de violacin de
derechos y discriminacin de la poblacin de nios y
adolescentes, todo lo cual ms all de demostrar el inters
y voluntad poltica de transformacin de la poltica social
a beneficio de las mayoras y en especial de los sectores
populares, constituye una oportunidad de integracin de
las condiciones subjetivas y de elevacin de la conciencia
colectiva, y a su vez una gran oportunidad para empoderar al
Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de
la Niez y Adolescencia en el marco de la poltica de inclusin
social. En sntesis, aquellas condiciones subjetivas antes de
la agenda social del gobierno, cruzan actualmente por un
nivel de maduracin inditos en el pas, y corresponde al
Sistema y a la rectora del CNNA, el anlisis e incorporacin
acertada a esta coyuntura.
2. Las lneas de accin de la Agenda Social del Gobierno,
establece ejes fundamentales para la elaboracin de polticas
y planes locales por parte de los consejos cantonales en
materia de asistencia social bsica para sectores excluidos,
pero es de inters debatir su complementacin y ampliacin
a las polticas o gestin pblica que desarrolle las acciones de
proteccin integral. Como se sabe, la Doctrina de Proteccin
Integral teniendo su fundamento en los derechos humanos,
43

enmarca la universalidad e interdependencia de los derechos

de la niez y adolescencia.
3. Vinculada a las comprobaciones de las hiptesis 1 y 2, es
preciso indicar que no se ha organizado el movimiento social
y no existen formas acabadas de pontecializacin del tejido
social para empoderarlo de la Proteccin Integral de los
derechos de los nios. Un signo de la debilidad organizacional
de la sociedad se expresa en la desarticulacin en el proceso
de creacin de los concejos cantonales, y con mayor nfasis,
en el evidente atraso en la creacin de las juntas locales de
proteccin.
4. Existencia de comits de gestin social para la creacin de
rganos locales del Sistema de Proteccin, que resultan
significativos en la coordinacin de acciones, pero que
no trasciende la visin de participacin de sociedad civil
(ONGs), y resultan conducidos por stas, sin incorporar o con
incorporacin mnima de carcter representativo, al tejido
social existente en comunidades, parroquias y barrios. De
acuerdo a lo reportado en instrumentos y entrevistas, as como
las visitas de campo realizadas, tambin la potencialidad de
la incorporacin, aunque dbil, de los movimientos sociales
y populares constituye un episodio altamente valorable en la
autenticidad del Sistema de Proteccin. Es a esos sectores
a los que se recomienda potenciar y fortalecer por cuanto
garantizan la sostenibilidad y perdurabilidad del Sistema de
Proteccin por una parte, al tiempo que democratizan su
funcionamiento, consolidacin y alcance de sus acciones.
Se observa particularmente un esfuerzo colectivo en
Esmeraldas, en Daule, en Cuenca, entre otros, que reportan
el inters por sumar voluntades y pluralizar la participacin
social y protagnica.
5. Brecha institucional, que se ha hecho tradicional en el pas,
entre los intereses nacionales y los locales. Un reclamo de
44

los actores entrevistados en los niveles locales refleja a que

esta brecha est referida a la ausencia de nfasis en los
intereses locales de la niez y adolescencia por parte de
las polticas nacionales, argumentndose adicionalmente la
existencia de centralismo de las decisiones y ejecuciones
polticas. En este aspecto se indican invariablemente las
siguientes caractersticas, propias al proceso de creacin
de los rganos del sistema de proteccin de la niez y
adolescencia:
a. Alto nivel de dependencia de voluntades centrales, como
Ministerios u otros organismos.
b. Ausencia de comprensin del marco territorial como premisa
para la instauracin del sistema de proteccin.
c. No se parte del reconocimiento de procesos ya existentes en
los municipios.
6. Inexistencia de instancias sociales de control de la poltica
pblica, aunado a la nula participacin de los movimientos
sociales y comunitarios en los concejos cantonales de
la niez y adolescencia y en el CNNA. La existencia
reportada de movimientos espordicos de movilizacin
social no garantizan la permanencia y sostenibilidad de la
contralora social, como son los casos de las campaas de
alto contenido difusor, que podran traslucir una aparente
participacin y control social de la poltica pblica, pero
que por ser espasmdicas no garantizan continuidad
organizativa. Si bien estas campaas son relevantes en la
promocin, difusin y conocimiento de los derechos, deben
asegurarse los mecanismos de continuidad y permanencia.
7. Poca voluntad poltica de gobiernos locales para la
creacin del sistema. Al igual que lo indicado en materia
presupuestaria, otras parecen ser las prioridades de
los gobiernos locales, consustanciadas ms con la idea
45

tradicional de polticas focalizadas a otros sectores de

poblacin, o con la idea (tambin tradicional), que la niez es
asunto de pequeos proyectos y de patronatos de infancia con
programas de atencin individual, y no consustanciado a las
polticas y obligaciones gubernamentales del nivel local. Sin
duda, que la ausencia de informacin sobre la nueva forma
de organizacin y funciones del sistema de proteccin sera
un elemento a valorar en el estmulo de la voluntad poltica de
los gobernantes locales. No obstante, algunas acciones de
movilizacin social y de proteccin de derechos colectivos o
difusos para impulsar la voluntad poltica tambin seran una
buena prctica ejemplarizante.
8. Priva el clientelismo poltico que se ha colocado como
requisito previo o como parte fundamental en las decisiones
de creacin y/o fortalecimientos del SNDPINA. En este
aspecto es preciso adicionar que una variable operacional
que contribuye decisivamente al reforzamiento de voluntad
poltica y clientelismo es la ausencia de la demanda social
organizada y permanente, ya indicada. Este clientelismo
se refleja en las decisiones que designan cargos claves en
secretaras ejecutivas cantonales, as como en parte del
cuerpo tcnico institucional de los rganos de proteccin.
Interesa promover lineamientos y directrices precisas que
reglen no slo el perfil sino las formas de designacin y los
requisitos consustanciales a los cargos.

46

Hiptesis 4 y 1, con relacin interdependiente en la variable Hiptesis 3

1. Aspectos
cualitativos
relevantes de la
coordinacin en el
SNDPINA.

2. Acciones
coordinadas
desde lo local a lo
nacional.

3. Acciones
coordinadas desde
lo nacional a lo
local.

1. No se ha asumido la nocin de sistema en la organizacin

pblica de la proteccin integral de la niez y adolescencia.
Se comprueba de los intercambios, conversatorios e
instrumentos aplicados, que tanto los integrantes de concejos
cantonales de la niez y adolescencia, Organizaciones No
Gubernamentales, como representantes de gobierno e incluso
dirigentes sociales, asumen al Sistema slo como el rgano
al que pertenecen o al que estn creando, por tanto si no hay
nocin del sistema y de las responsabilidades engranadas
o articuladas y dependientes que conlleva ste, no habr
conducta como sistema, sino como institucin individual.
2. En el mismo sentido anterior, la autonoma de algunos rganos,
como los concejos cantonales de niez y adolescencia y
las juntas cantonales de proteccin, est peligrosamente
concebida como una independencia absoluta de la rectora y
coordinacin del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia,
sin entender que se trata de una autonoma sectorizada por
un rgano coordinador, al que se rinde cuentas, por una parte,
pero adicionalmente y por otra parte, que la autonoma no es
una patente de actuacin anrquica y sin control, puesto que
se convertiran en un Estado dentro del Estado.
3. Gran parte de los actores del SNDPINA, especialmente las
ONGs y las instancias locales creadas, hacen referencia
privilegiada a la atencin individualizada y espurias
referencias a la proteccin Universal, lo que constituye un
riesgo de distorsin del paradigma de proteccin integral de
derechos humanos de niez y adolescencia. Se evidencia as,
la ausencia de sistemas claros y prcticas reales dirigidas a
la proteccin universal, lo cual adems de preocupante en
trminos de la materializacin de la proteccin integral, invita
47

a no dudar en la elaboracin e implementacin de acciones y

estrategias inmediatas para la conformacin de mecanismos
institucionales y sociales con ese fin.
4. Existencia de
Instancias de
coordinaciones
formales al interior
de los rganos del
Sistema Nacional de
Proteccin.

4. Existe una marcada dispersin en las actuaciones de los

cantones, as como formas y procedimientos sin directrices
centrales que cohesionaran un accionar poltico comn del
sistema.
5. La existencia de una visin segmentada de la atencin de
la niez, lo que hace ver como posible la atencin directa
en diversos espacios de servicios pblicos creados con
exclusividad para este tipo de atencin, y no la vinculacin de
las redes de servicios institucionales existentes. De all que
se tenga la percepcin de que un sistema es muy difcil,
cuando no utpico, crearlo y consolidarlo. En otros trminos,
no se ha trascendido la visin de programas exclusivos y
totales.
6. La restitucin de Derechos o la preservacin de los derechos
amenazados por parte de las pocas Juntas Cantonales de
Proteccin creadas, como en el caso de la de Quito, no est
vinculada a la nocin de integralidad sistmica, sino a la
individualizacin orgnica. Por tanto, la restitucin es vista
como atencin de problemas de la niez en programas
especficos, y no como integracin del nio, nia, o
adolescente a la sociedad, y asignacin de responsabilidades
a los servicios pblicos existentes. As, por ejemplo, a una
nia de la calle o en situacin de violacin de sus derechos
que se encuentra en estrategias de supervivencia en la calle,
no se le ordenan medidas a las instituciones responsables
(escuela, hospitales, atencin sanitaria, programa local de
alimentacin, vivienda, familia), sino integracin de la nia a
un programa de atencin de una ONG.

48

Hiptesis 5

Aspectos relevantes
y cualitativos de la
voluntad poltica
e institucional,
la cultura y la
conciencia social.

1. La sociedad en su sentido amplio, participativo y protagnico,

no se asume como parte del movimiento de niez, dejando
en manos de las Organizaciones No Gubernamentales la
representacin.
2. Igualmente se destaca la ausencia de un Anlisis de
Situacin de los Derechos de la Niez y Adolescencia.
3. La conciencia social en general, est orientada a la recepcin
de los servicios, y no a la participacin en la construccin de
ellos. Se necesita empoderar el mensaje de participacin
protagnica y de control social.

