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Documentaci Parlamentria nm. 155. Mar 2010

Projecte de Llei de mesures en matria docupaci pblica

Parlament de Catalunya
Direcci dEstudis Parlamentaris

IV. JURISPRUDNCIA
Tribunal Constitucional
Sentencia nm. 99/1987 de 11 junio
Derechos adquiridos: alcance: el funcionario que ingresa al servicio de la Administracin Pblica
se coloca en una situacin jurdica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello,
modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de
ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situacin estatutaria quede
congelada en los trminos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se
mantenga la situacin administrativa que se est disfrutando o bien, en fin, que el derecho a
pensin, causado por el funcionario, no puede ser incompatibilizado por Ley, en orden a su
disfrute por sus beneficiarios, en atencin a razonables y justificadas circunstancias, porque ello
se integra en las determinaciones unilaterales lcitas del legislador, al margen de la voluntad de
quien entra al servicio de la Administracin, quien, al hacerlo, acepta el rgimen que confirma la
relacin estatutaria funcionarial: jubilacin, situaciones administrativas (supernumerario,
excedencia especial y voluntaria) y pensin de orfandad: alteracin de su rgimen en el mbito
de la potestad constitucionalmente permisible: privacin de derechos inexistentes: vulneracin
inexistente de los principios de seguridad jurdica y de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Sentencia nm. 37/2002 de 14 febrero

FUNCION PUBLICA: REGIMEN ESTATUTARIO: Puestos de trabajo o funciones reservadas a
funcionarios: remisin por la LBRL a un Reglamento de desarrollo: vulneracin inexistente del
principio de reserva de ley: remisin no incondicionada o carente de lmites: exigencia de
objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la funcin pblica; posibilidad de
una remisin de la Ley al Reglamento; REGIMEN DISCIPLINARIO: Competencias del Estado y
de las CC AA: corresponde al Estado establecer las bases de este rgimen y a las CC AA el
desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica; legislacin bsica: completa regulacin
establecida por el Estado: improcedencia de inferir las bases de la legislacin preconstitucional
vigente (Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964) y del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.

Sentencia nm. 8/2010 de 27 abril

ARAGN: Competencias: funcionarios pblicos: movilidad interadministrativa: requisito
autonmico para la incorporacin de los funcionarios de la Administracin del Estado en la
Administracin autonmica: inciso que as se exprese en las convocatorias de concurso o
libre designacin: constitucionalidad: vulneracin inexistente de las competencias del Estado en
materia de bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos: requisito que no
desconoce la legislacin bsica estatal: interpretacin sistemtica.

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Tribunal Constitucional (Pleno).Sentencia nm. 99/1987 de

11 junio
RTC\1987\99
Recurso de inconstitucionalidad promovido por 54 Diputados contra determinados preceptos de la
Ley 30/1984, de 2-8-1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica: el Tribunal declara la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 15, prr. 1, ltimo inciso; 21, prr. 2, ap. d); 22,
prrs. 2 y 3; 27, prrs. 3 y 4; 29, prr. 2, ap. 1) y Disp. Adic. novena, prr. 1, ap. 4, en lo que se refiere
esta ltima, al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado, todos ellos de la citada Ley; Voto particular
formulado por el Magistrado don Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-Ferrer, al que se adhiere el Magistrado
don Jess Leguina Villa.
Recurso de inconstitucionalidad: alcance: inobservancia de Reglamentos Parlamentarios; Congreso y
Senado: procedimiento legislativo: enmiendas: contenido y alcance: inexistencia de delimitacin material
entre enmienda y proposicin de ley: introduccin de modificaciones sustanciales en proyecto de ley;
infraccin inexistente del Reglamento de las Cmaras.
Legislacin bsica: contenido: la nota de estabilidad y generalidad de las normas bsicas no es tampoco
una exigencia absoluta, sino dependiente de la materia o del sector social al que afecte, de las
circunstancias operantes en el caso y de los objetivos perseguidos, cuyos criterios de eleccin y
oportunidad no pueden discutirse al legislador: posibilidad de bases coyunturales: doctrina
constitucional.
Principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos: doctrina constitucional: la
nocin de arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia constitucional sin introducir muchas
correcciones y matizaciones en la construccin que de ella ha hecho la doctrina del Derecho
administrativo, pues no es la misma la situacin en la que el legislador se encuentra respecto de la
Constitucin, que aqulla en la que se halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario, en relacin
con la Ley: Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica: el fin de la Ley, es aqu, la
racionalizacin: esa finalidad es conseguir una articulacin de la estructura funcionarial, teniendo ms a la
vista el puesto de trabajo, que se nutrir con funcionarios con la cualificacin requerida, cualquiera que
sea su Cuerpo: la desproporcin de los medios empleados por el legislador para alcanzar el fin que se le
atribuye es, en los trminos en que el recurrente la ofrece, resultado de un juicio poltico, en cuyo mrito
este Tribunal no puede entrar y slo podr hacerlo cuando esa falta de proporcin implique un sacrificio
excesivo e innecesario de derechos que la Constitucin garantiza.
Funcionarios pblicos: rgimen estatutario: reserva de ley: y desarrollo reglamentario: las remisiones a
ste deben ser tales que restrinjan,efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un
complemento de la regulacin legal, que sea indispensable por motivos tcnicos o para optimizar el
cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitucin o por la propia Ley, de tal modo que no se
llegue a una total abdicacin por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas,
transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cules son los fines u
objetivos que la reglamentacin ha de perseguir: doctrina constitucional.
Funcionarios pblicos: relaciones de puestos de trabajo de la Administracin del Estado: ... debiendo
especificarse aquellos puestos que, en atencin a la naturaleza de su contenido se reserva a funcionarios
pblicos: competencia: Ministerio de la Presidencia: apoderamiento indeterminado que entraa una
patente conculcacin de la reserva de ley establecida en el art. 103, prr. 3 de la CE y, de este modo, una
plena renuncia del legislador a su tarea de establecer en este punto, ciertamente crucial para la estructura
de las Administraciones Pblicas y de la propia Funcin Pblica, condiciones y lmites materiales sobre las
determinaciones concretas que pueden ser adoptadas por los rganos de la Administracin: pretendido
criterio legal para las decisiones sobre esta reserva de puestos de trabajo, a la naturaleza de su
contenido propio: imprecisa referencia que no vincula efectivamente a la decisin administrativa;
Rgimen estatutario: integracin de los funcionarios de la Administracin del Estado en otros Cuerpos y
Escalas de su mismo grupo: criterios, requisitos y condiciones: fijacin: remisin incondicionada a la
potestad reglamentaria: la ausencia de todo criterio o indicacin legal al respecto debe estimarse
inconstitucional por infraccin de la reserva constitucional de Ley; Unificacin y extincin de Cuerpos y/o
Escalas: autorizacin legislativa al Gobierno: criterios legales: insuficientes: estas medidas inciden en el
rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, no pudiendo ser adoptadas por el Gobierno sino sobre la
base de una regulacin legal sustantiva que el legislador, contrariando a la Constitucin renunci aqu a
disponer; Acceso a la funcin pblica: requisitos y condiciones para el acceso de funcionarios espaoles
de los organismos internacionales a los Cuerpos y Escalas correspondientes de la Administracin del
Estado: competencia: Gobierno: la va de acceso -gubernativa- es un procedimiento extrao extravagante- personal y particularizado fuera de los criterios generales.
Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado: integracin en el Cuerpo Superior de Letrados del Estado

