Aspectos de Direito Ambiental e Urbanstico frente Autonomia Municipal:

um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

Aspectos do Direito Ambiental e Urbanstico

frente Autonomia Municipal: um debate
sobre a viso do STF em relao aos
Administrados

Monografia de concluso de curso da Escola de Formao

Giovana Egle Alves de Oliveira DAntonio

Escola de Formao SBDP 2004

Aspectos de Direito Ambiental e Urbanstico frente Autonomia Municipal:

um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

Sumrio

1. Introduo

2. Metodologia

3. O Federalismo e suas
bases

4. Competncias Constitucionais e o papel do

Municpio

10

5. Meio Ambiente e os parmetros de sua

proteo

13

6. A relao do urbansmo tutela ambiental no contexto

municipal

16

7. Anlise de decises do
STF

19

7.1. Recurso Extraordinrio n 121.140-7 Rio de

Janeiro

19

7.2. Recurso Extraordinrio n 178.836-4

So Paulo

22

7.3. Recurso Extraordinrio

n
204.187-4 Minas Gerais
Recurso Extraordinrio
235.736-7 Minas Gerais
n

24

8. Concluso

27

9. Bibliografia

28

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um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

Introduo

Definitivamente o Municpio saiu da sombra e passou a exercer o papel

digno de sua posio no gerenciamento da Res Publica. Aos poucos ele foi
assumindo

um

nmero

crescente

de

atribuies,

as

quais

tambm

gradativamente tenta se adaptar; alcanando sucesso em certas decises, e

tendo de lidar com o fracasso em muitas outras. nestes casos que o
indivduo comum direciona sua ateno ao Poder Pblico a espera de respostas
que correspondam a mesma altura aos seus anseios. Isto no poderia ser
diferente: na cidade que se vive; na cidade que se encontra no Estado,
dentro do Pas.

Diversos so os problemas que se identificam e so comuns a maioria

dos Municpios; geralmente associados alta concentrao populacional em
lugares sem infra-estrutura, o que conduz ao desemprego, ao dficit
habitacional e violncia, num ciclo confirmativo de pobreza. na prtica que
se demonstra como a presso social afeta negativamente o Meio Ambiente,
sendo necessrios mecanismos aptos a no s proteg-lo, mas tambm a
renov-lo. Sob este aspecto, fundamental no apenas a imperatividade de
uma legislao slida, mas tambm um planejamento tcnico de como se
projetar a organizao do Municpio em seu desenvolvimento. O Urbanismo
neste cenrio uma pea chave, ao definir como a atuao pblica se
pautar, e qual o regime a se aplicar conduta particular de cada pessoa.

Aps essas breves consideraes, cumpre dizer que este trabalho tem
como objeto a anlise de conflitos levados ao Supremo Tribunal Federal, onde
numa ponta se encontra o Municpio, pessoa poltica dotada de autonomia,
competncias e deveres quanto a preservao ambiental e organizao
urbana; e noutra, direitos individuais. Preliminarmente, discorri sobre o
federalismo, o sistema de competncias que adotamos desde 1988 e a
importncia do Meio Ambiente e do Urbanismo. Antecipo que neste estudo

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procurei encontrar um equilbrio para as duas situaes, na tentativa de

conjugar o que se entende por interesse pblico, que muitas vezes se
apresenta abstratamente e inalcanvel ao senso comum, e a atividade dos
administrados.

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2. Metodologia

Ao se iniciar o curso Escola de Formao de 2004, na Sociedade

Brasileira de Direito Pblico, a todos os seus alunos foi proposta a realizao
de uma monografia a respeito da Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,
desde a promulgao da Constituio Federal de 1988. Dentro deste vasto
campo de pesquisa escolhi discutir a autonomia do Municpio no nosso sistema
federativo, por considerar um tema relevante, porm, pouco discutido.
Influenciada tambm pelas aulas do curso Direito das Cidades, realizado no
presente ano, cheguei ao ponto que aqui ser tratado: aspectos de Direito
Ambiental e Urbanstico frente s competncias municipais.

Alguns problemas surgiram durante a elaborao do trabalho. O tema

no

apresenta

uma

unidade,

por

se

tratar

de

matrias

ainda

em

desenvolvimento no meio jurdico brasileiro. Basta lembrar que o status

atribudo ao Meio Ambiente no encontra precedentes em Constituies
anteriores, e que a aprovao do Estatuto da Cidade de 2001. Alm disso,
alguns acrdos que considerava importantes ao que desenvolvo aqui no
estavam disponveis no site do STF, vindo eu ter conhecimento deles somente
por meio de informativos ou ementas.

Dentre

os

Extraordinrios n

acrdos

que

selecionei1,

encontram-se

os

Recursos

121.140-4, 178.836-4, 204.187-4 e 235.736-7. Dessa

forma, adianto que por essas linhas no se busca fazer nenhuma afirmao
sobre como o STF tem se orientado a respeito dos aspectos aqui debatidos.
Penso que, para que isso fosse possvel, necessrio seria contemplar maior
quantidade de decises. A pretenso que tenho considero mais simples: meu
objetivo uma reflexo, um debate e especialmente a tentativa de conhecer
1

O processo preliminar de escolha de julgados foi possvel graas ao site do Supremo Tribunal
Federal, especificamente em pesquisa simultnea de Jurisprudncia, onde, a partir de
determinadas expresses ligadas ao tema (tais como interesse local, competncia municipal,
meio ambiente) era possvel saber, mesmo que superficialmente, o que era levado discusso
em nosso Tribunal Constitucional.

