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DIREITO AMBIENTAL
Aplicado Indstria do Petrleo e Gs Natural
Apoio
SUMRIO
PREFCIO ............................................................................................... 11
Andreas Krell
Prefcio
Essa coletnea traz vrias contribuies sobre um tema pouco trabalhado na literatura jurdica nacional. A indstria petrolfera brasileira se encontra em expanso e atender a 100% da procura do mercado nacional em 2006. A Lei n. 9.478, de 1997, conhecida como
Lei do Petrleo, regulamentou a indstria do petrleo no Brasil aps
a abertura de mercado implementada pela Emenda Constitucional
n 09 de 1995.
Houve, no entanto, nos ltimos anos, vrios acidentes envolvendo a
Petrobrs, que tiveram efeitos ambientais desastrosos e chocaram a populao, especialmente vazamentos de leo no mar e em rios regionais.
Nesse cenrio, o instrumento jurdico do estudo de impacto
ambiental (EIA) ganha importncia especial para orientar as decises
dos rgos administrativos no processo de licenciamento ambiental
das atividades petrolferas.
A recente Lei da Natureza reformulou, em 1998, o sistema de sanes
penais por atos que poluem, degradam ou pem em risco as condies
ecolgicas. Muitos dos antigos e novos tipos penais podem incidir
em atos relacionados produo petrolfera, cometidos por pessoas
fsicas ou jurdicas.
Outro tema bastante polmico nesse contexto a correta definio
das bases e dos limites da responsabilidade civil - inclusive dos contratos
de seguro - e da responsabilidade administrativa pelo dano ambiental.
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Andreas Krell
Professor Doutor do Curso de Direito da
Universidade Federal de Alagoas
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Em paralelo, cresceu o interesse pelo Direito Educacional e pelos temas relacionados ao ensino jurdico, no que representou grande papel a Ordem dos Advogados do Brasil, por sua Comisso de
Ensino Jurdico 2 .
Neste trabalho, tem-se o testemunho do que se pode fazer movido
pela paixo s Cincias Jurdicas, nos cursos de graduao em Direito.
Nesse contexto acadmico, o Rio Grande do Norte, sem desconhecer
os grandes nomes que produz, sempre teve participao quantitativamente
reduzida. O preparo para a produo cientfica, num mundo cada vez
mais carente de especialistas que dominem ao menos uma pequena parte
de sua crescente complexidade, passa, inexoravelmente, pelos cursos de
ps-graduao.
No noutro esprito que dispe a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB (Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
artigo 66) que a formao para o magistrio superior dar-se-
prioritariamente em cursos de mestrado e doutorado.
E, num Estado onde no havia curso regular de ps-graduao stricto
sensu (a CAPES apenas recomendou o curso de Mestrado em Direito da
UFRN rea de concentrao Constituio e Garantia de Direitos
em 2003), forma-se um crculo vicioso: se no h curso, no h psgraduado, e, se no h ps-graduado, no h curso.
Assim, a excelncia da produo de vrios juristas ficou indefinidamente sem a chancela formal de um curso de ps-graduao.
Esse panorama comeou a mudar h poucos anos. Escolho 1996
como marco. Ingressei no Curso de Mestrado da tradicional da Faculdade de Direito do Recife. Dali, recebi o ttulo de mestre em 1998:
o dcimo em atividade no Estado. Hoje, passado um lustro, entre
mestres e doutores so mais de sessenta.
Toda essa produo foi impulsionada pela sede de conhecimento dos
acadmicos de Direito, os quais tm a tradio de promover eventos e
manter, a despeito do recebimento ou no de apoio institucional sempre bem-vindo, revistas jurdicas de elevada qualidade, como a pioneira
In verbis, na UFRN, bem assim, vrias atividades de extenso e pesquisa
2: V. FELIX, Loussia P. Musse. Da reinveno do ensino jurdico: consideraes sobre a primeira
dcada. In: OAB Recomenda: um retrato dos cursos jurdicos. Braslia: Conselho Federal da
OAB, 2001. p. 23-59.
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Uma vez feita a diviso de temas e determinada a data da apresentao observado o cronograma para a apresentao de projeto, relatrio parcial e redao final a cada apresentao, eram realizados os
debates respectivos e somadas as observaes de sala para o corpo do
trabalho. Foi como se todos participassem de todos os temas.
Os vivos debates so momentos que ficaro guardados na minha memria como prova dos muitos presentes que a misso docente jurdica
guarda para aqueles que no se deixam abater pelas idiossincrasias do
ensino jurdico nem se entregam busca de satisfazer um pblico, mas
antes prezam pela qualidade do que fazem e do futuro profissional.
Entregues os trabalhos, foi o momento de efetivar sua correo, verificar o atendimento das recomendaes e dos requisitos formais e de
contedo. Aps, eles foram reunidos, uniformizados e, por fim, unificados num texto argumentativo nico, para o que foram necessrias
vrias inseres e complementao de contedo, por vezes em notas de
rodap, efetuadas pela coordenao dos trabalhos.
Devo, alfim, dizer que a tarefa de organizar esta obra foi particularmente prazerosa na medida em que no foi apenas a misso de reunir
textos, mas de, efetivamente, participar de sua produo, de sofrer com
as mesmas dvidas, de compartilhar todo um processo de argumentao
nem sempre vitorioso da minha parte e de sentir-se parte do produto que ora o leitor tem em mo.
Todos os passos foram detidamente discutidos e deliberados, cada um
ao seu tempo, com os demais membros da equipe editorial do Programa, composta pelos professores Yanko Marcius de Alencar Xavier, Otaclio
dos Santos Silveira Neto e Edlson Pereira Nobre Jnior, que muito me
honram com a participao na organizao deste trabalho.
O convite para ministrar a disciplina, que apenas em temas isolados
tinha sido foco de minhas investigaes, de modo algum sistemticas,
foi um presente, o que, por certo, no testemunha contra a importncia de se estudar o regramento do relacionamento do homem com a
natureza que o circunda. Falar que dela extrada a riqueza esconde que esta j a acumulao de meios necessrios sobrevivncia.
A natureza j rica, precisamos saber que devemos compartilhar
isso com ela para tambm o sermos e no pretendermos viv-la mais
do que os outros.
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Por isso, o primeiro captulo trata dos princpios, dos valores que
orientam toda a ordenao da conduta humana, de modo a torn-la
coerente com as normas sociais indispensveis sobrevivncia e perpetuao do grupo. Alm da teoria dos princpios, foram abordados
aqueles que de maneira mais direta interessam Indstria do Petrleo e Gs Natural IPG, mas, de certo modo, tratou-se de verter
para tal setor econmico as interpretaes dos principais sentimentos dos estudos ambientais.
No bastasse a importncia desse tema, como as normas so inerentes
necessidade do homem, a vastido do Brasil e os descasos ambientais
que isso suscita, tornam imperiosa a compreenso da teleologia da proteo ao meio ambiente.
O petrleo e o gs natural so elementos cuja explorao se faz
necessria; contudo, como explorar sem agredir esse mesmo ambiente que produz riquezas? E, no proteger o meio ambiente e os nossos
recursos energticos, no estamos apenas entre a cruz e a espada, mas
entre a cruz, a espada e o cadafalso, vez que, alm do debate entre
extrair recursos econmicos e proteger, ainda h o claro interesse das
naes economicamente dominantes em subtrair nossa soberania sobre os recursos naturais. Em tudo, deve-se lutar para, considerando
os diversos fatores envolvidos, proteger o meio ambiente no que tem
de direito inalienvel para o ser humano, sem descurar de, como
disse Patativa do Assar, ter um Brasil dos nacion.
O segundo captulo aborda o Estudo de Impacto Ambiental em seus
objetivos e procedimentos, na medida em que instrumento apto a,
pelo menos, reduzir os riscos de danos ao meio ambiente. Sua aplicao
IPG analisada.
Em seguida, os captulos de trs a cinco se ocupam de analisar a sistemtica da Lei n 9.605/98. Primeiro, em sua generalidade, de modo a
possibilitar uma viso de conjunto, com a especfica anlise dos crimes
ambientais nela previstos e relacionados com a IPG.
Aps, so aprofundados os tipos de penas e a efetividade destas na
proteo ao meio ambiente. E, por fim, so estudados os diversos tipos
de poluio oriundos da IPG.
A partir do captulo seis, houve a inteno de evoluir na busca de
temas ambientais especficos da indstria petrolfera. Assim, ex18
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esparsas e que se utiliza muito dos princpios jurdicos para solucionar os casos concretos, no momento em que esses informam todo o
sistema ambiental.
O presente trabalho analisar alguns dos primordiais princpios do
Direito Ambiental que tm relevantes implicaes na Indstria do Petrleo e Gs (IPG); verificando, a priori, a fora que os princpios alcanam
no ordenamento jurdico brasileiro e sua importncia como fonte do
Direito. Posteriormente, examinar os princpios que mais tm ligao e
reflexos na IPG; e, por fim, ser feito um estudo geral da necessidade e da
essencialidade para o Direito Ambiental na modernidade que o desenvolvimento sustentvel atingiu, principalmente pelo seu escopo de garantir melhores condies de sobrevivncia para os cidados futuros.
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Como vimos, o Direito deve ter unicidade para que merea ser um
sistema. Deve haver entre as normas jurdicas algo que lhes d uma
mesma essncia, mesma finalidade lgica. Quem cumpre este papel, como
veremos, so os princpios.
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Sendo a Constituio a norma fundamental, a base do sistema jurdico hierarquizado, seus princpios so o substrato da base, verdadeiras pedras angulares do complexo jurdico.
de notar-se, ainda, que os princpios constitucionais representam a
quase totalidade dos princpios do ordenamento, pois congregou os mais
diversos ramos jurdicos, desde a seara penal at a tributria. Os princpios no constitucionais devem derivar diretamente deles, sob pena de
serem tachados de inconstitucionais15.
de bom alvitre ressaltar que nem todos os princpios constitucionais
esto expressos no Texto Constitucional, alguns deles decorrem da prpria sistemtica da Constituio, mas que por opo poltica do legislador constituinte no foi expresso no corpo na norma fundamental, o
que no tira a fora desses princpios implcitos, tendo estes a mesma
normatividade dos princpios expressos. Este ponto pacfico na doutrina e na jurisprudncia brasileiras, e nas aliengenas tambm.
Destarte, de todas as normas jurdicas existentes no ordenamento
jurdico brasileiro, as normas de maior hierarquia so as normas-princpio da lex legum.
Qualquer que seja a norma, seja da hierarquia que for, se desrespeitar um princpio constitucional, deve ser fulminada do ordenamento
jurdico, pois tenta derrubar os valores que sustentam o Direito vigente na sociedade. Busca desmoronar o alicerce do sistema jurdico.
Um ato atentatrio ao princpio constitucional muito grave, mesmo
se comparado a uma regra constitucional, pois a desconsiderao dele
...traz sirga conseqncias muito mais danosas que a violao de uma simples regra. Mal comparando, acutilar um
princpio constitucional como destruir os moures de
uma ponte, fato que, por certo, provocar seu desabamento. J, lanhar uma regra, corresponde a comprometer uma
grade desta mesma ponte, que, apesar de danificada, continuar de p.16
15: Poder-se-ia falar, mais apropriadamente, que no existe princpio que no seja constitucional. Todos
os princpios infraconstitucionais so na verdade subprincpios, pois derivam direta ou indiretamente
dos constitucionais. Outra indagao seria acerca da juridicidade de um princpio inserto na Constituio, para cuja resposta ir-se-ia s bases da noo de Direito.
16: CARRAZA, Roque Antnio. Apud Lus Roberto Gomes. Princpios constitucionais de proteo ao
meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. Ano 4, n. 16, p.164-191, out./dez. 2001. P. 166.
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17: CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituio. 4ed. Coimbra: Almedina,
2000. p. 1.137. Instigante tambm , dentre as diversas classificaes dos autores, a apresentada por
Lus Roberto Barroso, com princpios fundamentais (decises polticas), gerais (limitaes) e setoriais
(interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora.
So Paulo: Saraiva, 1996. p. 147-50.
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P. Estruturantes
P. Constitucionais Gerais
P. Constitucionais Especiais
Regras Estruturantes
P. Mores
P. C. Gerais
P. C. Especiais
Regras
Constitucionais
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necessria para a efetivao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a interveno do Poder Pblico no sentido de promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
Essa regra tem a funo de concretizar o princpio constitucional
especial do direito educao ambiental.
No obstante o afirmado, cabem ainda medidas infraconstitucionais
que cada vez concretizem mais as normas constitucionais, para que assim os cidados vejam o mundo do dever-ser virar realidade.
Vista de forma genrica a hierarquizao dos princpios constitucionais ambientais, devemos, agora, estud-la amide, aplicando-os indstria do petrleo e gs natural.
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ecologicamente equilibrado. um princpio cujas diretrizes atuam esperando um resultado a longo prazo, porm com a vantagem inescondvel
de atacarem a base dos problemas ambientais, qual seja, a conscincia
ambiental. Isso faz desse postulado algo extremamente slido e com perspectivas altamente promissoras em relao ao meio ambiente.
A participao tem seus fundamentos na Sociologia Poltica e reflete,
basicamente, a idia de atuao da sociedade civil, que adota comportamentos pretendidos pelo legislador, cumprindo-os espontaneamente e
exigindo a atuao sobre as decises polticas de um Estado (democracia),
de modo a fazer com que o Poder Pblico assuma uma postura tica, social
e comprometida com os valores e funes que deve respeitar e realizar.
Assim, o princpio da participao complementar atuao do
poder pblico e est definitivamente atrelado ao Estado Democrtico de Direito, em que o povo atua ativamente na poltica estatal.
O art. 225 CF/88 determina em seu caput que um dever do poder
poltico e da coletividade proteger o ambiente para as presentes e futuras geraes. Isso evidencia que esse dever social precisa ser visto sob dois
ngulos distintos: um negativo e outro positivo. O primeiro na adoo
de comportamentos sociais, personalssimos, de no praticar atos que
possam ser ofensivos ao meio ambiente e seus componentes; o segundo
na adoo de comportamentos sociais que representem um fazer, uma
tomada de atitude, comissiva, mas que no se resuma apenas esfera
individual, ou seja, no preocupada com o si mas com o todos.
Celso Antnio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues reconhecem a importncia do princpio da participao, nesses termos se
expressando:
O princpio da participao implica no um
aconselhamento, mas num dever da coletividade, justamente porque o que resulta dessa omisso participativa
um prejuzo a ser suportado pela prpria coletividade.
H que se verificar que o fato da administrao do direito ao meio ambiente ficar sob custdia do poder pblico no elide o dever de o povo atuar na conservao e
preservao do direito do qual titular22 .
22: Op. Cit. p. 143.
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Muito embora j pudesse ser extrado do art. 225 da CF/88 o princpio da participao ambiental, com ntida inspirao na Constituio
Espanhola, esse princpio acabou recebendo maior ateno e divulgao
no meio acadmico depois da Declarao do Rio de Janeiro, em 1992,
quando ocupou o espao do princpio n10 desta Carta internacional.
Lembrando mais uma vez que o meio ambiente constitui um direito difuso, portanto de titularidade indeterminvel, essa tnica
participativa ganha enorme incremento, no exato sentido de que a
participao torna-se mais legtima, porquanto o titular cuidando
de seu prprio direito. Pelo fato de as chances de acesso terem sido
bastante aumentadas nas ltimas duas dcadas, fato que se espera
para um futuro prximo uma verdadeira exploso da participao da
sociedade nesse fenmeno de conscientizao ecolgica.
E o grande boom, acredita-se, dever ocorrer com um incremento cada
vez maior e mais acelerado de dois elementos implementadores do princpio da participao, a informao ambiental e a educao ambiental.
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medidas de proteo antes mesmo de se saber se existem riscos, bastando que haja dvidas quanto estes. J a preveno atua quando os
riscos j so conhecidos, de forma e evitar que se transformem em
danos; ou seja, o principio da precauo age antes mesmo que a atividade seja iniciada, enquanto a preveno atua durante tal atividade, de forma a control-la.
Outra distino que se pode fazer em relao ao Estudo Prvio de
Impacto Ambiental. A exigncia de tal estudo como requisito para a liberao de determinada atividade caracteriza o princpio da precauo, enquanto que a fiscalizao para a efetivao de que foi previsto e aprovado
em tal estudo seja posto em prtica insere-se no princpio da preveno.
Podemos concluir, portanto que o princpio da precauo evita o
risco ainda imprevisto, enquanto o da preveno atua por meio de
medidas que corrijam ou evitem o dano previsvel.
Dessa forma, Paulo Afonso Leme Machado considera que a forma
mais eficaz de ser colocado em prtica o princpio da preveno por
intermdio da pesquisa, do estudo para poder conhecer os provveis
danos. Ele esclarece:
Sem informao organizada e sem pesquisa no h preveno. Por isso, divido em cinco itens a aplicao do princpio da preveno: 1o) identificao e inventrio das espcies animais e vegetais de um territrio, quanto conservao da natureza e identificao das fontes
contaminantes das guas e do mar, quanto ao controle de
poluio; 2o) identificao e inventrio dos ecossistemas,
com a elaborao de um mapa ecolgico; 3o) planejamentos ambiental e econmico integrados; 4o) ordenamento
territorial ambiental para a valorizao das reas de acordo
com a sua aptido; e 5o) Estudo de Impacto Ambiental.34
Previso Constitucional
A nossa Carta Superior dispe diretamente sobre o princpio da
preveno em seu artigo 225, 1, V, ao estabelecer que incumbe ao
poder pblico: V controlar a produo, a comercializao e o
emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco
34: Direito Ambiental Brasileiro. 8a ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 63.
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38: MENDONA, Fabiano. Limites da Responsabilidade do Estado: teoria dos limites da responsabilidade
extracontratual do Estado, na Constituio Federal Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Impetus, 2003.
p. 52 e segs.
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ao meio ambiente e a terceiros que resultarem, direta ou indiretamente, das operaes e sua execuo.
O princpio da reparao fica expresso ainda na clusula 20.1, ao estatuir
que o concessionrio ficar obrigado, entre outras coisas, a reparar ou
indenizar os danos decorrentes de suas atividades e a praticar os atos de
recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
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federal brasileira, tendo para ela tal unio a finalidade mxima e o elo
comum para a melhoria da qualidade de vida humana.
Como se v, o desenvolvimento sustentvel desafio no somente dos
Estados, mediante a implementao de polticas ambientais, mas tambm das indstrias, dentre as quais destacamos a indstria do petrleo e
do gs natural, atualmente uma das maiores, quando, observando critrios econmicos, classificada como a grande geradora de energia do
mundo. J possvel observar sinais de que referida indstria est se
adaptando nova linha de pensamento mundial e, aos poucos, vm
sendo aperfeioados os modos de explorao e produo das jazidas de
petrleo, com o intuito de preservar ao mximo o meio ambiente.
O comportamento h pouco referido no fruto to-somente da
presso social ou estatal, mas tambm uma necessidade da indstria,
que se v em situao difcil diante do panorama de possvel escassez
do produto, ameaado de acabar nas prximas dcadas. Isto j faz com
que alguns defendam a extino do uso do petrleo como fonte de
energia, que considerada tecnicamente um desperdcio, em razo
da importncia do produto para a produo de insumos que fazem
parte do cotidiano do homem, sendo a produo artificial de tais
insumos economicamente inviveis.