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Thomson Aranzadi

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por la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica: vulneracin de la reserva de Ley Orgnica.
Derechos adquiridos: alcance: el funcionario que ingresa al servicio de la Administracin Pblica se
coloca en una situacin jurdica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por
uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que,
consecuentemente, pueda exigir que la situacin estatutaria quede congelada en los trminos en que se
hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situacin administrativa que se est
disfrutando o bien, en fin, que el derecho a pensin, causado por el funcionario, no puede ser
incompatibilizado por Ley, en orden a su disfrute por sus beneficiarios, en atencin a razonables y
justificadas circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lcitas del legislador,
al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administracin, quien, al hacerlo, acepta el
rgimen que confirma la relacin estatutaria funcionarial: jubilacin, situaciones administrativas
(supernumerario, excedencia especial y voluntaria) y pensin de orfandad: alteracin de su rgimen en el
mbito de la potestad constitucionalmente permisible: privacin de derechos inexistentes: vulneracin
inexistente de los principios de seguridad jurdica y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Jurisdiccin: Constitucional
Recurso de Inconstitucionalidad nm. 763/1984
Ponente: Don carlos de la vega benayas
Formulado voto particular a la presente resolucin
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Toms y Valiente, Presidente, y doa
Gloria Begu Cantn, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Dez-Picazo y
Ponce de Len, don Fernando Garca-Mon y Gonzlez-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don
Eugenio Daz Eimil, don Miguel Rodrguez-Piero Bravo-Ferrer, don Jess Leguina Villa y don Luis Lpez
Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad nm. 763/84, promovido por don Jos Mara R. G., comisionado al
efecto por 53 Diputados del Congreso, contra determinados preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (
RCL 1984\2000, 2317, 2427 y ApNDL 6595), de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica. Han sido
parte el Congreso de los Diputados, representado por el Letrado de las Cortes Generales don Fernando
Santaolalla Lpez; el Senado, representado por el Letrado de las Cortes Generales, don Manuel Alba
Navarro, y el Gobierno de la Nacin, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el
Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1.
Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el pasado 2 de noviembre de 1984, don
Jos Mara R. G., Comisionado al efecto por 53 Diputados del Congreso, interpuso, en la representacin
que ostentaba, recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, que fue publicada en el Boletn Oficial del
Estado de 3 de agosto del mismo ao. Se present este escrito integrando los requisitos dispuestos en el
art. 33 de la Ley Orgnica de este Tribunal ( RCL 1979\2383 y ApNDL 13575), acreditando la condicin de
Diputados de los recurrentes y el carcter de Comisionado de quien, en su nombre, realiz su
representacin.
2.
En el escrito de interposicin del recurso, tras afirmar el cumplimiento de sus presupuestos y requisitos
procesales, pasan los recurrentes a fundamentar sus motivos de impugnacin en los trminos que a
continuacin se resumen:
a) El primero de los motivos del recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 30/1984 se dirige a
cuestionar la legitimidad constitucional de algunos de sus preceptos (disposiciones adicionales novena,
decimoquinta y decimosexta) sobre la base de que la tramitacin parlamentaria de la que los mismos
fueron objeto vulner normas reglamentarias de las Cmaras y, a su travs, preceptos constitucionales
(los arts. 87.1, 89 y 90 de la Norma fundamental) ( RCL 1978\2836 y ApNDL 2875).

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La argumentacin de este primer motivo se fundamenta en tres tipos de consideraciones. La primera

consistente en que las enmiendas a que se refiere el art. 123 del Reglamento del Senado ( RCL
1982\1712 y ApNDL 12970) son las enmiendas parciales. A tal fin, tras referirse a que en los Reglamentos
de las Cmaras, la expresin enmiendas queda reservada para las de la totalidad y articulado, sostienen
que al quedar limitada la actividad legislativa del Senado respecto a un proyecto o proposicin de Ley, a la
propuesta de veto y a la formulacin de enmiendas parciales, la expresin de enmienda contenida en el
art. 123 del Reglamento del Congreso ( RCL 1982\552 y ApNDL 2791) est referida exclusivamente al
concepto de enmienda parcial al articulado.
La segunda de las consideraciones se refiere a que la calificacin jurdica-parlamentaria de las
disposiciones adicionales novena, decimoquinta y decimosexta no son verdaderas enmiendas parciales al
articulado, sino meras proposiciones de Ley.
Finalmente, afirman que la Constitucin y los Reglamentos de ambas Cmaras han querido que los
proyectos y proposiciones de Ley tengan un procedimiento de produccin normativa en el que los Grupos
y Parlamentarios tengan la oportunidad de expresar su peticin, no resultando constitucionalmente
admisible que en ningn proyecto se omita alguno de los actos de procedimiento parlamentario. Al
haberse provocado una sustraccin de las facultades de intervencin de las Cmaras, en concreto del
Congreso, provoca que estemos en presencia de un supuesto de inconstitucionalidad al quedar
contrariados los arts. 87.1 y 89 de la C. E. en relacin con los arts. 125 del Reglamento del Congreso y
108 del Reglamento del Senado.
b) Como segundo motivo del recurso se alega la inconstitucionalidad del art. 1.3 de la Ley por violacin
del art. 149.1.18 de la Constitucin y de la doctrina de este Tribunal sobre la legislacin bsica.
Los recurrentes afirman que el carcter de Ley de Bases de la Ley impugnada no se deriva de su
denominacin, pero que paladinamente se pretende darle tal carcter, como se desprende de su
exposicin de motivos y del art. 1.3 impugnado. Este esquema de actuacin hacen del referido art. 1.3 un
precepto inconstitucional, por cuanto que el Estado ha utilizado indebidamente las facultades de dictar con
competencia exclusiva unas bases para algo constitucionalmente distinto, contraviniendo, adems, la
doctrina de este Tribunal sobre el sistema de funcionamiento de las competencias compartidas con las
Comunidades Autnomas.
Asimismo, la Ley impugnada confunde las bases del Rgimen estatutario de los funcionarios con una
Ley de Bases, que el artculo 82.2 de la C. E. prev como tcnica de delegacin legislativa, ya que tal
como se ha concebido dicha Ley por el legislador -exposicin de motivos y arts. 1.3 y 4.2, a), por el que se
atribuye al Ministerio de Presidencia la propuesta al Gobierno del Proyecto de Ley de Bases del Rgimen
Estatutario de los Funcionarios Pblicos-, resulta que la Ley impugnada constituye una Ley de Bases de
las previstas en el art. 82 de la C. E. y no de las previstas en el artculo 149.1.18 de la C. E. Como ejemplo
de lo expuesto, citan la referida exposicin de motivos y los arts. 3.2, e) y f), art. 18, la disposicin
adicional decimoquinta, 3, ello -dicen- sin entrar en el contenido de otros preceptos como los arts. 6, 7, 23,
24, 25, 26, 29 y 31 en que la regulacin pretendidamente bsica es de tal concrecin que vaca las
competencias de desarrollo legislativo de las CC. AA.
Finalmente, denuncian una indebida utilizacin de la legislacin bsica para regular situaciones
provisionales o coyunturales, ya que la Ley impugnada aparece y se declara -exposicin de motivos- como
expresin de una poltica provisional y coyuntural de la Funcin Pblica. Frmula que, al regular
provisionalmente la materia, viola el propio sistema constitucional.
c) Como tercer motivo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad de los arts. 3.2, apartados d) y h);
15, 21.1, f), 21.2, d), 22.2 y 3, 27 y disposicin adicional decimoquinta, por infraccin de los arts. 9.3, 53.1,
103.3 y 149.1.18 de la Constitucin.
Los recurrentes afirman que entre las materias que la Constitucin reserva a la Ley se encuentra la
regulacin del Estatuto de los funcionarios pblicos. Ello responde -aaden- a una clara fundamentacin,
ya que la aplicacin de los principios del Estado de Derecho exige, en cuanto garanta de la estabilidad y
profesionalidad de los servidores pblicos, que las normas se encuentren reguladas por Ley en cuanto
exigencia de la objetividad, que debe presidir el actuar de la Administracin Pblica. Pues bien, dicho
principio debe entenderse claramente conculcado por la Ley 30/1984, como lo prueba el uso y abuso de la
tcnica de deslegalizacin en que incurre, y las constantes habilitaciones que al Gobierno efecta para
que reglamente cuestiones que son propias de reserva legal.
La vulneracin del principio constitucional de reserva de Ley se postula de los preceptos que a
continuacin se expresan:
1. Art. 3.2, apartados d) y h): En cuanto que contiene cuestiones de contenido propio de la relacin de
servicio, que deben estar contenidas en Ley formal.
2. Art. 15: Se considera inconstitucional por conferir al Ministerio de la Presidencia la potestad para la