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melhor

tratamento

que

maior

Tribunal

do

Brasil

atribui

aos

questionamentos que a ele chegam, relacionados aos Municpios e suas

questes de direito

ambiental e urbanstico, especialmente frente aos

administrados.

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3. O Federalismo e suas bases

Federalismo

como

foi

conhecido

inicialmente

pressupe

descentralizao poltica, e compreende um governo central e diversos centros

autnomos de poder, todos convivendo em um sistema poltico - jurdico
harmnico, concebido pela repartio de competncias. Ao governo central
reservada a Soberania da Nao, cabendo-lhe a promoo dos interesses
nacionais atravs de uma esfera de competncias expressamente definidas
pela Constituio e que abrange todo o territrio federal, garantindo unidade
poltica e econmica. J os diversos centros perifricos de poder so
caracterizados pelas competncias remanescentes, que apenas podem ser
exercidas dentro dos limites de seus espaos fsicos. Cada unidade federativa
tem seu prprio Poder Executivo, Legislativo e Judicirio.2

O Poder Pblico encontra-se ento duplamente condicionado, uma vez

que sua atuao frente aos administrados ocorre atravs da atividade central,
representada

pela

Unio,

da

atividade

dos

demais

entes

polticos,

representados pelos Estados, sem que haja nenhuma relao de hierarquia

entre as duas classes. Juridicamente, as pessoas polticas so iguais entre si,
pois todas tem a mesma origem na Constituio, a qual outorga a cada uma
delas um conjunto de competncias irredutvel e impenetrvel, exercidas com
independncia total.3 Importante destacar neste ponto: 1. A necessidade de
uma Constituio rgida a dar estabilidade e segurana ao Estado institudo; e
2. a importncia da Corte Constitucional na consagrada Tripartio de Poderes,
uma vez que a ela se reserva o controle de legalidade das atividades do Poder
Executivo e Legislativo em todos os seus mbitos polticos,

cabendo-lhe

assim, constante observao quanto autonomia de cada unidade.

2
3

Antnio Jos de Mattos Neto, Competncia Legislativa Municipal sobre Meio Ambiente, p. 233.
Carlos Ari Sundfeld, Fundamentos de Direito Pblico, p.185.

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Este modelo clssico de Federalismo foi adaptado pelo Brasil4, e desde a

promulgao da Constituio Federal de 1988 o Municpio foi elevado a
condio de ente federado.5 O regime poltico anterior, na tentativa de melhor
controlar o acesso da populao as decises estatais, somente previa eleies
diretas

municipais, excluindo-se deste campo as Capitais e os Municpios

considerados de segurana nacional. Ainda por esta razo, aos Municpios

eram

destinadas

inmeras

tarefas,

correspondentes para que pudessem

prestaes

as

quais

estavam

sem,

no

entanto,

haver

recursos

realizar de maneira adequada as

obrigados.

Pretendia-se

com

isso

enfraquecimento de qualquer fora poltica que pudesse surgir nas cidades,

fazendo com que seus governantes seguissem as diretrizes propostas pelo
Estado e especialmente pela Unio, a fim de receber a verba oramentria
necessria a

sua administrao. Desta forma, o Municpio no apresentava

uma autonomia poltico administrativa de fato.6

Atenta a este aspecto, a Constituio Federal atual assegurou a

autonomia financeira do Municpio, que hoje dispe de uma receita tributria
considervel.7

A competncia administrativa municipal em relao aos seus

interesses peculiares, assim como sua competncia legislativa a esses mesmos

aspectos, tambm era aceita no passado. A inovao que o Municpio
adquiriu autonomia poltica mediante sua prpria Lei Orgnica8, o que antes
no era possvel, uma vez que a carta poltica municipal era da competncia do
Estado no qual o mesmo se encontrava.9

Esse fato, at a Constituio Federal de 1988 gerou polmicas quanto a possibilidade do

Municpio ser parte integrante da Federao, sendo o Professor Jos Afonso da Silva um dos
juristas contrrios a esse entendimento.
5
Artigo 18
A organizao poltico administrativa
da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos entre si,
nos termos desta Constituio.
6
Dalmo Abreu Dallari, Autonomia Municipal na Constituio Federal de 1988, p. 231.
7
Artigo 156 Compete aos Municpios instituir imposto sobre...
Artigo 158 Pertencem aos Municpios...
8
Artigo 29 O Municpio reger-se- por lei orgnica , votada em dois turnos, com o interstcio
mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
9
Adlson Abreu Dallari, Autonomia Municipal na Constituio Federal de 1988, p. 232 233.

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Devo acrescentar que isso ainda no o suficiente para estar

configurado o Estado Federal. Este pressupe afinidade institucional entre
Unio, Estados e Municpios para a consecuo de seus

interesses comuns,

alm de mecanismos para evitar-se prejuzos decorrentes da associao, como

o caso das excees previstas nos artigos 34 e 3510 da Constituio Federal.
Deseja-se o desenvolvimento de todas as pessoas polticas, e a repartio de
competncias facilita a realizao das aes estatais e lhes torna mais rpidas
e eficientes. A morosidade e os equvocos do plano central e regional ao
atendimento dos chamados da sociedade so em muito diminudos pela prtica
municipal, que no entanto, ainda encontra barreira nos recursos escassos que
contam a maioria das Prefeituras do pas.

