1

BOLILLA 3.
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL.
1-ADMINISTRACIN CENTRAL.
El conjunto de rganos y entes estatales estructurados orgnicamente para desempear
la funcin administrativa conforma la Administracin Pblica, considerada desde el
punto de vista orgnico.
Su organizacin est condicionada por el sistema poltico de cada pas. Argentina
adopt el sistema federal de gobierno, el cual supone la coexistencia de 2 rdenes de
autoridades y diferentes organizaciones administrativas. Cada Provincia conserva todo
el poder no delegado, dndose sus propias instituciones y rigindose por ellas.
En la organizacin administrativa nacional, cuya titularidad corresponde al PE, existen
2 estructuras bsicas, ambas bajo la direccin del PE:
1- Administracin Central: Su principio organizativo es el de jerarqua que, en
algunos casos se encuentra atenuada (administracin jurisdiccional o de contralor).
2- Administracin Descentralizada: Supone la creacin de nuevas entidades con
personalidad jurdica propia vinculadas al PE mediante las llamadas relaciones de
tutela o de control administrativo.
a- Gobierno Federal: Competencias.
La CN distribuye el poder del Estado entre la Nacin y las Provincias. Para la
distribucin existen 3 tcnicas constitucionales:
1- Fijar la competencia del Estado Federal y reservar las facultades no enumeradas
taxativamente a las provincias. (Art. 121 CN)
2- Estableciendo rgidamente las competencias de las provincias, atribuyendo al Estado
Nacional las facultades no asignadas a aquellas.
3- Enumerar los poderes de ambos gobiernos.
Las atribuciones estatales pueden clasificarse en:
a) Delegadas al gobierno federal (Art. 99, 100 y 75 inc. 12) Ej. Cdigo de Fondo
b) Conservadas por las provincias (Art. 5, 121 y 122) Ej.: Cdigo de Forma
c) Concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos. (Art. 75 inc. 18 y 125)
La competencia que la CN atribuye al gobierno federal atiende a la ndole de las
actividades, es decir, en razn de la materia. Pero, en determinados supuestos, se
atribuyen al E Nacional competencias en razn del territorio y de las personas.
En lo que concierne a la competencia atribuida; ella puede distinguirse de la siguiente
manera:
1- Poderes de gobierno interior: Dicta los cdigos de fondo, regula el comercio
martimo y terrestre con los otros E y de las provincias entre s, provee lo
conveniente a la prosperidad, adelanto y bienestar del pas.
2- Poderes relativos al gobierno exterior: Celebra tratados, arregla definitivamente los
lmites del territorio de la Nacin.
3- Poderes de guerra: Tiene a su cargo la seguridad de las fronteras, declara la guerra y
hace la paz, organiza y conduce los ejrcitos.

-Derecho Administrativo.-

2
4- Poderes relativos a la hacienda: Provee a los gastos de la Nacin con el producido
de los derechos de importacin y exportacin. Respecto al poder impositivo, el
Gobierno Nacional slo puede establecer impuestos directos por tiempo
determinado proporcionalmente iguales en todo el territorio nacional y siempre que
la defensa, seguridad y bienestar comn lo exijan.
5- Poderes relativos a la administracin de justicia: La CN organiza un doble sistema;
estableciendo un Poder Judicial en el mbito nacional y determinando que las
provincias deben asegurar la administracin local de justicia.
Competencia en razn el territorio: el E federal solo tiene competencia sobre la Capital
Federal y tambin ejerce legislacin exclusiva sobre lugares adquiridos por compra o
cesin en provincia para establecer fortalezas, arsenales, almacenes o establecimientos
de utilidad nacional
I- Poder Ejecutivo Nacional.
Segn la CN, el PE es desempeado por un ciudadano que ostenta el ttulo de
Presidente de la Nacin Argentina, quien es el Jefe supremo de la Nacin (no significa
que est por encima de los otros poderes, ya que debe haber un equilibrio entre ellos,
significa que es cabeza del PE) y responsable poltico de la administracin general del
pas. Es un poder unipersonal
Competencias.
Estn previstas en el art. 99 CN, pero la enumeracin no es taxativa. No se requiere de
una norma expresa para asignar funciones al PE, por cuanto le pertenecen las funciones
no asignadas a otros poderes.
Ellas pueden clasificarse en:
1- Facultades de gobierno o polticas: Se ejercen en un marco de discrecionalidad en
cuanto al poder de iniciativa, pero es siempre una actividad vinculada a la CN. Art.
99 inc. 1, 4, 11 y 15 (Jefe de E, de Gobierno y Comandante de las FA, Responsable
poltico de la Adm. Gral del Pas, nombra jueces de la CSJN y de la justicia federal,
concluye y firma tratados de integracin, declara la guerra y ordena represalias)
2- Facultades normativas: Expide instrucciones y reglamentos, tiene potestad para
dictar reglamentos de ejecucin. El art. 76 CN, autoriza los reglamentos delegados.
Art. 99 inc. 1 (reglamentos autnomos) inc. 2 (reglamentos de ejecucin), art. 76
(delegacin legislativa en caso de Emergencia pblica y Administracin)
3- Facultades colegislativas: Participa de la actividad tendiente al dictado de leyes por
el Congreso, las promulga y hace publicar; puede presentar proyectos de ley,
teniendo el derecho de iniciativa. En circunstancias excepcionales dicta decretos de
necesidad y urgencia. (Art. 99 inc. 3) Inicia las sesiones ordinarias, recomendando
las medidas que juzgue necesarias, llama a sesiones extraordinarias y prorroga las
sesiones ordinarias.
4- Facultades administrativas: Le corresponde la titularidad de la funcin
administrativa. La desempea en su carcter de rgano encargado de la aplicacin
de las leyes cuando concede jubilaciones o hace recaudar las rentas, da ordenes a los
rganos administrativos, los controla o resuelve conflictos entre ellos, o cuando

-Derecho Administrativo.-

3
nombra o remueve empleados. Algunas actividades administrativas deben ser
cumplidas conjuntamente con otros poderes del Estado (Senado), como el
nombramiento de Jueces y Embajadores. (Art. 99 inc. 4)
5- Facultades jurisdiccionales: Las funciones jurisdiccionales del PE fueron aceptadas
por la CSJN, siempre que exista un control judicial posterior suficiente, con
amplitud de debate y prueba.
El PE ejerce 3 Jefaturas:
I. Es el Jefe del Estado, y como tal representa a la Nacin en el mbito internacional.
II. Es el Jefe de Gobierno y cabeza de la Administracin, y por ello es el superior
jerrquico de todos los rganos creados en el mbito del PE.
III. Es el Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas.
La CN le atribuye el ejercicio de facultades excepcionales, como el indulto y la
conmutacin de penas.
II- Jefe de Gabinete (JG): Competencia y funciones.
La incorporacin de esta figura proviene de tendencias partidarias del sistema
parlamentario que piensan que al atenuar el poder del, se pretendi, sin lograrlo
La vinculacin entre el Presidente y el JG est determinada por frmulas que suponen
una relacin jerrquica entre ambos. Esta relacin se apoya en varias disposiciones de
la CN, a saber:
1- La facultad de nombrar y remover discrecionalmente al JG.
2- El poder de impartirle instrucciones.
3- Las delegaciones administrativas expresamente previstas.
La atribucin al Congreso para remover al JG por el voto de la mayora absoluta de
cualquiera de las Cmaras (voto de Censura), importa una atenuacin del
presidencialismo ya que se trata de un rgano que goza de la confianza del Presidente.
En este contexto se ubica el deber del JG de concurrir al menos una vez por mes al
Congreso para informar sobre la marcha del Gobierno.
Entre las facultades del JG el art. 100 CN, hay algunas que son privativas del JG. Sin
embargo, la exclusividad de tales facultades no afecta la relacin jerrquica que
mantiene con el Presidente. En las facultades privativas hay una razn de especialidad
que hace que slo el JG sea el rgano con idoneidad constitucional para participar con
su voluntad en el acto administrativo presidencial o para ejercer la funcin asignada por
la CN. Entre las potestades privativas encontramos:
1- Presidir las reuniones del Gabinete en caso de ausencia del Presidente.
2- Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso.
3- La intervencin y el refrendo en el procedimiento para el dictado de reglamentos de
necesidad y urgencia.
4- Hacer recaudar las rentas y ejecutar la ley de presupuesto
III- rgano Ministerial: Naturaleza y atribuciones
Los Ministros no integran el rgano presidencial, al cual estn jerrquicamente
subordinados. La CN establece que los Ministros-Secretarios tendrn a su cargo el
despacho de los negocios de la Nacin y refrendarn y legalizarn los actos del

