Aula 01 - Atos Administrativos

Direito Administrativo p/ Assistente Tcnico Ministrio da Fazenda.
Teoria e exerccios
comentados
Prof Daniel Mesquita Aula 01
AULA 01: Atos administrativos.
SUMRIO
1)
INTRODUO AULA 01
2)
ATOS ADMINISTRATIVOS
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO.

2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.
2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO.
2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
2.4.1. EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE
2.4.2. VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE
2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE
2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS
2.5.1.1. DECRETOS
2.5.1.2. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E
RESOLUES
2
4
14
16
17
18
22
23
24
24
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS

2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS
2.5.3.1. LICENA
2.5.3.2. PERMISSO E AUTORIZAO
2.5.3.3. APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO
2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS
2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS
25
25
26
26
27
27
28
28
3)
29
TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO.
3.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES.

3.2. TEORIAS MONISTA (OU UNITRIA) E DUALISTA.
3.3. VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO.
3.4. DESCONSTITUIO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3.4.1. INVALIDAO
3.4.2. REVOGAO
3.5. CONVALIDAO (OU SANATRIA)
29
30
31
34
34
39
49
4)
52
PRESCRIO E DECADNCIA
Prof. Daniel Mesquita

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Direito Administrativo p/ Assistente Tcnico Ministrio da Fazenda. Teoria e exerccios

comentados
5)
RESUMO DA AULA.
56
6)
QUESTES
65
7)
REFERNCIAS
69
1)
Introduo aula 01
Que bom que voc veio para o nosso curso! Ele ser de
fundamental importncia para sua aprovao!
Nesta
nossa
preparatrio
Ministrio
para
da
aula
o
01
cargo
Fazenda,
do
curso
Assistente
falaremos
do
de
Direito
Tcnico
seguinte
Administrativo
Administrativo
assunto:
2.
do
Ato
Administrativo: conceito, elementos/requisitos, atributos, Convalidao,

Discricionariedade e Vinculao..
Promoveremos a anlise de diversas questes que j caram em
concursos anteriores, especialmente da ESAF.
No se esquea que, ao final, voc ter um resumo da aula e as
questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na
vspera da prova!
Programe-se para ler os resumos na semana que antecede a
prova. Lembre-se: o planejamento fundamental.
Chega de papo, vamos a luta!
2)
2.1.
Atos Administrativos
Conceito de ato administrativo.
A Administrao Pblica se movimenta, executa suas tarefas,

realiza as aes em prol do interesse pblico por meio de atos
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comentados
administrativos. Esses atos so o oxignio, a mquina que movimenta
toda a estrutura administrativa. Se eles deixarem de ser editados, a
administrao morre, congela, paralisa.
Por isso que o estudo dos atos administrativos to importante.
Veremos ao longo da aula o que preciso para a Administrao editar
um ato, quais so os elementos, as caractersticas, as formas, as
espcies de um ato administrativo. Como ele pode ser anulado ou
convalidado, caso ele contenha algum vcio.
Ao sabermos como se forma um ato administrativo, saberemos o
que devemos analisar para verificar se ele foi editado conforme as leis.
Ns,
como
cidados,
podemos
ajudar
controlar
os
atos
administrativos. E estudando-os, saberemos verificar, na prtica, se o

ato praticado pela Administrao ntegro ou no.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os
conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo
fique clara.
Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade
humana. Ato, por sua vez, manifestao de vontade praticada pelo
homem.
Se
ato
manifestao
da
vontade
humana,
atos
administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos

da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas
prerrogativas, com o
fim imediato
de
produzir efeitos jurdicos
determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de

direito pblico e sujeitas a controle.
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os
rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam
atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a
Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado

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comentados
quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos
por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia.
Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010,
p. 413-416) acerca do silencio da Administrao quando esta no se
pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o
silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no
houve qualquer manifestao.
2.2.
Elementos do ato administrativo; teoria dos
motivos
determinantes;
procedimento
administrativo.
O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os
atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu
ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do
elemento faltante, inexistente.
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o
critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do
art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato
administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade.
Isso
no
quer
dizer
que
aluno
deve
marcar
errado
se
apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos

elementos do ato administrativo.
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a
competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse
atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos
elementos do ato administrativos.
Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e
competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas
de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no
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comentados
direito
administrativo,
decorre
da
Constituio,
das
leis
atos
normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias,

mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do
interesse pblico.
*Pensou
em
sujeito
pense
em
capacidade
competncia!*
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o

estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto,
SINAL DE ALERTA!
Primeiramente,
importante
observar
as
caractersticas
da
competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo.

Mencionamos aqui as caractersticas da competncia trazidas por
Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira,
especialmente em Bandeira de Mello:
de exerccio obrigatrio;
irrenuncivel;
intransfervel;
imodificvel pela vontade do agente;
imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia);
improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que

praticou o ato, salvo se a lei assim determinar).
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar

das
caractersticas
de
irrenunciabilidade
intransferibilidade,
competncia pode ser objeto de delegao e avocao.

A delegao um instrumento de descentralizao administrativa
(art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de
competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a
competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,
do Decreto n 83.937/79).

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comentados
MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito

da
Administrao
Pblica
Federal,
probe
delegao
da
competncia:
(a)
de editar atos normativos;
(b)
de decidir recursos administrativos; e
(c)
das
matrias
de
competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do

Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que j
foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas:
o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar;
pode
haver
delegao
de
competncias a rgos
no
subordinados;
a delegao pode ser parcial;
ela deve ser feita por prazo determinado;
a autoridade delegante pode permanecer com o poder de

exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria.
Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente

que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia,
ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento
forma.
Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que
ela tem duas acepes:
a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao
do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta;

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comentados
b) em sentido amplo: a forma inclui todas as formalidades que
devem ser observadas durante o processo de formao da
vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes
publicidade do ato.
A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o
informalismo do ato administrativo.
Em
seguida,
ainda
com
relao
aos
elementos
do
ato
administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o

objeto.
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta
s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O
objeto deve ser lcito, certo e moral.
Objeto
contedo
so
utilizados
pela
maioria
dos
doutrinadores como expresses sinnimas.
Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a

finalidade outro elemento do ato administrativo.
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas
acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico,
conforme verificaremos abaixo):
a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o
agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele
deseja produzir ao praticar o ato.
b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse
pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a
finalidade dele a consecuo do interesse pblico;
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da
prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de
poder.
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade
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comentados
alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de
interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O
desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na
competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino,
2010, p. 440)
Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:
Desvio
de
poder
vcio
na
finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder vcio na
competncia
O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de
fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o
princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos:
(I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e motivao; (II) o
fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos
motivos determinantes.
A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel,
motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).
Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa
a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O
motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos.
O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com
a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a
prtica do ato e decorre do princpio da transparncia.
Assim, temos o seguinte quadro conceitual:
Motivo
Mvel
Motivao

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comentados
Causa
imediata
dos
atos Inteno
do Justificativa
administrativos ocorrida no agente

mundo dos fatos.
ao formalizada
praticar o ato.
pelo
agente para a prtica

do ato.
Questo
concurso
1.
de
(FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato
administrativo
a) sempre vinculado.
b) implica a anulao do ato, quando ausente o referido motivo.
c) sucede prtica do ato administrativo.
d) corresponde ao efeito jurdico imediato que o ato administrativo
produz.
e) no implica a anulao do ato, quando falso o aludido motivo.
Sabemos que o motivo a causa imediata dos atos administrativos
ocorrida no mundo dos fatos, ele pressuposto que serve de
fundamento para o ato. Assim, se ausente o motivo, ocorre a anulao
do ato. Resposta letra: b.
IMPORTANTE!
fundamento
da
motivao
dos
atos
administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de

julgar itens de alta complexidade. Por isso, de fundamental
importncia que o aluno absorva esse ponto da matria.
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa
pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos
decorreria, especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com
a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais
integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado,
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comentados
isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado
prpria idia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade
de
todas
as
decises
administrativas
tem
como
pressuposto
possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que

possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma
de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a
Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que
agiu legal e imparcialmente (texto extrado do Informativo STF n 576
o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do
Ministro Joaquim Barbosa).
Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo,
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do
ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu
fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua
ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso
contrrio, o ato ser invlido.
O motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurdicos. A
partir da, os rgos de controle internos e externos podem avaliar a
legitimidade do ato tambm com relao aos motivos que ensejaram a
sua prtica, mesmo que desnecessria a expressa declarao do
motivo. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a
realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento.
Para que fique mais claro o conceito, vamos a um exemplo:
No julgamento do processo ROMS 29774 pelo Superior Tribunal de
Justia, a Corte verificou que um Municpio havia feito um estudo para
buscar a reduo do valor do contrato que tinha com auto-escolas.
Nesse estudo, verificou-se que o valor de mercado seria 15% a menos
do que o contrato vigente com a Prefeitura. O prefeito, ento, abaixou o
valor do contrato em 30%. A auto-escola foi Justia alegando que o
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comentados
ato era nulo, pois, pela teoria dos motivos determinantes, se o Prefeito
se baseou (motivou o seu ato) no estudo realizado que determinava a
reduo de 15% - no poderia reduzir o contrato para 30%.
Assim, o STJ declarou nulo o ato, em ateno teoria dos motivos
determinantes.
Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato
administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).
No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros
elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor,
o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este
seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e
o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei),
requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua
edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo
deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato
administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas).
No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois
ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto.
O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato
administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivao, forma e
finalidade.
Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte
por cento) das questes relativas a ato administrativo. Isso no o
bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos em frente!
Questes
concurso
2.
de
(ESAF - 2004 - MPU - Analista) Um dos elementos
essenciais validade, dos atos administrativos, a motivao, que

