BREVE VISIN CRTICA DEL SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO

AMBIENTAL CHILENO1
Jos Ignacio Pinochet Olave2
A lo largo del mundo existen tantos sistemas de evaluacin de impacto ambiental como
pases que los han implementado. El diseo de estos sistemas est usualmente
determinado por: 1) Qu recursos naturales estn involucrados; 2) el desarrollo
econmico del pas; y 3) por la finalidad que involucra su creacin.
El sistema imperante en Chile es uno doctrinaria y tericamente correcto aunque
algo complejo, debido que este es un pas que tiene las ms variadas riquezas y
paisajes. Sin embargo, el sistema tiene defectos que se refieren ms bien a la orgnica
de las autoridades llamadas a administrarlo, las cuales son en gran medida autoridades
ms polticas que tcnicas.
A continuacin se refieren algunos aspectos de relevancia para la comprensin
del sistema instaurado en mi pas.
FINALIDADES PERSEGUIDAS CON SU CREACIN
En el caso de Chile, su rpido desarrollo econmico determina en buena medida el
sistema implementado, por cuanto se puede decir que con la implantacin de este
sistema se busc:
- Dar cumplimiento formal a tratados internacionales suscritos por Chile,
tales como la Declaracin de Ro Sobre el Medio Ambiente y El Desarrollo, el
documento Metas y Principios de la Evaluacin de Impacto Ambiental 3 , y el
Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Este cumplimiento formal es requerido por
un pas que, como Chile, basa su poltica econmica en la integracin comercial
con otros Estados y, por lo tanto, requiere proyectar una imagen de nacin
responsable y respetuosa de los acuerdos suscritos. Asimismo, el establecimiento
de un Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental es una exigencia cada vez ms
fuerte por parte de las entidades financieras y de cooperacin internacional.
- Dar seguridad a los inversionistas extranjeros de que sus proyectos de
inversin tendrn un sistema de ventanilla nica al cual someterse para obtener la
aprobacin ambiental. Evitando as quedar sujetos al actuar de otras autoridades
pblicas diferentes de aquella especial y expresamente llamada por la Ley a
intervenir en este proceso.
- Limitar el alcance que los Tribunales estaban dando a la norma
constitucional del artculo 19 N 8 de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Chile: El estado asegura a todas las personas ... el derecho a vivir en un medio
Ponencia del autor en el Seminario LA SOCIEDAD CIVIL, EL SECTOR PRIVADO Y EL ESTADO ANTE LA EVALUACIN DE
IMPACTO AMBIENTAL, 16 y 17 de noviembre de 1999. Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico, D.F.
2 Abogado; Egresado Programa de Magister en Derecho Econmico Escuela de Post Grado, Facultad de Derecho Universidad de Chile; Coordinador
de Proyectos Fiscala del Medio Ambiente - FIMA.
3 adoptado por decisin 14/25, del Consejo de Administracin del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de 17 de junio de
1987
1