Uma das maiores provas da mudana do comportamento da indstria
do petrleo o surgimento do contrato de unitizao, que consiste em
acordo firmado por dois proprietrios de poos de petrleo situados no
mesmo campo, sendo verificada a capacidade de produo dos poos sem
que haja degradao do campo e fixado o quantum que cada parte pode
retirar do seu poo, mas, por tratar de matria que apenas indiretamente
contm reflexos ambientais, no nos aprofundaremos no assunto.
Como se v, indispensvel o crescimento sustentvel de toda a
sociedade e no de grupos isolados. E, para construirmos esta sociedade sustentvel, faz-se necessrio seguirmos alguns princpios
exigiveis sobrevivncia da espcie humana por intermdio do modelo da sustentabilidade:
respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos;
melhorar a qualidade da vida humana;
conservar a vitalidade e a diversidade do planeta Terra;
minimizar o esgotamento de recursos no renovveis;
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Afinal, se para se desenvolver e assegurar funo social aos agrupamentos humanos (CF/88, artigo 182) preciso utilizar os recursos
naturais e, ao mesmo tempo, isso os degrada, preciso operar uma
compatibilizao, pois o homem deve sobreviver no meio ambiente
e, concomitantemente, precisa deste para se manter. No h como
interagir com o meio sem um ndice mnimo de modificao deles.
Assim, preciso determinar um ponto em que haja um equilbrio:
nem se impea a recuperao e continuidade do meio nem se deteriore
a qualidade de vida humana.
Para melhor compreenso do exposto, se faz necessrio observar o que
acentua Cristina Derani :
O homem situa-se no incio e fim de toda atividade econmica. a razo de toda atividade econmica, seja pelas
vantagens que adquire diretamente do empreendimento
na forma de lucro ou salrio, como pelos benefcios trazidos por uma estrutura social, forjada a partir de uma acumulao social de riqueza, que reverte ao seu aprimoramento. Sobre o bem-estar do homem como indivduo e
membro participante de uma sociedade, funda-se uma
tica da atividade econmica. Expresso de um outro modo,
pelo respeito dignidade humana que deve mover-se
toda a ordem econmica. Esta afirmao traz reflexos diretos na relao trabalhista, no relacionamento com o consumidor, no tratamento com o meio ambiente.47
exatamente para fazer este temperamento da livre iniciativa pela
preocupao com o meio ambiente que a lei reguladora da indstria
petrolfera e da poltica energtica nacional (Lei n. 9.478/1997),
vulgarmente conhecida como Lei do Petrleo, traz inmeros dispositivos que consagram como objetivo a construo de uma indstria
petrolfera e energtica sustentvel, dentre os quais merece destaque
o inciso IV do Art 1, quando diz ser objetivo das polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia proteger o meio
ambiente e promover a conservao de energia.
47: Op. Cit. p. 252.
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A consagrao do princpio da proteo ao meio ambiente, da promoo da conservao da energia, bem como o da promoo do desenvolvimento, o da ampliao do mercado de trabalho e da valorizao dos
recursos energticos e, ainda, o da promoo da livre iniciativa dentre os
que regem a poltica energtica nacional, se configura como uma tentativa de conciliar o desenvolvimento econmico com o desenvolvimento
humano e ambiental, portanto. Iniciativas como esta expressam a adoo de modelo de desenvolvimento sustentvel, pois modificam a forma
de ver e compreender o Direito Ambiental, como assinala Cistina
Derani48, uma vez que este no pode ser empecilho ao desenvolvimento,
e sim instrumento garantidor de ser aquele melhor e mais maduro.
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2.2 Definio
A Poltica Nacional do Meio Ambiente define a utilizao de instrumentos a serem utilizados para seu cumprimento, explicitados por
meio do art. 9o, da Lei 6.938/81, e enumerados da seguinte maneira:
I. Estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
II. Zoneamento ambiental;
III. Avaliao de impactos ambientais;
IV. Licenciamento e reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V. Incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI. Criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo
ambiental e as de relevante interesse ecolgico, pelo Poder Pblico Federal, Estadual e Municipal;
VII. Sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
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ser previsto na lista. Em caso contrrio, temos que analisar ainda o seu
nvel potencial de degradao ambiental. Um exemplo a tomarmos a
no-incluso das instalaes destinadas extrao do amianto, por sua
transformao e produtos derivados, que certamente so geradoras de
um passivo ambiental muito superior a uma pequena barragem em
um riacho, com fins de irrigao de culturas de subsistncia. Compete
aos rgos estaduais de meio ambiente avaliar os casos omissos e determinar a obrigatoriedade ou no da avaliao.
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No que tange ao objeto deste estudo, entretanto, destaca-se principalmente o artigo 2, que vincula o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente elaborao de estudo de impacto
ambiental (EIA) e respectivo relatrio de impacto ambiental (RIMA).
O EIA e o RIMA devem ser submetidos aprovao do rgo estadual
competente, e do IBAMA, supletivamente. Este artigo traz ainda uma
listagem exemplificativa de tais atividades modificadoras, a qual abordaremos mais detidamente no captulo seguinte.
Merecem nota tambm os arts. 5 e 6, que trazem respectivamente as diretrizes gerais e as atividades tcnicas mnimas a serem desenvolvidas no EIA, alm dos arts. 9, 10 e 11, que tratam do contedo
mnimo do Relatrio de Impacto Ambiental, seu procedimento e
acessibilidade ao pblico, tpicos que sero mais bem desenvolvidos
no captulo oitavo deste artigo, concernente ao RIMA.
Pela Resoluo 006, de 16 de setembro de 1987, foram estabelecidas
normas especficas sobre o licenciamento ambiental para obras de grande
porte referentes gerao de energia eltrica, condicionando a Licena Prvia destas ao prvio estudo de impacto ambiental.
A Resoluo 009/87 do CONAMA, como anteriormente descrito,
supriu a omisso dos diplomas legais anteriores no que concerne
participao da comunidade na aferio do contedo dos estudos de
impacto ambiental, por meio da realizao de audincias pblicas,
quando o rgo competente de meio ambiente julgar necessrio,
quando for solicitado pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqenta) ou mais cidados (Art. 2, caput).
O marco mais importante na disciplina legal do meio ambiente no
Brasil deu-se com o advento da Constituio Federal de 1988, quando o
meio ambiente passou a ser considerado como bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida. O ordenamento jurdico brasileiro foi, com efeito, o primeiro no mundo a alar a proteo do meio
ambiente a disposio constitucional, estabelecendo a necessidade de prvio estudo de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
orientao seguida por todos os Estados em suas constituies.
No sentido de atualizar o arcabouo legislativo ptrio nova ordem
constitucional, no que respeita disciplina ambiental no Pas, foi edita72
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2.7 Elaborao
Por ser um estudo cientfico complexo, que analisa as conseqncias
globais de um projeto, o EIA deve ser elaborado por uma equipe
multidisciplinar com profissionais capacitados e devidamente
registrados no Cadastro Tcnico Federal de Atividades do IBAMA.
60: Constituio Federal, Art. 24, 1: No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio
limitar-se- a estabelecer normas gerais.
61: Idem. Art. 24, 2.
62: Direito Ambiental Brasileiro. 9. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 202.
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63: Direito Ambiental: uma Abordagem Econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p.111.
64: Op.Cit. p. 223.
65: Res 237/97. Art. 21. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao, aplicando-se seus
efeitos aos processos de licenciamento em tramitao nos rgos ambientais competentes, revogadas as
disposies em contrrio, em especial os arts. 3o e 7o da Resoluo CONAMA 001, de 23.01.1986.
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vel, j que h interferncia do rgo estatal desde seu incio at a completa finalizao do RIMA. O Poder Pblico dever intervir sempre
que preciso, fixando diretrizes referentes s peculiaridades da rea.
Questo que demandaria um artigo prprio consiste na
responsabilizao em relao ao EIA. Simplificadamente, podemos
garantir que tal responsabilidade recai sobre a empresa, objetivamente,
nos moldes previstos pela Constituio Federal (art.225, 3o), adotando-se a teoria do risco integral. Mesmo na hiptese de existir licena junto aos rgos pblicos, no haver excluso da responsabilidade nem indenizao ao proponente do projeto, conforme leciona
Fabiano dos Santos67, in verbis:
Importante salientar que, a obteno de licena junto aos rgos pblicos competentes, ou seja, a autorizao ou permisso para o desenvolvimento de certas atividades, ante a presena dos requisitos legais, no exime ningum da responsabilidade pelo dano ambiental, fundado na relao de causalidade
entre o comportamento do agente e o dano dele conseqente,
para fins de obrigao indenizatria.
Se o administrador afastar a elaborao do EIA no caso em que
obrigatoriamente deve ser feito, poder ele cometer o crime de
prevaricao. Quanto aos profissionais integrantes da equipe, sero acionados quando houver erros derivados de culpa ou dolo,
como se introduzirem dados ou informaes incorretas para justificar concluses distorcidas. Neste caso, a responsabilizao
penal tambm recair sobre eles, de acordo com o art. 66 da Lei
9.605/98, j que esto desempenhando funo de marcante interesse pblico.
A viabilidade de uma responsabilizao civil solidria entre empresa e equipe questionada, havendo decises que a rejeitam. Nesses
casos, torna-se comum aceitar-se to-somente a via regressiva pela
empresa exploradora da atividade contra a equipe tcnica, mas no o
acionamento direto do particular.
67: Acidente ecolgico na baa de Guanabara. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, 2001, v.22.p.
167.
80
de influncia, comparando as diferentes situaes da adoo do projeto e suas opes, bem como a hiptese da sua no-realizao.
Finalmente, o contedo mnimo obrigatrio do RIMA dever conter a descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas
em relao aos impactos negativos, mencionando aqueles que no
puderem ser evitados, e o grau de alterao esperado. Por fim, um
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos e recomendaes sobre qual seria a opo favorvel.
Sem dvida um dos problemas sobre o RIMA a matria de segredo industrial contida na Avaliao de Impacto Ambiental. Tanto o
Decreto 88.351/83 quanto a citada Resoluo 001/86 do CONAMA
dizem que o RIMA dever respeitar o sigilo industrial. Portanto, o
procedimento a ser adotado a invocao do segredo por parte do
licenciante, que deve ser submetido a verificao pela autoridade da
Administrao, devendo decidir pela retirada ou no da informao
do acesso ao pblico. De acordo ainda com o professor Paulo Affonso
Machado, invocar e demonstrar a ocorrncia do segredo so nus do
requerente do licenciamento, e a determinao ou no do segredo
ser sujeita ao controle do Judicirio (2001: 228).
82
83
tais estudos. A audincia pblica o momento culminante, o instrumento por excelncia do processo de publicidade do Estudo de Impacto Ambiental. Sua finalidade legal a de expor aos interessados o
contedo do produto em anlise e o do RIMA, dirimindo dvidas e
recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito, segundo
o art. 1 da Resoluo 09/87 do CONAMA, deciso esta que regula
o funcionamento das audincias pblicas. Segundo essa normalizao, caber a realizao da audincia pblica mediante convocao
por meio do rgo de meio ambiente responsvel, de uma entidade
civil solicitante, do Ministrio Pblico ou de pedido assinado por
pelo menos 50 cidados. A audincia pblica dever se realizar em
local acessvel aos interessados, e, mediante a complexidade do estudo em questo, convenincia e localizao geogrfica dos interessados, poder se realizar mais de uma audincia.
Ainda como forma de participao pblica, existe a oportunidade
de oferecer comentrios ao Estudo de Impacto Ambiental. Qualquer
pessoa poder coment-lo, seja um mero cidado, associao ambiental,
sindicatos, partidos polticos, Ministrio Pblico, rgo da Administrao ou o prprio proponente. Embora pouco se tenha disposto na Resoluo 001/86 do CONAMA, que trata desta questo, o prof. Paulo Affonso
Machado acredita que, juntamente com o edital divulgando a realizao
do EIA, dever se notificar sociedade a abertura da fase de comentrios,
que segundo ele dever durar por um perodo no inferior a 30 dias71 .
A sociedade dever exercer controle sobre a qualidade dos Estudos de
Impacto Ambiental por via dos mecanismos para tais fins. Estes podem
ser comunitrios, que assumem a forma de audincias pblicas, que podero acontecer a qualquer tempo, sendo convocadas pelas formas ora
descritas, ou ainda de presses sociais alternativas, pelo uso da imprensa
ou maneiras outras de manifestao. Tambm h o controle administrativo, que cabe ao rgo ou agncia ambiental responsvel por fiscalizar o
cumprimento das diretrizes propostas no EIA. Por fim, h a possibilidade do controle judicial, exercido mediante as diversas atuaes do Poder
Judicirio na questo ambiental, como a ao civil pblica ou a ao
popular. Ainda de acordo com dis Milar, tanto os vcios materiais
71: Direito Ambiental Brasileiro. 9a Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p.231.
84
2.12 Concluso
Verificamos que o Estudo de Impacto Ambiental representa um
instrumento indispensvel proporcionalidade entre crescimento econmico e equilbrio ecolgico, ou seja, concretizao de um desenvolvimento sustentvel.
A disciplina legal do licenciamento ambiental e seus instrumentos,
por exemplo, o EIA e o RIMA, apresentou grande evoluo no
ordenamento jurdico brasileiro, transformando-os em ferramentas
cruciais da transparncia e grau de participao popular da poltica
ambiental brasileira.
A pulverizao dos esforos licenciatrios em agncias ambientais
federais, estaduais e municipais, que poderia causar certa confuso
em virtude do emaranhado de regras e exigncias distintas, na verdade, no o faz, pois estas instncias de vigilncia ambiental encontram-se coligadas por um instrumento comum e que, embora possa
diferir em questes especficas, o mesmo em sua essncia: o Estudo
de Impacto Ambiental.
H que se louvar os esforos do Conselho Nacional do Meio Ambiente, o CONAMA, em realizar este valoroso trabalho regulatrio das
leis ambientais, editando normas gerais sem as quais nossas modernas
leis no passariam de mais um triste exemplo de normas sem efetividade.
Graas a tais regulamentos, pode-se ter a efetivao, por parte dos citados rgos estaduais e municipais, das exigncias do EIA e do RIMA,
assim como das audincias pblicas, em territrio nacional.
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7.805/89 (Lei de Minerao), entre outros, que, apesar de suas devidas importncias, padeceram de uma tutela global e orgnica ao meio
ambiente, j que tratavam de determinada matria na medida exata
de atender sua explorao pelo homem.79
Alm da via legislativa, observou-se uma crescente preocupao do
Judicirio atravs dos casos levados baila nos tribunais, intensificando-se os casos julgados no tocante ao meio ambiente. Igualmente, o Ministrio Pblico, j atuante na rea da Ao Civil Pblica,
passou a vislumbrar uma ptica penal na tutela do meio ambiente.
Somado a esses, a maior conscientizao da populao possibilitou
um debate constante a respeito de instrumentos eficazes de proteo
ao meio ambiente.80
Aponta-se, portanto, uma das principais preocupaes sentidas pela
edio da Lei dos Crimes Ambientais, qual seja: a sistematizao da
tutela jurdica penal e administrativa dada ao meio ambiente.
De tal sorte, a reparao civil, j tratada pela Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei n 6.380/81), independente das sanes penais
e administrativas. Ento, tem-se como novidade da Lei de Crimes
Ambientais a tutela penal e administrativa ao meio ambiente, bem como
a teoria da desconsiderao da pessoa jurdica, ensejando a punibilidade
daqueles que utilizam entes coletivos com o intuito de burlar a lei.
No Congresso Nacional, a Lei n 9.605/98 foi precedida de
estudos e discusses, conforme Paulo Affonso Leme Machado inicialmente com o projeto de lei, pretendia-se sistematizar as penalidades administrativas e unificar os valores das multas. Aps
amplos debates, optou-se por uma tentativa de consolidar a legislao penal relativa ao meio ambiente.81
A lei trata dos crimes ambientais, das infraes administrativas
ambientais, traz normas referentes ao processo penal e cooperao
internacional. Sem descuidar que, na verdade, ela trata de diversos
assuntos relacionados natureza (da o professor Andras Krell prefe79: MILAR, Edis. Direito do Meio Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 443.
80: FREITAS, Vladimir Passos de, FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com
a Lei n 9.605/98. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 26.
81: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros, 2000,
p.639.
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Um caso que pode ser utilizado para ilustrar a questo em tela, tendo
como fonte a denncia do Ministrio Pblico Federal89 , o episdio do
vazamento de leo cru da Refinaria Presidente Getlio Vargas (Repar),
unidade de refino da empresa Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRS),
ocorrido em 16.07.2000, situada no Municpio de Araucria (PR), que
causou a poluio dos rios Barigi e Iguau e suas reas ribeirinhas, com
o vazamento de aproximadamente quatro milhes de litros de leo cru.
Dessa forma, verificou-se, por meio da denncia feita pelo Ministrio Pblico, a negligncia da PETROBRS, pelo fato da explorao de tal atividade envolver enorme risco para o meio ambiente, e
essa no ter adotado as medidas administrativas adequadas, nem ter
utilizado o manejo de tecnologias apropriadas, dentre as disponveis
bem como ter deixado merc de atividade eminentemente poluidora
to-somente a ao humana, passvel de falhas.
Assim, no caso em comento e consoante entendimento do Parquet, o
bombeamento de leo cru acontece desde o terminal da PETROBRS
em So Francisco do Sul (DTSUL) para a Repar. No entanto, no dia do
vazamento, a vlvula do tanque recebedor TQ-4108 permaneceu
bloqueada aps o inicio da operao, criando-se no sistema de tubulaes uma pressurizao acima do normal e que acabou por provocar o
rompimento de uma junta de expanso (pea de ao inoxidvel, com
estrutura safonada e em formato de fole que lhe permitia cumprir com
sua funo de acomodar vibraes por alterao de temperatura e presso
no oleoduto) instalada na rea de chegada do oleoduto refinaria, denominada scrapper, dali acarretando o vazamento para o meio ambiente.
Essa junta de expanso, acoplada a uma vlvula, precisa de
suportao, que foi retirada, por uma empresa terceirizada da
PETROBRS, para manuteno em 07.06.2000, sendo que o estado das coisas permaneceu assim at o vazamento.
Igualmente, o operador de campo num momento de lapso no
abriu a vlvula de entrada do tanque TQ-4108. E, assim, como havia
sido introduzido um ponto fraco no sistema de funcionamento por
89: PEIXOTO, Marcela Moraes, et alii. Vazamento de leo Cru. Desastre que atingiu 28 km de leito de rio.
Mortalidade de organismos aquticos, prejuzo vida selvagem e transmisso de qualidades indesejveis
gua, ao ar e ao solo. Conduta prevista no artigo 54 da Lei 9.605/9. Revista de Direito Ambiental,
So Paulo, v. 2, abr./jun., 2002, p. 239-55.
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99
cendo servios pblicos tpicos que no englobam atividade econmica, tambm no pode ser responsabilizada penalmente; contudo, as entidades paraestatais, compreendidas as empresas pblicas,
as sociedades de economia mista, as fundaes institudas pelo Poder Pblico, os servios sociais autnomos no se confundem com
o Estado e podem ser criminalmente responsabilizados95.