49

50

7. Aciertos y avances

51

1. De la variedad de informacin recopilada, que antes ha sido referida, y en particular

de los instrumentos avanzados por los rganos y entidades del Sistema de Proteccin,
que se entregaron en nmero de 9 y se recibieron solamente 4 ( Concejos Cantonales
de Daule, Cuenca, CNNA, Quito), pero que fueron complementados con el llenado en
reuniones, entrevistas y visitas de campo; se colige que los principales aciertos y avances
son los siguientes:

52

1.

La creacin y funcionamiento del Concejo Nacional de la Niez y Adolescencia

-CNNA- con instancias que reportan actividades administrativas y operativas
en general.

2.

El CNNA ha diseado y decidido un cuerpo normativo de reglamentacin para

su funcionamiento interno. Se encuentra en proceso de elaboracin otros
reglamentos para el funcionamiento de otros rganos del Sistema, como por
ejemplo el de los equipos multidisciplinarios.

3.

Regularidad en el funcionamiento de la plenaria del Consejo Nacional de la Niez

y Adolescencia, con reuniones peridicas que muestran la institucionalizacin
del mecanismo legal de deliberacin para la toma de decisiones administrativas
y ejecutivas.

4.

Funcionamiento de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de la Niez y

Adolescencia, instancia de ndole tcnico-administrativa que ha constituido
un equipo multidisciplinario, integrado en: Unidades, coordinaciones y un
equipo de asesores/as o consultores/as permanentes, adems del soporte
administrativo funcional de orden logstico. Este equipo se considera
estructuralmente necesario, por las demandas propias de la coyuntura actual de
instauracin inicial de los rganos descentralizados del Sistema de Proteccin
y la responsabilidad de coordinacin que recae en la Secretara Ejecutiva.
No obstante a esta consideracin el equipo necesario no es suficiente ni
exhaustivo para el logro de este fin. De consecuencia, amerita de una revisin

organizacional de la Secretara Ejecutiva, a modo de caracterizacin de acciones

en donde el personal sea no slo el necesario sino el suficiente y tcnicamente
exhaustivo. Se comprende an ms esta afirmacin, entendiendo la tarea
poltica que impone a la Secretara Ejecutiva las acciones de construccin
inicial del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez
y Adolescencia, y la singularidad que caracteriza a un sistema de Derechos
Humanos como ste. Por tanto, el recurso humano apropiado, en cantidad y
calidad, debe responder a las exigencias de la coyuntura de implementacin
institucional.
5.

Creacin de setenta y cuatro (74) concejos cantonales de niez y adolescencia,

de los doscientos treinta y cuatro (234), lo cual significa 31.62% de los cantones.
Aunque es significativo el avance de creacin y los esfuerzos asignados para
ello, se debe observar:
a) Se desconoce en forma general el estado de funcionamiento en aspectos
claves como el cumplimiento de sus funciones, las deliberaciones peridicas,
las aprobaciones polticas que les son propias al cumplimiento del objetivo de
creacin, cual es el de velar por los derechos universales en la poltica local.
b) Las asignaciones presupuestarias para funcionamiento regular, alcanza a
menos del 50% de los concejos cantonales creados, lo que presume que los
que han sido creados no estarn funcionando por falta de presupuesto.
c) Los concejos cantonales creados y con asignacin presupuestaria para
su funcionamiento, reportan la carencia de recursos, habida cuenta de un
financiamiento no acorde con las necesidades de esta etapa de iniciacin de
actividades institucionales.
d) La ocupacin preferencial de los concejos cantonales est centrada en el
funcionamiento administrativo interno, es decir, que las pocas reuniones o
53

deliberaciones de Concejos reportadas, estn destinadas a determinar, analizar

o trazar estrategias para resolver situaciones internas del organismo.
e) No se dio a conocer ninguna poltica ni plan de aplicacin local para la proteccin
de los derechos de la niez y adolescencia en ninguno de los Concejos
Cantonales creados, lo cual apreciada con el dato anterior, significara que se
est dejando de cumplir el objetivo fundamental para el cual han sido creados,
y una de las funciones atribuidas por el Cdigo de Niez y Adolescencia, en el
articulo 202, literal a.
f) No se dio a conocer resultados de la funcin de vigilancia, ni de planes de
seguimiento o evaluacin de polticas y planes locales de proteccin a los
derechos de los nios y adolescentes por parte de ningn concejo cantonal.
g) No se dio a conocer la existencia de algn Anlisis de Situacin de los Derechos
de la Niez y Adolescencia de sus respectivas jurisdicciones. Siendo este
anlisis crucial como fuente inmediata de informacin y conocimiento de la
realidad de los derechos en las localidades, parroquias y municipios, resulta
determinante su realizacin como instrumento para incidir en la planificacin
de la poltica pblica local. Constituira una excepcin el Plan de Proteccin
Integral a la Niez y Adolescencia del Distrito Metropolitano de Quito 20062010, que resulta un serio esfuerzo en concebir un Plan de proteccin, y
del que no obstante se observarn las consideraciones que ms adelante
se formulan en materia de diseo e incidencia en las polticas pblicas y los
programas sociales, en especial en lo concerniente a la garanta de ejecucin
del Plan, en virtud de la nula incidencia en la formulacin presupuestaria del
municipio.
h) No se reportan estrategias oficiales de coordinacin entre las Secretaras
Ejecutivas de los Concejos Cantonales y la Secretara Ejecutiva del CNNA,
como lo establece el articulo 204 del Cdigo de la Niez y Adolescencia, lo
54

que abona el terreno para que exista dispersin en las actuaciones de los
cantones, as como formas y procedimientos sin directrices centrales que
cohesionaran un accionar poltico comn del SNDPINA. Sobre este aspecto se
abundar en la seccin del presente informe correspondiente a las sugerencias
y recomendaciones.
6. Se reporta el inicio de la elaboracin de indicadores de niez, a travs del
Sistema de Informacin de Niez SINIEZ- aunque se desconoce el
enfoque estadstico y conceptual, as como el estado en que se encuentra su
elaboracin.
7.

Existen esfuerzos de capacitacin del personal del SNDPINA, aunque en muy

pocos casos se reportan las reas de formacin, el enfoque y estrategias
formativas, as como los componentes formativos y como estos seran
consustanciales a la propia actividad de los receptores institucionales de la
formacin.

8. En cuanto al Ministerio Pblico se reporta como avances la definicin del

rol, la creacin de la Escuela del Ministerio Pblico, celeridad en los
procesos, promocin de medidas alternativas y la creacin de una polica
especializada. El Ministerio Pblico no rindi su informe definitivo de los
instrumentos sometidos a su consideracin.

55

56

8. Debilidades y obstculos particulares

57

De igual forma, entendiendo que tanto el proceso de creacin como el fortalecimiento y

consolidacin institucional del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral
de la Niez y Adolescencia, impone tambin la descripcin de obstculos y debilidades
especficas, de forma que queden registradas con sus debidas particularidades y ya
no en el contexto de su relacin inmediata con los avances y aciertos, se indican las
siguientes:

58

1.

Se destaca, como antes se ha dicho, de forma permanente por los distintos

interlocutores de esta investigacin, que no se ha organizado a la poblacin
para que se convierta en un demandante de la creacin de los rganos del
SNDPINA.

2.

La existencia de una visin segmentada de la atencin de la niez, lo que hace

ver como posible la atencin directa en diversos espacios de servicios pblicos
creados con exclusividad para este tipo de atencin, y no la vinculacin de las
redes de servicios institucionales existentes. De all que se tenga la percepcin
de que un sistema es muy difcil, cuando no utpico, crearlo y consolidarlo.
En otros trminos, no se ha trascendido la visin de programas exclusivos y
totales.

3.

Confluyen y lamentablemente se refuerzan dos obstculos de orden polticoinstitucional, el primero que consiste en la poca voluntad poltica de gobiernos
locales para la creacin del sistema, y el segundo, el hecho de que priva el
clientelismo poltico que se ha colocado como requisito previo o como parte
fundamental en las decisiones de creacin y/o fortalecimientos del sistema de
proteccin. En este aspecto es preciso adicionar que una variable operacional
que contribuye decisivamente al reforzamiento de voluntad poltica y
clientelismo es la ausencia de la demanda social organizada y permanente,
descrita en el punto 1 de esta seccin.

4.

La brecha institucional, que se ha hecho tradicional en el pas, entre los

intereses nacionales y los locales, en donde se seala como factor determinante

el Centralismo de las decisiones y ejecuciones polticas. En este aspecto se
indican invariablemente las siguientes caractersticas propias al proceso de
creacin de los rganos del sistema de proteccin de la niez y adolescencia:
a) Ausencia de comprensin del marco territorial como premisa para la
instauracin del sistema de proteccin. No se equilibran las diferencias locales
para la aplicacin de estrategias de implementacin del sistema y, por tanto, no
se aprovechan las potencialidades locales que daran fuerza a la construccin
del sistema con mayor celeridad y ms ajustadas a esas propias realidades de
participacin, organizacin, etc.
b) Alto nivel de dependencia de voluntades centrales, como Ministerios u otros
organismos.
c) No se parte del reconocimiento de procesos ya existentes en los municipios.
En esta variable se destaca nuevamente el papel de las ONGs que ha estado
dirigido a orientar procesos de creacin de rganos del sistema en diversos
cantones del pas, privando su concepcin tcnica, en conjunto con sus
intereses corporativos, de protagonismo y con la predefinicin de sus propios
objetivos, aislando o colocando en un ltimo plano los intereses de creacin del
Sistema.
5. En los sitios en donde se encuentran ya conformados los concejos cantonales
de la niez y adolescencia, existen serias dificultades de seguimiento de
las acciones pblicas, tanto por los obstculos polticos antes indicados y
explicados, como por la escasa nocin sobre la funcin de vigilancia que les
asigna el Cdigo de la Niez y Adolescencia.
6. Pragmatismo, empirismo e improvisacin en la construccin y
funcionamiento del Sistema:
59