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comentados
consiste na indicao dos seus pressupostos fticos e jurdicos, o que
porm e pretervel, naqueles que
a) importem anulao ou revogao de outro anterior.
b) dispensem ou declarem inexigvel licitao.
c) apliquem jurisprudncia indicada em parecer adotado.
d) importem ou agravem encargos ou sanes.
e) neguem, limitem ou afetem direitos.
Essa questo cobra o seu conhecimento acerca da seguinte
pergunta: a motivao sempre obrigatria?
Pela literalidade da Lei n 9.784/99, em seu art. 50, NO. Confira
o que diz o dispositivo:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo
pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de
ato administrativo.
Observe que o nico item da questo que no consta do rol dos

atos que devem ser motivados o item c.
Isso
no
quer
dizer
que
agente
possa
praticar
ato
administrativo a seu bel prazer quando houver jurisprudncia indicada

em parecer. Quer dizer, apenas, que o agente pblico, quando adotar a
opinio constante de um parecer, poder apenas informar que est
adotando as razes apresentadas nesse opinativo como razo para
decidir pela prtica daquele ato.
Veja o que diz o 1 do art. 50 da Lei n 9.784/99:
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comentados
1o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de
anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste
caso, sero parte integrante do ato.
Assim, a nica diferena ser que a motivao, no caso do item

c, no estar explcita no ato praticado, mas ser referida no ato
como, por exemplo, uma concordncia com o parecer constante das
fls. xxx.
Gabarito: Letra c.
3.
(ESAF - 2003 - PGFN - Procurador) A remoo de ofcio de
servidor pblico como punio por algum ato por ele praticado
caracteriza vcio quanto ao seguinte elemento do ato administrativo:
a) motivo
b) forma
c) finalidade
d) objeto
e) competncia
Vimos que se o agente se valeu de um ato para atender finalidade
diversa da prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do
desvio de poder. E ainda voc j sabe que o desvio de poder pode se
manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao
interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de interesse
pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder
(vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na competncia) so
espcies do gnero abuso de poder.
Gabarito: Letra c.

13 de 69

comentados
2.3.
Atributos
(ou
administrativo.
caractersticas)
do
ato
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos

atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto
estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato,
aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos.
De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos
administrativos:
presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris
tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em
contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto
aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do
nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458);
imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente
impondo
restries.
de
sua
Decorre
concordncia,
do
poder
criando
extroverso
obrigaes
do
Estado
ou
prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera

jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo,
possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros
(Bandeira de Mello, 2010, p. 419);
Autoexecutoriedade Se subdivide em:
o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello
(2010, p. 419) como a qualidade em virtude da qual o
Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de
terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que
imps. Isso quer dizer que alguns atos administrativos
impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas
no
chegam ao
ponto
de
autorizar
a Administrao
promover uma coao material para que o particular execute o

ato.

14 de 69

comentados
o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder
Pblico implementar materialmente o ato administrativo,
podendo,
inclusive,
se
valer
do
uso
da
fora
sem
necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao

pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!:
a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios
comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou
b) em situaes de urgncia, em que o ato condio
indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex:
retirada
dos
moradores
de
um
prdio
com
risco
de
desabamento).
Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao
de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel
na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a
Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o
valor da multa aplicada pela falha na execuo).
Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas
principais de cada um dos atributos:
Presuno de
Autoexecutoriedade
Imperatividade
legitimidade
Presuno
juris
Exigibilidade
Executoriedade
tantum O Estado pode O
de que os atos exigir

correspondem
terceiros
aos fatos e ao cumprimento
Estado
aplicvel.
mas no chega autorizao

de judicial,
impem
o terceiros.
sem
de obrigaes, necessidade
ponto
se
o materialmente
ato,
atos
pode administrativos
de implementar
direito
ao
Os
a
de
com
promover
autorizao
legal
coao
ou em urgncia.

15 de 69

comentados
material
Desse modo, apresentamos a sigla
PAI
para
voc
no
se
esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

Questo
concurso
4.
dos
atos
de
(FCC-2011-TRF-1REG-Tcnico Judicirio) Um dos atributos

administrativos
tem
por
fundamento
sujeio
da
Administrao Pblica ao princpio da legalidade, o que faz presumir que

todos os seus atos tenham sido praticados em conformidade com a lei,
j que cabe ao Poder Pblico a sua tutela. Nesse caso, trata-se do
atributo da
a) exigibilidade
b) tipicidade.
c) imperatividade.
d) autoexecutoriedade.
e) presuno de legitimidade.
Presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida
caso exista prova em contrrio) de que os atos esto adequados ao
direito e verdicos quanto aos fatos. Ou seja, presume-se que todo ato
praticado pela administrao legtimo. O enunciado trata do atributo
de presuno de legitimidade. Letra e correta.
2.4.
Classificao dos atos administrativos

16 de 69

comentados
2.4.1.
Existncia,
exeqibilidade
validade,
eficcia
A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um

tanto quanto terica e no muito importante. No se engane,
concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi
cobrado em outras provas! Por isso, avante!
O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa
todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em
conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est
pronto para produzir efeitos.
Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos.
Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a
partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os
que atingem relaes jurdicas de terceiros).
Carvalho
Filho
(2005,
p.
103)
distingue
eficcia
da
exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao

pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato
pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases
para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio
ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento.
Dessas definies, pode-se concluir que o ato :
a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto
a produzir efeitos;
b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao;
c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios
jurdicos;
d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos;
e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o
seu comando.
Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes.
Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos
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e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e
ineficazes.
A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus
atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz).
Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra
determinada norma jurdica (invlido).
A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o
administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um
termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de
evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino,
2010, p. 433).
A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao
(perfeito),
encontra-se
em
desconformidade
com
ordenamento (invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou

um termo (ineficaz).
E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j
produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso,
classifica-se esse ato como consumado.
2.4.2.
Vinculao e Discricionariedade
Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura

a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7
horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB at as 23:30. O
concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no
caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar
chance para a concorrncia.
No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve
ter em mente a seguinte expresso grau de liberdade, pois a
vinculao ou a discricionariedade depende justamente desse grau de
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liberdade conferido por lei para avaliar se o ato vinculado ou
discricionrio.
Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou
que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a
hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a
atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao
acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s
imposies legais.
E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o
administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o
administrador se depara com alguma margem de liberdade para
decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um
ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de
convenincia e oportunidade para tomar decises.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Assim temos:
A lei no d margem de liberdade
A lei confere alguma margem de liberdade
ato vinculado
ato
discricionrio.
Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato
administrativo quando:
a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao
resultado previsto;
b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar
at ele;
c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados
no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato
de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p.
ex: boa-f, moralidade pblica etc.).

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O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa
dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes
presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o
administrador se depare com uma situao para qual a lei confira
margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao
interesse pblico.
O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se
inserir
no
mrito
administrativo
administrativo
discricionrio.
para
declarar
vedado
ao
invlido
juiz
um
substituir
ato
a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta

separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm
entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso
ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de
ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS
32464).
O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio
liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou
que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e
invlido.
Ato discricionrio Ato arbitrrio

Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma
situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento
jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por
meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da
supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do
servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado
com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de
liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem
ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432).

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comentados
Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato
administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so
discricionrios e quais so vinculados.
Di
Pietro
(2009,
p.
214-216)
entende
que
pode
haver
discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico),

porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode
haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o
definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando
houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim.
Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto
e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios.
Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei
pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes
elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo.
Elementos discricionrios do ato
Di Pietro
Carvalho Filho
Bandeira de Mello
objeto
Objeto
contedo
motivo
Motivo
motivo
finalidade em sentido
finalidade
amplo
momento
forma
Essa
divergncia
doutrinria
se
justifica
na
pluralidade
de
tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois

procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser
discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades,
este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou
discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da
normatizao do caso concreto.
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Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so
discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao
concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere
a posio majoritria: motivo e objeto.
Questo
concurso
5.
de
(ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho)
Relativamente vinculao e discricionariedade da atuao

administrativa, assinale a opo que contenha elementos do ato
administrativo que so sempre vinculados.
a) Competncia e objeto.
b) Finalidade e motivo.
c) Competncia e finalidade.
d) Finalidade e objeto.
e) Motivo e objeto.
Vimos que os elementos discricionrios do ato so o motivo e o
objeto. Quanto competncia, no h divergncia, elemento
vinculado. Para a maioria da doutrina, a finalidade e a forma so
elementos vinculados.
Gabarito: Letra c.
2.4.3. Outras
classificaes
administrativos.
dos
atos
Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em:

atos
de
imprio
(emitidos
com
os
atributos
gerais
dos
atos
administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas

comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga
um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica).
Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples,
complexos e compostos.
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simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo
composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo,
em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato
complexo e o composto?
complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos.
Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo
segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de
servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e
pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista
trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o
Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do
2 x 1.
J o ato composto aquele em que um rgo promove dois
atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer
tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a
autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1
x 2.
Esses so os conceitos de atos complexos e compostos mais
aceitos, especialmente aps a edio da Smula Vinculante n 3 do
STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo.
Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a
nomeao de uma autoridade pelo Presidente, aps a sabatina do
Senado, um ato composto.
Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex:
decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se
subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e
abstratos (ex: regulamento).
2.5.
Atos administrativos em espcie
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477)

agrupam os atos administrativos em cinco espcies:
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comentados
2.5.1.
So
Atos administrativos normativos
os atos
que
contm um comando
geral editado
pela
Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Diz-se