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determinacin de los puestos de trabajo que se reserven a los funcionarios pblicos. La formulacin
contenida en su apartado 1. violenta los principios de mrito y capacidad.
3. Art. 21.1, f): Dicho precepto, al otorgar al Gobierno la facultad de fijar los requisitos para la
adquisicin de los grados superiores de los funcionarios de los Cuerpos o Escalas de cada grupo, incide
en materias que deben ser propias de materia legal.
4. Art. 21.2, d): La competencia que dicho precepto atribuye al Gobierno para que pueda establecer los
criterios para valorar, a efectos de consolidar el grado, el tiempo en que el funcionario permanezca en la
situacin de servicios especiales es expresin de una deslegalizacin que excede de la potestad
reglamentaria del Gobierno.
5. Art. 22.2: La facultad contenida en dicho precepto es, asimismo, manifestacin de una
deslegalizacin, ya que la integracin de un funcionario en un Cuerpo distinto al que pertenece slo puede
venir establecida por Ley.
6. Art. 22.3: Es igualmente inconstitucional que el acceso de los funcionarios espaoles de Organismos
internacionales a Cuerpos y Escalas de la Administracin se regule por el Gobierno, ya que, de acuerdo
con el art. 103.3, el acceso a la Funcin Pblica debe realizarse por Ley.
7. Art. 27: Infringe asimismo este precepto la reserva de Ley, ya que, bajo el pretexto de
racionalizacin, se faculta al Gobierno para convocar pruebas, concursos unitarios de traslados, unificar
Cuerpos etc., y todo ello sin criterio ni pauta alguna que condicione tal facultad reglamentaria.
8. Disposicin adicional decimoquinta: Dicha disposicin, al operar una serie de refundiciones de
Cuerpos y Escalas de Funcionarios del Ministerio de Educacin y Ciencia, modifica el status funcionarial
de funcionarios docentes e Inspectores del referido Ministerio.
d) Como cuarto motivo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad del art. 27 y de la disposicin
adicional novena, por infraccin del art. 9.3 de la C. E.
Los recurrentes afirman que dichos preceptos de la Ley 30/1984 infringen lo dispuesto en el art. 9.3 de
la C. E. que garantiza la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. En efecto, por un lado, el
art. 27 de la Ley contiene una autntica deslegalizacin de materias al autorizar al Gobierno a unificar
Cuerpos y Escalas; de otro, la disposicin adicional novena opera directamente la refundicin de una
serie de Cuerpos y Escalas, al margen de cualquier criterio, con lo que se produce una total incoherencia,
dado que no se sabe qu criterios han podido seguirse por el legislador.
e) El quinto motivo afecta a la disposicin adicional decimosegunda, arts. 19.1 y 2, 22.3, 12 y 33,
disposicin adicional sptima y art. 25, por infraccin de los arts. 14, 23.2, 27.10, 28.2 y 81 de la
Constitucin.
Los recurrentes afirman que los preceptos impugnados en este motivo de la Ley 30/1984, aprobada
como Ley ordinaria, invaden determinados mbitos constitucionalmente reservados a las Leyes
Orgnicas.
As, indican que la disposicin adicional decimosegunda est incidiendo en el desarrollo de uno de los
derechos fundamentales -art. 28.2- que, de conformidad con el art. 81.1, son propios de la reserva
orgnica, no cabiendo argumentar frente a ello que se trata de una conexin remota, ya que la regulacin
afecta a la cuestin bsica del contenido propio del derecho de huelga de los funcionarios pblicos.
Respecto a los arts. 19.1 y 2 y 22.3, que regulan aspectos sustanciales de las condiciones de ingreso en
la Funcin Pblica, afirman que inciden en el supuesto a que se refiere el art. 23.2 y debe ser su contenido
objeto de Ley Orgnica.
Por lo que se refiere al art. 12, su contenido de carcter bsico o principal pretende dar solucin al
complejo problema que plantea la articulacin de la Funcin Pblica estatal con la burocracia regional, a
travs de la garanta que supone el respeto a los derechos adquiridos de cualquier orden y naturaleza. Si
ello es as -afirman- habr que entender que la Ley que se impugna limita el alcance de la clusula de
respeto de los derechos adquiridos, con lo que el art. 12 devendra constitucional -una Ley ordinaria no
puede modificar una Ley aprobada con el carcter de orgnica- ya que, si no, habra que entender que el
precepto examinado respeta plenamente los derechos adquiridos de los funcionarios transferidos, lo que
creara una situacin de desigualdad con los funcionarios que permanezcan al servicio del Estado, con
infraccin del principio de igualdad.
Respecto al art. 33 y disposicin adicional sptima, resulta evidente -afirman- que, al menos en relacin
con el profesorado universitario, puede entenderse que atenta a la autonoma de la Universidad,
garantizada en el art. 27.10 de la C. E., y salvo que la referida autonoma sea una expresin retrica, la
edad de jubilacin de su profesorado debe ser de su exclusiva competencia. Especialmente -indicanatenta al mbito propio de la autonoma universitaria, el contenido de la disposicin adicional sptima, que
confiere competencia al Gobierno para regular la figura del Profesor emrito.

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Por lo que se refiere al art. 25, los recurrentes expresan que la regulacin que en l se contiene es
susceptible de impugnacin por ir en contra del contenido propio de la Ley de Reforma Universitaria y,
especficamente, de la regulacin que se efecta en el ttulo IV Del estudio en la Universidad.
En concreto, los recurrentes argumentan que dicha Ley -art. 30- distingue claramente los ttulos de
Doctor, Licenciado, Diplomado y equivalentes, diferenciacin que la Ley 30/1984 desconoce al incluir en el
grupo A del art. 25, equiparndolos, los ttulos de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente,
sin tener en cuenta que los tres ltimos son necesarios para obtener el de Doctor. Razn por la que, en
lugar de cinco, debern ser seis los grupos del art. 25, y respetarse as la normativa orgnica como el
principio de igualdad.
Finalmente, y respecto a la disposicin adicional novena, 1, apartado 4., que crea el Cuerpo Superior
de Letrados del Estado, los recurrentes sostienen que infringe el art. 81 de la Constitucin, y ello porque la
Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ( RCL 1980\921 y ApNDL 2796), regula
determinadas cuestiones relativas al Cuerpo de Letrados.
f) Como sexto motivo se afirma la inconstitucionalidad del art. 33 de la Ley por contrariar los principios
de seguridad jurdica, interdiccin de la arbitrariedad e irretroactividad de las disposiciones restrictivas de
derechos individuales, garantizados en el art. 9.3, as como los arts. 33.3 y 35 de la C. E.
Los recurrentes afirman, en relacin con el art. 33, que la situacin de hecho que produce el referido
precepto es que aquellos funcionarios que entraron al servicio de la Administracin cuando la edad de
jubilacin era de setenta aos ven reducida su vida activa en cinco aos y son obligados a terminarla
anticipadamente por haber cumplido los sesenta y cinco aos. Ello atenta gravemente a la seguridad
jurdica, concebida comnmente como el saber a qu atenerse, o, dicho en otros trminos, confiar en
que el Estado cumpla sus compromisos.
Asimismo, los recurrentes consideran que el precepto impugnado viola el principio de irretroactividad de
las normas restrictivas de derechos individuales. Para ello, sostienen que dicha expresin ha de
interpretarse en su propia literalidad, es decir, donde se restrinjan los derechos individuales amparados en
la legislacin vigente no es posible dar a esta restriccin carcter retroactivo, aadiendo, que a ello no
puede oponerse la conocida teora de la situacin estatutaria, ya que puede conducir a la infraccin frontal
del art. 9.3 de la C. E. Asimismo, sealan que la tcnica del acto-condicin no puede entenderse en el
sentido de que ese acto-condicin no genere derechos subjetivos, en el sentido ms restrictivo de la
expresin a favor del funcionario nombrado. Partiendo de la distincin entre condiciones objetivas del
servicio e intereses del funcionario jurdicamente protegidos, los recurrentes sostienen que, aunque la
derogacin de la Ley anterior es posible, lo que jurdicamente no debe admitirse es que la nueva Ley sea
aplicable -sin compensacin alguna- a los funcionarios que entraron al servicio del Estado bajo la vigencia
de la anterior, y que, por consiguiente, han trazado su propio plan de vida sobre la base de los derechos
que le garantiza la Ley vigente en el momento de su nombramiento.
Por lo que respecta, concretamente, al art. 33, los recurrentes consideran que el mismo genera
desigualdad en los funcionarios respecto del personal laboral, tanto del ajeno a la Administracin como del
dependiente de sta, en la medida en que, por un lado, se generaliza para los funcionarios la jubilacin
desvinculada de una situacin coyuntural o de crisis econmica y, por otro, se establece un rgimen de
pensiones distinto para unos y otros.
Por todo ello, concluyen que el art. 33 de la Ley impugnada infringe el principio de interdiccin de la
arbitrariedad al consagrar desigualdades injustificadas y no razonables en el tratamiento de la jubilacin
de los funcionarios pblicos, al establecer la edad de jubilacin a los sesenta y cinco aos.
El art. 33 de la Ley impugnada viola igualmente -afirman- el art. 33.3 de la C. E.
Los demandantes comienzan por preguntarse, a propsito del art. 33 de la Ley impugnada, si el
legislador puede rebajar la edad de jubilacin para un numeroso colectivo de funcionarios -los integrantes
del Cuerpo Tcnico de la Administracin del Estado, dentro de los Cuerpos Generales, y los de los
Cuerpos Especiales con titulacin superior- sin indemnizar la privacin de derecho que ello supone, o si,
por el contrario, aqul debi someterse y cumplir los requisitos del art. 33.3 de la Constitucin.
Al margen de que la medida pudiera justificarse con base en una poltica global de empleo
expresamente mencionada en la exposicin de motivos del proyecto de Ley, pero silenciada en la del texto
definitivo de sta, lo que no cabe duda para los recurrentes es que dicha medida supone una radical
modificacin de las condiciones de empleo que tena un numeroso colectivo de funcionarios en el
momento de su acceso a la funcin pblica.
En definitiva -aaden los recurrentes-, la situacin estatutaria supone el nacimiento de una relacin de
vinculacin personal cuyo contenido econmico no puede modificarse unilateralmente.
Por todo ello, afirman que si el art. 33.3 de la Constitucin prohbe la privacin de bienes o derechos
sin la correspondiente indemnizacin, y la jubilacin anticipada priva al funcionario de su derecho a