Las lneas anteriores han develado, sin duda, la existencia de un marcado

empirismo e improvisacin en el proceso de creacin y funcionamiento
del SNDPINA. Algunas caractersticas de este proceso emprico son las
siguientes:
a) Actuacin independiente y sin control ni rectora en la creacin de
los rganos del sistema, principalmente por parte de organizaciones no
gubernamentales, como el INNFA y la AME, que han impuesto un mtodo
propio, reglas particulares en el proceso de conformacin, en la composicin
de la representacin social, en la gestin de los concejos cantonales y en la
toma de decisiones de otros rganos relevantes, como el Tribunal Supremo
Electoral, haciendo prevalecer una visin social desprendida del control y
gobernanza del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia. En este sentido,
las ONGs conservan un espacio que ha demarcado sus propios intereses, al
tiempo que desdibuja el carcter sistmico y coordinado de la institucionalidad
de proteccin de la niez y adolescencia.
b) Acciones espasmdicas por parte de organismos responsables en lo
nacional y en lo local, que responden ms a la demanda y presin del tiempo
que a la planificacin estratgica en la conformacin de los rganos del
Sistema de Proteccin. En tal sentido, las acciones y actividades se realizan
por prevalencia de la improvisacin y no de la coordinacin y planificacin
estratgica.
c) El CNNA ha actuado responsablemente en dar respuesta prcticas a
demandas de creacin en determinadas localidades, tales como Esmeraldas
y Santa Lucia. La actuacin responsable, en todo caso, no ha significado ms
que andar a la cola de imposiciones, agenda y previsiones previas no diseadas
precisamente por el CNNA, sino principalmente por el INNFA y por la AME,
entre otras organizaciones no gubernamentales, lo cual describe la necesidad
de planificacin rectora y regente por parte del CNNA en el inmediato periodo.

60

d) Secuestro de la participacin social: Preeminencia de las ONGs en las

acciones de creacin y en las decisiones y formas de funcionamiento de
los rganos del sistema de proteccin, que importa tanto en trminos de
la sustitucin que hacen de la real representacin social, como de la visin
atencionista y asistencialista de sus programas que hacen incidir en el
comportamiento y visin del resto del SNDPINA.
e) Podemos afirmar que las ONGs estn haciendo una imagen superpuesta
al CNNA. Ante cada labor, accin, tarea o esfuerzo del CNNA por construir el
Sistema de Proteccin de la Niez, surge una estrategia superpuesta de ONGs
que impiden subliminalmente (con el mensaje de estar coadyuvando en la
tarea), el desarrollo institucional, autnomo y rector del CNNA.
f) Un contrasentido, y al mismo tiempo, una lucha de intereses que frena el
desarrollo de los rganos locales de proteccin de la niez y adolescencia,
as como la conciencia del financiamiento necesario a los nuevos organismos
conformados en lo local, es la preexistencia de viejas y obsoletas formas de
prestacin asistencial finalista representada en la existencia de los patronatos
de la infancia. La preexistencia de viejas formas clientelares y tutelares,
unidos a la improvisacin y empirismo hacen confundir la institucionalidad de
proteccin integral con la existencia de patronatos de infancia.

61

62

9. Sin anlisis de situacin de los derechos de la Niez y

Adolescencia, no hay poltica pblica de proteccin integral

63

De los reportes indicados por los instrumentos aplicados, y de las estrategias metodolgicas
de recoleccin de informacin in situ, no se observa la existencia de los anlisis de
situacin de la niez que ordena el mismo Cdigo de la Niez y Adolescencia.
Importa referirse a los anlisis de situacin como presupuesto previo e ineludible para
la elaboracin y propuesta de la poltica pblica a favor de los derechos de niez y
adolescencia, ante las autoridades locales y nacionales, por eso el inters de la legislacin
en incluirlos como una de las funciones expresas e imperativas a los organismos de
diseo, control, vigilancia y evaluacin de polticas pblicas, es decir, de los concejos
cantonales de la niez y adolescencia. Los anlisis de situacin, en un enfoque de
derechos no solo permitirn tener claridad estratgica en la elaboracin de la poltica,
sino que a su vez se convierten adems en instrumentos de seguimiento a sta poltica y
de medicin del impacto en la prestacin de servicios pblicos y de programas sociales
bsicos.
Permtase entonces resear algunos aspectos relevantes en la elaboracin de los Anlisis
de Situacin con enfoque de derechos, que a su vez sirvan de RECOMENDACIONES
ESPECFICAS integrantes del presente informe:
Para la elaboracin de los anlisis de situacin debe considerarse como principio gua de
estos, el que los Derechos Humanos y las Polticas Pblicas son NOCIONES INTEGRADAS,
lo cual se representa de la siguiente manera:

64

Nociones integradas:

Derechos Humanos

Polticas Pblicas

Objetivos
Acciones
Estrategias
Procedimientos
Gestin y Control
Transformaciones Institucionales
Programas
Planes
Medidas y Providencias
Seguimiento/evaluacin

As, por ejemplo, Poltica Pblica y Derechos Humanos estn integrados en objetivos,
por cuanto ambos persiguen la satisfaccin de derechos universales, es decir, a todos
los nios, nias, y adolescentes sin distincin de naturaleza alguna, dejando a salvo la
excepcin de la proteccin especial, que implica formulacin relevante y positiva de
acciones, planes, programas y estrategias a favor de nios y nias excluidos y/o violados
en sus derechos fundamentales.
EL ANLISIS DE SITUACIN CON ENFOQUE DE DERECHOS, es entonces en la nocin
integrada a la poltica pblica, un anlisis previo a la formulacin de las lneas de gestin
social a favor de la niez y adolescencia, y consiste en Un anlisis de datos y/o de
informacin que pueden ser pasados, presentes o futuros, los cuales proporcionan
la base para el proceso de planificacin y programacin.
Su OBJETO como parte de la integracin a la poltica pblica es el de Identificar,
caracterizar, interpretar y analizar las diversas condiciones econmicas, culturales,
polticas y ambientales de Provincias, municipios y comunidades, en funcin de
diferentes grupos etreos y por sexos, con nfasis en la niez y adolescencia
65

En resumen la
consultoria observa

La inexistencia del
Anlisis de Situacin
de la Niez y
Adolescencia en los
niveles locales.

Incomprensin
de la necesidad
impostergable de
estos anlisis de
situacin por parte
de los actores
responsables de los
concejos cantonales
de la niez y
adolescencia.

Insuficiencia de
orientaciones
tcnicas y polticas
sobre el enfoque
de los anlisis de
situacin.

RECOMIENDA
1. La elaboracin de una directriz tcnica que establezca como
primordial y primera funcin de los concejos cantonales la
elaboracin de los anlisis de situacin.
2. Indicaciones y orientaciones tcnicas detalladas y precisas
sobre el contenido, enfoque y proceso de diseo y ejecucin
de los anlisis de situacin, es decir, diseo del marco
metodolgico para los concejos cantonales.
3. Marco metodolgico para el anlisis de situacin nacional.
4. Considerar en los indicadores bsicos para el anlisis de
situacin, al menos, los siguientes:
a) Situacin geogrfica y distribucin de la poblacin por
municipios, sexo, edad, rural, urbana, grupo indgena, etc.
b) Estadsticas vitales, salud, nutricin, educacin, vivienda,
sanemaniento, entre otros. Desagregados segn sexo, edad,
municipios, parroquia y comunidad.
c) Pobreza y su distribucin segn municipios y sectores
sociales.
d) Ingresos econmicos, tasas de ocupacin y desempleo:
segn edad, sexo, sectores y ramas de actividad.
e) Inversin social: Gasto pblico por sectores.
f) Programas (compensatorios y universales): Cantidad, tipos,
objetivo, ubicacin, poblacin beneficiaria, costobeneficio,
costoefectividad, cobertura e impacto.

66

 Inexistencia de
un anlisis de
situacin nacional,
por carecer de los
anlisis locales que
sirven de insumo
preexistente para el
nacional.

g) Limitaciones o debilidades institucionales (coordinacin,

competencia, etc.)
h) Nmero y tipo de organizaciones sociales.
i) Bienes y servicios (infraestructura, transporte,
telecomunicaciones, energa, agua, industra, comercio,
educacin, salud, recoleccin de desechos, cultura, deporte,
justicia, recreacin, vivienda, guardera, entidades).
j) Polticas (por rea, sector social, grupos etreos).

De igual forma, esta Consultora RECOMIENDA concebir, al menos, tres grandes

estrategias en el proceso de formulacin del anlisis de situacin, que son:
a) Respecto a los derechos, en los que como mnimo se debe:
a)

Analizar los derechos de Supervivencia, Desarrollo y Participacin, con

nfasis en la horizontalidad de las polticas pblicas e interdependencia en el
cumplimiento de los derechos universales, identificando exhaustivamente las
estrategias/polticas para satisfaccin de derechos universales.

b)

Evaluar causalidad de las deficiencias, incumplimiento, violacin de los DDHH,

incluyendo las carencias de recursos y servicios bsicos, esto es la insuficiencia
de polticas pblicas para el cumplimiento de los derechos sociales bsicos,
considerando las cadenas causales de estas insuficiencias (inmediatas,
institucionales y estructurales).

c)

Conocer, evaluar y analizar la transectorialidad en los derechos y entre las

instancias de gestin.
67

d)

Identificar estrategias/polticas focalizadas.

e)

Conocer, evaluar y analizar la situacin de violacin o amenazas de derechos,

esto es, la situacin real de la proteccin especial en el pas, y al tiempo
evaluar la existencia de las estrategias programticas de atencin para medir y
concluir su adaptacin a las caractersticas de las violaciones y a los principios
de no discriminacin, inters superior del nio y preeminencia de la familia en
la restitucin de los derechos.

f)

Los Derechos se programan como poltica para todas las edades y de acuerdo
a ellas, se debe desagregar cada poltica en relacin a las edades o grupos
etreos.

g)

Identificar las acciones que privilegian a la familia como grupo natural de la

vida y el desarrollo de los nios.

h)

Examinar las prcticas tradicionales, las costumbres y culturas en dos

dimensiones: 1) Afectacin a los derechos, 2) Contribucin a los derechos.

