Ministrio da Sade

POLTICA NACIONAL
DE PROMOO DA SADE
(Documento para discusso)

Braslia 2002

Sumrio

Poltica Nacional de promoo da Sade ( Documento para discusso)

Apresentao 05
1- Introduo 07
2- Porque promover a sade?

12

3- O desafio das evidncias na Promoo da Sade

15

4- Bases para o desenvolvimento na promoo da Sade

5- Bases para avaliao em promoo da sade
6- Estratgias e linhas de ao

27

7- Inqurito Nacional sobre Promoo da Sade

8- Propostas para discusso

Referncias bibliogrficas

42

23

41

40

19

03

Seria uma contradio se,

inacabado e consciente do inacabamento,
primeiro, o ser humano no se inscrevesse
ou no se achasse predisposto a participar
de um movimento constante de busca e,
segundo, se buscasse sem esperana.
Paulo Freire

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

Apresentao
O Informe sobre a Sade no Mundo 2002, apresentado pela Organizao
Mundial da Sade, nos traz um estudo aprofundado sobre os riscos sade no mundo
moderno e o que podemos e devemos fazer para reduzir estes riscos e promover uma
vida saudvel. Os mais graves apontamentos do documento diz respeito aos riscos de
consumo pelo excesso ou pela escassez; os riscos ambientais de saneamento ou da
produo industrial e os riscos propiciados por comportamentos inseguros.
Este documento nos remete a uma reflexo e nos aponta a necessidade de
tomar decises para o enfrentamento da realidade sanitria brasileira. Somos um pas
em desenvolvimento, convivendo com os problemas dos dois extremos que duplicam
nossa carga de enfermidades. Formamos um imenso territrio, com grandes diversidades
regionais e subjetividades multiculturais que singularizam os riscos e convivermos com
desigualdades sociais histricas inter e intra-regionais que tambm determinam a carga
das doenas. Este o cenrio que compe a complexidade de nossa realidade e de nossos
desafios.
Ao lado disso o Brasil vem construindo a partir de sua reforma sanitria um
extraordinrio processo de reforma do Estado no setor, com a descentralizao da gesto
e a decisiva participao do controle social. Pautado pelo seu carter pblico e por seus
princpios de justia social, garantidos pela Constituio, o Sistema nico de Sade (SUS)
vem escrevendo num processo de aprofundamento do debate em torno da sade, sua
contribuio para o desenvolvimento da cidadania da nao brasileira.
Os problemas a que nos remetem nossa realidade sanitria e a potencialidade
do nosso sistema pblico de sade aumentam nossa responsabilidade, enquanto
gestores e profissionais do setor, frente ao enfrentamento dos determinantes sociais de
nossos riscos, e a urgente necessidade de ampliar nossa esperana de vida saudvel e
evitar mortes prematuras e incapacidades.
A promoo da sade como campo de aes, nos empurra a uma liderana na
defesa da sade em todas as suas dimenses, atravs do dilogo abrangente e efetivo
com a sociedade, com seus setores produtivos, com suas organizaes comunitrias e
com seus meios de comunicao para um pacto pela sade..
Este documento se insere neste processo dialgico de teoria/prtica, refletir/agir
para a construo de uma poltica nacional de promoo da sade que amplie nossa
capacidade de gesto, ateno e parcerias, pautadas por um compromisso tico em
defesa da vida.

Claudio Duarte da Fonseca

Secretrio de Polticas de Sade

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

1- Introduo
A promoo da sade compreende a ao individual,
a ao da comunidade e a ao e o compromisso dos
governos na busca de uma vida mais saudvel para
todos e para cada um.1

Na entrada do sculo XXI, o mundo moderno vive uma crise que se caracteriza
pelo no cumprimento da promessa de igualdade, liberdade, solidariedade e paz. Nesta
crise, a humanidade busca redirecionar o conhecimento e o desenvolvimento para
rediscutir valores e princpios que faam frente ao predomnio da intolerncia na
convivncia, ao aumento das guerras, ao acirramento das desigualdades econmicas e
sociais intra e interpases e ao desenvolvimento desvinculado das reais necessidades dos
povos.
No campo da sade, cada vez mais reconhecida a incapacidade do modelo de
ateno vigente - baseado hegemonicamente no conhecimento biolgico, no parque
tecnolgico mdico, no risco e ateno individual - de explicar e responder aos processos
de sade e doena de uma populao.
A evoluo tecnolgica e cientfica baseada no conhecimento biomdico deu
grandes saltos e contribuiu inegavelmente ateno e ao controle dos riscos de doenas.
O desenvolvimento das vacinas e sua estratgia de utilizao populacional responsvel
pela erradicao de doenas como a varola e a poliomielite. Todo o arsenal teraputico e
de mtodos diagnsticos permitiu abordagens precoces e maior efetividade das
intervenes. Vive-se a expectativa que se abre no campo do conhecimento e
instrumental gentico para o controle das enfermidades. Todas estas conquistas no
apagam o debate que se d no incio do novo milnio sob o imperativo tico do direito a
viver com qualidade.
O aumento da morbimortalidade por causas externas que tem atingido,
principalmente, jovens2 e a populao em idade produtiva - sejam nos acidentes de
trnsito, nos conflitos, nos homicdios ou suicdios, o predomnio das doenas crnicas
no transmissveis como causa de morte, o recrudescimento de antigas doenas com
novas caractersticas - se configuram questes atuais de sade da populao para as
1
citao da Cartilha VAMOS PROMOVER NOSSA SADE?, Editada pelo Ministrio da Sade em parceria com a Alfabetizao
Solidria - 2002

No Brasil, os adolescentes correspondem a cerca de 20% da populao do Pas e contribuem com 3% da

mortalidade geral, com marcante predominncia de mortes masculinas, sobretudo por acidentes e violncias.
Em 1998, as causas externas determinaram 47% dos bitos entre 10 e 14 anos de idade e 68% entre 15 a 19
anos, com participao masculina respectivamente de 69% e 85%. Predominaram as mortes por homicdio,
com aumento de 22,4% entre as causas externas, no trinio 1979/81, para 53%, em 1998.Dados do CENEPIFUNASA/MS

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

quais o instrumental cientfico-tecnolgico, por si s, no suficiente para respond-las,

dada a sua complexidade. Questes significativas e que desafiam a se pensar sade sob a
tica do desenvolvimento e da condio humana. Mas ainda no Brasil onde as
desigualdades sociais to profundas se refletem claramente na distribuio dos riscos.
Evidncias mostram que a sade est muito mais relacionada ao modo de viver
das pessoas do que idia hegemnica da sua determinao gentica e biolgica. O
sedentarismo e a alimentao no saudvel, o consumo de lcool, tabaco e outras
drogas, o frenesi da vida cotidiana, a competitividade, o isolamento do homem nas
cidades so condicionantes diretamente relacionados produo das ditas doenas
modernas. H que se destacar a desesperana que habita o cotidiano das populaes
mais pobres e que tambm est relacionada com os riscos dessas enfermidades.
As ltimas dcadas, mostrou avanos em indicadores de sade. A melhoria do
saneamento das cidades, das condies de trabalho e de um maior acesso aos servios
contriburam para a queda significativa na mortalidade infantil e no aumento da
expectativa de vida. No Brasil, no incio do sculo passado, a esperana de vida ao nascer
era de 35 anos. Atualmente, esta expectativa alcana uma mdia de 68 anos, com as
mulheres atingindo os 72 anos de vida. So homens e mulheres a caminho da
longevidade. Porm, restam muitas barreiras a serem transpostas.
O Brasil, semelhante a outros pases em desenvolvimento, vive a transio
epidemiolgica, que marca a diminuio da mortalidade por doenas infecciosas e o
aumento da mortalidade proporcional por doenas crnicas no transmissveis. Morrem
cerca de 255 mil brasileiros, anualmente, de doenas cardiovasculares e os agravos
relacionados s causas externas produzem cerca de 120 mil bitos ao ano e invalidam
outros tantos milhares. Convive-se, hoje, com a recrudescncia de endemias como a
dengue, nos centros urbanos, com as dificuldades para controlar outras como a
tuberculose e malria e para erradicar a hansenase.
A sociedade moderna tambm se caracteriza pela urbanizao. No caso do
Brasil, mais de 80 % de brasileiros vivem nas cidades. E mais que isto, nas ltimas dcadas
se verifica o seu estabelecimento em territrios cada vez mais concentrados, onde os
grandes aglomerados urbanos, metropolitanos ou no metropolitanos, abrigam mais de
50% da populao.
Convive-se com a persistncia de desigualdades histricas intra e interterritoriais, entre os gneros e raciais com relao a renda, acesso a educao e a sade.
Na dcada de 90, os 10% mais ricos no Brasil, tinham renda 22 vezes maior do que os
40% mais pobres. Alm disso, entre os 10% mais ricos, 80% possuem domiclio com
saneamento bsico, enquanto s 32% dos 40% mais pobres tm esse benefcio. Se