que so leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral
e abstrato, mas no so leis em sentido formal porque no so editados
pela vontade do povo por meio dos rgos legislativos e no podem
inovar no ordenamento jurdico.
Os principais atos administrativos normativos so:
2.5.1.1.
Decretos
So atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja

funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade
na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no
trata (decreto regulamentar ou de execuo). Excepcionalmente os
decretos se
caracterizam como
ato
legislativo
primrio
(decreto
autnomo).
O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual.
At a edio da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de
natureza regulamentadora ou de execuo. Essa emenda autorizou a
criao de decretos autnomos, ou seja, aqueles que dispem sobre
matria ainda no regulada especificamente em lei e, por isso,
classificados como primrios.
O decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a
organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique
em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e
para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84,
VI, da CF).
A medida provisria no considerada um ato administrativo
normativo, porque norma decorrente do poder legiferante primrio ou
direto (art. 59, V, da CF).
O decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a
lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando
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comentados
sua aplicao, ou seja, buscam a aplicao efetiva do comando legal
aos particulares.
2.5.1.2.
Instrues normativas, regimentos,
regulamentos e resolues
Instrues normativas so expedidas pelos Ministros de Estado
ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis,
decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF).
Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento
interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis
aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os
regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e
no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim
interno.
Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam
situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao
e os administrados.
Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos
rgos
administrativos
de
cpula
dos
Ministrios,
Tribunais,
Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento

interno do rgo.
2.5.2.
Atos administrativos ordinatrios
So os que disciplinam o funcionamento interno da Administrao e

a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos
agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso,
podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas
no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor
acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho.
So
exemplos
de
atos
ordinatrios,
conforme
definio
de
Alexandrino (2010, p. 466): instrues (orientaes aos subalternos

relativas ao desempenho de uma dada funo), as circulares internas
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comentados
(atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada
matria),
as
portarias
(como
uma
portaria
de
delegao
de
competncias, ou uma portaria de remoo de um servidor).

Destacam-se, tambm, as ordens de servio (determinaes
dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras
ou servios), os ofcios (comunicaes entre autoridades) e os
memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).
2.5.3.
Atos administrativos negociais
So manifestaes que representam uma anuncia conferida pelo

poder pblico ao particular.
Recebem essa designao, porque, embora se caracterizem como
atos unilaterais, trazem um contedo que manifesta um interesse
recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a
adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para
o poder pblico e o particular envolvido.
Alm disso, os atos negociais geram direitos e obrigaes para as
partes. Dentre as obrigaes do particular que recebe o consentimento
da Administrao est a de cumprir as condies de fruio do objeto
conferido pelo ato.
2.5.3.1.
Licena
ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o

interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490).
um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a
licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado.
Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s
pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por
descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de
interesse pblico superveniente mediante indenizao.

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comentados
2.5.3.2.
Permisso
Permisso e Autorizao
o
ato
administrativo
unilateral
pelo
qual
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse

coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p.
114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo
poder pblico.
Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.
Autorizao ato administrativo
unilateral, discricionrio e
precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de

atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele. Por
ser
precrio,
ele
pode
ser
revogado
qualquer
tempo
pela
Administrao.
2.5.3.3.
Aprovao, visto e homologao
Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a

legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de
entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realizao
ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria.
Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato
da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial
entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua
regularidade formal e no o mrito do ato.
O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado,
porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido.
Por fim, a homologao o ato tambm de controle pelo qual a
autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado
pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para darlhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no
permitindo alteraes no ato controlado.

27 de 69

comentados
2.5.4.
Atos administrativos enunciativos
So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam

uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos
nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se
que so atos em sentido formal.
Dentre
os
atos
enunciativos,
destacam-se
as
certides,
os
pareceres administrativos e os pareceres normativos.

As certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes
de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser
fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme
preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF.
Os pareceres administrativos so manifestaes de rgos
tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao.
So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela
chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser.
Por fim, os pareceres normativos so pareceres administrativos
que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem
em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou.
2.5.5.
Atos administrativos punitivos
Como o prprio nome diz, so atos que contm uma sano

imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares
que infringirem disposies legais ou regulamentares.
A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo
instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a
ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito
de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ:
RMS 18223).
Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa
merecem
destaque
multa
(imposio
pecuniria
pelo
descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou

dano Administrao ou coletividade), a interdio administrativa
28 de 69

comentados
(a Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja
sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruio de coisas
(inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos
imprestveis ou nocivos).
Com relao aos atos punitivos de atuao interna, os agentes
estatais se submetem s punies disciplinares aplicadas aps a
instaurao de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no
estudo desse tema quando trataremos dos agentes pblicos.
3)
Teoria
das
administrativo.
nulidades
no
direito
Este ponto da aula representa cerca de 50% das questes

cobradas a respeito dos atos administrativos nos concursos.
No s por isso que voc deve prestar ateno nesse ponto. A
teoria das nulidades no direito administrativo a que sedimenta as
maiores divergncias entre os administrativistas. Por isso, concluiremos
cada ponto com a posio dominante.
Portanto, MUITA ATENO!
3.1.
Atos administrativos
inexistentes.
nulos,
anulveis
Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos bsicos de atos

irregulares, nulos, anulveis e inexistentes, no seguinte quadro:
Ato irregular
Ato nulo
Ato
Ato inexistente
anulvel
Apresentam
Nasce com vcio Nasce com Tem
defeitos
insanvel
irrelevantes.
seus
nos vcio
elementos. sanvel.
constitutivos.
aparncia
de
manifestao regular da
Administrao,
mas
resta ausente um dos

29 de 69

comentados
elementos
do
ato
administrativo.
importante a distino entre os atos inexistentes e os nulos, pois

aqueles, ao contrrio destes, nunca entraram no ordenamento jurdico,
no prescrevem, no podem ser convalidados e podem ser resistidos,
inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483).
3.2.
Teorias monista (ou unitria) e dualista.
H tambm divergncia doutrinria quanto a prpria existncia de

distino entre atos nulos e anulveis. Afinal, existe diferena entre
atos nulos e atos anulveis ou tudo farinha do mesmo saco?
A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa
que o vcio do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo
seria farinha do mesmo saco. No se poderia transportar para o
direito administrativo a distino realizada pelo direito privado entre
atos anulveis e atos nulos.
A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo
Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferena entre aos nulos e
anulveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vcio, uma vez
que distinto o tratamento jurdico que se d a cada uma das
situaes.
Essa a teoria que prevalece.
Mas qual seria o critrio para diferenciar um ato nulo de um ato
anulvel?
Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critrio para se distinguir os
tipos de invalidade reside na possibilidade ou no de convalidar-se o
vcio do ato. Desse modo, os atos invlidos se dividem em convalidveis
e no convalidveis. Os atos anulveis so suscetveis de convalidao,
os atos nulos e os inexistentes no.
30 de 69

comentados
Caro aluno, no estranhe se encontrar as expresses nulidade
relativa ou nulidade absoluta, elas designam, to somente, atos
anulveis
(=convalidveis)
atos
nulos
(=no
convalidveis),
respectivamente.
Assim, so nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em
que racionalmente impossvel a convalidao. So anulveis os atos
que a lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados
sem vcio. Essa a teoria que prevalece.
3.3.
Vcios do ato administrativo.
Nesse ponto, no h muito mistrio, caro concursando. Os vcios

do ato so analisados de acordo com os seus elementos (sujeito
competncia e capacidade , objeto, forma, motivo e finalidade). Eles
esto definidos no art. 2 da Lei da Ao Popular, podendo atingir os
cinco elementos do ato. Passa-se anlise de cada um deles, com
fundamento na dico legal e na doutrina mais aceita do direito
administrativo.
Os
vcios
relativos
ao
sujeito
subdividem-se
em
vcios
de
competncia e vcios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito

subdividido em competncia e capacidade).
A incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir
nas atribuies legais do agente que o praticou, seja porque o agente
no detentor das funes que exerce seja por exerc-las com
exorbitncia de suas atribuies. No primeiro caso, o indivduo estar
incorrendo em crime de usurpao de funo (art. 328 do CP). No
segundo, ele age com excesso de poder.
H tambm vcio de competncia na situao do agente de fato
h apenas a aparncia de investidura regular no cargo. Nesse caso,
protege-se a boa-f dos administrados em razo da teoria da aparncia
de legitimidade do ato.