Outro requisito implcito a utilizao da infra-estrutura da pessoa jurdica para a prtica do crime. Relevante a comprovao de tal
nexo de causalidade, implicando, pois, o emprego de tais recursos
como imprescindvel, caso contrrio, a responsabilidade atingir tosomente a pessoa fsica. Igualmente, dever esta agir dentro da atividade institucional, conciliando as condutas de ambas as pessoas de
forma interativa. E, por fim, quando a pessoa jurdica atua de maneira dissimulada, apresentando mera aparncia de licitude, enquanto
no seu contexto reside a ilicitude, existindo a atividade lesiva ao bem
jurdico, legitima-se a responsabilidade. 96 Dessa forma, a
PETROBRS, como sociedade de economia mista, tem plena legitimidade passiva, podendo ser responsabilizada criminalmente.
Retomando o caso da Repar, conforme a denncia do MP, os danos
causados foram em sntese os seguintes: a morte de 60 aves, 2 mamferos, 9 rpteis, 2 anfbios e 16 peixes. A mortandade atingiu 64% dos
animais atingidos pelo contato fsico com o leo. Quanto flora, foi
preciso a supresso da vegetao original nas reas de preservao
permanente, junto aos pontos de conteno de leo, entre outros
danos ao solo, gua e ao ar. Incorrendo os denunciados, conforme a
denncia do Parquet, nas sanes do art. 54, da Lei n 9.605/98.97
No que tange ao artigo 4 da Lei dos Crimes Ambientais, ao se
tecer breves comentrios, no se pode olvidar que o disposto em tal
artigo foi um avano no Direito penal ambiental, haja vista a pro-
95: ROCHA, Fernando A. N. Galvo da. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de Direito
Ambiental, v. 7, n. 27, jul./set., 2002, p.120.
96: Ibidem, p. 121-2.
97: PEIXOTO, Marcela Moraes, et alii. Vazamento de leo Cru. Desastre que atingiu 28 km de leito de rio.
Mortalidade de organismos aquticos, prejuzo vida selvagem e transmisso de qualidades indesejveis
gua, ao ar e ao solo. Conduta prevista no artigo 54 da Lei 9.605/9. Revista de Direito Ambiental,
So Paulo, v. 2, abr./jun., 2002, p. 253-55.
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tipos penais em branco, j que ele teria a incumbncia de estabelecer normas gerais sobre o meio ambiente, no se excluindo a competncia suplementar ambiental dos Estados (art. 24, 2).101
A posio doutrinria majoritria, entretanto, a de que o tipo penal deve ser o mais determinado possvel, contendo todos os elementos
necessrios para a incriminao, de forma a diminuir ao mnimo a
subjetividade e discricionariedade do juiz. A existncia de muitas normas penais em branco, como ocorre na Lei de Crimes Ambientais,
considerada por Luiz Rgis Prado como uma excessiva dependncia
administrativa, devendo-se evitar a todo custo a grande indeterminao
das descries tpicas.102 O princpio da legalidade deve ser respeitado
em todo e qualquer diploma legal que incrimine condutas.
O meio ambiente de valor inestimvel para a civilizao, justificando-se sua tutela penal103, entretanto, no se pode abandonar os
princpios fundamentais de Direito Penal, garantidores da liberdade
do cidado, como o da legalidade e o da tipicidade taxativa.104
Por tudo isso, a Lei n 9.605/98 bastante criticada. Por um lado,
est a sua forte dependncia a outras normas, como regulamentos e
portarias, que so alterados sem as formalidades necessrias para a
elaborao de leis, o que desrespeita, como j foi expresso, o princpio da legalidade, constitucionalmente adotado para o Direito penal
brasileiro. Nesse contexto de fragilidade normativa, ainda h o uso
exacerbado de expresses indeterminadas, como, num cristalino exemplo, se v em obrigao de relevante interesse ambiental (art. 68).
Por outro, est o problema de sua aplicabilidade, j que a fiscalizao
101: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
665.
102: PRADO, Luiz Regis. Crimes Contra o Ambiente: Anotaes a Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998:
doutrina, jurisprudncia, legislao. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 32-33.
103: Em posio contrria, e com boa dose de razo, encontra-se Hassemer, para quem o Direito Penal no
instrumento hbil para a proteo do meio ambiente: O direito ambiental visa preveno, enquanto
o direito penal, por seu turno, no s no atua preventivamente, como tambm, quando se lhe exige que
atue dessa forma, nada mais consegue do que resultados sofrveis. (...)Ora, se quisermos que o direito
ambiental seja verdadeiramente eficiente, ento devemos cuidar de lhe emprestar o maior nmero de
condies de interveno vivas e dinmicas. Do direito penal, por sua vez, espera-se que permanea,
rigorosamente, como direito penal do fato, com conceitos claros e slido perfil garantstico. Winfried
Hassemer, A Preservao do Ambiente atravs do Direito Penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais
n. 22, 1998, p. 30-31.
104: LEONARDO, Marcelo. Crimes Ambientais e os Princpios da Reserva Legal e da Taxatividade do Tipo
em Direito Penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 37, 2002, p. 167.
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causou severos danos s comunidades de peixes, crustceos e aves. (...) As aves em torno da Baa de Guanabara,
como bigus, atobs, socs, garas e outras, foram particularmente impactadas pelo derramamento. Isto
porque muitas espcies entram em contato direto ou
indireto com o leo, quando mergulham, sujando a
plumagem e ingerindo a substncia. No primeiro
caso, perdem a temperatura corporal e tornam-se incapazes para o vo, e, no segundo, intoxicam-se, param de alimentar-se e perdem peso. Ambos os fatores
levam morte.109
O pargrafo nico do mesmo artigo 33 indica mais hipteses de condutas incriminadas:
Incorre nas mesmas penas: I. quem causa degradao
em viveiros, audes ou estaes de aquicultura de domnio pblico; II. quem explora campos naturais de
invertebrados aquticos e algas, sem licena, permisso
ou autorizao da autoridade competente; III. quem fundeia embarcaes ou lana detritos de qualquer natureza sobre bancos de moluscos ou corais, devidamente demarcados em carta nutica.
A lei, ao mencionar viveiros, audes ou estaes de aqicultura de
domnio pblico, quer referir-se aos bens (viveiros, audes etc.) pblicos da Unio, estados e municpios, ou que estejam destinados
execuo de um servio pblico, j que estes se integram ao domnio
pblico.
Degradar o ato de tornar desprezvel, imprestvel, sem proveito.
Explorar campos naturais de invertebrados aquticos produzir, cultivar, tirar partido ou proveito destes, no caso, sem a devida licena
ambiental. Finalmente, fundear o ato de lanar ferro ou ncora, e
109: ALMEIDA, Ana Padilha Luciano de. Desastre Ecolgico. Revista de Direito Ambiental n. 25. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 239.
109
lanar detritos quer dizer despejar, exalar, soltar resduos, restos, despojos de substncia desagregada.
O crime se consuma quando se verifica a morte de espcimes da
fauna aqutica, em decorrncia da emisso de efluentes ou do
carreamento de materiais. crime de resultado, pois exige a efetiva
morte dos espcimes para sua consumao. Falando a lei em espcimes, conclui-se que a morte de apenas um animal no suficiente
para caracterizar o tipo. Deve-se ter em vista, no caso, o princpio da
insignificncia ou da bagatela. Ressalte-se que o insignificante no
a vida do animal, mas sim o dano ao meio ambiente como um todo,
haja vista que se punir uma pessoa fsica ou jurdica. De qualquer
forma, a anlise do caso concreto que determinar se houve ou no
o crime em tela. A tentativa possvel.
Ser necessria, pois, a realizao de percia nos animais mortos a
fim de se demonstrar o nexo de causalidade entre seu perecimento e
a emisso de efluentes ou carreamento de materiais.110
110
A extrao de recursos naturais sem autorizao legal ou administrativa incriminada no art. 44: Extrair de florestas de domnio
pblico ou consideradas de preservao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou qualquer espcie de minerais: Pena:
deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Extrair significa retirar. O crime s ocorre se a extrao sem autorizao se der em rea de domnio pblico, ou seja, em terras de propriedade da Unio, estados ou municpios, ou oficialmente destinadas execuo de um servio pblico, porquanto tambm estas se
integram ao domnio pblico, como foi expresso anteriormente; ou,
ainda, que estejam sob regime de preservao permanente.
O Cdigo Florestal estabelece como sendo florestas de preservao
permanente as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu
nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima especificada
a cada caso; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos
chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; d) no
topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na
linha de maior declive; f ) nas restingas, como fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas,
a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100
(cem) metros em projees horizontais; h) em altitude superior a
1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao (art.
2 da Lei n 4.771, 15.9.1965 Cdigo Florestal).
Consideram-se, ainda, de preservao permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas: a) a atenuar a eroso das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d) a
auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou
histrico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h) a
assegurar condies de bem-estar pblico (art. 3 do Cdigo Florestal).
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Pode ser sujeito ativo do delito qualquer pessoa, sendo mais comum que seja cometido por mdias e grandes empresas e indstrias,
j que deve haver um nvel significativo de poluio a ser causada
para que haja crime. Na indstria do petrleo, a poluio parece ser
conseqncia inevitvel de um modo geral, apesar das empresas j
possurem meios tecnolgicos para evit-la.
Sujeito passivo o Estado, e a coletividade, j que se trata de bem
coletivo, supra-individual, o meio ambiente.
Como elemento objetivo do tipo, tem-se o ato de causar poluio.
Causar significa originar, provocar. A poluio a que se refere o tipo
pode ser da atmosfera, do solo, sonora, mineral, das guas interiores
e do mar etc.117
Criticando o tipo penal de poluio, Luiz Rgis Prado assinala que ele
extremamente amplo e vago, com clusulas normativas, de cunho
valorativo, que esto muito aqum das exigncias do princpio da legalidade em sua vertente de taxatividade-determinao da lei penal.118
O conceito de poluio est descrito na Lei n 6.938, de 31 de agosto
de 1981, entendendo-se por poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem estar da populao; b)criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c)afetem as condies
estticas ou sanitrias do meio ambiente; d) lancem matrias ou energia
em desacordo com os padres ambientais estabelecidos (art. 3, III).
O tipo contempla a forma dolosa (caput) e culposa (1).
No art. 54, 2, foram definidas as hipteses em que o crime de poluio ser qualificado, quando a pena ser de recluso, de um a cinco anos.
O artigo 54, em seu pargrafo 2, tipifica o crime qualificado de
poluio, ao destacar as hipteses em que a conduta mais grave,
merecendo uma punio mais exacerbada. Assim, se o crime: I. tornar uma rea, urbana ou rural, imprpria para a ocupao humana;
II. causar poluio atmosfrica que provoque a retirada, ainda que
momentnea, dos habitantes das reas afetadas, ou que cause danos
diretos sade da populao; III. causar poluio hdrica que torne
117 Machado, op. cit., p. 667.
118 Prado, op. cit., p. 172.
114
115
em leis ou regulamentos. Trata-se de norma penal em branco, que necessita da complementao de outras leis ou regulamentos.
Quem deixa de adotar medidas de precauo em caso de risco de
dano ambiental grave ou irreversvel, caso assim o exija a autoridade
competente, incide na mesma pena para o crime qualificado (art. 54
3). Foi adotado o princpio da preveno no Direito ambiental.
116
117
quer parte do Territrio Nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes. A pena de deteno, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Construir significa edificar; reformar melhorar, mudar; ampliar
aumentar o espao do estabelecimento; instalar e fazer funcionar significam a mesma coisa. A conduta incriminada em qualquer parte do
Territrio Nacional, quando se verifica uma dessas aes relativas a estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores. Para que atividades desse tipo possam ocorrer, necessria a respectiva licena ou
autorizao dos rgos ambientais, pois tais atos administrativos so precedidos de estudos sobre a viabilidade e segurana do projeto.
Mais uma vez est presente a chamada norma penal em branco,
pois necessrio se socorrer de leis ou regulamentos, alm da verificao da licena ou autorizao pertinentes. O tipo subjetivo o
dolo, no sendo prevista a forma culposa.
Com relao aos crimes previstos nesta seo, as penas sero aumentadas: de 1/6 a 1/3, se resultar dano irreversvel flora ou ao meio
ambiente em geral; de 1/3 at a , se resultar leso corporal de natureza grave em outrem; at o dobro, de resultar em morte de outrem.
A meno a estabelecimento potencialmente poluidor torna incerto o tipo, desrespeitando o princpio da taxatividade, que deve imperar quando da incriminao de condutas. De qualquer forma, ensina
Luiz Rgis Prado que faz-se necessrio que o estabelecimento, obra ou
servio seja (...) suscetvel de maneira virtualmente provvel de
causar poluio em sentido amplo, podendo ser hdrica, atmosfrica,
sonora etc., vez que o tipo no faz restrio alguma.125
118
das comunidades que vivem nos locais atingidos pela indstria petrolfera deve ser preservado, e a explorao e produo de petrleo
deve se restringir ao mnimo de mudana possvel na rea concedida.
(...) O Concessionrio informar imediatamente ANP
e s autoridades estaduais e municipais competentes a
ocorrncia de qualquer derramamento ou perda de Petrleo ou Gs Natural bem como as medidas j tomadas
para enfrentar o problema.126
A ANP, como representante do Poder Pblico na relao de concesso, no poderia deixar de impor obrigaes que garantissem uma
atuao das empresas voltadas para a proteo do meio ambiente.
Fica subentendida a obrigao de, ocorrendo qualquer prejuzo ao
meio ambiente, ou mesmo perigo de dano, deve a empresa, antes
de qualquer outra coisa, tomar providencias necessrias para evitar
maiores conseqncias danosas natureza.
A forma culposa prevista, sendo a pena correspondente de trs
meses a um ano, sem prejuzo da multa (pargrafo nico do art. 68).
Deste modo, estes foram os delitos estabelecidos na Lei n 9.605/
98, considerados de maior relevncia no estudo da repercusso do
referido diploma legislativo para a indstria do petrleo, sem querer,
de modo algum, esgotar o tema. Situaes ocorrero com possibilidade de enquadramento em outros tipos erigidos pela lei, o que torna a presente pesquisa to-somente uma alavanca para posteriores
estudos sobre as importantes conseqncias da imputao penal de
agentes da indstria do petrleo com relao ao meio ambiente.
120
seu art. 79-A, valeu-se do termo de ajustamento de conduta como forma de conferir maior eficcia tutela ambiental assegurada pela Magna
Carta de 1988 e pelo ordenamento infraconstitucional brasileiro.
Em linhas gerais, esse artigo autoriza os rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) a celebrarem
termo de compromisso com os infratores (agentes poluidores ou potencialmente poluidores, ou melhor, aqueles cuja conduta contrria ao
que preceitua o art. 60 da Lei dos Crimes Ambientais), visando a adequar as condutas destes s exigncias legais de licenciamento ambiental.
Referido instrumento no foi acolhido ineditamente pela Lei dos
Crimes Ambientais, porquanto j fora previsto pela Lei da Ao Civil
Pblica (Lei n 7.347, de 24.07.1985), em seu art. 5, 6, o qual foi
acrescentado pelo art. 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei
n 8.078/90), assim dispondo: os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de
ttulo executivo extrajudicial. Ademais, a Lei dos Juizados Especiais
(Lei n 9.099, de 26.09.95) contemplou disposio semelhante ao
permitir a realizao de acordos em demandas de pequeno valor
pecunirio ou em crimes de pequena monta.
Por tal razo, muitos sustentam que o art. 79-A apenas regulamenta o
disposto no art. 5, 6, da Lei da Ao Civil Pblica, e, assim, no
existiriam maiores problemas se o contedo daquele estivesse contido
num decreto. O fato que, embora este seja o instrumento mais adequado, preferiu-se afastar o mesmo processo de intensas discusses que precedeu a promulgao da Lei n 9.605/98, recorrendo-se a uma medida
provisria, a MP n 1.710, de 07. 08. 1988. A partir de ento, muitos
questionamentos foram levantados acerca da validade do discutido dispositivo legal, sendo o menor deles a circunstncia de ter sido incorporado Lei n 9.605/98 mediante um instrumento, cujos requisitos so
extremamente subjetivos e de valorao difcil (relevncia e urgncia).
Por conseguinte, surgiram duas correntes com posicionamentos
diametralmente opostos127. Uma delas sustenta que o Art. 79-A em
vez de trazer maiores recursos ao sistema protetivo ambiental brasi127: Sobre esse tema, vede Edis Milar. Direito do Meio Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia,
glossrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 377-80.
121
leiro, nada mais fez do que sufragar uma espcie de direito adquirido
de poluir. Sob o outro ponto de vista, argumenta-se que o preceito
legal representou o triunfo do bom senso do legislador.
Posiciona-se positivamente, uma vez que, conforme afirmam, ao
permitir que os agentes infratores possam adaptar suas atividades s
exigncias legais, o legislador quis compatibilizar o desenvolvimento
econmico e social aos justos anseios por preservao ambiental, vivendo o homem num ambiente ecologicamente equilibrado.
Por um lado, consagrou o princpio da funo social da empresa, a
qual no serve unicamente aos empresrios e sua sede por lucros, mas
tambm a toda a populao, que se beneficia, por meio da gerao de
empregos, do pagamento de impostos e da circulao de riquezas.
Por outro, atendeu ao princpio da educao ambiental, superando
a presente conjuntura em que se verifica que a mera aplicao de
sanes penais, administrativas e civis no foi suficiente para bem
proteger o meio ambiente, sendo o momento de adotar uma nova
postura, no sentido de dar um voto de confiana aos agentes que se
conscientizaram sobre a ilicitude de sua conduta poluidora e agora
desejam adequ-las ao que determina a Lei.
Destarte, princpios que primeira vista poderiam soar contraditrios, como o caso da funo social da empresa e da educao ambiental,
foram compatibilizados pelo art. 79-A da Lei da Natureza, demonstrando que os princpios jurdicos no possuem carter de exclusividade, at porque o Direito deve ser interpretado de forma sistemtica,
procurando-se dar eficcia a todas as suas normas. Outrossim, ressaltese que tal compatibilidade se coaduna com o que se entende por desenvolvimento sustentvel, conceito que pode ser encontrado na Declarao
do Rio de Janeiro, documento aprovado durante a ECO-92.
Reversamente, suplantam-se tais argumentos favorveis ao art.
79-A, afirmando-se que o prazo de vigncia do termo de compromisso conferido pelo seu 1, II (hoje, mnimo de noventa dias e
mximo de trs anos, podendo ser prorrogado por igual perodo,
visto que na edio da primeira medida provisria o prazo limite
era de cinco anos, tambm passvel de prorrogao por perodo
idntico) bastante elstico, fato que pode acarretar prejuzos de
grande monta e irreversveis, beneficiando atividades que podem
122
123
tado, para fazer valer o seu jus puniendi. Logo, foram preservados os
direitos fundamentais e indisponveis j mencionados.
Ademais, essa espcie de negociao envolvendo bens indisponveis, que parece ser inaceitvel frente ao princpio da indisponibilidade
que rege a conduta da Administrao Pblica, bem como em face do
fato de os titulares desses bens pertencerem a uma pluralidade de
pessoas, figura-se, ao contrrio, conforme ao Direito, uma vez que
maiores prejuzos adviriam para a coletividade atingida, provenientes do retardamento de um pronunciamento judicial.