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

tomarmos a educao como base, entre os estudantes de 20 a 24 anos, dos 10% mais
ricos 21% so de nvel superior, sendo que nos 40% mais pobres somente 2,6% o so.
Todo este debate coloca a necessidade de se delinear estratgias e aes no
campo da sade capazes de apontar para a construo de solues dos problemas
complexos que se vive. A promoo da sade como campo conceitual, metodolgico e
instrumental ainda em desenvolvimento, traz, em seus pilares e estratgias, potenciais de
abordagem dos problemas de sade: assume a sade em seu conceito amplo, pauta a
discusso sobre qualidade de vida, pressupe que a soluo dos problemas est no
potencial de contar com parceiros e a mobilizao da sociedade. Trabalha com o princpio
da autonomia dos indivduos e das comunidades, refora o planejamento e poder local.
A poltica de sade construda no Brasil, a partir do esforo da sociedade em
seu processo de redemocratizao e que culminou com a Constituio de 1988, tem em
seu arcabouo elementos para o desenvolvimento de aes e estratgias de promoo da
sade. Os princpios de universalidade, integralidade e eqidade e as diretrizes de
descentralizao e organizao hierarquizada podem ser potencializados a partir do
olhar e de aes de promoo da sade, contribuindo para a qualificao do Sistema
nico de Sade e a partir deste para a construo de uma ampla aliana nacional tendo
como centro a qualidade de vida.
Apesar do Estado Brasileiro de cunho ainda muito autoritrio, inserido no
mercado global monopolista, se apresentar setorializado e fragmentado em suas aes,
ainda dicotomizar o social do econmico, e s muito recentemente ter utilizado em sua
histria o planejamento social, vivencia-se grandes avanos.
No setor sade o incentivo de um controle social efetivo que se materializa
atravs dos conselhos municipais, estaduais e nacional, e das conferncias de sade, em
todos estes nveis, tem se mostrado como fundamental para a participao da sociedade.
Os avanos na municipalizao, descentralizao da gesto do sistema e financiamento
do SUS registrando 99% dos municpios em gesto plena da ateno bsica ou plena do
sistema municipal permitem que 70% dos recursos sejam repassados fundo a fundo.
H um consenso de que o Sistema nico de Sade representa um grande
avano no tocante s polticas pblicas, sendo a sade um setor com propostas e
prticas claras de controle social, transparncia administrativa e gesto participativa.
Apesar de avanado em seus princpios orientadores, o Sistema nico de
Sade ainda guarda, em seu modelo de ateno, uma perspectiva fortemente pautada
nos fundamentos da biomedicina, o que dificultar a longo prazo, sua sustentabilidade,
tanto do ponto de vista financeiro quanto do potencial de reverter as tendncias

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

epidemiolgicas dos graves problemas de sade do pas . Neste sentido, a promoo da

sade se apresenta como uma possibilidade concreta de mudana na agenda da sade
tanto para fortalecer quanto para fundamentar a sua consolidao.
A estratgia de sade da famlia, de grande insero social, j conta com 14 mil
equipes e 180 mil agentes comunitrios. orientada pela lgica da territorializao, da
vinculao, responsabilizao e do olhar integral sobre o ambiente em suas dimenses
sociais e culturais, onde esto inseridas as famlias e os indivduos. Por essas
caractersticas essa estratgia poltica tem o potencial de ruptura da lgica hegemnica
do cuidado individual e desvinculado e concretamente um importante espao para o
desenvolvimento de aes de promoo da sade. Pelo seu potencial orientador do
modelo de ateno vigente, necessita incorporar em suas prticas o conceito positivo de
sade, a integralidade da ateno sade e a perspectiva da troca de saberes e fazeres
com a comunidade a qual est vinculada.
A elaborao de uma poltica de Promoo da Sade deve basear-se nas
especificidades da realidade brasileira, considerando-se as cartas e acordos
internacionais que, desde Ottawa (1986), vem definindo a promoo da sade, cujos
pilares e estratgias retomam, incorporam e refletem os grandes dilemas da esfera
social,.que tem originado, no campo da sade, novas agendas como o estmulo
autonomia dos indivduos, o reforo da ao comunitria, a desafiante superao da
especializao e fragmentao das polticas pblicas e da ateno sade, bem como a
pactuao de propostas de gestes intersetoriais, a construo de ambientes saudveis e
a formulao de polticas comprometidas com a qualidade de vida.
A promoo da sade coloca desafios tericos e estratgicos para o
desenvolvimento da sade pblica como os compromissos firmados na V Conferncia
Internacional de Promoo da Sade, realizada no Mxico, em 2000, na qual os Ministros
de Sade dos pases participantes se comprometeram a destacar a promoo da sade
como poltica pblica e a desenvolver estratgias para melhorar os determinantes da
sade e reduzir iniqidades.
Uma poltica de promoo da sade deve contribuir para o aprofundamento
das promessas da reforma sanitria brasileira. Promessas que alm da construo do SUS
apontam para a transformao das prticas sanitrias4 com a superao da baixa-

Relatrio da XI Conferncia Nacional de Sade, Braslia - 2000. "H um reconhecimento da ainda fragmentada
interveno em problemas especficos, entre os quais pode ser destacado o combate violncia: reforada pela
mdia, a lgica do tratamento das doenas por aes hospitalocntricas e especializadas ainda
preponderante; soma-se a isto a falta de estimulao adoo de prticas teraputicas no hegemnicas,
como a acupuntura, fitoterapia e homeopatia."

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

cobertura em direo a universalizao, busca da equidade, a integralidade do cuidado e

respeito a cidadania. Promessas tambm que se comprometem com a democratizao
da sade, da sociedade, do Estado e das Instituies.

Jairnilsom Paim, Sade - Poltica e Reforma Sanitria, COOPTEC ISC, Salvador 2002

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

2- Porque promover a sade?

A 51a. Assemblia Mundial da Sade, ocorrida em 2000, aponta o desafio de

sade para todos no sculo XXI , reafirma o compromisso da sade ser um direito
fundamental dos seres humanos e enfatiza a relao entre sade e os preceitos ticos de
equidade, solidariedade e justia social. Nela, os pases assumiram um compromisso de
abordar os determinantes bsicos e os pr-requisitos para a sade e reconheceram que a
sade fruto de um trabalho interdependente de todas as naes, comunidades, famlias
e indivduos.
A promoo da sade leva a refletir sobre o objeto sade. Sem ter a pretenso
de finalizar esta discusso, propomos que sade um conceito em construo, em
movimento, dependendo de valores sociais, culturais, subjetivos e histricos. Podemos
dizer que a busca de uma relao harmoniosa que nos permita viver com qualidade,
que depende de um melhor conhecimento e aceitao de ns mesmos, de relaes mais
solidrias, tolerantes com os outros, relaes cidads com o Estado e relao de extremo
respeito a natureza, em uma atitude de responsabilidade ecolgica com a vida sobre a
terra e com o futuro. Estas relaes significam construir sade em seu sentido mais
amplo, radicalizar na luta contra as desigualdades e participar na construo de
cidadania e da constituio de sujeitos. Sujeitos que amam, sofrem, adoecem, buscam
suas curas, necessitam de cuidados, lutam por seus direitos e desejos.
Neste contexto, promover sade se impe pela complexidade dos problemas
que caracterizam a realidade sanitria em que predominam as doenas crnicas no
transmissveis, a violncia e as novas endemias. Se impe tambm pela potencialidade de
estratgias que superam a cultura da medicalizao que predomina no imaginrio da
sociedade e que no pode ser modificada por meio destes mesmos procedimentos
mdicos.
A promoo da sade enfrenta esta realidade sanitria na medida em que
oferece condies e instrumentos para uma ao integrada e multidisciplinar que inclui
as diferentes dimenses da experincia humana a subjetiva, a social, a poltica, a
econmica e a cultural e coloca a servio da sade, os saberes e aes produzidos nos
diferentes campos do conhecimento e das atividades.
Promover sade tambm aceitar o imenso desafio de desencadear um
processo amplo que inclui a articulao de parcerias, atuaes intersetoriais e
participao popular, que otimize os recursos disponveis e garanta sua aplicao em
polticas que respondam mais efetiva e integralmente s necessidades da sociedade. se
responsabilizar no nvel da legislao e execuo com polticas que favoream a vida em
todas suas dimenses sem que isso implique, necessariamente, no desenvolvimento de

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

aes inditas, mas no redirecionamento do enfoque das polticas pblicas.