-Derecho Administrativo.-

4
Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Su nmero y
competencia se establecen por una ley especial.
El Gabinete (Reunin de todos los ministros) no es un cuerpo que posea unidad
como el gabinete parlamentario, sin perjuicio de que algunas decisiones deban adoptarse
en acuerdo de gabinete. Cada Ministro es un rgano diferenciado con individualidad y
poderes propios.
Son nombrados y removidos por el PE; el Presidente por s solo nombra y remueve los
Ministros.
Las atribuciones de cada ministro difieren de acuerdo a la atribucin de competencias,
hecha por la ley, en razn de la materia. Ejercen la jefatura de cada una de las ramas de
la administracin (ministerios).
Cuando actan como secretarios del PE refrendan y legalizan los actos del Presidente,
siendo responsables por los actos que legalizan.
El refrendo no significa que los actos del PE sean complejos, sin perjuicio de la
responsabilidad ministerial. El refrendo es un acto de autenticacin o legalizacin
necesario y esencial para atribuir validez al acto o reglamento administrativo.
Los Ministros no pueden por s solos adoptar resoluciones. Como Jefes de los
respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al rgimen econmico y
administrativo y ejercen la direccin y control de las actividades que realizan los
rganos que les estn subordinados; pueden delegar funciones en rganos inferiores.
Pueden dictar reglamentos cuando se les haya atribuido competencia para ello.
Adems de las funciones que tienen acordadas por la CN y la Ley de Ministerios, el PE
puede delegarle sus propias funciones. Si bien la CN no prev la delegacin, la doctrina
no la cuestiona, siempre que se trate de atribuciones del Presidente como cabeza de la
administracin general del pas.
Los ministros estn sujetos a diferentes tipos de responsabilidad: administrativas, penal,
disciplinaria, contable o patrimonial.
Atribucin de los Ministros:
a) Jefe de cada ministerio
b) Secretario del PE
c) Colabora en la elaboracin de proyectos de ley y decretos
d) Adopta medidas en el Ministerio
e) Tiene potestad reglamentaria
f) Puede delegar
IV- Organizacin Burocrtica: Secretaras y Subsecretaras.
En el mbito de la Presidencia de la Nacin se crearon Secretaras (con sus
correspondientes subsecretaras) bajo la dependencia del PE.
En la lnea jerrquica inmediata inferior a los Ministros, se prev la posibilidad de
creacin de otros rganos, que se llaman Secretaras Ministeriales y Subsecretaras. Su
origen es legal y sus competencias son atribuidas por reglamentos.
Descendiendo en la escala jerrquica, encontramos otros rganos que integran la
persona jurdica del E Nacional. Son rganos de distinto tipo y que ejercen las ms
variadas funciones: funciones activas, de control, consultivas, concentrados y

-Derecho Administrativo.-

5
desconcentrados, etc. Pero la estructura de los rganos est sometida a un rgimen
jurdico comn. Cada una de las ramas de la Administracin, si bien tiene una
competencia en razn de la materia diferente, tiene rganos que cumplen idnticas
funciones: Son llamados rganos de apoyo (direcciones generales de administracin,
oficinas de personal).
Orden jerrquico:
1- Ministerios.
2- Secretarios o Sub-secretarios.
3- Direccin Nacional o General.
4- Departamentos.
5- Divisiones.
6- Secciones y,
7- Oficinas.
La creacin de rganos y su estructuracin se realiza por reglamentos de organizacin
del PE.
V- Organizacin consultiva de carcter jurdico.
En el mbito de la Administracin Central y Descentralizada, cuya direccin ejerce el
PEN, la Procuracin del Tesoro de la Nacin (PTN) desempea la funcin de
asesoramiento jurdico ms importante, cuya existencia es necesaria en todo Estado que
quiera encuadrarse en un rgimen de Justicia.
Actualmente, el nombre PTN, no se adecua a su competencia, pues se le fueron
asignando nuevas funciones, transformando el rgano recaudador judicial de impuestos
en asesor jurdico de la Administracin Pblica Nacional.
El Procurador del Tesoro de la Nacin es un rgano que, con rango equivalente al de
Secretario Ministerial, depende del Presidente acta en la rbita de la Secretara de
Justicia, sus funciones principales son:
1- Asesora jurdicamente al PE, Ministros, Secretarios y Subsecretarios y entes
descentralizados
2- Es representante del E Nacional en juicio, cuando as lo disponga el PE, lleva el
control y direccin de todos los juicios en los que el E es parte.
3- Resuelve los conflictos patrimoniales entre rganos o entes nacionales, siempre que
las cuestiones no excedan de un determinado monto.
4- Asesora, con carcter obligatorio, en los recursos que se interpongan contra actos
que emanen de Ministros o Secretarios de la Presidencia de la Nacin, o en
cuestiones jurdicas complejas, o para establecer jurisprudencia uniforme o la ndole
del inters econmico comprometido requiera su atencin
5- Dirige el Cuerpo de Abogados del Estado; etc.
El Cuerpo de Abogados del Estado est integrado por todos los servicios de
asesoramiento jurdico del E Nacional y sus entidades descentralizadas. Dependen
tcnica y profesionalmente del Jefe del Cuerpo de Abogados del E que es el Procurador
del Tesoro. Los abogados del Cuerpo estn obligados a seguir la doctrina que emane de
los dictmenes de la Procuracin.

-Derecho Administrativo.-

6
Las funciones de los abogados exceden el simple asesoramiento, deben velar por el
recto procedimiento administrativo, intervienen en la celebracin de contratos
administrativos y representan y patrocinan al E en juicio. La LNPA exige la
intervencin previa de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico antes de la
emisin de cualquier acto administrativo susceptible de afectar los derechos subjetivos o
intereses legtimos. (Art. 8 LNPA)
La actividad consultiva que realizan los abogados del E se traduce en dictmenes de
requerimiento facultativo u obligatorio, pero nunca vinculantes para el rgano que tiene
a su cargo la administracin activa. Por ello, la responsabilidad por los actos es del
rgano que emite el acto, el rgano consultivo, slo ser responsable, cuando su parecer
fue malicioso o ilcito.
VI- Organizacin de control.
Como toda persona jurdica que posee un patrimonio, el E, para poder cumplir con sus
funciones necesita llevar una contabilidad de esos bienes que le permitan registrar las
diferentes operaciones que efecta (recaudacin de fondos).
La CN establece cmo se forma el patrimonio del E y cules son sus ingresos: El
Gobierno Federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro Nacional
formado del producto de los derechos de importacin y exportacin, del de la venta o
locacin de las tierras de propiedad nacional, de la renta de correos, de las dems
contribuciones que imponga el Congreso y de los emprstitos. (Art. 4 CN)
En lo relativo a los gastos del E, la CN establece que el Congreso fijar anualmente el
presupuesto de gastos de la Nacin y aprobar o desechar la cuenta de inversin,
siendo atribucin del PE decretar su inversin de acuerdo con la ley o presupuesto de
gastos.
La reforma de 1994 estableci que el control externo del sector pblico nacional (en sus
aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos) es una atribucin propia
del PL, quien debe ejercerla con sustento en los dictmenes emanados de la Auditoria
General de la Nacin (AGN). Al darle jerarqua constitucional a la AGN, circunscribe
su competencia al control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la
Administracin Pblica centralizada y descentralizada.
A su vez, la CN, atribuye a la AGN facultad para intervenir en el trmite de aprobacin
o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de fondos pblicos.
Ley 24.156 de Administracin Financiera (LAF) -1992-.
Fue precedida por la llamada Ley de contabilidad. La LAF constituye una reforma
integral de las estructuras y sistemas de la administracin financiera del E e importa una
profunda transformacin del sistema de control del sector pblico.
La LAF crea 2 rganos de control, a saber:
1- Sindicatura General de la Nacin (SIGEN): Control interno.
2- Auditoria General de la Nacin (AGN): Control externo.
Son 4 los sistemas que integran la Administracin financiera del E, ellos debern
hallarse interrelacionados y funcionar en forma coordinada:
1- Presupuestario.