Cabe destacar a preocupao de alguns doutrinadores, que rejeitam a possibilidade de responsabilizar penalmente os infratores, pois
no seria conveniente envolver e molestar todo um aparato estatal, a
fim de apurar um crime, cuja pena enseja transao penal, a qual
obtm o mesmo resultado prtico que o termo de ajustamento de
conduta inserido na Lei da Natureza.
No se pode, contudo, confundir instrumentos to diversos como
a transao e o termo de compromisso. A primeira cabvel quando
se lida com direitos patrimoniais disponveis, o que evidentemente
no o caso do direito vida ou do direito sade ou ainda do
direito a viver num ambiente ecologicamente equilibrado. Alm disso, integra o que se conhece por processo civil tradicional. Diversamente, o termo de compromisso pertence ao moderno processo tutelar coletivo, possuindo ento natureza que no permite renncia,
excluso ou limitao dos direitos que abarca.
Embora o termo de compromisso no se configure num meio de
promover a transao penal dos crimes ambientais, sua assinatura, como
ressalta Edis Milar, parafraseando Antonio Inag de Assis Oliveira,
consistir numa circunstncia que atenua a pena, visto que pode ser
interpretada como colaborao com os agentes encarregados da vigilncia e do controle ambiental (art. 14, IV, da Lei n 9.605/98)129 .
imprescindvel ressaltar que a simples protocolizao do requerimento feito pelos infratores para que seja firmado o termo de compromisso no produz qualquer efeito, isto , no tem o condo de
impelir a Administrao a celebr-lo. Isso porque esta analisar da
129: Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio, p.380, 2000.
124
Luciano de Almeida, informa que a Refinaria Duque de Caxias, apesar de ter protocolizado o requerimento para a celebrao de termo
de compromisso junto ao FEEMA como forma de sanar a ausncia
de licena operacional no dia 24.12.1998, ou seja, dentro do prazo
legal, no o assinou no perodo devido, pois a assinatura efetivou-se
em data posterior ao sinistro, em 18.05.2000.130
Impe-se a publicao do termo de compromisso no Dirio Oficial,
pois, do contrrio, o ato administrativo encontrar-se- inquinado de
ineficcia. Tal medida exigida como forma de garantir o
monitoramento e a fiscalizao das obrigaes estipuladas no termo
de ajustamento de conduta por parte da sociedade civil organizada,
do Ministrio Pblico e do rgo integrante do SISNAMA.
Na hiptese de inadimplemento de quaisquer das obrigaes definidas minuciosamente no termo de compromisso, caber a aplicao
de multa, cujo pagamento equivale prestao voluntria da obrigao. Seu valor no poder exceder ao montante pecunirio empregado na execuo das obras e servios exigidos.
O inadimplemento parcial por um perodo superior ao prazo limite determinado, em cada caso, pela autoridade ambiental, ou o
inadimplemento total, ensejam a resciso do termo de compromisso.
Relevante lembrar que este possui fora de ttulo executivo
extrajudicial, consubstanciando-se num eficaz meio de coagir os
inadimplentes a quitarem os seus dbitos, os quais ficariam temerosos pela possibilidade de imediata execuo judicial das obrigaes
convencionadas, bem como pelo incontinenti restabelecimento das
sanes administrativas impostas ao agente efetiva ou potencialmente poluidor, tudo sem a necessidade da precedncia de um lento
processo de cognio.
Ressalta o 2 do dispositivo estudado que o termo de compromisso dever ser firmado entre a Administrao Pblica e o dirigente
mximo do estabelecimento, cautelosamente evitando discusses sobre poderes internos, impedindo que ateoria da aparncia, utilizada para citao de Pessoa Jurdica pudesse vir a ser questionada131.
130: ALMEIDA, Ana Padilha Luciano de. Desastre Ecolgico. Revista de direito Ambiental, So Paulo, n.
25, 2002, p.244-45.
131: Elida Sguin, Lei dos crimes ambientais, p.124, 1999.
126
127
aplicao de sanes aos comportamentos dissonantes do que preceitua a Lei, alm de punir o empresariado que preza pela preservao
ambiental paralelamente gerao de riquezas.
No que concerne indstria do petrleo, a ANP, autarquia responsvel pela fiscalizao do setor em foco, no pode figurar como
parte no termo de ajustamento de conduta ambiental caracterizado
nos moldes da Lei n 9.605/98, representando a autoridade estatal. Somente os rgos ambientais integrantes do SISNAMA possuem tal legitimidade. Nada obsta, entretanto, o acolhimento do
termo de compromisso da Lei da Ao Civil Pblica pela agncia
reguladora, uma vez que possuem legitimidade para firm-lo todos
os agentes mencionados no art. 5 do diploma citado, com exceo
das associaes.
130
131
132
133
o em questo a administrativa. importante lembrar que a deciso resultante desse ltimo processo no consistir em coisa julgada,
podendo at vir a ser objeto de controle jurisdicional.
Em resumo, a individualidade das sanes penais e administrativas
encontra-se no fato de que as primeiras so impostas pelos tribunais
penais, enquanto as segundas o so pela Administrao.
4.2 Princpios
Os princpios aplicados s sanes administrativas so os mesmos que
norteiam o processo administrativo. O descumprimento de qualquer
deles implicar o controle pelo Judicirio e conseqente nulidade do
ato. Dentre esses princpios, podemos destacar o da Legalidade e o
da Proporcionalidade.
O Princpio da Legalidade preconiza que ningum ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer algo se no em virtude de lei. A respeito da
aplicao desse princpio ao Direito Ambiental, temos duas posies
destoantes na doutrina. A primeira defendida por Edis Milar, Marcelo Abelha Rodrigues e Celso Antnio Pacheco Fiorillo, sendo que esses
ltimos, em seu livro, afirmam que as sanes devem estar sempre previstas em lei, em obedincia ao princpio da legalidade. (...). No h a
menor possibilidade de haver sano administrativa sem lei que a preveja140 . Nesse mesmo livro citam, ainda, a posio do mestre Nelson Nery
Jnior: o fato da Administrao dever agir somente no sentido positivo
da lei, isto , que lhe por ela permitido, indica a incidncia da clusula
due process no direito administrativo. (...). Os limites do poder de polcia
da Administrao so controlados pela clusula do due process141 .
A posio antagnica defendida por Paulo Affonso Leme Machado que, citando Di Pietro, afirma prevalecer a atipicidade no Direito
Administrativo, sendo poucas as infraes previstas na lei. Vejamos o
que nos ensina a autora: ao contrrio do direito penal, em que a
tipicidade um dos princpios fundamentais, (...) no direito admi140: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e
Legislao Aplicvel. 2 ed. So Paulo: Max Limonad, 1999..
141: Idem.
134
nistrativo prevalece a atipicidade; so muito poucas as infraes descritas na lei (...). A maior parte delas fica sujeita discricionariedade
administrativa diante de cada caso concreto142.
Ainda de acordo com a professora Di Pietro, para equilibrar o excesso de liberdade resultante da atipicidade, o administrador deve estar atento ao Princpio da Proporcionalidade. Por este princpio, o infrator no poder ser punido com sano excessivamente severa para
seu crime. Nesse sentido, temos o doutrinador Vladimir Passos de
Freitas, ensinando que entre a falta cometida pelo infrator e a sano
imposta pelo Estado, deve haver uma relao de proporcionalidade,
observando-se a gravidade da leso, suas conseqncias, o dolo com
que tenha agido o autor e as demais peculiaridades do caso143.
Referendando essa posio, vem a Lei 9.605/98 que, em seu art. 6,
inciso I, determina que o agente aplicador da sano, antes de faz-lo,
dever avaliar a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infrao e suas conseqncias para a sade pblica e o meio ambiente.
A sano que aplicada alm do merecido constitui sano ilegal e
estar sujeita a controle por parte do Judicirio.
135
tiva. Para punir algum com uma sano administrativa por dano
ambiental, a ao que gerou o dano deve estar prevista legalmente.
Um exemplo claro disso encontra-se no Licenciamento Ambiental.
O fato de um empreendedor adquirir a licena para a execuo de
sua atividade no quer dizer que, ao faz-lo, no ir poluir. O que a
licena impe so limites para essa poluio e medidas preventivas.
Para os danos previstos pela licena, a punio ser garantida pela
responsabilidade civil; porm, em caso de descumprimento do determinado na mesma, a sano ou sanes a serem aplicadas sero
tambm de natureza administrativa e penal.
4.5.1 Advertncia
Esta a mais leve das penas elencadas. Tanto o que muitos chegam a confundi-la com mera recomendao. Constitui uma pena de
carter preventivo e seu objetivo maior encontra-se na dissuaso do
infrator de continuar praticando ato danoso ao meio ambiente. Deve
ser aplicada quando a infrao for de pequeno grau ofensivo, em respeito ao Princpio da Proporcionalidade.
139
140
Sempre que for lesado o meio ambiente, deve a ao agressora ser paralisada, determinando-se a suspenso parcial ou embargo da atividade.
Levando em considerao que a infrao ocorreu em virtude de um
desrespeito ao limite mximo de explorao ou de determinadas reas
especficas, a autoridade fiscalizadora dever individualizar dentro do
empreendimento quais os elementos que no esto de acordo com a
legislao em vigor, liberando as parcelas lcitas da obra ou atividade.
No se deve esquecer, contudo, a formulao de uma advertncia,
concomitante a essa penalidade, para que a atividade possa ser corrigida,
que dever recair sobre a parte individualizada da obra ou atividade irregular. Caso a obra ou atividade seja considerada totalmente ilcita ou
nociva, evidente que tambm completa ser a proibio de seu prosseguimento147 . A exigncia concomitante da advertncia a essa penalidade
leva a inferir que s h suspenso parcial de atividade ou embargo se a
degradao ambiental puder ser revertida e o empreendimento puder
ser licenciado; pois, caso contrrio, a pena a ser aplicada ser a de demolio de obra, suspenso total das atividades ou restrio de direitos.
A pena de embargo abrange a proteo de bens ambientais (como a
gua, o ar, a fauna, a flora e o solo), bem como de reas especificamente
protegidas, que se revelam como de grande importncia para a comunidade e para o meio ambiente. Dividem-se essas reas em quatro tipos148 : a) as reas e locais de interesse turstico, pois visa a coibir a
modificao no autorizada, a destruio, a desfigurao ou o desvirtuamento da feio original, no todo ou em parte, das reas ou locais
protegidos; b) os Parques Nacionais (e.g., o IDEMA no RN), onde o
embargo consiste na interdio de obras ou iniciativas no autorizadas
ou previstas no Plano de Manejo, ou ainda, que no obedeam s prescries regulamentares; c) as reas de Proteo Ambiental (APAs), em
que h o embargo de iniciativas tambm no autorizadas; e, por fim, d)
a zona de proteo de aerdromos, que abrange o zoneamento de rudo,
a zona de proteo de helicpteros; alm da zona de proteo e auxlio
navegao area. Esta ltima compete autoridade aeronutica, conforme a Lei 7.565/1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica).
147: MORAES Luiz Carlos Silva de. Ob. Cit., p. 142.
148: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2002,
p. 251 e 252.
141
142
143
144
culturais pblicas154 . A prestao de servios comunidade configura uma espcie de pena alternativa, que se coaduna com a idia de
arrependimento e reparao da Poltica Criminal contempornea, haja
vista a falncia do modelo simplesmente repressivo, que no permite
ao infrator tentar corrigir, ou, ao menos, redimir seu erro.
145
146
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162: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ob. Cit.
150
151
152
atividades da indstria do petrleo e gs, temos que estas so reguladas pelo IDEMA e IBAMA.
Quanto ao segundo ponto, o questionamento surge, principalmente,
em virtude da disparidade existente entre os valores das multas previstas na legislao federal, estadual e municipal. Muitas vezes, o agente
infrator, licenciado pelo IBAMA, por exemplo, preferindo ser punido com base nas leis estaduais e municipais, pois os valores destas so
inferiores ao da legislao federal, chegam inclusive a procurar o rgo ambiental estadual, informando que causou um dano ambiental.
Neste caso, o rgo ambiental estadual poderia sim aplicar a sano,
desde que fosse com base na lei federal.
Assim, entendemos que no necessariamente o rgo estatal que licenciou aquele que tem que sancionar o infrator. Pode muito bem,
em se tratando de Rio Grande do Norte, uma indstria petrolfera que,
licenciada pelo IBAMA, infringiu uma norma ambiental ser punida
pelo IDEMA, com base na lei federal. Corroborando tal posicionamento,
o professor Marcelo Abelha Rodrigues afirma que nada impede que o
Municpio aplique multa com base na Lei Federal, justamente porque
a idia do legislador constituinte, ao estabelecer a competncia concorrente, teve por precauo louvvel que, em nenhuma situao a infrao ambiental seja ignorada ou omitida por qualquer rgo ambiental,
independentemente da esfera poltica a que pertena.167
Ento, em face do que foi mostrado, podemos dizer que, a princpio, cabe ao rgo ambiental que concedeu a licena e que realiza a fiscalizao aplicar a sano administrativa prevista na esfera
legislativa, porm tal sano tambm pode ser imposta por um
rgo ambiental de outra esfera poltica, desde que com base na
legislao do mbito do rgo concedente.
Continuando, abordemos agora duas dvidas surgidas no decorrer
do estudo, referentes ao tema petrleo e gs, mais especificamente.
Em um primeiro momento, houve dvida a respeito de quem seria
o responsvel por punir as infraes ocorridas em um rio que banhasse dois ou mais Estados. Isto , se houvesse um derramamento de
leo que atingisse o rio Au, que nasce na Paraba e tem a foz no RN,
167: RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito Ambiental Vol. I. Max Limonad, SP, 2002, pg.
192.
153
Paginas Brancas
necessria a preservao do equilbrio entre todos os elementos naturais, artificiais e culturais componentes deste segmento por ns ocupado no Espao.
5.2 Aspectos Jurdicos Gerais e Correspondncia Especfica com a Indstria do Petrleo e Gs Natural
Considerando que o escopo do presente trabalho realizar um
estudo comparado das infraes ambientais decorrentes das atividades de up-stream (atividades de explorao e produo da indstria de petrleo e gs) e down-stream (atividades de transporte, refino e distribuio da indstria do petrleo), inicialmente, convm
realizar breve anlise sobre as infraes ambientais de forma genrica, para, com o conhecimento geral sobre o assunto, ser possvel
adentrar as especificidades do mesmo.
Tendo em conta o fato de que no exerccio da atividade petrolfera
no se faz uso de agrotxicos, nem de elementos radioativos, tais
formas de poluio e suas possveis infraes no sero objeto de anlise deste estudo.
As atividades potencialmente poluidoras que atinjam a atmosfera,
a gua, o solo (minerao), a paisagem e at mesmo aquelas geradoras
de rudos, que sero objetos do corrente texto. Tais atividades podem
ser genericamente denominadas como fontes de poluio, que se
conceituam como toda atividade, local, ou objeto de que emanem elementos (poluentes) que degradem a qualidade do meio ambiente.
As emisses industriais so fontes de poluio que consistem no
lanamento de partculas slidas, lquidas e gasosas no ar, sendo, portanto, uma forma de poluio atmosfrica.
Os resduos industriais so fontes de poluio do solo e da gua,
podendo ser lquidos, gasosos ou slidos e provm de todo processo
de transformao e utilizao de matrias-primas.
A poluio visual (paisagstica) e sonora (rudos) decorre de alteraes antrpicas no meio ambiente para a instalao e operao de
determinadas atividades, como no uso de cavalos de pau, para a
explotao (produo) de petrleo em reas urbanas (como ocorre
159
160
162
Ante o exposto, somos levados a crer que a preocupao do legislador constituinte se subdivide em dois aspectos, a saber: o aspecto
ambiental, ou seja, a preocupao primeira e fundamental para o
desenvolvimento da atividade; e o aspecto socioeconmico da atividade do garimpo. A atividade deve ser desenvolvida de maneira que o
respeito ao meio ambiente garanta a auto-sustentabilidade. Este raciocnio demonstra uma preocupao cada vez mais atual no mundo
moderno a que , do conceito de um desenvolvimento sustentvel.
minada populao ou comunidade, sem contar com a causa de mortandade em animais da fauna local, o que passaremos a analisar num
segundo momento do caput.
Mediante a conjuno ou, o legislador inseriu outra modalidade
de resultado danoso que pode ser inserido pelo respectivo art 54, que
no caso de o dano provocar a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora.
Entendemos aqui que, para a consumao do delito, basta que uma
das condutas alternativamente dispostas no caput acontea, sendo
admissvel a tentativa em tese, se o resultado por motivo alheio ao do
agente no vier a se materializar. Devemos enfatizar a necessidade de
se visualizar um perigo concreto, com uma poluio em nveis tais
que fique clara a ocorrncia das situaes previstas no tipo, a saber, o
prejuzo sade humana ou mortandade de animais ou, ainda, prejuzo flora.
A pena para o delito previsto no caput de recluso, de um a quatro
anos e multa; todavia, admitindo no 1 a modalidade culposa, a
pena ser de deteno de seis meses a um ano e multa.
H ainda que ser mencionado o caso da qualificadora prevista no
2, III, que diz: causar poluio hdrica que torne necessria a interrupo do abastecimento pblico de gua de uma comunidade, considerando o exemplo acima exposto.
Traz ainda o referido art, no 3, a informao de que incorre nas
mesmas penas previstas no inciso quinto quem deixar de adotar, quando a autoridade competente assim o exigir, parmetros de segurana
e de precauo quando a atividade o requisitar, nos casos de risco
ambiental grave ou irreversvel. No caso, a pena de recluso, de um
a cinco anos. O mencionado Inciso V diz respeito ao lanamento de
resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos, leos ou substncias
oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou regulamentos. Sem dvida, tal inciso diz respeito s atividades
minerrias relacionadas a petrleo e gs natural, uma vez que, como
j foi tratado tais substncias so recursos minerais, de acordo com
nosso ordenamento ptrio.
165
167
A atmosfera recebe, anualmente, milhes de toneladas de gases txicos, como monxido de carbono, dixido de enxofre, xido de nitrognio e hidrocarbonetos, alm de partculas que ficam em suspenso. As principais fontes geradoras de poluio atmosfrica so os
motores dos automveis, as indstrias (siderurgias, fbricas de cimento e papel, refinarias de petrleo etc.), a incinerao de lixo domstico e as queimadas de florestas para expanso da lavoura.
Nas cidades, os veculos automotores so responsveis por
40% 171 da poluio do ar, emitindo gases como o monxido e o
dixido de carbono, o xido de nitrognio, o dixido de enxofre,
derivados de hidrocarbonetos e chumbo. As refinarias de petrleo, indstrias qumicas e siderrgicas, fbricas de papel e cimento emitem enxofre, chumbo e outros metais pesados, alm de vrios resduos slidos.