31 de 69

comentados
Os vcios de incapacidade do sujeito so os previstos na
legislao civil (relacionados idade e s patologias mentais) e segundo Di Pietro (2009, p. 240) os decorrentes das situaes de
impedimento (presuno absoluta de incapacidade) e de suspeio
(presuno relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei n 9.784/99.
Nas hipteses de suspeio e impedimento, o ato pode ser
convalidado pela autoridade que detm a capacidade para a prtica do
ato.
O vcio de forma, por sua vez, consiste na omisso ou na
observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis
existncia ou seriedade do ato.
Ainda segundo a Lei n 4.717/65, h vcio no objeto quando o
resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato
normativo. Alm disso, o objeto deve ser legtimo (lcito e moral),
possvel e determinado.
H vcio quanto ao motivo quando a matria de fato ou de direito,
em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido. Alm disso, pode-se
identificar vcio no motivo quando a Administrao se vale de
fundamento falso para a prtica do ato.
Por fim, h vcio quanto finalidade quando o agente pratica o
ato visando fins diversos daquele previsto, explcita ou implicitamente,
na regra de competncia (desvio de finalidade = desvio de poder).
Questes
concurso
6.
de
(ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Entre os
requisitos ou elementos sempre essenciais de validade dos atos

administrativos, que lhes so caractersticos e cuja preterio torna-os
passvel de nulidade, destacam- se:
a) agente capaz e forma prpria ou no defesa em lei.
b) agente capaz, motivo e objeto no vedado em lei.
32 de 69

comentados
c) competncia, motivo e finalidade de interesse pblico.
d) forma prpria e objeto previsto ou no vedado em lei.
e) objeto e forma previstos ou no vedados em lei.
Vimos na primeira aula que o direito administrativo gira em torno
da consecuo do interesse pblico, pois o poder exercido pelos agentes
no deles, mas decorre do povo. Assim, tanto a competncia, quanto
o motivo (as razes que ensejaram a prtica do ato) como a finalidade
so elementos do ato administrativo que devem ser exercidos sob o
enfoque do interesse pblico.
Assim temos como gabarito correto a alternativa c.
7.
(ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Os atos
administrativos, mesmo quando eivados de vcios passveis de invalidlos, gozam de atributo da presuno de legitimidade, o que
a) autoriza sua imediata execuo ou operacionalidade.
b) impede sua anulao pela prpria Administrao.
c) no admite impugnao nem prova em contrrio.
d) s admite sua anulao por deciso judicial.
e) garante validade aos direitos produzidos, at antes de serem
anulados.
A Administrao est vinculada ao princpio da legalidade e, por
isso, no est impedida de anulao pela prpria Administrao, ao
contrrio, ela deve anular os seus atos quando eivados de vcio de
legalidade. Letra b errada.
Quanto letra c, observamos acima que a presuno de
legitimidade dos atos administrativos admite sim prova em contrrio.
A alternativa c est errada.
Aprofundaremos o nosso estudo relativo a letra d, mas tome nota
que a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornam ilegais. Alternativa errada.

33 de 69

comentados
Veremos logo abaixo que o efeito da anulao ex tunc, ou seja,
os efeitos da anulao retroagem para desde o incio da prtica do ato,
extinguindo o ato e todos os efeitos dele decorrentes. Letra e errada.
Gabarito: Letra a.
3.4.
Desconstituio dos atos administrativos
3.4.1. Invalidao
Meu
amigo
concursando.
Este
tpico
prximo
so
indispensveis sua preparao. Se voc me perguntasse qual tema

deveria revisar nos ltimos 10 minutos que antecedem a prova desse
concurso, eu diria, com toda sinceridade: Invalidao e revogao dos
atos administrativos.
Portanto, no desgrude os olhos dos prximos pargrafos!
O termo invalidade usado pela doutrina majoritria como
gnero que engloba o conceito de atos nulos e anulveis (Bandeira de
Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se,
desse modo, do conceito de revogao (voc ver abaixo que
revogao est relacionada ao mrito administrativo, ou seja, ao juzo
de convenincia e oportunidade do administrador pblico).
A invalidao a retirada do ordenamento de um ato
administrativo produzido em desconformidade com a ordem
jurdica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja,
com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento
jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele
produzidas.
Tanto a Administrao, de ofcio ou por provocao (no exerccio do
poder de autotutela), quanto o Judicirio, no curso de uma lide, podem
promover a invalidao.
O principal fundamento que autoriza a invalidao o princpio da
legalidade. A Administrao funda-se nesse princpio e, por isso, no
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comentados
pode manter no ordenamento ato que sabe ser contrrio ao direito. Do
mesmo modo, o Poder Judicirio, no pode manter no ordenamento um
ato com vcio de legalidade.
A principal diferena entre ato nulo e anulvel que o primeiro no
pode ser convalidado (=o defeito sanado e o ato deixa de ser viciado),
o segundo pode.
Assim, temos:
Ato nulo
Ato anulvel
no pode ser convalidado;
pode ser convalidado;
pode ser retirado do mundo
jurdico pela Administrao e pelo
Poder Judicirio;
Poder Judicirio;
a Administrao retira de ofcio ou
por provocao.
por provocao.
No pode o aluno confundir a situao da invalidao pelo Poder

Judicirio com a exercida no poder de autotutela (autotutela o poder
que a Administrao tem de revisar seus prprios atos e retir-los ou
consert-los quando viciados). Nesta ltima, seja o ato nulo ou
anulvel, a Administrao deve anul-lo de ofcio, independentemente
da provocao do interessado.
CUIDADO: O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos
ou anulveis no irrestrito, h limitaes. Como bem observa
Carvalho Filho (2005, p. 126), em certas circunstncias especiais
podero surgir situaes que acabem por conduzir a Administrao a
manter o ato invlido, uma vez que haver uma nica conduta
juridicamente vivel para o administrador. Essas circunstncias se
traduzem no decurso do tempo (=decadncia), na consolidao dos
efeitos produzidos (segurana jurdica) e na persistncia de efeitos com
relao aos indivduos de boa-f.

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comentados
Com relao ao decurso do tempo (=decadncia do direito da
Administrao de anular), o art. 54 da Lei n 9.784/99 dispe que o
direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco)
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
m-f.
Se houver m-f do beneficiado pelo ato nulo, no h prazo
decadencial.
Se essa lei de 1999, qual o prazo decadencial para a
Administrao anular os atos praticados antes da existncia da Lei n
9.784/99?
Para os atos anteriores vigncia da Lei n 9.784/99, a Corte
Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos podem
ser revistos pela Administrao a qualquer tempo, por inexistir norma
legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente aps a Lei
9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto,
tendo como termo inicial a data de sua vigncia (01.02.99).
(RESP AgRg no Ag 1342657)
Interessante, no ? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a
Administrao tinha at 01.02.2004 para promover a sua anulao. A
decadncia do direito da Administrao de anular esse ato s se
operaria a partir do dia 02.02.2004.
E qual seria o termo inicial do prazo de decadncia para a
Administrao anular um ato que gerou efeitos financeiros peridicos,
por exemplo, uma verba mensal ao servidor pblico?
O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos sero contados a
partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
Questo
concurso
de

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comentados
8.
(ESAF - 2004 - MPU - Analista)O ato administrativo goza da
presuno de legitimidade, mas, quando dele decorrerem efeitos

favorveis, para seus destinatrios e estiver eivado de vcio insanvel
de legalidade, a Administrao tem o direito de anul-lo
a) enquanto no produzir efeitos.
b) no prazo decadencial de 5 anos.
c) a qualquer tempo.
d) no prazo prescricional de 10 anos.
e) no prazo decadencial de 2 anos.
Pessoal de acordo com o art. 54 da Lei n 9.784/99, o direito da
Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
Gabarito: Letra b.
Outra limitao ao poder-dever de invalidao dos atos nulos ou
anulveis a relativa consolidao dos efeitos produzidos.
A Constituio brasileira prev como direito fundamental do
indivduo
segurana
jurdica.
Em
certas
hipteses
situao
decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender

mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua
invalidao, ou seja, as conseqncias jurdicas da manuteno do ato
atendero mais ao interesse pblico do que as consequncias da
invalidao.
Em
outros
casos,
comportamento
da
Administrao
em
decorrncia de um ato invlido j se consolidou de tal maneira que o

administrado j tem a expectativa e j sabe que a Administrao
operar daquele modo. Essa expectativa decorre do princpio da

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comentados
confiana, ou seja, o cidado j sabe que a conduta da Administrao
ser aquela (mesmo que invlida).
Nesses casos, prevalece o interesse pblico, a segurana jurdica e
o princpio da confiana sobre a legalidade estrita.
H casos, tambm, em que h impossibilidade material de se
retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato
consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo
efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar
ao status de antes).
O STJ, via de regra, rejeita a aplicao dessa teoria na anulao de
atos administrativos relacionados a direitos de servidores pblicos (RMS
20572 e MS 11123).
Com relao proteo aos indivduos de boa-f, h uma
limitao ao dever de invalidar em vrios aspectos. Bandeira de Mello
(2010, p. 480) afirma, com razo, que se o ato nulo restringiu direitos,
a sua invalidao deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter
efeitos pretritos, resgatando os direitos desde a data da edio do ato
nulo), se ampliou direitos, a sua invalidao deve se proceder com
efeitos ex nunc, porquanto o administrado no concorreu para o vcio
do ato.
Assim, no deve a Administrao promover o ressarcimento ao
errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em
concurso
pblico
declarado
ilegal.
Esse
entendimento
evita
enriquecimento sem causa da Administrao e o dano injusto ao

administrado que no concorreu para o vcio do ato (RESP 963578).
Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem
restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na
aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f.
Noutro giro, saindo um pouco da questo da relao servidorAdministrao e passando para a relao contratado ou cidadoAdministrao, a Administrao no pode impor prejuzos ao cidado ou
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comentados
quele que contratou com o poder pblico em decorrncia da
invalidao de determinado ato administrativo.
Nas hipteses de invalidao que acabam por influir na atividade
do administrado, se este j desenvolveu atividade dispendiosa em
decorrncia do ato declarado invlido (dano), est de boa-f e no
concorreu para o vcio do ato, a Administrao deve indeniz-lo
pelos prejuzos sofridos em decorrncia da edio do ato ilegal.
Outra limitao, que no impeditiva da invalidao do ato, mas
sim uma obrigao procedimental, a necessidade de a Administrao
observar o princpio da ampla defesa e contraditrio quando o ato
administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitao ser melhor
estudada no prximo ponto.
Tamanha a importncia desse ponto do estudo que apresentamos
ao aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de
seu quarto ou no espelho de seu banheiro!
Caractersticas da invalidao:
Efeitos ex tunc;
A Administrao opera de ofcio ou por provocao;
O Judicirio pode anular de ofcio o ato com nulidade absoluta, mas s

por provocao a relativa;
Fundamento da invalidao: princpio da legalidade;
Limitaes que impem a manuteno do ato invlido: decadncia,

consolidao dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-f (ex nunc para
o ato que concedeu direitos);
Procedimento: observar contraditrio e ampla defesa.
3.4.2. Revogao
bom repetir: Prezado concursando, sangue nos olhos neste
momento! No desgrude desse ponto da aula!
J tratamos da invalidao. Agora, a revogao.
39 de 69

comentados
A revogao o ato discricionrio utilizado pela Administrao para
extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de
convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex
nunc) e o direito adquirido.
Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele
(parcial). A revogao pode, ainda, ser expressa ou tcita. Ser
expressa se o agente, no novo ato, referir-se expressamente
revogao do anterior e tcita se o novo ato for incompatvel com o que
lhe antecedeu.
A revogao legtima no gera direito indenizao, at porque ela
opera efeitos para o futuro.
Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C
revogar o ato B, o ato A no ressuscita automaticamente, ou seja, a
revogao da revogao no faz repristinar o primeiro ato revogado.
No ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve
fazer constar a constituio de um novo ato idntico ao inicialmente
revogado (ato A) e os seus efeitos se iniciaro a partir da edio desse
ltimo ato (ato C).
SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o
Direito Administrativo o relativo ao sujeito ativo da revogao do ato
administrativo. Em decorrncia do princpio da separao dos poderes
constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se
que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no
podendo
Poder
Judicirio
analisar
mrito
do
ato
administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e

