Riesgos del Trabajo.

La modernizacin de las instituciones laborales en la

Argentina1996. Por Osvaldo Giordano, Alejandra Torres y Mara Bettiol. Este libro
describe, en forma integral pero simple, el nuevo sistema institucional de prevencin y
reparacin de infortunios laborales nacido a partir de la sancin de la Ley sobre Riesgos
del Trabajo.
Introduccin
Luego de soportar un prolongado perodo de estancamiento cuyo punto culminante fue la
hiperinflacin, la Argentina inici un ambicioso programa de reformas estructurales. El objetivo
fue recuperar la capacidad de crecimiento y desarrollo, sobre la base de la modernizacin de
las instituciones econmicas y sociales. En esta meta se incluye tanto el aumento de la
eficiencia de la estructura productiva, de manera de alcanzar los niveles de competitividad
prevalecientes en los mercados internacionales, como la revitalizacin de canales de movilidad
social, atacando los bolsones de marginalidad desarrollados al amparo de la crisis econmica.
En forma tarda, tanto desde el punto de vista cronolgico como por su intensidad, el proceso
modernizador alcanz a las instituciones laborales. Esta no es una simple derivacin del
proceso general de reformas, sino la consecuencia de asumir que una organizacin obsoleta
del mercado de trabajo conspira contra la generacin de empleos, y que la equidad depende
crucialmente de la dinmica del mercado laboral. La Ley sobre Riesgos del Trabajo (LRT) es
uno de los componentes ms importantes de este proceso modernizador de las instituciones
laborales.
El objetivo de este libro es describir, en forma integral pero simple, el nuevo sistema
institucional de prevencin y reparacin de infortunios laborales nacido a partir de la sancin de
la Ley sobre Riesgos del Trabajo. En este camino tambin se inserta una revista al rgimen que
estaba vigente en Argentina, al mismo tiempo que se exponen los fundamentos que signaron el
diseo de las nuevas reglas de juego.
En la gestacin de este libro, hemos utilizado gran parte del material preparado para una gran
cantidad de conferencias que durante los ltimos meses hemos dictado sobre este tema ante
una audiencia heterognea, conformada por empresarios, representantes sindicales,
profesionales, periodistas, estudiantes, funcionarios y pblico en general. A partir de la activa
participacin de la audiencia, y de los debates que se plantearon al cierre de cada exposicin,
nos ha sido posible identificar los temas que ms preocupaban a los participantes y, en
consecuencia, ajustar nuestra explicacin en funcin de estas inquietudes.
El hecho de que el embrin de este libro haya sido esta serie de conferencias nos ha brindado
la ventaja de aprovechar el intercambio de ideas que estos eventos suelen generar. Adems,
facilit la concentracin en el objetivo de transmitir una explicacin simple de los aspectos
medulares de la LRT, evitando adentrarse en los mltiples aspectos tcnicos que la reforma
involucra, cuyo tratamiento excede el inters del pblico general.
De todas formas, resulta pertinente prevenir al lector sobre las limitaciones objetivas y
subjetivas con las que hemos encarado este trabajo. Enfrentar la descripcin del nuevo sistema
en el marco de estos elementos restrictivos inevitablemente acota, en extensin y profundidad,
la exposicin. Slo se ha aspirado a cubrir expectativas relacionadas con los aspectos
generales del sistema, dejando de lado la posibilidad de satisfacer intereses ms especficos o
tcnicos.
En primer lugar, existen limitaciones subjetivas propias del intento de describir el sistema
durante su mismo proceso de diseo. Esto impidi disponer del necesario espacio de reflexin
y serenidad que habra facilitado un anlisis ms riguroso y objetivo de los mltiples temas
involucrados.

En segundo trmino, es difcil pensar en evaluaciones definitivas sin una perspectiva temporal
ms amplia. Dadas las caractersticas del nuevo sistema, su maduracin requerir de varios
aos desde que comenz a operar. Ms aun, a ello debe agregarse que al momento de escribir
estas pginas no se contaba con la totalidad de las definiciones en cuanto a la instrumentacin
del nuevo sistema. Consecuentemente, no se dispuso del deseable perodo de maduracin y
asentamiento que permitira "tomar distancia", contar con el "laboratorio de la propia realidad" y
encarar una descripcin ms objetiva.
Y, como tercer elemento, existe la ya mencionada restriccin en el enfoque mismo que hemos
adoptado para este trabajo. Este libro persigue ensayar una presentacin general del nuevo
sistema, dejando de lado tecnicismos y profundizaciones muy especficas que obstaculizaran
un entendimiento global y completo de la LRT. La meta a alcanzar fue dar una explicacin
accesible a un universo mucho ms amplio que el reducido grupo de "especialistas y expertos"
en esta temtica. As, a travs de este trabajo intentamos lograr que toda la sociedad en
definitiva, la principal interesada en el xito de esta reforma disponga de un canal de acceso
directo, que le permita un conocimiento general de las nuevas reglas de juego y de los
instrumentos del nuevo sistema.
Debe tomarse este libro como los borradores, los primeros resmenes, de una obra ms
acabada que se podr preparar en el futuro. Con menos limitaciones que las actuales, ser
factible un anlisis ms completo y riguroso. En esas circunstancias, los juicios provisorios y
subjetivos podrn ser sustituidos por afirmaciones ms definitivas y objetivas a la luz de los
resultados que arroje la aplicacin del nuevo sistema.
Por qu, entonces, se justifica el riesgo de intentar difundir esta informacin, aun cuando esto
implique desenvolverse con limitaciones que probablemente decepcionen a muchos,
especialmente al reducido grupo de estudiosos de estos temas? La justificacin reside en el
espritu mismo de esta reforma. Por un lado, se parte de la toma de conciencia de que el
tratamiento de los riesgos laborales constituye un tema de alta relevancia para la sociedad
argentina en su conjunto. A diferencia de lo que ocurre en la mayora de los dems pases, este
tema trasciende el inters sectorial. Por otro lado, en la arquitectura del nuevo sistema
prevalecen los principios de transparencia, competencia y claridad de las reglas de juego. Por
ambas razones, la esencia misma de esta reforma requiere de una difusin amplia de la
informacin que permita a todos los sectores de la sociedad argentina acceder a sus
contenidos.
Este libro, surgido al calor de las conferencias e intercambios con variados interlocutores de la
sociedad argentina e internacional, ha sido organizado de tal manera de brindar al lector una
exposicin integral y general del nuevo sistema de riesgos e infortunios laborales. En el primer
captulo se describe el contexto en el que se inserta la nueva legislacin sobre riesgos del
trabajo, puntualizando los aspectos esenciales del comportamiento del mercado laboral
argentino y el vaco que la LRT procura llenar. En el segundo captulo, se sealan las
principales distorsiones que el rgimen anterior haba creado en el mercado de trabajo,
resaltando el inadecuado tratamiento de la prevencin de los infortunios laborales, la falta de
preocupacin por la rehabilitacin de los trabajadores accidentados y las distorsiones sobre los
costos laborales, para concluir con la necesidad de reemplazarlo. En el tercer captulo se
describen los objetivos e instrumentos sobre los cuales se edifica el nuevo sistema de
reparacin de infortunios laborales destacando los lineamientos estratgicos que lo insertan en
el marco de racionalidad y previsibilidad, donde los incentivos desempean un papel
fundamental para promover la seguridad y proteccin del trabajador. En el cuarto captulo se
discuten algunos de los aspectos que originaron controversias a lo largo del proceso de diseo
e implementacin de esta reforma, tocando tanto los aspectos jurdicos como econmicos que
la sustentan. En el ltimo captulo se resean las conclusiones y aspectos salientes de la nueva
LRT y, al final de este tomo se incluye el texto completo de la Ley 24.557. En el segundo tomo
de esta obra se presenta una recopilacin de los decretos, resoluciones y laudos ms
relevantes en cuanto a la reglamentacin de la LRT. En conjunto, esta obra aspira a un doble
propsito: por un lado, brindar al lector los fundamentos, espritu, criterios, y definiciones que
dieron origen al nuevo sistema y, por otro lado, proveer de un "compendio normativo", al que el
lector podr recurrir tanto para complementar el estudio de la primera parte, como toda vez en
que necesite una consulta especfica.

La concrecin de este proyecto slo ha sido posible gracias a la asistencia y buen voluntad de
muchas personas. La profesionalidad y paciencia con que Marcelo Lacanna afront la tarea
fueron decisivas para que nuestras ideas desordenadas se pudieran fundir en un libro.
Finalmente, dedicamos este libro a Carlos E. Snchez como reconocimiento a sus dotes de
creatividad y docencia con las que despert nuestro inters y entusiasmo en el estudio de los
temas laborales.

Los autores

I. El contexto de la LRT
La problemtica del empleo se consolida en la Argentina y en la mayora de los pases del resto
del mundo como uno de los desafos ms prioritarios y complejos. Su importancia se mide en
trminos de que no parece alcanzable el objetivo de mantener un razonable nivel de
integracin social si la marginacin laboral alcanza dimensiones masivas. En otras palabras, la
generacin de oportunidades de trabajo productivo para toda la poblacin activa es el
mecanismo ms eficaz para garantizar que los beneficios del crecimiento econmico alcancen
al conjunto de la sociedad.
Escapa a los objetivos de este libro indagar con precisin sobre los orgenes del problema y
sus posibles soluciones. Sin embargo, es importante dejar planteada la relacin de causalidad
que existe entre la problemtica del empleo y las reglas de juego bajo las cuales se
desenvuelve el mercado laboral. En la medida en que el rgimen de cobertura de los riesgos
laborales se convirti en el componente ms cuestionado dentro de las regulaciones laborales,
se puede dimensionar la trascendencia econmica, social y poltica que implica la reforma
introducida por la LRT.
El mercado laboral y la problemtica del empleo
Desde un punto de vista tcnico se puede demostrar que las distorsiones en el mercado laboral
argentino se caracterizan por ser un fenmeno de carcter estructural y no un problema de
aparicin reciente. Esto implica que, salvo por las diferentes formas de manifestarse, el
deficiente funcionamiento del mercado de trabajo es anterior a las profundas reformas
econmicas introducidas a partir de 1989.
Esta visin tcnica no coincide con la percepcin generalizada que asocia el desempleo y sus
negativas implicancias sociales con las transformaciones econmicas. El desempleo segn
esta percepcin es el "lado oscuro" de las reformas. La frecuencia con que se reitera este
posicionamiento incluso entre quienes se declaran a favor de las transformaciones justifica
plantear un primer interrogante: por qu el desempleo toma la categora de tema prioritario
(en trminos de un observador no tcnico) recin a mediados de la dcada del noventa?
Obviamente, se pueden ensayar muchas hiptesis, con diferencias de matices y de sustancias.
Segn nuestro criterio, hay que centrar el anlisis bsicamente en dos respuestas que se
complementan mutuamente.
La primera explicacin se fundamenta en los avances logrados por la sociedad argentina en su
organizacin poltica y econmica. Hasta comienzos de los 90 existan distorsiones en el
funcionamiento del sistema econmico y poltico que ponan en juego la estabilidad institucional
del pas. Obviamente, en ese contexto el empleo quedaba relegado a una preocupacin de
segundo orden. Es previsible que, a medida que se fuera consolidando la estabilidad

econmica y poltica, las prioridades en la agenda de temas pendientes de resolucin fueran

cambiando y que en ese proceso de reordenamiento la problemtica del empleo incremente
considerablemente su relevancia.
La segunda razn es de carcter metodolgico. Es muy frecuente utilizar como "termmetro"
de la situacin del mercado de trabajo la tasa de desempleo abierto que semestralmente
elabora el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC). Sin embargo, aplicado en la
Argentina, este indicador tiene limitaciones que restringen su capacidad para reflejar la
dinmica del mercado de trabajo. En efecto, la definicin de desempleo abierto incluye a las
personas que declaran buscar trabajo y no lo encuentran. Consecuentemente, no computa a
las personas que no buscan trabajo porque saben que no lo van a encontrar (desempleo
oculto) ni a quienes tienen empleos de baja productividad (subempleo).
Hay dos fenmenos que se produjeron en forma paralela con las reformas estructurales
iniciadas en 1989, que contribuyeron a explicitar los problemas de empleo que por dcadas
haban afectado solapadamente a la sociedad argentina.
Por un lado, una gran cantidad de gente que permaneca fuera del mercado laboral comenz a
buscar empleo. Este es, principalmente, el caso de muchas mujeres que en el pasado se
declaraban inactivas y que luego pasaron a la categora de desempleadas por manifestar estar
en la bsqueda de un empleo. Esto implica, en otras palabras, una transformacin del
desempleo oculto en desempleo abierto.
Por otro lado, una cantidad considerable de trabajadores que desarrollaban actividades de baja
productividad (tanto en el sector pblico como en empresas privadas) perdi su empleo como
consecuencia de las nuevas reglas fiscales y de competitividad. Esto implica, una
transformacin del subempleo en desempleo abierto.
Esta lnea argumental no elude el reconocimiento de la existencia y gravedad de los
desequilibrios bajo los cuales opera el mercado laboral argentino. Muy por el contrario, su valor
radica en que permite identificarlo como un problema estructural instalado en la sociedad
argentina desde hace mucho tiempo. Esto permite descartar a las reformas estructurales como
el principal factor generador del problema. En realidad, el vnculo ms claro y potente entre las
reformas estructurales y el empleo es que las primeras operaron como un factor que contribuy
a hacer ms explcita la gravedad del segundo.
Crecimiento sin empleo
Es correcta la opinin de que la solucin para los problemas del empleo radica
exclusivamente en mantener en forma sostenida altas tasas de inversin y crecimiento
econmico? La respuesta, contundente, es no. La experiencia internacional muestra que
similares comportamientos econmicos derivan en desenvolvimientos muy diferentes en
los mercados de trabajo. As, por ejemplo, mientras que en EE.UU. un incremento del 1%
en el empleo requiere un 2,4% de aumento en el producto, este mismo objetivo en Italia
requiere un 9% de expansin econmica(1). Estudios economtricos para la Argentina indican
que un 1% de incremento en el empleo demanda un 4% de incremento en la produccin. Esto
es consistente con el comportamiento de las variables econmicas y laborales durante el
primer quinquenio de los 90: mientras que el producto creci un 26% en cinco aos, el empleo
slo lo hizo el 5%.
La conclusin es clara: aunque el crecimiento econmico es una condicin necesaria para
mejorar los niveles de empleo, por s solo resulta insuficiente para garantizar el cumplimiento
de este objetivo. En efecto, la experiencia argentina de los ltimos aos que es coherente con
la de muchos otros pases muestra que un escenario de mayor produccin y nuevas
inversiones puede derivar en modestos resultados en trminos de empleo si existen factores
que desalientan nuevas contrataciones. Planteado desde otra ptica, esto significa que la
mayor produccin se puede obtener con incrementos en el empleo o, alternativamente, con
tecnologas ahorradoras de mano de obra o con el uso intensivo de horas de trabajo
adicionales a la jornada normal.

La reglas de juego bajo las cuales se desenvuelven las relaciones laborales son el factor
decisivo en esta instancia, ya que constituye un componente clave en la configuracin de la
estructura de incentivos que condicionan las estrategias productivas, tecnolgicas y de gestin
de recursos humanos de las empresas. En la medida en que la institucionalidad laboral no se
adecue a las necesidades que imponen los mercados voltiles y agresivamente competitivos y
a cambios tecnolgicos vertiginosos, se constituyen independientemente de los objetivos que
en su momento justificaron su aplicacin en una traba para la generacin de empleos. Esta es
la razn medular por la cual se justifica revisar, a la luz de los nuevos escenarios, el andamiaje
regulatorio que condiciona el funcionamiento del mercado de trabajo. Ms especficamente, es
necesario explicitar el vnculo entre las distorsiones en el mercado de trabajo y el empleo. En
tal sentido, el esquema regulatorio de los riesgos del trabajo, tanto en sus aspectos
econmicos como jurdicos, constituye un aspecto central sin el cual no es posible entender la
problemtica del empleo en nuestro pas y, con ello, el diseo de polticas pblicas orientadas a
sus soluciones.
Nuevas instituciones laborales para una economa moderna
Es difcil imaginar un proceso de generacin masiva de empleos que corrija en plazos
razonables los desequilibrios acumulados en el mercado de trabajo argentino sin crecimiento
econmico sostenido y una reforma de las instituciones laborales. El sostenimiento de un
contexto de regulaciones obsoletas desde el punto de vista de los nuevos paradigmas
productivos garantizara que el problema del empleo no se resuelva aun con un desempeo
macroeconmico muy favorable. Ms aun, teniendo en cuenta que existen factores que hacen
suponer para los prximos aos un comportamiento sumamente dinmico de la oferta de
trabajo, no se puede descartar que una actitud pasiva (en relacin a la reorganizacin del
mercado de trabajo) implique un empeoramiento sobre la ya grave situacin alcanzada.
En este contexto, la modernizacin de las instituciones laborales alcanza un valor estratgico
para el pas. Su plena concrecin es la condicin y garanta para que los beneficios derivados
de las reformas estructurales sean compartidos por toda la sociedad, evitando bolsones de
marginalidad. En otras palabras y simplificando los trminos, en la reorganizacin del mercado
de trabajo se juega gran parte de la diferencia entre el mero crecimiento econmico y la
posibilidad de que ste efectivamente tenga asociado progreso y desarrollo para toda la
sociedad.
La reforma de la legislacin laboral con una orientacin protectiva pero respetando la
necesidad de adaptacin que requieren las empresas para desenvolverse en mercados
competitivos, la aplicacin de nuevos criterios en la organizacin y financiamiento del sistema
de seguridad social y la potenciacin de las polticas de empleo forman parte de los cambios
institucionales que requiere el mercado de trabajo argentino. En estas tres lneas de accin se
han hecho avances significativos pero quedan tambin muchos por realizar.
Contextualizada de esta manera, la LRT no representa una mutacin legal aislada. Muy por el
contrario, es uno de los eslabones que componen un proceso todava no concretado
plenamente. Junto a otras reformas como, por ejemplo, la mayor y mejor inversin en capital
humano, la reduccin de las cargas sociales y la reforma de los subsistemas que integran la
seguridad social, la descentralizacin de la negociacin colectiva y el rediseo de la proteccin
frente a la extincin del contrato de trabajo, la LRT tiene una funcin trascendental: contribuir a
que, en un entorno de crecimiento econmico, un mercado de trabajo con menores distorsiones
sea un factor de equidad con canales de movilidad e integracin social ms fluidos.
II. Por qu fue necesario cambiar el rgimen anterior?

Sera muy difcil para un observador externo entender cmo la problemtica de los riesgos
laborales haba llegado a ocupar un espacio preponderante en Argentina, siendo que en el
concierto de los complejos problemas que se observan en los mercados de trabajo de otros

pases es un aspecto de segundo orden. Mientras que la discusin de las polticas laborales en
el resto del mundo se concentra en los problemas muy delicados que se derivan, por ejemplo,
del funcionamiento del sistema previsional, la negociacin colectiva o la inversin en
capacitacin, el tratamiento de los riesgos laborales haba adquirido en Argentina una
relevancia desproporcionada.
Por qu la reparacin de los infortunios del trabajo se convirti en el tema que ms perturbaba
las relaciones laborales, y fue considerado especialmente entre las pequeas y medianas
empresas como la mayor restriccin a la hora de tomar decisiones acerca de la contratacin
de un trabajador? Cul es la causa por la cual, a pesar de la elevada onerosidad para el
empleador, casi siempre el resultado ha sido la desproteccin del trabajador frente a los riesgos
laborales? Cmo se explican sus implicancias tan graves sobre el funcionamiento del
mercado de trabajo y de la economa en general? Una aproximacin a estos interrogantes
permite trazar los fundamentos que justifican la reforma introducida por la LRT y los principales
criterios de diseo que en ella se aplicaron.

Antecedentes histricos

El rgimen anterior de reparacin de infortunios laborales tiene como antecedente ms remoto

la sancin de la Ley 9.688, en el ao 1915. Habindose tomado para su diseo los criterios
prevalecientes en las legislaciones ms modernas, en ese momento esa ley signific un hito
significativo en el proceso de constituir normas que contemplaran la especificidad del contrato
de trabajo (diferencindolo de otros tipos de relaciones jurdicas) y, fundamentalmente, el
inters social por la proteccin de los trabajadores (en este caso, frente a los riesgos laborales).
Durante las ms de ocho dcadas que transcurrieron hasta su definitiva sustitucin por la LRT,
se introdujo una gran cantidad de cambios sobre su diseo original. Motivados y justificados por
mutaciones en los entornos polticos, econmicos, jurdicos y sociales, se fueron sucediendo
ajustes que, en algunos casos, se formalizaron en instrumentos jurdicos y, en otros, se
plasmaron a travs de la jurisprudencia. El ltimo eslabn en este proceso fue la sancin, hacia
fines de 1991, de la Ley 24.028. Frente a los problemas que vena arrastrando el rgimen
anterior, las aspiraciones de esta ltima modificacin estaban acotadas a brindar paliativos
transitorios, "de emergencia".
Desde este punto de vista, la Ley 24.028 fue un instrumento exitoso: tuvo la virtud de
atemperar los efectos ms distorsivos sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y aportar
evidencias adicionales sobre el carcter definitivo del agotamiento del rgimen anterior. En
efecto, esta ltima modificacin demostr que los ajustes puntuales, que no alteraran los
aspectos medulares, resultaran ineficaces para obtener instrumentos que permitieran
encuadrar el tratamiento de los riesgos laborales dentro de criterios modernos.
Esta resea de antecedentes esboza una diferenciacin entre rgimen y sistema, que conviene
poner de manifiesto. A nuestros efectos, y sin entrar en precisiones etimolgicas, la cuestin
central radica en que un sistema, a diferencia de un rgimen, tiene una autoridad de aplicacin
claramente identificada, con objetivos, mecanismos e instrumentos consistentes y coordinados.
En este sentido, el rgimen anterior constitua un plexo normativo en el que los objetivos e
instrumentos no estaban sistematizados. Por el contrario, a lo largo de dcadas, en parte la
legislacin existente, en parte la jurisprudencia, y en parte otras reglamentaciones especficas,
apuntaron, infructuosamente, a llenar el vaco normativo.