A Democracia na qual se sustenta nossa Repblica

tambm ganha

vigor, ao permitir maior acesso da populao as decises que a afetam

diretamente,

em

razo

da

maior

proximidade

do

Poder

Pblico

aos

administrados. O Poder se torna mais legtimo na medida em que os interesses

dos indivduos tm origem similar e so conhecidos mais de perto; e na
medida em que sua fiscalizao se torna mais presente. Que isto, no entanto,
na gere iluso: muito de nossa poltica no acessvel a populao.

10

Artigo 34 A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: ......
Artigo 35 O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados
em Territrio nacional, exceto quando: .......

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4. Competncias Constitucionais e o papel do Municpio

A repartio de competncias constitucionalmente , como j expressei,

essencial ao Estado Federal na sua descentralizao de poder. ela que torna
possveis e eficientes as atuaes da Unio, dos Estados e dos Municpios no
mesmo territrio e sobre o mesmo povo. No Brasil, de um modo generalizado,
pode-se dizer que elas so enumeradas para a Unio, indicativas para os
Municpios, enquanto que aos Estados elas so remanescentes.11

No se pode considerar a possibilidade de atividade estatal que no

esteja condicionada por lei. Por isso, as competncias constitucionais, num
primeiro momento, devem ser divididas entre a legislativa e a material. Na
legislativa,

esto

as

competncias

exclusiva,

privativa,

concorrente

suplementar. J na competncia material, encontram-se a exclusiva e a

comum.

Necessrio quanto as competncias legislativas saber que : 1. a

exclusiva refere-se s produes normativas indelegveis pela Unio, como por
exemplo, as enumeradas no artigo 22, I da Constituio Federal12 ; 2. a
privativa a que pode ser delegada pela Unio, nas hipteses estabelecidas no
artigo 22, nico13 mediante lei complementar; 3. a concorrente, contida no
artigo 2414, diz respeito as situaes em que podem atuar sobre a mesma a
11

Artigo 25, 1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por
esta Constituio
12
Artigo 22 Compete privativamente a Unio legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e
do trabalho;
13
nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas
das matrias relacionadas neste artigo.
14
Artigo 24 Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio
VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;
VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, histrico, turstico e paisagstico;
1 No mbito da competncia concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer
normas gerais.

10

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matria a Unio e os Estados e o Distrito Federal, dentro dos limites da

Constituio, que prev para a Unio a realizao de normas gerais; e 4. a
suplementar corresponde s competncias para detalhar norma geral ou
mesmo suprir a falta ou omisso de regra geral ou princpio, definida no artigo
24, 2.15 O Direito, dentro de seu dinamismo e na busca por um Federalismo
de cooperao, tem feito com que essas classificaes estticas dem lugar a
um movimento de transformao do que antes era competncia legislativa
exclusiva em concorrente. Destaco que ultrapassado o ideal de atuao
legislativa isolada da Unio, dos Estados e Distrito Federal e dos Municpios. A
coordenao entre as trs pessoas polticas o que permite que haja coerncia
entre os imperativos que cada uma produz.

A competncia material, por sua vez se classifica como : 1. exclusiva,

presente no artigo 21, que tambm indelegvel e realizvel pela Unio; e 2.
Comum, que

diz respeito a responsabilidade que todas as pessoas polticas

tm em atuar sobre as matrias enumeradas no artigo 23.16 Ao contrrio do

que a primeira vista poderia parecer, a competncia material exclusiva no
equivale legislao exclusiva de seu ente.17

Para este trabalho interessa, dentro desse contexto, delimitar a

competncia municipal, que definida por duas expresses : interesse local
e

no que couber.18 A partir da verificao das competncias de todas as

pessoas polticas possvel se concluir que: 1. so privativas dos Municpios as

15

2A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia

suplementar dos Estados.
16
Artigo 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de
valor histrico, artstico e cultural;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
VIII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
17
A esse respeito, o autor Paulo Affonso Leme Machado exemplifica com o artigo 20 da
Constituio Federal, que elenca bens da Unio, nos quais, no entanto, incide legislao estadual
e municipal.
18
Artigo 30 Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local
II suplementar a legislao federal e estadual no que couber

11

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competncias relativas ao interesse local, no podendo haver delegao a

qualquer outra pessoa nem seu condicionamento alm do previsto na Carta
Federal, seja pela Unio ou pelo Estado; 2.
Constituio explicitamente

tambm possvel, apesar da

assim no definir, que os Municpios supram

omisses de lei federal ou estadual que impeam ou dificultem sua atuao.

Assuntos de interesse local, para uma melhor explicao, so aqueles que
afetam o Municpio diretamente e de maneira a ele particularizada; so
assuntos que apesar de ter maior amplitude no mbito municipal afetam
indiretamente ao Estado e Unio, motivo pelo qual no lhes so exclusivos,
mas predominantes. O interesse local no precisa estar presente em toda a
extenso do Municpio, podendo afetar somente parte dele; e no impossvel
que haja conflito dentro do seu territrio, porque o interesse local, como
qualquer outro, no sempre pacfico.