A promoo da sade lida com estilos de vida. Com as formas de viver
constitudas nas sociedades modernas, onde a populao perde de vista o que uma vida
saudvel e passa a adaptar-se a uma forma de vida sedentria e estressante, com o
predomnio de consumo de alimentos industrializados com altos teores de sal e cidos
graxos saturados, com o abuso de drogas lcitas ou ilcitas, que so determinantes
fundamentais na gerao de doenas. Doenas determinadas tambm por problemas
mais comuns nas populaes menos favorecidas como o medo, a desesperana, a
dificuldade de acesso a bens e valores culturais e de cidadania.
Promover sade educar para a autonomia como construdo por Paulo Freire5,
tocar nas diferentes dimenses humanas, considerar a afetividade, a amorosidade e a
capacidade criadora e a busca da felicidade como igualmente relevantes e como
indissociveis das demais dimenses. Por isso, a promoo da sade vivencial e colada
ao sentido de viver e aos saberes acumulados tanto pela cincia quanto pelas tradies
culturais locais e universais.
A promoo da sade trabalha a mobilizao comunitria. Mobilizao que
tenta romper o individualismo que se tornou uma das principais caractersticas das
sociedades modernas. Neste espao atua no fortalecimento da ao comunitria,
compartilhando os saberes tcnicos e saberes populares e criando condies para a
construo de estratgias que tm se mostrado eficazes na abordagem dos problemas de
sade. Mobilizao que se posiciona a favor da vida e se conecta aos movimentos globais
a favor do desenvolvimento humano6.
A promoo da sade busca construir espaos saudveis. As noes
prevalentes de progresso vm estimulando ataques permanentes ao meio ambiente: rios,
mares, terra, floresta, ar, mangues... Alm disso, os ambientes de trabalho muitas vezes
no esto adequados s condies mnimas de salubridade e convivncia; nos ambientes
escolares h dificuldades de se conter a violncia, persiste o desrespeito s diferenas e h
pouca integrao entre a escola e comunidade. O estmulo construo de espaos
saudveis, pensando o espao enquanto territrio vivo como na concepo de Milton
5

Paulo Freire, Pedagogia da Autonomia Ed. Paz e Terra - 2002 "assumir-se como ser social e histrico, como ser
pensante, comunicante, transformador, criador, realizador de sonhos, capaz de ter raiva porque capaz de amar.
Assumir-se como sujeito porque capaz de reconhecer-se como objeto. A assuno de ns mesmos no significa
a excluso dos outros. a "outredade" do "no eu", ou do tu, que me faz assumir a radicalidade de meu eu."

Milton Santos, O Espao do Cidado Ed Nobel, 2000 - "frequentemente os movimentos de massa tambm se
esgotam nas coisas, tendo uma lgica mais instrumental que existencial. As mobilizaes locais e setoriais no
deve perder a dimenso de um movimento global. A reivindicao de uns no raro representa um agravo para o
outro. A fora da alienao vem dessa fragilidade dos indivduos, quando apenas conseguem identificar o que
os separa e no o que os une"

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

Santos7, favorece suas potencialidades na implementao de qualidade de vida.

A promoo da sade prope o desafio de reorientar os servios de sade a
superar a fragmentao do assistir a doena, e irem em direo a perspectiva da ateno
integral s pessoas em suas necessidades, numa relao dialgica do cuidar/ser cuidado,
do ensinar/aprender. Traz os servios a reflexo de que necessitam participar ativamente
das solues dos problemas de sade levantados conjuntamente com as comunidades.
Deve ficar claro que a promoo da sade no deve ser mais um nvel de
ateno, nem deve corresponder a aes que acontecem anteriormente preveno.
Com esta compreenso no deve se constituir como mais um programa, mais uma
estrutura organizacional. Ao contrrio, se compe de estratgias que se movem
transversalmente em todas as polticas, programas e aes do setor sade, numa
tentativa de trazer o olhar, a perspectiva da sade e do desafio do construir a
integralidade em toda a sua complexidade e singularidade social e individual. Significa
ousar na busca de tecnologias (indicadores, planejamento, processos avaliativos) que
dem conta do desafio da no fragmentao destas mesmas polticas, programas e
aes. Mais do que isto, a definio de aes voltadas para a promoo da sade,
embora tenha um componente regulatrio, devem ser mais indutoras e estar a servio do
desenvolvimento humano e do processo de emancipao da nao.

Milton Santos, O Espao do cidado. Ed. Nobel, 2000. "O cidado o indivduo num lugar

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

3- O desafio das evidncias na Promoo da Sade

Promover sade lidar com questes complexas, saber de antemo que aos
enfoques experimentais das cincias fsicas e biolgicas baseadas no positivismo lgico
tm que ser acrescidas as metodologias utilizadas nas cincias sociais como a
antropologia, a psicologia e a sociologia. A grande fora da promoo da sade que se
movimenta e agrega diversos setores e diferentes disciplinas e este movimento, embora
lhe fortalea, dificulta sua abordagem cientfica.
Estas questes nos remetem a pergunta: podemos trabalhar com evidncias na
promoo da sade se ela se configura como um campo de aes transversais e
multisetoriais, que mistura enfoques e abordagens variadas?
A outra questo colocada e enfatizada no informe das bases cientficas da
a
promoo da sade para a 5 . Conferncia Mundial de Promoo da Sade, realizada na
cidade do Mxico em 2000 se os pases em desenvolvimento devem aceitar os enfoques
das provas cientficas que satisfazem os pases centrais? Estes enfoques so aplicveis aos
pases como o Brasil, que se caracteriza por grandes iniqidades em sade?
8

Tomando emprestado as idias de Pasquale Nardane para a promoo da

sade, apreende-se que se lida neste campo com temas complexos e singulares, como a
sade e a vida, relacionados amplamente com poltica, economia, desenvolvimento,
subjetividades nas quais esto includas as necessidades de felicidade e o gosto pelo
prazer, cuja magnitude as provas cientficas no conseguem alcanar. Embora no d
para trabalhar as estratgias de promoo de sade nas bases cientficas j bem
estabelecidas para as cincias biolgicas, o misto de anlises quantitativas e qualitativas,
acrescida de narrativas no sistematizadas podem dimensionar a complexidade dessas
aes, seus processos e impactos.
Vive-se a necessidade do mundo moderno obcecado por resultados,
secundarizando-se muitas vezes o processo que enriquece estes mesmos resultados e
contribue para sua sustentabilidade. Vive-se o dilema da ambio da concretude e das
possibilidades da fantasia. Como a fantasia de Coprnico que vislumbrou a terra
redonda, girando ao redor do sol, dando um grande salto na compreenso da
astronomia e contribuindo decisivamente para o conhecimento humano e as
experincias futuras mesmo que naquele momento histrico no houvesse nenhuma
possibilidade de evidncia.
8
Edgar Morin, A Religao dos Saberes, Ed. Bertran Brasil, 2001 Pasquale Nardane professor do ensino de fsica
da Universidade Livre de Bruxelas, referindo-se a cosmologia, a define como uma sucesso de encaixes, em que
so empilhados no somente conceitos e idias, mas tambm fantasias. Define o fsico como narrador de
histrias em que no s desenha figuras geomtricas mas conta a evoluo dessas figuras. Este processo
narrativo e a dificuldade na cosmologia de definir evidncias choca-se com o objetivo do cientista da previso,
um papel extremamente ambicioso e essencial.

15

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

Na promoo da sade nos aproximamos do principio judicial, onde as

decises dos jurados so baseadas em narrativas testemunhais, policiais, percias e a
cincia forense, muitas de nossas decises polticas para a sade so assim tambm
construdas.
O relatrio para a Comisso Europia da Unio Internacional para a Promoo
e Educao em Sade reafirma que as estratgias de promoo da sade so mais
efetivas quando trabalhadas em conjunto e as intervenes para desenvolver hbitos e
estilos de vida saudveis, tm melhor efetividade quando percorrem todo o ciclo de vida.
Apesar disso, no caminhar da ainda pequena histria deste campo de aes as
observaes de sua efetividade se acumulam, construdas por fatos histricos, narrativas
e provas cientficas, algumas anteriores a sistematizao de Ottawa.
As evidncias indicam que as condies scio-econmicas esto relacionadas
9
ao processo sade doena, como a renda, educao e emprego . A desigualdade, mais
do que a pobreza absoluta, um fator crucial em algumas regies enquanto que a
misria determina a sade em outras.
O principal fundamento dessas evidncias que a promoo da sade para ser
efetiva deve ser conduzida dentro do contexto do desenvolvimento econmico, social e
humano. Conforme Santos os pases perifricos e semi-perifricos como o Brasil, devem
se debruar em discutir e construir alternativas ao desenvolvimento, sustentadas numa
10
lgica ecolgica e emancipatria .
Em pases como o Brasil, como j demonstrado em Trinidad e Tobago, Cuba,
Chile e Costa Rica o investimento em sade e educao tem sido decisivo em diminuir a
pobreza, como j experienciado nesses pases onde a pobreza afeta somente 10% da
populao influenciando em indicadores de sade.
Estudos mostram que 15 a 20% dos adultos sofrem de alguma desordem
mental e entre os adolescentes estas taxas situam-se entre 17 a 22%. Desordem mental
que est fortemente influenciada pelo estresse da vida moderna, o viver nos aglomerados
urbanos, o sedentarismo, o pouco contato com a natureza, o uso de drogas e lcool, a
violncia interpessoal e a auto violncia. As estratgias de promoo da sade voltadas
para a abordagem destes problemas so fundamentais e tm demonstrado efetividade.
No Brasil, os programas de incentivo s prticas esportivas e atividades
9