Principales problemas del rgimen anterior

A los fines de facilitar y simplificar su exposicin, las consecuencias negativas del agotamiento
del rgimen anterior pueden agruparse en funcin de su impacto sobre tres reas crticas:

PREVENCIN
REPARACIN
DISTORSIONES SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO

Existe una causa bsica que oper como activador de la crisis a la que haba llegado el
rgimen anterior y sus consecuencias negativas: la gestin intrnsecamente litigiosa que
caracteriz el tratamiento de los siniestros laborales. La ramificacin de este factor actu sobre
estas tres reas, deviniendo en los problemas que aqu se describen. Aunque se pueden
determinar factores conexos o secundarios dentro de la causalidad, y es admisible una
multiplicidad de matices, es la litigiosidad cuyo nivel no tiene antecedentes en ningn otro
pas el elemento esencial que explica la descomposicin del rgimen anterior.
La bsqueda activa y con carcter casi excluyente, por parte de los actores involucrados, de
formas de convivencia con la litigiosidad es una derivacin de la estructura de incentivos
perversos. Con el foco de atencin en el litigio, los temas verdaderamente importantes
relacionados con el tratamiento de los riesgos laborales ocuparon un lugar marginal. La
despreocupacin por la prevencin, la reparacin del dao o el impacto sobre los costos no son
un resultado sorprendente, sino las consecuencias naturales de las reglas de juego aplicadas,
que hacan que cada una de la partes involucradas canalizara sus esfuerzos casi
completamente en el proceso del litigio mismo.

Desprecio por la prevencin

Gran parte del aparato productivo se caracteriza por condiciones de seguridad deficientes y,
como consecuencia de esta situacin, la sociedad argentina sufre costos sociales y
econmicos que podran ser evitados. Este fenmeno indeseable slo puede ser explicado
parcialmente por el proceso general de desinversin que prevaleci durante dcadas en la
economa argentina. Una parte importante de sus causas es la derivacin del esquema
aplicado para la gestin de los riesgos del trabajo. Focalizando la atencin en l pueden
identificarse dos factores bsicos que se unen y potencian para contribuir a este elevado
subdesarrollo en materia de prevencin.
El primero de ellos es la ausencia de incentivos econmicos en favor de la prevencin. Exista
una muy baja correlacin entre la cantidad y gravedad de las demandas por enfermedades y
accidentes de trabajo que enfrentaban las empresas y las medidas que stas tomaban para
mejorar sus condiciones de trabajo. La magnitud de los costos que generaba el rgimen
anterior de reparacin de infortunios laborales para una empresa estaba condicionado por la
movilidad de la mano de obra, el nivel de conflictividad que caracterizaba las relaciones
laborales, la calidad del asesoramiento jurdico, los criterios que aplicaba la justicia en cada
localidad, y todo otro elemento relacionado con la gestin judicial. En ese marco, el impacto
sobre los costos de mejoramiento de las condiciones de trabajo era menor o, en algunos casos,
directamente irrelevante.

Las consecuencias negativas sobre las decisiones de inversin de las unidades productivas
son claras. Por un lado, se estableci un permanente desvo de recursos hacia la "industria del
litigio", en desmedro de la inversin en prevencin. Por otro lado, no se utilizaron los precios
del seguro por riesgos laborales como forma de incentivo hacia la prevencin. No haba
premios (a mayor prevencin, menores costos) ni castigos (a menor prevencin, mayores
costos).
Vincular los costos del seguro con la prevencin es un tema central, al punto de que es sta la
razn que legitima un sistema de reparacin especfico y diferenciado de los otros subsistemas
de la seguridad social. En efecto, si los costos por reparacin que enfrentan las empresas
fueran independientes de la siniestralidad, sera ms eficiente la cobertura de los siniestros
laborales, directamente a travs del seguro de salud y el sistema jubilatorio general.
El otro factor que atentaba contra la prevencin era la combinacin de normas sobre higiene y
seguridad inapropiadas, en conjuncin con organismos de fiscalizacin dbiles. Si bien hay una
multiplicidad de temas involucrados, es el Decreto N 351/79 el que constituye la mdula de
este estado de "hipocresa" en materia de regulacin y control de condiciones y medio
ambiente de trabajo. A partir del consenso sobre la inaplicabilidad de las normas vigentes, se
construye la legitimidad para los masivos incumplimientos y la ineficacia de los controles
externos.
Sin estmulos en favor de la prevencin, y adormecido el rol regulador y fiscalizador, se hace
difcil imaginar un resultado distinto al alcanzado: la Argentina soporta tasas de siniestralidad
exageradamente altas, generando costos sociales y econmicos muy severos. En este sentido,
hay que computar no slo los costos directos, que se reflejan en el dao sobre la capacidad del
trabajador, sino tambin los costos indirectos, de monto comparativamente mayor, relacionados
con la alteracin de los procesos productivos.

En resumen:
DESPRECIO POR LA PREVENCIN
Debido a:

Dbiles estmulos econmicos a la prevencin

Regulaciones inapropiadas
Mecanismos de control ineficaces

Reparacin inadecuada

La segunda gran deficiencia del rgimen anterior se encuentra en las limitaciones que
caracterizaban al esquema de prestaciones ofrecido al trabajador que sufra las consecuencias
de un siniestro. En la prctica, para los trabajadores esto implicaba que a la desproteccin
originada en la falta de prevencin se le sumara una cobertura insuficiente. Si bien son varios
los puntos vulnerables en este sentido, nos limitaremos aqu a sealar algunos de los ms
significativos.
Nuevamente, la raz del problema se localiza en la litigiosidad que prevaleca en la gestin de
los siniestros. En este caso, el conflicto aparece al condicionar el esquema reparatorio a los
procedimientos y plazos que impone el proceso judicial, prescindiendo de las necesidades del

trabajador. Bajo estas condiciones, no resulta sorprendente que, en general, las prestaciones
no llegaran al trabajador en forma oportuna. Se operaba con una significativa desincronizacin
entre la manifestacin de la necesidad y la respuesta que ofreca el rgimen. Esta
desincronizacin se originaba en la prevalescencia de la lgica de la litigiosidad que implica
procedimientos bastante extensos sobre la proteccin del trabajador, que frecuentemente
requiere intervenciones de carcter urgente. Es decir, en el momento en que el trabajador
necesita atencin mdica o asegurar su sustento porque ha perdido su fuente de ingreso, el
rgimen anterior responda con un proceso judicial lento, que a su trmino implicaba
eventualmente una importante suma de dinero, pero que en el momento ms crtico ofreca
una respuesta nula o muy acotada.
El problema de la oportunidad, si bien el ms importante, no era la nica deficiencia que
caracterizaba al anterior esquema de prestaciones. As, por ejemplo, otro factor de
desproteccin se originaba en el hecho de contemplar exclusivamente indemnizaciones a
travs del pago de una suma nica. Segn la experiencia internacional, esta forma de
reparacin slo es recomendable para incapacidades de menor gravedad, mientras que para el
resto se adoptan esquemas de rentas. Este criterio se fundamenta en que, aun en el contexto
de mercados de capitales mucho ms desarrollados que el nuestro, no resulta conveniente
imponer al trabajador la responsabilidad de administrar un capital por el resto de su vida. Con
instrumentos financieros mucho ms limitados o como ocurri hasta 1991 con inestabilidad
monetaria, la reparacin a travs de sumas de pago nico constituy una poderosa fuente de
desproteccin.
Otro punto particularmente vulnerable era el referido a las prestaciones en especie. En el
rgimen anterior, por razones relacionadas con el procedimiento litigioso, el esquema
reparatorio estaba estructurado sobre la base de las prestaciones econmicas, relegando las
prestaciones en especie a un rol marginal. La atencin mdica del trabajador vctima de un
accidente laboral muchas veces era considerada como un gesto de responsabilidad del
empleador antes que un derecho del trabajador. Tambin era muy frecuente que la cobertura
fuera afrontada por las obras sociales o por la red pblica de establecimientos mdicos. Esto
implicaba violentar los objetivos de las obras sociales (cubrir los eventos no laborales) o los de
los hospitales pblicos (cubrir a las personas carenciadas). Si bien no se cuenta con datos
confiables, varios indicios coinciden en sealar que, de esta manera, parte de los fondos que la
sociedad originalmente haba destinado a la proteccin mdica general de la poblacin eran
utilizados para cubrir las responsabilidades de los empresarios en el caso de una empresa
autoasegurada o de las aseguradoras cuando el empresario haba contratado un seguro de
cobertura mdica para los riesgos del trabajo.
Otro aspecto crucial referido a la mala calidad de la reparacin ofrecida por el rgimen anterior
reside en la escasa o nula preocupacin por la reinsercin laboral del trabajador. Tomando
como referencia los sistemas ms modernos que operan en otros pases, probablemente sea
ste uno de los vacos ms notables. La ausencia de acciones tendientes a la rehabilitacin y
recalificacin del trabajador vctima de un siniestro laboral constituye una respuesta
inadecuada, tanto desde el punto de vista social (contribuye a la marginalidad de la persona)
como desde el punto de vista econmico (aumenta los montos de las reparaciones
econmicas).
Como ltimo punto que justifica la calificacin de "inadecuada" de la reparacin en el marco del
rgimen anterior, se encuentra la vulnerabilidad de un esquema basado en la responsabilidad
individual del empleador. En la prctica, el trabajador asuma integralmente los riesgos de
insolvencia del obligado al pago. A veces, fundada en la deficiente respuesta de algunas
compaas de seguro y, otras, en el error de suponer la no ocurrencia inmediata de un
accidente o que se posea la capacidad para afrontar las consecuencias de un siniestro, la
conducta de una gran parte de los empleadores culminaba tanto en la no contratacin de un
seguro por accidentes de trabajo como en la no generacin de una estructura capaz de dar
respuesta a la problemtica suscitada en torno a un siniestro laboral. Este comportamiento traa
como consecuencia que slo a la hora de percibir las prestaciones, el trabajador y a veces,
hasta el mismo empleador se enteraba de cun robusta resultaba la capacidad para
responder por las consecuencias del siniestro. Esto, conjuntamente con otros abusos
generados por intermediarios con objetivos espurios decantaba en la declaracin de quiebra o

insolvencia de muchos empleadores, situacin que, por otro lado, mientras acentuaba la
problemtica de la generacin de puestos de trabajo, agravaba la ya dificultosa situacin del
trabajador damnificado.

En resumen:
REPARACIN INADECUADA
Debido a:

La falta de oportunidad en el otorgamiento

La modalidad de suma nica de las prestaciones dinerarias
La insuficiencia de las prestaciones en especie
La carencia de estmulos a la reinsercin laboral del trabajador
damnificado

La supeditacin al riesgo de insolvencia de la empresa.

Distorsiones sobre el mercado laboral

Las deficiencias ms documentadas del rgimen anterior se relacionan con su impacto

distorsivo sobre el desenvolvimiento de las relaciones laborales. Con particular nfasis entre las
pequeas y medianas empresas y en algunas reas geogrficas, y principalmente aunque no
exclusivamente por el efecto en el nivel y predecibilidad de los costos laborales, en forma
progresiva a travs del tiempo la reparacin de los accidentes y enfermedades laborales se
convirti en el mbito ms polmico del derecho laboral argentino. Se trata ste de un "mrito"
significativo, ya que prcticamente toda la legislacin laboral est fuertemente cuestionada.
Ms all de la prdida de competitividad que implica afrontar costos desproporcionadamente
elevados en relacin a la calidad y cantidad de los servicios brindados, un problema aun ms
grave es la dificultad o la imposibilidad de prever estos costos. Dada la naturaleza
intrnsecamente incierta de los costos, el problema se haca extensivo aun para aquellas
empresas que intentaban eludir esta incertidumbre mediante la contratacin de un seguro. En
efecto, el mercado del seguro de accidentes de trabajo se desarrollaba mayoritariamente con
coberturas parciales y con el riesgo de que la responsabilidad volviera a la empresa en caso de
insolvencia de la aseguradora.
Costos laborales altos e impredecibles constituyen un factor que daa la capacidad de la
economa para generar empleos productivos, ya que es una poderosa seal que desalienta
inversiones y nuevas contrataciones. Dicho de otra manera, el rgimen anterior constituye una
de las causas (obviamente no la nica, pero s una de las ms importantes) que explican la alta
proporcin de personas con problemas de empleo.
Adicionalmente, existi una gran cantidad de costos implcitos que tenan incidencia negativa
en la productividad y el funcionamiento general de las empresas. Esto implica que en la
evaluacin del rgimen anterior y de las razones que justificaron su reforma no slo haya que
computar la desproporcin de los costos explcitos (costas judiciales, cobertura mdica,

salarios cados, etctera) sino tambin otras derivaciones que afectaban negativamente el
funcionamiento de las unidades productivas.
Un primer punto a tener en cuenta son los incentivos que generaba el rgimen anterior en favor
de la segmentacin del mercado de trabajo. En efecto, era bastante comn dentro de la poltica
de seleccin de personal de las empresas del sector estructurado de la economa, que los
postulantes con alguna dificultad fsica aunque sta no afectara su desempeo laboral fueran
discriminados en favor de personas con ptimas aptitudes psicofsicas. Esta discriminacin se
instrumentaba a travs de exmenes mdicos exageradamente rigurosos y costosos que,
lejos de estar orientados a la proteccin del futuro empleado, obedecan a una preocupacin de
la empresa por disminuir las riesgos de futuros juicios laborales.
Esta segmentacin ha tenido impactos doblemente negativos. Para el trabajador que sufre
alguna dolencia fsica se le agrega una consecuencia en algunos casos aun ms grave: sus
posibilidades de ingresar al mercado formal del trabajo son muy limitadas. Simultneamente,
las empresas encarecen sus costos al seleccionar personal aplicando metodologas
enfrentadas con los ms elementales criterios de eficiencia. Prevalecen los resultados de los
exmenes mdicos sobre la evaluacin de la productividad esperada del candidato.
Existen muchos ejemplos que ilustran el alcance de la discriminacin derivada del rgimen
anterior y sus perjuicios sobre los trabajadores y las empresas. Uno de los ms notables se da
en provincias donde el Mal de Chagas tiene una difusin masiva entre la poblacin en edad
activa. Si bien esta dolencia generalmente no impide a la persona desarrollar con normalidad
una actividad laboral, las empresas del sector estructurado buscaban mano de obra libre de
esta enfermedad, para prevenirse de los riesgos de un eventual juicio laboral. La estrategia
aplicada inclua la alternativa extrema de movilizar personas desde otras regiones. Se trata
ste de un excelente ejemplo de cmo las reglas de juego mal diseadas conducen a que las
conductas individuales ms racionales (discriminar en la seleccin de personal) producen
irracionalidades desde el punto de vista social (desaprovechar la disponibilidad de recursos
humanos en la regin). Las consecuencias son claras: costos laborales artificialmente elevados
y marginalidad laboral para un segmento importante de la oferta de trabajo.
Tambin hay que considerar, dentro de las distorsiones que generaba el rgimen anterior sobre
el funcionamiento de las unidades econmicas, los costos conexos que se derivaban de los
altos niveles de siniestralidad. En efecto, un siniestro no slo demanda erogaciones asociadas
con la atencin del trabajador, sino tambin con la perturbacin de los procesos productivos:
daos en maquinarias e instalaciones, prdida de insumos, necesidad de reemplazar al
trabajador, etctera. Est estudiado que estos costos, en general, son aun mayores que los que
demanda la proteccin o recuperacin del trabajador (1). Consecuentemente, al concentrar la
atencin en la litigiosidad y sus costos, se estn menospreciando las distorsiones que
generaba el rgimen anterior al desalentar la prevencin.
Por ltimo, en esta sucinta enumeracin no podemos obviar la mencin de los perjuicios que
sufri la sociedad al sobrecargar la justicia, fundamentalmente del fuero laboral. A travs de un
uso generalizado y masivo de los procedimientos judiciales en el tratamiento de los riesgos del
trabajo, se lleg a una situacin de colapso y desjerarquizacin de su funcionamiento. Los
efectos no slo alcanzaron a la reparacin de enfermedades y accidentes de trabajo, sino
tambin a todo el desenvolvimiento de las relaciones laborales.

En resumen:

DISTORSIONES SOBRE EL MERCADO LABORAL

Debido a:

Altos costos en relacin a la baja calidad de las prestaciones

Imprevisibilidad de los costos
Segmentacin del mercado de trabajo
Desjerarquizacin de la justicia laboral

Un cambio necesario

La enumeracin anterior, a pesar de no ser exhaustiva, permite identificar razones de peso que
justificaban una reforma integral. Se trata a diferencia de otras reformas de un mbito donde,
dado el nivel de descomposicin alcanzado, con un diseo apropiado no slo se pueden
obtener beneficios para la sociedad en su conjunto sino tambin ventajas concretas tanto para
los trabajadores como para las empresas.
Sin embargo, la comparacin entre costos y beneficios no puede ignorar el hecho de que la
reforma que para ser eficaz necesariamente tiene que reposar en procedimientos no
litigiosos atenta contra los intereses de los sectores vinculados a la "industria del juicio". La
reforma implica, por un lado, importantes ganancias en trminos del inters general pero
atomizadas entre un gran nmero de personas y, por otro lado, prdidas para los intereses
espurios de los operadores del rgimen anterior. El pensamiento de la "contrarreforma" acta
transversalmente entre las empresas y los trabajadores y, obviamente, muestra resistencias a
los cambios, ya sea cuestionando las propuestas renovadoras o minimizando los problemas
que el rgimen anterior generaba tanto a las empresas como los trabajadores.
Muchas veces este mbito de resistencia opera dentro de la propia empresa, ya sea a travs
de un cuerpo de asesores externos o por medio de la estructura que la propia empresa
constitua para desarrollar el "gerenciamiento" de los conflictos en torno al enigma de la
siniestralidad laboral.
A pesar de estas resistencias, prevaleci el generalizado convencimiento de que era necesario
impulsar alternativas superadoras frente a los niveles de descomposicin que,
progresivamente, el rgimen anterior de reparacin de infortunios laborales haba alcanzado.
Un entorno caracterizado por los desafos competitivos que plantea la integracin de la
economa y la explicitacin de profundos desequilibrios en el mercado de trabajo, naturalmente
favoreci la acumulacin de consensos en relacin a la necesidad de la reforma.
El instrumento a travs del cual se canalizaron estas inquietudes fue el Acuerdo Marco para el
Empleo, la Productividad y la Equidad Social. Fue en ese mbito de dilogo social donde se
gest el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso. Esta propuesta,
con algunas modificaciones, tom estado legal con la sancin el 13 de setiembre de 1995 y
con el nmero 24.557 de la Ley sobre Riesgos del Trabajo. El proceso de concertacin se
mantuvo activo durante toda la etapa de reglamentacin e instrumentacin del nuevo sistema y
se propone mantener en el futuro, ya que la propia ley contempla un comit tripartito con
amplias facultades en el diseo, monitoreo y control.
Un punto importante a destacar es que esta modalidad de trabajo constituye una experiencia
con pocos antecedentes en nuestro pas y en otras partes del mundo. A partir de un riguroso

trabajo tcnico, los sindicatos, las cmaras empresarias y el gobierno discutieron y acordaron
soluciones a problemas que los ataen en forma directa. A pesar de los conflictos de intereses,
la complejidad de los problemas enfrentados y la falta de habitualidad en este tipo de mecnica
de trabajo, el resultado fue una experiencia enriquecedora, tanto desde el punto de vista
tcnico como por la posibilidad de proveer a la Ley y a su reglamentos de un mayor nivel de
legitimidad social.

III. Objetivos e instrumentos de la LRT

En trminos generales, la reforma del rgimen de reparacin de los infortunios laborales apunta
a aumentar la eficiencia econmica y social. La LRT se presenta como uno de los instrumentos
para mejorar la organizacin del mercado de trabajo argentino y ampliar la capacidad de la
economa para generar empleos de alta calidad. Esto puede ser reducido a metas ms
especficas y operativas, tomando como referencia las tres reas que se sealaron como los
puntos ms vulnerables del rgimen anterior. Con diferencias de intensidad, en los tres casos
no se trata de metas de cumplimiento inmediato, sino procesos que implican una cierta
gradualidad para alcanzar integralmente los resultados esperados.

Prevencin

Elevar la inversin en prevencin a niveles social y econmicamente

ptimos. Esto implica poner en funcionamiento un proceso que apunta
a abandonar la situacin de subdesarrollo en materia de condiciones y
medioambiente de trabajo.

Reparacin

Ofrecerle al trabajador una reparacin integral y oportuna. Esto implica

el rediseo del esquema prestacional a partir de las necesidades que
enfrenta un trabajador siniestrado y no en funcin de los
procedimientos adoptados para determinar la incapacidad.

Costos

Ofrecerle a las empresas un sistema cuyo financiamiento imponga

costos de nivel razonable y predecible. Esto implica minimizar los
factores de litigiosidad que imponen sobrecostos e incertidumbre.