No se pode esquecer que as competncias no se encontram

totalmente

concentradas

nos

artigos

citados;

problema

encontra-se

justamente na necessidade de uma interpretao integrativa da Constituio

Federal, que em diversos artigos cuida das obrigaes destinadas a Unio, aos
Estados e aos Municpios, e que muitas vezes se confundem. Nesse sentido, o
ideal procurar, atravs da interpretao constitucional, uma atuao que
compatibilize a legislao e a equivalente administrao das trs esferas
polticas,

tendo

por

finalidade

atendimento

prerrogativas

dos

administrados. A dificuldade surge na definio de limites claros, o que

somente acontece em casos concretos, e ainda assim com algum grau de
incerteza. Quando a um poder se sobrepe outro, quando a ampliao de
determinada competncia de um ente federado no amparada juridicamente
e interfere na atividade legtima de outro,

torna-se necessrio a anlise da

questo pelo Poder Judicirio.

12

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5. Meio Ambiente e os parmetros de sua proteo

preocupao

com

questo

ambiental

teve

sua

primeira

demonstrao jurdica nos Estados Unidos, que na dcada de 70 do sculo

passado editou uma lei sistemtica sobre a matria, sendo nisso seguido pelos
pases da Comunidade Econmica Europia. Esses pases estavam at ento
em situao de crescente expanso tecnolgica e populacional, reflexo de uma
economia cada vez mais complexa. De um outro lado, encontravam-se os
pases em desenvolvimento, que dependiam de estratgias que os tornassem
competitivos no mercado internacional.19

Desse modo, foi a necessidade de proteger-se o que o desenvolvido

parque industrial dos pases do Norte no conseguiu atingir do meio ambiente,
sobretudo o natural; e no permitir que o mesmo acontecesse aos pases em
processo de franca modernizao produtiva (onde o centro do problema situase em harmonizar fatores de ordem econmica e social), que deu origem a
essa disciplina legal. Atualmente, a comunidade internacional, de maneira
quase unnime, reconhece o carter fundamental de um desenvolvimento
sustentvel, capaz de suprir s necessidades bsicas tendo em vista o futuro, e
de garantir a preservao e renovao dos recursos naturais existentes.20

O Brasil tambm seguiu essa tendncia e o nosso Direito respondeu s

expectativas quanto ao meio ambiente atravs dos parmetros definidos pelo
artigo 225 da Constituio Federal21, que contempla os denominados Direitos
Difusos, na qual ele se encontra. Estes so interesses que requerem especial
cuidado,

uma

vez

que

so

indivisveis,

pertencem

um

nmero

indeterminado de indivduos. No so eles a reunio de direitos de vrias

pessoas para que constituam outro, mas sim, um nico direito a todos
19

Lus Roberto Barroso, Proteo do Meio Ambiente na Constituio Brasileira, p. 58 59.

Lus Roberto Barroso, Proteo do Meio Ambiente na Constituio Brasileira, p. 58 59.
21
Artigo 225 todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
20

13

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destinado de forma igual e indisponvel por qualquer pessoa, fsica ou poltica.

Ainda em outros artigos constitucionais o Meio Ambiente tutelado frente a
outros interesse, servindo de limites a eles.22

A ordem constitucional vigente valoriza o meio ambiente no como um

fim sem si mesmo. Sua normatizao surgiu a medida que os efeitos nocivos
de transformao dos espaos naturais se tornaram superiores aos seus
resultados, comprometendo a sade fsica e mental do ser humano, e a
possibilidade de renovao do desenvolvimento econmico e social. A
dignidade humana pressupe qualidade de vida, um conceito multifacetrio.
Ele se fundamenta na salubridade, no bem-estar psicolgico e nos meios
materiais que aumentam as conquistas pessoais do indivduo. Tudo isso deve
ser balanceado pelo Direito, visando proteo no s das pessoas que
querem preservar reas verdes para seu deleite, ou de outras que expandem
suas atividades produzindo mais resduos, mas sim dos interesses da
coletividade. Se vivemos numa verdadeira Democracia, ela no pode admitir
que da explorao de bens de uso comum do povo, como o Meio Ambiente,
somente aproveite de seus benefcios determinadas pessoas, enquanto que
seus prejuzos a todos so compartilhados. A conduta humana avana
livremente at ser limitada coercitivamente, mas

sempre que o Direito se

contrape realidade ele tende a perder todo o seu significado. No pode uma
norma que objetiva proteger o Meio Ambiente conflitar de forma irreparvel
com o direito liberdade econmica, celebrado pela Constituio Federal, e
ainda mais pelos administrados. Por isso, os meios legais tm de criar modos
em

que

esfera

ambiental

seja

mantida

sem

que

isso

implique

condicionamento completo da atividade econmica.

Um dos pontos que produz maior discusso o fato da legislao

ambiental no vincular de fato a conduta dos indivduos, uma vez que a
preveno s ocorreria via sancionatria. Como se constata, o Direito no tem
poder para modificar a realidade diretamente. E se numa determinada situao
22

Artigo 170,IV

14

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parecer mais sedutor descumprir o ditame legal, aceitar a sano e continuar

lucrando com a atividade vedada? A essa pergunta, faz-se outra: cumpre a
legislao ambiental papel meramente simblico? Arrisco dizer que, como
qualquer outra norma, ela somente eficaz quando encontra espao dentro do
mundo ftico. Se este no aceitar o que preceitua o Direito, qual seria ento a
funo deste?

Para dar prosseguimento monografia e cumprir sua misso, filio-me a

idia

de

que

Constituio

Federal

no

possui

carter

meramente

programtico; dever poder de todos os mbitos polticos implementar o

que ela determina. Sob esse ngulo, aplica-se matria ambiental as
disposies acerca de competncia, onde a Unio coube a produo da Lei n
6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e tem carter
direcionador para a conduta dos Estados e Municpios23; a Lei n

7.347/85,

que define a Ao Civil Pblica e a Lei n. 9.605/98 sobre Crimes Ambientais.

