1

LA CREACIN Y APLICACIN DEL DERECHO EN LA

GOBERNANZA:
EL CASO DEL OPEN METHOD OF COORDINATION
(OMC)
Jos A. Estvez Araujo
Catedrtico de Filosofa del Derecho
Universidad de Barcelona
ABSTRACT
En este texto se analizan las caractersticas y el funcionamiento
del llamado Mtodo Abierto de Coordinacin (OMC en sus siglas en
ingls) de la Unin Europea. Se trata de un mecanismo dirigido a
lograr una aproximacin en materia de poltica social entre los
Estados de la UE utilizando mtodos de soft law. El discurso terico
del OMC ensalza la legitimidad del mismo, tanto en su vertiente input
(participacin, transparencia, responsabilidad), como en su vertiente
output (eficacia). Aqu se mantiene la tesis de que el funcionamiento
real del OMC ha puesto de manifiesto que se trata de un mecanismo
de escasa eficacia y con serios dficits de legitimidad. Finalmente se
hacen algunas consideraciones de carcter prospectivo acerca del
futuro de este mecanismo de gobernanza de la UE en el marco de la
Estrategia Europa 2020.
PALABRAS CLAVE: Open Method of Coordination, Mtodo
Abierto de Coordinacin, OMC, Gobernanza, Legitimidad,
Unin Europea, Poltica Social, Europa 2020
EL MTODO ABIERTO DE COORDINACIN: ORGENES Y
CARACTERSTICAS
El grado de integracin en materia de poltica social en el seno
de la UE es menor que en otras materias como la poltica monetaria o
el mercado nico (por no decir que es prcticamente inexistente). Sin
embargo, hace un par de dcadas se empez a manifestar en el seno
de la UE la necesidad de europeizar en alguna medida ese mbito de
actuacin.
Pero como sealan (TRUBEK y TRUBEK 2005: 345-6) esto no es
debido a un aumento de la sensibilidad social de los polticos y
funcionarios europeos. La razn de que la poltica social deba dejar de
ser una cuestin exclusivamente nacional tiene que ver con la
creacin de la moneda nica. Hasta la creacin de un mercado y una
divisa nicos la poltica social de un estado no produca demasiadas
externalidades que afectasen al resto de estados. Sin embargo, con

el euro, la estabilidad presupuestaria de un pas ya no es slo asunto

de ese pas, sino de toda la UE o, al menos, de toda la eurozona.
Como dicen estos autores:
Todos los pases de la eurozona participan en el xito de los
esfuerzos de cada uno de los dems en cambiar sus polticas
laborales y asistenciales para asegurar la sostenibilidad fiscal frente a
los costes crecientes (TRUBEK y TRUBEK 2005: 346).
Muchos autores sostienen que sera imposible utilizar
mecanismos vinculantes europeos en el mbito de la poltica social.
Suelen referirse, a este respecto, a la diversidad de modelos de
Welfare en Europa (no obstante, habra que sealar que en otros
mbitos ms conflictivos la obligatoriedad s ha sido posible). Segn
estos autores, no podra seguirse el llamado Mtodo Comunitario
(basado en la promulgacin de normas vinculantes para los estados y
la posibilidad de control judicial de su aplicacin) para la integracin
en este campo. Tendra que seguirse un mtodo ms flexible y
absolutamente soft. Y ah es donde aparece el Mtodo Abierto de
Coordinacin (OMC en sus siglas en ingls) cuya primera
manifestacin se remonta a la Estrategia Europea de Empleo
aprobada en 1997, pero que qued definitivamente institucionalizado
en la Cumbre de Lisboa del ao 2000. Del mbito laboral, el OMC se
ha extendido a otros campos, como el de la integracin social o las
pensiones.
Caractersticas tericas del OMC
Fases de los procesos OMC
La UE ha instaurado procesos del OMC en diversas reas:
empleo, inclusin social, pensiones, salud, cultura En 2005 se
estableci el OMC social que integraba los campos de la inclusin
social, la salud y las pensiones. Puede verse, en este sentido, el
informe social britnico del ao 2012 que sustituye los anteriores
Informes sobre proteccin e inclusin social (GOV. UK 2012).
Algn autor ha hablado de fragmentacin (DAWSON 2010)
para referirse a esta diversidad en el marco OMC. De todas formas,
los procesos OMC tienen una serie de caractersticas generales
comunes, cuyo enunciado puede ayudarnos a entender cmo
funciona esa modalidad de gobernanza:
a) Los Estados miembros (a travs del Consejo) definen los
objetivos generales a alcanzar, los indicadores y las lneas directrices.
b) Los Planes de Accin Nacional (NAPS en sus siglas inglesas)
son elaborados por cada uno de los Estados. En ellos se seala el
nivel que ha alcanzado en la consecucin de los objetivos de acuerdo