-Derecho Administrativo.-

7
2- De crdito pblico.
3- De tesorera.
4- De contabilidad.
La direccin de estos sistemas en la LAF se atribuy a 4 rganos:
Presupuestario.
Oficina Nacional de Presupuesto.
De crdito.
Oficina Nacional de Crdito Pblico.
De tesorera.
Tesorera General de la Nacin.
De contabilidad.
Contadura General de la Nacin.
Todo el sector pblico, sin excepcin, est regido por la LAF. Dicho sector pblico
est integrado por:
1- Administracin nacional, conformada por la Administracin Central y los
organismos descentralizados, comprendiendo en estos ltimos las organizaciones de
seguridad social.
2- Empresas y Sociedades del Estado (empresas del Estado, sociedades del Estado,
S.A. con participacin estatal mayoritaria, sociedades de economa mixta y todas
las organizaciones empresariales donde el Estado tenga participacin mayoritaria en
el capital o en la formacin de las decisiones societarias).
Control interno.
De acuerdo a los preceptos contenidos en la LAF, la SIGEN fue creada como rgano
rector de control interno del PEN, quien ejerce la Jefatura de la Administracin Pblica
Nacional y tiene a su cargo la administracin general del pas.
El sistema de control interno que dirige la SIGEN se completa con unidades de
auditoria interna a crearse en cada jurisdiccin y en las entidades que dependen del
PEN. Estas unidades actan bajo la coordinacin tcnica de la SIGEN.
Las autoridades superiores que ejerzan la direccin de las unidades de auditoria interna
son responsables del mantenimiento de un adecuado sistema de control que incluye los
instrumentos de control previo y posterior, dado que se considera que las fallas de
control interno son evidencias de defectuosa administracin.
Los auditores necesitan conocer previamente la planificacin y el ordenamiento de las
decisiones as como realizar el seguimiento de los actos al tiempo de su ejecucin.
Alcance del control interno: Los aspectos legales (contables y financieros) como los de
mrito o de gestin, e incluye la evaluacin de programas, proyectos y operaciones.
Se trata de un control integral que debe fundarse en criterios de economa, eficiencia y
eficacia. Tiene una funcin preventiva.
La SIGEN no est facultada para observar los actos de los organismos sobre los que
advierte incumplimiento de las normas y criterios que rigen el control interno. Su
funcin se limita a informar las transgresiones al PEN y a la AGN, junto al deber de
informar, peridicamente a la opinin pblica, tambin asesora para facilitar que los
rganos cumplan las normas estableciendo una interpretacin nica de la aplicacin de
estas leyes.
Est a cargo de un funcionario llamado Sndico General de la Nacin, cuya
designacin corresponde al PE, previndose la asistencia de 3 Sndicos Generales

-Derecho Administrativo.-

8
Adjuntos (lo sustituyen en caso de ausencia o impedimento). Deben ser Contador
Pblico Nacional o Abogado, con un mnimo de 8 aos de experiencia en
Administracin Financiera y Auditora. Tiene personera jurdica diferente al E y
autarqua administrativa y financiera.
Control externo.
Bajo la dependencia orgnica del Congreso de la Nacin, la LAF cre una nueva
entidad: La Auditoria General de la Nacin (AGN), con el objeto de atribuirle la
funcin de realizar el control externo de todo el sector pblico. La LAF establece que se
trata de una entidad con personera jurdica propia que posee independencia funcional
y financiera.
Contenido del control externo: Guarda simetra con el alcance del control que ejerce la
SIGEN, ya que comprende los aspectos presupuestarios, patrimoniales, econmicos,
financieros, legales y de gestin.
Obviamente, todo lo que constituya un control de
mrito (control de gestin) es una funcin de colaboracin con el PE (inter-poderes),
por cuanto la fiscalizacin que haga el Congreso, se tiene que limitar a los aspectos
inherentes a la legitimidad, ya que no se concibe un control parlamentario sobre
aspectos relativos a la oportunidad o conveniencia econmica, eficacia y eficiencia de
los actos controlados que son privativas del PE.
El control de la AGN es siempre posterior a la emisin y ejecucin de los actos,
persigue el fin de no obstaculizar ni paralizar la actividad administrativa. Hubiera sido
mejor, aun manteniendo el control a posteriori, atribuir a la AGN la facultad de
formular observaciones con efectos suspensivos a fin de asegurar la eficacia del control.
En la asignacin de funciones se destacan las facultades:
Genrica: Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias,
la de realizar auditorias financieras, de legalidad y de gestin respecto de rganos y
entes estatales.
Especfica: Dictaminar sobre los estados contables-financieros de los entes privados
adjudicatarios de procesos de privatizacin. Esta facultad implica un grado mayor
de intervencionismo, y devino en una norma inconstitucional por exceder el marco
de competencia del art. 85 CN (Control de legalidad, gestin y auditora de toda
actividad de la Adm. Pblica Centralizada y descentralizada)
Composicin: est a cargo de un rgano colectivo integrado por 7 Auditores Generales
que duran 8 aos (pudiendo ser reelegidos), pueden ser removidos en caso de
inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por el procedimiento
establecido para su designacin. Deben tener ttulo universitario (contador o abogado
con especializacin en administracin financiera y control). Seis son designados por
resolucin de las dos Cmaras del Congreso Nacional (3 corresponden al Senado y 3 a
Diputados, el 7 es designado por resolucin conjunta de los presidentes de las Cmaras
de Senadores y Diputados y es el presidente que ejerce la representacin y quien tiene a
su cargo la ejecucin de sus decisiones siendo designado a propuesta del Partido
Poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso.

-Derecho Administrativo.-

9
b- Control Parlamentario.
La LAF reglament un control parlamentario que ser ejercido por la Comisin Mixta
Revisora de Cuentas, rgano del Congreso Nacional, integrado por 6 senadores y por 6
diputados, quienes permanecen en sus funciones el tiempo que duran sus mandatos en
las comisiones permanentes.
Deberes:
1- Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cmaras el Programa de accin anual de control externo ha desarrollar por la AGN.
2- Analizar el Proyecto de Presupuesto Anual de la AGN y remitirlo al PE para su
incorporacin en el Presupuesto General.
3- Encomendar a la AGN la realizacin de estudios, investigaciones y dictmenes
sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realizacin.
4- Requerir de la AGN toda la informacin oportuna sobre las actividades realizadas
por ella.
c- Defensor del Pueblo.
La reforma de 1994 (art. 86 de la CN) incorpor la figura del Defensor del Pueblo, en
el mbito del Congreso, como rgano independiente de control, sin recibir instrucciones
de ninguna autoridad.
Su misin (adems del control de las funciones administrativas pblicas): es la Defensa
y proteccin de los DH y dems derechos, garantas e intereses tutelados en la CN y las
leyes, frente a hechos, actos u omisiones de la Administracin.
El funcionario ocupa el cargo por 5 aos reelegible por una nica vez, designado y
removido por el Congreso con el voto de las 2/3 partes de los miembros presentes de
cada una de las Cmaras.
La CN le reconoce una determinada legitimacin procesal, le extiende el rgimen de
inmunidades y privilegios de los legisladores.
La accin de responsabilidad contra los funcionarios y personas que se
desempean en las jurisdicciones y entidades controladas.
La LAF contempla la responsabilidad patrimonial de toda persona fsica que se
desempee en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la AGN.
Se trata de la responsabilidad que contraen dichas personas frente al Estado o entes
jurdicos respectivos por el hecho de su desempeo en los rganos y entidades que
componen el llamado sector pblico sujetas a la competencia de la AGN, donde el
factor de atribucin es eminentemente subjetivo. Para que proceda dicha
responsabilidad se requiere:
1- La imputabilidad material del acto o hecho realizado en ejercicio de las funciones.
2- La existencia de dolo, culpa o negligencia.
3- El dao econmico.
4- Que no exista otro rgimen especial de responsabilidad patrimonial.
El ejercicio de la accin de responsabilidad, ante el silencio de la LAF, corresponde a la
entidad o jurisdiccin perjudicada por el acto.