Aos Estados no h qualquer meno a competncia exclusiva sobre Meio
Ambiente, mas pela leitura de determinados dispositivos legais federais
possvel notar o carter supletivo da legislao estadual. Aos Municpios, como
no poderia deixar de ser, tambm h o dever frente questes ambientais,
em razo de seu interesse local e naquilo que lhe couber suplementar.
Menciono aqui que a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, tem um captulo
sobre poltica ambiental.24

23

artigo 6 1 - Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio,

elaboraro normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente,
observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
2 - Os Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, tambm podero
elaborar as normas mencionadas no pargrafo anterior.
24
Artigo 180 O Municpio, em cooperao com o Estado e a Unio promover a preservao,
conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente.

15

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6. A relao do Urbanismo tutela ambiental no contexto municipal

O trabalho ficaria destitudo de qualquer sentido se associasse Meio

Ambiente somente idia de natureza. Ao se refletir sobre este tema,
geralmente se pensa em espaos ainda no transformados pela ao humana,
o que quase impossvel. No h como fragmentar natureza, homem e
cultura, trs conceitos que se complementam e que na prtica no se
sustentam sozinhos. O Direito enxerga o Meio Ambiente como se o ser humano
dele no fizesse parte, transformando-o em produto a ser consumido. Porm,
da interao do indivduo com o meio natural, se concretiza sua cultura, que
fica patente onde quer que exista sociedade. a partir desta premissa que o
Urbanismo surge como instrumento de uma poltica ambientalista. Enfatizo
tambm trecho do Recurso Extraordinrio n 121.140-7, que assim cita: o
objeto da tutela jurdico urbansticas so, como visto, os bens culturais
ambientais, mas estes se situam em algum lugar, que fica contaminado por
sua presena, pelo que se transforma no meio ambiente cultural que, assim
em conjunto, constituem (bens e meio) o que chamamos de patrimnio
cultural ambiental, patrimnio cultural urbanstico ou tambm, patrimnio
ambiental urbano. .25

O Urbanismo por si s um conjunto de medidas estatais que tem por

objetivo a organizao dos espaos habitveis. Tem ele assim a mesma
finalidade que a proteo ambiental - dignidade da pessoa s que sob outro
vis. Este direito fundamental pelo Urbanismo buscado atravs de uma
legislao, aliada ao planejamento e execuo de obras que consubstanciam a
harmonia e o equilbrio das funes urbanas consideradas essenciais:
habitao, trabalho, circulao e recreao. Tem

o urbanismo a tarefa de

racionalizar, coordenar e controlar tudo aquilo que envolve a vida das cidades,
sob a batuta do Estado. Intervm

suas normas

em mltiplos aspectos da

urbe, seja na organizao espacial das atividades do Municpio, ou na diviso

25

Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, Revista dos Tribunais, 1981, p. 494.

16

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equilibrada da populao nestes mesmos espaos, para que sejam promovidas

as suas potencialidades plenamente. o Estado que dita como ele ocorrer,
tendo em vista os direitos individuais, principalmente o de propriedade. Fica
agora registrado a sua relativizao, j que a propriedade atender a funo
social dentro do desenvolvimento urbano. Ela no pode contrariar a evoluo
do Municpio; h de prevalecer o interesse pblico sobre o privado, fazendo
legtimo o poder de polcia do Estado, em qualquer de suas esferas polticas.
Aqui vale a tambm clssica lio de que a vida em comum pressupe que seja
cedida uma parcela da liberdade individual de cada um.

As regras de planejamento urbano e uso do solo urbano, que

acabaram redundando, principalmente nas dcadas de 60 e 70, nos chamados
Planos

Diretores

Municipais,

tiveram

como

objetivo

estabelecer

uma

programao do solo urbano, considerando os servios pblicos que deveriam

ser prestados em decorrncia desse uso. A localizao, a proibio de
utilizao de prdios de propriedade horizontal em determinadas reas da
cidade, vinculam-se, basicamente, ao servio de infra-estrutura de gua e
esgoto. Uma vez estabelecida a rede de esgoto, numa determinada rea da
cidade, essa previamente planejada, tendo em vista determinado nmero de
pessoas.

medida

que

as

cidades

brasileiras

careceram

desse

tipo

planejamento, tivemos um afluxo de demando no servio da infra-estrutura

municipal urbana que acabou implodindo a possibilidade da prestao desse
servio. Essa a razo bsica do planejamento urbano. Temos que ter
presente que todas as decises municipais sobre planejamento urbanos e uso
do solo urbanos tm a ver, numa ligao finalstica, com os servios urbanos
da competncia do Municpio.26

A unificao das normas gerais de urbanismo encontram-se, desde

2001, no chamado Estatuto da Cidade, que veio regular, como exigia o artigo

26

Trecho do voto do Ministro Nelson Jobim no Recurso Extraordinrio n 193.749-1.