con los indicadores. Tambin se incluyen los cambios que se proponen

para mejorar los resultados.
c) Se realizan procesos de peer review de los planes y
elaboracin de informes y recomendaciones por parte de la Comisin.
d) Reelaboracin peridica: de los NAPS (cada ao o cada dos
aos segn el proceso de que se trate) y, en intervalos mayores, de
los objetivos e indicadores a nivel europeo en funcin de la
experiencia obtenida por su puesta en prctica.
Planteamientos tericos sobre la eficacia del OMC
Algn autor ha sugerido que el OMC trata de optar por la va
procedimental pues la sustantiva no ha sido posible (DAWSON 2010):
es como decir ya que no nos podemos poner de acuerdo en las
cuestiones sociales, pongmonos al menos de acuerdo en los
procedimientos para llegar a acuerdos en estas materias. No voy a
entrar aqu en la cuestin de si el OMC es una estrategia de
procedimentalizacin o no. Lo que s resulta claro es que se trata de
una forma de abordar problemas que pertenece al nuevo paradigma
de la gobernanza, a las nuevas maneras de regular que se vienen
experimentando en estos ltimos tiempos.
El planteamiento del OMC tiene muchas similitudes con las
formulaciones norteamericanas del llamado experimentalismo
democrtico basadas en la filosofa pragmatista. La idea es que la
autoridad superior (en este caso la UE) no establece normas
obligatorias para todos, sino que slo seala objetivos a alcanzar y
deja que cada uno experimente acerca de cmo lograrlos de la mejor
manera posible. En ese proceso se deben proporcionar mecanismos
(como los peer review) para que unos miembros aprendan de otros y
se intercambien buenas prcticas. La tarea de la autoridad superior
es, as, fundamentalmente de monitorizacin y apoyo. Ni es
obligatorio participar en los procesos OMC, ni hay sanciones formales
en el caso de cumplimiento insuficiente de los objetivos. El impulso
para participar en este tipo de procesos debera ser no la amenaza de
sancin, sino la promesa de aprender de los otros estados, que han
tenido que afrontar dificultades similares en reas como el empleo o
la inclusin social.
Los autores que han defendido, desde el punto de vista terico,
la eficacia del OMC consideran que, entre otros, hay dos mecanismos
que garantizan su efectividad: el peligro de ser sealados con el dedo
(shaming) y la difusin de una cultura comn entre los gestores de los
diferentes estados. Ser sealado con el dedo significa aqu recibir
un informe desfavorable en los procesos de peer review, tener un
lugar bajo en los rankings, o ser objeto de una Recomendacin por

parte de la Comisin. Estas formas de presin pueden verse, adems,

reforzadas, si son utilizadas como instrumentos en el debate poltico
por la oposicin o por los grupos sociales. Sin embargo, la eficacia de
los mecanismos informales puede ser baja si los OMC no son objeto
de atencin por parte de los medios de comunicacin. E incluso
pueden resultar contraproducentes si la UE goza de poca legitimidad
entre la opinin pblica, pudiendo en este caso el gobierno
sealado volverla contra los planteamientos europeos. (ZEITLIN
2005: 17-18)
Los planteamientos tericos de raz institucionalista y
constructivista tambin dejan notar su influencia aqu. Llevan a
considerar que los efectos ms importantes de los procesos OMC se
producirn a largo plazo. El objetivo es crear una especie de cultura
comn entre los dirigentes, y sobre todo, funcionarios de todos los
estados en las materias a las que los procesos OMC se refieren
(fundamentalmente problemas sociales). Se considera que el
aprendizaje mutuo, la creacin de un discurso compartido y la
generacin de normas sociales entre quienes gestionan estos temas
contribuirn a aproximar las posiciones en materia de poltica social y
harn posible que la integracin europea se extienda tambin a ese
mbito.
La difusin de esa cultura comn sera el resultado de los
intercambios que se realizan en distintos escenarios entre gestores de
diversos pases y del discurso homogneo que exige la elaboracin de
los NAPS. Estos intercambios daran lugar a la difusin de los
planteamientos, indicadores, terminologa, etc. de los OMC entre los
altos funcionarios y los expertos de los diferentes pases creando
paradigmas burocrticos transnacionalmente compartidos. Este
proceso de socializacin incluye: efectos cognitivos (cambios en los
presupuestos causa-efecto de los actores, tales como los efectos
heursticos y reflexivos producidas por el aprendizaje mutuo), efectos
normativos (cambios en los valores de los actores), efectos
discursivos (cambios en los trminos o categoras utilizadas para
discutir cuestiones particulares) (BARCEVIIUS, WEISHAUPT Y
ZEITLIN 2014: 24).
Tambin la idea del aprendizaje mutuo como mecanismo de
direccin de polticas pblicas est asociada estrechamente al
paradigma de la gobernanza. Parte de la tesis de que los actores
pueden modificar sustantivamente sus posiciones en sus
interacciones con otros aunque tengan intereses a primera vista
contrapuestos. En esto se contrapone a las teoras de la negociacin
que consideran que los intereses estn dados y fijados y que la
conducta de los actores slo obedece a planteamientos estratgicos