Estudo de Mackeon, sobre a curva de queda da mortalidade por tuberculose

Boaventura de Souza Santos, Crtica da Razo Indolente, ed.Cortez - 2000

10

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

culturais tm tido resultados positivos na reduo da violncia e do uso de lcool, tabaco

e outras drogas.
Rose11 discute que as causas dos casos diferem das causas da incidncia de
doenas. Ao tomar como exemplo as populaes nmades do Kenya e funcionrios de
Londres, que ao contrrio das primeiras tm elevada incidncia de hipertenso arterial,
demonstra que a incidncia est determinada pela media da populao e que
intervenes sobre as populaes so mais efetivas em alterar as curvas de incidncia que
as intervenes sobre os fatores individuais.
Aes de promoo de sade associadas a programas de pr-natal tm
reduzido em at 75% o baixo peso, o parto pr termo e leses cerebrais nas crianas.
A Sua com estratgias de promoo da sade reduziu os coeficientes de
suicdio de 19,7 para 7,1 por 100.000. J foram demonstrados tambm queda no
consumo de tranqilizantes e antidepressivos
A experincia de Karelia do Norte em trabalhar os determinantes das doenas
crnicas no transmissveis com o estmulo a hbitos e estilos de vida saudvel foi
responsvel pela diminuio da mortalidade por cncer de pulmo em 71% e por outros
cnceres em 44%. A Blgica reduziu em 25% a mortalidade por doenas
cardiovasculares. Do ponto de vista da regulao o aumento no preo dos cigarros e
restrio de locais para os fumantes est relacionado a diminuio da quantidade de
cigarros consumidos.
O World Cncer Research Fund publicou que o consumo de verduras e frutas
regularmente reduz a taxa de cncer em 20%. A associao desta alimentao saudvel
com a atividade fsica alcana taxas de reduo de 30 a 40%. A diminuio do consumo
de gorduras saturadas responsvel pela queda da hipercolesterolemia, enquanto a
reduo do colesterol em 1% responsvel pela diminuio de 2 a 3% da incidncia de
doenas coronrias. H um esforo na Europa em restringir a quantidade de sal nos
alimentos industrializados principalmente nos mais consumidos por idosos. Esta
iniciativa de regulao assim como as experincias nacionais de adio de ferros, de
legislao sobre os alimentos a serem consumidos nas cantinas das escolas associadas a
outras iniciativas e discusses sobre a construo de vidas mais saudveis tendem a ter
maior efetividade na mudana dos hbitos alimentares de nossas famlias.
Atualmente encontra-se em discusso no Brasil a mudana na tampa do lcool
para consumo domstico que possivelmente ter um impacto positivo na incidncia de
11

Geoffrey Rose Publ. Int. J. Epimiol. - 1985

17

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

queimaduras. A mudana no empacotamento de medicamentos e venenos j mostrou,

nos Estados Unidos, a queda de 45-55% do envenenamento comum por aspirina.
O adoecer e morrer por violncia, assim como suas seqelas tem sido um
marco do final do sculo passado e do incio deste. Alm do estresse provocado pela
insegurana da vida nas cidades que provoca outros tipos de sofrimento como o medo, a
solido, a dificuldade de sair s ruas principalmente dos idosos e das crianas. As
estratgias de promoo de sade e as intervenes intersetoriais contribuem na
abordagem destes problemas.
A morbimortalidade associada a leses provocadas por veculos est
influenciada por um misto de regulao, aes comunicacionais e educativas. Muitas
cidades brasileiras, como o caso de Braslia, diminuiram o nmero de atropelamentos,
albarroamentos com estas medidas alm de contriburem para um maior senso de
cidadania.

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

4- Bases para o desenvolvimento da Promoo da Sade

no Brasil
A Constituio Federal Brasileira, de 1988, em seus artigos 194 e 196, ao
adotar a Seguridade Social como modelo de proteo social que integra um conjunto de
aes dos poderes pblicos e da sociedade destinados a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social, reconhece esta integrao como um desafio e
legitima os esforos para se alcanar a sade como direito universal, instituindo um novo
paradigma para a sua garantia, quais sejam, a mltipla determinao dos processos de
sade e de doena e a inter-relao da poltica de sade com as polticas de outras reas
sociais e com as polticas econmicas.
Estabelece, tambm, a participao da comunidade e o atendimento integral,
com prioridade para as aes preventivas, sem prejuzo das atividades assistenciais, como
diretrizes para a organizao do sistema de sade. A descentralizao, com direo nica
em cada esfera de governo, completa o conjunto de diretrizes aprovadas pela sociedade,
em acordo com a perspectiva da promoo da sade.
A legislao infra-constitucional (Leis 8080/90 e 8142/90) no apenas refora
esta concepo, como detalha a forma e os mecanismos para a participao da
comunidade na gesto do sistema e as condies para a promoo, proteo e
recuperao da sade no contexto da integralidade da ateno e da gesto
descentralizada das aes e servios.
As normas pactuadas nacionalmente que regulam o processo de
descentralizao e a reorganizao do modelo de ateno, vm introduzindo, com maior
ou menor intensidade, a perspectiva da promoo da sade. A Norma Operacional
Bsica do SUS NOB 01/96, a mais explcita em relao a um novo modelo de ateno
orientado para promover a sade, apresenta como bases para sua estruturao:

A participao da populao no somente nas instncias formais, mas em

outros espaos constitudos por atividades sistemticas e permanentes, dentro
dos prprios servios de atendimento, favorecendo a criao de vnculos entre
o servio e os usurios, caracterizando uma participao mais criativa e
realizadora para as pessoas;
As aes de sade devem ser centradas na qualidade de vida das pessoas e no
seu meio ambiente, bem como nas relaes da equipe de sade com a
comunidade, especialmente, com as famlias;

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

O modelo epidemiolgico, considerado eixo de anlise dos problemas de

sade, por entender que este incorpora como objeto de ao as pessoas, o
ambiente e os comportamentos interpessoais;
O uso de tecnologias de educao e de comunicao social por se constiturem
parte essencial em qualquer nvel de ao;
A construo da tica coletiva que agrega as relaes entre usurio, sistema e
ambiente, e que possibilita modificaes nos fatores determinantes,
estimulando as pessoas a serem agentes de sua prpria sade;
As intervenes ambientais que suscitem articulaes intersetoriais para
promover, proteger e recuperar a sade.
Para consolidar o modelo proposto, a NOB 01/96 institucionaliza os Programas
Agentes Comunitrios de Sade PACS e Sade da Famlia - PSF como estratgias
necessrias reorganizao do modelo de ateno, definindo percentuais de
financiamento como forma de incentivo aos gestores que aderirem a estes programas.
Ao definir os campos de ateno sade esta Norma enfatiza a promoo da
sade como pertinente s responsabilidades do SUS, principalmente no que diz respeito
s polticas externas ao setor que interferem nos determinantes sociais dos processos de
sade e de doena das coletividades, de que so parte questes relativas s polticas
sociais e econmicas - emprego, habitao, educao, lazer e disponibilidade e
qualidade dos alimentos -, enfatizando a necessidade da implementao de mecanismos
que propiciem a integrao dessas polticas e aes.
O documento ressalta, ainda, que as aes de poltica setorial em sade, bem
como as administrativas planejamento, comando e controle so inerentes e integrantes
do contexto daquelas envolvidas na assistncia e nas intervenes ambientais,
explicitando aes de comunicao e educao em sade como componentes da
ateno sade.
A Norma Operacional de Assistncia Sade - NOAS, editada atravs da
Portaria n 95 de 26/01/2001, considera e aprofunda as definies da NOB/96,
destacando a regionalizao e o aumento da eqidade como necessrios para
aprofundar o processo de descentralizao do SUS e introduz a noo de territorialidade
na identificao das prioridades de interveno; noo esta, que ultrapassa os limites
polticos e se traduz na acessibilidade s aes e servios que possam resolver os
problemas de sade do cidado.