Lineamientos estratgicos
Si bien el contenido de esta seccin gira en torno a la descripcin global de la LRT tomando
como eje de la exposicin los objetivos de la reforma y los principales instrumentos utilizados
para su consecucin, resulta importante hacer una reflexin previa en cuanto a algunas
definiciones estratgicas aplicadas. Se trata, en consecuencia, de resumir las bases filosficas
y operativas que marcan la orientacin con la que se dise la LRT.
Un subsistema de la seguridad social
Probablemente la ms importante de estas definiciones sea la evolucin desde un esquema
basado en la responsabilidad individual (tal como, desde sus orgenes, se estructur el rgimen
de reparacin de infortunios laborales) hacia la constitucin de un subsistema de la seguridad
social. A la luz de la experiencia internacional, la Argentina, antes de la LRT, constitua uno de
los pocos sobrevivientes de un esquema de organizacin en extincin. Encuadrar el tratamiento
de los riesgos laborales dentro del mbito de la seguridad social implica un cambio
modernizador de trascendental importancia desde el punto de vista de los objetivos que
impulsaron la reforma.
Gestin privada

La tarda transicin hacia la estructuracin de un subsistema de la seguridad social permiti

incorporar los criterios de organizacin ms modernos. Esto implic descartar la idea de un
esquema con administracin estatal monoplica y reposar, en cambio, en la gestin a travs de
entes descentralizados, de naturaleza privada, operando en un contexto de competencia. El
accionar del Estado se concentra en funciones indelegables: la generacin de un marco
regulatorio que contemple incentivos apropiados es decir, premios y castigos para los agentes
involucrados y la supervisin y preservacin de los aspectos relativos a calidad, solvencia y
equidad con las que opera el sistema.
Internalizacin de costos
Es importante sealar que, como aspecto estratgico, esta reforma est estructurada sobre la
idea de que los costos sean soportados por las empresas que los generan. Aunque se trate de
un seguro obligatorio, los costos provocados por una empresa son financiados por ella a travs
de la cotizacin al sistema (internalizacin de costos) evitando subsidios cruzados con el resto
de los empleadores (socializacin de costos). Este es un aspecto muy importante, pues es el
que justifica la existencia de un sistema con identidad propia frente al resto del sistema de la
seguridad social. Dicho de otra forma, si el financiamiento del sistema se llevara a cabo con
una contribucin homognea entre todas las empresas (sin diferenciar por riesgo), no tendra
sentido la existencia de un sistema especfico, sino que sera ms eficiente administrar la
cobertura a travs de los sistemas generales de salud (obras sociales) y de pensiones (sistema
previsional). El financiamiento a travs del esquema de internalizacin de costos previsto en la
LRT adems de adoptar el criterio prevaleciente en los sistemas adoptados por los pases
ms avanzados justifica la autonoma de este subsistema, pues genera la estructura de
incentivos para que las empresas se preocupen por la prevencin.
En resumen:
Lineamientos estratgicos

Subsistema de la seguridad social

Gestionado privadamente

Basado en la internalizacin de costos

Nuevos actores
Desde el punto de vista operativo, un rasgo caracterstico de la organizacin del nuevo
sistema es la definicin de dos grandes tipos de actores. Uno de ellos lo conforman las
Aseguradoras, quienes en un entorno competitivo y regulado son las encargadas de
administrar la provisin de las coberturas. El otro grupo est conformado por los entes
reguladores, quienes tienen la responsabilidad de fijar las reglas de juego y controlar y
supervisar las conductas de las Aseguradoras y los empleadores.
Para las Aseguradoras, la LRT adopta una definicin amplia en cuanto a su forma jurdica. Esto
habilita como potenciales operadores, por un lado, a las compaas de seguros. De esta
manera se respeta un rasgo institucional muy arraigado en la Argentina, ya que fueron este tipo
de empresas (en general, con fines de lucro) las que tradicionalmente cubrieron los riesgos
laborales. Por otro lado, permite que cualquier otro tipo de organizaciones tenga acceso al
sistema, incluidas las entidades sin fines de lucro donde se involucren los propios empleadores
con el objetivo de administrar los riesgos de su actividad. De esta manera, se habilita la
posibilidad de que este tipo de entidades ingresen como operadores, tal como ocurre en varios
de los sistemas adoptados por otros pases.

El criterio adoptado en la definicin de la naturaleza jurdica de los entes de gestin fue un

tema que suscit muchos debates. Por diversos motivos, y desde distintos sectores, se sugera
delegar la gestin exclusivamente en mutuas (asociaciones de empleadores, sin fines de lucro,
solidarias ilimitadamente y responsables entre s). La alternativa finalmente adoptada responde
a dos razones. Por un lado, la bsqueda de la eficiencia a partir de altos niveles de
competencia entre los operadores (objetivo difcil de lograr si se restringe artificialmente el
ingreso al mercado). Por otro lado, respetar las caractersticas bajo las cuales oper el rgimen
de riesgos del trabajo en la Argentina por ms de ocho dcadas.
La constitucin de mutuas no es un proceso simple, ni de rpida y espontnea concrecin. El
ejemplo del sistema chileno es muy ilustrativo al respecto. Las mutuas, en realidad, son previas
(y no posteriores) a la vigencia de la ley que las regula. De todas formas, conviene insistir en
que la calidad en la operacin no se garantiza por una determinada forma jurdica de los entes
gestores, sino por las reglas de juego bajo las cuales ellos se desenvuelven. Con un marco
regulatorio que introduce los incentivos apropiados, las garantas de un funcionamiento
deseable las brinda la competencia. En funcin de este criterio y de la tradicin en la Argentina,
la opcin fue no introducir restricciones al ingreso relacionadas con la forma jurdica adoptada
por el potencial operador.
Las Aseguradoras son entidades de derecho privado que por cumplir con determinados
requisitos en materia de solvencia financiera y de capacidad de gestin son autorizadas por la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y la Superintendencia de Seguros de la Nacin
(SSN) para administrar el sistema. Como regla general son entidades con un fin nico
gestionar la LRT constituyndose en esta hiptesis como Aseguradoras de Riesgos de
Trabajo (ART). Sin embargo, con carcter excepcional la Ley estableci que las Aseguradoras
que al momento de su sancin explotaban el rubro de accidentes de trabajo no estaban
obligadas a constituir una entidad separada del resto de las ramas. Esto explica por qu no
todos los operadores del sistema son ART.
Tambin existe la posibilidad de que una empresa decida no delegar la cobertura de sus
riesgos del trabajo, sino administrarla internamente a travs del autoseguro. La gran diferencia
con respecto al rgimen anterior reside en que el autoseguro est definido genuinamente, es
decir, slo se habilita cuando se cumplen una serie de requisitos que respalden la efectiva
cobertura de los riesgos.
Regulacin y control
En relacin a las funciones de regulacin y control existen varios organismos involucrados. Con
el objetivo de fijar las reglas de juego bajo las cuales opera el sistema, adems de las
habituales responsabilidades del Poder Legislativo y Ejecutivo, la LRT crea el Comit
Consultivo Permanente (CCP), integrado por representantes de los empleadores, los
trabajadores y el gobierno nacional. El CCP ha participado en las definiciones fundamentales
que permitieron poner en marcha el nuevo sistema (el baremo, el listado de enfermedades
profesionales, el autoseguro, etctera) y tiene reservado un papel muy importante en el
monitoreo de su funcionamiento. Como mencionramos anteriormente, este protagonismo
fortalece el control social sobre la forma en que se estructura y funciona el nuevo sistema,
ampliando las bases que sustentan su legitimidad.
A los efectos de instrumentar los mecanismos de supervisin y control, la idea central fue
aprovechar integralmente las capacidades disponibles en el Estado, aun cuando esto implique
una mayor complejidad operativa. Consecuentemente, la SSN continuar con sus funciones de
control sobre los aspectos financieros de los operadores del sistema (Aseguradoras y
empresas autoaseguradas). Por otro lado, la creacin de la SRT complementa el rol
fiscalizador, incluyendo en su mbito los aspectos relativos a la prevencin y a la reparacin.
Esto ltimo conlleva la absorcin de las funciones de la Direccin Nacional de Salud y
Seguridad en el Trabajo, incluida la responsabilidad de controlar el cumplimiento de la
normativa de higiene y seguridad. En la constitucin de la SRT subyace el objetivo de potenciar
la eficacia a partir de la integracin entre la prevencin y la reparacin. Un ejemplo en este
sentido es la responsabilidad de constituir y mantener el Registro Nacional de Incapacidades

Laborales, a travs del cual se sistematizarn (por primera vez en la Argentina) los datos sobre
siniestralidad.
Adicionalmente, es responsabilidad de estos dos entes la administracin de los mecanismos de
resguardo ante eventuales fallas del sistema. Siguiendo integralmente el principio de
solidaridad que caracteriza a la seguridad social, la LRT contempla garantas para que, aun en
casos extremos, el trabajador siempre acceda a las prestaciones.
Por un lado, se crea el Fondo de Garanta, administrado por la SRT para darle cobertura a los
trabajadores que, habiendo sufrido un siniestro, no tienen respuesta ni de una Aseguradora
(porque su empleador se encontraba autoasegurado o no afiliado) ni de su empleador (porque
ste est en condicin de insuficiencia patrimonial). Simultneamente, la LRT contempla la
creacin del Fondo de Reserva, administrado por la SSN, que cumple un rol similar: en caso de
insolvencia de una Aseguradora, el Fondo de Reserva responder por todas las obligaciones
asumidas por la Aseguradora con los trabajadores de las empresas que estuvieran afiliadas a
ella.
La prevencin
El objetivo de la prevencin est presente en prcticamente todos los instrumentos
contemplados por el nuevo sistema. Algunos, como la promocin de la negociacin colectiva, si
bien se caracterizan por un alto impacto tienen carcter principista y su efecto est supeditado
a la reaccin de los actores sociales. Otros ostentan un carcter ms operativo y su impacto
est menos condicionado. En esta seccin se intenta describir algunas de las herramientas
ms importantes relacionadas con este objetivo de vital importancia, a la luz de las deficientes
condiciones de seguridad que prevalecen en gran parte de las empresas argentinas.
El Plan de Mejoramiento
El Plan de Mejoramiento es una oportunidad que se le otorga al empresario y tambin al
Estado y a los trabajadores para encarar con realismo y gradualidad la adecuacin de las
condiciones de seguridad de cada empresa. En la prctica, opera como una suerte de
"moratoria", durante la cual el empresario asume compromisos explcitos para mejorar las
condiciones de higiene y seguridad hasta alcanzar los estndares fijados por la normativa.
Durante este plazo, que la ley fija en dos aos, la empresa no puede ser sancionada por el
incumplimiento de la legislacin vigente a menos que este incumplimiento genere un siniestro
laboral. De esta manera, una gran cantidad de empleadores que actualmente operan en la
ilegalidad (aunque muchos de ellos ni siquiera conocen los riesgos de esta violacin) tienen la
posibilidad de "blanquear" su situacin y acceder a la seguridad jurdica de estar cumpliendo
con la legislacin.
Operativamente, el esquema funciona a travs de una concertacin entre la empresa y su
Aseguradora. A travs de ella, y encuadrada dentro de las pautas que fija el marco regulatorio,
se determina el camino a recorrer desde la situacin en que se encuentra la empresa hasta
alcanzar el cumplimiento integral de la normativa de higiene y seguridad. Un punto central
dentro de este mecanismo es el reconocimiento de los distintos niveles en el cumplimiento de
la normativa, de manera de facilitar el diagnstico de la situacin de partida de la empresa y las
medidas que tiene que adoptar, en el marco del Plan de Mejoramiento, para alcanzar las metas
previstas. En la definicin de los niveles se trat de identificar el efecto de las distintas medidas
preventivas, de manera de poder priorizar cronolgicamente las de mayor impacto sobre la
salud y el bienestar de los trabajadores.
Ms especficamente, se definieron cuatro niveles segn el grado de cumplimiento de la
normativa en materia de higiene y seguridad, comenzando por el nivel uno, donde no se
cumple la normativa vigente, hasta llegar al nivel cuatro, donde se cumple en exceso.

Nivel 1

Nivel 2

Empresas que no
alcanzan a
cumplir con las
obligaciones
bsicas en
materia de
higiene y
seguridad en el
trabajo.

Empresas que
cumplen con las
obligaciones
bsicas en
materia de
seguridad, pero
no alcanzan a
cumplir con la
totalidad de la
normativa
vigente.

Nivel 3
Empresas que
cumplen con la
normativa en
materia de
higiene y
seguridad.

Nivel 4
Empresas que
superan los
estndares
exigidos por la
normativa
vigente.

La incorporacin del Plan de Mejoramiento responde a la realidad de que los cambios no son
inmediatos, especialmente cuando requieren superar barreras culturales muy arraigadas y
pueden implicar inversiones significativas. En este sentido, la LRT es un importante avance
frente al voluntarismo que prevaleci durante dcadas en la Argentina. La vigencia de una
legislacin "de avanzada" con situaciones dentro de las empresas "subdesarrolladas" en
materia de prevencin constitua una situacin de hipocresa cuyas derivaciones eran la
desproteccin del trabajador y la inseguridad jurdica para las empresas.
El rgimen de alcuotas
Como se coment en pginas anteriores, el mecanismo para determinar los precios que
financian el sistema tiene una trascendencia que supera las cuestiones financieras. En efecto,
es una de las herramientas que legitiman la existencia del sistema dado su potencial impacto
como estimulante de la prevencin. Para que esta finalidad se cumpla es necesario que el
monto de la cotizacin sea sensible frente a las diferencias de riesgos dentro de las empresas.
En este marco y respetando la idea de competencia entre los operadores, es que la LRT
contempla el rgimen de alcuotas.
El rgimen de alcuotas persigue ciertos objetivos claves. Estos son los que justifican la
participacin del Estado dentro del marco de libertad de mercado.

precios en funcin del riesgo;

libertad de precios;

transparencia;

no discriminacin.

Precios en funcin del riesgo, determinados libremente bajo condiciones de mxima

competencia, constituyen la alternativa que garantiza el menor costo para las empresas y una
seal para que se comprenda que las inversiones en prevencin tendrn una compensacin
econmica (menor cotizacin). Dicho de otra manera, la meta es que cada empresa pague por
los costos que efectivamente genera, evitando rentas monoplicas en favor de las
Aseguradoras y subsidios cruzados entre los asegurados.
Componentes de la cotizacin

La cotizacin es establecida libremente por cada Aseguradora, y se compone por un monto fijo
por trabajador (o cpita) y un monto variable calculado como un porcentaje de la nmina
salarial (tomando como definicin de nmina salarial el concepto definido para el resto de la
seguridad social).
La distincin entre estos dos componentes trata de responder a los tipos de erogaciones que
enfrenta la Aseguradora. En efecto, la cpita se relaciona con el financiamiento de las
prestaciones en especie, cuyo costo es igual para todo trabajador e independiente del nivel del
salario percibido por ste. En cambio, el porcentaje sobre la nmina se relaciona con las
prestaciones dinerarias que, de acuerdo a la ley, establece su monto en funcin del salario del
trabajador que sufre el siniestro.
Mecanismos para la determinacin de las cotizaciones

Una limitacin muy fuerte que se enfrenta al inicio del nuevo sistema es la falta de datos
confiables sobre siniestralidad. Esto representa una desventaja muy importante en trminos de
transparencia en el mercado y constituye una de las tantas consecuencias negativas que se
derivaron de la descomposicin del rgimen anterior y que la LRT propone superar a travs del
Registro de Siniestralidad. Frente a esta realidad, fue necesaria una primera distincin entre un
perodo de transicin, es decir, el tramo inicial del funcionamiento del sistema y lo que podra
denominarse "sistema definitivo". La diferencia entre ambos se sustenta en la disponibilidad de
informacin confiable sobre la siniestralidad que en el pasado se verific en cada empresa.
Dada esta limitacin, al inicio del sistema se previ una aproximacin a la siniestralidad
presunta de cada empresa a travs de indicadores que s se conocen. Por un lado, un
indicador que puede brindar indicios acerca del riesgo al que est expuesto el trabajador es la
actividad que desarrolla su empleador. Por otro lado, reconociendo la existencia de diferencias
en el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad por parte de los empleadores que
desarrollan una misma actividad econmica, se consider el cumplimiento de la normativa de
higiene y seguridad como indicador adicional para perfeccionar la estimacin del riesgo
presunto para cada empleador en particular. Es decir, una primera aproximacin segn la
actividad econmica y luego un ajuste en funcin del cumplimiento de las condiciones de
higiene y seguridad en la empresa. Teniendo en cuenta estos dos indicadores se construye una
matriz, en uno de cuyos ejes se indica el grado de cumplimiento de la normativa sobre higiene
y seguridad y en el otro la rama de actividad segn la Clasificacin Internacional Industrial
Uniforme (CIIU).

CIIU

Plan de Mejoramiento
Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3

Nivel 4

111112 Cra de ganado

bovino
111120 Invernada de
ganado bovino
111122...

La interseccin de las columnas y filas de la matriz genera aproximadamente 2.300 celdas.

Para cada una de ellas, las Aseguradoras deben fijar un precio o cotizacin.

Dentro del mbito geogrfico donde opera la Aseguradora, la matriz hace que el sistema acte
desde el punto de vista de los precios como un rgimen de adhesin. Consecuentemente, la
Aseguradora se compromete a afiliar a cualquier empresa que est dispuesta a pagar la
cotizacin fijada en la celda que le corresponda. De esta manera, al ser los precios
pblicamente conocidos se aumenta la transparencia del mercado y disminuyen los riesgos de
discriminacin.
Sin embargo, el compromiso previsto en la matriz admite dos tipos de flexibilidades, segn el
tamao de la empresa. Para las empresas de hasta 500 trabajadores, la cotizacin que fija la
matriz puede ser modificada en un 15%. Dado que existe la posibilidad de identificar otros
factores adems del nivel de cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad y la rama
de actividad a la que pertenece la empresa que puedan definir ms ajustadamente el nivel de
riesgo de cada unidad productiva, esta disposicin habilita a que entre la Aseguradora y el
empleador se los incorpore al menos parcialmente para determinar la cotizacin.
Para las empresas con ms de 500 trabajadores, en cambio, se establece un criterio de
absoluta libertad de precios. La matriz abandona su carcter compulsivo y pasa a ser slo un
elemento referencial. La libre negociacin entre la Aseguradora y su cliente, en funcin de los
elementos de juicio que dispongan para evaluar el riesgo y la presin de los mercados, es la
que determinar el monto de la cotizacin.
La diferenciacin de los mecanismos de determinacin de las cotizaciones entre estos dos
esquemas obedece a que el poder de negociacin de las empresas ms pequeas es
comparativamente bajo y, por lo tanto, existen riesgos de discriminacin por parte de las
Aseguradoras, alternativa que debe ser evitada. Adicionalmente, los costos de transaccin en
este segmento de empresas son proporcionalmente mayores. Un estudio o evaluacin que
incorpore informacin adicional a la prevista por las dos variables que componen la matriz
mencionada, implicara gastos que muy probablemente no justifiquen las potenciales ventajas
que se deriven de un mecanismo ms sofisticado de determinacin de los precios.
El mtodo de determinacin de la cotizacin descripto anteriormente se aplic para todas las
empresas en el inicio del sistema y, muy probablemente (aunque seguramente con algunos
ajustes), se mantenga hacia el futuro para las empresas nuevas. Sobre stas, al no tener
antecedentes sobre siniestralidad, se justifica transitoriamente una aproximacin al riesgo
presunto con un mecanismo del tipo descripto anteriormente. El sistema definitivo para las
empresas preexistentes que al momento de escribir este libro an no est definido, va a
poder aprovechar las ventajas de disponer de la informacin desagregada por empresa
almacenada en el Registro de Siniestralidad. Con estos datos se podr establecer una
aproximacin ms ajustada de la cotizacin al riesgo, tomando como referencia la siniestralidad
pasada.
Reformas de las normas sobre higiene y seguridad
El Plan de Mejoramiento establece una secuencia cronolgica para alcanzar el encuadre legal
de las condiciones y medio ambiente de trabajo de las empresas que violan la normativa
vigente. Esta es una solucin para la dinmica del problema, pero deja latente las dificultades
que se derivan de las deficiencias que padece una parte importante de dicha normativa. Esta, a
su vez, constituye la meta obligatoria a cumplir por los empleadores una vez finalizado el Plan
de Mejoramiento. Consecuentemente, para orientar adecuadamente el Plan de Mejoramiento y
cumplir en forma permanente el objetivo de proteccin al trabajador y seguridad jurdica para
quien lo emplea, se impone una revisin de la legislacin.
Se trata de reformar normas de carcter reglamentario y, por lo tanto, desde el punto de vista
jurdico no resulta necesario utilizar una ley como instrumento. Sin perjuicio de ello, la LRT
introduce un entorno institucional que estimula los cambios al priorizar la prevencin y la
seguridad jurdica. Simultneamente, establece un mbito de concertacin social a travs del
Comit Consultivo Permanente que favorece la generacin de regulaciones con contenido
prctico, tcnicamente actualizadas y con alto grado de legitimidad.