Examinar las prcticas institucionales en las mismas dimensiones

b) Respecto de las lneas de accin, en las que las estrategias del anlisis de
situacin deben, como evaluar como mnimo:

68

a)

El comportamiento de las lneas de accin poltica del Estado en la construccin

de los Programas sociales, de asistencia bsica y de atencin.

b)

Revisin y anlisis de los objetivos de los rganos del Estado responsables

de la poltica pblica para identificar cuntos y cuales estn dirigidos a la
satisfaccin de derechos, en lo universal, y cuantos y cuales estn dirigidos a
la restitucin y/o cumplimiento en lo particular.

c)

Revisin de recursos sectoriales, con determinacin especfica de su

convergencia y reforzamiento intersectorial en las lneas polticas de accin
para la satisfaccin de los derechos a nios y adolescentes, determinando el
solapamiento o repeticin de acciones, estrategias, presupuestos y planes de
forma innecesaria.

d)

Establecer medios de obtencin y maximizacin de los recursos disponibles

Respecto de la gestin:
a)
b)
c)

d)
e)

Evaluar capacidad de respuesta en diversos escenarios.

Evaluar obstculos polticos, culturales, sociales, familiares, de recursos, entre
otros.
Evaluar y determinar la existencia de estrategias de gestin sobre la
corresponsabilidad en la formulacin de la poltica, esto es, en cuanto y
cuales lneas de gestin integran efectivamente y articulan comunidades,
sector privado y otras instancias en Formulacin de la poltica, los planes y los
programas.
Conocer y evaluar la municipalizacin y descentralizacin de competencias a
comunidades.
Evaluar la existencia de capacidades tecnolgicas, programticas, fsicas que
contribuyan a la construccin del tejido de gestin y control social.

SE RECOMIENDA, EN CONSECUENCIA: El Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia

dictar orientaciones generales en forma de directrices para el desarrollo del enfoque de
acciones de todo el Sistema (de cumplimiento para el resto del Sistema y de los organismos interinstitucionalmente relacionados a la proteccin de la infancia) ,desarrollando
las siguientes lneas:
a)

En materia de programas, toda la actuacin de organismos, entidades y servicios,

no problematizar la situacin individual de la infancia y adolescencia, esto
69

es, desarrollar modelos no centrados exclusivamente en el problema, sino

modelos desarrollistas, centrados en superacin de las causas.

70

b)

Los consejos cantonales orientarn su actividad de diseo, control y

evaluacin de las polticas y planes locales hacia Polticas de control social
activo, esto es, en trminos prospectivos, ms all de los problemas que
aquejan al nio individualmente.

c)

Los consejos cantonales, visualizarn en las polticas a la niez como factor

de recurso social, esto es, anlisis costo-beneficio que califique a la nia o
nio como sujeto de derechos.

d)

Se debe atender a la proteccin primaria como recurso ineludible del enfoque

integral y, por tanto, se deben disear las lneas de accin programticas
orientadas a atender el problema (violacin de derechos), antes de que
aparezca. Para ello es necesaria la elaboracin de los Anlisis de Situacin de
los derechos de la infancia en cada Municipio, y su actualizacin semestral.

e)

Potenciar al mximo los recursos y habilidades individuales, familiares,

comunitarias y sociales, lo cual implica que objetivos y metas de los
programas no deben terminar en la mera satisfaccin o compensacin de
necesidades bsicas, es decir, que no se debe bastar con atender a un nio
en un programa, el objeto final debe cumplirse, cual es la satisfaccin del
derecho o la restitucin del violentado.

f)

Descentralizacin ( municipalizacin) de los programas.

g)

Participacin real en la formulacin de las polticas de defensa y promocin

de derechos.

10. Comits de gestin local

71

En las diferentes comunidades y localidades, la existencia de comits de gestin local

refleja un avance en las formas de organizacin social para iniciar y dar continuidad a la
conformacin de las instancias locales del sistema de proteccin de la niez. Es evidente
el inters y voluntad manifiesta en la generalidad de los integrantes y responsables de
estos comits de gestin local, que constituyen un contingente humano de alto valor
para avanzar en la conformacin o en el fortalecimiento, segn sean los casos, de los
rganos locales del sistema de proteccin integral.
Este aspecto de carcter positivo observado en la recoleccin de informacin muestral,
en entrevistas y observancia de campo, por parte de esta consultora internacional, es
proporcionalmente riesgoso. Es decir, que en la misma medida en que constituye una
oportunidad, en esa misma configura una amenaza, por las siguientes razones:

72

a.

Es obvia la incomprensin y debilidad conceptual, programtica, de gestin y

prctica acerca del sistema de proteccin que estn contribuyendo a crear o
a fortalecer. Resulta un contrasentido la contribucin a construir algo que se
desconoce.

b.

No existe una directriz uniforme para las estrategias de creacin de los rganos
del sistema de proteccin.

c.

El sistema local de proteccin se est formando a imagen y semejanza de cada

quien, en cada cantn, es decir en una construccin de ndole personal que
responde a las convicciones de cada actor, o en el mejor de los casos, de los
actores colectivamente considerados. Esta situacin constituye quizs el ms
grande riesgo para la coordinacin y unidad de criterios acerca de la poltica
general del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral a la Niez
y Adolescencia.

d.

Por formacin cultural, y por ser una tendencia generalizada en la cultura de

tratamiento de la niez, se observa que este pragmatismo de la improvisacin

est fundando una visin deformada del sistema de proteccin, sus objetivos y
las funciones de cada organismo, concibindolo como un sistema de atencin
del nio y del adolescente, cuando en realidad es un sistema de proteccin de
derechos. Es evidente que con estas prcticas se confirman perniciosamente
los postulados de la atencin tutelar e individualizada de la niez, con acento
en la problematizacin de la situacin personal de cada nio, sin atender a las
causas estructurales de ndole socio-econmico, cultural y polticas, alejando
visiblemente el enfoque de derechos humanos, para fundar una atencin
similar a la de la situacin irregular, con el cambio o sustitucin meramente
en su denominacin.
SE RECOMIENDA POR TANTO, que aquella voluntad y dedicacin de voluntarios,
dirigentes sociales, organizaciones, etc., si bien constituye un caudal de recurso
importante a considerar, precisa al menos los siguientes grandes aspectos:
Formacin inicial bsica que incluya las directrices generales con adecuacin a las
realidades y condiciones locales, la comprensin general del sistema de proteccin,
el objeto de su conformacin, deslindando funciones y naturaleza de cada uno de los
organismos que lo componen.
Un sistema de seguimiento permanente, que incluya el reporte de actividades y la
replanificacin dinmica y constante, elaborando consensuadamente un cuadro de
responsabilidades medibles y cualificables., personas e instituciones, logros, reporte
permanentes de estado actual y perspectivas inmediatas.
La recomendacin como poltica pblica de niez y adolescencia, a la supresin de los
patronatos de infancia, orientando todos los recursos destinados a tal fin, a la consecucin
de los objetivos del SNDPINA, esto es, no a gastos de funcionamiento de los rganos,
sino a programas y polticas bsicas de prevencin, proteccin y atencin.

73

74

11. Movimiento Social

75

En este aspecto, es concluyente para esta Consultora que la correlacin de fuerzas

sociales e institucionales y la realidad poltico jurdica constituyen para el SNDPINA,
un cmulo de factores y condiciones de orden subjetivo, que los propios actores y
la voluntad institucional no han logrado evolucionar hacia condiciones objetivas que
coloquen a favor del Sistema la correlacin de fuerzas activas para su conformacin
y consolidacin definitiva. Entre otras razones, resulta obvio que los actores de la
construccin del Sistema no han utilizado el factor objetivo de la organizacin social
y comunitaria, en especial, habida cuenta de la existencia de formas histricas de
organizacin popular que han demandado durante aos las reivindicaciones y derechos
sociales, econmicos y culturales. El SNDPINA, en ese sentido, no puede seguir
siendo un gueto de especialistas, tcnicos, dirigentes polticos y Organizaciones No
Gubernamentales que entienden la situacin de la niez y adolescencia como exclusiva
de su dominio y privilegiada a su prctica. Es necesario trascender estos actores. Para
ello, no hay otra alternativa que incorporar la consigna y el contenido de los derechos de
la niez y adolescencia a los grandes sectores populares, por una parte, y formar a la
dirigencia social existente en el pas, as como a las nuevas generaciones de luchadores
sociales, en el contenido transformador de la doctrina de proteccin integral de la niez y
adolescencia, incorporndolos progresivamente a la direccionalidad y corresponsabilidad
en las diversos estamentos orgnicos de la estructura del Sistema de Proteccin de
la Niez y Adolescencia, desde la propia organizacin de Asambleas comunitarias y
populares para la conformacin y construccin de los rganos del sistema hasta las
responsabilidades propias en la ejecucin de acciones y en los espacios de toma de
decisin de las polticas pblicas. En definitiva, es inaplazable, la necesidad de construir
un poderoso movimiento social como base para la legitimidad y permanencia del Sistema
de Proteccin de la Niez y Adolescencia, entendiendo que este movimiento social tiene
como fuente el tejido social popular existente en el Ecuador, sin negar la incorporacin
de nuevos estamentos de organizacin popular de base comunitaria que la apropiada
rectora del CNNA ayude a conformar.
Contrasta con una visin progresista del rol de los movimientos sociales en las
transformaciones institucionales y sociales, el hecho de la existencia de una concepcin
restringida de la participacin de la sociedad, no slo por parte de las ONGs (que es ya
76

comprensible por los intereses gremiales o corporativos que representan y no trascienden

a la visin de transformacin), sino de los propios rganos del sistema de proteccin.
Esta concepcin restringida de la participacin genuina, plural y protagnica de la
sociedad, entiende como participacin comunitaria a las fundaciones, corporaciones
(tales como asociaciones, clubes, comits, centros, etc) con finalidad social y sin fines
de lucro, constituidas legalmente. (Ver art. 3 Resolucin Nro 002 del CNNA), que
corresponde obviamente a un concepto e interpretacin juridicista y formalista de
la sociedad y no a un concepto sociolgico de la misma, limitando ampliamente la
integracin, participacin y control social. Tal concepcin restringida no se corresponde
con el pensamiento avanzado de la proteccin integral de los derechos humanos, y en
particular con el principio de corresponsabilidad consagrado en la Convencin sobre los
Derechos del Nio en el Cdigo de la Niez y Adolescencia.
En resumen la
consultoria observa