17

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um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

24, I, 1, o artigo 182 da Constituio Federal27. Refora-se a competncia

do Municpio em relao ao urbanismo quando se analisa conjuntamente o
artigo 30,VIII.28 O Estatuto da Cidade imps princpios e diretrizes tcnicas
bsicas para a atuao dos Estados e principalmente dos Municpios na poltica
urbana. Destaco aqui a obrigatoriedade de fato da instituio do Plano Diretor
para as cidades com populao superior a vinte mil habitantes, que o Estatuto
da Cidade imps. Verifica-se a partir dele a preocupao com o uso da
propriedade urbana condicionado a segurana e ao bem-estar coletivo, e
protegendo o equilbrio ambiental.

27

Artigo 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerias fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
28
Artigo 30, VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

18

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um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

7. Anlise de decises do STF

Necessrio fazer algumas observaes antes da anlise dos acrdos: foi

dada nfase s questes materiais levadas a discusso. Neste texto no
incidem questes procedimentais, nem ateno ao fato da deciso ser
proferida por este ou aquele Ministro. Interessa proposta do trabalho uma
viso geral dos julgados escolhidos, e no de determinada Ministro em relao
a outro.

7.1. Recurso Extraordinrio n 121.140-7 Rio de Janeiro

Este um Recurso Extraordinrio onde fica muito claro os interesses

contrapostos do Municpio e do Administrado, sendo que a fonte do conflito foi
estabelecida com o advento do Decreto Municipal n 7.046 de 1987, que
elevou prdio urbano a condio de patrimnio cultural. Interessante ressaltar
que a ao que deu origem a este recurso foi interposta antes da promulgao
da Constituio Federal de 1988, e julgada tendo em vista a Emenda n 01 de
1969. Isto aconteceu em perodo em que se reforava nos meios jurdicos
brasileiros

corrente

municipialista.

Pode-se

notar

que

mesmo

em

consonncia com a Carta Constitucional anterior, tal deciso corresponde s

expectativas que hoje esto concretizadas quanto s competncias municipais
em relao a preservao ambiental e histrica.

Assim, precisa-se dizer que o R.E. foi interposto pela Prefeitura do Rio
de Janeiro contra Mandado de Segurana concedido pelo Tribunal de Justia do
Rio de Janeiro em favor de Daniel Klabin. De forma bastante simplificada,
decidiu-se pela ilegalidade do Decreto, uma vez que o mesmo resultava em
impor ao proprietrio de imvel urbano de fins residenciais limitaes que no
as gerais, em razo de proteo ambiental sem fundamentao legal. O

19

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um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

Administrado ainda sustentou o reconhecimento da competncia municipal

para legislar sobre proteo ambiental, o que no chegou a ser debatido pelo
Tribunal.29

Por sua vez, a Municipalidade alegou que o Decreto foi expedido sob o
prisma altrustico de ver preservados conjuntos arquitetnicos de inegvel
valor histrico, com nfase para os reflexos pertinentes proteo ambiental
do bairro do Cosme Velho e parte do de Laranjeiras, e que estaria dentro de
suas prerrogativas a expedio de normas de planejamento urbanstico que
objetiva o resguardo de valores estticos e paisagsticos, bens comunitrios
que devem ser fiscalizados para que sejam preservados. A concesso do
Mandado de Segurana, por sua vez, teria lesado a competncia municipal
para legislar sobre proteo ambiental, alm de patrimnios de valor histrico
e cultural, que na ordem constitucional atual estaria estabelecida no artigo 30,
incisos I e IX.

Dessa forma, encontra-se de um lado o direito de propriedade do

Administrado em dispor de seu patrimnio da maneira que desejar e o dever
do Poder Pblico, representado pelo Executivo municipal, em exercer poder de
polcia na tutela de bens ambientais e culturais, ambos com fundamentao
constitucional apresentada pelos Ministros do STF, mas com prevalncia desta
ltima corrente.

Restou claro o entendimento do Tribunal em aceitar que tem o Municpio

o poder de imperativamente impor aos particulares restries ao direito de
propriedade, j que este no um direito de carter absoluto. O poder de
impor restries aos indivduos justamente um dos elementos que
identificam o Estado, em qualquer de suas esferas polticas. Isto no poderia
ser diferente em relao s questes ambientais e urbansticas, que pressupe
tutela do Poder Pblico na esfera municipal, tendo em vista o interesse local.
29

Destaco o fato de que a proteo ambiental defendida pelo decreto inclui bens que no
naturais, como edificaes. Isso permite compreender-se que o ambiente aqui considerado
como a interao entre o ser humano e o espao habitado, no somente o natural.

20

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um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

Tenho que enfatizar que se a Constituio Federal no artigo 5, XXII

reconhece como fundamental o direito de propriedade, em seu inciso posterior
a condiciona funo social. A questo ento seria delimitar os limites de tal
expresso dentro do Estado Democrtico em que vivemos, mas isso no
significa que a determinao de seu contedo encontra-se a disposio dos
particulares ou do Estado, variando segundo critrios sob os quais no incide
qualquer tipo de controle, sob pena de ser vulnerada a segurana jurdica.

A Constituio Federal a qual estamos condicionados tambm consagra

como fundamentais o meio ambiente e o patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico, e no caso em questo, so estes os limites do direito do
Administrado. No se pode admitir que em relao a um bem que no
pertence exclusivamente a um indivduo possa ele decidir seu destino. Se a
pose pertence ao Administrado, e isso no negado, o valor que caracteriza o
bem pertence a coletividade, e

a sua modificao

estrutural faria a

Constituio cair em descrdito, ao no ser cumprido o que prescreve: de que

adiantaria proclamar o dever do Estado quanto ao patrimnio ambiental e
cultural se no mundo extra jurdico isso no se realiza?