RESP 973686). Essa a regra geral.
Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e
na
jurisprudncia,
sobretudo
amparada
nos
princpios
da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se

admitir o controle judicial da convenincia e oportunidade dos atos
administrativos discricionrios em hipteses excepcionais.
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comentados
Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS
27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em
importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE
365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram
que embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos
administrativos, a anlise de sua discricionariedade seria possvel para a
verificao de sua regularidade em relao s causas, aos motivos e
finalidade
que
ensejam.
(...)
Ressaltou-se,
ainda,
que
proporcionalidade e a razoabilidade podem ser identificadas como

critrios
que,
essencialmente,
devem
ser
considerados
pela
Administrao Pblica no exerccio de suas funes tpicas.

Nesse caso, o STF entendeu no ser proporcional o fato de que dos
67 funcionrios de uma Cmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de
livre nomeao e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a
Suprema Corte manteve a deciso do tribunal de origem que declarou
inconstitucional a lei que criava os cargos em comisso.
Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo
princpio da razoabilidade, a deciso discricionria legtima compreende
apenas e to-somente o campo dentro do qual ningum poder dizer
com indisputvel objetividade qual a providncia tima, pois mais de
uma seria igualmente defensvel.
CUIDADO! Outro aspecto da revogao que, assim como a
invalidao, ela tambm encontra limites em determinadas situaes.
Di Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipteses em que os atos
administrativos no podem ser revogados:
Atos vinculados ( o ato que decorre diretamente da lei, se

foi a lei quem determinou a prtica do ato, no pode o
administrador ir contra a norma);
Atos que j exauriram seus efeitos ( incuo revogar um ato

que j produziu todos os efeitos que deveria produzir);

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comentados
Quando j exaurida a competncia da autoridade que

praticou o ato (Ex: a deciso administrativa j foi submetida
a recurso autoridade superior. A autoridade que praticou o
ato no mais competente para revog-lo.);
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex:

certides, votos etc. esses atos apenas declaram ou
enunciam uma situao);
Atos que integram um procedimento e se submeteram

precluso em razo da edio de outro ato posterior;
Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do

STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os
direitos que j integram o patrimnio do particular e que
foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Em regra, a Administrao deve conferir o contraditrio quando a

Administrao vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um
indivduo.
Mas isso ocorre sempre?
No, h casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de
revogao de ato administrativo. So eles:
ato administrativo de carter precrio (Esses atos so

editados no
interesse
da Administrao, sem
qualquer
segurana ao administrado e a Administrao pode revog-lo

a qualquer tempo. o caso da autorizao de uso de bem
pblico autorizao para colocar mesas nas caladas, por
exemplo);
situao em que o afastamento de servidor nomeado para

cargo
em
comisso
pode
ser
promovido
qualquer
momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade,

nos termos do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 esses
cargos so de livre nomeao e destituio).

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comentados
Diante da importncia do tema da revogao, apresentamos o
quadro resumo:
Revogao:
convenincia e oportunidade;
ex nunc;
total ou parcial;
expressa ou tcita;
no gera direito indenizao;
no repristina automaticamente;
em regra: no pode o Poder Judicirio analisar o mrito do ato

administrativo para retir-lo do mundo jurdico;
evoluo jurisprudencial: anlise da proporcionalidade e razoabilidade

quanto s causas, motivo e finalidade do ato (hipteses excepcionais);
no se revoga: atos vinculados; atos que j exauriram seus efeitos;

quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato;
meros
atos
administrativos;
atos
que
integram
um
procedimento
(precluso); atos que geraram direitos adquiridos;
*contraditrio e ampla defesa*
ALERTA MXIMO! DECORE AS PRXIMAS LINHAS, POIS ESSE

TEMA J CAIU E VAI CONTINUAR CAINDO NOS CONCURSOS!
A questo relativa ao contraditrio e a ampla defesa na invalidao
ou na revogao dos atos administrativos de tamanha importncia
que deve ser tratada com todos os destaques possveis.
A Administrao no pode revogar ou anular os seus atos como
bem entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas
contrrias ao desfazimento do ato, a Administrao deve conferir ao
interessado o direito ao contraditrio.
Tamanha a importncia dessa regra que o STF editou a Smula
Vinculante n 3, assim redigida: Nos processos perante o Tribunal de
Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando
da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo
43 de 69

comentados
que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade
do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
Embora a smula trate do TCU, o direito ao contraditrio e ampla
defesa deve ser promovido em todos os entes, rgos e esferas da
Administrao Pblica do pas, em ateno ao art. 5, LV, da CF,
conforme reiterada jurisprudncia do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217)
e do STF (RE 158543).
bom observar, tambm, ainda com relao smula vinculante
em comento, que a ressalva formulada em sua parte final decorre da
constatao de que o ato de concesso inicial de aposentadoria,
reforma e penso classificado como complexo, nos termos do art. 71,
III, da CF. Assim, se o ato de concesso de aposentadoria depende da
manifestao de dois diferentes rgos do Tribunal de Contas e do
que o servidor integrava ele s se tornar perfeito e acabado aps a
manifestao de ambos.
No h razo para se conferir o contraditrio ao servidor antes da
anlise pelo TCU, porque se considera que o ato de concesso de
aposentadoria ainda no se formou nesse momento.
A questo se torna interessante quando se analisa os reflexos do
prazo decadencial da Lei n 9.784/99 na anlise pelo TCU do ato de
concesso inicial de aposentadoria. justamente nesse ponto, meu
amigo concursando, que o seu concorrente vai escorregar!
O STF entende que no se opera a decadncia prevista no
art. 54 da Lei 9.784/99 no perodo compreendido entre o ato
administrativo concessivo de aposentadoria ou penso e o
posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal
de Contas da Unio, ou seja, se o TCU demorar 10 anos para
analisar o ato concessivo da aposentadoria, ele no vai perder o
direito de avaliar a legalidade desse ato.
Isso no quer dizer que o TCU pode engavetar um processo dessa
natureza indefinidamente, violando o postulado da segurana jurdica. O
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comentados
cidado tem direito de ver seu ato de aposentadoria confirmado (ou
no) pelo rgo de controle.
Quando houver esse engavetamento, por um perodo
superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao
TCU, ao cidado deve ser conferida a ampla defesa e o
contraditrio, em ateno ao princpio da segurana jurdica e,
em ltima anlise, ao princpio da confiana.
isso mesmo, meu amigo, o TCU pode ficar 8, 9, 10, 15 anos sem
analisar o ato de concesso de aposentadoria e no vai decair do seu
mister de avaliar a legalidade desse ato. A nica conseqncia desse
atraso ser a obrigatoriedade que o TCU ter de conferir ao cidado a
ampla defesa e o contraditrio (o que numa situao normal no existe,
diante da redao da Smula Vinculante n3).
Como se v, caro candidato, a evoluo da jurisprudncia do STF
derrubar os candidatos que conhecem somente a redao fria da
Smula Vinculante n 3.
Por ser tema de enorme relevncia, transcrevo trecho da ementa
do MS 24781, Plenrio do STF:
II A recente jurisprudncia consolidada do STF passou a se

manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla
defesa e o contraditrio nos casos em que o controle externo
de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de
aposentadorias e penses, ultrapassar o prazo de cinco anos,
sob pena de ofensa ao princpio da confiana face subjetiva
do princpio da segurana jurdica. Precedentes.

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comentados
Por fim, no podemos encerrar esse tpico sem a transcrio da

Smula 473, que bem resume o que dissemos sobre a invalidao e da
anulao: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
As crticas que merecem a redao dessa smula so a omisso
quanto ao dever do poder pblico de promover o contraditrio e a
ampla defesa ao beneficiado pelo ato que se prope a anular e a m
colocao do vocbulo pode. A Administrao est vinculada ao
princpio da legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando
eivados de vcio de legalidade. o que preceitua o art. 53 da Lei n
9.784/99: A Administrao deve anular seus prprios atos, quando
eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Prezado aluno, estude, leia, releia com carinho as linhas acima,
pois elas despencam em concursos pblicos. Duvida? D uma olhada,
ento:
Questes
concurso
9.
de
(ESAF - 2010 - SMF-RJ - Fiscal de Rendas) Assinale a opo
incorreta, no tocante revogao do ato administrativo.