Los frutos del dialogo social aparecieron apenas comenz la vigencia de la LRT. As, en la
industria de la construccin una de las actividades ms crticas desde el punto de vista de los
riesgos laborales se modificaron integralmente las normas sobre higiene y seguridad que
regulan al sector. Al momento de escribir este libro existen otras propuestas generales y
sectoriales que aspiran a recorrer idntico camino.
Fortalecimiento de los mecanismos de control
Si bien una parte importante del funcionamiento de la LRT reposa en "la mano invisible" del
mercado, existe un rol de crucial importancia para los controles. Para ello se proponen dos vas
de accin. Por un lado, la jerarquizacin de la intervencin fiscalizadora del Estado a travs de
la creacin de la SRT. Con un presupuesto propio (recursos generados por autogestin), mayor
flexibilidad para administrar los recursos humanos y financieros y una ampliacin de sus
funciones, sta constituye una alternativa superadora frente a las posibilidades limitadas que
ofrece la ejecucin de los controles desde la administracin pblica central.
La segunda va surge de la posibilidad de utilizar a las Aseguradoras como entidades que
colaborarn con el Estado, en la verificacin del cumplimiento de la normativa por parte de sus
afiliados. El juego de intereses que plantea la LRT estimula a las Aseguradoras a colaborar en
las tareas de fiscalizacin, denunciando anomalas en el cumplimiento de las normas y, durante
el perodo de transicin, explicitando los desvos que se produzcan en la ejecucin del Plan de
Mejoramiento. Ello es as dado que, independientemente de si el empleador cumple o no con la
normativa, la Aseguradora es la responsable del otorgamiento de las prestaciones ante la
ocurrencia de un siniestro.
Conclusiones
En sntesis, la generacin de incentivos econmicos que obligan a los empleadores a
internalizar los costos de no implementar acciones destinadas a la prevencin de siniestros
laborales, la factibilidad de instrumentar mejoras graduales en materia de higiene y seguridad,
la tendencia a elaborar normativa especfica segn los riesgos que acarrea el desarrollo de
cada actividad en particular, y el fortalecimiento de la fiscalizacin tanto pblica como privada
hacen que el objetivo de mejorar las condiciones y el medio ambiente de trabajo se torne
gradualmente en una realidad que vaya caracterizando el contexto donde se desempean las
actividades productivas en la Argentina.
En resumen
MEJORAR LA PREVENCIN
- Incentivos econmicos
- Plan de Mejoramiento
- Fortalecimiento de la fiscalizacin
La reparacin
Si bien subyace en la LRT la idea de que la prevencin es la mejor proteccin para el
trabajador, la Ley tambin introduce innovaciones en el plano de la reparacin. En este
aspecto, el objetivo clave es una reparacin eficaz. Esto significa que en el caso en que la
prevencin fracase en evitar el siniestro, existan mecanismos que provean en cantidad, calidad,
variedad y oportunidad las prestaciones que el trabajador necesita. Esto implica pasar de un
rgimen donde los lmites eran impuestos por los procedimientos, a un sistema donde el nico
lmite son las razonables necesidades que se le presentan al trabajador siniestrado.
Para ello, el nuevo sistema se orienta segn ciertos lineamientos estratgicos. En primer lugar,
resulta evidente que supeditar la provisin de las prestaciones a la cronologa que impone un
litigio introduce una limitacin muy seria. En cualquier circunstancia, pero muy especialmente

cuando se trata de satisfacer las necesidades imprevistas y urgentes que enfrenta un

trabajador que sufre un siniestro, el sentido de la oportunidad es crucial. La idea bsica es
hacer prevalecer el criterio de oportunidad a partir del diseo de una cronologa en funcin de
los tiempos del trabajador y no los de los mecanismos que internamente se utilicen para
determinar la eventual incapacidad.
Un segundo punto estratgico se deriva de tener en cuenta el hecho de que desde el punto de
vista financiero, el trabajador no pierde, como consecuencia de un siniestro laboral, un monto
nico de dinero sino un flujo de ingresos. Consecuentemente, se adapta mejor a las
necesidades que enfrenta el trabajador un esquema de prestaciones en forma de pagos
peridicos que otro que le ofrezca una suma de pago nico.
El tercer lineamiento enfatiza la idea de la integralidad. Frente a las derivaciones que puede
tener una enfermedad o un accidente, para el trabajador no slo es importante la prestacin
econmica que sustituya transitoria o definitivamente las prdidas de ingresos, sino tambin
un conjunto de prestaciones ms amplio. Teniendo en cuenta sus costos, impactos y
complejidades en la administracin, en este plano es fundamental considerar no slo la
cobertura mdica, sino tambin la rehabilitacin y recalificacin que apoyen la rpida y efectiva
reinsercin en el mercado del trabajo.
Finalmente, la cuarta lnea estratgica es el reconocimiento de que no resulta realista un
replanteo del esquema prestacional que no considere el impacto sobre los costos. En el marco
de una alta incertidumbre en relacin a las tasas de siniestralidad y, por lo tanto, de los costos
que implicar el nuevo sistema una forma de minimizar los riesgos de violentar esta limitacin
es incorporar un mecanismo que grade temporalmente el mejoramiento en las prestaciones
econmicas. Esto implica que, transitoriamente, se incorpora una flexibilidad en la cuanta de
las prestaciones dinerarias, de manera tal que sean sensibles a los resultados en trminos de
costos que demande el financiamiento del sistema.
En resumen:
PRESTACIONES

Oportunidad

Renta

Integralidad

Gradualidad

Prestaciones dinerarias
Para la primera etapa del proceso de transicin se contempla un esquema de prestaciones
econmicas anlogo (aunque no idntico) al previsto en la Ley 24.028. El objetivo final es
alcanzar un esquema de prestaciones dinerarias en base a rentas mensuales, ms eficaz para
responder a las necesidades del trabajador siniestrado y ms eficiente para la sociedad en su
conjunto. La gradualidad no est sometida a pautas cronolgicas caprichosas, sino que
depende exclusivamente de la capacidad del sistema para operar a costos razonables. En el
corto plazo, esta modalidad permiti reducir el nivel y la incertidumbre de los costos iniciales del
sistema. En el mediano plazo posibilitar que, una vez disipadas las dudas sobre la
siniestralidad y que comiencen a manifestarse los efectos de la mayor prevencin, las ventajas
de este sistema no slo se reflejen en costos menores para los empleadores, sino tambin en

que los trabajadores compartan las ganancias de eficiencia a travs de prestaciones

econmicas superiores a las actuales.
Siguiendo el esquema tradicional, la LRT cubre, a travs de las prestaciones previstas para las
incapacidades provisorias, el 100% de los salarios cados, hasta la fecha en que el trabajador
damnificado est en condiciones de retornar a su actividad laboral, o hasta la declaracin del
carcter permanente de la incapacidad. A los efectos de describir las prestaciones dinerarias
cuando existe una prdida definitiva de la capacidad, es pertinente identificar cuatro rangos de
incapacidades: leve, grave, total y, por ltimo, la gran invalidez. A diferencia del rgimen
anterior, en el cual se aplicaba una nica frmula para el clculo de todas las prestaciones,
para cada uno de estos rasgos se contemplan distintos mecanismos de reparacin. Estos se
relacionan con las situaciones diferenciadas que enfrenta el trabajador en cada una de las
cuatro hiptesis. A continuacin se describen las prestaciones dinerarias correspondientes a
estas incapacidades definitivas.
Incapacidad leve

El primer rango de prestaciones abarca las incapacidades que podran denominarse leves. En
la primera etapa del funcionamiento del nuevo sistema, este rango comprende las
incapacidades inferiores al 50%, aunque a medida que se avance en la transicin, la LRT
plantea una reduccin de este porcentaje hasta alcanzar, en el sistema definitivo, una definicin
de incapacidad leve que comprenda una prdida de hasta el 20% de la capacidad total. La
caracterstica ms importante en este tramo es la presencia de daos menores sobre la
capacidad del trabajador, de manera que generalmente la reparacin ms importante son las
prestaciones en especie (atencin mdica) y la compensacin por los salarios cados mientras
dure la recuperacin del trabajador. Este aspecto es contemplado en otros pases, donde es
frecuente que este tipo de siniestro slo califique para las prestaciones en especie y quede
excluido de las prestaciones monetarias (o se abonen montos relativamente pequeos).
Procurando incorporar estos antecedentes, la LRT prev que la reparacin de las
incapacidades leves se efecte a travs de una suma nica, calculada con idntica
metodologa a la que fijaba (para todo el espectro de incapacidades) la Ley 24.028. Ms
especficamente, el monto ser igual a 43 veces el salario mensual del ingreso base,
multiplicado por el porcentaje de incapacidad y por un coeficiente que resultar de dividir el
nmero 65 por la edad del damnificado a la fecha de la primera manifestacin invalidante. Este
coeficiente mide la parte proporcional de la vida til del trabajador una vez producido el
siniestro. El ingreso base "diario" se obtiene de dividir la suma total de las remuneraciones por
las cuales se cotiza a la seguridad social durante los doce meses anteriores al siniestro, por el
nmero de das corridos comprendidos en tal perodo. Este valor diario se transforma en
ingreso base mensual al ser multiplicado por 30,4 (surgido de dividir 365 das por 12 meses) (1).
En trminos formales, la indemnizacin (en suma nica) que recibe el trabajador al que se le
declara una incapacidad definitiva "leve", es:

I = 43 x SM x PI x 65 / E,

donde I es la indemnizacin, SM es el salario mensual, PI es el porcentaje de incapacidad, y E,

la edad del damnificado.
Tal como en el rgimen anterior, en ningn caso el monto resultante puede superar el tope que
surge de multiplicar $55.000 por el porcentaje de incapacidad.

Rango de
incapacidad
SUMA UNICA
Valor

Menor al 50%
43 * SM * PI * 65/E
(tope: $55.000 * PI)

Menor o igual al 20%

43 * SM * PI * 65/E
(tope: $55.000 * PI)

Incapacidad grave

Tambin la definicin del rango considerado como incapacidad grave se modifica a medida que
se recorre el perodo de transicin. En la primera etapa del funcionamiento del nuevo sistema
se considera incapacidad grave a la prdida comprendida entre un 50% y un 65% de la
capacidad total del trabajador. Coherente con la definicin de las incapacidades leves, en el
sistema definitivo se ampla este rango hasta alcanzar las incapacidades de entre un 21% y un
65%. Estas hiptesis incluyen trabajadores que sufren una prdida importante de su capacidad,
pero sta no alcanza para justificar una incapacidad total. Esto implica que tiene que continuar
su vida laboral (ya que no tiene derecho a acceder a una pensin que le permita retirarse del
mercado de trabajo) con una importante desventaja respecto al resto de la fuerza de trabajo (no
dispone del 100% de su capacidad),
Frente a estos problemas, el esquema de indemnizacin de pago nico que contemplaba el
rgimen anterior resulta manifiestamente inadecuado. Esta es la razn por la cual la LRT
cambia el esquema tradicional de prestaciones, introduciendo la cobertura a travs de pagos
peridicos, tal como lo contemplan las legislaciones ms modernas. Esto implica que el
trabajador que sufre una incapacidad grave tiene el derecho a acceder a una renta peridica,
que cubre el perodo comprendido entre la fecha en que se dictamina la incapacidad y la
instancia en que el individuo accede a su prestacin previsional.
De esta manera, la LRT propone una cobertura completa para el trabajador que sufre una
incapacidad que no le permite acceder a una pensin por invalidez y que le puede dificultar su
desenvolvimiento en el mundo del trabajo. En primer lugar, se le otorga un ingreso mensual
hasta el momento en que cumpla con los requisitos que fija el sistema previsional. Esto
garantiza un complemento del salario que pueda seguir percibiendo a travs de la capacidad
que an conservara. En segundo lugar, junto con la renta el trabajador tiene garantizada la
cobertura de la seguridad social, aun cuando no se reinserte como asalariado formal. Esto
implica la cobertura de salud, las asignaciones familiares y el garantizado acceso a la
jubilacin. En paralelo operan los instrumentos orientados a promover la reinsercin laboral:
rehabilitacin, recalificacin y la posibilidad de contemplar una reduccin de las contribuciones
patronales para las empresas que contraten a estos trabajadores.
Las diferencias con respecto al rgimen anterior son significativas. La indemnizacin de pago
nico generalmente no se corresponda con la necesidad de un flujo de ingresos, haciendo
cargar con los riesgos de una mala administracin de esta suma, por un lado, al trabajador
exponindolo a la prdida total de su ingreso y, por otro lado, a la sociedad en su conjunto, que
seguramente terminara hacindose cargo de la carencia de ingresos de este trabajador, a
travs de la seguridad social. Adicionalmente, junto con las lgicas dificultades para conseguir
un empleo (agravadas por la falta de acciones que favorecieran la reinsercin), los trabajadores
corran el riesgo de perder todos sus derechos en cuanto a la seguridad social, incluida la
posibilidad de acceder a la jubilacin por no haber aportado regularmente (en cuanto al nmero
de aos) como lo estipula la legislacin vigente.
La forma de calcular el monto de la renta tambin vara a medida que se recorre el perodo de
transicin. En la primera etapa, el monto del pago mensual equivale al 55% del salario mensual
multiplicado por el porcentaje de incapacidad, es decir:

R = 0,55 x SM x PI,
donde R es la renta o pago mensual, SM es el salario mensual y PI, el porcentaje de
incapacidad.
El valor presente de la renta nunca puede superar el tope $55.000. Esto implica que para casos
extraordinarios (personas jvenes de altos ingresos) el monto mensual puede ser inferior al que
surja de aplicar la frmula.
En el sistema definitivo se deja de aplicar este tope y se aumenta el monto de la renta. En lugar
de tomar el 55% del ingreso base se toma el 70% de dicho valor. Consecuentemente, la
frmula que se aplica en el sistema definitivo es la siguiente:
R = 0,70 x SM x PI
Incapacidades totales y muerte

En el rango de las incapacidades totales (prdida de ms del 65% de la capacidad de trabajo o

la muerte del damnificado) los cambios que introduce la LRT se relacionan con el objetivo de
compatibilizar las prestaciones derivadas de la cobertura de los riesgos laborales con la
prevista en el sistema previsional. Esto se instrumenta manteniendo los mismos montos
indemnizatorios regulados en el rgimen anterior, pero modificando la forma en que stos son
provistos al trabajador. En lugar de una suma de pago nico, se prev un pago mensual que
complemente la prestacin previsional.
Consecuentemente, el valor actual de la prestacin se calcula aplicando la misma frmula que
para las incapacidades leves, respetndose el tope de los $55.000:
I = 43 x SM x 65 / E
donde I es la indemnizacin; SM es el salario mensual y E, la edad del damnificado.
El monto, calculado de esta manera, no es percibido en forma de pago nico, sino que es
transformado en una renta vitalicia que complementa la pensin a la que acceda el trabajador o
sus derechohabientes como consecuencia de haber ingresado al sistema previsional. En otras
palabras, esto implica que el trabajador que, como consecuencia de un accidente de trabajo o
una enfermedad profesional, deba retirarse de su actividad laboral, adems de las prestaciones
que brinda el sistema previsional, percibir un complemento, calculado de la forma antes
descripta. Anloga situacin se efectiviza en caso de muerte del trabajador.
Si bien desde el punto de vista econmico la reforma es neutra, existen notables ventajas en la
nueva forma de administrar estos recursos. Por un lado, la desaparicin del pago nico
desestimula la litigiosidad. Por otro lado, se le facilita al trabajador el manejo financiero de estos
recursos: en lugar de una suma de dinero que en muchos casos le resulta difcil administrar, el
trabajador tiene garantizada una renta, que se agrega a la brindada por el sistema previsional.
Gran invalidez

Finalmente, se contemplan como es habitual en los sistemas de cobertura de riesgos

laborales prestaciones especficas para la hiptesis de la gran invalidez. Este es el caso en
que, encontrndose el trabajador en estado de incapacidad laboral total, la gravedad del dao
hace necesaria la asistencia continua de otra persona para desenvolverse y llevar a cabo actos
elementales relacionados con su desplazamiento, su higiene, su alimentacin, etctera.

En el rgimen anterior, el gran invlido tena derecho a la misma indemnizacin que la

correspondiente a la incapacidad total, incrementada en un 50%. Para la LRT, en cambio, el
damnificado declarado gran invlido tiene derecho a la renta correspondiente a la incapacidad
total, ms una prestacin adicional equivalente a tres veces el valor del AMPO (2), tambin de
pago mensual. Desde el punto de vista del trabajador, esta modalidad implica mejorar la
cobertura tanto por el monto como por la forma en que los ingresos son provistos al
trabajador. (3)
Costos razonables y previsibles
Los procedimientos litigiosos como ya mencionramos en pginas anteriores se muestran
incompatibles con la idea de costos razonables y previsibles. En este sentido, una solucin
genuina implica adoptar criterios anlogos a los utilizados en los sistemas mejor organizados,
es decir: procedimientos giles, poco margen para la ambigedad y la subjetividad, y la
jerarquizacin de la va judicial para los casos excepcionales que escapan del tratamiento
rutinario. El error de los anteriores intentos de reforma (como, por ejemplo, la Ley N 24.028) se
encuentra en la equivocada creencia de que resulta factible convivir con la litigiosidad y, por lo
tanto, haber adoptado el objetivo de morigerar su impacto en lugar de erradicarla. La realidad
revela la insostenibilidad de trminos medios: o se elimina la litigiosidad o se mantiene un
esquema altamente distorsivo.
El xito de la LRT para alcanzar los objetivos que justificaron su puesta en vigencia est
crucialmente determinado por el xito que tenga en eliminar la litigiosidad. Con esta perspectiva
es que la estrategia que incorpora la LRT en favor de mecanismos giles y objetivos que
desalienten mbitos de ambigedad propicios para la litigiosidad incluye bsicamente tres
componentes:
La definicin precisa de las prestaciones que ofrece el sistema.
La definicin precisa de las contingencias que cubre el sistema
La definicin de procedimientos alternativos al judicial.

Definicin de las prestaciones

Cul es el valor econmico de una vida? Cul es la reparacin econmica que compensa el
dao fsico y/o moral sufrido por un trabajador? Obviamente, stas son preguntas con tal
contenido de subjetividad que slo admiten respuestas arbitrarias. La necesidad de determinar
las prestaciones que ofrece el sistema al trabajador que sufre un dao obliga a fijar un valor
econmico con criterios intrnsecamente arbitrarios.
Frente a este dilema, si bien pueden admitirse mltiples enfoques, las estrategias pueden
simplificarse en dos variantes dicotmicas. En ningn caso es posible eliminar la arbitrariedad;
simplemente la diferencia radica en cmo se la administra. La primera variante es dar
respuesta a la cuantificacin econmica del dao en funcin de la evaluacin individual de cada
caso. Esto implica "convivir" con valoraciones subjetivas hasta el mismo momento en que se
define cada caso. La segunda, es establecer un procedimiento de aplicacin universal que fije
los mecanismos para llegar al monto de la prestacin. En esta variante, las subjetividades
llegan hasta el momento en que se fija la metodologa. A partir de ese punto, cada caso es
valorado objetivamente, dado que se le aplican los procedimientos preestablecidos.
Si bien se pueden seguir varias lneas de discusin sobre este tema, desde el punto de vista
operativo un dato central es que la valoracin caso por caso conspira contra la posibilidad de
garantizar la oportunidad en la percepcin de la prestacin, contra la equidad, y contra la
posibilidad de calcular actuarialmente cul es el financiamiento que demandarn las
prestaciones que ofrece el sistema. Consecuentemente, para que funcione el seguro con

cobertura integral es necesario encuadrar de alguna manera el sistema en la segunda variante.

Esto implica definir una metodologa para el clculo del monto de la reparacin que se
condensa en una tarifacin del dao. Luego, el procedimiento se simplifica al limitarse a aplicar
mecnicamente la tarifacin a cada caso individual.
Subyace en esta variante la idea de que la mejor respuesta frente a la subjetividad y la
arbitrariedad en este tipo de valoracin es la legitimidad que otorga el consenso social implcito
en la sancin de una ley. Frente a un concepto esencialmente "indeterminable", la sociedad
acuerda, a travs de los procedimientos previstos en el sistema democrtico, establecer un
mecanismo que lo haga "determinable".
En el rgimen anterior, tal como ocurre en otros pases, se prevea la tarifacin de las
prestaciones dinerarias. Se argument, en pginas anteriores, que los montos indemnizatorios
en este esquema de tarifacin adolecan de algunas objeciones desde el punto de vista de la
calidad de la cobertura que ofrecan al trabajador. Sin embargo, su punto ms vulnerable se
encontraba en su ineficacia para brindar objetividad a las prestaciones dinerarias, ya que la
tarifacin poda ser eludida a travs del planteo del reclamo en la justicia civil.
De esta manera, la alternativa de que las prestaciones fueran determinadas en funcin de la
tarifacin conviva con la posibilidad de que fueran determinadas a travs de la interpretacin y
evaluacin de cada caso por parte de la justicia civil. La consecuencia es la dilacin en el
tiempo del acceso a la reparacin y la notoria dificultad para la aplicacin de la tcnica actuarial
y los clculos de los costos de un posible seguro. No debe extraar que, en ese entorno,
prcticamente no existiera oferta de seguros que cubriera a la empresa cuando el siniestro era
derivado por el trabajador a la justicia civil.
La LRT soluciona el problema al ser concebida dentro del mbito de la seguridad social como
un sistema cerrado que no admite la huida hacia otros esquemas reparatorios. La nica
excepcin a esta disposicin de carcter general es la hiptesis en la cual el empleador
intencionalmente genera el dao en la salud del trabajador. Esta situacin jurdicamente
tipificada como dolo admite la posibilidad de que, adems de la cobertura que ofrece la LRT,
el trabajador pueda plantear una demanda en la justicia civil.
Se trata ste de un aspecto clave en el diseo de la LRT, de la cual depende la viabilidad del
sistema. Tambin es un aspecto justificadamente polmico. De hecho, fue ste el artculo de la
Ley donde el debate parlamentario alcanz el mayor nivel de "temperatura". En funcin de esta
realidad y a los fines de facilitar la exposicin es que se destina una seccin especial del
captulo siguiente a desarrollar los argumentos jurdicos, econmicos y sociales que respaldan
la arquitectura cerrada sobre la que reposa la LRT.
Definicin de las contingencias
Una definicin ambigua de los lmites del mbito de cobertura del sistema constituye un
poderoso estmulo a la litigiosidad, tal como lo demuestra la experiencia del rgimen anterior.
De all que se justifique concentrar esfuerzos en establecer, dentro de las reglas de juego bajo
las que opera el sistema, criterios claros que permitan delimitar objetivamente cundo una
contingencia es considerada accidente o enfermedad profesional correspondiendo su
reparacin a travs del sistema de riesgos del trabajo y cundo es tipificada como no laboral o
inculpable debiendo ser reparada por otros sistemas de la seguridad social (obra social y
pensin).
En la LRT existe un conjunto de disposiciones que tienen incumbencia en la definicin del
mbito de las contingencias cubiertas y cmo es cuantificado el dao que de ellas se deriva.
Dentro de estas disposiciones, por su complejidad e importancia, conviene destacar dos:
El listado de enfermedades profesionales;
La tabla de evaluacin de incapacidades o baremo.

Entre ambos instrumentos existen varios elementos comunes. Por un lado, representan las
principales novedades en relacin al rgimen anterior, que nos colocan en lnea con las
legislaciones ms modernas. En segundo lugar, constituyen los ejes centrales en la definicin
de parmetros objetivos para el tratamiento del siniestro. Por ltimo, la definicin y el diseo de
ambos instrumentos exigieron un trabajo tcnico muy intenso.
Respecto a este ltimo punto hay que destacar que tambin el proceso de elaboracin es
anlogo. Ambos instrumentos se comenzaron a gestar a partir de un acuerdo firmado entre la
Organizacin Panamericana de la Salud y el gobierno argentino. Los resultados de este trabajo
tcnico fueron utilizados como insumos que luego fueron enriquecidos a travs del dilogo
social desarrollado en el marco del Comit Consultivo Permanente.
El listado de enfermedades profesionales

Es bastante conocido que uno de los elementos que ms contribuyeron a la descomposicin

del rgimen anterior fue la ambigedad en la definicin de las enfermedades profesionales. Si
bien en sus orgenes, a comienzos de siglo, el rgimen contempl un listado de enfermedades
que objetivizaba este concepto, con el correr del tiempo esta disposicin entr en desuso. El
punto culminante de este proceso lo marcan las interpretaciones jurisprudenciales que
distorsionaron el concepto hasta llegar al extremo de que enfermedades propias del natural
proceso de envejecimiento de la persona fueran tipificadas como de naturaleza laboral.
Las consecuencias sobre el desenvolvimiento del rgimen de cobertura de riesgos laborales
fue su desnaturalizacin. En paralelo con la invasin de contingencias atendidas por otros
sistemas pertenecientes a la seguridad social, se descuidaron las funciones propias. Desde el
punto de vista financiero, el clculo de costos resultaba imposible en un entorno como ste, ya
que la eventualidad de un siniestro laboral no dependa de las medidas de prevencin que
llevara a cabo la empresa, sino de factores aleatorios, extraos al propio rgimen de cobertura
de los riesgos del trabajo.
Frente a este problema, la LRT tambin apela al desarrollo de los instrumentos tcnicos que
permitan derivar una solucin de carcter definitivo. Naturalmente, frente a un tema tan
controvertido, se trata de una meta sumamente ambiciosa cuyo cumplimiento depende
bsicamente de dos factores. Por un lado, la legitimidad tcnica que surge de incorporar todos
los avances cientficos disponibles en la materia, de manera de aplicar instrumentos
tecnolgicamente actualizados. Por otro lado, la legitimidad social que le brinda el consenso en
el marco del Comit Consultivo Permanente. Esto ltimo, adems, permite resolver, a travs
del acuerdo de las partes, aspectos sobre los cuales cientficamente no se puede dar una
respuesta contundente y precisa que acote los mbitos para la litigiosidad.
El eje central es definir las contingencias cubiertas en funcin de un listado de enfermedades
profesionales. Este instrumento apoya y homogeneiza los criterios que aplican los
profesionales mdicos para evaluar cundo se est en presencia de una enfermedad
profesional y cundo sta debe ser derivada a la cobertura de otros sistemas de la seguridad
social. La meta es disponer de criterios universales y precisos que permitan la aplicacin de
mecanismos giles, equitativos y con escaso margen para la litigiosidad.
Operativamente, el listado no es una simple enumeracin de enfermedades, sino que funciona
a travs de la presencia conjunta de tres variables:
El cuadro clnico, es decir, la sintomatologa que presenta el trabajador.
El agente de riesgo, es decir, el elemento asociado al medio ambiente de trabajo cuya
exposicin genera la enfermedad.
La actividad desarrollada por el trabajador en la empresa.