en orden a maximizar sus intereses. En este punto, el OMC europeo

parece haber recibido influencias directas del experimentalismo
democrtico norteamericano, especialmente a travs de los trabajos
de Sabel (KRGER 2007: 3). El propio Sabel ha escrito, junto con
Zeitlin, un artculo en el que se considera enfticamente al OMC como
manifestacin de una nueva forma de gobernanza experimentalista
emergente en Europa (SABEL Y ZEITLIN 2008).
Las expectativas que gener el OMC se basaban tambin en el
caso de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC).
Originariamente no exista voluntad de integracin en materia de
asuntos exteriores en la Comunidad Econmica Europea. Pero en
1970 se puso en marcha un Programa de Cooperacin Poltica (EPC).
El plan consista en crear redes de intercambio de informacin y
opiniones entre quienes se ocupaban de la Poltica Exterior en los
diversos Pases. Su objetivo era generar una especie de reflejo
condicionado entre los gestores de asuntos exteriores de los pases
miembros de la CEE para que consultaran con sus colegas antes de
adoptar una posicin nacional en materia de poltica exterior (IDEMA
y KELEMEN 2006: 118). En este caso, parece que la estrategia
constructivista funcion relativamente bien, como pone de manifiesto
la asistencia de la actual PESC. Aunque la Poltica Exterior Europea no
sea un modelo de unidad por lo menos tiene instrumentos, como
Mister PESC o las acciones conjuntas que hacen posible a la UE
actuar de una forma coordinada en el exterior.
Como veremos ms adelante, sin embargo, estos mecanismos
soft no han funcionado demasiado bien en el caso del OMC.
FUNCIONAMIENTO REAL DEL OMC
A la hora de evaluar la eficacia y la legitimidad de los procesos
de gobernanza basado en mecanismos de soft law como el OMC
habra que tener en cuenta, en primer lugar, el entorno institucional y
poltico constituido por las otras instituciones y reas de actuacin de
la UE. Hay que tener en cuenta que estos procedimientos de
convergencia e integracin suaves estn rodeados de mecanismos
fuertes que condicionan sus mrgenes de actuacin. Podemos
pensar en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento o en las lneas
directrices de poltica econmica, o, sin ir ms lejos, en las exigencias
hechas por la llamada Troika, a los pases perifricos de la zona
euro. Son otros tantos elementos de gran dureza que delimitan lo
que se puede hacer en el mbito de la poltica social pues tienen un
efecto inmediato, entre otros, en el montante de las partidas
presupuestarias estatales dedicadas a gastos sociales. No deja de ser
sintomtico, por otro lado, que las cuestiones relativas a conseguir los

objetivos econmicos ortodoxos (control de la inflacin, del gasto

pblico, de la deuda, etc.) se regulen por medio del hard law y que
se reserve la experimentacin con el soft law al mbito de las
polticas sociales. Esa diferencia es indicativa de la desigual
importancia que tienen unos y otras en el proceso de integracin
europeo.
La participacin en el OMC
A) ONGS y grupos de afectados
La legitimidad de los procesos de toma de decisiones se basa,
ente otras cosas, en las posibilidades de participacin en los mismos
que se ofrezcan a los potenciales afectados. La participacin debe
hacer posible que las diversas opiniones, intereses y puntos de vista
puedan expresarse y ser tenidas en cuenta en la adopcin de la
decisin final. Y hoy en da parece ya claramente demostrado que los
mecanismos representativos por s solos no son suficientes para
garantizar esa posibilidad. Es necesario que los grupos sociales y las
personas afectadas puedan acceder directamente a los procesos
decisorios.
Hay tres trabajos que analizan la legitimidad de los procesos
OMC en la Unin Europea durante la primera dcada del siglo XXI
(DAWSON 2010; KRGER 2007 Y ZEITLIN 2005). Estos trabajos tienen
diferentes acentos y en algn caso hacen valoraciones
matizadamente distintas. Pero a partir de su lectura parece poder
concluirse que los procesos OMC estn aquejados de una notable
falta de legitimidad. Y esta carencia es debida, entre otras cosas a la
insuficiencia de los mecanismos de participacin en los mismos y al
excesivo peso que tienen la burocracia y la tecnocracia en sus
procesos de toma de decisiones.
Por lo que se refiere a las posibilidades de participacin de los
grupos sociales en los procesos OMC, son los trabajos de KRGER
(2007) y ZEITLIN (2005) los que ms luz arrojan sobre el asunto. El
estudio de ZEITLIN es el captulo final de un libro colectivo titulado
El mtodo abierto de coordinacin en accin. En l se extraen las
conclusiones obtenidas a partir de los anlisis empricos contenidos
en el volumen sobre el funcionamiento de los procesos OMC: la
Estrategia Europea de Empleo (EES en sus siglas en inglesas) y la
Estrategia de Inclusin Social. El artculo de KRGER tiene el
significativo subttulo de Dficits de legitimidad de la gobernanza
burocrtica de la poltica social. En l, su autora analiza
detalladamente la calidad democrtica de la Estrategia sobre
Inclusin Social a nivel europeo y en Francia y Alemania entre los
aos 2001 y 2005.

Un aspecto que ambos trabajos tratan es el de las posibilidades

de participacin en la elaboracin de los Planes de Accin Nacional
(NAP en sus siglas inglesas) por parte de los grupos sociales
afectados. Los Planes de Accin Nacional son los instrumentos que
traducen los objetivos acordados a nivel europeo en los diferentes
procesos OMC a leyes o a otras iniciativas polticas estatales. El
trabajo de KRGER slo se ocupa de la Estrategia de Inclusin Social
y no de la de empleo como s hace tambin el trabajo de ZEITLIN.
Pero como el propio ZEITLIN reconoce que el nivel de participacin de
los actores no estatales es mucho ms alto en la Estrategia de
Inclusin que en la de empleo (ZEITLIN 2005 13), las conclusiones que
extraigamos sobre la calidad democrtica de aqulla sern aplicables,
por extensin, a esta ltima.
El grupo ms activo de ONGS en el mbito de la inclusin social
a nivel europeo son las que integran la Red Europea Anti-pobreza
(EAPN en sus siglas inglesas). En su trabajo, ZEITLIN afirma que la
EAPN tiene un papel semi-oficial en el proceso de Inclusin Social
(ZEITLIN 2005: 10), lo que parece indicar un alto grado de
participacin de la red a nivel europeo. No obstante esta afirmacin
queda contradicha por el anlisis mucho ms especfico que hace
KRGER de la cuestin. De acuerdo con la autora alemana, los
rganos europeos ms importantes en el mbito del OMC son el
Comit de Proteccin Social (SPC en ingls) y el Subgrupo de
Indicadores (KRGER 2006 156). La participacin institucional a nivel
europeo en los procesos OMC se realiza fundamentalmente a travs
de estos dos organismos que se renen ocho o nueve veces al ao.
Pues bien, KRGER afirma que no hay reglas de participacin formal
para las ONGS en estos dos rganos (KRGER 2007: 573). La red
antipobreza tiene acceso slo informal al ISG y ha participado en la
discusin de algunos documentos e informes. Por ello parece un tanto
exagerada la atribucin de ZEITLIN de un papel semi-oficial en la UE a
esta red de ONGS europeas.
De hecho, las organizaciones que trabajan en el campo de la
inclusin social tenan mucho inters en participar en la elaboracin
de los indicadores de pobreza y exclusin social. Pero fueron
desplazadas a esta tarea esencial a favor de los expertos acadmicos.
Por otro lado, los propios grupos de excluidos no tienen ningn
mecanismo de participacin en la Estrategia de Inclusin a nivel
europeo. El balance de las posibilidades que tienen los afectados y las
organizaciones sociales de hacer or su voz y plantear sus propuestas
en el mbito de las instituciones europeas resulta ser, as, claramente
negativo.