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continuar en activo hasta la edad legalmente establecida en el momento en que fue nombrado, la
alternativa jurdica es bien simple: si la Ley 30/1984 prohbe cualquier tipo de compensaciones, es
inconstitucional y si por razones de inters pblico se justifica como expropiacin legal, habr que articular
un sistema indemnizatorio (por ejemplo, la indemnizacin por despido anticipado en las relaciones
laborales o la aplicacin analgica de la disposicin transitoria octava, 6, de la propia Ley).
Finalmente, los recurrentes afirman que el art. 33 de la Ley impugnada viola el art. 35 de la C. E.
A tal efecto, los recurrentes reconocen que el hecho de que se establezca una edad de jubilacin para
los funcionarios pblicos no es de suyo inconstitucional, pero puede serlo, y, sin duda, lo es, a su juicio,
adelantar esa edad de jubilacin para funcionarios que entraron en el servicio pblico bajo la vigencia de
una Ley que les permita un mayor plazo de vida activa.
Al igual que en las concesiones de explotacin de un servicio pblico se establece un plazo de duracin
de las mismas, que est en funcin de la amortizacin de las inversiones y de la justa retribucin del
capital y trabajo empleados, y si tal plazo no llegase a cumplirse por procederse, por razones de inters
pblico, al rescate del servicio, el concesionario tendr derecho a una indemnizacin; el acortamiento del
plazo de jubilacin de los funcionarios sin compensacin produce, segn los demandantes, una
simultnea violacin de los diferentes principios y preceptos constitucionales a que antes han hecho
referencia.
g) Como motivo sptimo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad del art. 29, apartado 1; apartados
2.1 y 3, c); por infraccin de los arts. 9.3 y 33.3 de la C. E.
Por lo que respecta al art. 29.1, los recurrentes afirman que la situacin de servicios especiales, que
sustituye a la anterior de supernumerario, no contempla los supuestos de prestacin de servicios en
Organismos autnomos, o en servicios pblicos en razn de la cualidad de funcionario del Estado, o
servicios en Organismos docentes o de investigacin. Ello determina, a juicio de los recurrentes, que el
referido precepto viola el art. 9.3 de la C. E. Se infringe tambin -indican- el art. 33.3 de la Constitucin,
dando por reproducidas las consideraciones realizadas en el motivo anterior, con ocasin del examen del
art. 33 de la Ley 30/1984.
Por lo que se refiere al art. 29, 2, 1), de la Ley impugnada, los recurrentes resaltan que el precepto en
cuestin, por un lado, no concede facultad de acogerse a la situacin de servicios especiales a los
funcionarios que ostentan cargos electivos en sindicatos que carezcan de la calificacin de ms
representativos y, por otra, que tambin hurta la misma posibilidad a quienes, siendo funcionarios
pblicos, desempeen cargos electivos en organizaciones patronales, sean o no representativas o, en
general, en Corporaciones dedicadas a cuestiones de inters general o que sus actividades comporten, en
una u otra forma, una participacin poltica en sentido lato (Colegios Profesionales).
Segn los recurrentes, al citar solamente a las organizaciones sindicales mas representativas, el art.
29, 2, 1), de la Ley impugnada est utilizando una terminologa que, consagrada en la Ley Orgnica de
Libertad Sindical, se refiere exclusivamente a los sindicatos de trabajadores, con lo que vulneran los arts.
7, 14 y 28 de la Carta fundamental, interpretado de acuerdo con el art. 10.2 y teniendo en cuenta lo
dispuesto en la Carta Social Europea y en el Convenio 87 de la OIT ( RCL 1987\997 y ApNDL 13085).
El precepto impugnado tiene una clara intencin restrictiva que, adems de vulnerar directamente las
mencionadas disposiciones constitucionales, ataca al sistema constitucional mismo. A su juicio, la
igualdad entre las organizaciones profesionales se desprende del captulo tercero del titulo I que regula los
principios rectores de la poltica social y econmica, pero sobre todo, de la intervencin que, en el mbito
de la Administracin, les reconoce el art. 105, a), y en el orden econmico, el art. 131.2, de lo que se
desprende que la situacin reconocida a los funcionarios que son elegidos para cargos sindicales ha de
extenderse a los funcionarios que sean elegidos para cargos en asociaciones empresariales y en las
profesionales.
Finalmente, los recurrentes impugnan el art. 29, 3, c), de la Ley 30/1984, que dispone que la excedencia
por intereses particulares no podr declararse hasta haber completado tres aos de servicio efectivo
desde el ingreso o reingreso, y en ella no podr permanecer ms de diez aos, ni menos de dos. Y as,
afirman que sus diferencias son profundas con el Decreto legislativo 315/1964, de 7 de febrero ( RCL
1964\348 y NDL 14563), y puede estimarse que incurre en inconstitucionalidad.
h) Como octavo y ltimo motivo del recurso se afirma la inconstitucionalidad del art. 32.4 de la Ley
30/1984, por infraccin de los arts. 9.3, 33 y 35 de la C. E.
Los recurrentes fundan este motivo del recurso en:
1. La indebida inclusin en una Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica viola el principio
de seguridad jurdica contenido en el art. 9.3 de la C. E.
2. En que la nueva limitacin de los veintin aos, cuando es notoriamente conocida la situacin
generalizada de paro juvenil o el criterio de incapacidad sumado al de derecho a la justicia gratuita, no
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puede considerarse suficiente para una aplicacin justa y razonada de la incompatibilidad que se
establece en el mismo.
Ello ocasiona una violacin del art. 9.3 de la C. E.
3. La introduccin de la regla de la incompatibilidad de pensin de orfandad y haberes activos causa un
detrimento patrimonial a los particulares afectados, que supone una vulneracin del art. 33 de la C. E., al
omitirse el procedimiento establecido, y, sobre todo, sin compensar econmicamente su detrimento
patrimonial.
4. Finalmente se alega que el art. 32.4 introduce lmites de especial alcance al derecho fundamental al
trabajo, reconocido en el art. 35 de la C. E.
Se termin suplicando se tuviera por interpuesto recurso de inconstitucionalidad en los trminos
expuestos, declarndose inconstitucional los preceptos siguientes: 1.3; 3.2, d); 12; 15; 19.1 y 2; 21.1, f), y
2, d); 22.2 y 3; 25; 27; 29.1; 29.2, 1); 29.3, c); 32.4; 33 y disposiciones adicionales sptima, novena,
decimosegunda, decimoquinta y decimosexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Funcin Pblica.
Mediante primer otros se solicit que se recabase del Ministerio de la Presidencia cuantos
antecedentes constituyan el expediente de elaboracin de la Ley impugnada, y se les d por este Tribunal
vista del mismo, solicitando, asimismo, por segundo otros, que se declarase la inconstitucionalidad de la
Ley recurrida por infraccin de cualesquiera otros preceptos constitucionales, invocados o no en este
recurso.
3. Por providencia de 14 de noviembre de 1984, la Seccin Segunda del Pleno acord admitir a trmite
el recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, Senado
y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince das puedan
personarse en el procedimiento y formular alegaciones, ordenando la publicacin de la formalizacin del
recurso en el Boletn Oficial del Estado, y disponiendo que, en su momento, se acordara sobre lo
solicitado por el primer otros.
4. Mediante escrito, que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el da 6 de diciembre de 1984,
present alegaciones, en nombre del Congreso de los Diputados, el Letrado de las Cortes Generales en
los trminos que siguen:
a) En primer lugar, se afirma que el escrito de alegaciones se circunscribe al primero de los motivos
invocados por el recurrente, ya que slo ese motivo afecta a la tramitacin seguida en las Cmaras con