Apelando a una esquematizacin simplificadora, la evaluacin del origen del dao se funda en
tres preguntas bsicas:

Cuadro clnico

Qu sntomas experimenta el trabajador?

Exposicin al

En su mbito laboral, el trabajador est

expuesto a algn agente de riesgo que cause
los sntomas anteriores?

agente de riesgo

Tipo de actividad

El trabajador realiza una actividad que

requiera de la exposicin a este agente de
riesgo?

Si las respuestas coinciden con lo contenido expresamente en el listado de enfermedades

profesionales, el trabajador tiene derecho a la cobertura de la LRT. En caso contrario, su
exclusin implicar el acceso a la cobertura de otro de los sistemas de la seguridad social.
El siguiente es un ejemplo, extractado del listado de enfermedades profesionales, que ilustra la
forma en que operan estas tres variables a los efectos de categorizar el origen laboral de una
determinada dolencia.

AGENTE: ALGODN Y OTRAS FIBRAS VEGETALES

CUADRO CLNICO

ACTIVIDADES LABORALES QUE

PUEDAN GENERAR EXPOSICIN

Sndrome respiratorio obstructivo

agudo, caracterizado por una
sensacin de opresin torcica y
dificultad respiratoria que se presenta
habitualmente despus de una
exposicin a la inhalacin de los
polvos vegetales citados...

Lista de actividades donde se puede

producir la exposicin:
Todos los procesos de fabricacin de
textiles y cuerdas que utilicen
algodn bruto y las otras fibras
vegetales citadas, en especial:
Desmatado, embalado, cardado...

Si bien el listado es taxativo y cerrado, no fue concebido como un instrumento esttico. Por el
contrario, la propia Ley menciona su peridica actualizacin, abriendo la posibilidad de
incorporar los cambios que la dinmica del sistema y el avance cientfico recomienden.
El baremo

Dentro del proceso de evaluacin de las incapacidades, el baremo o tabla de evaluacin de las
incapacidades, es el instrumento que permite cuantificar la gravedad del dao. Constituye una
apoyatura de gran valor para determinar con objetividad y equidad las prestaciones de la
seguridad social. Al brindar parmetros precisos a los evaluadores se agiliza el proceso,
disminuyendo los riesgos de arbitrariedades y minimizando los espacios para las controversias.
Desde el punto de vista operativo, existe una variedad de opciones para el diseo de un
baremo. Dentro de ellas, el contemplado en la LRT es de carcter integral, y comprende una
lista de lesiones con el porcentaje de incapacidad asignado a cada una de ellas. Para cumplir
con los objetivos que motivan la utilizacin del baremo es que se define con la mayor precisin
posible la dolencia y se le asigna un porcentaje fijo o, cuando esto no es recomendable, un
intervalo de tamao reducido. En este ltimo caso, el evaluador tiene la responsabilidad de fijar
el porcentaje en cada caso dentro del intervalo.
Dentro de la rigidez que exige un procedimiento gil y con bajo margen para las subjetividades,
el baremo adoptado en la LRT contiene como elemento flexibilizador la valoracin de las
posibilidades de recalificacin laboral del trabajador, en vistas a considerar sus posibilidades de
reubicacin laboral. Con esta finalidad se introducen tres variables que corrigen el valor final del
porcentaje de incapacidad asignado: el tipo de actividad, las posibilidades de reubicacin
laboral y la edad del damnificado. La introduccin de estos factores de ponderacin y su
utilizacin mediante un adecuado criterio cientfico contribuye a determinar el grado de
incapacidad en funcin de las caractersticas de la persona y no por una simple aplicacin
abstracta de una tabla.
Otro rasgo muy importante que caracteriza la arquitectura del baremo es la compatibilizacin
con el utilizado en el sistema previsional. Al ser compatibles y aplicados por las mismas
comisiones mdicas, se garantiza la homogeneidad de criterios. De esta manera, se evita que
un mismo dao sea cuantificado de manera distinta entre los subsistemas que integran la
seguridad social, disipando as la posibilidad de vacos o superposiciones en las prestaciones.
En la figura siguiente se observan ejemplos de cmo opera el baremo. Para algunos casos,
arbitrariamente seleccionados, se ilustran las equivalencias entre los daos que padece el
trabajador (provocados por un accidente o enfermedad) y su cuantificacin a travs de un
determinado porcentaje de prdida de capacidad (o un intervalo). Este porcentaje es el que
permite darle un valor a las prestaciones econmicas que prev la LRT. Este criterio se aplica
tanto en el caso de indemnizaciones de pago nico como en rentas, a travs de las frmulas
descriptas en pginas anteriores.

Naturalmente, este tipo de cuantificaciones donde est en juego la vida humana implican
enfrentar una dosis muy alta de subjetividad. Como ocurre con el listado de enfermedades
profesionales, la forma de acotar la arbitrariedad y aumentar la legitimidad es a travs de la
rigurosidad tcnica y el apoyo de los actores sociales. En este plano, no slo es relevante el
hecho de que el baremo fue aprobado por el Comit Consultivo Permanente segn los
procedimientos que fija la LRT, sino tambin el desarrollo de todo el trabajo tcnico previo, con
una activa participacin de tcnicos nacionales y el aporte de la Organizacin Panamericana de
la Salud.
El procedimiento para la determinacin de la incapacidad

El procedimiento para la determinacin de la incapacidad est reglamentado por el Decreto N

717/96, a partir de las lneas directrices fijadas por la LRT. Utilizando el baremo y el listado de
enfermedades profesionales como instrumentos de apoyo, los objetivos perseguidos son
mltiples:
Homogeneizar criterios, disminuyendo las probabilidades de situaciones de privilegio
entre los mismos trabajadores.
Disponer de dictmenes rpidos, contribuyendo a la automatizacin de las
prestaciones en funcin de las necesidades del trabajador.
Disponer de dictmenes de alta calidad, a costos razonables.

Como principio general bsico, la LRT produce un avance significativo en la unificacin del
esquema de determinacin de las incapacidades dentro de la seguridad social. En este sentido,
opera la compatibilizacin del baremo y la utilizacin en comn de la estructura de las
Comisiones Mdicas. Sobre estas ltimas, la LRT incorpora dos mdicos adicionales a los tres
que prev el sistema previsional. Esta ampliacin persigue como objetivo incorporar nuevos
saberes a estos tribunales, de manera de atender a las caractersticas especficas que
diferencian a los siniestros laborales de los generales.
Desde el punto de vista operativo, tambin hay una tendencia a homogeneizar procedimientos.
Sin embargo, esto no fue totalmente logrado, dado que la LRT a diferencia de la normativa
previsional prev la posibilidad de que la apelacin al dictamen de la comisin mdica local
pueda realizarse, a voluntad del trabajador, en la Comisin Central o en la Justicia Federal. Las
secuencias que ilustran los procedimientos de apelacin se describen en el siguiente grfico.
Como se muestra en el grfico, la responsabilidad de producir el primer dictamen es de la
Aseguradora. En caso de disconformidad, el trabajador puede apelar, solicitando un nuevo
dictamen a la Comisin Mdica Regional que corresponda a su provincia. Luego, de persistir el
diferendo, se abre la instancia, tanto para el trabajador como para la Aseguradora, de apelar a
la Comisin Mdica Central. Como se coment anteriormente, el trabajador puede utilizar como
va alternativa la Justicia Federal. En el caso en que persista la disconformidad de alguna de
las partes, la tercera apelacin se dirime con carcter definitivo en la Cmara Nacional de la
Seguridad Social.
Con los instrumentos de apoyo que operan en el sentido de mecanizar el proceso y disminuir
los mrgenes de subjetividad (listado de enfermedades profesionales, baremo, manual de
procedimientos para diagnstico, etctera), y con el esquema de apelaciones descripto, es
previsible que una proporcin alta de casos se resuelvan en las primeras instancias. De esta
manera, es posible disponer de dictmenes de alta calidad, en forma gil y con costos
razonables. A ttulo de referenciar las ganancias de eficiencia hay que tener en cuenta que en
el rgimen anterior, a pesar de ser un proceso ms lento y probablemente con dictmenes de
menor calidad tcnica, un tercio del costo de cada juicio era absorbido por honorarios.

Por ltimo, otro punto que distingue los procedimientos de evaluacin previstos en la LRT de
los vigentes en el rgimen anterior es la cronologa a la que est supeditada la emisin de los
dictmenes. Tambin en este caso la LRT adopta criterios anlogos a los aplicados en el
sistema previsional. Como se muestra en el diagrama, luego del perodo de incapacidad
temporaria, y disponiendo de informacin provisoria sobre la gravedad del dao, se emite un
primer dictamen de carcter provisorio. Consolidada la situacin y dentro de un plazo mximo
de tres aos (o, excepcionalmente, cinco), se emite el dictamen definitivo.
Al igual que en el caso del sistema previsional, el objetivo de establecer esta cronologa es
doble. Por un lado, posibilitar una cuantificacin lo ms exacta posible del dao efectivamente
sufrido por el trabajador al permitir su evaluacin luego que la dolencia alcanza su punto de
consolidacin. Por otro lado, brindar el tiempo de maduracin necesario para que el proceso de
rehabilitacin y recalificacin tenga impacto. Esto ltimo implica, lgicamente, introducir un
incentivo adicional al desarrollo de actividades de rehabilitacin y recalificacin. En efecto, si
estas resultan eficaces, la Aseguradora (o el empleador autoasegurado) deber indemnizar al
trabajador con montos inferiores a los que hubiesen correspondido de no haber mediado estas
acciones.
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1) A fin de amenizar la descripcin de las prestaciones dinerarias, y dado que el valor mensual
del ingreso base representa el valor del "salario mensual" ms la porcin del aguinaldo
correspondiente, en todo el texto se utiliza "remuneracin mensual" en lugar de "valor mensual
del ingreso base".
[volver al cuerpo del documento]
2) Aporte Medio Previsional Obligatorio. Equivale al promedio de los aportes personales previsionales obligatorios. Es decir que equivaldra al 11% del salario promedio de la economa
(incluida la renta presunta de los trabajadores autnomos).
[volver al cuerpo del documento]
3) La descripcin realizada se refiere a las prestaciones una vez que la incapacidad ha sido
declarada definitiva. Antes de ser declarada definitiva, la incapacidad grave puede adquirir el
carcter de provisoria y, en el caso de las incapacidades totales y de gran invalidez, debe
existir, antes de su carcter de definitivo, el carcter de provisorio. En los tres casos
mencionados (incapacidad grave, incapacidad total y muerte y gran invalidez) la prestacin
dineraria corresponde a una renta mensual que en el primer caso equivale al 55% multiplicado
por el Porcentaje de Incapacidad, del salario mensual; en el segundo, al 70% del salario
mensual; mientras que en el tercero, es el 70% del salario mensual ms una suma equivalente
a tres AMPO.
[volver al cuerpo del documento]
IV. Algunos aspectos polmicos de la LRT
De los diversos aspectos que dieron origen a debates, polmicas y controversias, nos
referiremos en este captulo a aqullos que por su incidencia en el diseo final de la LRT
tuvieron mayor relevancia y, en cierto modo, ayudan a una mejor comprensin de los
fundamentos de las nuevas reglas de juego.
A los efectos de mantener tambin este captulo del libro dentro de un criterio general de
describir slo los aspectos medulares del nuevo sistema, hemos seleccionado cuatro temas
polmicos. En el primero de ellos se sintetizan las discusiones en torno a los costos que la LRT
implica para las empresas. En el segundo se hace referencia al tratamiento de la evasin en la

LRT. El tercer tema se ocupa de la reglamentacin del autoseguro. Por ltimo, se incluye una
seccin referida a la constitucionalidad del artculo 39 de la LRT.

Los costos del nuevo sistema

En estos prrafos se ensaya una aproximacin cuantitativa y cualitativa sobre los costos que se
derivan de la cobertura de los riesgos laborales para las empresas argentinas. La descripcin
tiene como lmite principal la escasa en cantidad y calidad informacin disponible al
momento de escribir estas lneas. Hacia el futuro esta restriccin ser superada y ser factible
emitir juicios ms consistentes. Sin embargo, las evidencias son suficientes como para plantear
un primer conjunto de conclusiones.
El enfoque propuesto trata de dilucidar los aspectos que explcitamente compusieron la
controversia, pero deliberadamente elude temas sustantivos que implcitamente operaron en
ella. Por qu se contamin el dilogo social con posicionamientos extremos sin fundamentos
tcnicos? Cules fueron las consecuencias sobre la operatoria de diseo e instrumentacin
de la LRT de este desvo en el foco de atencin? Qu podemos aprender de los errores
cometidos? Qu se debera hacer y qu no en futuras reformas? Estas son algunas de las
preguntas importantes que esperan una respuesta.

Los costos en el rgimen anterior

La propia dinmica del rgimen anterior convierte en un ejercicio de imposible ejecucin el

intento de cuantificar con exactitud el impacto sobre los costos de la empresas que se
derivaban del ineficiente tratamiento de los riesgos laborales. Las posibilidades de diferenciar
enfoques y resaltar matices son enormes. Hay costos explcitos, pero tambin existen muchos
otros costos ocultos. Hay impactos claramente diferenciales segn el tamao de la empresa, su
poltica de administracin de recursos humanos, el perodo considerado, la rama de actividad,
su localizacin geogrfica, etctera.
As, por ejemplo, la mirada tiene un nfasis distinto si se analiza una gran empresa de servicios
radicada en la Capital Federal o si el referente es un pequeo establecimiento industrial
radicado en el Gran Rosario. Mientras que en el primer caso, probablemente, el tema no lleg a
tener la categora de problema, en el segundo se trata de una de las principales razones de la
decadencia econmica y social de una zona con indudables potencialidades. Entre estos dos
casos, existe un abanico muy amplio de situaciones.
Sin embargo, como se argument en secciones anteriores, las consecuencias negativas sobre
el desenvolvimiento del mercado de trabajo colocaron el rgimen de reparacin de los
accidentes y enfermedades profesionales como el mbito ms cuestionado del derecho laboral
argentino. Si bien un consenso de esta naturaleza trasciende el eventual respaldo cuantitativo
que surja de una estimacin de costos, es interesante destacar algunas aproximaciones sobre
el tema.
En esta lnea, la investigacin ms ambiciosa que se ha llevado a cabo hasta el momento
sobre el financiamiento de la industria del juicio laboral es el estudio del Instituto para el
Desarrollo de Empresarios en la Argentina (IDEA) (1). Este estudio resume los resultados
provenientes de un anlisis de las demandas presentadas en el mbito de la Capital Federal,
por tipo de causa (despidos, accidentes, diferencias salariales) y monto reclamado. A partir de

esta informacin, obtenida en la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, se llev a cabo
una extrapolacin para el total nacional.
Existen varios aspectos de la metodologa que hacen recomendable considerar con precaucin
los resultados. Al haberse tomado como fuente de informacin las demandas presentadas en la
Justicia, adems de ignorar los costos implcitos del rgimen se dejan de lado, en la
cuantificacin, todos los siniestros cuyos tratamientos son definidos antes de llegar a dicha
instancia. Por otro lado, al tomar como referencia los montos demandados hay una tendencia a
sobreestimarlos, ya que generalmente estos valores en instancia judicial o extrajudicial son
reestimados a la baja. Es probable que este ltimo efecto, por los fuertes incentivos a exagerar
la demanda, sea de una magnitud importante.
El siguiente cuadro resume los principales resultados de la investigacin. Aun computando un
margen generoso de cautela por las limitaciones que impone el origen de la informacin
utilizada, la cuantificacin sorprende por su contundente apoyo a la idea de que ste es uno de
los principales factores que distorsionaban el mercado de trabajo.

Estimacin de los costos por juicios por

siniestros y enfermedades laborales.
(1995)

Concepto
Millones
de $

% del
PBI

% de la
masa
salarial

7.176

2,5%

13,2%

1.794

0,6%

3,3%

8.970

3,1%

16,5%

Reclamos

Honorarios

Total

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de: Propuestas para una reforma laboral,
IDEA, Divisin Jurdica, Comisin de Legislacin Laboral, 1995.

Una investigacin con anlogo objeto de estudio pero con distinta fuente de informacin se
presenta en la revista "Novedades Econmicas", que publica el Instituto de Estudios
Econmicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana, de la Fundacin
Mediterrnea (2). En este caso, el origen de los datos es una encuesta autoadministrada a
empresas. Conceptualmente es ms abarcativo que el estudio de IDEA, ya que incluye una

proporcin mayor de los tems que integran las erogaciones que se derivan de los riesgos de
trabajo (costos reales de los juicios, indemnizaciones, salarios cados, atencin mdica, pliza
de seguros). Desde el punto de vista estadstico es mucho ms dbil, ya que es una muestra
no necesariamente representativa de la estructura productiva del pas.
Nuevamente los datos tienen que ser tomados con cautela, en este caso por las limitaciones
estadsticas de la muestra. Segn esta metodologa, el costo promedio del rgimen anterior de
reparacin de infortunios laborales se ubicara en el 6,8% de la nmina. El dato ms importante
es que con una fuente de informacin totalmente distinta, la principal conclusin se mantiene:
los costos eran desproporcionadamente altos, especialmente si se toma como referencia a
otros pases que contando con una mejor cobertura slo requieren una contribucin que, en
general, es inferior al 3% de la nmina salarial (3).

Los costos en la LRT

Existe una multiplicidad de factores que contribuyen a que los precios en el punto de partida
sean diferentes a los que efectivamente garantizan el equilibrio financiero del sistema en el
largo plazo. Algunos de ellos son:
La amortizacin de la inversin inicial que implica la puesta en funcionamiento de una
Aseguradora;
La falta de informacin confiable sobre siniestralidad en la Argentina, en funcin de los nuevos
parmetros que impone la LRT;
El impacto de las enfermedades generadas durante el rgimen anterior pero declaradas luego
de la vigencia de la LRT;
Las estrategias comerciales de las Aseguradoras para posicionarse inicialmente en un
mercado altamente competitivo;
Los efectos de los nuevos incentivos en favor de la prevencin sobre la siniestralidad.
Algunos de estos factores tienen una orientacin clara respecto a sus efectos de corto plazo
sobre los costos, aunque desconocemos la magnitud de su impacto y el perodo en el que va a
operar. En otros casos, ni siquiera conocemos si su influencia va a implicar un desvo positivo o
negativo sobre los precios de equilibrio del sistema. En definitiva, los datos disponibles
describen con certeza los costos para los primeros meses de vigencia de la LRT, pero ser
necesario disponer de una perspectiva temporal ms amplia como para considerarlos con
carcter ms definitivo.
El siguiente cuadro ofrece un resumen de las tarifas presentadas por las Aseguradoras para su
aprobacin por parte de la Superintendencia de Seguros de la Nacin. Se presentan los datos
tomando como referencia la Aseguradora con cotizacin ms baja para cada una de las ramas.
Estos valores ponderados llevan a un costo promedio de entre el 1,6% y el 1% de la nmina,
segn el nivel de cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad. Tal como se explic
anteriormente, estas cotizaciones son slo referenciales, ya que por diversos mecanismos
pueden ser flexibilizadas a los efectos de determinar la cotizacin efectiva de cada empresa.

Promedio de los mnimos de las alcuotas aprobadas

para el inicio del sistema

(como porcentaje de la masa salarial)

NIVEL

NIVEL

II

Actividad

NIVEL NIVEL IV
III

Porcentajes

Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca

1,9

1,7

1,5

1,4

3,1

2,7

1,9

1,7

2,3

2,0

1,6

1,5

1,3

1,2

1,0

0,9

6,4

5,5

3,7

3,3

Comercio al por mayor y al por menor y

Restaurantes y Hoteles

1,0

0,9

0,8

0,7

Transporte, Almacenamiento y
Comunicaciones

2,0

1,8

1,5

1,4

Servicios Financieros, Inmobiliarios y

Profesionales

0,3

0,3

0,3

0,3

Servicios Comunales, Sociales y

Personales

0,6

0,6

0,5

0,5

0,9

0,8

0,7

0,6

1,6

1,4

1,1

1,0

Explotacin de minas y canteras

Industrias Manufactureras

Electricidad, Gas y Agua

Construccin

Actividades no bien especificadas

Promedio Ponderado General

Fuente: Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Un panorama ms concreto sobre los costos surge de la informacin sobre los valores
efectivos acordados para los primeros meses de funcionamiento del sistema. En este caso se
trata de datos provisorios, dado que al momento de escribir este libro estaban an sujetos a
revisin. El cuadro siguiente consolida esta informacin segn rama de actividad.