46 de 69

comentados
a) Atos que geraram direitos adquiridos a particulares no podem
ser revogados.
b) A revogao no o instrumento idneo para atingir ato
administrativo ilegal.
c) A revogao s pode ocorrer mediante ato da Administrao,
no podendo ser determinada por deciso judicial.
d) Os efeitos da revogao retroagem, alcanando os efeitos j
produzidos pelo ato revogado.
e) A revogao do ato administrativo tem como motivo a
inconvenincia ou a inoportunidade na manuteno de tal ato.
Ateno, meu caro aluno, pra voc marcar a INCORRETA!
Vamos reforar a smula 473 do Supremo que um dos pontos
mais importantes desse tema:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoglos, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Veja que os direitos adquiridos so respeitados, mas existe a

ressalva de apreciao judicial. Letra a est correta.
Pessoal a Administrao est vinculada ao princpio da legalidade e,
por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vcio de
legalidade. Assim podemos concluir que a revogao no o
instrumento idneo para atingir ato administrativo ilegal. Dessa forma a
alternativa b est correta.
Vimos que, em decorrncia do princpio da separao dos poderes
constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), a autoridade
administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o Poder
Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do
mundo jurdico. Dessa forma a alternativa c est correta.

47 de 69

comentados
Pessoal, os efeitos precedentes e o direito adquirido sero
respeitados na revogao, pois ela se opera ex nunc, ou seja,
limpando o futuro e no o passado. Alternativa d errada.
Letra e est certinha. A administrao poder revogar os atos
pela convenincia ou oportunidade.
A questo pede a resposta INCORRETA. Gabarito: Letra d.
10.
(ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho) Assinale a
opo que contemple ato administrativo passvel de revogao.

a) Atestado de bito.
b) Homologao de procedimento licitatrio.
c) Licena para edificar.
d) Certido de nascimento.
e) Autorizao de uso de bem pblico.
Vimos acima que a autorizao de uso de bem pblico um ato
administrativo de carter precrio, pois so editados no interesse da
Administrao,
sem
qualquer
segurana
ao
administrado
Administrao pode revog-lo a qualquer tempo.

Gabarito: Letra e.
11.
(FCC-2011-TRE-TO-Tcnico
Judicirio)
Podem
ser
revogados os atos administrativos:

a) que j exauriram seus efeitos.
b) enunciativos, tambm denominados "meros atos administrativos",
como certides e atestados.
c) vinculados.
d) que geram direitos adquiridos.
e) editados em conformidade com a lei

48 de 69

comentados
Voc j sabe que no se revoga: atos vinculados; atos que j
exauriram
seus
efeitos;
quando
exaurida
competncia
da
autoridade que praticou o ato; meros atos administrativos; atos que

integram um procedimento (precluso); atos que geraram direitos
adquiridos. A alternativa que nos resta como resposta a letra e.
3.5.
Convalidao (ou sanatria)
Meu caro aluno, concentre, pois estamos na RETA FINAL da aula de

atos administrativo! No desanime!
A convalidao o meio de que se vale a Administrao para suprir
a invalidade e aproveitar os atos administrativos j praticados nas
hipteses em que o vcio no ato administrativo supervel. Assim, se
promove a convalidao com efeitos ex tunc, retroagindo para o
momento da edio do ato anulvel.
Mas, afinal, a convalidao um ato discricionrio ou vinculado da
Administrao? Ela pode escolher entre convalidar ou no convalidar, ou
ela deve convalidar quando o vcio for sanvel?
O art. 55 da Lei n 9.784/99, por outro lado, trata a convalidao
como uma faculdade da Administrao, ou seja, como um ato
discricionrio. Na redao da lei, em deciso na qual se evidencie
no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os
atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados
pela prpria Administrao.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina),
amparados na redao legal, entendem que o ato de convalidao
discricionrio, pois a Administrao pode escolher entre convalidar
(sanar o vcio) ou anular o ato, a depender de sua convenincia e
oportunidade.
Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Melo, de outro lado,
entendem que a convalidao um ato vinculado, pois a Administrao
49 de 69

comentados
tem o dever de velar pela legalidade de seus atos. Mas esta a posio
que no prevalece na doutrina.
A convalidao tambm sofre limitaes. O ato anulvel no pode
ser convalidado:
Quando o ato j se exauriu;
Se o ato j foi impugnado judicial ou administrativamente;
Se a convalidao acarretar leso ao interesse pblico;
Se a convalidao acarretar prejuzo a terceiros.
Mas e o decurso do tempo, uma limitao para a convalidao?

O decurso do tempo no propriamente uma limitao, pois se a
Administrao no pode mais mexer no ato em razo do transcurso do
prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei n 9.784/99, o ato estar
automaticamente convalidado, em ateno ao princpio da estabilizao
das relaes jurdicas. Essa convalidao tcita (tambm chamada de
sanatria extroversa por alguns doutrinadores) s no ocorrer se o
beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de mf. Nesses casos, a Administrao pode anular o ato a qualquer tempo,
afastando a convalidao tcita.
Convalidao tcita = decaiu o direito da Administrao de anular o ato
Voc j deve estar imaginando como a Administrao promove a

convalidao (como ela realiza a sanatria introversa).
Pela (a) ratificao (definio de Celso Antnio) a mesma
autoridade que praticou o ato convalida o seu vcio; pela (b)
confirmao (Celso Antnio), a autoridade competente decide sanar
um ato praticado por sujeito incompetente (no possvel nos casos em
que a lei outorga competncia exclusiva a uma autoridade); j por meio
da (c) reforma (Jos dos Santos Carvalho Filho), a Administrao
suprime a parte invlida do ato anterior, mantendo sua parte vlida; e
pela (d) converso (Vicente Paulo e Alexandrino), a Administrao
edita um ato de uma nova espcie, pois o ato anterior era inadequado
50 de 69

comentados
para
realizar
aquilo
que
pretendia
Administrao
(p.
ex:
Administrao concedeu uma concesso de uso de bem pblico quando

deveria apenas autorizar o uso a convalidao promovida, com
efeitos ex tunc, se o ato for corrigido e passar a ser uma autorizao).
Mas
todos
os
vcios
em
quaisquer
dos
elementos
do
ato
administrativos podem ser sanados?

Obviamente que no, alguns vcios, como vimos acima, so
insanveis.
E quais os elementos do ato administrativo possuem vcios
sanveis?
Di Pietro (2009, p. 247) entende que so convalidveis os vcios de
competncia quando esta no for exclusiva e de forma quando
esta no for essencial validade do ato.
Carvalho Filho entende que so sanveis os vcios de competncia,
de forma, de objeto ou de contedo (quando este for plrimo). Por
outro lado, so insanveis os vcios no motivo, no objeto (quando
nico), na finalidade e na falta de congruncia entre o motivo e o
resultado do ato.
So convalidveis os vcios de:
Di Pietro
competncia
Carvalho Filho
(no
competncia
exclusiva)
forma (no essencial)
forma
objeto
(quando
este
for
plrimo)
O STJ, com fundamento no magistrio de Di Pietro e de Carvalho

Filho, j teve oportunidade de afirmar que o vcio na competncia do
sujeito ato anulvel e, por isso, pode ser convalidado (RESP 850270).
Assim, voc pode afirmar, com base na doutrina majoritria que
so convalidveis os vcios de competncia e de forma.
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comentados
Em hipteses excepcionais, atendendo ao princpio da segurana
jurdica e a consolidao dos efeitos, o STJ j assinalou ser possvel
convalidar um ato inconstitucional, como ocorre no caso de provimento
em cargo efetivo sem concurso pblico. No informativo 347, o STJ
convalidou uma nomeao de uma servidora sem concurso pblico,
uma vez que j transcorridos cerca de 15 anos entre a sua nomeao e
a deciso do tribunal.
O STJ deixou claro que no se tratava de aplicao do instituto da
decadncia da Administrao (= convalidao tcita), pois a decadncia
s aplicvel ao ato anulvel (vcio sanvel) e no ao ato nulo (vcio
insanvel).
Assim, admitiu-se, excepcionalmente, a convalidao de um ato
absolutamente nulo (RMS 24339).
ATENO: O vcio na motivao no convalidvel (STJ: RMS
26927)!
4)
Prescrio e Decadncia
A prescrio traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma
ao (ou apresentao de uma petio administrativa) mediante a qual

se pretendesse defender um direito contra uma leso ou ameaa de
leso (o prazo de prescrio tem curso antes de ser iniciado o processo
judicial ou administrativo).
A finalidade da prescrio assegurar a estabilidade das
relaes jurdicas entre a administrao pblica e os administrados, ou
entre ela e seus agentes, depois de transcorrido determinado lapso
temporal, em ateno ao princpio da segurana jurdica.
Falaremos, inicialmente, da prescrio da pretenso do
particular contra a Administrao, subdividindo-a em dois grupos: a
pretenso formulada na via administrativa e a formulada perante o
52 de 69

comentados
Judicirio.
Depois
falaremos
da
prescrio
da
pretenso
interessado
tem o
da
Administrao contra o particular.