A verificao da qualidade do ar est adstrita a um grupo bsico de
poluentes, sendo estes determinados em razo da sua maior freqncia de ocorrncia e pelos efeitos adversos que causam ao meio ambiente. So eles: dixido de enxofre (SO2), partculas em suspenso
(PTS), monxido de carbono (CO), oxidantes fotoqumicos expressos como oznio (O3), hidrocarbonetos (HC) e xidos de nitrognio
(NOX). O monxido de carbono (CO) um gs incolor, inodoro,
sendo um pouco mais leve do que o ar. produzido durante a queima incompleta de molculas orgnicas e sua maior fonte emissora
so os motores a combusto dos automveis quando trabalham em
marcha lenta172. O dixido de enxofre (SO2) um gs venenoso,
proveniente da queima industrial de combustveis, como o carvo
mineral e o leo diesel, que tem o enxofre como impureza. O dixido
de enxofre decorre da atividade industrial, como o refino do petrleo. Os hidrocarbonetos e xidos de nitrognio (NOX) so emitidos,
em grande parte, pelos veculos automotores, refinarias de petrleo e
usinas termeltricas.
O ar, com certo padro de pureza, indispensvel vida humana,
sendo, portanto, sua degradao alm de determinados limites, uma
ameaa aos prprios seres vivos. um bem de uso comum do povo,
172: MARTINS, Ins. Poluio atmosfrica, Causas e Conseqncias, in: www.horta.uac.pt/Projectos/
Msubmerso/200102/atmosfera.htm. Acesso em 20/01/03.
168
insuscetvel de apropriao, logo, sua poluio um dano (no necessariamente ilcito), que atinge toda uma coletividade.
A pureza da atmosfera depende exatamente da dosagem desigual
dos elementos que a compem, podendo o desequilbrio de tais elementos decorrer tanto de fatores naturais quanto artificiais. Normalmente a prpria atmosfera dispersa o poluente, misturando-o num
grande volume de ar, o que contribui para que a poluio fique em
nveis aceitveis. A velocidade da disperso varia com a topografia
local e as condies meteorolgicas vigentes. Ser a interao das fontes poluidoras com a atmosfera que definir a qualidade do ar, sendo
que as condies meteorolgicas determinaro maior ou menor diluio dos poluentes, mesmo que as emisses no variem.
No presente trabalho procuraremos analisar apenas as alteraes
humanas (artificiais), assim como suas conseqncias, que resultam
em determinados tipos de infraes ambientais especficas (atmosfera, hdrica, sonora, mineral e visual), considerando ainda a ligao de
tais infraes com a indstria do petrleo.
Entende-se por poluio atmosfrica173 toda presena de uma substncia estranha ou uma variao importante na proporo de seus
constituintes que seja suscetvel de provocar um efeito prejudicial ou
de criar uma molstia, tendo em conta os conhecimentos cientficos
do momento.
De acordo com a Resoluo CONAMA 03/90, pode-se considerar
como poluente atmosfrico qualquer forma de matria ou energia
com intensidade e quantidade, concentrao, tempo ou caractersticas em desacordo com os nveis estabelecidos, e que tornem ou possam tornar o ar imprprio, nocivo ou ofensivo sade; inconveniente
ao bem-estar pblico; danoso aos materiais, fauna e flora; prejudicial segurana, ao uso e gozo da propriedade e as atividades normais
da comunidade. No Direito comparado, segundo a Conveno sobre
a Poluio Atmosfrica Transfronteiria a Longa Distncia, de 1311-1979, em seu artigo 1, a expresso poluio atmosfrica significa a introduo na atmosfera, pelo homem, direta ou indiretamen173: SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4 edio, atual. Editora Malheiros, So
Paulo: 2002, p.111.
169
170
mera conduta, independentemente da produo do resultado175 . Desta forma, mesmo que o ente poluidor realize suas atividades com
todas as licenas ambientais necessrias para seu exerccio regular,
observando os limites de emisso estabelecidos pelos rgos competentes, ainda assim, se houver a possibilidade de dano ao ser
humano, poder incidir na contraveno do art. 38 da L.C.P. e no
art. 54 da lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais). No se outorga licena para poluir. O princpio do poluidor pagador tem um
cunho sancionatrio sobre as atividades potencialmente poluidoras,
como as de explorao e produo de petrleo e sendo a licena
outorgada corretamente (de acordo com os novos padres de qualidade do ar estabelecidos pela Resoluo CONAMA 03/90), sem
nenhuma irregularidade da Administrao Pblica, no poder
haver a responsabilidade solidria do ente outorgante (em virtude
dos parmetros insuficientes da licena) com o concessionrio de
E&P, haja vista o risco inerente ao exerccio da atividade econmica
de explorao e produo e os lucros, em regra superlativos, decorrentes dessa mesma atividade.
As emisses poluidoras da atmosfera so decorrentes, em regra, de
fumaa, vapor ou gs (cujos maiores agentes emissores so as indstrias e os veculos automotores), conforme prev o caput do art. 38 da
L.C.P., podendo ter sua origem em fontes fixas, que ocupam uma
rea relativamente limitada, de natureza eminentemente industrial,
facilitando assim sua medio, ou mltiplas (fixas ou mveis), quando se dispersam na comunidade, dificultando a localizao da origem das emisses.
Entende-se por fumaa176 a mistura de partculas coloidais slidas
(ou poeira), com gotculas de lquidos e vapores. O termo partcula
representa toda matria em estado de disperso, slida ou lquida, de
determinado tamanho. Vapor o gs condensvel em CNTP (condies normais de temperatura e presso), como o vapor dgua. J o
gs aquela substncia que no se condensa em CNTP, tendo como
175: BENJAMIM, Antnio Hermam V. Direito Penal do Consumidor. Revista de Direito do Consumidor, So
Paulo, n. 1, p. 103, 1992.
176: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
p. 493,494.
171
172
Tal fato torna-se mais claro quando se procura a legislao que trate
do assunto, j que, fora do campo penal (com a limitada previso do
art. 38 da L.C.P., do art. 54, caput e inciso II da lei de crimes ambientais
e do art. 252 do C.P.), as previses para a proteo da qualidade do ar
ainda so incipientes. No terreno penal, o artigo 54 da lei 9.605/98
prev a cominao de uma pena de recluso de 1 a 4 anos e multa, se
tipificada no seu caput (crime de perigo abstrato) e de recluso de 1 a 5
anos se no seu inciso II (delito material, de resultado). J a aplicao
do supracitado art. 38 fica limitada a uma pena de multa, desde que
comprovado o elemento volitivo, e quanto ao art. 252 do C.P., que
prev uma pena mais incisiva, de um a quatro anos e multa, este foi
elaborado com um cunho muito personalista, j que a comprovao do
animus de poluir por parte de uma empresa bem mais complicada do
que de uma pessoa para com outra, limitando-se, desta forma, probabilidade de uma responsabilizao mais ampla.
No mbito civil, tem-se como exemplo de legislao o decreto-lei
1.413/75, que disps sobre o controle de poluio do meio provocada
por atividades industriais; a lei 6.803/80, que trata sobre a necessria compatibilizao das emisses de poluentes com a proteo
ambiental, nas reas crticas de poluio, de acordo com o zoneamento
industrial, a lei 6.938/81, que dispe sobre a poltica nacional do
meio ambiente, tratando da defesa do ar de forma genrica e a lei
8.723/93 (c/c a lei 10.203/2001, a qual regulamentou os arts. 9 e
12 da lei 8.723/93), que estabelece limites de emisso e prazos de
adequao para os fabricantes de motores, veculos e de combustveis
(como as refinarias de petrleo).
Apesar desta regulamentao esparsa e ainda incipiente (por ser
muito genrica em certos casos e particular demais em outros), no
que tange fixao de padres de qualidade do ar, j se tem um bom
suporte legal na Portaria 231/76 (substituda pela Resoluo
CONAMA 03/90) do Ministrio do Interior, de forma genrica e da
Resoluo CONAMA 10/89, sobre emisso de gases de escapamento de veculos (que so os maiores poluidores).
Consideram-se como padro de qualidade do ar os limites de medidas de concentrao de poluentes atmosfricos, que, se ultrapassados, podero afetar a sade, segurana e bem estar da populao,
173
174
175
179
180
185: In Lei das Contravenes Penais Anotada. 6 ed. rev. e atual. So Paulo: saraiva, 1998. p. 140.
184
186
sob jurisdio nacional; e a Lei n. 9.984, de 17.07.2000, que dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas (ANA), entidade
federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Dentre os rgos criados para implementao da referida poltica,
esto o CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, que possui a competncia para deliberar sobre as normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial
qualidade de vida. Entre essas competncias normativas do CONAMA,
est a de disciplinar a utilizao racional dos recursos naturais, especialmente os hdricos. O resultado disso foi a edio das chamadas Resolues do CONAMA, instrumentos normativos que permitem a rpida disciplina de certos aspectos de proteo ambiental, sem a necessidade da edio de lei, conferindo, assim, agilidade a tal proteo.
Merecem destaque algumas dessas resolues editadas pelo
CONAMA, por se voltarem proteo das guas. So elas: a) a Resoluo CONAMA 04, de 18.09.85, que define como reservas ecolgicas as florestas e demais formas de vegetao natural situadas em
faixas ao longo dos rios, lagoas, lagos, represas e nascentes; c) Resoluo CONAMA 20, de 16.06.1986, que efetua a classificao das
guas doces, salobras e salinas em territrio nacional, dispondo ainda
sobre critrios e parmetros de emisso e proibindo o lanamento de
poluentes nos mananciais subsuperficiais; c) Resoluo CONAMA
05, de 15.06.1988, que sujeita ao licenciamento, pelos rgos de
proteo ambiental, das obras de sistemas de abastecimento de guas,
esgotos sanitrios, sistemas de drenagem e de limpeza urbana; e d)
Resoluo CONAMA 09, de 31.08.93, que probe o descarte de
leo lubrificantes em guas superficiais e subterrneas, no mar
territorial, nos sistemas de esgoto ou de evacuao de guas residuais.
dos lagos, das lagoas e dos canais, a dos arquiplagos, as guas entre
os baixios a descoberto e a costa; e as guas martimas, todas aquelas
sob a jurisdio nacional que no sejam interiores.
O Estado exerce sua soberania em relao a seu mar territorial, que a
faixa que compreende doze milhas martimas, medidas a partir de uma
linha de base, determinada de acordo com a Conveno das Naes
Unidas sobre Direito do Mar Conveno da Jamaica assinada em
Montego Bay, em 1982, sendo incorporada ao ordenamento jurdico
ptrio com o status de lei ordinria. Segundo o art. 27.1, a, da referida
conveno, no ser exercida a jurisdio penal a bordo do navio estrangeiro, que passe pelo mar territorial, para reprimir infrao criminal praticada a bordo deste navio, salvo nos casos de ter a infrao criminal
conseqncia para o Estado costeiro (como se evidencia no caso de poluio hdrica), ou perturbar a infrao criminal a paz do pas ou a ordem do mar territorial (art. 27.1, b).
A zona contgua corresponde largura de 24 (vinte e quatro) milhas martimas, medidas a partir da mesma linha de base utilizada
para a demarcao do mar territorial. Dentro da zona contgua, o
Estado poder tomar as medidas de fiscalizao necessrias para prevenir e sancionar infraes s suas leis e regulamentos aduaneiros,
fiscais, de imigrao ou sanitrios, que se cometem em seu territrio
ou no mar territorial, o que inclui leis penais e ambientais.
A zona econmica exclusiva a faixa de largura igual a 200 (duzentas)
milhas martimas, medida a partir da linha de base utilizada para determinao do mar territorial. No que diz respeito proteo ambiental,
uma das preocupaes da Conveno da ONU sobre os Direitos do Mar
foi restringir a limitao ao poder soberano do Estado, existindo a possibilidade de o Estado brasileiro agir, dentro da zona econmica exclusiva,
isto , alm de seu mar territorial, para fazer cumprir sua legislao
ambiental, uma vez que acidentes nessas guas tm reflexos em suas atividades de pesquisa e em seus recursos naturais, com um todo.
meio ambiente, contudo, no to perfeita como parece, j que se formos analisar a natureza jurdica de cada um, observaremos que a gua
um bem corpreo, enquanto o meio ambiente um bem incorpreo,
como bem nos ensina a administrativista Lcia Valle Figueiredo187.
Assim, constituindo a gua elemento integrante do meio ambiente
natural, cuja tutela est obrigado o poder pblico, h de reafirmar
que o caminho lgico para que os Estados exeram seu poder-dever
no campo das guas aquele do exerccio de sua competncia concorrente para legislar sobre conservao da natureza, defesa dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio
(art. 24, IV, CF), ou seja, via legislao suplementar. Tambm ho de
faz-lo pelo exerccio da competncia comum (material) para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas (art. 23, VI).
A dominialidade pblica da gua, afirmada pela Lei n. 9.433/97,
logo em seu primeiro artigo188, no transforma o Poder Pblico estadual
e federal em proprietrio da gua, mas torna-o gestor desse bem, no
interesse de todos. No se trata de bem dominical do Poder Pblico,
de vez que a gua no integra o patrimnio privado do ente pblico.
Considera-se que a gua est poluda quando no adequada ao
consumo humano, quando os animais aquticos no podem viver
nela, quando as impurezas nela contidas tornam desagradvel ou
nocivo seu uso recreativo ou quando no pode ser usada em nenhuma aplicao industrial, como salientado anteriormente.
A Lei de Crimes Ambientais (Lei Ordinria Federal n. 9.605, de
12 de fevereiro de 1998), dispondo sobre as diversas sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, prescreve, particularmente em seu art. 54, um tipo penal
relacionado poluio hdrica, a seguir transcrito:
Art. 54. Causar Poluio de qualquer natureza em nveis tais
que resultem ou possam resultar em danos sade humana,
ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio
significativa da flora:
187: FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2000.
188: Segundo tal dispositivo legal, tem-se: art.1. A Poltica Nacional dos Recursos Hdricos baseia-se
nos seguintes fundamentos: I a gua um bem de domnio pblico. (Lei n. 9.433/1997).
189
190
5.8 Concluso
Diante dos estudos realizados no mbito deste trabalho, percebese de pronto a importncia de cada vez mais se implementar a estrutura jurdico-penal no campo ambiental como forma de se alargar as ferramentas de fiscalizao e represso aos agentes causadores
de danos ao meio ambiente. Neste sentido, a tipificao criminal
das condutas que contribuam para a degradao ambiental,
complementando-se a simples estrutura punitiva administrativa,
sem dvida, constituiu-se como marco fundamental nesta necessria tentativa do homem de se proteger de si mesmo, para que possa
viver de forma mais harmnica e funcional com o seu Planeta e
propiciar uma vida mais saudvel e equilibrada das futuras geraes
que aqui habitaro.
De fato percebeu-se a potencialidade poluidora das atividades
de minerao (independentemente dos tipos de minrios explorados) em todos os seus ramos de atuao, sempre trazendo consigo grandes interferncias ao meio ambiente, muitas vezes com
srias e imprevisveis conseqncias ao ecossistema, seja ele terrestre, hdrico (lacustre, fluvial ou martimo) ou at mesmo atmosfrico. Neste cenrio, constata-se a interferncia da chamada
indstria do petrleo no referido equilbrio ambiental, com a presena de atividades de risco encontradas em quase todas as etapas
da cadeia produtiva da indstria, desde o down-stream (com a
pesquisa ssmica e a prpria produo) at o up-stream (com seus
complexos sistemas de transportes, refino e distribuio), tendo
como sua principal marca e exemplo de impacto ambiental a poluio decorrente dos derrames e vazamentos de petrleo nos mais
variados ambientes.
193
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196
PETROBRS, desde que participem de certames licitatrios destinados a avaliar a capacidade tcnica e financeira dos futuros agentes
atuantes na seara petrolfera.
Diante dessa perspectiva, Andr Tosi Furtado (2002) realiza uma
anlise conjuntural acerca dos desdobramentos advindos das alteraes que se processaram no apenas no plano macroeconmico, mas
tambm no vis institucional a partir dos anos 1990 e, para tanto,
pronuncia que:
...as mudanas ocorridas, em primeiro lugar, no plano
macro-econmico, como a abertura externa da economia brasileira, e no plano institucional, como a quebra
de monoplios e privatizaes, interromperam os antigos elos que existiam entre as empresas estatais
prestadoras de servios pblicos e os fornecedores nacionais de equipamentos e servios. As empresas estatais foram desmembradas e privatizadas com o intuito
de aumentar a concorrncia em setores que se caracterizavam por serem monoplios naturais. As novas empresas passaram, na busca de atualizao tecnolgica e
modernizao produtiva, a se relacionar diretamente
com fornecedores externos. As aberturas comercial e
tecnolgica, alm de uma taxa de cmbio
sobrevalorizada, favoreceram a importao de tecnologia
incorporada e desincorporada. Houve, em decorrncia, um recuo dos fornecedores e da produo local.
Prossegue o citado doutrinador (2000), manifestando-se a respeito
do fator propulsor da mudana institucional retromencionada, asseverando que para isto concorreu, principalmente, a oportunidade de
ampliar o volume de investimentos para atender ao consumidor final e
valorizar os potencias recursos do pas. Em sendo assim, a alterao em
epgrafe representou notrias convenincias para a indstria de fornecedores, pois a quebra do monoplio propiciou a entrada de novas
operadoras no apenas no segmento up-stream da indstria do petrleo (relativo s etapas de explorao e produo), mas tambm no
199
202
resultantes da eroso da crosta terrestre, podem ser constitudas nesses dois ambientes. Como as jazidas de petrleo se formam em bacias
sedimentares, a partir da conjugao entre rochas-geradoras que contenham matria-prima orgnica capaz de originar hidrocarbonetos e
rochas-reservatrio, que armazenam o minrio em seus poros, seu
aparecimento tambm pode se consubstanciar em mbito terrestre
ou martimo.
Essa bifurcao no aspecto fsico-ambiental do surgimento das jazidas petrolferas suscita a especializao da indstria em dois ramos referentes etapa de explorao, quais sejam, o segmento off-shore e o onshore. A primeira conjuntura revela-se bastante abrangente na rbita
nacional, uma vez que as maiores reservas brasileiras esto localizadas
em guas profundas, especialmente na Bacia de Campos, no Estado do
Rio de Janeiro. Por essa razo, a PETROBRS, que por muito tempo
deteve o monoplio das atividades referentes produo de petrleo,
desenvolveu tcnicas de vanguarda na prospeco em guas profundas.
No que toca explorao de petrleo em terra (on-shore), a qual
interessa diretamente aos objetivos do presente trabalho haja vista sua
temtica relacionar-se extrao em reas urbanas, que obviamente s
pode ocorrer no solo, cabe destacar que o Estado do Rio Grande do
Norte apresenta um sucesso considervel nesse segmento, ocupando
atualmente a posio de maior produtor nacional em terra.
A regio de Mossor a que mais se destaca como plo da indstria
petrolfera local, sendo conveniente mencionar que as descobertas de
jazidas neste municpio remontam a dezembro de 1979,
...quando, por acaso, se descobriu um poo nas proximidades do Hotel Termas, quase no centro comercial da
cidade. Da em diante, comeou-se a produzir petrleo
e dos campos da unidade RN-CE hoje saem um total
de 104.525 barris de leo dirios. Desse total, a regio
de Mossor contribui com 47.485 barris por dia (47%
da produo da Unidade RN-CE) . Isto tudo faz com
que o Rio Grande do Norte seja o primeiro produtor de
leo em terra e o segundo produtor quando se considera
as produes de terra e mar (SANTOS, 2002).