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

Intervenes estratgicas so consideradas objetivos da Fundao Nacional de

Sade FUNASA. O seu Plano de Aplicao para 2001 explicita saneamento, sade
indgena, vigilncia ambiental em sade, vigilncia epidemiolgica, educao em sade
e pesquisa como prioridades.
A institucionalizao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA,
amplia a abrangncia das aes de sade incluindo setores regulados que representam
os ambientes produzidos pelo homem resultantes do emprego de produtos qumicos, da
poluio, da contaminao ambiental, dos alimentos e dos produtos para o consumo
humano.
A articulao entre os setores governamentais na formulao de polticas e
intervenes voltadas para promover a sade da populao tem como exemplo:
Portaria Interministerial n 2035 de 08/11/2001, envolvendo os Ministrios da
Sade e da Justia, que institui Comisso voltada para a definio de
estratgias e alternativas de promoo e assistncia sade no mbito do
Sistema Penitencirio Nacional; Portaria Ministerial n 737 de 16/05/2001, que
institui a Poltica Nacional de Reduo da Mortalidade por Acidentes de
Trnsito, que preconiza articulaes com o Ministrio da Justia, Ministrio da
Educao, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social e
Ministrio de Cincia e Tecnologia;
Portaria Interministerial n 766, de 16/5/2001, que institui um Grupo de
Trabalho Interministerial Sade e Educao, que sob a coordenao do
Ministrio da Sade, ter como atribuies a elaborao, implementao e
acompanhamento dos Parmetros Curriculares Nacionais em Ao sobre
Sade e Orientao Sexual.
Portaria Ministerial no. 1324, de 23/6/2002, que constitue Comisso Nacional
com a finalidade de definir e avaliar diretrizes polticas voltadas a promoo da
sade, preveno e controle das doenas no transmissveis.
Um outro exemplo a ser dado, que ilustra a potencialidade de intervenes que
articulam diferentes setores e que ganham o apoio da sociedade esto representadas
pelo conjunto de leis, normas e atos administrativos de combate ao uso do tabaco. Tais
aes compreendem a obrigatoriedade do registro de produtos fumgenos pelas
empresas produtoras, a proibio de venda de cigarros a crianas e adolescentes, a
restrio de propaganda em veculos de comunicao, a proibio do uso de fumo em
dependncias de prdios pblicos, a regulao dos teores mximos permitidos de
alcatro, nicotina e monxido de carbono e a proibio de fumo nas aeronaves em todo

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22

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

territrio nacional.
Outras medidas consideradas de promoo de sade, alm de caracterizar
polticas intersetoriais, representam tomada de posio da Nao no sentido de preservar
os direitos de seus cidados como no caso da poltica que define os medicamentos
genricos e a quebra de patentes de laboratrios internacionais sobre os antiretrovirais
utilizados na AIDS.
Do ponto de vista legal e normativo a promoo da sade faz parte do elenco
de responsabilidades do Estado, enunciadas na conceitualizao de sade, nos princpios
e diretrizes organizacionais do SUS, que contemplam a participao comunitria e a
integralidade do sistema, com gesto descentralizada, e apontam para a
intersetorialidade.
Estes aspectos, apreendidos no resgate histrico da institucionalizao
jurdico-legal da poltica de sade, evidencia as potencialidades para a construo de
uma poltica de promoo da sade que tenha como objetivos principais i) tornar as
condies polticas, econmicas, sociais, culturais, ambientais e de conduta favorveis
para a sade dos indivduos e de suas comunidades no pressuposto tico de defesa da
vida e do desenvolvimento humano, e ii) reduzir as desigualdades quanto ao acesso s
oportunidades para o desenvolvimento mximo do potencial de sade.
Ao SUS caberia um papel catalisador, facilitador e sinrgico na promoo das
articulaes intra e inter-setoriais necessrias para o desenvolvimento de aes de
cooperao governamental capazes de coordenar diferentes alternativas polticas,
institucionais e sociais para a melhoria das condies e oportunidades para a sade no
territrio nacional.

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

5- Bases para avaliao em promoo da sade

A caracterstica central do campo da promoo da sade a sua complexidade

que coloca desafios para sua avaliao.
Esta complexidade da promoo da sade e da necessidade de se basear em
teorias slidas a sua avaliao se acentuam, ainda, mais quando o foco da interveno se
situa no campo de sistemas e de polticas. No entanto, a literatura, no nos traz nenhum
conforto, pois mostra que o estado da arte da avaliao de polticas mais ampliadas ainda
se encontra nos seu primrdios (McQueen e Springett, 2001). Este estgio de
desenvolvimento do campo abre espaos para que se apresentem esforos inovadores e
criativos no desenvolvimento de metodologias avaliativas.
Outros pases - Canad em 1978, Estados Unidos em 1979, Austrlia em 1988,
Nova Zelndia em 1989, Reino Unido em 1992 e Chile em 1998 desenvolveram
estratgias nacionais de promoo da sade e muito do seu esforo de avaliao se
restringiu ao estabelecimento de metas e indicadores a serem atingidos e que
caracterizariam melhoria do estado de sade de sua populao.
Importante ressaltar, que a maioria destes projetos nacionais tm focos bem
especficos, comportamentais por natureza, o caso do Canad emblemtico, pois inclui
programas relacionados com lcool, tabaco, uso de drogas, nutrio e segurana,
centrando suas intervenes sobre crianas, jovens, mulheres e idosos, em locais bem
definidos: nos domiclios, em escolas, locais de trabalho e na comunidade.
As experincias avaliativas destes programas nacionais, relatadas pela
literatura, se referem mais a projetos especficos, relativamente controlados e que
funcionavam como projetos demonstrativos, como por exemplo, programas de
preveno de doenas cardiovasculares nos Estados Unidos ou iniciativas de controle do
tabagismo no Canad (Warren et al, 2001).
O Canad enfrentou o desafio de desenvolver uma avaliao mais ampliada da
sua poltica e desenvolveu importantes esforos em 1989, para agregar todo o material
produzido desde 1978 quando foi lanada a sua poltica nacional de promoo da sade.
Apesar da imensa quantidade de material disponvel para anlise, no se conseguiu
produzir evidncias definitivas da efetividade do programa nacional de promoo da
sade canadense.
Por isso, o grupo de avaliadores teve que lanar mo, em 1989, de outros
procedimentos e basear o seu parecer final numa extensa coleta de dados qualitativos e
no julgamento subjetivo de uma srie de parceiros, atores socais com interesses distintos

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

no programa, membros da comunidade, profissionais, etc. Foram realizados inqurito e

surveys com 50 membros do governo provincial e de ONGs; com 70 profissionais
espcialistas em promoo da sade e com 100 grupos comunitrios que receberam
financiamento pblico para programas de promoo da sade.
Esta abordagem avaliativa envolveu (1) a implementao de processos
dinmicos de monitoramento e avaliao; (2) a participao ativa de atores envolvidos
com o programa na definio de indicadores; (3) o desenvolvimento de sistemas de
informao integrados; (4) a implementao de coleta de informao e de disseminao
de dados para uso imediato; (5) estabelecimento de avaliao da performance dos
programas baseada em exerccios de consenso.
Esta iniciativa de avaliao da experincia canadense gerou as seguintes lies
que podem ser aplicadas esforos avaliativos de outras polticas nacionais de promoo
da sade:
Necessidade de se implementar uma abordagem avaliativa em que todos os
atores envolvidos com a poltica - administradores, formuladores de poltica,
planejadores, funcionrios, profissionais de sade, usurios
estejam
envolvidos em todos os estgios do processo. Deve se enfatizar parcerias e
consultas permanentes aos participantes no que concerne a identificao de
indicadores chaves e de informao relevante. Esta abordagem no nem "de
cima para baixo, nem de baixo para cima", mas colaborativa, participativa e
voluntria.
Construir acordos sobre os princpios operacionais bsicos na metodologia de
monitoramento e avaliao. nfase na utilidade da informao coletada, na
forma de dissemin-la, na integrao de sistemas de informao j existentes e
na identificao de lacunas existentes.
Formar parcerias para a coleta de informao e para o desenvolvimento do
marco referencial do monitoramento e da avaliao.
Construir consensos quanto a identificao dos componentes chaves da
poltica e dos seus objetivos gerais.
Envolver profissionais e atores sociais na definio de medidas de desempenho
da poltica e dos programas, bem como quais devem ser os critrios para a
prestao de contas das atividades desenvolvidas. Necessidade de tomada de
deciso coletiva sobre qual o critrio avaliativo deve ser usado para medir
resultados da poltica e dos programas, assim como: quem, com que

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

freqncia, para quem e atravs de quais instrumentos a informao sobre a

avaliao deve ser disseminada.
Necessidade de envolver atores sociais relacionados com poltica sob avaliao
na coleta de dados e na sua interpretao. Atores que analisam bancos de
dados com os quais eles so mais familiar cria possibilidades de apropriao
dos resultados e maior grau de abrangncia para os juzos avaliativos
produzidos. Pode conferir maior legitimidade analise de efetividade
produzida pela diversidade das perspectivas envolvidas.
Produzir relatrio anual de monitoramento da poltica com os seguintes
componentes analticos: (1) o que a poltica/programas est buscando fazer
(metas e objetivos); (2) que atividades chaves j foram desenvolvidas
(atividades, recursos e funes); (3) que produtos j foram obtidos; (4) como
estes produtos tem sido utilizados e por quem (receptores das intervenes);
(5) que efeitos tm sido obtidos; (6) se tem havido progresso na direo das
metas e objetivos pr-definidos e que fontes de informao podem
demonstrar isso; (6) que projetos especficos, estratgias, componentes tm
contribudo mais para que se atinjam estes objetivos e quais fontes de
informao podem demonstrar isso.
Encontrar meios eficazes para disseminar e usar a informao obtida. Um
problema crnico em promoo da sade a falta de evidncias claras de sua
efetividade. Entretanto, possvel atravs de acmulo de evidncias de fontes
distintas produzir material que mostra que padres de boa prtica foram
atingidos e se eles atenderam as expectativas , necessidades e valores de
tomadores de deciso. Para tal, o relatrio anual de monitoramento da poltica
cumpre dois papis: (1) para que os atores sociais envolvidos com a poltica
divulguem-no para planejadores, gerentes, administradores, grupos
comunitrios, conselhos locais, ONGs, media, atores chaves no ministrio da
sade, e para o pblico em geral; (2) e para que os atores sociais envolvidos
com a poltica use a informao nele contida para mudar e aperfeioar os seus
programas.
Demonstrar melhoramento contnuo da poltica atravs de comprometimento
com a qualidade, quantidade e relevncia da informao produzida.