determinadas disposiciones del texto recurrido, cuestin interna cuyo esclarecimiento hace aconsejable la
personacin del Congreso de los Diputados en el recurso suscitado.
En relacin con este punto, el Letrado de las Cortes afirma que, a travs de las enmiendas al articulado,
el Senado dispone de las mismas posibilidades de modificacin que el Congreso, no siendo admisible, por
tanto, que las reformas sustanciales tengan que hacerse por la referida Cmara a travs de la
presentacin de proposiciones de Ley.
b) Igualmente afirma que no cabe duda que el contenido de las disposiciones adicionales novena,
decimoquinta y decimosexta de la Ley 30/1984 podran haber sido objeto de un proyecto o proposicin de
Ley separado, pero nada impide que el Senado pueda tambin modificar un proyecto o proposicin,
aadindole nuevos preceptos -enmiendas de adicin- como lo avala la prctica parlamentaria en dicha
Cmara, por lo que las disposiciones aadidas a la Ley 30/1984 est en consonancia con las facultades
de esa Cmara parlamentaria y con el Derecho vigente.
c) Respecto a la alegacin de los recurrentes de que el articulado debe guardar una inmediata
conexin temtica con el texto afectado, el Letrado de las Cortes sostiene que la mezcla de cuestiones
diversas es una prctica habitual en el mundo legislativo, que, incluso, puede venir reclamado por
economa de textos u otras razones.
Por todo ello, afirma que no constituye ningn vicio constitucional la regulacin en un texto legal de
cuestiones distintas; lo que posibilita, sin duda, la inclusin de materias diversas a travs de las
enmiendas de adicin.
Termin suplicando la declaracin de estar ajustada a la Constitucin la tramitacin y aprobacin de las
disposiciones adicionales novena, decimoquinta y decimosexta de la Ley 30/1984.
5.
Con fecha de 6 de diciembre de 1984 qued registrado en el Tribunal el escrito de alegaciones que, en
representacin del Senado, formul el Letrado de las Cortes Generales don Manuel Alba Navarro:
a) Tras afirmar que las alegaciones se ceiran al primer motivo del recurso, justificando en el inters de
la Cmara a la que representa en salvaguardar la pureza y legalidad del procedimiento, a travs del cual
se tramit la Ley 30/1984, el Letrado de las Cortes sostiene que la argumentacin que los recurrentes
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utilizan para llegar a la conclusin de que el contenido de las disposiciones novena, decimoquinta y
decimosexta debieron tramitarse como proposiciones de Ley, en lugar de enmiendas, lo que ocasion la
vulneracin de preceptos constitucionales y reglamentarios, proviene de la falta de distincin de dos
Institutos parlamentarios: Proposicin de Ley y enmienda. Por ello, tras proceder a la distincin de ambas
figuras, concluye que la Mesa de la Cmara nunca podra haber tramitado iniciativas legislativas,
acumulndolas a un procedimiento ya en marcha, aadiendo que los rganos rectores de las Cmaras no
pueden ni deben suplantar la voluntad de los titulares de determinadas facultades, la de proposicin y
enmienda.
b) Frente al argumento de los recurrentes de que las enmiendas presentadas a un proyecto o
proposicin de Ley deben guardar conexin objetiva o material, el Letrado de las Cortes afirma que existe
conexin material entre el contenido del proyecto de Ley y las enmiendas presentadas, ya que, en nuestro
sistema, la Constitucin no ha sentado en ningn momento el principio de reserva reglamentaria, por lo
que parece difcil sostener que las Cmaras tengan que atenerse en regular las lneas maestras de un
determinado asunto, y menos que exija un cuerpo legislativo distinto.
c) Finalmente, frente al argumento de los recurrentes de que la admisin a trmite de las enmiendas
supone una vulneracin del papel de supremaca que el art. 90 de la Constitucin concede al Congreso de
los Diputados, se afirma que si bien el art. 90.2 admite diversas interpretaciones, lo cierto es que el
desarrollo de dicho precepto por el art. 123 del Reglamento del Congreso determina con absoluta nitidez
que las enmiendas propuestas por el Senado sern objeto de debate y votacin quedando incorporadas al
texto del Congreso las que obtengan la mayora simple de los votos emitidos.
Termin suplicando que se declare la conformidad a Derecho de la tramitacin parlamentaria de la Ley
30/1984, y la no violacin de los arts. 87, 89 y 90 de la C. E. en relacin con las Disposiciones adicionales
novena, decimoquinta y decimosexta de la referida Ley.
6.
Por providencia de 12 de diciembre de 1984, la Seccin Segunda del Pleno acord tener por
comparecido y parte al Abogado del Estado, en representacin del Gobierno, y se le prorroga -como
solicita en su escrito de 5 de diciembre- en ocho das ms el plazo para formular alegaciones.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el da 20 de diciembre de 1984, el Abogado del Estado, en
la representacin que ostenta, present sus alegaciones, que pueden resumirse como sigue:
a) En cuanto al primero de los motivos del recurso, el Abogado del Estado, luego de manifestar la
complejidad del diseo de la pretensin de inconstitucionalidad al partir de la valoracin material que los
recurrentes hacen de las Disposiciones impugnadas, y exponer que los Reglamentos Parlamentarios slo
pueden constituir parmetros de constitucionalidad cuando incorporen materialmente principios
constitucionales, bien explcitos, bien nociones intrnsecas o principios inmanentes, afirma que para la
apreciacin de su infraccin debe hacerse de forma tpica y singularizada y no apriorsticamente, teniendo
en cuenta diversos criterios, que cita. De ello deduce que no ha habido infraccin en materia
procedimental y que existe conexin entre las Disposiciones impugnadas y el resto del proyecto.
b) En cuanto al motivo segundo del recurso, el Abogado del Estado afirma que la estructura de la
argumentacin impugnatoria contiene dos elementos: El examen de la doctrina del Tribunal Constitucional
en relacin con las bases contenidos en el art. 149.1 de la C. E. y la aplicacin de la misma a la Ley
30/1984.
Respecto al primero de ellos, afirma que al ser las bases un concepto material, en ciertos casos no es
preciso que se incorporen a una Ley, que as lo califique, pero ello no impide que no se pueda hacer as
por el legislador postconstitucional. Asimismo, sostiene que las exigencias de generalidad y estabilidad
de las bases se encuentra exceptuado para muchos casos por el Tribunal Constitucional, quedando claro
la posibilidad de establecer bases coyunturales, y ms -dice- ya que la provisionalidad que se denuncia no
afecta a su contenido, sino a su inclusin anticipada en esta Ley. Concierne, pues, al instrumento
legislativo, no al contenido. De igual modo rechaza el argumento del vaciamiento de competencia de las
Comunidades Autnomas, ya que -dice- no se materializa en un examen concreto de los artculos bsicos
de la Ley 30/1984, sealando, probablemente, que la limitacin que para el Reglamento intentan
establecer los recurrentes no tiene tampoco acogimiento en la doctrina del Tribunal.
Por lo que concierne al segundo de los argumentos, afirma que consiste en aplicar esos criterios a la
Ley 30/1984, apareciendo la denuncia de los recurrentes de que el texto legal incurre en confusin con las
Leyes de bases previstas en el art. 82 de la C. E. Frente a ello, tras referirse a que el mbito de aplicacin
de la Ley a todas las Administraciones Pblicas, se pregunta qu tiene que ver con el art. 82 de la C. E.,
y concluye que la referida expresin pretende vincular a todas las Administraciones Pblicas, pero en
cuanto se refiere a principios esenciales o generales (STC 70/1983, de 5 de agosto) ( RTC 1983\70).
c) Por lo que respecta al tercer motivo del recurso, el Abogado del Estado entra en el anlisis de los