Que existen condiciones

subjetivas para el desarrollo,
impulso y consolidacin
nacional del SNDPINA,
pero no se han observado
la maduracin de estas
condiciones subjetivas,
impulsando la conciencia
social y la incorporacin
popular sobre los derechos
humanos de los nios y
adolescentes.
Que no se trata, pues, de
las ONGs ni del capital

RECOMIENDA

a) Privilegiar, desde el CNNA, las acciones dirigidas

al conocimiento masivo del SNDPINA, a travs de
estrategias comunicacionales y de informacin y
formacin permanente.
b) Revisin, para su eventual derogatoria, de la
Resolucin Nro. 002 del CNNA, para integrar
en una nueva Resolucin, las formas de
participacin amplia de la sociedad.
c) Diseo y Aprobacin de Directrices generales
de actuacin para la creacin, fortalecimiento
y consolidacin del Sistema Nacional de la
Niez y Adolescencia que establezcan clara
y expresamente las conductas de las ONGs
respecto a su incidencia en estas tres fases
77

y/o recursos econmicos

asociado a ellas lo que
har la permanencia y
legitimidad de la proteccin
a los derechos humanos de
la niez, sino la conciencia
social y la organizacin
popular en torno a esta
conciencia, la que impulsar
el carcter genuinamente
social de la proteccin
integral, por la otra. Para
ello, el empoderamiento
es en esta coyuntura la
clave inicial y fundamental,
es decir, el impulso de las
fuerzas propias del entramado
comunitario, con expresin
en las bases del pueblo, en
la conciencia poltica de la
validez transformadora del
mensaje de los derechos
humanos de nias y nios,
como elemento concomitante
a la conquista de un mundo
mejor, y una sociedad mas
justa y equitativa, la que
dar legtima presencia
a las distintas instancias,
organismos y servicios
de proteccin del sistema
nacional.

78

de instauracin del Sistema de Proteccin, y

en especial, que permitan la coordinacin de
acciones bajo la rectora del CNNA.
d) Directriz general sobre asambleas barriales,
parroquiales y municipales para las siguientes
actuaciones de instauracin del Sistema de
Proteccin:
1. Creacin.
2. Participacin social.
3. Sistemas de Control y rendicin de cuentas
de los representantes sociales ante los
Consejos Cantonales y Nacional de Niez y
Adolescencia.
4. Participacin social amplia en la construccin
de los anlisis de situacin.
5. Difusin anual de los planes del SNDPINA.
6. Difusin anual de la composicin del
Presupuesto Local para Polticas Pblicas
de Niez y Adolescencia y metodologa de
discusin de presupuesto participativo.

12. Otras recomendaciones generales

79

a) Referidas al funcionamiento del Sistema: que permiten delimitar el rol inmediato

del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia:
SE RECOMIENDA:
a)

Se insiste en analizar para su eventual derogatoria la Resolucin nmero 002

del CNNA.

b)

Elaboracin y puesta en funcionamiento del Protocolo de Actuacin del CNNA,

que contemple claras definiciones y formas de actuacin en:
1.
2.
3.
4.

c)

Diseo y aprobacin de la Poltica General del Sistema Nacional Descentralizado

de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, a cargo del CNNA, que
establezca claras orientaciones y lneas de accin en:
1.

2.
3.
80

Deliberacin de polticas, planes y programa.

Formas de registro de programas y entidades de atencin.
Normas de procedimiento en materia de seguimiento y evaluacin de
programas.
Anlisis de situacin del Estado de los Derechos de la Niez, con un
sistema de informacin oportuna que permita su actualizacin anual, en
la forma en que se ha sugerido en el presente informe.

Forma Organizacional de cada uno de los rganos, lo que incluye las

directrices para ordenanzas de creacin de concejos cantonales de Niez
y Adolescencia, Juntas Cantonales de Proteccin, Creacin, Organizacin
y funcionamiento de Defensoras de Nios y Adolescentes.
Definicin de lneas de coordinacin general del Sistema.
Generacin de matrices de responsabilidades en los tres niveles poltico

4.
5.

territoriales.
Objeto, formas, tiempos y procedimientos para el anlisis anual de
situacin de los Derechos de la niez y Adolescencia ( y actualizacin)
Poltica de alianzas:

d)

Diseo de Protocolos de actuacin en:

a)
b)
c)
d)

e)

f)
g)
h)

Intersectorial al interior del sistema.

Transectorial.
Con organizaciones comunitarias y de base social.
Con las ONGs.
Otros.

Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia.

Concejos Cantonales de Niez y Adolescencia.
Juntas Cantonales de Proteccin.
Defensoras de Nios y Adolescentes.

Conformacin de los concejos consultivos de niez y adolescencia

establecindose las directrices para su eleccin, que garanticen la participacin
directa de nios, nias y adolescentes, con organizacin en espiral desde
escuelas y comunidades, hasta la representacin nacional, procurando
conservar el carcter genuina y no intermedio de la participacin, y orientando
la no interposicin de organizaciones no gubernamentales.
Orientaciones generales sobre violacin de derechos y su restitucin
Vigilancia y control de polticas y acciones (incluyendo programas y servicios)
del sector pblico, y sobre programas y servicios del sector privado
Formulacin de la poltica sobre carcter consultivo del CNNA, que debe incluir
como mnimo:
81

a)
b)
c)
i)

Definicin del rol consultivo y orientador.

Formas y procedimientos de las consultas.
Materias objeto de consulta.

Formulacin de la poltica comunicacional, que debe incluir como mnimo:

1.
2.
3.

Conocimiento general del sistema de proteccin, de carcter masivo, de

naturaleza formativa e informativa.
Estrategias comunicacionales para la promocin de polticas pblicas
generadas desde el sistema de proteccin, lo cual supone la preexistencia
de estas polticas, decididas por el Consejo.
Estrategia comunicacional para cada rgano y servicio que forma parte
del sistema, con adecuaciones particulares a los roles de stos.

b) Referidas a los Programas:

SE RECOMIENDA:

82

a)

REVISIN DE LOS PROGRAMAS EXISTENTES EN CUANTO A SU ENFOQUE:

avanzar sobre la transformacin de los programas de proteccin que an no
se han adecuado a la nueva doctrina. En ese camino es necesario articular a
las instituciones para avanzar en el proceso de garantizar los derechos de los
nios, nias y adolescentes, de manera eficiente y efectiva.

b)

REVISION DE LOS PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS

SOCIOEDUCATIVAS PARA ADOLESCENTES QUE HAN COMETIDO DELITOS.
Especial inters debe hacerse en los programas de Privacin de Libertad que
se ejecutan, y en los Programas de Prestacin de Servicios a la comunidad,
la necesidad de formularlos con la interaccin y corresponsabilidad de los
servicios pblicos locales. En este aspecto, es importante el desempeo y

acumulacin de conocimientos y experiencia del UNICEF, por lo que resulta

oportuna la posibilidad de su cooperacin tanto para la transformacin de las
entidades de atencin del sistema penal de responsabilidad del adolescente
como para el diseo de propuestas de los programas inexistentes.
c)

Ante la desaplicacin de la gama de medidas penales de carcter socioeducativo

SE RECOMIENDA:

Diseo de programas socioeducativas para el cumplimiento de la pena,

especialmente los de prestacin de servicios comunitarios, reglas de
conducta y semilibertad.
Coordinacin del CNNA con los municipios para acordar el programa
de prestacin de servicios comunitarios. Poner en funcionamiento al
menos 5 en el plazo de un ao.

d)

ELABORACIN Y EJECUCIN DE UN PLAN DE TRANSFERENCIA DE

PROGRAMAS DE ATENCIN que actualmente se encuentren bajo la
administracin y ejecutoria de los patronatos de infancia. Esta transferencia
se debe hacer a las entidades y servicios pblicos que corresponda segn el
tipo de atencin. Tanto el Plan de Transferencia como su ejecucin progresiva
debe comprometer a todos los rganos del sistema, puesto que se trata de una
actuacin sinrgica que permitir de esa forma la integracin y el enfoque de
trabajo compartido para lograr la ubicacin de los programas y entidades de
atencin en el lugar de servicio pblico al que correspondan. Tambin en este
aspecto se debe considerar la cooperacin tcnica del UNICEF.

e)

IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACIN

DE PROGRAMAS, QUE INCLUYA UN SISTEMA DE MEDICIN DE LA CALIDAD
DE LOS PROGRAMAS SOBRE LA BASE DE LA PROTECCIN Y RESTITUCIN
REAL DE LOS DERECHOS (Es necesario medir el impacto de los programas
83

aplicados. Medir la capacidad que estos tienen para incluir a los nios en
situacin de calle, por ejemplo. Cualquier programa que no logre la inclusin
de los nios y nias, es parte del problema y no parte de la solucin).
f)

Las decisiones sobre integracin del nio, nia o adolescente a un programa

no debe ser asunto de los propios administradores del programa, sino de una
medida de proteccin. en consecuencia, urge separar estos roles.

g)

Diseo de metodologa para el diagnostico de entidades y programas de

atencin inmediata (censo de programas).

c) Referidas a las Medidas de Proteccin:

a)

Creacin de las Juntas Cantonales de Proteccin. Urge la elaboracin de

un plan mnimo de accin para la implementacin de las juntas cantonales
de proteccin. En tal sentido, se recomienda empoderar a las comunidades
y a las ONGs, sensibilizando y difundiendo suficientemente la importancia
de su creacin y funcionamiento real. Se recomienda que en el caso de
los municipios en que no existan consejos cantonales para el registro de
entidades y programas, se habilite temporalmente un registro por municipio
en la Oficina Nacional del CNNA, que lleve tal registro y permita determinar la
oferta de servicios para la atencin individualizada de nios y adolescentes.
Se recomienda para tal fin, aprovechar al mximo el recurso y capital humano
organizado en los Municipios.

b)

Disear Plan de Capacitacin exclusivo para miembros de Juntas Cantonales:

Un plan de capacitacin que contemple al menos:

84

Formacin general sobre proteccin integral de nios y adolescentes.