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26

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

Subsdios para um desenho avaliativo

Quando uma poltica pblica formulada, ningum sabe, de antemo, quem
obtm "o que, quando e como", e qual caminhos ela vai trilhar no seu processo de
implementao. Isto se acentua mais, ainda, quando esta poltica depende de um grande
nmero de atores sociais que atuam em contextos diferenciados e com concepes e
interesse variveis em relao ao objeto da poltica.
No caso de uma "Poltica Nacional de Promoo da Sade" esta variabilidade e
dinmica de contextos, interesses, concepes e prticas se verificam de forma
marcante. Isto se impe ao desenho avaliativo, fazendo com que ele procure adotar
metodologias capazes de captar a variabilidade dos interesses e a dinmica dos
contextos.
Uma caracterstica bsica da avaliao de uma poltica pblica que mudanas
no seu curso ocorrem durante todo o seu processo de implementao: isto , o objeto da
avaliao sempre um "alvo em movimento". Nesta perspectiva, o desenho avaliativo
deve ser dinmico e contemplar todos os momentos da poltica, desde a sua formulao,
os passos de sua implementao, at os resultados obtidos e impactos alcanados.
A literatura de avaliao tem denominado este tipo de abordagem como
"avaliao em tempo real" (Hamberger, 2001), que contm as seguintes caractersticas:
1) uma forma progressiva de avaliao que acompanha todo o caminho da
implementao da poltica.
2) Identifica, analisa e prope encaminhamentos para as incertezas e conflitos
que ocorrem ao longo da sua implementao.
3) Verifica, periodicamente, objetivos e metas que podem mudar ao longo da
implementao da poltica
4) Atores podem entrar e sair durante todo o processo de implementao e
avaliao da poltica
5) Como a linha de implementao da poltica no est prevista de antemo, o
objeto de avaliao muda com a direo desta implementao.

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

6- Estratgias e linhas de ao

A I Conferncia Internacional de Promoo da Sade realizada em Ottawa, em

1986 definiu as principais estratgias promocionais que devem nortear as expectativas
por uma nova sade pblica, colocando como pr requisitos para a sade, condies e
recursos fundamentais: a paz, habitao, educao, alimentao, renda, ecossistema
estvel, recursos sustentveis, justia social e equidade.
A Conferncia Internacional de Santaf de Bogot, realizada em 1992 e que
tratou da promoo da sade na Amrica Latina, reafirma as estratgias sistematizadas a
partir de Ottawa e aponta os desafios da construo da promoo da sade em nossa
regio, como intimamente relacionada ao enfrentamento da deteriorao das condies
de vida da maioria da populao, que leva a um aumento de riscos para a sade.
Transformar essas relaes conciliando interesses econmicos e propsitos sociais de
bem estar, num processo de edificao de solidariedade e equidade social seriam
objetivos estratgicos de uma poltica promocional de um pas como o Brasil.
A V Conferncia Internacional de Promoo do Mxico, realizada em 2000
pactuada pelos pases presentes ressaltou que a sade um elemento positivo para o
desenvolvimento humano e que a promoo da sade deve ser prioridade fundamental
das polticas e programas.
Portanto a tarefa de pensar uma poltica de promoo da sade no pas e a
definio de estratgias, est vinculada ao entendimento que este desenvolvimento
conceitual e instrumental coincide com os desafios da sociedade humana moderna que
passam por:
Recolocar o conceito amplo e positivo de sade, como valor de vida,
entendendo que a complexidade de seus determinantes e condicionantes
apontam superao dos interesses econmicos do desenvolvimento e a
urgncia de refletir alternativas sociais, humanas e ticas desse mesmo
desenvolvimento.
Superar a fragmentao do Estado moderno , admitindo que a construo de
polticas e aes intersetoriais passa por um planejamento conjunto e
coordenado, em que a administrao dos conflitos na discusso dos recursos e
do poder, sejam superados pela imposio tica do carter pblico dessas
mesmas polticas, saudveis porque objetivam a construo do bem estar
social.
Restabelecer o dilogo entre diferentes culturas, religar saberes

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

conhecimentos que permitam ampliar a capacidade de entendimento de nossa

realidade e nossa interveno sobre a mesma.
Ampliar a participao social e comunitria nas decises de gesto, no
acompanhamento e controle das polticas, num processo de consolidao das
formas representativas e estimulando os modos diretos de participao,
contribuindo para o fortalecimento da cidadania, e aprofundamento da
democratizao das Instituies e do Estado brasileiro.
Fortalecer o direito autonomia que se expressa nas escolhas, no julgamento e
nas resolues de vida e de trabalho das pessoas, das familias e das
comunidades e tem uma dimenso valorativa-afetiva
Repactuar compromissos em torno da solidariedade, da tolerncia, da
amorosidade, da esperana, da luta pela igualdade de direitos e pelo direito a
diferena.

Objetivos da Poltica de promoo da sade

1) Atuar para que as condies polticas, econmicas, sociais, culturais,

ambientais e de conduta sejam favorveis sade dos indivduos e de suas
comunidades no pressuposto tico de defesa da vida e do desenvolvimento
humano.
2) Contribuir para reduzir as desigualdades sociais quanto ao acesso s
oportunidades para o desenvolvimento mximo do potencial de sade.
3) Qualificar o Sistema nico de Sade na perspectiva da promoo da sade
como enfoque que permeie suas polticas e aes e favorea sua
sustentabilidade, atravs da melhor efetividade na abordagem dos problemas
de sade e redirecionamento de recursos.
A atuao sobre estes objetivos se dar pelo estmulo, fortalecimento e
consolidao das seguintes estratgias:

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

1. Gesto intersetorial dos recursos na abordagem dos problemas e

potencialidades em sade, ampliando parcerias e compartilhando solues na
construo de polticas pblicas saudveis

Exemplo Salvador - Frum Comunitrio de Combate Violncia

Uma experincia bem sucedida de articulao
intersetorial est sendo realizada em Salvador, Bahia, desde 1996, no
Frum Comunitrio de Combate Violncia criado para enfrentar os
graves problemas gerados pelo aumento da violncia no municpio. O
Frum atua na divulgao do tema da violncia como problema social
que requer a ao articulada de diferentes setores da sociedade; o
monitoramento da situao de violncia do municpio; a mobilizao
social no combate violncia; a interveno para garantir a
elaborao de polticas pblicas de preveno e combate violncia; e
o desenvolvimento de experincias de preveno e combate
violncia. Organizaes pblicas governamentais, empresas privadas,
organismos internacionais, entidades religiosas, organizaes no
governamentais, organizaes comunitrias, conselhos municipais e
diversas entidades de classe esto reunidas no Frum. Atualmente so
92 membros, todos com o mesmo poder de representatividade e de
deciso.

2. Capacidade de regulao dos Estados e municpios sobre os fatores de

proteo e promoo da sade.

Exemplo Florianpolis Regulao de cantinas escolares

Uma lei municipal est garantindo a mudana dos
hbitos alimentares dos alunos de escolas pblicas e privadas de
ensino fundamental de Florianpolis, Santa Catarina. A nova lei
determina os alimentos que podem ser servidos nas cantinas escolares
e aqueles que esto proibidos de serem comercializados.
A lei foi proposta pelo Conselho Municipal de Alimentao Escolar, foi
aprovada pela Cmara Municipal e sancionada pela prefeitura. O texto

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

foi elaborado com base em um levantamento realizado por

nutricionistas da Secretaria Municipal de Educao, indicando que os
alimentos mais vendidos eram refrigerantes, sucos e salgados,
produzidos artificialmente e fritos, alimentos que no fazem parte de
um cardpio que estimule hbitos alimentares saudveis. Esta
constatao levou elaborao de uma lista do que deveria ou no ser
oferecido pelas cantinas, obedecendo os padres de qualidade
nutricional necessrios s crianas em idade escolar. Foram proibidos
bebidas alcolicas, balas, pirulitos e gomas de mascar, refrigerantes e
sucos artificiais, salgadinhos industrializados, salgados fritos e
pipocas industrializadas.