Costo promedio inicial del sistema por actividades

(como porcentaje de la masa salarial, setiembre de 1996)

Actividad

Agricultura, caza, silvicultura y pesca

3,8
Explotacin de minas y canteras
1,7
Industrias manufactureras
1,9
Electricidad, gas y agua
0,9
Construccin
4,7
Comercio al por mayor y al por menor y
restaurantes y hoteles

1,2

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

1,5
Servicios financieros, inmobiliarios y profesionales
0,5
Servicios comunales, sociales y personales
0,9
Actividades no bien especificadas
0,9

Promedio
1,5

Fuente: Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Si bien subsisten algunas dudas sobre la calidad de la informacin disponible, los rdenes de
magnitud y la consistencia entre los datos provenientes de fuentes diferentes permiten
fundamentar un primer conjunto de conclusiones. Algunas todava tienen el carcter de
hiptesis mientras que otras ya sealan tendencias de carcter ms slido y definitivo.
Entre estas ltimas, la ms importante es que el objetivo de reducir costos se est cumpliendo.
Si bien es probable que existan diferencias bastante amplias entre empresas, la tendencia es
que la mejora en la cobertura de los trabajadores se dio con una baja sustancial del costo
laboral.
Este cambio es de altsima relevancia en el contexto de la economa argentina que, como
consecuencia de su trnsito hacia la integracin con el resto del mundo, experimenta la
explicitacin de fuertes desequilibrios en el mercado de trabajo. La LRT, al operar con costos
predecibles y en lnea con los observados en pases competidores, es una contribucin
significativa en la consolidacin de soluciones genuinas.
Tambin se pueden extraer conclusiones ms generales y conceptuales. Esta incipiente
experiencia confirma que un diseo del marco regulatorio orientado a generar los incentivos
correctos y la competencia que disciplina a los entes encargados de la gestin, garantiza que
los objetivos propuestos son de cumplimiento automtico. En otras palabras, no es necesario
un accionar directo del Estado sobre los precios para garantizar costos de eficiencia.

La LRT en un contexto de evasin masiva

Las estimaciones ms conservadoras indican que ms de un tercio de los asalariados

argentinos no contribuyen a la seguridad social. Se trata de un fenmeno cuya gravedad
debera generar, por ejemplo, una preocupacin anloga a la que produce el alto nivel de
desempleo. Sin embargo, esto en general no ocurre. A pesar de que son bastante obvios los
impactos distorsivos sobre el funcionamiento de la seguridad social, el mercado de trabajo y la
economa en general, en la prctica es frecuente que las consecuencias de esta masiva
evasin de contribuciones al sistema de seguridad social no sean adecuadamente ponderadas.
O directamente se las ignora o se las computa de una manera parcializada.
Es probable que la vigencia de la LRT, con la modalidad de pago de la cotizacin integrada a la
Contribucin Unificada de la Seguridad Social (CUSS), ayudar a morigerar la abultada cifra de
evasin. Sin embargo, es impensable que este incentivo al blanqueo cambie sustancialmente la
magnitud del problema. En consecuencia, desde el punto de vista de la operatoria de la LRT, la
evasin masiva es un dato que no puede ser ignorado. Se daara seriamente el
desenvolvimiento del sistema si prevaleciera una actitud voluntarista o necia en relacin al
fenmeno de la evasin de cargas sociales.

Categoras de empleadores

Desde el punto de vista de la administracin de los riesgos, la LRT prev tres categoras de
empleadores:
Autoasegurados: comprende a los empleadores que acreditando los requisitos exigidos por la
normativa, deciden administrar sus propios riesgos
Asegurados: incluye a los empleadores que delegan la administracin de sus riesgos
laborales afilindose a una Aseguradora.
No asegurados: es una categora residual, que abarca a aquellos empleadores que sin
cumplir con los requisitos del autoseguro no se afilian a una Aseguradora de manera tal que
"administran" su propio riesgo de una manera ilegal.
Es importante sealar que en los tres casos los trabajadores tienen idnticos derechos. Ms
aun, los mecanismos de resguardo para garantizar la provisin de prestaciones ante la
eventualidad de insolvencia por parte del responsable del pago, son anlogos entre s. En
trminos de proteccin para el trabajador, el Fondo de Garanta para los empleadores
autoasegurados y no asegurados cumple la misma funcin que el Fondo de Reserva para las
empresas aseguradas.
Esta clasificacin genera una serie de problemas. Probablemente el ms complejo de ellos es
determinar bajo qu condiciones el empleador mantiene su condicin de asegurado, ya que el
contrato de afiliacin por encima del acto formal de su suscripcin comprende el ejercicio de
un conjunto de derechos y obligaciones. En este sentido, la LRT fija como principio general que
el contrato con una Aseguradora se mantiene vigente hasta el momento en que el empleador
celebre un contrato con otra Aseguradora o ingrese al rgimen de autoseguro. Sin embargo,
existen circunstancias especiales que motivan excepciones. Un hecho particularmente
importante y polmico es la mora en el pago de las cotizaciones.
En el marco de la LRT y a los fines prcticos: cul es la diferencia entre un empleador que
firma un contrato de afiliacin pero no cumple con la obligacin de realizar las cotizaciones, de
otro que, simplemente, opta por no firmarlo? Es bastante claro que en lo sustancial no hay
ninguna diferencia. El empleador asegurado no es aquel que slo cumple con la formalidad de
firmar un contrato de afiliacin. Para diferenciarse del no asegurado, adems del acto formal,
es necesario que cumpla con las reglas bsicas que nacen a partir de la firma del contrato. El
limpio funcionamiento del sistema, fundamentalmente en lo que se refiere a la responsabilidad
de administrar las prestaciones, exige esclarecer la sinonimia entre ambas categoras de
empleadores.
La integracin de las cotizaciones en tiempo y forma es el principal compromiso que asume el
empleador al firmar el contrato de afiliacin. Para hacer operativo este principio es
recomendable establecer un valor de acumulacin de deuda de cotizaciones que podra
denominarse una mora "natural" o "tolerable" para el sistema. Esto implica que el paso a la
categora de "no afiliado" no sea automtico sino que est supeditado a que se supere esta
barrera. Con este esquema se persiguen tres objetivos:
Brindar un margen de flexibilidad financiera al empleador.
Incentivar a la Aseguradora a fiscalizar los pagos de su clientes

(4)

Evitar el establecimiento de un mecanismo por el cual se crea un subsidio permanente desde

los que efectivizan el pago de las cotizaciones hacia los que optan por la ilegalidad.
Respecto a este ltimo punto hay que tener en cuenta que, a medida que mayor es el monto de
deuda que se admite en estado de mora sin tener la sancin de perder la condicin de
asegurado, mayor ser la cotizacin que debern abonar los que cumplen con los pagos.
Dados los actuales niveles de evasin no sera exagerado estimar que obligar a la Aseguradora
a mantener a su cargo la cobertura de los trabajadores cualquiera sea la morosidad del

empleador, implicara un incremento en la cotizacin del orden del 50%. En forma muy
simplificada, en esa situacin extrema, los dos tercios de empresas que pagan sus
contribuciones tienen que hacerlo no slo por sus riesgos, sino tambin por los del tercio de
empresas restante que evade (5).

Una solucin transaccional

El nivel de "mora tolerable" desde el punto de vista conceptual contiene las arbitrariedades
propias de intentar conciliar objetivos contrapuestos. Sin embargo, desde el punto de vista
operativo tiene que ser un concepto preciso que no permita ambigedades. En este escenario
de restricciones, el Decreto N 334/96 dispone una solucin transaccional a partir de los
debates desarrollados en el Comit Consultivo Permanente.
La regulacin sobre la duracin de los contratos de afiliacin prevista en la LRT no es
"completa". Ello obedece a que slo norma los aspectos que tienen especial incidencia en el
sistema, dejando los restantes bajo el mbito de la legislacin general. Sin perjuicio de lo
expresado, debe sealarse que la reglamentacin es un instrumento que permite brindar
soluciones a determinadas situaciones que, por su especialidad, no son contempladas en la
generalidad de la LRT. Evidentemente, dentro de este marco, el Decreto N 334/96 ha puesto
lmite al posible ejercicio abusivo de un derecho.
La solucin consiste en aceptar como razonable una deuda equivalente al importe de dos
cotizaciones (dos meses). Este valor de corte constituira la lnea divisoria entre lo que se
considera una situacin que admite la continuidad del contrato de afiliacin de aqulla que
constituye un incumplimiento de la obligacin de pago que justifica la ruptura del contrato a
partir de la voluntad de la Aseguradora. Para hacer uso de esta facultad, la Aseguradora
previamente a extinguir el contrato tiene que informar dicha situacin a las autoridades
gremiales pertinentes y a la SRT.
Mientras la rescisin no suceda, la Aseguradora es la obligada al otorgamiento de las
prestaciones, en forma ntegra y oportuna, para todos aquellos siniestros que se hubieran
generado durante la vigencia del contrato. Adicionalmente, una vez que se ejerce la facultad de
extinguir el contrato por superar los dos meses de mora, la Aseguradora es responsable del
dispenso de las prestaciones en especie a que dieran lugar aquellas contingencias que se
hubieran producido en el perodo de los dos meses posteriores a la fecha de rescisin del
contrato.
El mecanismo propuesto pone de manifiesto a aquellos empleadores que no cumplen con la
obligacin de pago y evita que la mera firma de un contrato de afiliacin (o ingreso al sistema)
oculte e incentive el fraude a la seguridad social. Por el contrario, el no esclarecimiento de esta
situacin (en el extremo, una cobertura por plazo indefinido asociada a la falta de pago),
hubiera derivado en incentivos perversos, ya que desapareceran los estmulos que operan
cuando cada obligado al pago internaliza exclusivamente el costo por l generado.

El autoseguro

Como sealramos anteriormente, uno de los lineamientos estratgicos incorporados en el

diseo de la LRT es estructurar el nuevo sistema en torno a las propiedades que caracterizan a
un sistema de seguridad social moderno. Entre las premisas de este encuadramiento se

destaca la de garantizar la efectiva proteccin de los trabajadores, independientemente de las

circunstancias en la que se encuentren, procurando preservar un eficiente funcionamiento del
sistema. En el proceso de instrumentacin de este requisito aparece la necesidad de definir
operativamente el concepto de autoseguro.
Para encarar adecuadamente este aspecto resulta pertinente explicitar las diferencias
entreautoseguro y "no seguro". En el marco del rgimen anterior, basado en la responsabilidad
individual del empleador, estos conceptos se confundan. Sin embargo, en el nuevo contexto la
diferenciacin tiene trascendental importancia. En la prctica, el nico punto en comn es que
ambos conceptos tienen como implicancia la no afiliacin del empleador a una Aseguradora.
Cmo opera un sistema donde se habilita la posibilidad del "no seguro"? Cules son las
consecuencias de que los riesgos laborales de algunos empleadores estn gestionados de esa
manera? La experiencia argentina anterior a la LRT es muy ilustrativa en este sentido. El
empleador era el responsable directo del resarcimiento de las contingencias y tena plena
libertad para decidir de qu forma abordar dicha responsabilidad. Algunos, adoptaban una
conducta previsora y contrataban una pliza en una compaa de seguros. Esta poda cubrir
todas las contingencias a las que estaban expuestos sus trabajadores o, como generalmente
ocurra, slo contemplaba parte del riesgo. Otros, la mayora, no delegaba en un tercero la
responsabilidad de administrar los riesgos. Dentro de este ltimo grupo existan, a su vez, los
que, con fundamentos tcnicos, tomaban los recaudos necesarios para asumir la cobertura de
las eventuales contingencias y los que optaban por no contemplar estas previsiones.
Naturalmente, bajo este esquema de administracin de los riesgos, slo cuando se produca el
siniestro se poda evaluar cun cierta y robusta era la capacidad para cumplir con la
responsabilidad de brindar las prestaciones que fijaba la legislacin. En este aspecto hay que
considerar que el procedimiento judicial "facilitaba" la administracin de los riesgos. En efecto,
al disponer de un perodo muy prolongado entre el momento en el que se produca el siniestro
y en el que efectivamente ste se pagaba, exista en la prctica un margen importante para
realizar alguna previsin financiera. De todas formas, las posibilidades de insolvencia del
empleador y, consecuentemente, el desamparo del trabajador eran amplias.
El esquema descripto es altamente vulnerable tanto desde el punto de vista social como
econmico, adems de incompatible con los lineamientos aplicados en el diseo de la LRT.
Para evitar las nocivas consecuencias del "no seguro" y guardar coherencia con el resto del
sistema es que la LRT establece la obligatoriedad del seguro.
Qu implicancias trae un seguro obligatorio? Desde la perspectiva social, significa que,
prescindiendo de la forma en que el empleador decida la administracin de sus riesgos, existen
mecanismos que avalan la efectiva proteccin del trabajador. Esta incluye no slo el
otorgamiento (ntegro y oportuno) de las prestaciones dinerarias y en especie en caso de la
ocurrencia de un siniestro, sino tambin la preservacin de adecuadas condiciones de salud y
seguridad. Desde la perspectiva de la instrumentacin de la LRT, tiene la ventaja de avalar la
existencia de un sistema especial o cerrado y, por otro lado, brindar el contexto adecuado para
garantizar que la competencia se desarrolle en un marco de equivalencia entre las reglas que
condicionan el desempeo de los diferentes participantes del sistema.
El seguro obligatorio, en la lgica de la LRT, se instrumenta de dos maneras: que el empleador
delegue la administracin del riesgo (a travs de la afiliacin a una Aseguradora), o que el
empleador la asuma como una actividad complementaria dentro de su propia empresa. Para
operativizar estas categoras es imprescindible definir con precisin los requisitos que permitan
considerar que una determinada empresa cumple con las condiciones tcnicas que la habilitan
a administrar sus riesgos laborales dentro de un margen razonable de seguridad. Mientras que
frente al problema de la evasin discutido en la seccin anterior la mdula de la polmica es
la diferenciacin entre empleadores afiliados y no afiliados, en este caso el punto polmico
aparece al intentar operativizar la diferencia entre empleador asegurado y autoasegurado.
En trminos muy simplificados, el autoseguro implica subsumir y compatibilizar dos roles
diferentes: el de empleador y el de administrador de riesgos. Mientras que en el primero la

principal obligacin radica en asumir compromisos en torno a la mejora en las condiciones de

salud y seguridad en el trabajo, en el segundo se incorporan funciones mucho ms complejas y
alejadas de la actividad de la empresa relacionadas con la gestin de las prestaciones
previstas en la ley.

Aproximaciones conceptuales

Existen mltiples vas para abordar la definicin operativa del autoseguro. En el caso concreto
de la LRT se exploraron, en el mbito del Comit Consultivo Permanente, tres de ellas:
Los criterios aplicados para regular el autoseguro en los sistemas de otros pases.
Las recomendaciones que surgen de clculos estadsticos y actuariales.
Las analogas que existen entre las empresas autoaseguradas y las Aseguradoras como
entes de gestin del sistema.
De las tres aproximaciones analticas se pueden extraer conclusiones importantes. La revisin
de las normas aplicadas en otros pases permiti verificar que en todos los casos se contempla
la existencia de normas que pautan explcitamente la posibilidad del acceso al autoseguro. En
otras palabras, no se pudo encontrar la figura del "no seguro" como ocurra en la Argentina
antes de la puesta en vigencia de la LRT. Sin embargo, desde el punto de vista de la
operatividad del concepto, los resultados de la indagacin muestran alternativas sumamente
heterogneas. Amplias diferencias se observan tanto en el tipo de indicador utilizado (cantidad
de trabajadores, patrimonio, reservas) como en los puntos de corte aplicados.
Respecto de las recomendaciones que surgen de clculos estadsticos y actuariales, es
necesario mencionar que las carencias de informacin confiable sobre siniestralidad se
agregan a las dificultades metodolgicas como limitantes de las posibilidades de obtener
resultados concretos. Sin perjuicio de ello, la principal conclusin derivada de los estudios
empricos es que a medida que aumenta la cantidad de trabajadores de la empresa, la
administracin de los riesgos se facilita por una mayor dispersin. Sin embargo, la
determinacin de un punto de corte sobre alguna variable para establecer la habilitacin
depende inicialmente de criterios subjetivos. En otras palabras, desde la perspectiva del clculo
actuarial tampoco fue factible identificar normas que con total objetividad fijen los requisitos
para que un empleador pueda considerarse en condiciones de acceder al autoseguro.
La tercera va de aproximacin fue finalmente la utilizada. Esta decisin no responde tanto a
factores conceptuales sino a que era la que ofreca mayores posibilidades a los efectos de
definir reglas de aplicacin prctica. El principio bsico es considerar el autoseguro como una
de las categoras de entes de gestin que compite en igualdad de condiciones con la otra
categora (las Aseguradoras). Respetando las grandes distancias que median entre una
Aseguradora y un empleador que desarrolla una actividad distinta a la del seguro, se trataron
de identificar regulaciones que sean aplicables a cualquier tipo de empresa, pero que respeten
cierta analoga con las aplicadas en la industria del seguro de riesgos del trabajo. Esta
aproximacin tcnica, enmarcado en el ejercicio transaccional desarrollado a travs del dilogo
social, fue plasmado desde el punto de vista jurdico a travs del Decreto N 585/96.

Los requisitos

A los efectos de simplificar la exposicin, las normas que regulan el autoseguro pueden
tipificarse dentro de tres grandes grupos: sobre solvencia econmica y financiera, sobre
prestaciones en especie y otros requisitos.

Solvencia econmica y financiera

Bsicamente, este rubro de requisitos involucra tres tipos de instrumentos. En primer lugar, se
establece una escala mnima que, sin operar como nica barrera de entrada al rgimen,
establece un tamao suficiente como para disponer de indicios acerca de la envergadura de la
explotacin, garantizar una mnima dispersin de riesgo y justificar que la autoridad de
aplicacin de la LRT controle por s misma (y no a travs de las Aseguradoras, como en el
resto de los empleadores), el efectivo otorgamiento de las prestaciones y el cumplimiento de la
normativa de higiene y seguridad. Teniendo en cuenta la alta subjetividad de los conceptos
involucrados, el Decreto N 585/96 no hace un desarrollo especfico sino que aplica la
definicin de pequea y mediana empresa prevista en la Resolucin N 401/89 del Ministerio
de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin, modificada por la Resolucin N
208/93 del mismo organismo (6). Esto implica que aquellas empresas que a los efectos de los
regmenes promocionales son consideradas pequeas o medianas quedan inhabilitadas para
acceder al autoseguro.
En segundo lugar, para garantizar la cobertura de los trabajadores aun ante la eventualidad de
insolvencia de la empresa, se estipula la afectacin exclusiva de un capital. Este se instrumenta
por medio de la constitucin de un fideicomiso bancario. Esta figura financiera garantiza desde
el punto de vista jurdico el "aislamiento" de estos recursos del resto del patrimonio de la
empresa. Para definir el monto del capital y el tipo de activos que se pueden computar, se
siguen criterios anlogos a los exigidos para la constitucin del capital mnimo de las
Aseguradoras (7).
Por ltimo, para fortalecer la liquidez de la empresa autoasegurada se estipula como requisito
la constitucin de una reserva especial. Esta se instrumenta a travs de un depsito bancario
cuyo monto vara segn el riesgo que caracteriza a la actividad principal que explota la
empresa. Como ocurre con las Aseguradoras, la reserva aporta liquidez con el objetivo de
respaldar la oportunidad en el otorgamiento de las prestaciones que estipula la LRT.

Prestaciones en especie

Se aplican las mismas normas que para las Aseguradoras. Esto implica que, para acceder al
autoseguro, la empresa debe acreditar la disposicin de la infraestructura que le permita
otorgar las prestaciones en especie que regula la LRT. Tal como ocurre con las Aseguradoras,
se contempla tanto la alternativa de gestionarlas a travs de servicios propios o por medio de
contratos con terceros.

Otros requisitos

Se incluyen en esta categora el resto de las regulaciones que completan el rgimen de

autoseguro. Una de ellas es la referida a la determinacin de la forma en que se habilita el
autoseguro a los grupos econmicos. Para operativizar jurdicamente este concepto, el decreto
aplica la definicin de conjunto econmico regulada en el artculo 33 de la Ley de Sociedades
Comerciales (Ley 19.550) (8). Se incluye tanto a las sociedades controladas por una empresa y
a aquellas vinculadas entre s. Otra condicin a satisfacer por el conjunto de empresas que en
forma agrupada acceden al autoseguro es la celebracin de un contrato de colaboracin
empresaria. Este instrumento procura dar mayor transparencia en la conformacin del grupo y
de la adjudicacin de responsabilidades.
Por otro lado, y a los efectos de garantizar el cumplimiento de la obligacin primordial como
empleador, es que se prev como regla general que un empleador que pretenda acceder al
rgimen de autoseguro deber encontrarse en el tercer nivel de cumplimiento de la normativa
de higiene y seguridad o, a modo de excepcin, en el segundo nivel de cumplimiento, con la
condicin de que pacte un Plan de Mejoramiento con una Aseguradora.
Otro aspecto que tuvo solucin aplicando criterios anlogos a los de las Aseguradoras es el
referido a los aportes que tienen que realizar las empresas autoaseguradas al financiamiento
de los entes de gestin y al Fondo de Garanta creado por la LRT. Desde el punto de vista
operativo, esto significa un aporte del 2% sobre las cotizaciones presuntas segn la actividad
principal de la empresa.

El autoseguro en el sector pblico

La LRT establece que, al igual que los empleadores privados, el sector pblico tambin puede
acceder al autoseguro. Esta disposicin de carcter genrico fue reglamentada a travs del
Decreto N 719/96, donde se especifica la regulacin que condiciona el acceso al autoseguro
para los distintos niveles que componen el sector pblico.
Teniendo en cuenta que la LRT entr en vigencia en la mitad del ao 1996 y por lo tanto con los
presupuestos en plena ejecucin, se contemplan dos etapas. En la transicin, vlida durante
los seis primeros meses de vigencia de la LRT, se estipula la presuncin de que optan por el
autoseguro todos los organismos del sector pblico (de cualquier nivel) que no se hubieran
afiliado a una Aseguradora. De esta manera, se introduce un elemento de flexibilidad para los
organismos que no disponan de fondos en sus respectivos presupuestos. En el sistema
definitivo, ya sin la rigidez que impone un presupuesto en ejecucin, se establece para la
administracin nacional la obligacin de delegar la gestin de los riesgos derivados del trabajo
en una Aseguradora (9). Por otro lado, los estados provinciales y municipales podrn optar por
afiliarse a una Aseguradora o autoasegurarse. En este ltimo caso debern acreditar idnticos
requisitos que los estipulados para los empleadores privados.