Cabe analisar se a restrio ao direito de propriedade poderia se realizar

por ato do Poder Executivo, ou se essencial que seja feita por lei. Necessrio
se torna colocar na balana as conseqncias das duas medidas, alm de
coloc-las frente a fundamentao que tenha mesma origem: a Constituio
Federal. Tradicionalmente, restries de direito somente so possveis pela via
legislativa;

com

administradores.
determinao

isto,
No

busca-se

entanto,

constitucional

reduzir

quando

sob

o
qual

abusos

ato
no

cometidos

encontra-se
resta,

por

pelos

vinculado
juzos

a
de

proporcionalidade, qualquer dvida quanto a medida tomada, no h de se

falar em ilegalidade. O princpio constitucional que norteia a tutela ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico por si s motivo suficiente para legitimar
a ao do Poder Executivo. Esperar que deciso de tal vulto passe pelo lento

21

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processo legislativo que caracterstico da funo colocar em risco algo

impossvel de ser reparado. De outro lado, se a restrio imposta ao
Administrado for injusta, cabe-lhe a via de indenizao.

O Decreto, tem assim, o escopo de preservar o que a natureza realizou

ou aquilo que obra do homem e diz respeito a identidade nacional, como
expresso de sua personalidade que transcendeu o tempo. O capital a
disposio da iniciativa privada pode colocar em risco bens que tm valor
etreo e econmico para a sociedade. No podemos negar o que representa
para uma cidade como o Rio de Janeiro, e tantas outras, suas belezas naturais
e artificiais. No por acaso, o Rio tema de diversas canes e recebe
milhares de turistas anualmente; o que faz de seu patrimnio um meio

de

vida. O particular, se quer exercer de forma plena o direito de propriedade,

tem ele a opo de o fazer em outro lugar. Caso tpico da supremacia do
interesse pblico sobre o privado, extremamente discutido no Direito
Administrativo.

7.2. Recurso Extraordinrio n 178.836-4 So Paulo

Neste Recurso Extraordinrio questionada a Lei n 5.685/1990 do

Municpio de Ribeiro Preto que determina com sua vigncia corredor
comercial onde antes era rea residencial.

O Mandado de Segurana que pressuposto deste Recurso foi denegado

pelo Tribunal de Justia de So Paulo. Por meio dele, o Administrado Antnio
Novaes e outros alegaram que tal lei restringia-lhes o direito de construir,
resultando em ofensa ao direito de propriedade,

ao direito adquirido,

isonomia e ao artigo n 182, 1 e 2.

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Os recorrentes fundamentam da seguinte forma: eles compraram o

terreno com o intuito de construir prdio residencial, pediram licena para tal
empreendimento, preenchendo todos os seus requisitos, e antes que ela fosse
concedida, a Lei n 5.685/1990 transformou a rua onde se encontraria o
imvel em local que no o comporta. Porm, os fatos de terem realizado o
pedido de licena, existir imveis de igual utilidade na regio e no haver Plano
Diretor no Municpio, constituiria seu direito adquirido.

O STF novamente reconhece no caso a autonomia do Municpio para

dispor sobre seu espao urbano ao realizar sua poltica de zoneamento.
Tambm se discute o carter relativo do direito de propriedade, condicionado
sua funo social. Para a anlise em questo, irrelevante o pedido de licena,
que somente projeta uma pretenso, e no direito. Alm disso, os Ministros
concordaram no sentido de que se outros particulares tinham imveis
residenciais na referida regio, deveria verificar-se sua temporalidade: se
anterior a Lei, constituiria direito adquirido de seus proprietrios; se posterior,
seria violao legal que resultaria em sano administrativa, e no em direito a
tratamento igualitrio aos Administrados recorrentes.

Outra questo que se levantou diz respeito a necessidade de haver Plano

Diretor a definir diretrizes gerais de edificao e restrio ao uso da
propriedade. Condicionar a concretizao da funo social da propriedade, em
relao as exigncias de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor faria
com que o argumento utilizado pelos Administrados fosse baseado em
flagrante

ilegalidade,

uma

vez

que

Constituio

determina

sua

obrigatoriedade aos Municpios com populao superior a vinte mil pessoas.

No pode lei alguma contrariar ou flexibilizar disposies constitucionais, e
menos ainda a ausncia da mesma. Mesmo no existindo Plano Diretor no
Municpio

de Ribeiro Preto, existe para todo o territrio nacional a

obrigatoriedade de observncia a funo social da propriedade. Se o contedo

de tal preceito vago por lhe faltar lei definidora, no competncia do
Judicirio defini-lo, mas somente quantific-lo, tendo em vista o princpio da

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proporcionalidade. Alm disso, o interesse local j legitima o poder do

legislativo municipal para a Lei questionada, no sendo necessrio Plano
Diretor, que ao final seria um desdobramento funcional dessa competncia
exclusiva.