-Derecho Administrativo.-

10
Entidades descentralizadas y empresas pblicas.
Las actividades que lleva a cabo el Estado a travs de las entidades que asumen distintas
formas jurdicas pueden dividirse en 2 grupos:
1- Personas Jurdicas Pblicas.
2- Personas Jurdicas Privadas.
Dentro de las entidades pblicas estatales (Administracin Descentralizada) coexisten
las formas jurdicas puras (con un rgimen tpico de Derecho Pblico -entidades
autrquicas.-) con aquellas entidades descentralizadas que realizan actividades
industriales y comerciales (dotadas de un rgimen jurdico mixto de Derecho Pblico y
Privado -empresas del Estado.-).
Los rasgos caractersticos de estas entidades son:
La creacin estatal y
La pertenencia a la organizacin administrativa.
A su vez, el Estado acta con estructuras jurdicas propias del Derecho Privado, a travs
de empresas de su propiedad o participando en el capital de las mismas. Aqu si bien la
nota comn est dada por la aplicabilidad (casi exclusiva) del Derecho Civil y
Comercial la intervencin estatal genera o produjo diferentes formas jurdicas:
Sociedades de economa mixta, S.A. con participacin estatal mayoritaria, etc.
Distintas formas jurdicas que puede revestir la descentralizacin administrativa.
Descentralizacin territorial.: El caso tpico es el Municipio. Su competencia no se
extiende ms all del territorio de su mbito geogrfico y tienen competencia general
para conocer en asuntos administrativos de carcter local.
Descentralizacin institucional.
1-Entidades autrquicas: Se caracterizan por llevar a cabo cometidos tpicamente
administrativos (no industriales y comerciales) con un rgimen especial de Derecho
Pblico (Universidades por ejemplo)
2-Empresas del Estado: o Empresa Pblica, que desarrolla una actividad comercial o
industrial, con rgimen jurdico combinando el D Pblico con el Privado. Con
finalidad comercial, nuestra ley previ la posibilidad de que las actividades comerciales
o industriales puedan, a su vez, configurar un servicio pblico.
3-Entidades descentralizadas atpicas: son formas jurdicas intermedias o entidades que
ostentan una regulacin normativa especfica para la entidad que el Estado funda o crea.
rgano competente para disponer la creacin de entidades descentralizadas.
La tesis de las facultades concurrentes: Se parte de la existencia de un acuerdo entre
el PL y el PE que, legitima el acto de creacin de la entidad, en virtud de que si bien
cada rgano del poder estatal tiene reconocida su propia esfera de accin, su ejercicio
debe ser coordinado y ninguno tiene una atribucin exclusiva, a menos que la CN as lo
establezca en forma expresa. En esta lnea interpretativa est el Reglamento de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) al reconocer un amplio control
por parte del PE, sobre los actos de los entes descentralizados, cuando stos no fueren
creados por el Congreso en ejercicio de sus expresas facultades constitucionales.

-Derecho Administrativo.-

11
Las actividades industriales y comerciales realizadas por el Estado bajo formas
jurdicas privadas.
En lo que concierne al rgimen jurdico de estas entidades, en principio, es de Derecho
Privado (Comercial en la especie). Pero, ello no importa que o pueden coexistir algunas
relaciones de Derecho Pblico que impliquen una excepcin al rgimen comn que las
caracteriza (por ejemplo, el acto de designacin o revocacin del mandato de los
miembros del Directorio por el Estado en una S.A. el cual puede regirse por el DA).
Son varias las formas jurdicas que traducen la intervencin y participacin del Estado
en el campo llamado de la gestin econmica. En Argentina las principales formas
jurdicas son:
1- La sociedad de economa mixta.
2- La S.A. de participacin estatal mayoritaria.
3- La sociedad del Estado.
4- Las meras S.A. cuyo capital fuera totalmente del Estado o l tuviera la mayora
accionaria.
El control administrativo sobre las entidades descentralizadas y sociedades
comerciales del Estado.
Si nos atenemos a los rganos que realizan el control existen 3 especies de controles de
naturaleza administrativa, segn fuera llevado a cabo por:
1- La Administracin Central o una entidad descentralizada.
2- El Congreso.
3- rganos especializados de fiscalizacin.
Conforme a los que prescribe el RLNPA:
Cuando la entidad descentralizada fue creada por el Congreso (Universidades) slo
procede el control de legitimidad, salvo que la ley autorice un control amplio.
Cuando la entidad fuera creada por el ejercicio de una facultad concurrente por el
Congreso o por el PE, el control tambin puede versar sobre la oportunidad, mrito o
conveniencia.
Al ejercer la administracin el control de tutela por medio del recurso de alzada la
resolucin se limitar a revocar el acto impugnado, pudiendo, sin embargo, modificarlo
o sustituirlo con carcter excepcional si razones fundadas de inters pblico lo
justifican.
El control externo de las entidades descentralizadas y, sobre todas las figura jurdicas
empresarias del Estado, est a cargo de la AGN.
2- ENTIDADES AUTRQUICAS.
a- rgano competente para su creacin: Diversos criterios.
Se sostuvo que la atribucin para crear el tipo de entes corresponde al PE por tratase de
una facultad insita (art. 99 CN), porque de lo contrario se violara la zona de reserva de
la Administracin y la divisin de poderes. La excepcin estara dada por aquellos
supuestos en que la facultad surge de una norma constitucional (Bancos y
Universidades).

-Derecho Administrativo.-

12
Opinin de CASSAGNE, por lo dicho al tratar la creacin de las entidades estatales
descentralizadas, la entidad autrquica, que es una especie de ellas, puede ser creada por
la ley como por decreto del PE, porque son facultades concurrentes.
Profesor: hoy la doctrina mayoritaria opinan que todos los entes descentralizados
previstos en la CN deben ser creados por el Congreso o por la Cmara de Diputados de
la Provincia.
b- Condicin jurdica y elementos.
Conforme al art. 33 CC, la entidad autrquica es una persona jurdica pblica que
adems reviste carcter estatal (pertenece a la organizacin pblica)
Los elementos constitutivos de la entidad autrquica son:
1- Personalidad jurdica propia.
2- Autoadministracin econmica y financiera de acuerdo a una norma establecida por
una autoridad superior que la controla, no se da sus propias normas, pero si puede
darse su propio estatuto
3- Cumplimiento de una finalidad especficamente estatal, es decir, no industrial o
comercial.
Clases.
1- Entidad autrquica territorial (municipio): Cuando su actuacin se limita a una
circunscripcin geogrfica delimitada y ella dispone de una competencia general de
carcter local.
2- Entidad autrquica institucional: Aunque la persona hubiera sido creada dentro de
una esfera territorial delimitada (provincia o municipalidad), ella cumple con un fin
especfico o servicio pblico.
Tambin se pueden clasificar en funcin al distinto carcter que presenta el substrato de
la entidad:
Corporacin: Los destinatarios de la actividad del ente se desempean y participan
en la entidad, en su constitucin, funcionamiento, modificacin de los fines, etc.
Institucin: Los destinatarios no cumplen funciones activas dentro de la entidad,
limitndose a gozar de los beneficios que derivan de su accin.
Clasificacin de las entidades institucionales, de acuerdo al campo en que
desarrollan su actividad.
1- Educacin, cultura, ciencia y tecnologa: Universidades Nacionales, Consejo
Nacional de Educacin, Consejo Nacional de Educacin Tcnica, etc.
2- Salud pblica: Instituto Nacional de Salud Mental, Servicio Nacional de
Rehabilitacin, etc.
3- Economa en general (Bancos y Mercado de Valores): Banco Central, BNA,
Comisin Nacional de Valores, etc.