Una polmica desactivada

La contemplacin del autoseguro fue, tal vez, uno de los puntos que ms polmicas despert
durante el proceso de diseo e instrumentacin de la reforma. Es probable que bajo el prejuicio
de que la LRT incrementara los costos laborales, la posibilidad de acceder al autoseguro era
vista como una forma de eludir esta supuesta nueva carga sobre los costos laborales.
Consecuentemente, la polmica no se estimulaba en un inters genuino sobre el autoseguro

sino ms bien en una preocupacin ms general sobre la capacidad de la LRT para reducir los
costos laborales.
La realidad termin demostrando que la reforma produjo una sustancial baja de costos. Con
esto se desactiv el autoseguro como un tema polmico. Desde una perspectiva ms tcnica,
el conjunto de regulaciones previstas en el Decreto N 585/96 colocan al autoseguro como una
de las alternativas de las que dispone la empresa para administrar sus riesgos laborales, que
compite con las ofertas que realizan las Aseguradoras. Se trata de una alternativa que puede
ser utilizada en forma efectiva o slo como una posibilidad latente a los fines de negociar
condiciones con las Aseguradoras.
Si bien no disponemos de la perspectiva temporal como para abrir juicios definitivos, las
primeras evidencias indican que la alternativa ms eficiente es delegar la administracin de los
riesgos en las Aseguradoras. Esto implicara que las cotizaciones y los servicios que fijaron las
Aseguradoras hacen poco atractivo la administracin interna de los riesgos laborales. Este
rechazo al uso efectivo del autoseguro es coherente con las tcnicas modernas de
organizacin que recomiendan focalizar la atencin en la actividad principal de la empresa y
tercerizar las actividades accesorias.

La constitucionalidad de la LRT

En estos prrafos siguientes trataremos de dar respuesta a las inquietudes, no todas las veces
bien intencionadas, que a lo largo del proceso de diseo e implementacin de la LRT surgieron
en torno a la constitucionalidad de la nueva normativa. Estos cuestionamientos se aferraron a
la base legal y modalidades (jurisprudencia) preexistentes, sin advertir que una de las
principales causas del agotamiento del rgimen anterior resida, precisamente, en el vaco
generado por esas normas jurdicas. A la luz de una perspectiva histrica, no debera
sorprender entonces por qu el rgimen anterior degener en una litigiosidad excesiva,
onerosa e inconducente (o desvirtuada en sus objetivos).

Por qu la LRT no es inconstitucional

El artculo 39 de la LRT establece que el trabajador tiene vedada la accin civil, salvo que se d
el supuesto de dolo por parte del empleador. En otros trminos, esto implica que a excepcin
de la hiptesis en que el empleador intencionalmente genera el dao al trabajador, todos los
casos son considerados contingencias resarcibles dentro de la rbita de la LRT. Como ya se
coment, ste se trata de un cambio de trascendental importancia. En efecto, la vigencia de la
posibilidad que dispona el trabajador para eludir el esquema tarifado previsto en el rgimen
especial e incursionar a travs de una demanda respaldada en el Cdigo Civil fue uno de los
principales factores que contribuyeron a la descomposicin del rgimen anterior.
La corriente crtica del sistema adoptado por la LRT aduce que el cierre de la posibilidad del
reclamo civil (previsto por la nueva Ley) es inconstitucional. Declama, como argumento, que se
estara violando el principio de igualdad ante la ley fijado en nuestra Constitucin Nacional. La
importancia de esta discusin la determina el hecho de que la concepcin como un sistema
cerrado dentro del mbito de la seguridad social es un aspecto medular de la LRT. Si
jurisprudencialmente se adoptara una posicin de apertura del sistema (contradiciendo lo
prescripto por el artculo 39 de la LRT) se desvirtuaran sus aspectos esenciales. Ms aun, son

tan profundas las repercusiones que se podra afirmar que estaramos frente a un sistema
distinto y totalmente incompatible con los objetivos originalmente propuestos por la LRT.
Si bien los argumentos que respaldan las opiniones acerca de la incompatibilidad de la LRT
con la Constitucin Nacional son dbiles, sus potencialidades para desvirtuar la reforma (y, en
la prctica, producir un retorno al pasado), son fuertes. Consecuentemente, conviene destinar
algunas pginas a repasar las principales discusiones. Mantendremos dentro de lo posible el
criterio, aplicado en el resto del libro, de priorizar la simpleza expositiva aun cuando esto
implique sacrificar profundidad tcnica.
Un ejemplo es la forma ms simple de exponer la lnea argumental de los detractores de la
LRT.
Un siniestro ocurrido en el mbito de una empresa genera idnticos daos a dos personas. Una
de stas, es un trabajador de la empresa y, por lo tanto, recibir las prestaciones previstas en la
LRT. La otra, es un visitante sin relacin laboral que lo vincule con la empresa en cuestin y,
consecuentemente, tendr derecho a la prestacin "integral" del Cdigo Civil.
En una visin superficial, el planteo conduce a sealar un tratamiento injustificadamente
desigual, del cual se podra derivar una violacin al principio de igualdad ante la ley. Sin
embargo, dentro de esta aparente consistencia se esconden varias falacias, las cuales, como
veremos ms adelante, surgen con claridad cuando se toma en cuenta una serie de conceptos
que avalan y legitiman la conveniencia y necesidad de establecer un sistema especial, cerrado,
irrenunciable e integral como el que propone la LRT.
Antes de ocuparnos de esta cuestin, es interesante sealar que esta discusin no comienza
con la sancin de la LRT, sino que tiene una gran cantidad de antecedentes dentro del debate
jurdico. As, por ejemplo, ya en el ao 1972 un jurista de prestigio como Juan Pozzo deca que

"Dbese rechazar la idea de comparar el accidente del trabajo con los que
ocurren en la vida de relacin. El propietario de un automvil, podr ser
demandado una o muy pocas veces por daos ocasionados con su vehculo
pero es fcil imaginar que de chocar con frecuencia, al interesado le queda el
recurso de abandonar el manejo por s o por otro, mientras que el empresario
no puede cerrar su fbrica porque se produzcan accidentes en el trabajo, que
son inevitables generalmente y que muchas veces son imputables a descuido
o imprudencia de la vctima. Si la ley obliga a pagar indemnizacin en todos
estos casos, es lgico que se haya impuesto la tarifacin resarcitoria que
puede ser afrontada y hasta calculada entre los gastos generales de la
empresa." (10)

En otras palabras, dado que, por un lado, los accidentes de trabajo son una parte inescindible del proceso productivo y que, por otro lado, resulta impensable llevar
adelante una actividad econmica cuyos costos son una variable artificial o injustificadamente incierta, resulta necesaria la existencia de un esquema de tarifacin
que contribuya a la conformacin de un marco de certeza para el desenvolvimiento de la actividad productiva.

Ms recientemente, pero con una orientacin anloga, un nmero importante de autores declamaban la necesidad de crear un marco normativo especial que
atendiera las particularidades propias de los riesgos del trabajo. El mecanismo propuesto era suplantar la legislacin anterior por prestaciones de la seguridad
social (11).

El respaldo constitucional

Veamos a continuacin, en forma esquemtica, los principales respaldos de orden jurdico, social y econmico que avalan la equidad y constitucionalidad de los
criterios aplicados en el diseo de la LRT.

Reparacin del Cdigo Civil vs. reparacin de la LRT

Es factible una comparacin lineal y simple entre las prestaciones ofrecidas por el Cdigo Civil y la LRT? Si fuera as, desde el punto de vista de la proteccin del
trabajador, es unvocamente mejor la prestacin ofrecida por el Cdigo Civil que la prevista por la LRT? Para aproximarnos a alguna respuesta conviene repasar
las caractersticas de las prestaciones ofrecidas en cada caso.

Como se coment en pginas anteriores, un criterio que diferencia el diseo de la LRT de las anteriores normas radica en incorporar un conjunto de instrumentos
que contemple las necesidades especficas que enfrenta un trabajador siniestrado. Por un lado, esto conlleva, adems de compensar la prdida del ingreso, a
satisfacer sus necesidades de asistencia mdica, rehabilitacin, recalificacin e incentivos para la recontratacin. Por otro lado, la situacin de urgencia y debilidad
que enfrenta el trabajador exige garantas especiales frente a los riesgos de insolvencia o iliquidez del obligado al pago y agilidad en los procedimientos para que la
prestacin llegue en el momento oportuno. Por estas razones, el autoseguro est explcitamente pautado, existen los Fondos de Reserva y Garanta, y se prevn
mecanismos que garantizan respetar el sentido de la oportunidad en la provisin de las prestaciones.

El Cdigo Civil por su propia naturaleza y en tanto contempla un mbito distinto se representa exclusivamente a travs de una reparacin monetaria. Su monto, al
surgir de la evaluacin de cada caso por parte del juez, puede resultar superior al que surgira de aplicar la tarifa prevista en la LRT. Sin embargo, el procedimiento
tiene implicancias adicionales muy importantes desde el punto de vista de la calidad de la cobertura.

En primer lugar, deja en cabeza del damnificado la gestin para satisfacer el resto de sus necesidades. En mercados relativamente complejos, como los de
prestaciones mdicas, rehabilitacin, recalificacin, etctera, sta es una responsabilidad que introduce riesgos. Para este tipo de servicios no slo es importante
disponer los medios econmicos sino tambin abundante informacin. En segundo lugar, el trabajador asume las consecuencias perversas de someterse al
procedimiento judicial. Las principales son la existencia de plazos excesivos frente a las urgencias que tiene asociado un siniestro (12) y el hecho de tener que
asumir la obligacin de cumplir con las cargas procesales segn el tipo de accin instaurada. Por ltimo, en el Cdigo Civil no se contemplan garantas de respaldo
patrimonial. Esto deriva en que el trabajador asume el 100% del riesgo de que el responsable de resarcir el dao no disponga de la solvencia para asumir sus
obligaciones.

La apretada descripcin de los prrafos anteriores alcanza para demostrar que la comparacin de los esquemas reparatorios no es un ejercicio simple. Ni siquiera
para cada caso individual se pueden extraer definiciones concluyentes, ya que depende de consideraciones subjetivas como es el grado de aversin al riesgo que
tiene cada persona. Sin perjuicio de ello, contemplando al "trabajador promedio", a quien un siniestro laboral le genera abruptamente nuevas necesidades en un
momento donde simultneamente pierde su principal o nica fuente de ingresos, existen evidencias de que tanto las prestaciones como los instrumentos para su
acceso previstos en la LRT, constituyen una respuesta ms adecuada a las necesidades de un trabajador que la que ofrece el Cdigo Civil. Esto, sin perjuicio de
tener en cuenta el inters general de evitar la marginacin de una persona, tratndose sta una consecuencia de errores imputables a ella.

Antecedentes en la legislacin nacional

La inclusin de un esquema reparatorio especfico y diferenciado del previsto en el derecho comn no es un rasgo exclusivo de la LRT. Con mucha menos polmica
pero con efectos jurdicos anlogos estn vigentes disposiciones de este tipo en otros ordenamientos del derecho argentino. As, por ejemplo, con respaldos
conceptuales no necesariamente idnticos, las acciones por la va civil dentro del derecho aeronutico slo estn habilitadas en casos especiales y cuando
expresamente se hace remisin a l. En el mismo sentido, merece un tratamiento especial la responsabilidad en el derecho martimo. A propsito, citaremos las
consideraciones que hace el Dr. Lena Paz en su tratado de Derecho Aeronutico, cuando se refiere a la responsabilidad del transportador areo:

"...a efectos de proteger los intereses de la navegacin area, que es

considerada de utilidad general, y evitar que las empresas sucumban bajo el
peso de elevadas indemnizaciones, tanto el convenio (Varsovia) como la casi

totalidad de las legislaciones nacionales han adoptado el principio de la

limitacin pecuniaria de responsabilidad del transportador martimo (...) ello
permite al transportador conocer exactamente la extensin de su
responsabilidad, lo cual le facilita la contratacin de seguros ya que, de no
existir lmites, las primeras seran sumamente elevadas y los transportadores
se veran en la alternativa de no asegurarse, corriendo el riesgo de quedar en
la ruina en caso de producirse un accidente de importancia, o bien constituir el
seguro e imputar las primas al precio del transporte, con lo cual ste llegara a
precios prohibitivos..." (13)

Ms aun, el propio derecho laboral argentino adopta tambin el criterio de tarifar la reparacin. As, por ejemplo, la extincin del vnculo laboral sin justa causa es
resarcida a travs de un monto calculado en funcin de la antigedad, el salario del trabajador y los salarios previstos en el convenio colectivo de trabajo
correspondiente. Si bien la metodologa para el clculo de la indemnizacin sufri varios cambios en los ltimos aos, en ninguna de estas circunstancias se evalu
la alternativa de permitirle al trabajador despedido apartarse de la Ley de Contrato de Trabajo y solicitar la reparacin por otras vas.

Antecedentes en la experiencia internacional

No existen antecedentes internacionales que tengan un esquema tal como el vigente en el rgimen anterior, en el cual se permita "libremente" (a opcin del
demandante) elegir la va por la cual encauzar la demanda.

Debe aclararse, sin embargo, que en el funcionamiento del sistema de riesgos del trabajo en el extranjero, se encuentran diferencias de matices originadas en las
particularidades propias de cada pas en los supuestos que habilitan la va de apertura del sistema especfico. Tanto en algunos pases de la regin (Brasil,
Uruguay, Chile, Colombia), como as tambin en otros ms desarrollados pertenecientes a otros continentes (Gran Bretaa, Japn, Corea del Sur, Francia, Espaa,
Malasia), la condicin para acceder a la demanda por medio del derecho comn es la existencia de negligencia por parte del empleador. En otros (la mayora de los
estados de Estados Unidos, Alemania, Nueva Zelanda, Suiza y Canad), el acceso al derecho comn est vedado, aun en caso de negligencia del empleador.

El derecho civil es tambin un derecho especial

Gran parte de la confusin surge de asignarle errneamente alcance general al derecho civil.
Si bien el Cdigo Civil recepta un nmero importante de principios pertenecientes a la ciencia
jurdica general (14), constituye una rama especfica dentro de ella. As, Horacio de la Fuente en
forma expresa lo manifiesta cuando dice:

"El derecho civil no es derecho general como se dice, sino una de las tantas
ramas en que se divide el derecho, constituyendo as una parte especial de la
ciencia jurdica, tal como sucede con los restantes sectores que estudian
diferentes reas del fenmeno jurdico (penal, laboral, administrativa, etc.)" (15)

Estos criterios, aplicados al caso especfico de las relaciones laborales, son sustentados por
Raimundo Salvat cuando manifiesta que:

"Hasta las ltimos aos del siglo pasado las relaciones entre patrones y
obreros estaban exclusivamente regidas por los principios del Cdigo Civil (...)
pero cuando se produjo el fenmeno del maquinismo, la situacin cambi
radicalmente los principios generales del derecho civil no podan ya dar una
solucin exacta y acertada a esos graves problemas y de ah el desarrollo, en
nuestro pas, y fuera de l, de una nueva legislacin, designada en trminos
generales con los nombres de la legislacin industrial. Dentro de ella tenemos
en nuestro pas la Ley 9.688". (16)

Opiniones en la misma direccin son compartidas por otros autores (17). Aun para aquellos que
sostienen que el derecho civil es fuente subsidiaria de las otras ramas del ordenamiento
jurdico normativo, al estar los derechos especiales, como es lo atinente a la seguridad social,
estructurados en torno de principios generales que les son propios, impiden la aplicacin
"mecnica" de los preceptos del derecho comn.
As tambin Adrin Alzueta expresa, en el afn de explicar la autonoma del derecho
aeronutico y martimo:

"...la naturaleza de las cosas, es decir el hecho tcnico, el elemento

experimental, determina la especialidad del derecho y constituye la justificacin
comn y el vnculo ntimo que unen en un conjunto orgnico todas las
instituciones especiales y todo cuanto se desve del derecho comn" (18).

En realidad para explicar de dnde surge la controversia en la aplicacin de la normativa al

derecho civil, resulta necesario retrotraerse al ao 1971, cuando la Cmara Nacional de
Trabajo reunida en pleno en el caso "Alegre, Cornelio c. Manufactura Algodonera Argentina"
trat la aplicabilidad de la va civil (artculo 1.113 del Cdigo Civil, modificado por la Ley 17.711)
en caso de haberse optado por la accin de derecho comn (artculo 17 de la Ley 9.688). El
tribunal resolvi por mayora establecerla como doctrina. Sin embargo, es posible rescatar que
ya en aquella oportunidad hubo posiciones encontradas, fundadas por el prestigioso jurista
Fleitas, quien manifestaba:

"...se est incurriendo en un error proveniente de una consideracin

parcializada del tema, con prdida de la visin de conjunto, toda vez que el
trabajador siempre contar con una proteccin mayor al simple particular
accidentado: por un lado tendr derecho a una indemnizacin tarifada y en
grado creciente, segn estimativa del legislador, sin tener que demostrar la
culpa del patrono y aun concurriendo la propia de aqul, a la que se suma la
mayor que pudiera corresponderle (...) Entender que el artculo 17 de la Ley
9.688 (19) admite la derivacin hacia el artculo 1.113 del Cdigo Civil, es forzar
los argumentos, pues el Cdigo Civil ya contemplaba artculos consagrando la
responsabilidad objetiva" (20).

Ms que por argumentos jurdicos, la justificacin de la aplicacin de la va civil (artculo 1.113

del Cdigo Civil) al mbito de los accidentes de trabajo debe ser explicado en el proceso de

inestabilidad poltica, econmica y social por el que atravesaba el pas en ese momento. As,
por un lado, la incapacidad de las polticas econmicas para estabilizar los precios desvirtu el
esquema de rentas, garantas y topes indemnizatorios previsto en la legislacin de accidentes
de trabajo. Por otro lado, las secuelas asociadas al deterioro sociolaboral llev a que
errneamente se pretendiera utilizar el rgimen anterior como instrumento de compensacin
para los trabajadores que sufran las consecuencias de la prdida del empleo. Tambin la
inercia y burocratizacin de la administracin pblica aport elementos deteriorantes, como es
el caso de la falta de actualizacin del listado de enfermedades profesionales o la deficiente
gestin de la Caja de Accidentes.
Las leyes, como primera consideracin, deben interpretarse, ms que literalmente,
"histricamente" (21). As, la extensin al mbito civil, fuera de los supuestos expresamente
contemplados por el artculo 17 de la Ley 9.688 (22) tuvo su sustento en una realidad
socioeconmica que lo justificaba. Tanto fue as que cuando se produjo la reforma al Cdigo
Civil en el ao 1968 en ningn momento los estudiosos comentaron su impacto sobre la ley de
accidentes de trabajo (23).

La divisin de poderes

Admitir que, contradiciendo lo que expresamente prescribe la LRT, a travs de la interpretacin

judicial es aplicable el Cdigo Civil al sistema especial que regula los riesgos laborales
implicara que el Poder Judicial asume funciones asignadas al Poder Legislativo. Este
traspasamiento de roles es incompatible con la divisin de poderes prevista en el sistema
republicano al que adhiere nuestra Constitucin.
Tanto la Corte Nacional como el Superior Tribunal de Buenos Aires han sostenido, en
innumerables fallos, que la interpretacin debe comenzar por la ley misma. Cuando su texto es
claro, debe aplicrselo estrictamente y en el sentido que tienen sus trminos. Coinciden,
adems, en que el juez no debe convertirse en legislador.
Perelman expresa conceptos muy claros en el mismo sentido. En atencin a como debe
interpretarse la ley, dice:

"puesto que una comunidad regida por reglas de derecho es al mismo tiempo
una comunidad lingstica, hay que suponer que los trminos utilizados en los
textos legales deben ser comprendidos en el sentido comnmente aceptado, a
menos que existan razones especiales que justifiquen que se descarte tal
sentido y haya que aceptar otro." (24)

El bien comn (o el sentido comn)

La existencia de regmenes especiales con esquemas reparatorios tarifados tanto en

nuestra legislacin como en la de otros pases no es casual. Obedece a diversas razones
relacionadas con la seguridad jurdica y el inters general (25). En el caso del sistema de
reparacin de infortunios laborales stas son muy claras. Regular derechos
econmicamente cuantificables como lo hace la LRT no slo mejora la proteccin del
trabajador damnificado (dando certeza e inmediatez a las prestaciones que lo protegen)

sino que tiene un impacto positivo y altamente relevante sobre el funcionamiento del
mercado de trabajo y de la economa en general (26).
La seguridad jurdica se consolida cuando existe un derecho calculable. Costos
predecibles a partir de la tcnica actuarial son un aliciente poderoso que incentivar la
inversin y la generacin de empleo. Esto coloca a la LRT respetando el inters general
implcito en la necesidad de generar empleos en cantidad y calidad segn las
expectativas de toda la sociedad. Por el contrario, admitir cualquier apertura del sistema
especial creado a travs de la Ley 24.557, distinta a la expresamente sealada en el
artculo 39 de dicho cuerpo normativo, introducira un componente de alta incertidumbre
que no slo no mejorara la proteccin del trabajador, eventualmente beneficiado en el
caso concreto, sino que adems, y fundamentalmente, perturbara la gestin del sistema
mismo afectando su viabilidad operativa.

La LRT es constitucional

El objetivo de acabar con el desempleo, a la luz de los desequilibrios alcanzados en el

mercado de trabajo y sus secuelas en la situacin social, justificara forzar los
argumentos legales en la bsqueda de instrumentos que permitan cumplir la meta
propuesta. La LRT, aunque tiene implcito un poderoso mecanismo para generar ms y
mejores empleos, no apela a esta alternativa. Muy por el contrario, su arquitectura
jurdica respeta los intereses individuales y colectivos amparados en nuestra
Constitucin.

1. Propuestas para una reforma laboral, IDEA, Divisin Jurdica, Comisin de Legislacin
Laboral, 1995.
2. Montoya, Silvia, "Ley de Riesgos del Trabajo: un sistema ms caro?", Novedades
EconmicasN184, abril de 1996.
3. De fuentes diversas surge la siguiente informacin sobre la experiencia internacional: Brasil,
2%; Chile, 2%; Mxico, 1,9%; Uruguay, 5%; EE.UU., 2,2%; Espaa, 2,5%; Francia, 2,7%.

4. A diferencia de las Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) del sistema

previsional, las Aseguradoras del sistema de riesgos del trabajo tienen funciones de
fiscalizacin de contribuciones.

5. Este translado de cargas opera a travs de una cuota ms alta. Si las Aseguradoras tuvieran
que hacerse cargo de las coberturas indefinidamente en el tiempo e independientemente de si
el empleador paga o no su cotizacin, incluiran en el precio la partida necesaria para el
financiamiento de este dficit generado por los que no pagan. Al incluirlo en el precio, lo
terminan financiando los que cumplen con la integracin de la cuota.