Delimitacin de Derechos y Garantas. Delimitacin de la Proteccin
Integral.

c)

Procedimientos para la restitucin de derechos humanos a nias y

nios. Estrategias no convencionales de restitucin de Derechos. La
familia, la comunidad y los servicios como referentes del cumplimiento
de las medidas de proteccin.
Importancia social de las medidas de proteccin y mecanismos de
restitucin de derechos, en el enfoque de Proteccin Integral.
Formas y estrategias de ejecucin de las Medidas de Proteccin.

Se recomienda la elaboracin de CENSOS MUNICIPALES DE PROGRAMAS Y

ENTIDADES DE ATENCIN PBLICAS Y PRIVADAS, con especial nfasis en
los municipios en donde se celebren las asambleas para la implementacin
de los concejos cantonales de niez y adolescencia, a fin de que al entrar
en funcionamiento las Juntas de Proteccin, se cuente con una referencia
programtica en donde ordenar el cumplimiento de las medidas que dictaren.

85

86

13. Priorizacin de acciones

87

Ante lo anteriormente analizado y por la ausencia de mecanismos permanentes de

coordinacin y orientacin intersectorial, SE RECOMIENDA priorizar:
A corto plazo: Creacin de un mecanismo institucional interno a cada rgano (Salas
Situacionales), que permitan el seguimiento y sistematizacin de la ejecucin de sus
funciones. A su vez cada Sala Situacional, deber reportar a la sala situacional de todo
el sistema, de carcter permanente, bajo la gua del Directorio Nacional del CNNA, al
menos, una vez al mes, a fin de sistematizar integralmente todas las acciones ejecutadas
y tomar decisiones de coordinacin en conjunto.
A mediano Plazo: Elaboracin de modelo organizacional de coordinacin intersectorial,
con referencia a las funciones previstas en la Ley, diseado con la participacin y
validacin de todos los integrantes del sistema e institucionalizarlo como directriz de
coordinacin intersectorial aprobada por el Directorio Nacional del CNNA.
A mediano Plazo: Diseo anual de Planes Estratgicos y Operativos de los rganos del
Sistema que permita integrar las acciones comunes y desarrollar una gestin con aliados
externos al sistema (sector pblico y sector privado).
a)
b)

c)
d)

88

Plan mnimo de accin para la creacin y funcionamiento de las Juntas

Cantonales de Proteccin de Derechos.
Incorporacin sistemtica a la agenda deliberativa del Directorio del CNNA del
anlisis y propuesta para el diseo de polticas sociales bsicas, asistenciales
y de proteccin, anlisis del Presupuesto Pblico para ejecucin de polticas
a favor de los derechos de la niez y adolescencia, y evaluacin de planes
sectoriales.
Plan de Coordinacin intersectorial de los rganos del sistema a corto y
mediano plazo.
Plan de formacin y capacitacin intensivo y permanente de recursos humanos
en materia de proteccin integral, que integre los aspectos fundamentales de
la doctrina de Naciones Unidas sobre derechos de la niez y la formacin para

planificacin y accin estratgica de proteccin universal y proteccin especial

conforme a los roles de los rganos del sistema, incluyendo la produccin y
distribucin de material de consulta permanente. Este Plan debe contener un
sistema de Evaluacin de Personal capacitado, de sus acciones y resultados
medibles conforme a la formacin recibida.
14. AMPLIACIN DE EVALUACIN PARA UN SISTEMA DE SEGUIMIENTO DEL
SISTEMA DE PROTECCIN.
Se recomienda finalmente la aprobacin por parte del CNNA de una metodologa de
Evaluacin Exhaustiva del estado organizacional del sistema de proteccin, para lo cual
se sugieren los siguientes aspectos:
a)
b)

El proceso de Autodiagnstico iniciado por el CNNA en 2005 y 2006, y la visin

externa de esta Consultora se tendran como fase preliminar o FASE UNO de
la Evaluacin del Sistema de Proteccin.
Se aplicara evaluacin cientfica, con comprobaciones cuantitativas y
cualitativas, de la siguiente forma:

SE RECOMIENDA POR TANTO, que aquella voluntad y dedicacin de voluntarios,

dirigentes sociales, organizaciones, etc, si bien constituye un caudal de recurso
importante a considerar, precisa al menos los siguientes grandes aspectos:
FASE DOS (F2) : Propuesta para el diseo de Instrumentos de evaluacin.
Objetivo
Determinar los elementos y elaborar los instrumentos para una investigacin, imparcial,
con medicin objetiva de aspectos relacionados a la implementacin administrativa y
funcional del sistema de proteccin, que permita describir objetivamente el impacto
obtenido respecto de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
89

Desarrollo de la fase dos:

Teniendo como lnea base la obtencin de informacin preliminar y de las sugerencias
formuladas en la Fase uno, es decir, con los resultados de aquella, la presente fase se
encargar de asignar la elaboracin externa de instrumentos de recoleccin de datos que
podr incorporar elementos no contemplados en la fase UNO, por lo que sera relevante
obtener los insumos provenientes de la realizacin de un taller de autodiagnstico, con
el fin de dar mayor profundidad, si fuese necesario, a la investigacin.
En tal sentido se elaborarn instrumentos que determinen informacin cualitativa y
cuantitativa, entendiendo los primeros como aquellos que se refieren a la existencia o el
cumplimiento de determinadas cualidades, caractersticas o procesos; y los segundos
que se expresan en nmeros, los cuales son valores absolutos, o bien, son resultados
de clculos proporcionales entre variables. Se procurar que ambos sean lo ms
dinmicos posibles para que no slo describan situaciones e informaciones sino que
adicionalmente midan comportamientos y tendencias a lo largo del perodo de tiempo
de implementacin de la ley.
Los instrumentos debern contener como mnimo:
a)
b)
c)

d)

90

Indicadores de estructuras que reflejen la informacin cuantitativa de cada

rgano, entidad o institucin y sus recursos.
Indicadores de procesos. Cuando miden el tipo de servicio ofrecido en relacin
con patrones de referencia.
Indicadores de procedimientos y gestin, que midan las caractersticas y la
dinmica de los procesos, las formas en que se realizan los procedimientos
administrativos y los grados de cumplimiento de las metas, y por tanto, sea
factible la verificacin del logro de los objetivos de las diversas instituciones y
rganos, en funcin de las atribuciones establecidas en la ley y por consiguiente
de la misin encomendada.
Indicadores de impacto o resultado. Que midan la incidencia de un determinado
plan o programa en la poblacin total, o en la seleccionada como grupo objetivo,
o en la del grupo poblacional que le determina la ley.

El tcnico o la tcnica que disee los instrumentos de recoleccin de informacin

deber observar todos los aspectos administrativos y funcionales de todos los rganos
del sistema de proteccin en el marco de la normativa legal, aunque podr incorporar
algunos otros aspectos de inters en el campo de las funciones organizacionales de los
sistemas.
Los instrumentos diseados debern ser validados con los actores del sistema de
proteccin.
Esta fase se desarrollara en un tiempo de dos a tres meses.
Resultados esperados: Esta segunda fase de carcter intermedio en la evaluacin
como se ha establecido debe arrojar cuantos instrumentos sean necesarios para
su aplicacin posterior en la investigacin, con indicadores medibles de la situacin
funcional y administrativa de los rganos, entidades e instituciones. Por tanto, se
debe obtener de esta fase:
1)
2)
3)

Instrumentos preliminares de recoleccin de informacin de tipo investigativo.

Actividad de presentacin y validacin de Instrumentos de recoleccin de
informacin sobre funcionamiento del sistema de proteccin, con los actores
del sistema de proteccin.
Instrumentos definitivos de recoleccin de informacin de tipo investigativo.

FASE TRES (F3) : Aplicacin de Instrumentos de evaluacin

Objetivo
Aplicar los instrumentos de investigacin-evaluacin previamente diseados y validados,
con el fin de obtener datos cuantitativos y cualitativos sobre la implementacin
administrativa y funcional del sistema de proteccin.
Desarrollo de la fase tres:
Se aplicarn los instrumentos de evaluacin previamente validados por el SNDPINA, para
91

lo cual cada uno de los rganos, entidades, instituciones, personas naturales, pblicas
o privadas, prestar su contribucin y concurso facilitando la informacin requerida y la
investigacin que amerite su aplicacin.
Es ideal que cada una de estas instancias, conociendo como estarn con anticipacin,
de los instrumentos validados, organicen la informacin necesaria previa a la visita
e instalacin de los o las recolectoras de la informacin, as como todos los datos,
fuentes, documentos, archivos, procedimientos, resultados y en fin, toda la informacin
necesaria.
De igual forma, es deseable que cada rgano asigne a una o ms personas que estarn
a la disposicin de la persona o personas investigadoras para facilitar la tarea de
ordenacin y obtencin de la informacin.
La aplicacin de los instrumentos preferiblemente prescindir de obtencin de datos
por interpuestas personas, puesto que estos deben arrojarse de aspectos objetivos
de funcionamiento, toda vez que se presume la fase subjetiva ya realizada en la F1
de autodiagnstico. Slo se recurrir a entrevistas para datos que no aparezcan con
claridad de la F1 o que no hayan sido recolectados y se puedan obtener por va de las
entrevistas.
Esta fase deber desarrollarse en un tiempo de 3 meses, luego de aplicada la FASE
DOS.
Resultados esperados:
La tercera fase obtendr la informacin cualitativa y cuantitativa necesaria para la
elaboracin del informe final del estado de implementacin organizacional o institucional
del Cdigo de la Niez y Adolescencia. En tal sentido, se espera como resultado:
1)

92

Aplicacin de Instrumentos de investigacin-evaluacin cuantitativos y

cualitativos sobre la implementacin administrativa y funcional del Sistema de
Proteccin.