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preceptos impugnados, del modo que a continuacin se expone:

-En cuanto al art. 3.2, apartados d y h, afirma que es manifiesta la condicin de mera remisin de lo
concerniente a las retribuciones, reguladas en los arts. 23 y 24, lo que excluye la deslegalizacin. De igual
modo lo referente al grado, puestos de trabajo y promocin encuentra su apoyo en los arts. 20 y 21 de la
Ley. En conclusin, estos aspectos no estn protegidos por la reserva de Ley del art. 103 de la C. E., dado
su casuismo y carcter organizativo. Anlogos argumentos son utilizados para rechazar la pretensin de
inconstitucionalidad de los arts. 15 y 21.1 f), 21.2 d), 22.2. Respecto al art. 22.3, afirma que ciertamente
regula el acceso a la funcin pblica de funcionarios espaoles en Organismos internacionales, con
evidente sujecin del Gobierno a los criterios y principios generales establecidos en el art. 103.3 de la C.
E. y 19 de la Ley 30/1984, pero no es ms que un desarrollo reglamentario, para un caso particular, de los
criterios de acceso regulados en la Ley. Asimismo, rechaza la impugnacin del art. 27 y de la Disposicin
adicional decimoquinta, por no contener relacin con el art. 103, cuestionndose nicamente -dice- el
derecho al cargo como parte del Estatuto funcionarial, pero tal derecho se respeta plenamente en el texto
legal (Disposicin adicional decimoquinta, 8, prrafo 2.).
d) En cuanto al motivo cuarto del recurso, el Abogado del Estado rechaza la pretendida
inconstitucionalidad del art. 27 y de la Disposicin adicional novena por estimar que los recurrentes
realizan en realidad un juicio de oportunidad de la Ley, que sitan sin ms en el mbito de la interdiccin
de la arbitrariedad, garantizada por el art. 9.3 de la Constitucin, sin hacer un anlisis de las concretas
refundiciones que se operan, de las que slo se cita alguna como ejemplo, y sin invocar ninguna de las
concretas tcnicas jurdicas que integran la interdiccin de la arbitrariedad, por lo que su pretensin carece
de rigor tcnico que permita su objetiva discusin.
e) Respecto al motivo quinto del recurso, que se articula en torno a diversas disposiciones de la Ley
30/1984, el Abogado del Estado expone:
En cuanto a la Disposicin adicional decimosegunda, afirma que no supone desarrollo de derechos
fundamentales, sino que la Ley extrae una consecuencia, en el mbito de las retribuciones, del ejercicio
del derecho, a lo que aade que la Sentencia de este Tribunal 90/1984, de 5 de octubre ( RTC 1984\90),
no ha declarado que la retencin de haberes no forma parte del contenido esencial del derecho a la
huelga, reconocido en el art. 28.2 de la C. E., por lo que la regulacin de la retencin de haberes puede
ser realizada por Ley ordinaria. Finalmente, sostiene que la relacin orgnica entre el funcionario y la
Administracin no se suspende por la no percepcin de haberes en caso de huelga.
En cuanto a los arts. 19.1 y 2 y 22.3, entiende el Abogado del Estado que el art. 23.2 de la C. E. presuntamente vulnerado- se limita a incorporar un principio de igualdad, igualdad cuy desarrollo no
requiere Ley Orgnica (STC 76/1983, de 5 de agosto) ( RTC 1983\76).
Por lo que se refiere al art. 12 de la Ley, afirma que los recurrentes incurren en confusin, ya que si el
referido precepto fuese contrario a los Estatutos de Autonoma, ni por Ley Orgnica se poda modificar, lo
que ocurre es que no existe desigualdad alguna.
En cuanto a la impugnacin del art. 33 y Disposicin adicional sptima, tras afirmar que la autonoma
universitaria no puede considerarse tcnicamente como un derecho fundamental, por lo que su desarrollo
no precisa de Ley Orgnica, seala que la Ley de Reforma Universitaria resuelve esta cuestin al
excepcionar su ttulo V, relativo al profesorado, del rango de Ley Orgnica.
Respecto al art. 25, seala que no contrara el sistema de ttulos de la Ley de Reforma Universitaria, por
cuanto son normas de fines y mbitos distintos.
Finalmente, respecto a la Disposicin adicional novena, 1.4, que refunde el Cuerpo de Letrados del
Consejo de Estado con otros Cuerpos, afirma el Abogado del Estado que la materia afectada representa
para la Ley Orgnica del Consejo de Estado una materia conexa ajena al genuino sentido de la reserva
constitucional prevista en el art. 107 de la C. E. Asimismo afirma que entre la Ley 30/1984 y la Ley
Orgnica de Consejo de Estado no hay contradiccin, sosteniendo que el art. 107 de la C. E. somete a
reserva de Ley Orgnica la composicin y competencia del Alto Organo consultivo, debiendo entenderse
por composicin la integracin orgnica fundamental o bsica del mismo, sin que los Letrados del Consejo
compongan la organizacin bsica de la Institucin.
f) Respecto al motivo sexto del recurso, el Abogado del Estado, luego de salir al paso de la invocacin
que los recurrentes hacen del principio de seguridad jurdica, centra su exposicin en la irretroactividad de
las disposiciones limitadoras de derechos y la expropiacin sin indemnizacin que la Ley comporta.
En cuanto a la primera de ellas, afirma que el punctum iuris
de la cuestin es la existencia de un derecho adquirido o previo de los funcionarios a su edad de
jubilacin, que los recurrentes no demuestran, mientras que, en cambio, la tesis del Abogado del Estado
es que no existen derechos de los funcionarios frente a la Ley. Ello deriva de la denominada situacin o
relacin estatutaria de los funcionarios pblicos y que el Abogado del Estado acaba de perfilar con la cita

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de un conocido artculo de un Profesor universitario sobre la evolucin en Francia y Alemania de los