ambiente libre de contaminacin. Nuestras cortes estaban desarrollando una rica

jurisprudencia en cuanto a qu debe entenderse por contaminacin y dando un
amplio valor a esta garanta. Entonces, la Ley de Bases del Medio Ambiente N
19.300 de 9 de marzo de 1994 vino a definir contaminacin, haciendo depender la
existencia de ella a la concurrencia de requisitos legales establecidos por la
autoridad.4
Empezamos a ver ya con claridad que los fines perseguidos con la dictacin de
esta ley se alejaron mucho de la conservacin del medio ambiente.
BREVE DESCRIPCIN DE LAS CARACTERSTICAS FUNDAMENTALES DEL
SISTEMA CHILENO
TIPOS DE DOCUMENTOS
Todo proyecto o actividad susceptible de causar impacto ambiental debe
someterse al sistema de evaluacin que establece la Ley de Bases del Medio Ambiente,
Ley 19.300, cuando concurra al menos uno de los supuestos establecidos en el artculo
10 de la misma norma. Por ejemplo: acueductos, embalses o tranques, lneas elctricas
de alto voltaje, aeropuertos, proyectos de desarrollo minero, proyectos de desarrollo o
explotacin forestales, ejecucin de obras en parques o reservas nacionales y
aplicacin masiva de qumicos en zonas prximas a centros poblados o masas de agua.
Que un proyecto o actividad se someta al Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental implica necesariamente que se haga uso de uno de los dos tipos de
documentos que la ley contempla: los Estudios de Impacto Ambiental y las
Declaraciones de Impacto Ambiental.
Los primeros son requeridos para proyectos o actividades susceptibles de causar
impacto ambiental que implica una cierta entidad o gravedad, la cual se aprecia
conforme a caractersticas que se contemplan en el artculo 11 de la misma Ley5. En
cambio la submisin de una Declaracin de Impacto Ambiental es la opcin residual.
CONTENIDO
Los Estudios de Impacto Ambiental tienen mnimos legales:
a.
Un ndice;
b.
un resumen;
c.
una descripcin del proyecto o actividad incluyendo los
antecedentes generales y la descripcin de las diferentes etapas;
d.
el plan de cumplimiento de la legislacin ambiental;
e.
una descripcin pormenorizada de aquellos efectos, caractersticas
o circunstancias del artculo 11 de la Ley que dan origen a la necesidad de
efectuar un Estudio de Impacto Ambiental;
f.
la lnea de base, que deber describir el rea de influencia del
proyecto o actividad: incluyendo la caracterizacin del medio fsico, bitico y
4 Art. 2 Para todos los efectos legales se entender por: c) contaminacin: la presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energa o combinacin
de ellos, en concentraciones o concentraciones y permanencia superiores o inferiores, segn corresponda, a las establecidas en la legislacin vigente.
5 riesgo para la salud de las personas, efectos adversos significativos en los recursos naturales renovables, reasentamiento de comunidades, localizacin
prxima a poblacin, alteracin paisajstica o al patrimonio cultural.

socioeconmico, el uso de los elementos del medio ambiente, los elementos

naturales y artificiales que componen el patrimonio cultural y la descripcin del
paisaje;
g.
una prediccin y evaluacin del impacto ambiental del proyecto o
actividad, incluidas las eventuales situaciones de riesgo;
h.
un Plan de Medidas de Mitigacin, Reparacin y/o Compensacin;
i.
un Plan de Seguimiento de las variables ambientales relevantes;
j.
la descripcin de las acciones realizadas previamente a la
presentacin del Estudio de Impacto Ambiental; y
k.
documentos de apoyo.
El contenido de las Declaraciones de Impacto Ambiental es radicalmente inferior,
pues ellos slo deben contener:
a)
La indicacin del tipo de proyecto o actividad de que se trata;
b)
la descripcin del proyecto o actividad;
c)
la indicacin de los antecedentes necesarios para determinar si el
impacto ambiental que generar o presentar el proyecto o actividad se ajusta a
las normas ambientales vigentes, y que ste no requiere de la presentacin de un
Estudio de Impacto Ambiental, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley y en el
Reglamento; y
d)
la descripcin del contenido de aquellos compromisos ambientales
voluntarios, no exigidos por la legislacin vigente, que el titular del proyecto o
actividad contemple realizar.
Adems de las exigencias de contenido, existen otras diferencias fundamentales
entre estos instrumentos:
a. Los Estudios de Impacto Ambiental requieren ser realizados por expertos,
en cambio las Declaraciones revisten la forma de una declaracin jurada. Ello, por
la complejidad de los primeros y porque se exige que en los estudios se seale: El
listado de los nombres de todas las personas que participaron en la elaboracin del
Estudio de Impacto Ambiental, incluyendo sus profesiones e indicando las funciones
y tareas especficas que desarrollaron.
b. Que ante la presentacin de un Estudio o de una Declaracin la autoridad
tiene un plazo de 120 das para pronunciarse. En relacin con los Estudios, en
caso de que transcurra el plazo sin que la autoridad se pronuncie, se entender
aprobado. Pero no existe el mismo efecto para las Declaraciones.
c. Los Estudios deben contemplar un plan de medidas de mitigacin,
reparacin y compensacin. Las declaraciones deben incluir la descripcin de
compromisos ambientales voluntarios.
CLASIFICACIN DEL SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
CHILENO
El sistema chileno es susceptible de ser clasificado, segn las siguientes
consideraciones:
a. El sistema de administracin poltica de Chile es unitario y declaradamente
descentralizado. Tal caracterstica es ms bien programtica, lo cual se manifiesta