204
207
maneira mais ampla, o princpio da destinao social da propriedade, especificamente da urbana, de modo que, embora exercendo um
direito de natureza privada, a questo social faz com que seja ultrapassada esta perspectiva para se entend-la em uma dimenso coletiva, levando-se em conta o interesse de todos que habitam a cidade.
Uma das formas de o permetro urbano, representado pelo conjunto das propriedades pblicas e privadas, cumprir sua funo social,
como reza o art. 182, CF, seria obedecer uma poltica de desenvolvimento, por meio da implementao de um Plano Diretor, no qual,
mediante lei especfica para a rea, poder impor ao proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, a obrigao de dar uma funo social sua propriedade.
Em no sendo observadas tais disposies, aplicar-se-o sucessivamente, as penalidades de parcelamento ou edificao compulsria;
incidncia de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; ou, ainda, desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao
e os juros legais.
Depreende-se do dispositivo constitucional em comento que o Poder Pblico municipal adquiriu importante papel na organizao do
espao urbano. Ao lado da exigibilidade de um Plano Diretor aos
municpios, em mbito nacional foi criado o chamado Estatuto da
Cidade, Lei n 10.257/2001, que se destinou a estabelecer as diretrizes nacionais e a regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do
bem-estar social e do equilbrio ambiental (COSTA, 2002, p.15).
Em seu artigo 39, a sobredita lei enumera as hipteses em que a
propriedade urbana atender a sua funo social, quais sejam, atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa pelo
plano diretor; assegurar o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida; observar a justia social; e o desenvolvimento das atividades econmicas.
Assim, a propriedade urbana obedecer a sua funo social quando
fizer valer s diretrizes do Plano Diretor. Em uma viso macro, a
cidade cumprir a sua funo social quando assegurar populao
209
da indenizao, o montante que lhe seja devido em razo de prejuzos que j tenha ele sofrido.
Isso porque enquanto no cumprido o mandamento constitucional, a
relao jurdica permanece e a obrigao in tempore determina correes
incidentes, pois ao sujeito ativo/Administrao cabe no oferecer valorpreo inferior realidade econmica tecnicamente provada. (FRANCO
SOBRINHO, 1996, p.52). Assim, alm das indenizaes
intercorrentes ao procedimento expropriatrio, caber, em face da morosidade do Poder Pblico em pagar a indenizao, ou por parte da
empresa concessionria, a incidncia de correo monetria sobre o
valor estipulado para que no ocorra depreciao econmica do bem.
A ANP, dentre as suas atribuies legais, est autorizada a instruir processo com vistas declarao de utilidade pblica para fins de desapropriao e instituio de servido administrativa, das reas necessrias a
explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, construo de refinarias, de dutos e terminais. Tal procedimento administrativo prvio faz-se imprescindvel na medida em que ser este o responsvel por efetuar o levantamento da documentao da propriedade; de laudo tcnico avaliatrio; demonstrao de condies especficas
da motivao; a justificao do interesse pblico; a homologao pela
autoridade responsvel; e, por fim, o baixamento do ato declaratrio.
Este processo administrativo, que, nas operaes de petrleo e gs,
instrudo pela ANP, abre espao para a possibilidade de um acordo
entre o expropriante e o expropriado, sem que haja a necessidade de
Ao de Desapropriao.
Resta imperiosa e necessria, ainda, a afirmao de que a Administrao Pblica, embora tenha processado de maneira regular a
desapropriao, poder ser impingida a realizar a retrocesso do
bem expropriado, em razo de ter falhado quando da destinao
social que deveria ter dado ao bem.
Dessa forma, pode ser conceituado tal instituto como o direito que
tem o expropriado de exigir de volta o seu imvel caso o mesmo no tenha
o destino para que se desapropriou (DI PIETRO, 2001, p. 172). Assim, a retrocesso poderia ser descrita como faculdade posta disposio do administrado, que foi expropriado, quando a Administrao, ao arrepio de intenes pblicas formalizadas atravs de atos
217
disso, como exposto anteriormente, a Administrao Pblica se imiscui na relao, o que mitiga o poder de contratar inerente aos institutos do Direito Civil, vez que, segundo o magistrio de Maria
Helena Diniz (2002), as servides civis decorrem de lei ou contrato, enquanto que as servides administrativas decorrem de lei ou de
acordo administrativo, diferindo ambas no que tange forma de
sua constituio.
Diante do exposto, tornam-se infrutferas as tentativas de se tentar
enquadrar tais servides como sendo aquelas de que se ocupa a legislao
civil. Contrario sensu, deve-se perceber, pelos argumentos ventilados,
que em razo da natureza da atividade petrolfera, embora exercida
por empresas privadas, o Estado se far sempre presente, inclusive,
fiscalizando relaes jurdicas, que em outras circunstncias, poderiam ser de cunho privado, mas que neste caso especfico no o so em
virtude de disposio legal.
foi delineado justamente no sentido de conferir proteo aos vizinhos e coibir a efetivao de condutas que venham a perturbar sua
integridade moral e fsica.
No tocante s atividades correlatas indstria do petrleo, todavia,
esse escopo encontra-se mitigado em face do disposto no art. 1.278
do Cdigo Civil, o qual preconiza que o direito a que se refere o artigo
anterior no prevalece quando as interferncias forem justificadas por
interesse pblico, caso em que o proprietrio ou o possuidor, causador delas, pagar ao vizinho indenizao cabal. Consoante j se aduziu ao
longo do corrente ensaio, a produo de petrleo integra uma indstria permeada por fundamentos de interesse coletivo, no obstante
consistir numa atividade econmica.
Por conseguinte, a empresa concessionria encontra-se autorizada a
invocar esse permissivo legal para dirimir eventual conflito de vizinhana, haja vista que os investimentos e o impulso ao desenvolvimento suscitados pela indstria petrolfera ensejam o sacrifcio de
um direito individual. Em face desta premissa, compreende-se que,
se a produo de petrleo estiver prejudicando a segurana de poucos vizinhos, constituindo um nus insignificante quando comparado aos benefcios agregados atividade, h de se defender a aplicao
do art. 1.278 espcie.
No obstante, porm, o interesse pblico que se reconhece atividade petrolfera, o entendimento supra no pode ser sustentado em
carter peremptrio. Por conseguinte, para a soluo de possveis controvrsias que venham a surgir entre empresas concessionrias e vizinhos residentes em rea urbana, torna-se impretervel o emprego do
princpio da razoabilidade.
O magistrado, luz da conjuntura ftica colimada no caso concreto, deve sopesar interesses e decidir qual medida trar maiores benefcios comunidade como um todo. Assim, se a explorao de petrleo estiver causando prejuzo a um nmero considervel de moradores, suscitando igualmente danos ambientais inaceitveis, impe-se
sua paralisao. Num contexto deste jaez, nem mesmo a alegao de
pr-ocupao da rea por parte da empresa seria suficiente para ensejar
sua continuidade, haja vista que esta teoria no pode ser acatada de
forma integral e absoluta, pois que a anterioridade da ocupao no
226
pblica. O pagamento ao proprietrio do solo, por seu turno, conforme previso legal inserta no art. 52, far-se- em moeda corrente, a
uma percentual varivel entre cinco dcimos e um por cento da produo
de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP.
Cumpre salientar, ainda, que o pagamento ao proprietrio do solo
no apresenta carter indenizatrio, escapando, destarte, da disciplina legal norteadora da responsabilidade civil no ordenamento jurdico ptrio.
O vocbulo indenizar, segundo Slvio Rodrigues (2000; p.185),
significa ressarcir o prejuzo, ou seja, tornar indene a vtima, cobrindo
todo o dano por ela experimentado. Conforme salienta Caio Mrio da
Silva Pereira (1999; p.39), est sujeito a indenizar aquele que causa
prejuzo em termos matematicamente reduzidos, da mesma forma aqueloutro que cause danos de levadas propores, pois, o que orientar a
justia, no tocante ao dever ressarcitrio, a leso ao direito ou interesse
da vtima, e no sua extenso pecuniria.
A despeito da considervel impreciso doutrinria no que concerne
caracterizao dos pressupostos necessrios configurao da responsabilidade civil, estes dizem respeito ao do agente, ocorrncia de
um dano e presena do nexo de causalidade entre a conduta e o dano
perpetrado.
Apresentando-se como a verdade fundante ensejadora do dever de
ressarcir no Direito brasileiro, o dano pode apresentar-se sob duas
perspectivas diversas, todavia passveis de conjugao, quais sejam, o
dano patrimonial e o moral.
O dano patrimonial, de acordo com a lio de Maria Helena Diniz
(2001; p.61), vem a ser a leso concreta, que afeta um interesse relativo
ao patrimnio da vtima, consistente na perda ou deteriorao, total ou
parcial, dos bens materiais que lhe pertencem, sendo susceptvel de avaliao pecuniria e de indenizao pelo responsvel.
Por sua vez, o dano moral, definido por Sergio Cavalieri (2000;
p.74) como leso de bem integrante da personalidade, tal como a
honra, a liberdade, a sade, a integridade psicolgica, causando dor,
sofrimento, tristeza, vexame e humilhao vtima, revela, em
sua essncia, a ofensa a um direito da personalidade, sem prejuzo
material.
229
6.5 Concluso
Com o fim do monoplio executivo da Unio sobre as atividades
correlatas indstria petrolfera, operacionalizado pela Emenda Constitucional n 09/95, a temtica referente ao direito do petrleo ganha vulto na conjuntura jurdica nacional, em face da necessidade de
ser construdo um referencial terico especfico capaz de lidar com as
peculiaridades suscitadas por este setor.
Com efeito, o operador do Direito deparar-se- com muitos problemas envolvendo a atividade de produo de petrleo. Dentre estes, destaca-se a de explorao petrolfera em rea urbana, matria
que se destaca principalmente quando da constatao que o Estado
do Rio Grande do Norte ocupa o status de maior produtor nacional
no segmento on-shore.
230
233
Paginas Brancas
7 Princpio do Poluidor-Pagador e
Responsabilidade do Estado e das Empresas
Petrolferas: Implicaes Recprocas
Alrio Maciel Lima de Brito
Anderson Souza da Silva
Gilvnklim Marques de Lima
7.1 Consideraes Iniciais
A imputao do dano a quem lhe deu causa se apresenta, para a
conscincia do homem civilizado, como um imperativo de justia. Por
isso, j se perde no tempo a localizao especfica do momento histrico em que a regra apontada inicialmente veio a se tornar realidade. De
fato, desafia qualquer senso de justia a permisso de que o causador de
um malefcio a outrem no seja reprimido por sua conduta, fazendo
com que a vtima sofra as conseqncias da atuao danosa de um
terceiro. Sem dvida, foi com base nos rudimentos de raciocnios como
este que surgiu e se desenvolveu a responsabilidade civil.
No decorrer do tempo, a doutrina da responsabilidade civil vem
alando vos cada vez mais altos, acoplando em seu interior situaes
bastante diversas, assumindo com isto o papel de um dos baluartes
da atuao da eqidade no universo jurdico.
Dentre as reas de atuao da responsabilidade civil, comeou a
ganhar notoriedade a reparao do dano ambiental. Isto comeou
235
236
237
ambiente danos de elevadas propores, capazes de alterar o equilbrio ecolgico da rea afetada. Por isso, a aplicao do princpio do
poluidor-pagador, em se tratando de indstria petrolfera, alm de
eficaz, indispensvel.
O Estado brasileiro, por sua vez, como detentor do monoplio da
grande maioria das atividades petrolferas, segundo se constata da
anlise do Texto Constitucional, pode tambm ser passvel de arcar
com uma parcela da responsabilidade pelos danos ambientais provocados pelo desempenho das atividades da indstria petrolfera. No
que concerne a este encargo estatal, maior controvrsia talvez exista
em relao amplitude e natureza desta responsabilidade do que a
respeito de sua existncia.
Assim, no presente texto, trataremos, em linhas gerais, da responsabilidade civil decorrente de danos ambientais, forma de
responsabilizao da indstria petrolfera e do Estado brasileiro diante desta modalidade de danos, bem como analisaremos o princpio
do poluidor-pagador e sua aplicao nos casos de danos ambientais
ocasionados pela indstria petrolfera.
240
sentam na forma de caso fortuito e fora maior, bem como de concorrncia de culpa da vtima para a ocorrncia do dano. Com isto, o agente pode provar que o dano ocorreu como produto de um caso fortuito
ou que a vtima concorreu para a sua ocorrncia e, desta forma, mitigar
a sua responsabilidade.
Para impedir que o agente viesse a alegar a presena de
excludentes da responsabilidade em algumas situaes, de forma
a deixar o dano indene, foi criada a teoria do risco integral. Segundo esta, o agente provocador do dano responde pela reparao
dele, ainda que se faa presente qualquer uma das excludentes
admitidas pelas outras teorias.
A teoria do risco integral encarada por alguns segmentos doutrinrios como inqua, uma vez que apena a atividade do agente pelo simples fato de desenvolv-la, sem tomar em considerao o fato de que,
algumas vezes, mesmo se adotando todas as cautelas possveis, o dano
inevitvel. Como exemplo, podemos citar o caso de uma empresa de
transporte de petrleo que tomou todas as precaues possveis e
imaginveis para proteger a sua rede de oleodutos, no entanto, um
trecho da canalizao veio as ser rompido em virtude de uma forte
descarga eltrica que no pde ser contida pelo mais avanado praraios. Neste caso, segundo os crticos da teoria do risco integral, seria
descabida a responsabilizao da empresa proprietria do oleoduto,
pelo que esta no teve como evitar a supervenincia do dano.
A aplicao da teoria do risco integral nos casos de danos ambientais
fortemente defendida. Argumenta-se que a necessidade de proteger o
meio ambiente no pode ser mitigada pela possibilidade de o agente
de uma atividade que veio a desencadear um dano ambiental vir a se
eximir da responsabilidade de reparao pelo simples fato de conseguir
provar a presena de alguma excludente. No caso, a incolumidade
ambiental muito mais importante para a sociedade do que a sade
financeira do ocasionador do dano. Alm do mais, deve-se ter em mente que o dano s veio a ocorrer porque uma atividade se encontra sendo
desenvolvida ou um determinado ato foi praticado. Caso no tivesse
havido um comportamento que ps em risco o meio ambiente, o dano
no teria ocorrido. Assim, nada mais justo do que aquele que deu causa
ao risco responder pelo dano. Portanto, cremos que razo assiste que242
243
244
sim, o dano ambiental foi delimitado como aquele que atinge uma
srie de bens que so indispensveis sobrevivncia do homem, identificados na conceituao h pouco exposta.
O dano ambiental, como visto, no se limita a atingir bens
individuais, facilmente identificveis, como costuma acontecer com as demais espcies de danos. O dano ao meio ambiente incide sobre bens que, muitas vezes, integram o
patrimnio coletivo, haja vista a sua significncia para a sobrevivncia do gnero humano. Logo, quando se fala da prtica de um dano ambiental, deve-se ter em mente a noo de
que os atingidos, de acordo com as propores do dano, podem ainda nem ter sido concebidos, uma vez que, ao se degradar o meio ambiente, pode-se inviabilizar a passagem de
outras geraes por este Planeta. 199
Entre as caractersticas individualizantes do dano ambiental, uma
delas merece considerao mais cuidadosa. Estamos nos referindo
impossibilidade de delimitao da extenso do dano em alguns casos, por ocasio da prtica da conduta danosa.
Muitas vezes, um intervalo acentuado de tempo separa a ocorrncia do dano ambiental das suas definitivas e amplas conseqncias.
Quando se derrama um produto txico num rio, por exemplo, de
imediato pode se constatar apenas a morte de alguns peixes e plantas
existentes na sua margem. Com o tempo, porm, pode-se detectar
doenas causadas em pessoas que consumiram as guas deste rio ou
alimentos contaminados com as guas intoxicadas. Isso demonstra
que nem sempre as propores do dano ambiental so visveis por
ocasio de sua ocorrncia, de forma que a responsabilidade civil necessita se adaptar doutrinariamente para tratar do dano ambiental,
uma vez que a indenizao, geralmente, deve ser fixada em valores
muito alm das propores dos danos constatveis naquele momen-
199: Com a sua aguada percepo, Slvio Venosa acentua que : Os danos (ambientais) so de ordem
coletiva e apenas reflexamente se traduzem em dano individual. Da mesma forma, os danos de difcil
reparao. O simples pagamento de uma soma em dinheiro mostra-se insuficiente nesse campo. Cuidase a de uma subverso verdade tradicional segundo a qual toda obrigao no cumprida se traduz, em
ltima anlise, em um substitutivo em dinheiro. VENOSA, Slvio de Salvo. Op. Cit. P. 142.
245
to, visando assim a abarcar a degradao ambiental e demais conseqncias que ficaram reservadas para o futuro.
Outro ponto que merece destaque ao se analisar o dano ambiental
diz respeito aos seus sujeitos passivos. Quando se fala de um dano ao
meio ambiente, dificilmente consegue-se individualizar, com juzo
de plena certeza, o universo dos prejudicados diretos e indiretos.
Portanto, ao se tomar em considerao o dano ambiental, necessrio que se observem as peculiaridades que ele encerra, a fim de que
a aplicao da responsabilizao civil a ele se adeqe.
246
248
ligao por ele imposta se estabelecesse com sujeitos, atos e conseqncias plenamente identificveis quando de sua construo.
O tratamento dispensado s eximentes de responsabilidade tambm comeou a ser revisto. Isto se deu em virtude da compreenso
que se construiu a respeito da grande importncia que o meio ambiente possui para a humanidade. Assim, por meio da adoo da teoria
do risco integral, o dano passou a ser imputado ao agente que lhe
deu causa, pelo simples fato de ter ele gerado, com sua conduta, um
risco para o meio ambiente, pelo fato de que, se a sua atividade no
tivesse existido, o dano, provavelmente, tambm no teria tido lugar.
Por isso, em caso de danos ambientais, no aconselhvel se admitir
a utilizao de excludentes de responsabilidade202.
Outras vezes, procura-se argumentar que existncia prvia de fatores poluidores legtima para excluir ou minorar a responsabilidade
de um poluidor. Deve-se ter em mente, contudo, que cada agente
responsvel pelo dano a que deu causa. Portanto, no caso de um rio
estar sendo poludo por vrias indstrias, uma no pode se eximir da
responsabilidade pelo dano que se encontra sendo causando, em decorrncia de existirem outros poluidores dando causa ao mesmo dano
e aquela prtica danosa dos outros agentes antecede a sua. No exemplo sob comento, as indstrias devero ser responsabilizadas individualmente por uma parcela do dano ou solidariamente por sua
integralidade.
Como visto, a estrutura doutrinria da responsabilidade civil precisou ser submetida a uma srie de adaptaes, a fim de acoplar o dano
ambiental.
Portanto, uma vez definida a responsabilidade de um agente causador de um dano ambiental, cabe a ele promover a devida reparao.
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250
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ambiente sero diretamente pagos pelas partes responsveis pela poluio e no suportados, ou melhor, financiados pela sociedade em geral.