Por lo que se refiere al mbito nacional y, especialmente, a los

procesos de elaboracin de los NAP, el trabajo de ZEITLIN se refiere a
un nmero ms amplio de pases, pero el estudio de KRGER analiza
mucho ms minuciosamente el funcionamiento real de los mismos en
Francia y Alemania.
La conclusin de ZEITLIN es que los afiliados nacionales de la
red antipobreza EAPN estn moderadamente satisfechos con su
participacin en los Planes de Accin Nacional sobre Inclusin Social
(ZEITLIN 2005: 11), aunque constata tambin que se ha extendido
cierta desilusin entre las ONGS a medida que las rondas del proceso
se han ido sucediendo.
Sin embargo, a partir de la descripcin que hace KRGER del
proceso de elaboracin de los NAP en Francia y Alemania, uno se
pregunta en qu se podra basar esa satisfaccin de las ONGS
aunque sea moderada. Pues la valoracin que hace KRGER es que
las oportunidades de participacin en el proceso de elaboracin de los
NAPs en Francia y Alemania han sido ms bien limitadas (KRGER
2007: 570).
Por lo que a Francia se refiere, slo en una fase muy avanzada
del proceso de elaboracin de los NAPs pudieron stos ser revisados
por actores sociales externos a la Administracin. Adems las
consultas se hicieron con prisas, muy poco tiempo antes del envo del
documento a la UE. Tampoco los representantes electos de los
ciudadanos pudieron influir en el proceso pues los NAPs del periodo
estudiado (2001-2005) fueron enviados al Parlamento despus de
haber sido remitidos a la Comisin, por lo que no haba ya posibilidad
de modificacin de los mismos.
Las caractersticas de los procesos de elaboracin de los NAPs
en Alemania fueron similares a los de Francia. Cuando se consult a
las ONGS (no siempre se hizo) fue en una fase muy avanzada del
proceso de elaboracin y con unos plazos muy perentorios. Y tampoco
el Parlamento pudo conocer el documento antes de que fuera enviado
a la Comisin en los aos 2001 y 2003. Slo en el 2005 se remiti el
NAP al Bundestag antes de su envo a la UE y el rgano
representativo del pueblo alemn dedic a debatirlo en tiempo de
45 minutos.
La conclusin que KRGER extrae de estos casos es que el nivel
de consulta fue mnimo. Es difcil entender, pues, de dnde pueden
nacer las satisfaccin de las ONGS de que habla ZEITLIN, al menos
en estos dos pases, que no son estados cualesquiera, sino que
constituyen algo as como el ncleo duro y las naciones con ms
influencia de la Unin.

B) El poder de los burcratas en los procesos OMC

Si en algo coinciden de forma unnime los tres autores que
estamos examinando es en el poder de los burcratas en los procesos
OMC.
KRGER afirma que la representacin burocrtica fue la ms
patente de todas (KRGER 2007: 574) en los procesos que ella
estudi. ZEITLIN, por su parte, resumiendo la precepcin que se
extrae de los captulos del libro que l concluye seala que el OMC es
visto
como un proceso restringido, opaco y tecnocrtico que
involucra a altos funcionarios domsticos y de la UE en una red
poltica cerrada (ZEITLIN 2005: 7). DAWSON por su parte afirma que
en los procesos OMC tanto la gua para la elaboracin de los Planes
Nacionales de Accin como la elaboracin misma de los Planes se
delega en redes informales de funcionarios tanto nacionales como de
la UE (DAWSON 2010: 406).
-As, aunque los objetivos, lneas maestras, indicadores, etc., de
los procesos OMC son aprobados por los gobiernos de los estados
miembros en el Consejo, en realidad stos son elaborados por
comits no electos (el Comit de Empleo, el Comit de Proteccin
Social y el Comit de Poltica Econmica) integrados por funcionarios
estatales y europeos (ZEITLIN 2005: 7; DAWSON 2010: 406). Las
reuniones de estos comits tienen lugar a puerta cerrada y sus
decisiones muy raramente son modificadas por el Consejo.
A nivel nacional, tambin la redaccin y coordinacin de los
Planes de Accin estn dominadas por la burocracia (ZEITLIN 2005: 7;
DAWSON 2010: 406); algo que ya se desprenda del anlisis de la
participacin de los grupos sociales en la elaboracin de esos planes.
Como se seal al inicio de este trabajo, uno de los factores que
contribuye a la managerializacin del derecho es lo que DAWSON
denomina informalizacin de las leyes. En el caso de la UE, una de
las causas de la informalizacin de las leyes (entendiendo por
leyes las normas aprobadas por el Consejo y el Parlamento) es la
dificultad de llegar a un acuerdo por parte de los estados miembros
respecto de una determinada cuestin. La utilizacin de una frmula
vaga es entonces un recurso que permite llegar formalmente a un
acuerdo aunque sea a costa de vaciarlo de contenido. Se trata de
algo parecido a lo que Carl Schmitt denominaba compromisos con
frmula dilatoria en el caso de las constituciones: cuando los
partidos que forman parte del proceso constituyente no logran
ponerse de acuerdo en un precepto constitucional, elaboran una
frmula vaga que pueda ser entendida como dando razn a cada una
de las posturas en conflicto. Ser, entonces, el legislador o el Tribunal