Na via administrativa, o
direito
de
apresentar sua pretenso contra a Administrao em um ano contado

da data do fato que originou a pretenso (art. 6 do Decreto
20.910/32). Assim, o prazo prescricional para o administrado perante a
Administrao de um ano. Se houve o requerimento nesse prazo,
suspende-se o curso do prazo prescricional at a deciso final da
Administrao (STJ: AgRg no REsp 698268 e RESP 571310).
OLHO ABERTO!
Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com
uma demanda contra a Administrao (art. 1 do Decreto 20.910/32).
Essa regra vale para pretenses contra a Unio, Estados, Municpios e
Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as
autarquias, e demais entidades da administrao indireta e rgos
paraestatais.
Se ocorreu algum fato que fez interromper a prescrio, o prazo
de cinco anos recomea a ser contado pela metade, a partir do evento
interruptivo. Mas, nos termos da Smula 383/STF, a prescrio em
favor da Fazenda Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a
partir do ato interruptivo, mas no fica reduzida aqum de cinco anos,
embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do
prazo.
bom voc ter em mente que a prescrio s poder ser
interrompida uma nica vez.
Mas a partir de quando contado esse prazo prescricional de 5
anos?
O termo inicial o nascimento do dano, de acordo com o
princpio da actio nata (STJ: RESP 911841 e AgRg no RESP 1108801).
53 de 69

comentados
IMPORTANTE: Esse o prazo geral do Decreto 20.910/32.
Existem outros prazos prescricionais?
Sim, o disposto no art. 1 da Lei n 7.144/83, assim consignado:
prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for publicada a
homologao do resultado final, o direito de ao contra quaisquer
atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na
Administrao Federal Direta e nas Autarquias Federais.
De acordo com responsabilidade extracontratual do Estado o
prazo prescricional da pretenso de reparao de danos contra o Estado
de 5 anos, conforme entendimento mais recente do STJ.
H casos em que a pretenso imprescritvel para o particular?
Sim! Por incrvel que parea, contrariando o princpio da
segurana jurdica, o STJ admite como imprescritvel a pretenso
indenizatria decorrente de violao a direitos humanos fundamentais
durante o Regime Militar de exceo (REsp 890930).
Mas e o prazo prescricional da pretenso da Administrao se
voltar contra o particular ou o administrado, esse prazo prescricional
existe?
Existe sim! Assim como a lei protege a Administrao contra
pretenses tardias formuladas contra ela, por
uma questo
de
isonomia, o particular tambm tem o direito a essa proteo perante o

poder pblico.
Por isso, a regra geral a aplicao inversa do art. 1 do
Decreto 20.910/32: o prazo prescricional contra o poder pblico de
cinco anos.
H legislao especfica com relao a algumas situaes.
de 5 (cinco) anos a prescrio da ao punitiva da
Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do
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comentados
poder de polcia, objetivando apurar infrao legislao em vigor,
contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente
ou continuada, do dia em que tiver cessado (Lei n 9.873/99).
H tambm os prazos prescricionais previstos na legislao
tributria.
E h hipteses de imprescritibilidade para a Administrao?
OLHO ABERTO: Sim! Assim como o particular no se submete
prescrio nos atos decorrentes da violao aos direitos humanos pelo
regime militar, a Administrao no se submete a qualquer prazo
prescricional para promover a reparao de dano ao errio em
decorrncia de atos ilcitos. Esse o entendimento do STF (MS
26210 e 24519) e do STJ (AgRg no RESP 1038103, RESP 1067561,
RESP 801846 e RESP 1107833) na interpretao da parte final do art.
37, 5, da CF, que assim dispe: A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no,
que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento.
ATENO PARA O RESUMO:
Com relao prescrio, voc j observou: o prazo do
particular perante a Administrao de 1 ano, perante o
Judicirio de 5 anos. Este reduzido para 1 ano para concurso
pblico. Para pretenso de atos que violaram direitos humanos
na ditadura: imprescritvel. Para a Administrao a regra geral
tambm de 5 anos, havendo a imprescritibilidade para a
reparao ao errio.
Com relao decadncia, lembramos que, na esfera federal, o
art. 54 da Lei n 9.784/99 estatui que de 5 anos o prazo de
decadncia para a administrao pblica anular os atos administrativos

55 de 69

comentados
de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo
comprovada m-f.
No h prazo para a administrao proceder revogao de seus
atos administrativos que se tornem inoportunos ou inconvenientes ao
interesse pblico.
Nesse sentido, declarou o STF, recentemente, que o art. 54 da
Lei 9.784/99 no estabeleceria o prazo decadencial de cinco anos para
que a Administrao revisse seus atos, mas sim para a anulao de atos
administrativos dos quais decorressem efeitos favorveis para os
destinatrios, salvo comprovada m-f (Informativo-STF n 656, RMS
30795).
As hipteses de prescrio administrativa concernentes aos prazos
para a administrao pblica aplicar sanes administrativas aos seus
prprios agentes ou aos administrados em geral seguem as mesmas
regras acima j expostas.
Lembre-se que as aes de ressarcimento ao errio so
imprescritveis.
Aqui encerramos o estudo dos atos administrativos para o concurso
de Assistente Tcnico do Ministrio da Fazenda. Esse trecho de nossa
aula 01 de fundamental importncia para a prova, pois, se houver
questo
relativa
atos
administrativos
em
seu
concurso
(e
provavelmente haver), ser cobrada o que aqui estudamos.
5)
Resumo da aula.
Atos administrativos so declaraes humanas (e no meros

fenmenos
da
natureza),
unilaterais
(as
bilaterais
constituem
contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no

exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos
56 de 69

comentados
jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob
regime de direito pblico e sujeitas a controle.
Os elementos do ato administrativo so: SUJOBMOFOFI = Sujeito,
objeto, motivao, forma e finalidade.
Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia.
A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A
delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art.
11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de
competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a
competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,
do Decreto n 83.937/79).
A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia:
de editar atos normativos;
de decidir recursos administrativos; e
das
matrias
de
competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupe a

autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegao de competncias
a rgos no subordinados; (III) a delegao pode ser parcial; (IV) ela
deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode
permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta
com a delegatria.
A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do
ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido
amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo
de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos
concernentes publicidade do ato).
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta
s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O
objeto deve ser lcito, certo e moral.
57 de 69

comentados
A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes:
em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente
quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir
ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o
interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito,
a finalidade dele a consecuo do interesse pblico.
Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos:
Desvio
de
poder
vcio
na
finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder vcio na
competncia
O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de
fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o
princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos
que se relacionam:
Motivo
Causa
imediata
Mvel
dos
atos Inteno
administrativos ocorrida no agente

mundo dos fatos.
Motivao
do Justificativa
ao formalizada
praticar o ato.
pelo
agente para a prtica

do ato.
No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos

determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos
motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os
motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve
ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato
ser invlido.
Os atributos do ato administrativo so o
PAI

58 de 69

comentados
Com relao classificao dos atos administrativos, vimos que o
ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas
as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em
conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est
pronto para produzir efeitos.
Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a
prtica de um ato, temos:
A lei no d margem de liberdade
ato vinculado
A lei confere alguma margem de liberdade
ato
discricionrio.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se
inserir
no
mrito
administrativo
administrativo
discricionrio.
para
declarar
vedado
ao
invlido
juiz
um
substituir
ato
a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta

separao dos poderes. Contudo:
Ato discricionrio Ato arbitrrio

No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com
margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipteses
excepcionais, o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato
discricionrio da Administrao.
E quais so os elementos discricionrios de um ato?
Di Pietro
Carvalho Filho
Bandeira de Mello
objeto
objeto
contedo
motivo
motivo
motivo
finalidade em sentido
finalidade
amplo
momento

59 de 69

comentados
forma
No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto

formao da vontade. simples o ato editado por um s rgo (seja
esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre,
por exemplo, em um julgamento colegiado). complexo o ato editado
por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato
nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e
passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e nomeao de
desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1. J o ato
composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios
para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2.
Quanto aos atos administrativos em espcie, destacamos:
Licena: ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando
que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). ato
administrativo vinculado.
Permisso:
ato
administrativo
unilateral
pelo
qual
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse

coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p.
114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo
poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.
Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e
precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de
atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte
quadro:
Ato irregular
Ato nulo
Ato
Ato inexistente
anulvel
Apresentam
Nasce com vcio Nasce com Tem
aparncia
de

60 de 69

comentados
defeitos
insanvel
irrelevantes.
seus
nos vcio
manifestao regular da
elementos. sanvel.
constitutivos.
Administrao,
mas
resta ausente um dos

elementos
do
ato
administrativo.
O critrio para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou
anulvel) reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato.
Ato anulvel = convalidvel, ato nulo = no convalida.
A
invalidao
retirada
do
ordenamento
de
um
ato
administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica (=

razes de legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou
seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento
jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele
produzidas.
Destacamos as seguintes caractersticas e distines dos atos nulos
e anulveis:
Ato nulo
Ato anulvel
no pode ser convalidado;
pode ser convalidado;
Poder Judicirio;
Poder Judicirio;
o Poder Judicirio pode retirar at
o Poder Judicirio s retira
mesmo de ofcio (sem que
mediante provocao;
ningum tenha alegado);

por provocao.
por provocao.
O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou

anulveis sofre as seguintes limitaes:

61 de 69

comentados
decurso
do
tempo
(=decadncia
do
direito
da
Administrao de anular): 5 anos, salvo comprovada m-f;

esse prazo conta-se apenas a partir da data da edio da Lei
n 9.784/99; se o ato anulvel gerou efeitos financeiros
peridicos, os cinco anos sero contados a partir do primeiro
pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
consolidao dos efeitos produzidos: hipteses em que
a situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal
maneira
que
atender
mais
ao
interesse
pblico
manuteno do ato do que a sua invalidao (princpio da

segurana jurdica e da confiana);
impossibilidade material de se retornar ao estado
anterior: a aplicao da teoria do fato consumado (mesmo
que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante
da consolidao da situao ftica que no pode retornar ao
status de antes). Essa teoria, via de regra, no adotada
pelo STJ em se tratando de servidor pblico.
proteo aos indivduos de boa-f: a Administrao no
promove o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse
e assumiu cargo aps a aprovao em concurso pblico
declarado ilegal. Alm disso, est pacificado no STJ que os
servidores no devem restituir ao errio as verbas recebidas
indevidamente, quando o erro na aplicao da lei foi da
Administrao e eles estavam de boa-f.
A revogao, por sua vez, o ato discricionrio utilizado pela
Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos
por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos
precedentes (ex nunc) e o direito adquirido.
Como vimos, em decorrncia do princpio da separao dos
poderes constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio),
entende-se que a autoridade administrativa o sujeito ativo da
62 de 69

comentados
revogao, no podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato
administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP
973686). Essa a regra geral.
Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e
na
jurisprudncia,
sobretudo
amparada
nos
princpios
da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se

admitir o controle judicial da convenincia e oportunidade dos atos
administrativos discricionrios em hipteses excepcionais.
No podem ser revogados:
Atos vinculados;
Atos que j exauriram seus efeitos;
Quando j exaurida a competncia da autoridade que

praticou o ato;
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei;
Atos que integram um procedimento e se submeteram

precluso em razo da edio de outro ato posterior;
Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do

STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os
direitos que j integram o patrimnio do particular e que
foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de

revogao de ato administrativo: revogao de ato administrativo de
carter precrio e situao em que o afastamento de servidor nomeado
para cargo em comisso pode ser promovido a qualquer momento,
segundo um juzo de convenincia e oportunidade, nos termos do art.
37, II, da CF.
Smula Vinculante n 3: Nos processos perante o Tribunal de
Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando
da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo
que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do
ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
63 de 69

comentados
A convalidao o meio de que se vale a Administrao para suprir
a invalidade e aproveitar os atos administrativos j praticados nas
hipteses em que o vcio no ato administrativo supervel. Assim, se
promove a convalidao com efeitos ex tunc, retroagindo para o
momento da edio do ato anulvel.
O decurso do tempo no propriamente uma limitao, pois se a
Administrao no pode mais mexer no ato em razo do transcurso do
prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei n 9.784/99, o ato estar
automaticamente convalidado, em ateno ao princpio da estabilizao
das relaes jurdicas. Essa convalidao tcita s no ocorrer se o
beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de mf. Nesses casos, a Administrao pode anular o ato a qualquer tempo,
afastando a convalidao tcita.
So convalidveis os vcios de:
Di Pietro
competncia
Carvalho Filho
(no
competncia
exclusiva)
forma (no essencial)
forma
objeto
(quando
este
for
plrimo)
O vcio na motivao no convalidvel (STJ: RMS 26927).

Com relao prescrio, voc j observou: o prazo do
particular perante a Administrao de 1 ano, perante o Judicirio de
5 anos. Este reduzido para 1 ano para concurso pblico. Para
pretenso de atos que violaram direitos humanos na ditadura:
imprescritvel. Para a Administrao a regra geral tambm de 5 anos,
havendo a imprescritibilidade para a reparao ao errio.
Com relao decadncia, lembramos que, na esfera federal, o
art. 54 da Lei n 9.784/99 estatui que de 5 anos o prazo de
64 de 69

comentados
decadncia para a administrao pblica anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo
comprovada m-f.
6)
1.
Questes
(FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato
administrativo
a) sempre vinculado.
b) implica a anulao do ato, quando ausente o referido motivo.
c) sucede prtica do ato administrativo.
d) corresponde ao efeito jurdico imediato que o ato administrativo
produz.
e) no implica a anulao do ato, quando falso o aludido motivo.
2.
(ESAF - 2004 - MPU - Analista) Um dos elementos
essenciais validade, dos atos administrativos, a motivao, que

consiste na indicao dos seus pressupostos fticos e jurdicos, o que
porm e pretervel, naqueles que
a) importem anulao ou revogao de outro anterior.
b) dispensem ou declarem inexigvel licitao.
c) apliquem jurisprudncia indicada em parecer adotado.
d) importem ou agravem encargos ou sanes.
e) neguem, limitem ou afetem direitos.
3.
(ESAF - 2003 - PGFN - Procurador) A remoo de ofcio de
servidor pblico como punio por algum ato por ele praticado
caracteriza vcio quanto ao seguinte elemento do ato administrativo:
a) motivo
b) forma
65 de 69

comentados
c) finalidade
d) objeto
e) competncia
4.
dos
atos
(FCC-2011-TRF-1REG-Tcnico Judicirio) Um dos atributos

administrativos
tem
por
fundamento
sujeio
da
Administrao Pblica ao princpio da legalidade, o que faz presumir que

todos os seus atos tenham sido praticados em conformidade com a lei,
j que cabe ao Poder Pblico a sua tutela. Nesse caso, trata-se do
atributo da
a) exigibilidade
b) tipicidade.
c) imperatividade.
d) autoexecutoriedade.
e) presuno de legitimidade.
5.
(ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho)
Relativamente vinculao e discricionariedade da atuao

administrativa, assinale a opo que contenha elementos do ato
administrativo que so sempre vinculados.
a) Competncia e objeto.
b) Finalidade e motivo.
c) Competncia e finalidade.
d) Finalidade e objeto.
e) Motivo e objeto.
6.
(ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Entre os
requisitos ou elementos sempre essenciais de validade dos atos

administrativos, que lhes so caractersticos e cuja preterio torna-os
passvel de nulidade, destacam- se:
a) agente capaz e forma prpria ou no defesa em lei.
66 de 69

comentados
b) agente capaz, motivo e objeto no vedado em lei.
c) competncia, motivo e finalidade de interesse pblico.
d) forma prpria e objeto previsto ou no vedado em lei.
e) objeto e forma previstos ou no vedados em lei.
7.
(ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Os atos
administrativos, mesmo quando eivados de vcios passveis de invalidlos, gozam de atributo da presuno de legitimidade, o que
a) autoriza sua imediata execuo ou operacionalidade.
b) impede sua anulao pela prpria Administrao.
c) no admite impugnao nem prova em contrrio.
d) s admite sua anulao por deciso judicial.
e) garante validade aos direitos produzidos, at antes de serem
anulados.
8.
(ESAF - 2004 - MPU - Analista)O ato administrativo goza da
presuno de legitimidade, mas, quando dele decorrerem efeitos

favorveis, para seus destinatrios e estiver eivado de vcio insanvel
de legalidade, a Administrao tem o direito de anul-lo
a) enquanto no produzir efeitos.
b) no prazo decadencial de 5 anos.
c) a qualquer tempo.
d) no prazo prescricional de 10 anos.
e) no prazo decadencial de 2 anos.
9.
(ESAF - 2010 - SMF-RJ - Fiscal de Rendas) Assinale a
opo incorreta, no tocante revogao do ato administrativo.

a) Atos que geraram direitos adquiridos a particulares no podem
ser revogados.
b) A revogao no o instrumento idneo para atingir ato
administrativo ilegal.
67 de 69

comentados
c) A revogao s pode ocorrer mediante ato da Administrao,
no podendo ser determinada por deciso judicial.
d) Os efeitos da revogao retroagem, alcanando os efeitos j
produzidos pelo ato revogado.
e) A revogao do ato administrativo tem como motivo a
inconvenincia ou a inoportunidade na manuteno de tal ato.
10.
(ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho) Assinale a
opo que contemple ato administrativo passvel de revogao.

a) Atestado de bito.
b) Homologao de procedimento licitatrio.
c) Licena para edificar.
d) Certido de nascimento.
e) Autorizao de uso de bem pblico.
11.
(FCC-2011-TRE-TO-Tcnico Judicirio) Podem ser revogados
os atos administrativos:
a) que j exauriram seus efeitos.
b)
enunciativos,
tambm
denominados
"meros
atos
administrativos", como certides e atestados.

c) vinculados.
d) que geram direitos adquiridos.
e) editados em conformidade com a lei
Gabarito:
1) B
2) C
3) C
4) E
5) C
6) C
7) A
68 de 69

comentados
8) B
9) D
10) E
11) E
7)
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo

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TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogao do Ato Administrativo,
Malheiros Editores, 2002.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo
24 edio, So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos
Administrativos, 3 Ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2008.

69 de 69

comentados
ZANNONI, Leandro. Direito Administrativo Srie Advocacia
Pblica, Vol. 3, Ed. Forense, Rio de Janeiro, Ed. Mtodo, So Paulo,
2011.
Informativos de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em
www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justia, em www.stj.jus.br.

70 de 69

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Direito Administrativo p/ Assistente Tcnico Ministrio da Fazenda.

AULA 01: Atos administrativos.

2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO.

2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS

TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO.

3.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES.

Prof. Daniel Mesquita

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Administrativo: conceito, elementos/requisitos, atributos, Convalidao,

A Administrao Pblica se movimenta, executa suas tarefas,

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administrativos. E estudando-os, saberemos verificar, na prtica, se o

administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos

produzir efeitos jurdicos

determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de

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apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos

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normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias,

Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o

competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo.

imodificvel pela vontade do agente;

imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia);

improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que

CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar

competncia pode ser objeto de delegao e avocao.

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A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito

de editar atos normativos;

de decidir recursos administrativos; e

exclusiva do rgo ou autoridade.

IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do

o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar;

a delegao pode ser parcial;

ela deve ser feita por prazo determinado;

a autoridade delegante pode permanecer com o poder de

Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente

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administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o

doutrinadores como expresses sinnimas.

Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a

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administrativos ocorrida no agente

agente para a prtica

(FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato

administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de

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possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que

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(ESAF - 2004 - MPU - Analista) Um dos elementos

essenciais validade, dos atos administrativos, a motivao, que

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Observe que o nico item da questo que no consta do rol dos

administrativo a seu bel prazer quando houver jurisprudncia indicada

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Assim, a nica diferena ser que a motivao, no caso do item

(ESAF - 2003 - PGFN - Procurador) A remoo de ofcio de

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