2)
3)

Codificacin de datos e informaciones, ordenndolas selectivamente para su

utilizacin en anlisis de situacin organizacional.
Organizacin codificada de la informacin obtenida, por segmento, indicador y
rgano.

FASE CUATRO (F4): Fase final de Informe de Situacin Organizacional del Sistema
de Proteccin.
Objetivo
Elaborar y presentar Informe analtico del estado de implementacin de los rganos,
entidades e institucionales del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral
a la Niez y Adolescencia, que describa la situacin de ste y las perspectivas de
funcionamiento y consolidacin en los aos subsiguientes.
Desarrollo de la fase cuatro:
Teniendo como base la codificacin de datos e informaciones, y su organizacin,
codificada por segmento, indicador y rgano, se elaborar un Informe tcnico, exhaustivo
y suficiente que permita entender los aspectos relevantes sobre el sistema de proteccin
de la niez, al menos en los siguientes ordenes:
a)
b)
c)
d)
e)

f)

Creacin.
Narracin sistematizada del proceso de creacin, funcionamiento, organizacin,
procesos y procedimientos.
Nivel de implementacin.
Resultados obtenidos, con logros especficos.
Resultados concretos y medibles de la implementacin de la ley respecto al
impacto en la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes que
abarque la proteccin de derechos universales y la de derechos a la proteccin
especial.
Obstculos externos e internos.
93

g)
h)
i)
j)

Relacin inter e intrasectorial.

Perspectivas de consolidacin.
Sistema de seguimiento y evaluacin permanente del sistema de proteccin, y;
Recomendaciones.

Finalmente, este documento de anlisis de situacin organizacional del sistema de

proteccin podr ser presentado pblicamente.
Resultados esperados: Siendo la fase final del proceso de evaluacin de la
implementacin del SNDPINA, sta deber procesar la informacin para convertirla
en anlisis descriptivo, pero al mismo tiempo prospectivo, que permita alcanzar
una nocin tcnica y poltica tanto del nivel de implementacin como de las
recomendaciones y perspectivas para la consolidacin del Sistema Nacional
Descentralizado de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia.
En tal sentido, se espera como resultado:
1)

2)
3)

94

Un documento tcnico-poltico de carcter analtico acerca del estado de

implementacin de los rganos, entidades e institucionales del SNDPINA
que describa la situacin de ste y las perspectivas de funcionamiento y
consolidacin en los aos subsiguientes.
Un documento-resumen del Informe tcnico-poltico.
Presentacin pblica de los resultados y el anlisis de situacin organizacional
de sistema de proteccin de la niez y adolescencia.

ANEXO A
ASPECTOS METODOLGICOS PARA LA EVALUACIN ORGANIZACIONAL DE
CREACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE
PROTECCIN INTEGRAL A LA NIEZ Y ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR
Justificacin:
La experiencia en diversos pases de Amrica Latina y El Caribe que han adecuado su
legislacin interna a la Convencin sobre los Derechos del Nio, y que a partir de la
normativa legal han iniciado un proceso de adecuacin y transformacin institucional
para la garanta de derechos de nios y adolescentes; relata y refiere al menos tres
grandes momentos de ese proceso:
a) La fase de creacin institucional y estructuracin orgnica.
b) La fase de funcionamiento, y
c) La fase de consolidacin Institucional.
Unos y otros momentos de adecuacin institucional no necesariamente se presentan
y desarrolla en forma cronolgica ni ordenada, sino que ha sido la propia lgica sociopoltica y el mayor o menor grado de desarrollo institucional, entre otros factores, las que
han definido el comportamiento de cada fase.
En Ecuador, a ms de tres aos de la entrada en vigencia del Cdigo de la Niez y
la Adolescencia y ms de dos aos de creacin formal del Consejo Nacional de la
Niez y la Adolescencia; resulta imperativo analizar los avances, obstculos, lecciones
aprendidas y dinmicas institucionales presentes en este proceso, no slo en trminos
de documentarlas, sino fundamentalmente en razn de la importancia que tiene en
la determinacin de los factores incidentes en cada fase del proceso de adecuacin
institucional y la relevancia que ello tiene en la definicin estratgica para la consolidacin
del Sistema Nacional de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia.

95

Adems de lo dicho, propicia resulta la oportunidad de evaluar el proceso de transformacin

institucional para la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes, por las
siguientes razones:
a)

El avance de las acciones y prcticas de los rganos del SNDPINA necesita de

una medicin analtica para determinar aciertos e incorrecciones que puedan
contribuir al cumplimiento adecuado de sus funciones.

b)

Un anlisis del estado actual en que se encuentra la implementacin en el

funcionamiento de los rganos de proteccin del pas permitir determinar
las causas o diversos factores que han obstaculizado la creacin de otros
rganos, as como permitir atender con acierto la planificacin y ejecucin
de las acciones para crear dichos rganos, reformulando as algunos acciones
previas que la prctica ha fundado en los diversos rganos del Sistema.

c)

Permitir sensibilizar a los funcionarios integrantes del SNDPINA.

d)

La evaluacin podra dar lugar al inicio de un proceso de elaboracin de

instrumentos metodolgicos y de recoleccin de datos estadsticos con
indicadores precisos sobre la proteccin de los nios, nias y adolescentes,
comenzando por los instrumentos de autoevaluacin y seguimiento de los
rganos del sistema de proteccin.

Objetivo
Aunque corresponde al mtodo definir la extensin del objetivo general de la evaluacin
como fase de uno mayor, si en este momento, definir la premisas mayores del objetivo
general de la evaluacin. En tal sentido se define como objetivo general (dejando a salvo
su extensin, se insiste), en orientar un anlisis particular de la creacin y funcionamiento
de los rganos, instituciones y entidades administrativas que componen el SNDPINA,
desde la perspectiva de los propios integrantes de este sistema, con nfasis en el
desempeo administrativo e institucional, conforme a lo establecido en el Cdigo de la
Niez y Adolescencia sobre sus objetivos, funciones, atribuciones y procedimientos, que
96

permita definir estrategias y lneas de accin en el corto y mediano plazo.

Como consecuencia del objetivo general antes definido, consideraciones previas a la
descripcin de los pasos metodolgicos aconsejan sealar que:

Se trata de una evaluacin que, sistematizando la experiencia y el nivel de

creacin y funcionamiento del SNDPINA, con estrategias de recoleccin de
informacin interna y externa, contribuya a medir aspectos resaltantes del
impacto que este funcionamiento de instituciones, entidades y rganos ha
tenido en los derechos de nios, nias y adolescente. Siendo as el objetivo de
la evaluacin, determinar los principales aciertos, obstculos y avances en la
creacin, funcionamiento y resultados de los rganos, instituciones y entidades
del sistema de proteccin a que se contrae el artculo 192 del Cdigo de la
Niez y Adolescencia, obviamente no medir de forma absoluta el estado de los
derechos de los nios y adolescentes en el Ecuador, pero si permitir concluir la
relacin especfica entre la forma de cumplimiento de determinadas funciones
y el resultado que ello imprime en los derechos de los nios y adolescentes.
En otros trminos, el anlisis de las variables de creacin, funcionamiento,
procedimientos, recursos, planes y acciones, contribuir a la determinacin de
algunos criterios para el anlisis de impacto en derechos relacionados con la
supervivencia, el desarrollo, la participacin y la proteccin especial de la niez
y adolescencia Ecuatoriana.

No es un proceso que deba entenderse o tenerse por terminado. Se trata, pues,

del inicio de un proceso de evaluacin de carcter:

a)

Parcial, por cuanto est dirigido slo a creacin y funcionamiento de lor

organismos y entidades del sistema de proteccin; con recoleccin de muestras
parciales de stos relacionadas con aspectos cualitativos y cuantitativos del
proceso de creacin y funcionamiento. Resulta parcial tambin en cuanto a la
cobertura de los rganos, entidades e instituciones objetos de la evaluacin,
toda vez que no abarcar las de carcter judicial.
97

b)

c)
d)
e)
f)

g)

Investigativo, en razn de que producir instrumentos tcnico-cientficos que

permitirn indagar los ms acertadamente posible acerca de las funciones
y experiencias, as como los resultados de la creacin y funcionamiento de
rganos y entidades, que podr permitir la referencia de su impacto en los
derechos y garantas de la niez y adolescencia.
Autodiagnstico, por cuanto parte de la evaluacin prev fases en la que los
mismos actores describirn y analizarn la actual situacin organizacional de
estas instituciones.
Dinmico, por cuanto permitir la incorporacin progresiva de instrumentos
posteriores a la primera fase de autodiagnstico, por parte de consultores y de
los propios actores del sistema de proteccin.
Estratgico/propositivo, toda vez que est considerado como resultado inicial
que permitir la planificacin de acciones, planes y estrategias de seguimiento
para la obtencin de resultados a mediano y largo plazo.
Analtico, Los resultados de la investigacin no slo arrojarn informacin y
datos suficientes de carcter cuantitativo, sino que permitirn observaciones y
resultados cualitativos que, conjugados entre si, permitirn un anlisis tcnico
del comportamiento en el funcionamiento del sistema de proteccin de la
niez y adolescencia, proyectando un anlisis de situacin organizacional y un
an{alisis de {este grado de organizacin respecto a los derechos de la niez.
Informativo, en el sentido de que el anlisis de situacin organizacional del
sistema de proteccin permitir informar de manera detallada y cientfica tanto
los aciertos, como los obstculos, los progresos como las involuciones.

Desarrollo:
Se realizar mediante Talleres de Trabajo y autodiagnstico, con participacin de
integrantes de rganos que participan en el sistema de proteccin en la actualidad, de
acuerdo al artculo 192 del Cdigo de Niez y Adolescencia. De all que se corresponde
con una visin de construccin, entendida como aquella que se obtiene de la vivencia
de los actores del proceso de implementacin, quienes describirn la realidad que han
construido en el ejercicio de sus funciones, y la realidad que ha ejecutado la institucin,
98

rgano o entidad a la que pertenecen, buscando construir (re-construir) la realidad de la

experiencia transitada hasta la actualidad.
En sntesis, se busca:
a)
b)
c)

d)
e)

Construir y comprender la realidad del sistema a travs de sus protagonistas.