3. Reforar os processos de participao comunitria no diagnstico dos

problemas de sade e suas solues, reforando a formao e consolidao de
redes sociais e protetoras.

Exemplo Boa Vista Projeto Agente Jovem

O estabelecimento de parcerias informais, numa rede de
mais de 40 instituies e entidades, para capacitar jovens de 15 a 17
anos, em situao de risco social, a participar de aes sociais
desenvolvidas pelo municpio
Atravs de cursos e oficinas que duram 300 horas, o
projeto capacita os jovens para melhorar a qualidade de vida em suas
comunidades. Cada agente recebe uma bolsa auxlio de R$65 mensais
para que realizem o trabalho e devem freqentar regularmente a
escola. O treinamento feito por monitores, tambm treinados, que
recebem R$200 mensais, para capacitar os jovens e acompanhar seu
desempenho na escola e a relao familiar e na comunidade. Divididos
em grupos, os jovens atuam nas reas de sade, cidadania, meio
ambiente, esporte e lazer. A maioria tem feito opo de trabalhar na
rea da sade e, utilizando sua prpria linguagem, os agentes
transmitem comunidade noes sobre bons hbitos de sade, sobre
DST e aids, os riscos do envolvimento com drogas, iniciao sexual, os

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

riscos da violncia domstica e na comunidade. Todo o trabalho feito

atravs de conversas diretas com os moradores ou com apresentaes
de msica, teatro e dana. A criatividade dos integrantes do grupo
sempre estimulada e cada nova possibilidade incentivada pelos
coordenadores. Os agentes so formados e atuam nos prprios
bairros ou comunidades onde moram e em perodos de grandes
campanhas de sade eles ocupam praas e escolas para fazerem suas
apresentaes ou ministrarem palestras.

4. Promoo de hbitos e estilos de vida saudveis, com nfase no estmulo a

alimentao saudvel, atividade fsica, comportamentos seguros e combate
ao tabagismo.

Exemplo Agita Paran e Amigos da Vida Paran

Dois programas coordenados pela Secretaria Estadual de
Sade do Paran esto mobilizando a populao dos 399 municpios
daquele Estado num processo de mudana de hbitos que tem por
objetivo a construo de estilos de vida mais saudveis. Foram
integrados o "Agita Paran", programa que tem o objetivo de estimular
novos padres de cuidado com o corpo e a nutrio; e o "Amigos da
Vida", que alm dos aspectos contemplados pelo Agita visa tambm a
preveno de acidentes no trnsito e em grupos especficos como
crianas e idosos.
A populao estimulada, atravs de um curso e de
atividades e eventos pblicos, a considerar os exerccios fsicos como
hbito para manter a sade, e a superar crenas errneas de que
"doentes" diabticos, hipertensos, cardacos ou mesmo deficientes
fsicos no podem se exercitar. Da mesma forma, so divulgadas
informaes sobre a importncia de manter bons hbitos alimentares
para preservar a sade. Os participantes tambm aprendem sobre
cuidados com idosos e crianas, ou seja, como manter a casa segura e
evitar acidentes domsticos que, muitas vezes, podem ser fatais.

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

O curso para multiplicadores pode ser feito por qualquer

pessoa e tem durao de dois dias, nos quais os participantes
aprendem, na teoria e na prtica, como podem ter mais sade e evitar
acidentes mudando pequenos hbitos. O trabalho foi iniciado em abril
deste ano e, em seis meses, 3.500 pessoas j foram formadas em todo
o Estado em universidades, rgos pblicos, escolas, empresas,
shoppings, associaes de bairros. Outras 2.000 estaro participando
dos cursos at o final deste ano e a lista de inscritos, para os cursos que
sero promovidos no prximo ano tambm j chega a 2.000 pessoas,
somente em Curitiba.

Exemplo Projeto "Com Gosto de Sade - Rio de Janeiro

As 1.033 escolas da rede pblica municipal do Rio de
Janeiro, que atendem a 75% da populao em idade escolar para o
ensino fundamental so 750 mil alunos -, esto desenvolvendo o
projeto Com Gosto de Sade, que enfoca a alimentao e nutrio
como componente fundamental da promoo da sade. O projeto,
lanado em fevereiro de 2000, foi criado e mantido pelo Instituto de
Nutrio Annes Dias, vinculado Secretaria Municipal de Sade do Rio
de Janeiro.
O "Com Gosto de Sade" produz e disponibiliza para a
rede escolar materiais educativos vdeo, jogos e textos - que
subsidiam educadores para desenvolverem atividades pedaggicas
sobre sade e nutrio no cotidiano escolar; promovem a sade da
comunidade escolar divulgando hbitos alimentares e estilos de vida
saudveis e valorizam a dimenso educativa do Programa de
Alimentao Escolar. Os materiais tambm auxiliam profissionais de
sade da rede municipal na abordagem sobre alimentao saudvel,
facilitando a integrao local entre unidade de sade e escola.

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

A proposta que os alunos assistam ao vdeo e, em

seguida, o educador selecione atividades que motivem a discusso do
tema e a sistematizao das mensagens abordadas no vdeo. Os
materiais podem, a princpio, ser utilizados em todas as sries do
ensino fundamental e em todas as diferentes matrias da grade
escolar. Cabe ao professor fazer as adaptaes necessrias.
Oito temas fazem parte do Com Gosto de Sade:
alimentao e cultura, alimentao saudvel, aleitamento materno,
obesidade e desnutrio, atividade fsica, segurana alimentar e
nutricional, alimentao na escola e cuidados com o corpo e o
ambiente.

5. Promoo de ambientes seguros e saudveis, com nfase no trabalho com

escolas e comunidades.

Exemplo Rio de Janeiro Escolas Promotoras de Sade

Estabelecimentos de ensino da rede pblica municipal
do Rio de Janeiro localizados em bolses de pobreza esto articulados,
desde 2000, numa rede de "Escolas Promotoras de Sade", projeto que
desenvolve estratgias para qualificar a vida da comunidade escolar e
combater a violncia.
A experincia foi iniciada em 1998, com o ttulo "Nessa
escola eu fico" abrangendo 11 mil crianasde 19 escolas, num
processo de valorizao do cotidiano escolar. Um levantamento que
subsidiou a elaborao do projeto apontou como principal problema
nestas comunidades escolares a violncia entre os prprios alunos, na
sala de aula, reflexo da convivncia com a violncia em casa ou no
bairro. A partir da implantao do projeto, os alunos passaram a ficar
na escola em horrio integral e os professores foram treinados para

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

desenvolver atividades que estimulassem as relaes de afeto, o

dilogo, a interao e a valorizao de si e do outro, visando melhoria
das relaes interpessoais. Da mesma forma, foram includas nas
atividades de classe e extra-classe questes de sade como preveno
de DST e Aids, uso de drogas, lcool e tabaco, gravidez precoce e
nutrio. As ferramentas de trabalho com os alunos so a msica, a
pintura, a dana, o teatro, o desenho e a expresso corporal.
Muitos dos alunos atendidos inicialmente hoje fazem
parte de ncleos de adolescentes multiplicadores que reproduzem em
suas comunidades o aprendizado recebido na escola.

Exemplo Belo Horizonte Projeto Manuelzo

Sade, meio ambiente e cidadania so os principais
temas do projeto Manuelzo, coordenado pela faculdade de medicina
da UFMG, que mobiliza milhares de pessoas, desde 1997, em Minas
Gerais, na luta pela preservao do Rio das Velhas
e,
consequentemente, pela qualidade de vida de 4 milhes de
habitantes. O rio a principal fonte de abastecimento de gua de Belo
Horizonte, da regio metropolitana da capital mineira e de outros 51
municpios.
O projeto foi desenvolvido prioritariamente para
revitalizar a bacia hidrogrfica do Rio das Velhas, fazendo com que os
peixes voltassem s suas guas, mas outros objetivos foram agregados
para garantir uma ao que articulasse a preservao ambiental com o
resgate da cidadania.
O maior e mais visvel agravo que atingia o rio era o
esgoto domstico e industrial e o lixo, lanados indiscriminadamente

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

ao longo de toda a margem do leito principal e de todos os seus

afluentes. Para combater este problema, o saneamento bsico foi
escolhido como prioridade e, por isso, o envolvimento da
comunidade, em cada municpio de grande ou pequeno porte,
tornou-se to importante. Atualmente, a populao se organiza em
comits que elaboram um Plano de Ao, definindo o que pode ser
feito para solucionar os problemas que resultam em poluio do rio. O
plano elaborado e cumprido pela prefeitura e pela comunidade, que
participa na definio das atividades. Os comits e se renem uma vez
por ms para avaliao.
Conscientizar polticos e empresrios foi outra tarefa. As
denncias contra os abusos foram substitudas por debates, nos quais
esses grupos eram informados detalhadamente sobre os riscos de
permitir que a principal fonte de abastecimento de gua da regio
fosse degradada. Atualmente, a maioria das prefeituras e empresas da
regio se tornaram parceiras na preservao. O desmatamento outro
problema grave que prejudica o rio e a interveno tem sido
principalmente na legislao, para garantir uma coibio rigorosa.