Apesar de todas essas assertivas conduzirem concluso de que

realmente os recorrentes tem seu direito de construir relativizado, h um
argumento a eles favorvel e que a meu ver plausvel. Nos dizeres do
Ministro Marco Aurlio o planejamento urbano simplesmente indicativo para
a iniciativa privada, em razo do artigo 174 da Constituio Federal30. De fato,
no se pode impor aos particulares restries quanto ao usufruto da cidade
sem quem haja razo para isso. Se na regio encontram-se outros prdios
residenciais, poderia ser concedida a licena para constituir imvel tambm
residencial, correndo por conta e risco dos administrados as conseqncias
com as quais tero de conviver, uma vez que o planejamento visa justamente
implementar o ordenamento das atividades no Municpio tendo em vista a
qualidade de vida dos administrados. Em quase nada, imagino, atrapalharia os
indivduos uma residncia em rua que somente consta comrcio, mas o
reverso pode no ser verdadeiro. No entanto, o Poder Pblico no pode gerir a
vida particular das pessoas, se a atuao delas nenhum prejuzo traz aos seus
semelhantes.

7.3. Recurso Extraordinrio n 204.187-4 Minas Gerais

Recurso Extraordinrio n 235.736-7 Minas Gerais

Estes dois Recursos Extraordinrios tm em comum trs aspectos:

recorrido, o Municpio de Belo Horizonte; recorrentes, postos de revenda de
combustvel; e motivados por Lei que disciplinam o ordenamento do espao
urbano ao regulamentar distncia mnima entre estabelecimentos.
30

Artigo 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer,
na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

24

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Comearei pelo Recurso mais antigo (235.736-7), que data de 2000 e

versa acerca da Lei n 6.978/1995, que determina distncia mnima de 200
metros entre postos de gasolina e outros estabelecimentos, tais quais escolas,
igrejas e supermercados.

O pedido interposto no Tribunal de Justia de Minas Gerais foi denegado,

e assim no foi concedido o direito de construo do posto de combustvel ao
Administrado. A CIA Brasileira de Petrleo Ipiranga, recorrente neste Recurso,
alegou ter existido violao ao direito de livre exerccio profissional e
econmico, e ao direito adquirido; alm de serem vulnerados a livre
concorrncia , a defesa do consumidor, a esfera particular de deciso dos
administrados e o desenvolvimento das funes sociais da cidade.

Cumpre dizer o que se questiona. O Administrado antes da promulgao

da lei havia requerido alvar de funcionamento, que acabou sendo negado em
razo da localizao do imvel, que ficaria, a menos de 200 metros, entre uma
igreja e um supermercado.

No

segundo

Recurso

(204.187-4)

problema

envolve

Lei

n2.390/1974, modificada pela Lei j citada. O Tribunal de Justia de Minas

Gerais denegou Mandado de Segurana da empresa Central Pneus Ltda, que
tambm alegara ofensa ao direito de livre concorrncia e liberdade profissional.
Aqui, a distncia estabelecida pela Lei de 800 metros entre estabelecimentos
de revenda de combustveis.

O STF decidiu pelo no provimento dos dois Recursos. No primeiro no

h de se falar em direito adquirido apenas pelo pedido de alvar de
funcionamento anterior a lei que determina limitao espacial. E para os dois
casos cabvel o entendimento de que o zoneamento realizado pelo Municpio
de Belo Horizonte legtimo, porque est dentro de sua competncia o

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ordenamento de atividades no solo urbano. Nas hipteses apresentadas, isso

devido em razo da alta periculosidade representada pela atividade de posto
de gasolina, seja em relao ao meio ambiente, seja em relao aos
indivduos.

Claro tambm fica que o Municpio no interfere na economia como

sustentam ambos os recorrentes, limitando o direito de livre concorrncia e
liberdade profissional. Seria assim se a condio imposta realizao da
atividade no fosse respaldada por qualquer juzo de razoabilidade. Nos casos
apresentados, ele claro: segurana em virtude de atividade de risco. Alm do
mais, no houve proibio de que postos se instalassem em outras partes do
Municpio, desde que obedecidas as distncias mnimas; e na ordem econmica
da Constituio Federal, a demanda que determina o mercado, atuando o
Estado na economia apenas subsidiariamente.

Por fim, e esta uma observao particular, parece que quando se alega
direito adquirido e em seguida se relaciona outros artigos constitucionais,
seriam estes muletas daquele, reforando-o quando j parece ntida a
inexistncia do direito do Administrado, havendo mera pretenso que no
vincula o Estado.

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8. Concluso

Da anlise dos acrdos selecionados possvel se perceber que se a

autonomia do Municpio em relao ao Meio Ambiente e Urbanismo antes da
promulgao da Constituio Federal de 1988 era simblica, hoje ela se realiza
em vivas cores. O Meio Ambiente e o Urbanismo tambm so valorizados, e o
Poder Pblico ao menos se esfora para criar mecanismos para sua proteo.

O Municpio tem realmente concretizado a Constituio quanto as suas

competncias, mas isso no significa que sejam poucos os conflitos,
especialmente frente aos administrados, e isto no poderia ser diferente:
dificilmente a supremacia do interesse pblico no inclina em razo de
direitos individuais dos particulares quando o caso se relaciona pessoalmente
com o indivduo, especialmente em relao ao direito de propriedade e
liberdade econmica. Da mesma forma que o planejamento urbano e a
preservao ambiental tm em vista o princpio da dignidade da pessoa,
tambm o tem a propriedade na projeo de parte da personalidade do
homem, e a felicidade no tem um s elemento, sendo necessrio balance-los
constantemente nos casos concretos que chegam os STF.

Finalmente, encerro estas reflexes dizendo que se o Municpio ainda

no tem a mesma fora poltica da Unio e do Estado, aos poucos ele vai
trilhando seu caminho rumo a um aperfeioamento da sua atuao.

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9. Bibliografia

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