10

Constitucional quien en su momento dote de contenido el precepto

constituyente (aun cuando en realidad, no est legitimado para ello).
DAWSON pone como ejemplo de este tipo de clusulas la
redaccin del segundo objetivo comn del proceso OMC para la
Inclusin y Proteccin Social. Segn la misma se tratara de lograr la
activa inclusin de todos tanto reconociendo la participacin en el
mercado de trabajo como luchando contra la pobreza y la exclusin
social (DAWSON 2010: 405). Esta redaccin constituye un
compromiso con frmula dilatoria en el lenguaje de Schmitt ya que
en este punto el conflicto en el seno de la UE se da precisamente
entre los estados para los que el nico remedio para la pobreza es el
trabajo y aquellos que ven el problema de forma ms compleja y
multidimensional (DAWSON 2010: 406).
Dado que los indicadores, recomendaciones y dems deberan
basarse en este objetivo y dado que en la prctica estas guas son
elaboradas por comits de funcionarios, resulta que en realidad,
quienes definen cul es el objetivo del OMC son esos mismos
funcionarios ya que la frmula aprobada por las instancias polticas
est vaca de contenido.
Otro factor que fomenta la managerializacin del derecho es la
despolitizacin de los problemas para presentarlos de forma que
parezca legtima su resolucin por funcionarios o comits de expertos.
Un procedimiento para despolitizar (la apariencia de) un
problema es presentarlo como una cuestin de ajuste fino
(DAWSON 2010: 409), cuando en realidad se trata de un tema al que
subyacen conflictos de intereses muy profundos. Otro procedimiento
es presentar temas que son eminentemente polticos como si se
tratase de cuestiones meramente tcnicas que pudieran ser resueltas
exclusivamente por expertos en el tema. ZEITLIN seala por su parte
que en ocasiones, los estados miembros presentan los Planes de
Accin Nacional a la opinin pblica como si fueran informes
retrospectivos para la UE, cuando en realidad se trata de documentos
que contienen planes de accin para el futuro (ZEITLIN 2005: 7). Esa
es tambin una forma de disfrazar el carcter poltico de estos
documentos presentndolos como una mera rendicin de cuentas que
puede perfectamente ser elaborada por funcionarios.
La despolitizacin tiene como objetivo confirmar y expandir el
poder de los expertos y los burcratas de forma que cada vez ms
cuestiones de carcter poltico pueden caer dentro de su mbito de
decisin.

La transparencia del OMC

11

Los autores consultados son unnimes al sealar la opacidad de

los procesos de discusin y toma de decisiones en los procesos OMC.
Sandra KRGER, en relacin con el proceso relativo a la inclusin
social habla de un grado limitado de transparencia para decirlo
diplomticamente (KRGER 2005: 576).
Las deliberaciones del Comit de Poltica Social (SPC), rgano
clave en el proceso OMC de Inclusin Social se realizan a puerta
cerrada. No hay acceso pblico a sus actas ni a sus rdenes del da.
DAWSON seala que ni siquiera alguien como l, que hizo su tesis
sobre el tema, tuvo acceso a la informacin sobre las reuniones del
SPC (DAWSON 2010: 410). De otro rgano fundamental en el proceso
como es el ISG ni siquiera se conoce pblicamente los nombres de las
personas que lo componen. (KRGER 2007: 576).
Tampoco a nivel nacional es fcil acceder a ese tipo de
informacin. En las pginas WEB de los ministerios responsables del
proceso de Inclusin Social en Francia o Alemania no hay informacin
sobre los procesos OMC. En Alemania, la informacin sobre las
reuniones del rgano consultivo competente, los rdenes del da o las
actas
tampoco estn disponibles, ni siquiera pidindolas
expresamente (KRGER 2007: 576).
A esta opacidad de los procesos de toma de decisiones se suma
la falta de cobertura meditica de los procesos OMC. En todo un ao
dos peridicos tan importantes como Le Monde en Francia y el
Sddeutsche Zeitung en Alemania no publicaron ni un solo artculo
sobre el OMC Integracin. El propio ZEITLIN reconoce que la
cobertura meditica de los procesos OMC es muy baja (ZEITLIN
2005: 8). Todo ello hace que no haya habido debate pblico sobre los
procesos OMC, a pesar de la importancia que se les atribuye para
hacer posible una integracin social europea en el futuro.
El resultado de estos procesos a puerta cerrada dominados por
burcratas y tecncratas es que nadie resulta polticamente
responsable por las decisiones que se adoptan en el marco del OMC.
El Parlamento Europeo no tiene ningn poder de revisin o
supervisin sobre las decisiones que se adoptan en el marco del OMC.
En un informe del ao 2003 ese rgano se quejaba de estar siendo
excluido de los procesos OMC (IDEMA 2006: 119). Eso significa en la
prctica la ausencia de responsabilidad de quienes toman las
decisiones respecto de los supuestos representantes de los
ciudadanos europeos. A nivel nacional, los parlamentos tampoco
juegan ningn papel relevante, pues, como hemos visto ms arriba,
se les suele informar del contenido de los NAPs despus de haberlos
enviado a la Comisin.