derechos adquiridos en general y de los funcionarios pblicos en particular, que reproduce.
La inexistencia del derecho previo resuelve simultneamente -afirma- la cuestin de los arts. 9.3 y 33 de la
C. E., quedando por resolver el problema del art. 35 de la C. E. Respecto al problema apuntado, sostiene
que la conformacin social y tradicional que han determinado la actual relacin estatutaria funcionarial
produce el hecho de ser plenamente admisible la jubilacin forzosa de los funcionarios pblicos, impuesta
ex lege,
sin que exista violacin del ncleo esencial del derecho.
g) En cuanto al motivo sptimo del recurso centra su exposicin en el papel de los Sindicatos. Y as,
luego de referirse al reconocimiento que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha realizado del
papel institucional de los Sindicatos y afirmar que el art. 7 tiene una vocacin normativa de mayor alcance
que la mera descripcin de lo que son y que consiste en situar a las referidas organizaciones en el
marco del pluralismo poltico, configurndolas como asociaciones de relevancia constitucional, concluye
que la exclusin de las asociaciones empresariales es lgica, pues se trata de facilitar a los funcionarios la
representacin de sus propios intereses como tales, y por tanto como trabajadores de la Administracin
Pblica.
h) En cuanto al octavo motivo del recurso, afirma que las pensiones de orfandad devienen creacin de
una Ley, y que la de Medidas Urgentes para la Funcin Pblica no los suprime, sino que establece unos
lmites a una percepcin sobre la base de que las situaciones de necesidad que viene a amparar se
encuentran ya cubiertas por los propios ingresos del pensionista.
La existencia del rgimen legal de Seguridad Social permite la incompatibilidad establecida,
fuertemente justificada en el art. 41 de la C. E., en el sentido de asegurar las prestaciones suficientes,
incompatibilidades, por otro lado, tradicionales en nuestro ordenamiento jurdico.
Tratndose tales pensiones de un problema de Seguridad Social no tiene justificacin la existencia de
derechos adquiridos, no vindose afectado, tampoco, el principio de seguridad jurdica, ya que el art. 32.4
de la Ley es una norma cierta, precisa y publicada, ni el de irretroactividad, toda vez que se trata de una
regulacin que contempla las prestaciones, a partir de ahora.
Finalmente, el precepto no es arbitrario, ya que la incompatibilidad viene establecida por la finalidad del
sistema que es subvenir a una necesidad sentida, aadiendo que tampoco se produce violacin del art. 35
de la C. E., ya que no se ve relacin entre el derecho al trabajo y el derecho a la pensin, pues ste es un
rgimen de Seguridad Social que puede referirse a la necesidad que predica el art. 41 de la C. E., que
slo aparecer cuando cesen las retribuciones activas.
Termin suplicando que se declare la ntegra desestimacin del recurso de inconstitucionalidad
763/1984.
7.
Por escrito registrado en este Tribunal el 28 de marzo de 1985, los cincuenta y tres Diputados
recurrentes del Grupo Parlamentario Popular manifiestan su voluntad concurrente de recurrir contra la Ley
30/1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica.
8.
Por providencia de 4 de junio de 1987 se acord sealar el da 11 del mismo mes para deliberacin y
fallo de la presente Sentencia.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Puede decirse del primer motivo del recurso que ste enfoca la impugnacin parcial de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, desde un punto de vista de inconstitucionalidad formal. Afirman los recurrentes, en efecto,
que se ha producido una grave distorsin en el mtodo o sistema de produccin legislativa al incluirse por
va de enmienda en la Ley en cuestin las Disposiciones adicionales novena, decimoquinta y decimosexta,
con la consiguiente violacin de los arts. 87.1, 89 y 90 C. E., en relacin con los arts. 123 y 125 del
Reglamento del Congreso de los Diputados y 108 del Reglamento del Senado.
Conviene recordar que la Ley que se impugna, 30/1984, de 2 de agosto, se refiere -y tal se intitula- a
medidas para la reforma de la Funcin Pblica, y tiene como propsito la reestructuracin de la misma,
con la mira puesta en su modernizacin y acomodo a las exigencias del Estado Autonmico y a las de los
pases de nuestro entorno (Exposicin de Motivos).
A tal efecto, la Disposicin adicional novena estructura los Cuerpos de funcionarios de la Administracin
del Estado que en ella se enumeran, hasta un nmero de doce, y despus realiza una integracin de
Escalas de funcionarios de Organismos Autnomos, de carcter interdepartamental y departamental. La
Disposicin adicional decimoquinta ordena los Cuerpos y Escalas de funcionarios docentes de Enseanza
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secundaria, y la decimosexta se refiere tambin a la integracin de los funcionarios de la Administracin

de la Seguridad Social en los Cuerpos y Escalas que determina.
Estas disposiciones adicionales fueron incorporadas en el Senado, por va de enmienda, al texto
remitido por el Congreso de los Diputados, conforme a lo previsto y autorizado por el art. 90 de la C. E. y
el 106.1 del Reglamento del Senado. El Congreso, por su parte, acept tales enmiendas (art. 90.2 C. E. y
123 del Reglamento del Congreso), que pasaron al texto definitivo de la Ley.
El ncleo argumental de los recurrentes es que dichas enmiendas no son tales, sino autnticas
proposiciones de Ley y que, por ello, su tramitacin debi ser la correspondiente a stas y no a la de
aqullas, como se ha hecho indebidamente, provocndose as -extractamos al mximo- las siguientes
disfuncionalidades: Hurtarle al Congreso la competencia para la correcta discusin de lo que consideran
proposiciones de Ley, con propuestas alternativas en su caso, dentro de aquel rgano, privando a ste de
su genuina, decisiva y primaria soberana; abusar de la tcnica de la enmienda parcial, para disfrazar con
ella una/s verdadera/s proposicin/es de Ley; y obtenerse, por un procedimiento inconstitucional, un
cambio legislativo en materias bsicas, sin intervencin plena de las Cmaras, porque la materia de
dichas Disposiciones no guarda la relacin o conexin necesaria con el contenido del Proyecto sometido a
deliberacin, en cuanto regulan una materia distinta y de superior entidad a la de la Ley, modificando la
estructura y funciones de los Cuerpos al servicio de las Administraciones Pblicas. Consideran los
recurrentes, asimismo, que en el Senado slo caben enmiendas parciales (aparte del veto), pero no
aquellas que impliquen una modificacin total del proyecto.
Pero estos argumentos no son convincentes, por las razones que a continuacin se exponen:
a) Aunque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgnica no menciona los Reglamentos Parlamentarios
entre aquellas normas cuya infraccin puede acarrear la inconstitucionalidad de la Ley, no es
dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la accin del
legislador como, sobre todo, por el carcter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno
de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo poltico (art. 1.1 C. E.), la
inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podra viciar de
inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de
formacin de voluntad en el seno de las Cmaras.
Pero, pese a su afirmacin inicial, no es una infraccin de las normas reglamentarias del Congreso y del
Senado lo que los recurrentes denuncian, sino la aplicacin de normas que estiman inadecuadas, pues su
argumentacin es, como queda dicho, la de que se tramitaron como simples enmiendas los textos que
debieron ser sometidos al trmite propio de las proposiciones de Ley. El problema que su recurso plantea
no es, por ello, el de la inaplicacin o interpretacin errnea de las normas reglamentarias, sino el del
supuesto error en el que incurri el Senado al calificar el escrito presentado como enmienda por el Grupo
Parlamentario socialista que, pese a esta presentacin, debi ser calificado como proposicin de Ley y
tramitado en consecuencia.
b) As precisado el argumento de los recurrentes, basta para desecharlo la muy simple consideracin de
que no ofrecen en su apoyo precepto reglamentario o constitucional alguno que haya sido quebrantado
por esta calificacin supuestamente errnea, pues, efectivamente, no existe ni en la Constitucin ni en
los Reglamentos de ambas Cmaras norma alguna que establezca una delimitacin material entre
enmienda y proposicin de Ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay lmite alguno a la
facultad que los miembros de las Cmaras tienen para presentar enmiendas, exceptuados los que,
tanto para las enmiendas como para las proposiciones de Ley, fijan los arts. 84 y 134.6 de la
Constitucin para asegurar un mbito de accin propia al Gobierno. Al aceptar como enmienda lo
que un Grupo Parlamentario present como tal no ha habido, en consecuencia, ni podra haber,
infraccin reglamentaria alguna y por tanto tampoco inconstitucionalidad.
Es cierto que tanto el Reglamento del Congreso (art. 31.1, 4., y 2) como el del Senado [art. 36.1 c)
y 2] atribuyen a las respectivas Mesas la facultad de calificar con arreglo al Reglamento los
escritos y documentos de ndole parlamentaria, pero es claro que esta calificacin slo podra
alterar la que el propio autor del escrito o documentos haya hecho cuando efectivamente puede
apoyar esta rectificacin en algn precepto reglamentario y slo en esta medida podra ser
eventualmente impugnada ante este Tribunal Constitucional. No siendo ste el caso aqu, es claro
que este primer motivo del recurso ha de ser desestimado.
2.
Aducen los recurrentes en su segundo motivo la inconstitucionalidad del art. 1.3 de la Ley 30/1984, de 2
de agosto, por infringir el art. 149.1.18 de la C. E., al configurar como bases, al amparo de este precepto,
determinados artculos de aquella Ley referidos al rgimen estatutario de los funcionarios pblicos y
aplicables al personal de todas las Administraciones Pblicas. La impugnacin se apoya no slo en el
texto de la norma suprema, sino tambin en la doctrina de este Tribunal.