-Derecho Administrativo.-

13
c- Rgimen legal.
No existe aun en Argentina una regulacin normativa general sobre las entidades
autrquicas, es posible hacer una descripcin de su rgimen jurdico sobre la base de
sus notas comunes, a saber:
1- Procedimientos y recursos: Resultan aplicables a las entidades autrquicas, en el
orden nacional, las normas de la LNPA (19.549) y su decreto reglamentario. El art. 1
de la ley declara aplicable sus disposiciones a la administracin descentralizada,
inclusive entes autrquicos.
2- Actos unilaterales y contratos: Los mismos principios que rigen la actividad de la
Administracin Central se aplican a las entidades autrquicas, es decir, como regla
general sus actos y contratos son administrativos, excepcionalmente pueden celebrar
actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el Derecho Privado.
3- Personal: La relacin que vincula el personal con la entidad autrquica es la de
empleo o funcin pblica. Son funcionarios pblicos.
4- Bienes: Pueden ser titulares de bienes del dominio pblico.
5- Transaccin: La facultad de transar pertenece al PE, salvo que el estatuto orgnico
de la entidad le acuerde la atribucin.
6- Arbitraje: en el orden nacional hay disposiciones que admiten el sometimiento de
las cuestiones al arbitraje. La jurisprudencia de la CSJN admite la procedencia del
arbitraje con relacin a los contratos donde el E acta en el campo del Derecho
Privado, llamados Contratos de Objeto Privado, negando tal procedencia cuando el
E se desenvuelve en el mbito del Derecho Pblico, lo cual implica no admitir el
arbitraje en los contratos administrativos que celebren las entidades autrquicas.
Control administrativo.
En materia de control de los actos de las entidades autrquicas por el sistema de los
recursos administrativos, particularmente por el recurso de alzada, el alcance del
control difiere segn se trate de una entidad creada por la Ley (Bancos y Universidades)
o de entidades creadas por el PE. Se aplican los principios del control sobre los actos de
las entidades estatales descentralizadas y el rgimen de la LAF.
La entidad autrquica puede ser objeto de un control administrativo de tipo represivo
que se llama intervencin, tambin puede ocurrir que la intervencin asuma un carcter
sustitutivo. Ella tiene por fin mantener la autoridad y unidad administrativa y
reestablecer la normalidad alterada por el desempeo ineficiente de los rganos
directivos. Las relaciones entre el PE y el interventor se rigen por los principios de
jerarqua.
Las entidades autrquicas cuya creacin corresponde al Congreso, la ley puede
reglamentar las causales de su intervencin y el procedimiento, siempre que no se
cercene (divida) la atribucin de control que, conserva el PE.
d- Modificacin de su status y extincin.
Tanto la modificacin del status como su extincin slo pueden ser dispuestas (salvo
norma en contrario) por el rgano competente para crear la respectiva entidad,
aplicacin del principio del paralelismo de la competencia.

-Derecho Administrativo.-

14

ENTES REGULADORES
El E transform a muchos de los entes estatales en privados, conservando para s el
poder de polica. Para esto crea los entes reguladores (por ejemplo EPRE) que son
rganos estatales con personalidad jurdica propia creados por ley o decreto. La
creacin por decreto gener discusiones doctrinarias, los entes en si no estn previstos
en la CN pero si habla de control estatal, por lo tanto para Cassagne los controles que se
crean tienen plena validez.
Los servicios pblicos que trascienden las provincias (ejemplo: telfono) son de
competencia federal o sea al gobierno nacional le corresponde su regulacin.
Los entes reguladores son entidades autrquicas, y dentro de sus finalidades est el
control y la solucin de conflictos que se suscitan entre las empresas concesionarias de
los servicios y los usuarios.
El E controla a los entes por medio de la aplicacin del recurso de alzada, que lo puede
interponer en caso de: manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de
derechos.
Tambin existe el control judicial el cual debe ser con plena amplitud de debate y de
prueba conforme los principios sentados en la CSJN.
El Epre (Ente Provincial Regulador de la Energa) tambin fija las tarifas conforme a
normas preestablecidas por el marco regulatorio y por audiencia pblica
3- EMPRESAS DEL ESTADO: RGIMEN LEGAL.
El E utiliza a las Empresas del Estado para realizar actividades comerciales o
industriales o de explotacin de servicios pblicos (tienen un rgimen mixto: privado
para las actividades especficas que realicen y pblico para relacionarse con la
administracin central o con otra entidad estatal y con el servicio pblico a su cargo).
Son creadas y extinguidas por el PE y estn bajo su dependencia, sus bienes son
estatales y pueden celebrar actos unilaterales y contratos administrativos o de carcter
privado. Tiene personalidad jurdica propia y se auto administran.
La ley 13.653, instrument un nuevo tipo de entidad descentralizada: La Empresa del
Estado.
Objeto de su actividad: Las Empresas del Estado pueden realizar actividades
industriales y comerciales como servicios pblicos de ese carcter. Las actividades
industriales y comerciales de acuerdo con el principio de subsidiariedad corresponden a
los particulares, el E debe intervenir slo para suplir o completar la actuacin privada o
por razones que hacen al Bien Comn.
Servicios pblicos de carcter industrial o comercial: Aquellos que prestan empresas
administrativas que aseguran prestaciones a los particulares por el ejercicio en forma
habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes en el sentido del
Derecho Privado. En Argentina, la mayor parte de las Empresas del Estado que
prestaban un servicio pblico de esa categora (Gas del Estado, YPF, Aerolneas
Argentinas, etc.) ms tarde se transformaron en Sociedades del Estado y finalmente
se privatizaron.

-Derecho Administrativo.-

15
Su creacin. No estando esta atribucin prevista en la CN correspondera aplicar, en
principio, el criterio que rige la creacin de las entidades autrquicas. Pero, la ley que
regula el rgimen de las Empresas del Estado atribuye al PE la facultad de crearlas
con los servicios actualmente a su cargo y que por su naturaleza estn comprendidos
dentro de la presente ley.
Caracteres.
1- Poseen una personalidad jurdica propia, teniendo competencia para administrarse a
s mismas.
2- Su patrimonio reviste carcter estatal.
3- Estn sujetas al control del Estado Nacional (Administracin Central), si bien con
modalidades especiales, como el control que realiza la AGN
4- El rgimen jurdico de sus actos manifiesta una marcada interrelacin entre los
Derechos Pblico y Privado.
5- En sus vinculaciones con la Administracin Pblica Central se rige por las reglas
atinentes a las relaciones Inter.-administrativas.
6- No pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del PE la determinacin del
destino y procedimiento a seguir respecto de los bienes integrantes de su patrimonio,
en caso que se resuelva su disolucin o liquidacin.
7- Su objeto: Realizacin de actividades industriales o comerciales o servicios pblicos
de esa naturaleza.
Regulacin de sus relaciones jurdicas: Principios aplicables.
La doble aplicabilidad de los Derechos Pblico y Privado fue contemplada
expresamente por la ley al establecer que estas entidades quedan sometidas:
1- Al Derecho Privado en todo lo que se refiere a sus actividades especficas, y
2- Al Derecho Pblico en todo lo que atae a sus relaciones con la Administracin o al
servicio pblico que se hallare a su cargo.
Cuando la actividad especfica (industrial o comercial) se realice por el rgimen del
servicio pblico, lo atinente a ste estar regido por el DA, de acuerdo a los principios
que operan en la materia.
Si la entidad presta un servicio pblico industrial y comercial, conjuntamente con la
realizacin de una actividad econmica que no constituya una prestacin de esa
naturaleza, lo que se regula por el DA es lo relativo al servicio pblico, mientras que la
actividad industrial y comercial, se regir por el Derecho Privado.
Relaciones con la Administracin Pblica y otras entidades: La aplicacin de
multas.
Las relaciones de las Empresas del Estado tanto con la Administracin Central como
con cualquier otra entidad estatal (provincias, entidades autrquicas, municipios, etc.) se
rigen por el Derecho Pblico, DA en especie. En general, los actos administrativos
emanados de la Administracin Central u otras entidades estatales, cuya ejecucin
recaiga sobre el patrimonio de una persona pblica estatal, carecen de ejecutoriedad,
salvo los casos en que el cumplimiento del acto se opera por propia virtualidad (emisin
de un certificado, actos de registro, etc.).