12

En realidad, los nicos mecanismos de control sobre lo que se

decide y sobre quienes deciden parecen ser los procedimientos de
peer review. Es decir que los funcionarios y tecncratas slo son
responsables respecto de otros funcionarios y tecncratas que, a la
vez, son responsables entre ellos. Eso lleva a que los procesos de
supervisin por pares degeneren fcilmente en un amigable
compadreo de hoy por ti, maana por m (V. DAWSON 2010: 410). Con
ello la responsabilidad se diluye para quedarse prcticamente en
nada.
Dos autores que estudiaron tambin los procesos OMC llegan a
una conclusin que podemos hacer nuestra: el OMC no es un mtodo
adecuado para mejorar el nivel de legitimidad de la UE (IDEMA y
KELEMEN 2006: 118). Al igual que los otros trabajos citados ms
arriba, estos autores consideran que los estudios empricos sobre el
funcionamiento real de los procesos OMC ponen de manifiesto graves
deficiencias en lo que se refiere a participacin de los afectados,
transparencia de los procesos decisorios y responsabilidad de quienes
adoptan las decisiones. Ms que ver en el OMC una esperanza de
democratizacin de la UE lo ven como una amenaza que agravar el
sustancial dficit democrtico de la Unin.
IDEMA y KELEME no atribuyen, sin embargo, demasiada
importancia a la falta de legitimidad de los actuales procesos OMC
porque los consideran experimentales, marginales e inocuos. En eso
Sandra KRGER sustenta una opinin radicalmente contrapuesta y
ms acertada a nuestro parecer. La autora alemana seala que las
cuestiones que se debaten en los procesos OMC son de suma
importancia. Entre ellos est el problema crucial de cmo distribuir las
responsabilidades entre los individuos y el Estado en materias
asistenciales. El hecho de que los efectos de los OMC vayan a ser a
largo plazo y vengan a afectar ms a la cultura y socializacin de los
funcionarios que a polticas concretos no disminuye segn KRGER
las exigencias de legitimidad sino que, por el contrario, las aumenta.
(KRGER 2007: 579)
La eficacia del OMC
IDEMA y KELEMEN no comparten el entusiasmo por las nuevas
formas de gobernanza en general ni por el Mtodo abierto de
Coordinacin (OMC) en particular. Creen que la importancia actual y
las perspectivas de futuro del OMC han sido exageradas. Una prueba
de ello son los exiguos resultados que han obtenido los dos procesos
OMC de ms larga duracin (el relativo al empleo y el relativo a la
integracin social). Cuestionan tambin las perspectivas de desarrollo

13

y ampliacin futuras del OMC, arrojando dudas sobre la correccin de

sus fundamentos tericos.
IDEMA y KELEMEN cuestionan la capacidad real de la Comisin
para sealar con el dedo y avergonzar a los Estados que no
cumplan con los objetivos previstos en los procesos OMC. Esto es as,
entre otras razones, porque la Comisin necesita el apoyo de la
mayora cualificada del Consejo para aprobar sus informes negativos
o sus recomendaciones. En ocasiones la exigencia alcanza la
necesidad de un apoyo unnime. Lo que implica el absurdo
presupuesto de que el estado incumplidor tendra que votar contra s
mismo para que esa sancin informal fuese aprobada.
Los autores sealan expresamente que los defensores del OMC
tienen el ojo puesto en el xito de los mtodos informales en el
campo de la poltica exterior. Sin embargo, consideran que algo que
triunf en ese terreno no puede tener xito a largo plazo en el mbito
de la poltica social. Las razones son dos (IDEMA y KELEMEN 2006:
114 y 115). Por un lado consideran que los procesos de aprendizaje
mutuo penetran slo de manera muy superficial en las estructuras
administrativas de los Estados. Mencionan el caso extremo de
Holanda donde es una nica persona la que se dedica (a tiempo
completo) a elaborar el Plan de Accin Nacional en materia de
integracin social. Por otro, sealan, que a diferencia de otros
campos, en el terreno de la poltica social los gestores tienen muchas
fuentes de informacin y aprendizaje distintos del OMC (seminarios,
publicaciones acadmicas, revistas y peridicos, ONGS, etc.) por lo
que la socializacin en el seno del OMC puede quedar diluida por la
inferencia de esa multiplicidad de fuentes y formas ajenas a l.
Asimismo, como seala Sandra KRGER, para que el objetivo
del aprendizaje mutuo pudiera alcanzarse, sera necesario transferir
competencias de supervisin a la UE (que es, precisamente, lo que se
quiere evitar hacer). Adems, la posibilidad de desarrollar una poltica
social en la UE ser muy limitada, por no decir inexistente, si sta
queda subordinada, como en la Estrategia de Lisboa a los objetivos
del crecimiento econmico y la competitividad.
Por ltimo, la descripcin que la autora alemana hace de los
procesos de peer review en el mbito del OMC integracin parece
caricaturesca a primera vista. Sin embargo est basada en un estudio
emprico riguroso que comprende entrevistas a los participantes en
esos procesos (KRGER 2006: 11-12).
En un proceso de peer review se examina la poltica o aspectos
de la misma de un estado, el estado anfitrin. Ese parece ser un
lmite importante, pues los representantes de los otros estados no
tienen ocasin (o tiempo) de exponer las soluciones que ellos dan a