6. Estas resoluciones operativizan el concepto de pequea y mediana empresa a travs de la

definicin de topes (diferentes por cada sector de actividad econmica) a distintas variables
que permiten inferir el tamao de una empresa: nmero de trabajadores, ventas anuales y
patrimonio neto o activos productivos. Se estima que, en Argentina, la cantidad de empleadores
que cumplira con estos requisitos rondara el 2% de la masa de empleadores formales, es
decir alrededor de unas 6.000 empre-sas.

7. El valor a fideicomisar (que se puede integrar con el mismo tipo de bienes -excepto
inmuebles- con el que las Aseguradoras integran el capital mnimo, y que no puede ser inferior
a un milln de pesos) se determina aplicando el 16% de unas alcuotas presuntas (que fija el
mismo decreto para nueve actividades econmicas, segn la actividad principal del empleador)
a la masa salarial mensual. Las pautas para el establecimiento de este requisito siguen criterios
anlogos a los adoptados para la determinacin del capital mnimo que deben acreditar las
Aseguradoras.
8. "Se consideran sociedades controladas aqullas en que otra sociedad, en forma directa o
por intermedio de otra sociedad a su vez controlada: 1) Posea participacin, por cualquier
ttulo, que otorgue los votos necesarios para formar la voluntad social en las reuniones sociales
o asambleas ordinarias; 2) Ejerza una influencia dominante como consecuencia de acciones,
cuotas o partes de inters posedas, o por los especiales vnculos existentes entre las
sociedades. Se consideran sociedades vinculadas (...) cuando una participe en ms del diez
por ciento (10%) del capital de otra. La sociedad que participe en ms del veinticinco por ciento
(25%) del capital de otra, debe comunicrselo a fin de que su propia asamblea ordinaria tome
conocimiento del hecho." Ley 19.550, Sociedades comerciales; Captulo I, Disposiciones
generales; Seccin V, De los socios.

9. Se trata de una disposicin de carcter estratgico, relacionada con la concentracin del

Estado en las funciones indelegables y la tercerizacin de las actividades secundarias o
accesorias.

10. Pozzo, Juan D., "La accin del derecho comn en materia de accidentes del
trabajo",Legislacin del Trabajo, XX A, pg. 227.

11. Etala, Juan J., "Seguridad Social: principios, tendencias y terminologa", Legislacin del
Trabajo XVIII, pg. 791; Pozzo, Juan D., "La accin del derecho comn en materia de
accidentes de trabajo", Legislacin del Trabajo XX A, pg. 227; Nuez, Jorge F., "El olvido de la
transaccin",Anales de las II Jornadas, Crdoba, 1977, pg. 111; Arico, Mara A., Anales de
las II Jornadas, Crdoba, 1977.

12. As, por ejemplo, al momento de poner en vigencia la LRT, los Tribunales de San Isidro
estaban fijando fecha para la recepcin de las audiencias de conciliacin para el ao 2001. Las
demoras no slo generan perjuicios econmicos. Desde el punto de vista mdico, el retardo en
la percepcin de la debida atencin mdica lleva el riesgo de provocar iatrogenias de los
procesos inacapacitantes.

13. Citado por Alzueta, Adrian Marcial, Responsabilidad limitada en el Derecho de la

Navegacin, Ed. Plus Ultra, 1977, pg. 19.

14. Para Horacio de la Fuente, la Teora General del Derecho constituye la parte general de la
Ciencia del Derecho, encargada de estudiar los conceptos, normas, principios e instituciones
aplicables a todo el derecho positivo de un pas determinado. Si bien por razones histricas los
conceptos fundamentales del derecho, con vigencia en todo el mbito jurdico, fueron
receptados en el Derecho Civil por ser el primero en formarse, sigue afirmando De la Fuente,
debe quedar bien en claro que los con-ceptos fundamentales receptados por la ley civil han
sido elaborados en base a los principios, tcnicas y necesidades del derecho especial (derecho
civil) y no a una teora general aplicable a todo el derecho. De la Fuente, Horacio, "Posibilidad
de modificar el derecho civil para adaptarlo a los derechos especiales", Derecho del Trabajo,

ao LV, enero de 1995).

15. De la Fuente, Horacio, ver nota anterior.

16. Salvat, Raimundo M., Tratado del Derecho Civil Argentino, "Fuente de las obligaciones",
tomo IV, pg. 325, Ediciones Tea, Bs. As., 1958.

17. Por ejemplo, Felix A. Trigo Represa, un ilustre doctrinario del derecho, comenta en su
trabajo "La responsabilidad civil por el hecho de las cosas y el accidentes de trabajo", Derecho
del Trabajo, noviembre de 1972, pg. 754: "la responsabilidad derivada del contrato de trabajo
no puede encontrar otra cobertura que la de la legislacin especfica; lo contrario importara
decir que las partes se encuentran unidas por dos contratos, uno tpicamente laboral y otro de
derecho comn, o sea doble relacin jurdica contractual, lo que es inadmisible".
18. Alzueta, Adrian Marcial, Responsabilidad limitada en el Derecho de la Navegacin, Ed. Plus
Ultra, 1977.
19. El artculo 17 de la Ley 9.688 es la que habilitaba la opcin a favor del trabajador para
requerir la reparacin ya sea por el rgimen especial o bien, por el derecho civil.

20. Fleitas realizaba esta consideracin al rechazar el argumento que entenda un mejor
derecho para el peatn accidentado con respecto al trabajador vctima de un infortunio laboral.
21. Del voto del Dr. Justo Lpez en el Plenario 169, "Alegre c. Manufactura Algodonera
Argentina",Legislacin del Trabajo XX A, pg. 258.
22. Apartndose de su antecedente francs, la Ley 9. 688, en su artculo 17, permita al
trabajador optar entre el rgimen especial creado o, simplemente, accionar contra el empleador
en virtud de la accin de derecho comn prevista por el Cdigo Civil. En este ltimo caso,
probado el dolo o la culpa del empleador, el trabajador poda llegar a obtener en los trminos
del Cdigo Civil.
23. Basta recordar la postura de grandes maestros del derecho laboral, como Tissembaum o
Napoli.
24. Cita realizada por Ackerman, Mario E., en su obra Incapacidad inculpable e infortunio
laboral, Ed. Hammurabi.
25. As lo explica Goyena en el Plenario 169 -lo destacado corresponde a los autores- cuando
manifiesta: "El mal causado por el dao, implica una lesin al orden jurdico que interesa a la
colectividad; y en el caso de los accidentes de trabajo, su incidencia adquiere una
trascendencia social mucho ms acentuada (...) revela una limitacin insustituible en las
posibilidades de desarrollo y mejoramiento progresivo de una sociedad (...) De all la
preocupacin que existe en todo rgimen jurdico y en especial tratndose de accidentes en
general y los del trabajo en particular, en buscar la solucin a la incertidumbre del dao, antes
que la reparacin y en la ltima materia, tal planteo se advierte en la intencin de los mtodos
de prevencin as como ubicar la reparacin dentro de los sistemas de seguridad social que,
como es obvio, tienden a crear en las personas alcanzadas por l, los estados de tranquilidad,
seguridad, reposo y estabilidad que permiten elevar en forma notable la actividad psquicofsica con el consiguiente beneficio para la comunidad" .

26. El mismo Deveali deca, hablando de la facultad de fijar el salario mnimo, vital y mvil, que
dicha norma -haciendo referencia a la disposicin que la estableca- responde al carcter
transaccional propio de la disciplina laboral, que renuncia al ideal de una aplicacin exacta del
derecho abstracto en favor de una realizacin fcil y segura de sus principios. Ver Lineamiento
del derecho del trabajo, pg. 38 y siguientes). Distintos fallos ratifican este principio, ver

"Ferreira, Luis A. c. Radio Emisora Cultural SA s/ cobro de pesos", expediente 56.205 de la

Sala V, sentencia definitiva 42.610 del 27 de febrero de 1989.
V. Resumen y conclusiones

La recuperacin de la estabilidad y la reaparicin de la competencia internacional, ausentes por

varias dcadas en nuestro pas, pusieron al desnudo la trama de distorsiones que haban
embretado a nuestra economa y a nuestra sociedad en un callejn de retraso y estancamiento.
Entre esas distorsiones estaban las que se derivaban de regulaciones que, de una manera u
otra, alcanzaban al mercado de trabajo. Aun antes de que la problemtica del desempleo
subiera al escenario de las principales preocupaciones nacionales, era imperativa la revisin
integral y desprejuiciada de todas las regulaciones que incidan sobre el mercado de trabajo y
que, en definitiva, repriman el desenvolvimiento del potencial de los trabajadores. Una parte
importante de estas regulaciones eran las reglas de juego jurdicoeconmicas relativas al
sistema de cobertura de los riesgos laborales. El rgimen anterior se haba tornado
inconsistente con el nuevo escenario econmico y, ms dramtico aun, constitua un fuerte
desaliento a la creacin de empleos.
La nueva legislacin sobre riesgos del trabajo constituye la respuesta a uno de los vacos
institucionales ms notables que reinaba en nuestro pas y apunta, ante todo, a dotar a nuestra
economa de mecanismos que cumplan con el objetivo de proveer una genuina proteccin ante
el riesgo laboral, tanto para el trabajador como para el empleador. En sus lineamientos
estratgicos se han creado los incentivos apropiados para inducir a conductas racionales y
enderezadas a mejorar el bienestar general de la sociedad en lugar de alentar la dilapidacin
de recursos en beneficio de sectores con intereses espurios, como ocurra en el pasado.
El papel que el rgimen de riesgos laborales ha jugado en la vida econmica de nuestro pas
en las ltimas dcadas ha ocupado un lugar destacado. Desafortunadamente, la notoriedad de
este captulo de las relaciones laborales se agrega a la lista de distorsiones que ocasionaron el
desvo de un enorme esfuerzo de la sociedad argentina en mantener un rgimen sumamente
perverso y desvirtuado en sus objetivos, ya que la prctica operaba en detrimento de los
sectores que supuestamente deba beneficiar: trabajadores y empleadores. Este alto costo
social surga de la ineficiencia del rgimen anterior cuyo modus operandi era la litigiosidad,
antes que brindar una genuina proteccin para al trabajador. La reparacin del dao no se daba
en oportunidad, calidad, ni cantidad adecuadas. La prevencin haba cado en un estado de
abandono haciendo ms costosa la reparacin. La imprevisibilidad de los costos derivada de
conductas que el mismo rgimen alentaba, llevando los reclamos a magnitudes fuera de toda
proporcin con el dao, se haba convertido en un verdadero flagelo que pona a empleadores
y trabajadores en una situacin de total indefensin, llegando, en algunos casos, a provocar la
insolvencia y la quiebra econmica de la empresa y, en otros, a tornar directamente inviable un
gran nmero de actividades, particularmente las de empresas ms pequeas.
La evidencia sobre el agotamiento del rgimen anterior es abundante. A pesar de ello, la
resistencia al cambio plante un desafo aun mayor para arribar al consenso que permitiera
definir e implantar las nuevas reglas de juego en esta materia. En este sentido, se recorri un
difcil camino, obstaculizado ya sea por aquellos sectores que esgrimieron argumentos de
inconstitucionalidad de la nueva legislacin, o por aquellos sectores que no llegaban a (o no
queran?) comprender la magnitud de los perjuicios ocasionados por el rgimen anterior en
relacin a los beneficios que traera un sistema aggiornado sobre la base de los slidos
principios de la eficiencia de la seguridad social. El saldo positivo del debate e intercambio de
ideas, dado en el marco de la novedosa experiencia del dilogo social contextualizado en el
Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, se plasm en el consenso
que finalmente prevaleci para promulgar la LRT.
La nueva legislacin sobre riesgos del trabajo sancionada en octubre de 1995 marca de esta
manera un antes y un despus en la historia de las instituciones laborales de nuestro pas. El
nuevo sistema, creado a partir de ella, se edifica sobre premisas que apuntan a lograr la

eficiencia social a travs de tres componentes: la prevencin, la reparacin y los costos

laborales emergentes. A modo de resumen conviene resaltar las deficiencias del rgimen
anterior y las ventajas del nuevo con respecto a cada uno de estos aspectos y, al mismo
tiempo, delineando el funcionamiento de las reglas de juego que instala el nuevo sistema sobre
los riesgos laborales.

Prevencin

La ausencia de incentivos econmicos (por la excesiva litigiosidad) que estimularan a las

empresas a la prevencin del riesgo laboral, haba configurado un aparato productivo donde la
falta de cumplimiento de las normas de higiene y seguridad eran dominantes. A este estado de
cosas tambin haban contribuido la combinacin de normas inapropiadas y organismos de
fiscalizacin que no contaban con la necesaria capacidad de respuesta.
En el espritu de la LRT se asigna una gran importancia a la prevencin. En primer lugar se
establecen las condiciones para que los costos del seguro reflejen el nivel de riesgo de la
empresa. De esta manera, se pone en movimiento un esquema de premios y castigos en favor
de la prevencin. En segundo lugar, se reconoce una situacin de origen muy heterognea, en
cuanto a las normas de seguridad e higiene prevalecientes en el aparato productivo argentino.
Por ello, se distinguieron cuatro niveles para calificar a las empresas segn el grado de
cumplimiento de esas normas. A partir de all, cada empresa pacta con la Aseguradora de su
eleccin el encuadramiento en un plan de mejoramiento con plazos definidos hasta alcanzar el
cumplimiento requerido por la Ley. Esta transicin gradual no puede exceder los dos aos a
partir de la vigencia de la LRT. Con ello se propone un sinceramiento de una situacin donde
predominaba una actitud de hipocresa en cuanto al cumplimiento de las normas vigentes y se
genera el marco apropiado para que la poltica de la prevencin comience a ser una conducta
generalizada en el aparato activo de nuestro pas.
Finalmente, la efectividad de la prevencin de los riesgos laborales se materializa en la nueva
LRT a travs de una reforma de las normas de higiene y seguridad y mediante el
fortalecimiento de los organismos de fiscalizacin y control.

Reparacin

La reparacin de los infortunios laborales que ofreca el rgimen anterior era insuficiente e
inadecuada. An con mayor intensidad que en el caso de la prevencin, la litigiosidad
dominaba el proceso de reparacin de los siniestros, condicionando los plazos y modalidades a
las impuestas por el proceso judicial, con total prescindencia de las necesidades del trabajador.
Esta ineficiencia del rgimen era particularmente notoria cuando la gravedad del dao requera
asistencia mdica urgente. Las indemnizaciones que eventualmente obtenan los trabajadores
en forma de pago nico tenan una manifiesta falta de oportunidad, a la vez que se obligaba al
trabajador a administrar una suma de dinero. En tanto la cobertura del riesgo era
responsabilidad del empleador, la insolvencia o imprevisin de ste haca que, en definitiva,
fuera el trabajador el que asumiera la totalidad de este riesgo. Todos estos aspectos
concurran, en suma, a desproteger al trabajador.
Por estas razones, el esquema de reparacin tambin fue reformado. En primer lugar, se
priorizan la atencin mdica, la rehabilitacin y la recalificacin profesional del damnificado. Un
moderno sistema de reparacin debe necesariamente estar dotado con mecanismos que

aseguren una oportuna atencin mdica, como as tambin el restablecimiento lo ms

inmediato posible del trabajador a su vida habitual y a su vida laboral. La oportunidad en la
percepcin de la prestacin resulta incompatible con la existencia de mecanismos que
favorezcan la litigiosidad, as pues, entre otros recaudos, la LRT prev la definicin precisa de
los siniestros laborales, el reemplazo de los reclamos civiles por la respuesta dada por un
esquema cerrado de tarifacin de las prestaciones dinerarias y la instauracin de un
procedimiento administrativo para el acceso a las prestaciones previstas en ella. El
acaecimiento de un siniestro, en muchos casos, provoca la interrupcin del desarrollo de
distintas actividades del trabajador, tanto en el mbito laboral como extralaboral. La LRT,
adems de la rehabilitacin, prev la recalificacin profesional a fin de que el plazo de
interrupcin de estas actividades sea el menor posible y con el objetivo de que el trabajador
recupere el potencial de su capacidad.
En segundo lugar, la LRT instrumenta un cambio gradual con el objetivo final de arribar a un
esquema sobre las prestaciones dinerarias.
En sntesis, la variedad de casos encuentra en la LRT una respuesta donde la modalidad y,
sobre todo, la oportunidad de la prestacin, se relaciona con el tipo de necesidad que enfrenta
el trabajador. Esto implica abandonar el criterio simplista de utilizar las indemnizaciones como
nico mecanismo reparatorio, e introducir distintas variantes segn la gravedad del dao. El
espritu que subyace en esta regla trata de imprimir eficacia social al esquema de reparacin,
garantizando el efectivo acceso a una cobertura diseada para responder a las necesidades
tan particulares a las que se enfrenta un trabajador vctima de un siniestro.

Costos razonables y previsibles

La litigiosidad imperante en el rgimen anterior no slo constitua un factor desalentador de

acciones de prevencin y retardador de la percepcin de las prestaciones reparadoras ante la
ocurrencia de un siniestro, sino que adems era un ingrediente adicional que vulneraba la
generacin de empleo productivo. En efecto, por un lado, la agresin hacia la competitividad de
las empresas desfavoreca la inversin y, por el otro lado, la contratacin de un trabajador no
slo generaba costos improductivos a consecuencia del entorpecimiento acarreado por la
litigiosidad en el manejo de los riesgos laborales, sino que adems tornaba totalmente incierto
el costo de la contratacin. Como consecuencia de los factores enumerados, y dado que un
trabajador poda llegar a ser fuente potencial de conflicto, la lgica de la poltica de empleo de
las empresas devena en la reasignacin de tareas entre los ya contratados, por ejemplo a
travs del incremento de horas extras (acentuando la problemtica de la sobreocupacin) o en
el refuerzo de los mecanismos que inciden en la "administracin" y no en la "eliminacin" de los
conflictos. Tal es el caso, por ejemplo, de las exigencias en los exmenes mdicos previos al
ingreso del trabajador. Este proceso desembocaba en que, a la hora de contratar mano de
obra, el perfecto estado de salud desplazaba a la aptitud para el desempeo de la tarea, como
criterio de decisin de una contratacin.
A partir de estos problemas, la premisa sobre la cual se edific el nuevo sistema fue la de
contar con costos razonables y, por sobre todo, previsibles. Esto requera que el andamiaje del
nuevo sistema deba descansar en mecanismos giles y objetivos, que excluyeran las
ambigedades que en el pasado fertilizaban la litigiosidad. Para ello, se defini con precisin el
conjunto de contingencias que pueden ser objeto de reparacin, se gener un procedimiento
administrativo y universal para el acceso a la reparacin, y se concibi un subsistema cerrado
que forma parte de la seguridad social, con lo cual la LRT no admite la huida hacia la va civil
de reparacin, ya que en tal caso se tornara imposible el clculo actuarial necesario para el
funcionamiento del sistema con costos previsibles.

Dadas estas premisas filosficas, el nuevo sistema delimita, en base a criterios objetivos,
cundo una contingencia es considerada enfermedad o accidente de trabajo y cundo es de
origen no laboral. Los instrumentos ms importantes incorporados por la LRT para definir estos
criterios son el listado de enfermedades profesionales y la tabla de evaluacin de
incapacidades o baremo. Este ltimo es compatible con el aplicado en el sistema previsional,
de manera tal que se aprovecha la infraestructura de comisiones mdicas ya existentes en ese
sistema y se garantiza la homogeneidad de criterios entre ambos subsistemas de la seguridad
social.

Modernizacin institucional

La LRT crea un sistema de reparacin de los infortunios laborales estructurado como un

subsistema de la seguridad social. Esta es la base filosfica a partir de la cual se crea un
sistema con identidad propia la cual deviene de la misma identificacin del riesgo laboral como
un aspecto definido y separado dentro del conjunto que comprende a las relaciones laborales.
La gestin del sistema, por una parte, descansa en entes de naturaleza privada, que operan en
un ambiente de competencia. El Estado, por otra parte, se concentra en la supervisin del
marco regulatorio y en la preservacin de la calidad, solvencia y equidad con que opera el
sistema.
Un aspecto de trascendental importancia es que los costos son soportados por cada empleador
a travs de la cotizacin al sistema. Aunque se trata de un seguro social, cada empresa
internaliza los costos que son sensibles al riesgo asociado a cada actividad. Por esta misma
razn se constituye en un sistema con identidad propia dentro del sistema de la seguridad
social. A su vez, la internalizacin de costos es el mecanismo por el cual se generan los
incentivos econmicos para que las empresas inviertan en la prevencin de los infortunios
laborales.
Las Aseguradoras estn sometidas al cumplimiento de requisitos de solvencia financiera y
capacidad de gestin. Por su parte, a diferencia de lo que ocurra en el rgimen anterior, la
figura del autoseguro tambin es contemplada como una alternativa, siempre y cuando se
cumplan los requisitos que respalden la efectiva cobertura del riesgo.
La regulacin y el control est a cargo de varios organismos. En primer lugar se crea el Comit
Consultivo Permanente con representacin tripartita: trabajadores, empresarios y gobierno. La
Superintendencia de Seguros de la Nacin contina a cargo del control de los aspectos
financieros de los operadores del sistema, tanto Aseguradoras como empresas
autoaseguradas. La creacin de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo complementa el
papel fiscalizador, circunscribiendo en su mbito la prevencin de los riesgos y la reparacin de
los infortunios. Finalmente, se crean el Fondo de Garanta y el Fondo de Reserva con
finalidades especficas y con contribuciones de los empleadores y de las Aseguradoras,
respectivamente. En el primer caso el Fondo cumple la funcin de atender infortunios ante la
insolvencia del empleador y, en el segundo caso, cuando lo mismo ocurre con la Aseguradora.
Por encima de los aspectos especficos que conforman la organizacin del nuevo sistema de
riesgos del trabajo, subyace la necesidad de dar una respuesta a la acuciante problemtica del
empleo. Sin cambios en las instituciones laborales, no hay posibilidad de crear empleo
genuinamente. Sin una respuesta al desempleo, no hay equidad.
La LRT no es el final, sino el inicio de un cambio trascendental en las instituciones laborales de
nuestro pas. Su objetivo ltimo es mejorar el bienestar general de la poblacin. Se trata de un
proceso novedoso y abierto que requiere esfuerzos de diseo e instrumentacin adicionales
para su consolidacin definitiva. A pocos meses de haber entrado en funcionamiento, el nuevo

sistema ya arroja resultados muy alentadores y auspiciosos en cuanto a una mejor cobertura y
a una notable reduccin de costos.