-Derecho Administrativo.-

16
La aplicacin de multas inter-administrativas por parte del E Nacional fue objeto de
interpretaciones divergentes, aceptndose su imposicin cuando tienen origen
contractual y negando su aplicabilidad si la multa ostenta naturaleza penal.
Rgimen de sus actos y contratos. Los reglamentos de contrataciones.
Las Empresas del Estado pueden celebrar:
Actos unilaterales y contratos administrativos y
Contratos de objeto privado o parcialmente reglados por el Derecho Privado.
De acuerdo al rgimen legal, salvo en lo que respecta a las relaciones con la
Administracin o el servicio pblico que tuviese a su cargo, la restante actividad se rige
por el Derecho Privado, salvo disposicin en contrario de sus estatutos.
Pero como se trata de una empresa pblica estatal, el acto o contrato nunca tendr un
rgimen ntegro de Derecho Privado, pues la competencia del rgano o ente que lo
celebre se juzgar segn las reglas del DA. Por ello se habla de acto o contrato mixto o
de objeto privado, ya que este ltimo elemento aparecer regulado por el Derecho Civil
o Comercial. El rgimen de contrataciones se caracteriza por:
1- Los suministros y dems contratos mencionados en la ley de Contabilidad y de
Obras Pblicas, el procedimiento de contratacin y los contratos que se celebren por
aplicacin del mismo, tendrn carcter administrativo.
2- Tratndose de ventas de bienes de su produccin (gas) o de relaciones con 3 que
impliquen la prestacin de un servicio pblico industrial o comercial de utilizacin
facultativa (transporte) la relacin jurdica estar regida, en cuanto a su objeto, por
el Derecho Privado. Puede ocurrir que an este tipo de contratos (comercial o civil)
aparezca una clusula exorbitante de D Privado, tal circunstancia no transforma el
contrato en administrativo, sino que solo indica una injerencia del derecho pblico
(por voluntad de las partes) es un contrato esencialmente privado.
La LNPA, en su art. 1; establece que su aplicacin a las Empresas del Estado se opera
slo en la parte pertinente de los actos y contratos. (Por ejemplo: actos de objeto privado
a la regulacin de la competencia del rgano)
El personal de las Empresas del Estado.
Para caracterizar la relacin entre la Empresa del Estado y su personal, la jurisprudencia
sostuvo que la relacin se rige por las normas y principios atinentes al empleo o funcin
pblicos, si el funcionario cumple funciones en los cuadros directivos de la Empresa
(tareas de direccin, gobierno, responsabilidad o conduccin ejecutiva). En caso
contrario, la relacin se regula por el Derecho Laboral.
Consecuencias del criterio Jurisprudencial:
1- En lo relativo al tribunal competente para entender en la accin que se deduce
contra una Empresa del Estado: Si se trata de una accin de Derecho Privado, el
conocimiento de la demanda corresponde a la Justicia del Trabajo, si se trata de una
relacin de funcin pblica, es competente el fuero federal.
2- En lo que atae al Derecho aplicable a la relacin: Cuando sta fuere de Derecho
Privado, las normas que rigen son las que regulan el despido en el contrato de

-Derecho Administrativo.-

17
trabajo, si la relacin fuera de Derecho Pblico se aplican las disposiciones de
empleo o funcin pblica.
Lo atinente a la responsabilidad de sus autoridades.
La ley que rige la actividad de las Empresas del E establece que las responsabilidades
de las autoridades de las Empresas del Estado se determinarn segn las normas
aplicables a los funcionarios pblicos, a cuyo efecto quedan sujetos al juicio de
responsabilidad conforme a las disposiciones de la ley de Contabilidad.
Despus de la sancin de la ley 24.156, que derog la mayor parte de la ley de
Contabilidad, existe ahora un rgimen nico de responsabilidad cuya aplicacin deber
ser planteada en sede judicial.
El control de sus actos por el Poder Ejecutivo. La Intervencin.
Se aplican los principios generales del control administrativo de las entidades
descentralizadas.
El control que ejerce el PE a travs del recurso de alzada es amplio, comprendiendo la
legitimidad, oportunidad, mrito o conveniencia del acto.
En lo que hace al control de tipo sustitutivo-represivo, como es la intervencin, se
aplican los principios vistos en las entidades autrquicas. El PE puede decretar tanto la
intervencin represiva o la intervencin de carcter sustitutivo que tiene por fin
mantener la autoridad y unidad administrativa y restablecer la normalidad alterada por
el desempeo ineficiente de los rganos directivos. El interventor y el PE se rige por
una relacin de jerarqua.
Modificacin de sus estatutos y extincin.
Las modificaciones de los estatutos las realiza el PE, ya que si tiene atribuciones para
dictarlos, tambin tiene facultad para modificarlos.
Dicho principio se aplica para determinar el rgano competente para disponer la
extincin de la entidad o la modificacin del acto de creacin, al igual que en materias
de entidades autrquicas.
4- FORMAS SOCIETARIAS.
Lo lgico es suponer que cuando el E utiliza las formas jurdicas del Derecho Privado
debe despojarse de las prerrogativas del poder pblico que no guardan correspondencia
ni son necesarias para el objeto de actividades econmicas que se propone realizar,
porque aunque las finalidades mediatas que persigue sean de inters pblico, las mismas
tambin pueden constituir la accin de entidades de Derecho Privado.
Lo comn en esta clase de actividades econmicas es su realizacin en forma de
empresa; que comprende:
Empresas propias sin personera jurdica.
Empresas del Estado.
Sociedades de Economa Mixta.
S.A.

-Derecho Administrativo.-

18
Tales formas empresarias se utilizan para canalizar la realizacin de actividades
econmicas por el E, comprendiendo aquellas que se organizan para la produccin o el
cambio de bienes o servicios, ya sea que persigan una finalidad de lucro o se orienten a
la satisfaccin de necesidades generales.
No existe ninguna incompatibilidad para que estas empresas se orienten a la realizacin
de actividades industriales o comerciales, asumiendo las formas jurdicas societarias del
Derecho Mercantil. Se tratar, en estos casos, no del E, sino de empresas privadas de su
propiedad. En cambio, cuando la entidad presta un servicio pblico, de carcter
comercial o industrial, la forma jurdica ms apta es la Empresa del E; dotada de un
rgimen mixto.
La utilizacin por el E de la forma societaria mercantil y el Derecho Pblico. La LNPA.
En las diferentes formas societarias que en nuestro ordenamiento utiliza el E, la
actividad de tal tipo de entes se rige, en principio, por el Derecho Privado (Mercantil).
Existen excepciones de carcter general, y derogaciones especficas dispuestas por la
normativa de cada tipo societario (derecho de veto en las sociedades de economa
mixta).
La aplicacin del Derecho Pblico se reconoce en todo lo atinente a la direccin y
control que sobre esas sociedades ejerce la Administracin Pblica, proyectndose al
deber que ellas tienen de observar las directivas generales y particulares que se impartan
y, especficamente, a la naturaleza vinculante que posee en este caso el planeamiento
estatal en la programacin de sus actividades. En consecuencia la LNPA no resulta
aplicable, salvo a aquellas relaciones propias del D Pblico atinentes a la direccin y
control de estas sociedades, y ello bajo la condicin de no desnaturalizar el propsito
que bajo sta forma instrumental persiga el E.
Tribunal judicial competente en caso de contiendas: justicia federal
La participacin de las provincias en sociedades estatales: las provincias pueden ser
parte de estas sociedades y la ley provincial slo puede reglar los aspectos generales que
correspondan al DA, que se limitan a las relaciones de direccin y control. Esta
aplicacin del Derecho Pblico debe hacerse cuidando de no alterar el tipo jurdico y
rgimen de la entidad, que se rigen por la ley comercial, sin perjuicio de las
derogaciones puntuales que cada rgimen consagra.
a- Sociedades de economa mixta (SEM): Rgimen legal.
Es aquella formada, por una parte, por el E Nacional, los E Provinciales, las
Municipalidades o entidades autrquicas dentro de sus facultades legales; y por otra,
por los capitales privados; para la explotacin de empresas que tengan por fin la
satisfaccin de necesidades de orden colectivo o la implantacin, fomento o desarrollo
de actividades econmicas.
En cuanto a su objeto, la ley opt por un criterio amplio:
1- La prestacin de servicios pblicos de cualquier naturaleza, y
2- La realizacin de actividades industriales y comerciales.

-Derecho Administrativo.-

19
Pensamos que la prestacin de servicios pblicos por esta especie de sociedades, por la
naturaleza y rgimen de la actividad, regida por el DA, no es compatible con esta forma
societaria.
Condicin jurdica.
La ley establece que la la sociedad de economa mixta puede ser persona de Derecho
Pblico o Privado, segn sea la finalidad que proponga su constitucin.
Ms all de lo que diga la norma, las SEM tiene carcter privado:
1- Por no estar encuadradas en la Administracin Pblica y revestir la forma de
sociedad.
2- La ley establece que rigen para las SEM las disposiciones de las S.A., lo cual
evidencia que se trata de una sociedad comercial.
3- Las sociedades comerciales son personas jurdicas privadas.
Naturaleza de los aportes.
La ley ampla el concepto tcnico de aporte, al admitir que el mismo se constituye por:
1- Concesin de privilegios de exclusividad o monopolio, exencin de impuestos,
proteccin fiscal, etc.
2- Primas y subvenciones, aporte tecnolgico.
3- Anticipos financieros.
4- Aportes de carcter patrimonial, en dinero, ttulos pblicos, especie, concesin de
bienes en usufructo.
Direccin y administracin. Fiscalizacin. El veto.
Direccin y administracin: Se lleva a cabo por un directorio, cuyo presidente y por lo
menos 1/3 de sus integrantes representan a la Administracin Pblica y son nombrados
por ella. Se trata de una participacin estatal de carcter estatutario y permanente.
rgano de fiscalizacin: Debe estar integrado por un representante estatal, aunque la
ley 19.550 transforma la sindicatura de las SEM, que debe ser colegiada en nmero
impar.
Cul es la relacin jurdica que vincula a los representantes estatales con la
Administracin Pblica? 2 casos:
1- Que el representante estatal sea al mismo tiempo funcionario o empleado pblico,
all la relacin jurdica es la propia de la relacin de funcin pblica, en cuyos
deberes est el de cumplir las ordenes que le impartan los superiores.
2- Que dicho representante estatal no sea funcionario o empleado pblico, en cuyo
caso la relacin jurdica es la de Mandato, pero de Derecho Pblico, sin perjuicio
de recurrir a la analoga, dado que esta figura carece de regulacin en el DA.
La institucin del veto: En su virtud, el presidente de la sociedad (o en su ausencia,
cualquiera de los directores nombrados por la Administracin Pblica) tiene la facultad
de vetar las decisiones del Directorio y de la samela de accionistas.
Procedencia del veto:
1- Si se dictare una decisin contraria a la ley de creacin.