14

los mismos problemas. El proceso se inicia con el envo de un

documento informativo a los pases participantes. Por cada pas toma
parte un funcionario y un experto. Tambin estn presentes
funcionarios de la Comisin Europea.
Las discusiones parecen ser de carcter protocolario, con
muchas sesiones plenarias dedicadas a escuchar informes oficiales.
La informacin que los participantes reciben les resulta, en muchas
ocasiones, insuficiente. Segn confiesan algunos, no llegaron a
entender el funcionamiento de la poltica que se someta a su
consideracin. Por otro lado, la breve duracin del encuentro (media
jornada) no basta para realizar un trabajo en profundidad.
El resultado de las sesiones de peer review debera plasmarse
en informes que circulasen ampliamente. Sin embargo stos o no se
realizan, o se hacen oralmente a los compaeros de oficina, o no
tienen la ms mnima difusin entre las instancias superiores. Esto
pone de manifiesto la ineficacia e incluso inutilidad de los procesos de
peer review en el mbito del OMC integracin. Un elemento
absolutamente central en las teoras del aprendizaje mutuo se revela
como una mera formalidad intrascendente en la prctica.
BALANCE Y PERSPECTIVAS
Una operacin de marketing poltico?
Ante el panorama que hemos visto, hay quienes atribuyen el
nfasis de la Comisin y otros rganos de la UE en las nuevas formas
de gobernanza a una operacin de imagen. La Unin Europea tiene
mala reputacin como legislador. Su normativa es vista como
demasiado rgida, compleja y onerosa (especialmente para las
pequeas y medianas empresas). Por eso, ya desde la poca de
Delors se hicieron promesas de poner en marcha programas para
mejorar la calidad de la regulacin europea. Hablar de participacin
de los afectados, de soft law, de flexibilidad, como se hace en el
caso del OMC formara parte de la misma estrategia de propaganda.
Pero, desde el punto de vista de los autores, iniciativas
experimentales como el OMC nunca pasarn de ser eso, un
experimento relegado a reas perifricas de la actuacin de la UE. Las
nuevas formas de gobernanza segn IDEMA y KELEMEN nunca se
extendern a las zonas centrales de actuacin de la UE, donde se
mantendrn (e intensificarn) las formas legalistas y judiciales de
gobernar (IDEMA y KELEMEN 2006: 117-8)
A IDEMA y KELEMEN el OMC les parece, como se pone de
manifiesto en el ttulo de uno de sus trabajos, una falsa pista (red
herring) sobre lo que realmente est pasando en la UE: la Unin no
camina hacia nuevas formas de gobernanza ms flexibles y abiertas.

15

De acuerdo con los autores, lo que ocurre en la UE es que se estn

intensificando las formas legalistas y judiciales de gobernar. Todo lo
contrario de lo que la exaltacin se experiencias como el OMC parece
sugerir.
Segn estos autores (IDEMA y KELEMEN 2006: 117), la falta de
integracin social en la UE no se debe a las diferencias entre los
distintos tipos de estado asistencial existentes en Europa. El problema
fundamental es que hay una contraposicin entre quienes quieren
una Europa Social fuerte y quienes no desean ni or hablar de eso. P.
ej. Alemania sera uno de los pases ms reacios a la integracin en
materia social. Este rechazo se manifiesta en la reticencia a la
cuantificacin de objetivos o logros a nivel europeo en este mbito.
Los dirigentes alemanes no quieren que los procesos OMC se
conviertan en mecanismos de comparacin de resultados a nivel
europeo. Y alertan acerca del peligro de que a travs de los procesos
OMC la Comisin asuma de manera subrepticia competencias en
materia de poltica social (KRGER 2006: 4).
Es, pues, la oposicin frontal de algunos estados y partidos a
una integracin europea en el mbito social lo que ha impedido
cualquier tipo de avance en este sentido. Los procesos OMC
pretenden desbloquear el proceso pero quiz sean aceptados por los
detractores de la Europa social porque los ven como procesos inocuos
que carecen de trascendencia alguna.
En cualquier caso, que lo que prima en la UE es la preocupacin
por la estabilidad presupuestaria y no por la Europa social queda
puesto de manifiesto por el hecho de que los mecanismos de
integracin en materia de fomento del empleo y polticas sociales que
se han puesto en marcha no son obligatorios y han resultado bastante
poco eficaces. Sin embargo, cuando pases como Grecia o Irlanda se
han visto con problemas para hacer frente a los costes crecientes de
la deuda, se han arbitrado rpidamente instrumentos a nivel europeo
para intentar solventar el problema. Y estos mecanismos prevn unas
polticas de ajuste que carecen en absoluto de la ms mnima
sensibilidad social.
El OMC desde la perspectiva de la estrategia Europa
2020
En la actualidad nos encontramos en el marco de la Estrategia
Europa 2020, que sustituye a la Estrategia de Lisboa del ao 2000.
Este nuevo marco estratgico, que entr en vigor en 2010 introduce
novedades respecto a los procesos OMC llevados a cabo en la primera
dcada del siglo XXI. Una de las lneas maestras de la Estrategia 2020
es la inclusin social y la lucha contra la pobreza. En dicha estrategia