tambin en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. Del mismo modo la

orgnica del Sistema declara ser descentralizada, pero en la prctica es
sumamente dependiente de la autoridad central.
b. Debido a las mltiples reas de desarrollo que tiene mi pas, tenemos un
sistema coordinado, en contraposicin a otros sistemas como el argentino, que es
sectorial.
c. En cuanto a quien realiza la asignacin de los impactos ambientales de un
proyecto o actividad. Sabemos que hay una tendencia liderada por EEUU, donde es
el gobierno el que los realiza a costa del interesado. En Europa es muy usual que
los estudios los realice directamente el proponente. En Chile se opt por este ltimo
sistema, sin repararse en que el comportamiento de los particulares y de las
autoridades que deben hacer cumplir las exigencias no es el mismo en Europa que
en Sudamrica. La teora dice que el mercado efectuar un control de calidad a
posteriori y que si los tcnicos y expertos no hacen bien su trabajo las autoridades
rechazarn el documento. Lamentablemente, muchas veces nuestras autoridades
atienden ms al monto de la inversin involucrada que a la calidad o seriedad de los
estudios, con lo cual se desvirta la operatividad los procedimientos.
d. Sistema de igualdad de condiciones para el sector pblico y del sector
privado.
e. Sistema de ventanilla nica. En pro de la eficiencia se ha adoptado este
principio con efectos en extremo nefastos. Efectivamente, antes de la dictacin de
esta ley poda ocurrir que la Corporacin Nacional Forestal o el Servicio Nacional de
Turismo, por ejemplo, negaran su autorizacin para un proyecto o actividad en su
rea de injerencia por causas ambientales. Hoy servicios descentralizados como
estos emiten informes tcnicos, pero finalmente la aprobacin administrativa puede
superponerse a la oposicin de esos organismos, de la forma que a continuacin se
explica.
La Ley 19.300 impone que los rganos de la Administracin del Estado, que
posean atribuciones legales asociadas directamente con la proteccin del medio
ambiente tienen una participacin facultativa, y an cuando estas se pronunciaren
desfavorablemente en contra de un Estudio de Impacto Ambiental, la autoridad
pertinente slo deber mencionar estas en el Informe Tcnico, pudiendo desestimarlas
de plano y, luego, ese rgano estar impedido de negar cualquier permiso o
pronunciamiento ambiental, pues la aprobacin de un Estudio de Impacto Ambiental
implica el otorgamiento de todos los permisos o pronunciamientos que procedan por
parte de los organismos del Estado. Incluso, la resolucin administrativa puede
establecer las condiciones o exigencias bajo las cuales otros organismos del Estado
deben otorgar sus permisos, con lo que se est impidiendo que cualquiera otro rgano
del Estado acte en el caso concreto.
PARTICIPACIN CIUDADANA
Mecanismos de participacin ciudadana: La Ley 19.300 contempla la
participacin de organizaciones ciudadanas y de personas naturales interesadas en el
proyecto o actividad sometido al sistema. Conforme a su artculo 26: corresponder a

las autoridades llamadas a pronunciarse sobre las Declaraciones o Estudios de Impacto

