Eduardo Cifuentes Muoz (*)

(*) Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes de Colombia.

Ex Presidente delTribunal Constitucional. Defensor del Pueblo de Colombia.

1. NORMALIDAD Y ANORMALIDAD EN LA CONSTITUCIN

POLTICA
La Constitucin Poltica (C.P.) consagra tres estados de excepcin: Guerra exterior,
conmocin interna y emergencia. El propsito del constituyente es el de distinguir
los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, dejando claro que inclusive
este ltimo se sujeta al imperio de la Constitucin. La respuesta que el
ordenamiento ofrece a la situacin de anormalidad es jurdica, aunque su
naturaleza, estructura y limitaciones revistan una particularidad que se explica por
el fenmeno al cual se remite.Los tres estados de excepcin tienen notas comunes
que se ponen de relieve en los siguientes principios que, de distinta manera,
expresan una misma idea central. Los estados de excepcin se definen, por
contraste, a partir de la normalidad, y, en trminos teleolgicos, como dispositivos
institucionales para retornar a ella.
1.1. Principio
extraordinarias

de

taxatividad

o numerus

clausus de

circunstancias

Las alteraciones de la normalidad que constituyen el rgimen de excepcin, son

nicamente las previstas en la Constitucin, a saber:
- Guerra exterior (estado de guerra exterior).
- Grave perturbacin del orden pblico que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de polica (estado de
conmocin interna).
- Perturbaciones graves e inminentes, del orden econmico, social y ecolgico del
pas, o hechos que constituyan grave calamidad pblica (estado de emergencia).
1.2. Principio de formalidad
El ingreso a la anormalidad y la superacin de esta situacin, se producen en virtud
de una declaracin decreto suscrito por el Presidente y los Ministros -, la cual
persigue: (1) notificar a la poblacin el ingreso a la anormalidad; (2) expresar la
verificacin de un hecho habilitante de un estado de excepcin, en cuya virtud el
Presidente podr expedir Decretos-Legislativos y restringir los derechos; (3) poner
en accin los controles polticos (Congreso) y jurdico (Corte Constitucional) sobre
la actuacin del Gobierno.
1.3. Principio de proporcionalidad
El uso de los poderes excepcionales debe comportar el mnimo sacrificio posible,
compatible con la situacin extraordinaria y la necesidad de conjurarla, del rgimen

constitucional ordinario. Por consiguiente: (1) no podrn suspenderse los derechos

humanos ni las libertades fundamentales; (2) no se interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder pblico; (3) el ejercicio de las facultades
ser slo el necesario para enfrentar eficazmente la anormalidad; (4) los decretoslegislativos deben guardar una relacin de estricta causalidad con la anormalidad y
su resolucin; (5) las medidas deben ser proporcionales a la gravedad de los
hechos; (6) la duracin de los estados est temporalmente definida; (7) el
Presidente y los Ministros, respondern por los abusos que cometan al hacer uso de
las facultades excepcionales.
1.4. Principio democrtico
Durante los estados de excepcin, el Congreso conserva la plenitud de sus
funciones normativas y de control. Si bien la tcnica que sustenta la legitimidad
democrtica se invierte las medidas primero se expiden bajo la forma de decretos
-, la misma se reconstituye con posterioridad con ocasin del control constitucional
Corte Constitucional y poltico Congreso.
La vigencia del principio democrtico, llev a la Corte a limitar el mbito de la
anormalidad, recurriendo a categoras y conceptos propios de la teora de sistemas:
"El mbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas
perturbaciones que puedan poner en peligro elementos y condiciones esenciales del
sistema econmico, poltico, social o del medio ambiente, ms all de lo que resulte
ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que
tenga la posibilidad de amenazar con superar el lmite crtico. La funcin de los
gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que
las tensiones no rebasen los mrgenes normales, actuando en todo caso cuando
todava se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue
al punto crtico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso".

2. MARGEN DE APRECIACIN Y DISCRECIONALIDAD EN LOS

ESTADOS DE EXCEPCIN
La Constitucin, en esta materia, es necesariamente ambivalente. De una parte, le
otorga al Presidente poderes discrecionales para conjurar situaciones de crisis. De
otra, establece mecanismos que limitan y frenan el abuso de la discrecionalidad.
2.1. Margen de apreciacin de los hechos que constituyen el presupuesto
objetivo de los estados de excepcin
Segn los arts. 214-5 y 215 de la C.P., el Presidente y los Ministros sern
responsables cuando declaren los estados de excepcin sin presentarse las
circunstancias previstas en la Constitucin. Por lo tanto, la determinacin de los
supuestos de hecho configuradores de los estados de excepcin por parte del
Presidente, no refleja ningn poder discrecional. Los hechos que integran las
causales de los estados de excepcin se formulan en la Constitucin mediante
frmulas o conceptos jurdicos indeterminados grave perturbacin del orden
pblico, amenaza a la estabilidad institucional, grave dao a la convivencia
ciudadana etc. -, aunque determinables. En este sentido, se le debe reconocer al
Presidente un margen necesario La Corte lo califica de "discreto" de apreciacin
e interpretacin de la realidad subyacente, pese a que no puede "ignorar la
existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un
escrutinio lgico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus
manifestaciones y previsiones, as como de la misma congruencia de su
argumentacin a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama". En

suma, el juicio del Presidente es de naturaleza cognoscitiva e interpretativa, por no

estar referido a la oportunidad o conveniencia, sino a la existencia o inexistencia de
los hechos que constituyen el presupuesto objetivo de los estados de excepcin.
2.2. Margen de discrecionalidad
Segn el art. 189-4 de la C.P., el Presidente es el responsable de conservar y
restablecer el orden pblico en todo el territorio nacional. Frente a las situaciones
de anormalidad, de suyo variadas, contingentes, e imprevistas, corresponde al
Presidente tomar las medidas que a su juicio sean las indicadas para superar la
crisis. El restablecimiento del orden alterado por los hechos perturbadores, no sera
posible sino se reconoce en cabeza del Presidente un adecuado margen de
discrecin. Declarado un estado de excepcin, los decretos que como consecuencia
dicta el Presidente, se originan en una competencia discrecional.

3. CONTROL DE LOS PODERES PRESIDENCIALES AL AMPARO

DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIN
3.1. Control poltico
Los estados de excepcin no interrumpen el funcionamiento del Congreso, el cual
conserva la plenitud de sus atribuciones constitucionales y puede, en cualquier
poca, reformar o derogar los decretos legislativos. En caso de guerra exterior, la
reforma o derogacin de los decretos legislativos, requieren el voto favorable de los
dos tercios de los miembros de una y otra cmara (C.P. art. 213).
Dentro de los tres das siguientes a la declaratoria o prrroga del estado de
conmocin, el Congreso se reunir por derecho propio, entre otros propsitos, a fin
de examinar el informe motivado que habr de presentar el Presidente sobre las
razones que determinaron la declaracin (C.P. art. 213).
Tratndose del estado de emergencia, el Congreso examinar el informe motivado
presentado por el Gobierno y se pronunciar expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las medidas adoptadas (C.P. art. 215). Dentro del ao siguiente a la
declaratoria de la emergencia, el Congreso podr derogar, modificar o adicionar los
decretos dictados, inclusive en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del gobierno.