16

se establece el llamado Semestre europeo que es una especie de

hoja de ruta que contiene los procedimientos a llevar a cabo en el
primer semestre del ao. La culminacin del Semestre la constituyen
las recomendaciones especficas que se hacen a los distintos pases
en relacin con las diferentes polticas.
Lo ms novedoso en relacin con nuestro tema es que aqu se
incluye tambin la poltica social: En abril, los Estados miembros
presentan sus programas nacionales de reforma (que abarcan las
directrices econmicas y de empleo, incluyendo la Directriz 10 sobre
la promocin de la inclusin social). Finalmente (a finales de junio /
julio), las directrices son aprobadas formalmente por el Consejo.
Aunque la mayora de las recomendaciones se centran en las
reformas econmicas y de empleo, una proporcin creciente tambin
se ocupan de cuestiones de cohesin social, incluyendo la lucha
contra la pobreza y la exclusin social (BARCEVIIUS, WEISHAUPT Y
ZEITLIN 2014: 187).
Otro aspecto muy importante es el papel del SPC (Comit de
Poltica Social) en el Semestre europeo sin abandonar su papel en el
OMC. El SPC juega, pues en dos campos diferentes de manera
simultnea y tiene influencia en la elaboracin de las
recomendaciones. Por otro lado, por iniciativa del SPC se han
intensificado las tareas de monitoreo social, incrementando, entre
otras cosas las sesiones de peer review e introduciendo sesiones de
peer review temticas. Adems la estrategia Europa 2020 se propone
fomentar la participacin de los stakeholders en el OMC Social.
Tambin se plantea la necesidad de poner en prctica mecanismos de
presin ms intensos sobre los Estados para incrementar la eficacia
del OMC.
De todas formas, en estos momentos existe una gran
incertidumbre acerca de la evolucin del OMC en el marco de la
Estrategia Europa 2020. Nuestro grupo de investigacin tiene en
marcha un proyecto para evaluar los resultados de los procesos OMC
en Espaa, Portugal e Italia entre 2010 y 2015. Esta investigacin
pretende solventar las dudas que se plantean acerca del
funcionamiento del OMC en tres pases especialmente afectados por
la crisis de la Eurozona durante la segunda dcada del siglo XXI.

17

BIBLIOGRAFA
- BARCEVIIUS, Egidijus, WEISHAUPT J. Timo, ZEITLIN, Jonathan
(Coord.): Assessing the Open Method of Coordination. Institutional
Design and National Influence of EU Social Policy Coordination,
Palgrave Macmillan, 2014.
- BARCEVIIUS, Egidijus, WEISHAUPT J. Timo, ZEITLIN, Jonathan:
Institutional Design and National Influence of EU Social Policy
Coordination: Advancing a Contradictory Debate, en ID. 2014.
- BARCEVIIUS, Egidijus, WEISHAUPT J. Timo, ZEITLIN, Jonathan:
Tracing the Social OMC from Its Origins to Europe 2020, en ID. 2014.
-BERGER, P y LUCKMANN, T: La construccin social de la
realidad, Buenos Aires, Amorrortu, undcima reimpresin de la 1 ed.
De 1968, 1993.
-DAWSON Mark: Transforming Into What? New Governance in
the EU and the Managerial Sensibility in Modern Law, en Wisconsin
Law Review, 2, 2010, pp. 389-440.
-IDEMA, Timo y KELEMEN, R.Daniel: New Modes of governance,
the Open Method of Coordination and Other Fashionable Red Herring,
en Perspectives on European Politics and Society, 7, 1, Mayo 2006,
pp. 108-123.
- KRGER, Sandra: When learning hits politics or: Social policy
coordination left to the administrations and the NGOs?, en European
Integration online Papers (EIoP), Vol. 10 N 3, 2006. Consultado en
http://eiop.or.at/eiop/texte/2006-003.htm el 31 de marzo de 2011.
-KRGER, Sandra: The End of Democracy as We Know it? The
Legitimacy Deficits of Bureaucratic Social Policy Governance,
European Integration, Vol. 29, No. 5, December 2007, 565582.
-PPMI: Country Study Spain. Assessing the Effectiveness and
Impact of the Social OMC in Preparation of the New Cycle. Service
Order No. VC/2009/0880. Commissioned by DG Employment, Social
Affairs and Inclusion, 2011.
-SABEL Charles F. and ZEITLIN Jonathan: Learning from
Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in
the EU, en European Law Journal, Vol. 14, No. 3, Mayo 2008, pp. 271
327.
-TRUBEK, David M. y TRUBEK, Louise G.: Hard and Soft Law in
the Construction of Social Europe: the Role of the Open Method of
Coordination, en European Law Journal, 11, 3, Mayo 2005 pp. 343364.
- GOV.UK: UK National Social Report - Publications https://www.gov.uk/.../uk-national-social-report 24/5/2012.

18

-ZEITLIN, J.: Conclusion. The Open Method of Co-ordination in

Action. Theoretical Promise, Empirical Realities, Reform Strategy, in
ZEITLIN, J. and POCHET, P. (eds.) with MAGNUSSON, L.: The Open
Method of Co-ordination in Action. The European Employment and
Social Inclusion Strategies, Brussels, Peter Lang, 2005, pp.447-503.
-ZEITLIN, J.: The Open Method of Coordination and National
Social and Employment Policy Reforms: Influences,Mechanisms,
Effects. In Changing European Employment and Welfare Regimes:
The Influence of the Open Method of Coordination on National
Reforms, edited by Martin Heidenreich and Jonathan Zeitlin, pp. 214
245. London, New York: Routledge, 2009.