-Derecho Administrativo.-

20
2- Si la resolucin fuere contraria al Estatuto de la Sociedad.
3- Cuando pudiera comprometerse la conveniencia del Estado vinculada a la sociedad.
Efectos del veto: Si bien son suspensivos; si el mismo no fuera confirmado por la
autoridad administrativa dentro de los 20 das desde la comunicacin a dicha autoridad,
la resolucin adoptada por el Directorio o Asamblea se tendr por firme.
Creacin de la entidad.
La ley, al regular el derecho de veto, refiere a resoluciones contrarias a la ley de
creacin, ello importa que la atribucin para crear la entidad corresponda al legislador.
Pero, en verdad, nada impide que su creacin sea dispuesta por el PE.
Rgimen jurdico: La imposibilidad de que sean declaradas en quiebra. El rescate.
En todo lo no regulado especialmente por la ley, las SEM se rigen por las reglas de las
S.A. En principio, su condicin jurdica y el rgimen de sus actos se rigen por el
Derecho Comercial.
Por ejemplo; de claro corte publicstico es la disposicin que prohbe que sean
declaradas en quiebra, ms all de que permita la disolucin de la sociedad por las
causales contempladas por el Cdigo de Comercio.
Principio de continuidad de la empresa o la explotacin: La posibilidad del Rescate; 2
casos:
1- Cuando se liquide la sociedad, los accionistas privados podrn rescatar las acciones
del Estado, pudiendo continuar el rgimen jurdico que tena la empresa.
2- Tratndose de sociedades que explotan servicios pblicos, vencido el trmino de
duracin de la sociedad, la Administracin puede rescatar las acciones de los
particulares transformando la sociedad en una entidad autrquica y continuando el
objeto para el cual fue creada.
b- Sociedades del Estado: Rgimen legal.(ley 20705)
Se trata de una figura que, utilizando como base la forma de la S.A., introduce al
rgimen de sta derogaciones especficas, que contribuyen a dotarla de una especial
fisonoma jurdica, tan peculiar que para algunos autores ni siquiera llega a configurar
una sociedad.
Principales derogaciones:
1- La imposibilidad de que los particulares participen en el capital social. La
exclusin de los particulares obedece a las razones que originan su aparicin: La
regulacin de la actuacin exclusiva del E y sus entidades bajo formas societarias.
2- La admisin de la sociedad unipersonal o sociedad de un solo socio. Se alega que el
acogimiento legislativo de la sociedad unipersonal implica desconocer una
caracterstica propia de toda sociedad, que es su estructura jurdica de contrato
plurilateral de organizacin pretendiendo que por esta circunstancia la entidad
asume la condicin jurdica de una Empresa del Estado.
En realidad esta ltima interpretacin no puede admitirse, en cuanto el abandono del
criterio contractualista por la tesis de la institucionalidad no tiene en s nada de

-Derecho Administrativo.-

21
ilegtimo estando en la competencia del legislador la facultad de establecer tal principio
para una determinada forma societaria especial.
En lo que concierne a su calificacin como Empresa del Estado, es inadmisible, no
podra ser usado ya que no existe la categora Empresa del Estado (en sentido amplio).
Respecto al sentido restrictivo, es decir, al que concibe que la Empresa del Estado
sea una categora jurdica de persona pblica estatal, tampoco se aplica a esta entidad
cuyo rgimen difiere del establecido en esas leyes.
La entidad que analizamos es un nuevo tipo especfico de sociedad, regulada,
bsicamente, por el Cdigo de Comercio, con las derogaciones de la ley 20.705. Y es
sociedad privada y no persona pblica porque:
1- Utiliza la forma sociedad y establece una remisin directa al Cdigo de Comercio
sobre las S.A.
2- No integra los cuadros de la Administracin Pblica, sin perjuicio de la aplicacin
del DA en las relaciones jurdicas con la Administracin (direccin y control).
Objeto.
Pueden desarrollar actividades de carcter industrial o comercial como tambin la
explotacin de servicios pblicos.
La inclusin de los servicios pblicos dentro del objeto, resulta criticable por las
innumerables relaciones de DA que genera esa clase de actividad estatal, aun cuando se
trate de los servicios pblicos industriales o comerciales. Por otra parte, los controles
que el Derecho Pblico organiza para un mejor servicio de los intereses de la
comunidad no pueden ejercerse de un modo pleno respecto de las sociedades estatales,
que fueron creadas para eludir esos controles y no por razones que hacen a la naturaleza
de la actividad que desarrollan. A partir del proceso de privatizacin, la sociedad del
Estado, perdi vigencia.
Rgimen legal: Derogaciones al Cdigo de Comercio y aplicacin de la legislacin
administrativa.
1- El capital de la entidad debe estar representado por certificados nominativos que
slo son negociables entre las personas enunciadas en el art. 1 de la ley. Se excluye
su negociacin con los particulares.
2- No son susceptibles de ser declaradas en quiebra y su liquidacin la debe declarar el
PE, previa autorizacin legislativa.
3- No pueden transformarse en S.A. de Participacin Estatal Mayoritaria. Aunque la
ley no lo diga expresamente, tal transformacin podr hacerse cuando ella fuera
dispuesta o aprobada por una ley.
Aplicacin de la LNPA a las Sociedades del Estado y el Control de sus actos.
La admisin o no del control que la Administracin Central ejerce sobre estas entidades
plantea una dificultad interpretativa derivada de lo dicho en la ley al establecer la NO
APLICACIN de la LNPA. Pero de sta circunstancia no deriva que ciertos actos de
direccin y contralor, que trasuntan actividades externas al ente no puedan ni deban ser
regidas por el DA.

-Derecho Administrativo.-

22
El sentido que tiene la exclusin de la LNPA no puede ser otro que la no aplicacin de
los requisitos sustanciales y adjetivos en orden a los actos unilaterales y bilaterales que
celebre la entidad, los que se regulan por el Derecho Civil o Comercial.
El Decreto 1883/91; establece la posibilidad de aplicar a estas entidades, por extensin,
las disposiciones atinentes al recurso de alzada.
Esta especie de control, que procura asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad
y preservar el Bien Comn, configura un poder condicionado o limitado que requiere
atribucin expresa y que es de interpretacin restrictiva.
El concepto de tutela o control administrativo extiende su rgimen a entidades estatales
que ostentan la condicin de personas jurdicas privadas. En el Decr. 1883/91; se
establece la posibilidad de interponer recurso de alzada contra los actos administrativos
que emanen de rganos de empresas o sociedades del Estado Nacional. Nada se opone a
ello. El argumento de que los actos controlados emanan de una persona jurdica privada
importa confundir el acto que se fiscaliza con el sujeto de control. (La resolucin del
recurso no dispondr la revocacin de la misma manera que podra acontecer con un
acto administrativo emanado de una persona pblica estatal, limitndose a impartir las
instrucciones pertinentes al directorio de la entidad para que proceda a dejar sin efecto
el acto sometido a control).
En cuanto al alcance del control, decimos que es aplicable el criterio segn el cual
procede tanto por razones de legalidad como de mrito o conveniencia. La legalidad del
acto deber juzgarse de acuerdo con las normas del Derecho Privado; y la apreciacin
del mrito es una facultad privativa y discrecional de la Administracin.
El particular afectado en sus derechos subjetivos puede promover directamente la
accin judicial sin requerirse previo reclamo administrativo.
Los actos de las Sociedades del E, que agravien derechos de los particulares, ms all de
tener naturaleza Privada, son susceptibles de control por el PE o el Ministerio
competente, a travs de la aplicacin en lo que fuere necesario, de los preceptos del
RLNPA.
El rgimen del personal de las Sociedades del Estado.
El personal de las Sociedades del E, ya sean directivos o empleados, no revisten la
condicin de los agentes pblicos.
Con respecto al personal subalterno, la doctrina ensea que se configura una relacin de
empleo privado, y se les aplica la jurisprudencia de la CSJN para las Empresas del E.
En el caso del personal que cumple funciones de direccin y responsabilidad efectiva:
1- Las sociedades del E tienen naturaleza jurdica privada, se les aplica la ley
comercial.
2- Esta ley es incompatible con el rgimen de la responsabilidad disciplinaria de los
agentes pblicos, propia del DA.
Ejemplos de Sociedades del Estado: Lotera Nacional, Casa de la Moneda, OSSE