Permitir el reconocimiento de los otros actores significativos en el proceso
de implementacin, desde la visin de los protagonistas involucrados en esa
implementacin.
Identificar los diferentes escenarios, dinmicas y espacios institucionales, con
una visin autocrtica que incorpore aspectos negativos y positivos, avances y
obstculos. Estos escenarios incluyen la presencia o carencia de articulacin
interinstitucional tanto a lo interno del sistema (intersectorial), como respecto
de los (otros), actores significativos (transsectorial). Por tanto, no se trata de
una visin casustica de la realidad institucional, como tampoco es una visin
problematizadora de asuntos puntuales de la cotidianidad de las instituciones,
sino una visin sustancial y estrictamente apegada a lo establecido en la ley
de la materia respecto a las funciones y procedimientos, etc.
Desarrollar una propuesta preliminar que sirva de contexto general para la
planificacin, o de lneas estratgicas para elaborar un plan inmediato de
seguimiento a la implementacin.
Contribuir a desarrollar una visin objetiva del impacto que ha generado la
instauracin y funcionamiento de las instituciones, rganos y entidades en la
garanta de los derechos de los nios y adolescentes.

Resultados esperados: Las muestras recogidas en reuniones y talleres debe arrojar un

preliminar diagnstico, una visin especfica del estado de implementacin del sistema
con dos resultados particulares:
a)
b)

Instrumento diagnstico preliminar.

Recomendaciones preliminares hechas por el Consultor que asiste tcnicamente.
la presente fase de autodiagnstico.
99

ANEXO B
ESPACIOS DE RECOLECCIN DE INFORMACIN.
GRUPO FOCAL SOCIEDAD CIVIL
JUEVES 15 DE MARZO DE 2007

NOMBRES

INSTITUCIN

CARGO

Ral Naranjo

DNI

Asesor

Fanny Quinapallo

Fundacin Honrar la Vida

Directora

Rubn Zavala

ASA

Director Educacin

Nathalia Novillo

INNFA

Directora Proteccin Integral

Jos Antonio Lpez

OPAN

Director

Alexandra Bonilla

Elba Gamez

Foro Social Florcola

Secretaria Tcnica

Ximena Proao

Fundacin Mariana de Jess

Directora del Programa

Fernando Lpez

DNI

Coordinador Tcnico

REUNIN GRUPO FOCAL MOVIMIENTO NIAS, NIOS Y ADOLESCENTES

VIERNES 16 DE MARZO DE 2007

100

NOMBRES

INSTITUCIN

CARGO

Elas Tenorio

Foro/Movimiento NNA

Representante

Nathaly Ypez

Foro de la Niez y Adolescencia

Representante

Matas Hernndez

Foro de la Niez y Adolescencia

Representante

REUNIN GRUPO FOCAL CONTRAPARTE CNNA

VIERNES 16 DE MARZO DE 2007

NOMBRES

INSTITUCIN

CARGO

Teresa Carbonell

Visin Mundial

Asesora en Relaciones
Institucionales

Margarita Velasco

Observatorio Derechos Niez y

Adolescencia

Secretaria Ejecutiva

Anglica Porras

OIT

Oficial de Programas

REUNIN GRUPO FOCAL DE LOS REPRESENTANTES DEL ESTADO

JUEVES 15 DE MARZO DE 2007

NOMBRES

INSTITUCIN

CARGO

Myriam Alcvar

Ministerio de Bienestar Social

Asesora

Rosario Gmez

Ministerio de Bienestar Social

Directora DAINA

Miguel Hinojosa

Ministerio de Salud Pblica

Mdico

REUNIN INNFA
LUNES 19 DE MARZO DE 2007

NOMBRES

INSTITUCIN

CARGO

Fernando Herrera

INNFA

Consuelo Abril

INNFA

Santiago Salvador

INNFA

Hernn Escobar

INNFA

Juan Carlos Cuellar

INNFA

101

ANEXO C
De igual forma, y como parte del desarrollo metodolgico de la evaluacin autodiagnstica,
se aplicaron instrumentos de recoleccin de informacin que tuvieron como objeto
registrar y dejar sistematizada la visin de los actores involucrados en el proceso de
conformacin y funcionamiento de los organismos, entidades e instituciones del sistema
de proteccin.
Estos instrumentos se orientaron de la siguiente forma:
1. Un formulario identificado como
especficos:
a)

b)

FORMULARIO UNO,

dirigido a dos objetivos

La determinacin del estado actual de carcter organizacional del Sistema.

Nacional de Proteccin de la Niez y Adolescencia, describiendo los avances
y obstculos, y sus consecuencia o efectos en los derechos de los nios.
Acordar acciones y estrategias para la planificacin a mediano plazo con miras
a la consolidacin institucional del sistema.

Este Formulario UNO se aplic como muestra representativa de la visin sobre los
siguientes Organismos e instancias del Sistema Nacional de Proteccin de la Niez y
Adolescencia:

CONSEJO NACIONAL DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA - CNNA.

CONCEJOS CANTONALES DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA - CCNA.
JUNTAS CANTONALES DE PROTECCIN DE DERECHOS.
SECRETARA EJECUTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE LA NIEZ Y
ADOLESCENCIA.
ENTIDADES DE ATENCIN.
102

Para cada una de estos organismos y Entidades del Sistema de Proteccin, se aplic
un instrumento diferenciado, segn sus atribuciones, pero comn en cuanto a la
informacin requerida. Por ejemplo, es comn a todos en cuanto a rendir informacin
sobre los avances, pero obviamente sern diferenciados los avances de cumplimiento
de atribuciones del Consejo Nacional, a los de Entidades de atencin, por razn de la
naturaleza de sus funciones. Esta diferenciacin est dada por el objetivo de recoleccin
de informacin de cada instrumento para cada rgano. As el objetivo definido en el
instrumento que corresponde al Consejo Nacional es:
Analizar y determinar el estado actual de implementacin institucional del Consejo
Nacional de la Niez y Adolescencia, determinando la situacin real del cumplimiento
de sus funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular, en la planificacin,
control y evaluacin de polticas.
Mientras que el de las Entidades de Atencin es:
Analizar y determinar el estado actual de implementacin institucional de Las
Entidades de Atencin, determinando la situacin real del cumplimiento de sus
funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular las de los artculos 209
al 212 del Cdigo de la Niez y Adolescencia, y en relacin con los programas de
atencin que ejecuta.
De igual forma, se diferenci para el resto de los organismos del Sistema de Proteccin
de la Niez y Adolescencia.
De esa manera, el instrumento general, con sus adaptaciones particulares a cada
referente de informacin, es el siguiente:

103

Formulario 1
AUTODIAGNSTICO - DE IMPLEMENTACIN
DEL SISTEMA DE PROTECCIN DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA
(1) Organismo/Entidad, otro: ______________________________
(2) EVALUACIN ORGANIZACIONAL: CONSEJO NACIONAL DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA CNNA
(3) (IO) Interrelacin Operacional (Interdependencia por grupos de derechos)
SD ( ) SP ( ) SPE ( ) SDPPE ( )
(4) OBJETIVO: Analizar y determinar el estado actual de implementacin institucional del
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, determinando la situacin real del cumplimiento
de sus funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular, en la planificacin, control
y evaluacin de polticas.
{5}

{6}

{7}

{8}

{9}

(10)

{11}

DESCRIPCIN
DE LA
SITUACIN
(AV) Avances
(P) Problemtica

CAUSAS
POSIBLES
(ORDENE EN
SENTIDO DE
IMPORTANCIA)

Consecuencias
/ efectos en los
derechos de los
nios

(AC) Acciones
(E) Estrategias

(OB)
Obligados
(A) Aliados

Recursos

Productos
Esperados /
tiempo

2) Otro formulario identificado como FORMULARIO DOS, dirigido a determinar la

relacin interinstitucional del Sistema de Proteccin de los Derechos de los
Nios, Nias y Adolescentes, con un objetivo especfico, en dos direcciones:

104

a)

Determinacin del estado actual del relacionamiento interinstitucional de los

rganos del sistema entre si, y

b)

De estos con otros organismos y servicios del Estado, a fin de analizar los
alcances de la gestin y las formas ms apropiadas para el funcionamiento

como sistema de naturaleza pblica, en donde son relevantes los niveles de

interaccin.
Este FORMULARIO DOS, como instrumento comn a todos los referentes de informacin
permiti tener una visin matriz sobre coordinacin interinstitucional e intrasectorial,
determinando el estado real de esta situacin, que con anlisis funcional de sistema,
confrontado a las relaciones ordenadas por el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, y
utilizando la fuente de propuestas que propone el mismo instrumento, arrojan sugerencias
concluyentes que se explican en el presente informe tcnico.
De esa manera, el instrumento general identificado como
siguiente:

FORMULARIO DOS,

es el

Formulario 2
ARTICULACIN INSTITUCIONAL
( 1 ) Organismo / Entidad, otro: _______________________
(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

RELACIONANTE

RELACIONADO
Relacin actual
con
(O) rgano,
(E) Entidad
(I) Institucin
(OS) Otros

TIPO
DE ARTICULACIN
(marque una X)

Especifique
situacin
actual

Causas

Acciones

Responsables /
tiempo

(O) rgano,
(E) Entidad
(I) Institucin
(OS) Otros

INT

TRAN NING

105

La aplicacin de ambos instrumentos (FORMULARIOS UNO Y FORMULARIO DOS), se

realiz a los siguientes actores:

106

Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia -CNNADefensa de los Nios Internacional -DNIFundacin Honrar la Vida
Instituto Nacional de la Niez y la Familia
Asociacin Solidaridad y Accin
OPAN
Fundacin Mariana de Jess
Foro Social Florcola
Foro de la Niez y Adolescencia
Visin Mundial
Observatorio Derechos de la Niez y Adolescencia
Organizacin Internacional del Trabajo -OITMinisterio de Bienestar Social
Ministerio de Bienestar Social -DAINAMinisterio de Salud Pblica
Comit de Gestin Social de Guayaquil -Santa LucaConcejo Cantonal de la Niez y Adolescencia de Cuenca