Ambiental establecer los mecanismos que aseguren la participacin informada de la
comunidad organizada en el proceso de calificacin de los Estudios de Impacto
Ambiental que se les presenten.
Publicidad: La ley contempla mecanismos para que se publique un extracto de
los Estudios y una lista de las Declaraciones en el Diario Oficial, no obstante, la
autoridad llamada a pronunciarse sobre una Declaracin o Estudio de Impacto
Ambiental puede mantener en reserva todos los antecedentes del caso que estime
necesario substraer del conocimiento pblico, aun solamente por una consideracin de
confidencialidad industrial o comercial.
Valor de las observaciones de las organizaciones ciudadanas y personas
naturales interesadas: la autoridad llamada a pronunciarse sobre una Declaracin o
Estudio de Impacto Ambiental, slo est obligada a ponderar aquellas en los
fundamentos de su resolucin. En la prctica, y segn una interpretacin administrativa
que vulnera las bases del principio de participacin, tal ponderacin se entiende
realizada por el slo hecho de mencionarse cual fue la observacin y el hecho de haber
sido ponderada y rechazada.
Recursos: El artculo 46 del Reglamento establece Las organizaciones
ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artculo 28 de la Ley, cuyas
observaciones no hubieren sido debidamente ponderadas en los fundamentos de la
respectiva resolucin, podrn presentar recurso de reclamacin ante la autoridad
superior de la que la hubiere dictado. Esto nos lleva al punto final de esta exposicin:
Cuales son las autoridades responsables del procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental, llamados por la Ley a aprobar o rechazar una Declaracin o Estudio de
Impacto Ambiental?
ORGNICA DE LA COMISIN NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE (CONAMA)
Los organismos que deben pronunciarse sobre la aprobacin o rechazo de los Estudios
o Declaraciones de Impacto Ambiental son:
La Comisin Nacional del Medio Ambiente: con competencia ambiental para
conocer de aquellas presentaciones proyectos cuyos efectos pueden abarcar ms de
una Regin del pas.
Las Comisiones Regionales del Medio Ambiente: Son tantas como regiones
existen en Chile y ante ellas se presentan aquellos documentos referidos a proyectos o
actividades cuyos efectos se circunscriben a una Regin determinada.
Como se puede apreciar de una simple lectura de las normas relativas a los
rganos mencionados, no existe un grado adecuado de independencia de nuestras
autoridades ambientales, respecto al gobierno central. De tal modo que lo que suele
primar es el criterio del gobierno de turno, el cual obviamente tiende a utilizar un prisma
de conveniencia poltica y econmica y no puramente tcnico ni ambiental.
Qu grado de eficiencia podrn tener entonces los procedimientos de
reclamacin establecidos en la ley, si en ellos es llamado a conocer el superior
jerrquico del recurrido? Para responder estas interrogantes debe tenerse presente que
tanto uno como otro dependen igualmente del gobierno central.

He aqu una de las principales razones de que la litigacin ante los Tribunales
ordinarios siga siendo imprescindible para la defensa del Medio Ambiente Chileno, en
desmedro del ejercicio de los procedimientos administrativos.
CONCLUSIN
Pues bien, hemos visto un sistema que no tiene defectos absolutos. La Comisin
Nacional del Medio Ambiente y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente tienen
libertad para ponderar las observaciones de la ciudadana. Alguien criticara esta
potestad si se ejerciera en forma real y efectiva? Con seguridad nadie. Entonces, por
qu el sistema es tan criticado y tiene en la prctica efectos ms bien formales?
La respuesta es sencilla, porque no se puede ser juez y parte y lamentablemente
en pases de escasos recursos como Chile los gobiernos son parte interesada en que
se concrete tanta inversin extranjera como sea posible, pues hay necesidades
inmediatas que satisfacer.
Esto es entendible, pero no justificable, porque hay tambin otras necesidades,
que no por no ser inmediatas pueden ser descartadas o simplemente ignoradas.
No obstante lo anterior, cabe recalcar, que los vicios no estn en la esencia del
sistema. Las fallas en la operatividad del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
chileno estn ms en la voluntad de las autoridades llamadas a aplicarlo que en el
sistema mismo.
An as, la legislacin es una herramienta adecuada para asegurar el
cumplimiento de los objetivos que un Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
debe perseguir, pero no puede privilegiarse la parte funcional o procedimental en
perjuicio de la orgnica llamada a darle cumplimiento so pena de crear un sistema
utilitario para el inversionista pero intil para el cuidado del medio ambiente, lo que en el
mediano y largo plazo tendr efectos nocivos no slo para el entorno, sino tambin para
los industriales nacionales.