-Derecho Administrativo.-

23
c- Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria: Rgimen legal.
La utilizacin de la forma jurdica de la S.A. permite realizar una gestin eficiente en el
logro del objetivo buscado (industrial o comercial) al no estar limitada por las reglas
propias de los entes pblicos estatales (DA) especialmente por la existencia de
inadecuados controles, que si bien pueden ser vlidos para el Derecho Pblico son un
freno para la rapidez y eficiencia que requiere una empresa comercial.
La S.A. con participacin estatal mayoritaria.
La ley de sociedades (19.550) la contempla como un tipo especfico de S.A. Los
propsitos tenidos en mira al establecer la institucin consistieron en la conveniencia de
contar con una estructura societaria tpica que permitiera fortalecer el fenmeno de la
participacin mayoritaria del Estado en el seno de la entidad, con prevalencia en las
decisiones en las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias.
Para que se configure una S.A. con Participacin Estatal Mayoritaria deben reunirse
ciertos requisitos:
1- El E Nacional, las Provincias, los Municipios, los organismos estatales legalmente
autorizados al efecto las S.A. sujetas a este rgimen deben ser propietarias, en forma
individual o conjunta, de acciones que representen por lo menos el 51% del Capital
Social,
2- Dichas acciones tienen que ser suficientes para prevalecer en las Asambleas.
Caractersticas de su rgimen jurdico:
1- No se aplica la incompatibilidad que para ser directores o gerentes establece la ley
de Sociedades al prohibir el desempeo de tales cargos a los funcionarios de la
Administracin Pblica.
2- Cuando hubiere participacin privada y esta alcanzare el 20% del Capital Social, las
acciones darn derecho a una representacin proporcional en el Directorio y a elegir
por lo menos 1 de los sndicos.
3- Cualquier enajenacin de acciones que importe la prdida de la situacin
mayoritaria deber ser autorizada por ley, debiendo contener el estatuto, las normas
necesarias para impedir que por nuevas emisiones se altere esa mayora.
4- No puede ser declarada en quiebra y su liquidacin ser cumplida por la autoridad
administrativa que designe el E, designacin que corresponde efectuar al PEN,
cuando la mayora accionaria pertenezca al E Nacional, sus entidades o las
sociedades de su propiedad o participacin mayoritaria.
Ejemplos de Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria: Talleres
Navales Drsena Norte (TANDANOR), Corporacin Antiguo Puerto Madero, Ca.
Azucarera las Palmas.
5- OTRAS FORMAS DE GESTIN.
a- Empresas sin personalidad jurdica.
En el Derecho Comparado, en los orgenes de la asuncin por el E de actividades
industriales o comerciales, esta clase de tareas fue asignada a rganos de la
Administracin central, carentes de personalidad jurdica. (En Argentina, la mayor parte

-Derecho Administrativo.-

24
de las fbricas militares que se pusieron bajo la dependencia de la Direccin General
de Fabricaciones Militares Funcionaron como empresas sin personalidad jurdica).
Tenan reconocida una serie de facultades en materia de contrataciones, se configuraba
una situacin que (desde el punto de vista de los principios jurdicos de la organizacin
administrativa), recibe el nombre de organizacin desconcentrada, que actuaba en el
marco de una entidad autrquica.
b- Corporaciones estatales.
En el campo de la descentralizacin regional, la estructura ms apta para regular la
creacin y el funcionamiento de entes regionales de desarrollo es la Corporacin
Pblica Estatal, entidad que reposa sobre la base de la asociacin de los entes estatales
participantes (Estado Nacional, Provincias o Municipalidades).
Caracteres propios:
1- Son personas jurdicas estatales de base asociativa, es decir, que no dependen
exclusivamente de una sola entidad administrativa. Su principio organizativo es la
idea de coordinacin y ejecucin concertada de planes y proyectos comunes.
2- Estn sometidas al Derecho Pblico y, por ello, sus actos y contratos tiene carcter
administrativo, sin perjuicio de su actuacin en el mbito del Derecho Privado.
3- Sus funcionarios y empleados son agentes pblicos.
4- El sistema de control debe quedar establecido en el estatuto de la Corporacin, ya
que salvo que fuere la entidad sea exclusivamente provincial (Intercomunal) suelen
concurrir distintas competencias en materia de control (Corporacin interprovincial)
Ejemplos de Corporaciones estatales: C.F.I (Consejo Federal de Inversiones)
c- Fundaciones.
Es una organizacin para la realizacin de un fin altruista, reconocida como sujeto de
derecho, y que no consiste en una unin de personas.
no consiste en una unin
de personas: Este elemento constituye un dato comparativo que permite distinguir estas
entidades de las asociaciones o corporaciones, ya que en ellas, la condicin de poseer
miembros es un requisito sine qua non para su existencia.
En las fundaciones predomina el aspecto patrimonial, tratndose de la afectacin a
perpetuidad de un conjunto de bienes a un fin comn.
El patrimonio hace a la esencia de su constitucin, ya que se requiere inicialmente la
configuracin del acto total por cuyo mrito el fundador le asigna un patrimonio a la
entidad afectndolo de manera perpetua al rgimen de esa institucin, desvinculndolo
de la persona de la cual proviene.
Objeto: Fin no lucrativo o benfico. El cual no impide que para alcanzarlo se puedan
realizar actos de comercio y operaciones civiles de carcter lucrativo.
Atendiendo a la condicin jurdica del acto constitutivo:
La Fundacin: el acto constitutivo es unilateral, en tanto solo nace de la voluntad de
una persona fsica o jurdica
Asociacin o Corporacin: el acto constitutivo es plurilateral y se caracteriza por la
concurrencia de varias voluntades que se unifican en una sola, mediante el contrato
o estatuto que les da nacimiento.
-Derecho Administrativo.-

25
La participacin del Estado en el acto fundacional y la naturaleza jurdica de la
fundacin.
En algunos pases es comn que el Estado utilice la estructura y el rgimen jurdico de
la fundacin para realizar actividades culturales o asistenciales (Brasil, varias
Universidades se crearon como fundaciones pblicas, estando regidas por el Derecho
Privado). En Espaa se habla de fundaciones de iniciativa pblica cuando el acto
fundacional proviene de la Administracin Pblica.
Cabe destacar que, cuando un acto fundacional deja bienes a un ente pblico para que
funde una entidad, la fundacin surge de la iniciativa particular, siempre que se haya
establecido la finalidad de la Fundacin, vinculando tal finalidad al nacimiento de la
misma.
En nuestro concepto, la figura de la fundacin, al constituirse bajo una forma y de
acuerdo a una tcnica jurdica que es propia del Derecho Civil, slo puede asumir la
condicin jurdica de una persona privada, sea totalmente estatal o mixta.
Ello no impide que una entidad, con personalidad de Derecho Pblico, como una
Universidad, posea fundaciones que sean administradas por rganos de la universidad o
por Consejos de Administracin designados por el rgano directivo de la entidad
autrquica.
En ambas situaciones no creemos que pueda hablarse de dependencia jerrquica o de
relacin administrativa de tutela con relacin al ente fundador.
La relacin de tutela se limita nicamente a la posibilidad de intervenir o de renovar el
Consejo de Administracin, pero no puede trasladarse al rgimen de actos de la entidad,
donde no se aplica el DA.

-Derecho Administrativo.-