Exemplo Programa FelizCidade - Goinia

Uma ampla rede de ateno e proteo social, voltada
para grupos da populao que se encontram em situao de excluso,
est funcionando em Goinia, Gois, desde maro de 2001, com a
criao do programa FelizCidade,
O FelizCidade se organiza em trs subprogramas que
tm como foco os ciclos de vida que envolvem toda a famlia. O Nascer
Feliz atende gestante, nutriz e criana em sua primeira infncia,
at os cinco anos de idade, e tem como compromissos principais:
assegurar o acompanhamento pr-natal e o parto humanizado s

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mes, aos pais, familiares e seus recm-nascidos; promover a ateno

primeira infncia com a garantia de vagas em creches; promover a
reduo da mortalidade de crianas menores de cinco anos; e
assegurar o direito ao atendimento e o acesso educao pr-escolar.
O Crescer Feliz atende as crianas a partir dos seis anos e as acompanha
at os 19 anos, ou seja, da primeira infncia ao primeiro emprego,
tendo como compromissos principais: garantir acesso escola, com a
criao da Bolsa Crescer Feliz para as famlias mais pobres; garantir
educao para os portadores de necessidades especiais; garantir
acesso cultura, resgatando e valorizando as razes das crianas e
adolescente; oferecer oportunidade de desenvolvimento integral por
meio da prtica de esporte e lazer; proteger a criana e/ou adolescente
de situaes de risco pessoal e social e promover o protagonismo
juvenil. Os adultos so o foco no caso do Viver Feliz que desenvolve
programas de construo de qualidade de vida e cidadania, visando
emancipao cidad e financeira dos ncleos familiares atendidos pelo
programa. Os compromissos so: assegurar aos jovens acesso ao
primeiro emprego; oferecer s famlias oportunidades, servios e
meios para o enfrentamento da excluso social; disponibilizar servios
pblicos bsicos como gua potvel, tratamento de esgoto e coleta de
lixo; assegurar condies de moradia digna; garantir acesso servios
de sade e assegurar s famlias acesso cultura e ao lazer.

6. Reforo reorientao das prticas dos servios dentro do conceito positivo

de sade, ateno integral e qualidade, tendo a promoo como enfoque
transversal das polticas programas, projetos e aes, com prioridade para a
ateno bsica e o Programa de Sade da Famlia.
7. Reorientao do cuidado na perspectiva do respeito a autonomia, a cultura,
numa interao do cuidar/ser cuidado, ensinar/aprender, aberto a
incorporao de outras prticas e racionalidades.

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Exemplo So Paulo - Medicina Tradicional Chinesa

Prticas de Medicina Tradicional Chinesa esto sendo
implantadas na rede municipal de sade de So Paulo. Nos 13 plos
que j funcionam em todas as regies da cidade, tanto mdicos
quanto funcionrios do sistema, inclusive agentes comunitrios do
Programa Sade da Famlia e usurios, esto recebendo treinamento
para desenvolverem prticas corporais como Tai Chi Chuan e Lian
Gong, massagens teraputicas como Tui N e Suo Chi e meditao. A
prtica da acupuntura est sendo desenvolvida especificamente por
mdicos e dentistas.
Essas prticas j foram integradas ao sistema e esto
disponibilizadas para usurios de todas as faixas etrias. Os mdicos
avaliam os casos que chegam a qualquer das unidades - hospitais,
ambulatrios, centros de referncia, pronto socorros e unidades
bsicas - e, alm de fazer as prescries de acordo com a medicina
tradicional, verificam a possibilidade de encaminhar o paciente para o
atendimento nos moldes da Medicina Tradicional Chinesa. As pessoas
encaminhadas para terapias baseada na medicina chinesa se tornam
alunas dos diversos cursos oferecidos e, alm dos benefcios para seu
prprio tratamento, elas podem usar os conhecimentos adquiridos
para se tornarem monitores de novas turmas, num trabalho
multiplicador voluntrio que pode ser realizado em sua comunidade.
As tcnicas tm sido utilizadas principalmente em casos
crnicos de hipertenso, diabetes, depresso, insnia ou de dor, nos
quais o resultado das novas atividades garante a reduo de at dois
teros da medicao tradicional. Casos de problemas respiratrios em
crianas e adultos, dores de cabea, tenso muscular, torcicolos e
muitas outros problemas de sade tambm tm tido seus sintomas
aliviados ou curados com as prticas da medicina chinesa.

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

A operacionalizao dessas estratgias podero se desenvolver a partir dos

seguintes eixos de atuao:
Mobilizao de recursos da gesto para:
Estabelecer parcerias intersetoriais, especialmente nos setores
educao, agricultura, trabalho, esporte e o poder legislativo local
de modo a fomentar o estabelecimento de polticas pblicas
saudveis em mbito Estadual e municipal;
Estabelecer parcerias com entidades
governamentais, tanto do setor produtivo
civil,
visando co-responsabilizao na
incentivar a participao comunitria nas
reforando o papel do controle social;

e instituies no
como da sociedade
promoo da sade.
decises da gesto

Monitorar polticas setoriais que tenham reflexo na sade das

populaes (ex.: impacto ambiental na instalao de
indstrias);
Elaborar regulaes e normas que objetivem a proteo e
promoo da sade das populaes (ex.: rotulao dos
alimentos).

Mobilizao de recursos individuais e comunitrios para:

Estimular a autonomia dos indivduos e comunidades com o objetivo de
fortalecer fatores promotores e protetores de sade e o enfrentamento
cotidiano dos agravos e doenas:
Estimular associatividade (as evidncias mostram que a participao em
grupos exerce um fator protetor para a sade, principalmente dos transtornos
mentais);
Estmular a participao de associaes, organizaes e entidades no
desenvolvimento de aes de promoo da sade (associaes que promovem
o aleitamento materno, que estimulam sexo seguro).
Estimular a criao e

o fortalecimento de redes sociais e de apoio (rede de

POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

organizaes governamentais que trabalham a preveno de violncia intrafamiliar)

Estimular a criao e o fortalecimento de ambientes seguros e acolhedores
(ex.:movimento por escolas, empresas, bairros, cidades saudveis).

Estratgias de comunicao e educao para a promoo da sade,

visando :
Sensibilizao e capacitao de lideranas e formadores de opinio.
Estabelecer parcerias com a mdia em torno da promoo da sade
Sistematizao, consolidao e divulgao de informaes e evidncias em
promoo da sade;
Realizao de campanhas de comunicao social e apoio a iniciativas
comunitrias de comunicao.

Capacitao e qualificao de profissionais e gestores nos contedos da

promoo da sade e em sua instrumentalizao, lembrando que a
promoo da sade deve ser um enfoque transversal nas capacitaes,
treinamentos e cursos.

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POLTICA NACIONAL DE PROMOO DA SADE

7- Inqurito Nacional sobre Promoo da Sade

O Ministrio da Sade atravs de sua Secretria de Polticas de Sade, em

cooperao com a Organizao Pan-Americana da Sade est realizando em nvel
nacional um inqurito para avaliar a percepo dos tomadores de deciso (prefeitos e
secretrios municipais da sade) sobre as aes de promoo da sade em
desenvolvimento nos municpios, suas perspectivas e necessidades. Este inqurito servir
para apoiar o desenvolvimento da poltica nacional, e funcionar como uma linha de
base para seu monitoramento e avaliao. Tem carter censitrio j que participaro
todos os municpios brasileiros e apontar caminhos para o conhecimento das
possibilidades de uma poltica pblica em promoo da sade no Brasil.

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8- Propostas para discusso

Para a construo da poltica de promoo da sade persistem desafios que

superem a fragmentao das polticas pblicas e a necessidades de regulaes
especficas: Neste sentido, prope-se:
Incluso da promoo da sade na agenda poltica nacional e como tema
prioritrio na agenda setorial, sendo debatida e aprofundada no Conselho Nacional de
Sade, Comisso Intergestora Tripartite, Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade, Conselhos Nacionais de Secretrios Municipais de Sade.
Aprofundamento do debate dos problemas relacionados com a sade de
forma intersetorial, de forma a potencializar aes e recursos;
Constituio de uma Comisso Nacional de Promoo da Sade, que tenha
como atribuies identificar os problemas prioritrios e as potencialidades, definir
estratgias de integrao e implementao das polticas de promoo da sade;
Incentivo especfico, pactuado nos nveis de gesto e controle social do Sistema
nico de Sade, para os municpios desenvolverem estratgias, aes e atividades de
promoo da sade.

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Referncias bibliogrficas

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