252
208 Dispe o art. 225 2 da nossa lei maior: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei e seu 3: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas e jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
209 Para corroborar esse pensamento, iremos transcrever uma passagem da obra: COSTA NETO, Nicolao
Dino de Castro e. Proteo Jurdica do Meio Ambiente (I Florestas). Belo Horizonte: Del Rey, 2003,
p.78. Nesse ponto acentua-se a diferena entre o princpio do poluidor pagador e a idia da mera
responsabilizao civil, uma vez que esta eminentemente retrospectiva, buscando a reparao por
danos ambientais causados, ao passo que o princpio em tela privilegia o sentido da preveno,
ameaando com a internalizao dos custos econmicos da poluio e motivando, dessarte (sic), uma
mudana de atitude do produtor em relao s suas externalidades ambientais.
210 A poltica da Comunidade no domnio do ambiente (...) basear-se- nos princpios da precauo e
da aco preventiva, da correo, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do
poluidor pagador (destacamos).
211: Para maiores detalhes, conferir o Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental: Comisso Europia. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental. Luxemburgo: Servios das Publicaes Oficiais
das Comunidades Europias, 2000, 58 p. In: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/
el_full_pt.pdf.
253
eficaz nos casos de danos ambientais que tragam prejuzos para mais
de um pas integrante, ou seja, atravesse as fronteiras nacionais.
254
De acordo com os ensinamentos de Antnio Herman214, o princpio do poluidor - pagador apia-se nas seguintes teorias: na teoria
da compensao (paga quem provoca uma ao governamental, na
medida do custo desta) e na teoria do valor (paga quem se beneficia
com a poluio, na medida de seus benefcios).
Embora a relevncia do princpio em foco seja de fundamental importncia para a preservao dos recursos naturais do nosso
Planeta, bem como na otimizao na utilizao destes, ele no
tem escapado a crticas as quais podem resultar da sua aplicao no plano prtico. Uma dessas medidas seria o repasse por
parte dos produtores dos custos agregados produo com os
gastos decorrentes das medidas relacionadas com a proteo
do meio ambiente. Esta prtica desfigura o princpio do
poluidor - pagador, pois estaria o produtor eximindo-se da sua
responsabilidade.
A ocorrncia do fato ora relatado (repasse aos preos dos produtos
lanados no mercado) acarretaria a repartio dos custos sociais da
produo, apenando, assim, a sociedade por um dano ao qual no
deu causa.
255
Dessa forma, no desempenho de suas atividades, a indstria petrolfera deve objetivar a realizao de um desenvolvimento sustentvel,
isto , buscando a utilizao racional e equilibrada dos recursos
ambientais, direcionados manuteno do meio ambiente para as
futuras geraes215, a fim de conseguir adequar-se aos objetivos enumerados no mbito do princpio do poluidor pagador.
Visando utilizao racional do petrleo, a lei federal 9.478 de
1997, previu em seu art. 44, VI, uma maneira de racionalizar a
explorao do petrleo, a obrigao do concessionrio de: Adotar
as melhores prticas da indstria internacional do petrleo e obedecer s normas e procedimentos tcnicos e cientficos pertinentes, inclusive quanto s tcnicas apropriadas de recuperao,
objetivando a racionalizao da produo e o controle de declnio
das reservas (destacamos).
215: Sobre o tema assim dispe o art. 225 da Constituio brasileira de 1988: Todos tm direito ao meio
ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
poder pblico e coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geraes.
216: Para um melhor estudo sobre o acidente ecolgico ocorrido na Bahia de Guanabara conferir: SANTOS,
Fabiano Pereira dos. Acidente ecolgico na Baa da Guanabara. Revista de Direito Ambiental, n. 22,
abr./jun. 2001.
256
258
Toshio Mukai218 , outro defensor desta tese, vale-se de outros argumentos para sustentar seu ponto de vista. Afirma que o contrato de
concesso petrolfera no pode ser abrangido pela figura do contrato
administrativo, caracterizando-se, pelo contrrio, como verdadeiro contrato privado. Como contrato de Direito privado, no estaria albergado pelo art. 37, 6 da Constituio, seguindo a regra geral da responsabilidade civil, a de carter subjetivo. Acrescenta que a responsabilidade civil deve constar em lei e se a Lei do Petrleo no dispensa
maior tratamento ao tema, deve-se entender como adotada a responsabilidade civil subjetiva.
Tratando agora rapidamente da segunda corrente, ela entende que
a forma de responsabilizao no segmento de explorao e produo
de petrleo objetiva. De fato, Maria DAssuno219 posiciona-se no
sentido de que a Lei do Petrleo adotou a responsabilidade civil objetiva, em virtude da magnitude e da preponderncia do interesse
pblico que cerca a atividade.
Uma vez que foram delineadas as discusses acerca da natureza da
responsabilidade civil, faz-se necessrio delimitar esta responsabilidade no que tange ao trato com o meio ambiente. O importante,
218 Caracterizando o contrato de concesso petrolfera como contrato de direito privado, fala Toshio
Mukai que ... anlogo ao verdadeiro, mas, por bvio se constituir o contrato referido em contrato de
direito privado, jamais poderia ser, realmente, um contrato de concesso com todas as caractersticas
daquele que conhecemos (o do servio pblico). Quanto responsabilidade civil, argumenta que A
obrigatoriedade de lei especfica contemplativa da responsabilidade objetiva, em nosso meio, ponto
pacfico (..) Destarte, ao analisarmos a Lei 9.478/97 verificamos que no seu art. 44 ela dispe que o
contrato (de concesso) estabelecer que o concessionrio estar obrigado, dentre outras medidas, a:
V responsabilizar-se civilmente pelos atos de seus prepostos e indenizar todos e quaisquer danos
decorrentes das atividades de explorao, desenvolvimento e produo contratadas, devendo ressarcir
ANP ou Unio os nus que venham a suportar em conseqncia de eventuais demandas motivadas por
atos de responsabilidade do concessionrio. Observe-se que o dispositivo contempla, na primeira
parte, a responsabilidade contratual, e, na segunda parte, a responsabilidade extracontratual. Em
nenhum lugar est utilizada a expresso responsabilidade sem culpa, razo porque, no caso, se h de
entender que a responsabilidade ali prevista, tanto a contratual como a extracontratual, a de ordem
geral subjetiva, seguindo a regra geral. In: MUKAI, Toshio. Contrato de concesso formulado pela
Agncia Nacional do Petrleo Comentrios e Sugestes. Revista Trimestral de Direito Pblico,
Malheiros, n. 25, 1998 pg 85 e 89.
219: Fundada numa viso de interesse pblico, a referida doutrinadora leciona que a concluso pela
adoo da teoria da responsabilidade objetiva do concessionrio de explorao e produo de petrleo
encontra resguardo no princpio da preponderncia do interesse pblico sobre o privado, visto que objetivase agasalhar as teorias mais modernas e coerentes com o Estado de Direito que concorrem para a
manuteno dos bens pblicos; entre eles, as reservas minerais e os bens ambientais. In: MENEZELLO,
Maria DAssuno Costa. Comentrios lei do petrleo: lei federal n 9.478, de 6-8-1997. So Paulo
Atlas, 2000, pg.136.
259
antes de apontar seus aspectos, salientar que o tema da responsabilidade civil e suas implicaes jurdicas no podem ser mais
tratados de uma maneira unitria, como se houvesse nico modelo de responsabilidade para uma determinada atividade. Por mais
paradoxal que possa parecer para o jurista tradicional (ainda que
habituado idia de sistema), a sustentabilidade do discurso jurdico hoje oscila entre o equilbrio de uma viso geral do sistema
combinada com a existncia de subsistemas complexos, que se
responsabilizam pelo aspecto fragmentrio do sistema geral. Em
outras palavras, a operacionalidade do discurso jurdico decorre
cada vez mais da construo de premissas gerais que permitam a
existncia da complexidade regional das partes do sistema e dos
seus problemas e formas de tratamentos especficos. Em termos
de responsabilidade civil, as responsabilidades subjetiva e objetiva apenas funcionam como premissas gerais que possibilitam que
cada ramo do Direito trate o tema de forma regional (a responsabilidade no mbito tributrio de uma forma, nas questes trabalhistas j se tem outro tratamento, e assim por diante, de acordo com as questes e problemas especficos). No Direito Ambiental
no poderia ser diferente.
Tratando-se, ento, da responsabilidade ambiental nas atividades petrolferas, deve-se seguir o tratamento e tutela dados por
este Direito aos danos e ilcitos contra o meio ambiente. Primeiramente, recorrendo-se Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), apercebe-se que a tutela da responsabilidade civil ambiental estruturada sobre dois pilares: o princpio
do poluidor-pagador e a responsabilidade objetiva. Prescreve o
art. 4, inciso VII sobre o princpio do poluidor-pagador nos termos de impor ao poluidor e ao predador de obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados, bem como a responsabilidade objetiva no art. 14, 1, estabelecendo a responsabilidade
do poluidor em indenizar e/ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e aos terceiros afetados por uma atividade existe independentemente de culpa.
No plano internacional, o Brasil signatrio de convenes sobre
responsabilidade civil por derramamento de leo, bem como de pre260
paro, resposta e cooperao no caso de derramamento de leo220 (sistema reforado pela Lei 9.966, de 28.04.2000). Consagrando a responsabilidade objetiva, temos a Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em danos causados por poluio por leo, de 1969221,
que prescreve em seu art. 3 que o dono do navio poluidor ser responsabilizado por quaisquer danos, salvo nos casos de dano decorrente de
ato de hostilidade, ato ou omisso de terceiro e ato de negligncia ou
prejudicial de um governo.
Em sede do Poder Judicirio, em ao civil pblica movida por vazamento de leo da Refinaria da Araucria222 , defendeu o procurador a
tese da responsabilidade objetiva, fundamentando-a no art.225, 3 da
CF e no art. 14, 1 da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Por fim, com a entrada em vigor do novo Cdigo Civil, no restar
dvida de que a regra geral da responsabilidade civil na indstria
petrolfera ser a objetiva, em razo do art. 929, pargrafo nico do
novo Cdigo (teoria do risco criado), em virtude das atividades petrolferas possurem riscos inerentes ao seu desenvolvimento.
220: Conveno internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo,
1969 (aprovada pelo Decreto Legislativo n 74 de 1976 e regulada pelo Decreto n 85.540 de
04.06.1979) e Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta, e Cooperao em Caso de Poluio por
leo, 1990 (aprovada pelo Decreto Legislativo n. 43 de 1998 e promulgada pelo Decreto n. 2.870, de
10.12.1998)
221: Segundo o texto da aludida conveno ARTIGO III 1. Salvo o disposto nos pargrafos 2 e 3 deste
artigo, o proprietrio do navio no momento do incidente, ou se o incidente consiste de sucesso de
fatos, no momento do primeiro fato, ser responsvel por qualquer dano por poluio causado por leo
que tenha sido derramado descarregado de seu navio como resultado do incidente. 2. O proprietrio no
ser o responsvel por dano de poluio se provar que o dano: a) resultou de um ato de guerra, de
hostilidade, de uma guerra civil, de uma insurreio ou de um fenmeno natural de carter excepcional
inevitvel e irresistvel, ou b) resultou totalmente de um ato ou omisso praticado por um terceiro com
inteno de produzir danos, ou c) resultou integralmente de negligncia ou de ato prejudicial de um
governo ou de outra autoridade responsvel pela manuteno de faris de outros auxlios navegao,
no exerccio dessa funo. 3. Se o proprietrio provar que o dano por poluio resultou em sua
totalidade ou em parte, seja de um ato ou omisso feito com inteno de causar danos, pela pessoa que
sofreu esses danos ou de negligncia de pessoa, o proprietrio pode ser desobrigado em todo ou em
parte de sua responsabilidade para com a citada pessoa. 4. Nenhum pedido de indenizao por danos
por poluio poder ser formalizado contra o proprietrio de outro modo que no seja baseado presente
Conveno. Nenhum. pedido de indenizao, que no seja fundamentado na presente conveno poder
ser feito contra prepostos ou agentes, do proprietrio. 5. Nenhuma disposio da presente conveno
dever prejudicar direito de regresso do proprietrio contra terceiros.
222: SOUZA, Hlio Dutra de et alii. Vazamento de Derivado de petrleo. Desequilbrio ecolgico da regio,
com atingimento dos recursos ambientais, cujos efeitos esto influenciando diretamente na qualidade
de vida de seus habitantes. Responsabilidade objetiva. Obrigao de apresentar diagnstico ambiental
e recompor a rea atingida. Revista de Direito Ambiental, ano 6, junho-setembro. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001.
261
223: Deve-se fazer a observao de que, embora haja forte tendncia voltada substituio do uso de
combustveis fsseis por fontes alternativas de energia, as alternativas para a substituio do petrleo
na indstria qumica so ainda insatisfatrias, o que perpetua, pelo menos por um bom espao de
tempo, nossa dependncia deste bem mineral.
262
O primeiro tipo de dano, o ambiental imediato, resulta de atividade (ou mesmo da omisso) do poluidor que cause agresso direta ao
meio ambiente, concorrentemente realizao da conduta. o acidente ecolgico, derivado de agresso intensa ao meio ambiente e s
relaes que ele alberga. Na indstria do petrleo, por muitas vezes,
observa-se esta espcie de dano, especialmente nos derramamentos
de leo (exemplo no Brasil o vazamento de leo da refinaria de
Araucria, como j aludimos), direcionando-se a legislao decisivamente sobre esta espcie de poluio.
Outra espcie so os graduais. Estes, a princpio, no ensejam a
responsabilidade civil ambiental, j que se deve equilibrar, como j
expresso, o direito ao desenvolvimento com a proteo ambiental (
o caso, por exemplo, de pequenos derramamentos de leo na estrutura de um duto e que atinjam o solo). Como sempre, contudo, se
deve buscar a intensidade do dano para se apurar a existncia da
responsabilidade ambiental, se a empresa descura do seu papel de
manuteno e proteo ambiental, deixando que os danos graduais
ensejem um verdadeiro desastre ecolgico, tal conduta ensejar a responsabilidade civil com todos os seus nus.
Concluindo a exposio, pode-se falar ainda do dano paisagstico.
A Constituio Federal alude proteo do patrimnio paisagstico224
em trs momentos: quando se refere aos conjuntos urbanos e stios
de valor paisagstico como constituintes do patrimnio histrico cultural (art.216, V); ao mencionar a competncia comum da Unio,
estados e municpios para proteger as paisagens naturais notveis (art.
23, III); e ao referir-se competncia concorrente para legislar sobre
a proteo do patrimnio paisagstico (art. 24, VII).
Analisando-se as disposies constitucionais, pode-se dizer que a
Constituio Federal abrange uma concepo subjetiva e objetiva da
paisagem. Subjetiva, pois defere proteo a conjuntos paisagsticos
224: Dissertando sobre o tema da paisagem, Paulo Afonso Leme Machado, Op. Cit., pg. 119, cita os
conceitos de Jacqueline Morand-Deviller, que conceitua a paisagem como a relao que se estabelece
entre um lugar e um momento concreto, entre um observador e o espao que ele abrange com o olhar;
cita ainda a opinio de Carlos Carrasco Muoz de Vera, que diz que a paisagem uma realidade
complexa. tanto um espao em relao com as atividades humanas como uma descrio subjetiva de um
meio vivido. Em funo de sua viso mais objetiva e vis social, preferimos neste trabalho a segunda
concepo.
263
que despertam certo lao afetivo pela sua beleza (belezas naturais).
Objetiva, pois tanto protege a paisagem resultante da ao humana
sobre o meio ambiente quanto a paisagem que caracteriza as relaes
existentes num ecossistema. Sendo assim, o dano paisagstico poder
ser um plus ao dano imediato ou ao gradual (poluio de leo que,
alm de destruir vrias espcies do ecossistema de mangue, acaba com
os elementos naturais que caracterizam a sua paisagem) ou forma autnoma de dano (explorao terrestre de petrleo em desconformidade
com o plano diretor do municpio e que ofusque a beleza de vrios
monumentos da cidade).
264
veis deste contrato. Pode-se perceber que a clusula bastante enftica na adoo da responsabilidade objetiva.
A clusula vigsima226 explica a responsabilidade do concessionrio no campo ambiental. Em primeiro lugar, adota no item 20.1 o
princpio do poluidor-pagador, ao dispor que o Concessionrio
adotar, por sua conta e risco, todas as medidas necessrias para a
conservao dos reservatrios e de outros recursos naturais e para a
proteo do ar, do solo e da gua de superfcie ou de subsuperfcie
(....) ficar o Concessionrio obrigado (...) a preservar o meio ambiente e proteger o equilbrio do ecossistema na rea de concesso, a
evitar a ocorrncia de danos e prejuzos fauna, flora e aos recursos naturais, a atentar para a segurana de pessoas e animais, a respeitar o patrimnio histrico-cultural, e a reparar os atos de recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes. A adoo do princpio do poluidor-pagador neste item da clusula bastante ampla, j que est obrigado a preservar, fazer a manuteno e
reparar o meio ambiente.
Quanto responsabilidade civil ambiental, o item 20.2 bem
claro na adoo da responsabilidade objetiva (o que no poderia ser
de outra forma) ao determinar que (...) o Concessionrio assumir
responsabilidade integral e objetiva por todos os danos e prejuzos
ao meio ambiente e a terceiros.... A forte aplicao do princpio do
poluidor-pagador ( o poluidor que deve arcar com os nus decorrentes das atividades ambientais), prev o mesmo item no que tange indenizao Unio e ANP, por qualquer demanda judicial,
arbitral e atividade administrativa decorrente de danos e prejuzos
ambientais quando estes entes figurarem no plo passivo. Prev-se,
226: Determina a clusula 20.1: O Concessionrio adotar, por sua conta e risco, todas as medidas
necessrias para a conservao dos reservatrios e de outros recursos minerais e para a proteo do ar,
do solo e da gua de superfcie ou de subsuperfcie, sujeitando-se legislao e normatizao
brasileiras sobre o meio ambiente e, na sua ausncia ou lacuna, adotando as boas prticas internacionais a respeito. Dentro desse princpio, e sem com isto limitar a sua aplicao, ficar o Concessionrio
obrigado, como regra geral, e tanto no que diz respeito execuo das Operaes quanto devoluo
e abandono das reas de remoo e reverso de bens, a preservar o meio-ambiente e proteger o equilbrio
do ecossistema na rea de Concesso, a evitar a ocorrncia de danos e prejuzos fauna, flora e aos
recursos naturais, a atentar para a segurana de pessoas e animais, a respeitar o patrimnio histricocultural, e a reparar ou indenizar os danos correntes de suas atividades e a praticar os atos de
recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
265
portanto, ao de regresso contra a empresa concessionria de petrleo, podendo a Unio ou a ANP denunciar a lide227.
A amplitude da clusula abre discusso para se saber se cabe tal
indenizao (prevista, diga-se logo, no art. 44, inciso V, da Lei 9.478/
97) no caso de demanda por falha de fiscalizao com danos em
potencial e por desrespeito norma de condutas ambientais sem
ocorrncia de dano.
Vislumbrando-se a questo, verifica-se que a ao regressiva, segundo a clusula 20.2 do contrato de concesso228, tem como pressuposto a verificao do dano efetivo, o que no poderia ser de outro
modo, j que o inciso V, do art. 44 da Lei do Petrleo fala em ao
regressiva por danos resultantes da atividade do concessionrio. Para
a ao regressiva de perdas e danos, portanto, no basta a ocorrncia
do ilcito, devendo tambm concorrer para o evento o dano efetivo.
Tal hermenutica tambm decorrncia de uma interpretao razovel do princpio do poluidor-pagador, j que o poluidor deve zelar pela proteo do meio ambiente no mbito da sua atividade, arcando com o nus da responsabilidade na medida da sua repercusso
ambiental. Assim, se a Unio ou a ANP for demandada numa ao
que trate meramente de ilcito ambiental (desrespeito a uma norma
administrativa de conduta ambiental, por exemplo) em que no se
caracterize o dano, no cabe a esses entes promover a ao regressiva,
ainda que da demanda resulte uma imposio judicial de multa para
o cumprimento da sentena.
Com o lanamento destas consideraes, conclui-se que no cabe
ao regressiva no caso de demanda por falha de fiscalizao com
danos em potencial, em face da necessidade do dano efetivo, bem
227: Declara o art. 70 do Cdigo de Processo Civil: Art. 70 A denunciao da lide obrigatria: (...) III
quele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ao regressiva, o prejuzo do
que perder a demanda.
228: Dispe a clusula contratual: Responsabilidade por Danos e Prejuzos 20.2 Sem prejuzo e em
aplicao do disposto no pargrafo 20.1, o Concessionrio assumir responsabilidade integral e
objetiva por todos os danos e prejuzos ao meio ambiente e a terceiros que resultarem, direta ou
indiretamente, das Operaes e sua execuo, bem como do seu abandono e da remoo e reverso de
bens nos termos dos pargrafos 18.5 a 18.7.1, obrigando-se a repar-los e a indenizar a Unio e a ANP,
nos termos dos pargrafos 2.2 e 2.2.1, por toda e qualquer ao, recurso, demanda ou impugnao
judiciais, juzo arbitral, auditoria, inspeo, investigao ou controvrsia de qualquer espcie, bem
como por quaisquer indenizaes, compensaes, punies, multas ou penalidades de qualquer natureza, relacionados ou decorrentes de tais danos e prejuzos.
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Sintetizando a evoluo da responsabilidade do Estado, percorreuse, primeiramente, um caminho de total irresponsabilidade do ente
estatal, consubstanciada na expresso inglesa The king can do no
wrong; posteriormente, com a teoria dos atos de imprio e da gesto, foi-se aos poucos mitigando o entendimento de irresponsabilidade do Estado. Desta forma, adotou-se a tese da responsabilidade
civil subjetiva, que depois foi dada publicidade (teoria do faulte du
service); por fim chega-se adoo da responsabilidade civil objetiva
do Estado, havendo discusses no Direito brasileiro se se adotou a
teoria do risco administrativo ou do risco integral231.
Perfunctoriamente, pode-se dizer que o Estado pode plenamente
responsabilizar-se pelo cometimento de danos e ilcitos contra o meio
ambiente. a concluso mais tangvel e razovel diante dos imperativos constitucionais, mormente pelo disposto no caput do art. 225
da CF, ao prescrever que o Poder Pblico tem o dever de defender e
preservar o meio ambiente. Alm disso, segundo o arts. 20, IX e
177, da CF, o Estado detentor do monoplio sobre o petrleo, o
que ainda refora mais a obrigao estatal de administar este
patrimnio de forma a no causar danos ao meio ambiente. Neste
sentido, a doutrina no diverge, procurando, alis, delimitar a responsabilidade estatal em matria ambiental.
H duas pticas relacionadas responsabilidade do Estado nas atividades de explorao e produo de petrleo: uma em razo do
licenciamento ambiental das atividades e outra pela sua fiscalizao.
Quanto primeira forma (o licenciamento), a doutrina
ambiental 232 brasileira frisa que muitas vezes o Estado no pode
deixar de ser responsabilizado simplesmente por ter aparentemente cumprido as disposies legais para o licenciamento. A falta de
prudncia da Administrao no cuidado da proteo ambiental,
consubstanciada na expedio de licenas que desatendam os princpios de proteo e preservao ao ambiente, bem como a expedi231: Para um breve resumo da responsabilidade civil do Estado, VEDE MELLO, Celso Antnio Bandeira de.
Curso de Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
232: o que frisa Paulo Afonso Leme Machado: A Administrao Pblica Federal, Estadual ou Municipal
no pode ignorar e afastar os bens e valores ambientais protegidos pela Constituio federal, nem por
sua ao (licenciamento ambiental), nem por sua omisso (fiscalizao, monitoramento ou auditoria)
(Op. Cit., pg. 329-330).
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Pela redao dada pelo Novo Cdigo Civil, percebe-se que o pagamento do prmio, condio essencial existncia do contrato de seguro, consta como elemento primordial neste tipo de negcio, porm, a indenizao est voltada, no Novo Cdigo, para o interesse
legtimo do segurado. Em seus comentrios a respeito de tal alterao, o professor Voltaire Marensi234 destaca que
...as situaes que ensejavam muitas vezes, em tese, aes
consignatrias de pagamento, previstas no art. 972, do
vetusto Cdigo Civil, c/c os arts. 890 e ss. Do CPC,
como, verbi gratia, quando o segurado era casado e deixava como beneficiria uma amante ou companheira, definitivamente, repito, exausto, tentou o novel
legislador quando substituiu a expresso prejuzos resultantes de riscos futuros por garantia de interesse legtimo tenta plasmar, dessarte, no contrato de seguro,
uma relao lcita. Em outras palavras, relao de um
interesse legtimo, lcito e, sobretudo, estribado em princpios ticos inerentes a toda norma jurdica em que h
a eterna busca de uma harmonizao social.
O contrato de seguro um pacto que tem como partes o segurador
e o segurado, cabendo ao segurado o pagamento do prmio, que a
contraprestao ao segurador, em virtude do sinistro que este assume, e a este compete pagar a indenizao prevista de seus prejuzos,
na hiptese de ocorrer o risco previsto contratualmente.
A importncia socioeconmica dos contratos de seguro nos dias
atuais resulta da imensa quantidade de contrataes de vrias modalidades, pois estes garantem aos seus consumidores tranqilidade e
segurana, uma vez que, ocorrido o sinistro coberto pelo contrato de
seguro, o prejuzo do segurado ser suportado pelo segurador, pois,
com o recebimento dos prmios de seus segurados, este forma um
fundo que propicia o pagamento das indenizaes.
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necessariamente pessoa jurdica, e somente poder ser sociedade annima, mtua e cooperativa, mediante prvia autorizao do Ministrio da Fazenda, conforme o Decreto-lei n. 73/66, que regulamenta
as operaes de seguros privados e sua fiscalizao, em razo da segurana social necessria contratao de seguros. Estas entidades devem dedicar-se exclusivamente ao ramo securitrio. Tais empresas esto
sujeitas ao regime de liquidao extrajudicial previsto no Decreto-lei
73/66, no se sujeitando falncia ou concordata.
O segurado o outro contratante, aquele que, mediante o pagamento do prmio, transfere o risco para o segurador, que o indenizar na hiptese de sinistro. O segurado poder ser pessoa natural ou
jurdica em nome de quem expedida a aplice. No seguro de vida,
existe o contrato a favor de terceiro, o beneficirio, que envolvido
pelo negcio jurdico, mas no parte. O contrato de seguro transmite-se aos herdeiros e legatrios do segurado, salvo se for
personalssimo.
O risco o acontecimento futuro e incerto quanto a sua realizao, ou quanto ao momento em que ocorrer, previsto no contrato de seguro, e suscetvel de causar um dano pessoa do segurado, ao seu patrimnio ou a outrem que tenha que repar-lo. Quando o fato futuro incerto, que se receia ocorrer, d-se a denominao de sinistro.
Os riscos devem ser expressamente mencionados na aplice. O art.
760 do NCC, mais abrangente do que o dispositivo similar no Cdigo revogado, declara a obrigatoriedade da especificao dos riscos
assumidos no contrato. Em virtude da interpretao restrita dos contratos de seguro, essencial que os riscos sejam minuciosamente descritos e expressamente aceitos pelo segurador. O art. 762 deixa evidente a inteno do legislador de excluir das possibilidades de nulidade do contrato de seguro a mera ocorrncia de atos culposos dos
interessados. Pelo art. 768, est claro que o segurado s perder o
direito garantia se agravar intencionalmente o risco do contrato.
Pela definio de Venosa238 , prmio o pagamento de valor feito
pelo segurado, devido independentemente da contraprestao do se238: Idem.
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gurador. Com o montante dos prmios arrecadados junto aos segurados, o segurador forma um fundo que possibilita a sua atuao no
mercado de seguros. Este fundo caracteriza a mutualidade, fator essencial do setor securitrio.
O prmio calculado em funo do risco, e ser maior ou menor
conforme sua gravidade e probabilidade. Estes fatores so calculados
pela tcnica desenvolvida pela Matemtica Atuarial, de forma especial,
levando-se em considerao as particularidades de cada tipo de seguro.
A respeito do pagamento do prmio, Venosa239 assevera que
...o prmio sempre devido por inteiro, ainda que o risco
no se tenha implementado (art. 764, do NCC). O contrato, normalmente, elaborado com o segurado, a quem
compete pagar o prmio (art. 763). Pode ser pago antes
da vigncia do seguro, ou solvido a prazo, durante o perodo de vigncia. No entanto, o seguro s viger a partir
do pagamento do prmio, embora o termo inicial apontado na aplice possa ser anterior. Trata-se de norma expressa (art. 12 do Decreto-lei 73/1966), que visa garantir ao segurador o recebimento do prmio.
A aplice, principal documento de prova, o instrumento escrito
do contrato de seguro. Geralmente, a aplice traz as condies gerais
e especficas voltadas modalidade de seguro em questo. O art.
758, do Cdigo Civil, ao citar a aplice como documento probatrio,
refere-se, tambm, ao bilhete de seguro. Este atende tendncia de
socializao do seguro, como ocorre no seguro obrigatrio de veculos. limitado aos seguros de massa, porque obedece a um padro
que nivela todos os segurados. Por tal razo, depende de autorizao
governamental.
Para Rizzardo240 constitui a aplice o instrumento probatrio do contrato de seguro, devendo conter a enumerao dos riscos transferidos ao
segurador, os dados sobre o prazo de vigncia e as obrigaes assumidas
239: Ibidem.
240; Rizzardo, Arnaldo. Contratos, p. 541.
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pelas partes. Diz o art. 760 que as aplices podem ser nominativas,
ordem e ao portador. O pargrafo nico deste artigo, porm, ressalva
que no seguro de pessoas a aplice, ou bilhete de seguro, no pode
ser ao portador, isso porque a pessoa segurada deve ser identificada.
As aplices podem ser, ainda, simples, quando fixam com preciso o
objeto do seguro, ou flutuantes, quando se estipulam condies gerais, admitindo a possibilidade de efetuar substituies com relao
ao objeto do seguro e s pessoas seguradas.
Sinistro a ocorrncia do dano previsto no contrato, acarretando a
obrigao da seguradora de fazer a indenizao prometida. a verificao do acontecimento incerto que constitui o risco, prprio do
contrato, assumido pelo segurador. Ocorrendo o sinistro, cabe seguradora investigar as suas causas para poder enquadr-lo dentro do
contrato. Nos seguros de danos, faz-se, em regra, percia no objeto
danificado, sendo dessa apresentado um laudo.
Nos seguros de vida, alm do atestado de bito, dando a causa
mortis, pode a seguradora investigar sobre se houve a concorrncia do segurado para o acontecimento do evento, ou se este
no est coberto pelo seguro, como no caso de morte voluntria
(duelo, suicdio premeditado).
Havendo o sinistro, deve o segurado ou beneficirio dar cincia do evento seguradora. E uma vez apurados os prejuzos,
deve a seguradora fazer a liquidao do sinistro, pagando a indenizao a quem de direito.
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para sua ocorrncia, pois que esta lhe trar prejuzo, ou seja, aqueles
cuja ocorrncia s pode trazer ao agente perda ou, na melhor das
hipteses, ausncia de variao patrimonial.
luz do exposto, pode-se conceituar risco ambiental como a incerteza quanto ocorrncia de fatores que possam provocar conseqncias ao meio ambiente, constituindo ameaa de alteraes fsicas ou
qumicas danosas aos organismos vivos.
J o termo dano guarda estreita semelhana com perda, referindose, portanto, a um acontecimento, ocorrido e determinado, despido
da caracterstica de aleatoriedade. O dano um fato consumado, no
existindo a possibilidade de sua no-ocorrncia.
Nos primrdios da atividade seguradora, cobriam-se os danos. Era o
que acontecia, por exemplo, quando os comerciantes se cotizavam,
contribuindo cada um com uma parcela do prejuzo sofrido por um
colega em virtude de um dano. Pode-se dizer que prevalecia, poca,
o seguro de dano. No o que ocorre hodiernamente. Com efeito, no
seguro moderno, a contribuio antecipada ao efetivo dano, ou
seja, cobre-se o risco do dano, e no o dano propriamente dito. Logo,
o termo correto para o escopo do presente trabalho seguro de risco
ambiental, e no seguro de dano ambiental250.
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8.3.5 Classificao259
A classificao dos contratos de seguro ambiental semelhante
dos contratos tradicionais. Assim, classificam-se tais contratos como:
bilaterais, uma vez que criam obrigaes para ambas as partes envolvidas. A obrigao da seguradora de assumir o risco do dano ambiental,
cabendo segurada o pagamento do prmio correspondente;
256: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Ob. cit. p. 11.
257: Valls, Mariana e Bril, Rossana. Prevencin y Compensacin Frente al Dao Ambiental: el seguro
ambiental, p. 2.
258: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Ob. cit. p. 16.
259: Duro, Roberto. Ob. cit., p. 3-4.
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onerosos, haja vista a produo de vantagens para ambas s partes, j que no condiria com a natureza do instituto a pactuao de
semelhantes instrumentos por mera liberalidade;
aleatrios, pois o fato de a seguradora arcar com as despesas decorrentes de eventuais sinistros depende de acontecimentos futuros e
incertos. Registre-se que a aleatoriedade a caracterstica bsica dos
contratos de seguro em geral;
contratos de seguro, de uma maneira geral, so contratos de adeso, j que, em regra, o segurado adere s clusulas preestabelecidas
pelo segurador. No caso dos contratos de seguro ambiental, pela magnitude dos valores envolvidos e pela importncia das relaes jurdicas decorrentes, o documento firmado seria, a princpio, exaustivamente discutido e alterado pelas partes interessadas, restando poucos pontos estabelecidos a priori pela seguradora. As aplices padronizadas devero ser preteridas em favor de aplices particularizadas
de acordo com o perfil do cliente.
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apenas peculiaridades legislativas do Pas, mas, principalmente, a diversidade ambiental que este apresenta.
A infra-estrutura do seguro ambiental na indstria do petrleo deve
ser mantida, sendo necessrio apenas que sejam rediscutidos elementos relativos a caracterizao dos riscos, fixao do prmio e objeto do
contrato, como tambm a disciplina processual aplicada questo
ambiental. Aps a anlise destes pontos, ser possvel concluir por um
modelo brasileiro de seguro na indstria do petrleo e gs natural.
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estudo de impacto ambiental (EIA) compreende o levantamento da literatura cientfica e legal pertinente, trabalhos de campo, anlises de
laboratrio e a prpria elaborao do relatrio. Destarte, estariam
superadas os bices que remontam aos riscos ambientais, pois, ao
utilizar-se do EIA/RIMA como paradigma na fixao dos riscos, a
seguradora teria elementos suficientes para desenvolver normalmente
suas atividades.
O prmio, por sua vez, conforme visto anteriormente, possui ntima relao com o risco, haja vista tratar-se de elemento essencial
do contrato. O quantum fixado no prmio do seguro ambiental
padece das mesmas dificuldades do risco, de maneira que, uma vez
caracterizados os riscos ambientais, o prmio torna-se possvel e
determinvel. Alguns pontos, contudo, devem ser esclarecidos no
tocante a sua fixao, principalmente porque o prmio no se vincula to-somente aos riscos que sero cobertos, sendo estes condio de possibilidade para cobertura.
Dentro de um contrato de seguro, objetiva-se, tambm, o mximo de equilbrio entre o prmio pago e a cobertura oferecida. Para
tanto, situaes como a margem lucrativa da seguradora e o impacto sobre as suas finanas no momento da ocorrncia do sinistro so
exemplos de elementos condicionantes para fixao do prmio, os
quais sero objetivamente traados na atividade petrolfera, desde
que sejam observadas as particularidades da indstria e do local a
serem instaladas as atividades seguradas.
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mesmo, um verdadeiro contra-senso. Neste tipo de contrato, a responsabilidade pelo pagamento exclusiva das partes contratantes.
Outro fator benfico para a sociedade em geral refere-se maior proteo ao meio ambiente que o seguro ambiental proporciona. Mesmo que no exista nenhum motivo nobre nesta ao protetiva, ela
ocorrer, no mnimo, pela via indireta, haja vista a necessidade de
mitigao dos riscos por parte do segurador, com vistas diminuio
do valor do prmio a ser pago.
A aplicabilidade do seguro ambiental na indstria do petrleo uma
verdade latente e necessria, considerando as elevadas indenizaes que
as empresas so compelidas a pagar, como tambm o alado potencial
danoso ao meio ambiente que a atividade apresenta.
Como a indstria do petrleo global por natureza, os modelos
utilizados na prtica da indstria so comumente importados dos pases
pioneiros na produo deste bem mineral. Sabe-se, contudo, que a
importao de instrumentos jurdicos para ordenamentos jurdicos
distintos deve ser feita com bastante parcimnia, procurando adequar
muitos princpios pertinentes nos pases de origem e que no se
coadunam com a estrutura jurdica do pas importador da norma.
Na esteira deste pensamento, verifica-se com muita razo que os institutos de seguros ambientais no apresentam paradigmas muito consolidados na doutrina internacional, sendo possvel, necessrio e pertinente
a formulao de modelo prprio para os contratos de seguro ambiental
na indstria do petrleo aplicados no Brasil luz da doutrina ptria.
Em conformidade com os estudos desenvolvidos ao longo desta pesquisa, podemos asseverar que o modelo de contrato de seguro ambiental
na indstria do petrleo no Brasil deve cingir-se to-somente s indenizaes pelos danos j causados, decorrentes dos riscos previstos no
contrato, no respondendo a seguradora pela obrigao de reparar os
danos causados, devendo tal responsabilidade recair unicamente sobre
o segurado.
Os elementos risco e prmio no contrato podero ser mensurados
mediante os trabalhos de EIA/RIMA realizados pela empresa concessionria, visto que uma exigncia legal para o seu licenciamento
ambiental e tem parmetros tcnicos e jurdicos suficientes para estimativa dos riscos e fixao do prmio.
A cobertura desta modalidade securitria poder ser limitada conforme os parmetros fixados pela Lei n 9.605/98, pois h uma cor304
relao entre os valores impostos nesta Lei e as decises administrativas e judiciais relativas matria.
Esta estrutura est pronta para funcionar, sendo at mesmo recomendvel a positivao deste modelo de contrato ou mesmo uma
legislao especfica sobre seguros ambientais, dadas a relevncia de
tal matria e sua franca ascenso nos prximos anos.
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