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El ncleo de su argumento impugnatorio reside en que el legislador estatal ha empleado indebidamente

el procedimiento legislativo, confundiendo el concepto de bases (149.1.18 C. E.) con el de Ley de
Bases (art. 82 C. E.). Se afirma -resumidos- que el legislador utiliza el concepto de ley formal de bases y
no el material; que confunde el concepto de legislacin bsica con el de Ley de Bases como tcnica de
delegacin legislativa; que al utilizar la ley formal como vehculo de las bases que establece, no permite
en todo caso su desarrollo por las Comunidades Autnomas, vaciando as las competencias de stas; que
declara aplicables las bases a todas las Administraciones Pblicas y, en fin, que con ello se pretende
regular situaciones transitorias y provisionales:
a) Respecto de tales reproches ha de decirse, en primer lugar, que no existe en la disposicin de Ley
impugnada confusin entre lo bsico -o facultad para dictar normas bsicas- y la delegacin
legislativa en favor del Gobierno prevista en el art. 82 de la Constitucin. La confusin pretenden
inferirla los recurrentes del texto de la Exposicin de Motivos de la Ley (dar carcter de bases a algunos
de sus preceptos) y de su art. 4.2 a) (corresponder al Ministro de la Presidencia proponer al Gobierno
el Proyecto de Ley de Bases de Rgimen Estatutario de los Funcionarios Pblicos ...), pero no se da este
equvoco en el contenido y finalidad de la ley.
En el art. 1.3 impugnado no se contiene, en modo alguno, una delegacin legislativa de las
reguladas en los arts. 82 y siguientes de la Constitucin, siendo bien clara la voluntad legal de
establecer bases, tanto a la vista de lo indicado en la citada Exposicin de Motivos como en
atencin al contenido del propio precepto que se examina, impugnado, precisamente, por esa
definicin de lo que sea bsico.
b) En segundo lugar, el argumento de que el art. 1.3 de la Ley no puede contener normas bsicas
respecto de las Entidades locales o Funcin Pblica local tampoco es viable, pues las
competencias exclusivas reconocidas al Estado por el art. 149.1.18 para normar lo bsico se refiere
a todo el ordenamiento institucional, a todas las Administraciones Pblicas (SSTC 25/1983, de 7
de abril, fundamento jurdico 4., y 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurdico 38) ( RTC 1983\25 y RTC
1983\76). No se trata, de un lado, de una Ley de Bases del Rgimen Local la que aqu se impugna; y de
otro es claro que el desarrollo, en su caso, de las normas bsicas que se establecen, puede competir a la
Comunidad Autnoma respectiva en el mbito que le corresponda.
c) De otra parte, la objecin del recurso de que la Ley impugnada deja vaca la posibilidad de que las
Comunidades Autnomas ejerzan sus competencias de desarrollo legislativo parte -como ya se ha
indicado antes- de un supuesto previo, no real, cual es el de calificar a la Ley como una Ley de Bases de
las previstas en el art. 82, como si la instrumentacin de lo dispuesto en el art. 149.1.18 hubiera de
hacerse mediante legislacin delegada. Se olvida con ello que la funcin propia de la legislacin bsica
a la que con este trmino o con el de bases se refiere el art. 149 C. E. en distintos apartados, es la
de delimitar el campo legislativo autonmico, lo que no supone exclusin o vaciamiento de sus
competencias, sino obligacin de atenerse en el ejercicio de stas al sentido, amplitud y fines de la
materia bsica, y sin que ello implique privar a las Comunidades Autnomas de sus competencias
estatutariamente asumidas y s slo que su desarrollo haya de tener su referencia y lmites en la
materia bsica, que cada Comunidad Autnoma ha de respetar (como se dijo en STC 76/1983, de 5
de agosto, fundamento jurdico 38).
d) Por ltimo, segn los recurrentes, la tacha de inconstitucionalidad alcanza a una indebida utilizacin
de la legislacin bsica para regular situaciones provisionales o coyunturales, segn se desprende de las
declaraciones al respecto de la misma Exposicin de Motivos de la Ley. Pero el argumento no es
admisible. Independientemente de que tal calificacin no predetermina su intrnseca naturaleza ni sus
avatares temporales, es claro que la nota de estabilidad y generalidad de las normas bsicas no es
tampoco una exigencia absoluta, sino dependiente de la materia o del sector social al que afecte,
de las circunstancias operantes en el caso y de los objetivos perseguidos, cuyos criterios de
eleccin y oportunidad no pueden discutirse al legislador. En este sentido, mutatis mutandis
, se pronunci la SSTC 86/1982, de 26 de enero ( RTC 1982\86), y tambin la 91/1984, de 9 de octubre
( RTC 1984\91), que admiten la posibilidad de bases coyunturales. En todo caso, como dice el
Letrado del Estado, la provisionalidad que se denuncia respecto a este punto (Estatuto de la Funcin
Pblica) no afecta al contenido, sino a la inclusin anticipada de esas normas en la Ley, en lugar de
esperar al Estatuto referido.
3.
En el tercero de los motivos se impugnan los arts. 3.2, d) y h); 15; 21.1 f); 21.2 d); 22.2; 22.3; 27 y la
Disposicin adicional decimoquinta. Se alega la supuesta infraccin de los arts. 9.3; 53.1; 103.3 y 149.1.18
de la C. E.
Sin embargo, la referencia indiscriminada a estos artculos de la C. E. debe ser precisada y
limitada a lo que, en realidad y en la prctica, se dice en el recurso como argumento decisivo. Se
limita, en efecto, a entender violada la reserva de Ley en materia de funcin pblica y, en
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consecuencia, slo podr tenerse en consideracin, de los preceptos constitucionales invocados,

el art. 103.3, segn el cual la Ley regular el Estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin
pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho
a la sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de
sus funciones. Limitacin a este respecto que se funda en que en el art. 9.3 de la Constitucin -donde se
enuncian, entre otros, los principios de legalidad y de jerarqua normativa- no se consagra ninguna
concreta reserva de ley y tambin, de otra parte, en que los arts. 53.1 y 149.1.18 de la misma Norma
fundamental no constituyen, directamente, criterios para resolver el problema de constitucionalidad que
aqu se suscita, pues el primero se refiere a un tipo de reserva distinto al que ahora ha de considerarse y
el segundo tiene como objeto la ordenacin de mbitos competenciales, sin disponer nada, con carcter
inmediato, sobre el modo de relacin entre ley y reglamento y sin establecer, tampoco, reserva alguna en
favor de la primera de estas fuentes (STC 85/1983) ( RTC 1983\85):
a) El primer argumento o alegato de los recurrentes se refiere a la inobservancia de la reserva de Ley y
por la disposicin impugnada. Al respecto, se debe comenzar por observar que en el art. 103.3 de la
Constitucin se establece, efectivamente, una reserva para la regulacin por Ley de diversos
mbitos de la Funcin Pblica, entre los que se cuenta el Estatuto de los funcionarios pblicos.
Esta materia queda, as, sustrada a la normacin reglamentaria, mas no en el sentido de que las
disposiciones del Gobierno no puedan, cuando as lo requiera la Ley, colaborar con sta para
complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujecin, la ordenacin
legal de la materia reservada, pues esta colaboracin que, en trminos de poltica legislativa, habr
de resultar pertinente en muchos casos, no ser contradictoria con el dictado de la Constitucin
cuando la remisin al reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y complementar una previa
determinacin legislativa.
En este mbito, por lo tanto, habr de ser slo la Ley la fuente introductora de las normas
reclamadas por la Constitucin, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podr
desplegarse aqu innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no sindole tampoco posible
al legislador disponer de la reserva misma a travs de remisiones incondicionadas o carentes de
lmites ciertos y estrictos, pues ello entraara un desapoderamiento del Parlamento en favor de la
potestad reglamentaria que sera contrario a la norma constitucional creadora de la reserva.
Incluso con relacin a los mbitos reservados por la Constitucin a la regulacin por Ley no es,
pues, imposible una intervencin auxiliar o complementaria del reglamento, pero siempre -como se
dijo en el fundamento jurdico 4. de la STC 83/1984, de 24 de julio ( RTC 1984\83)- que estas
remisiones sean tales que restrinjan, efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a
un complemento de la regulacin legal, que sea indispensable por motivos tcnicos o para
optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitucin o por la propia Ley,
de tal modo que no se llegue a una total abdicacin por parte del legislador de su facultad para
establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin
fijar ni siquiera cules son los fines u objetivos que la reglamentacin ha de perseguir.
b) Desde esta perspectiva -en cuyas matizaciones no entran los recurrentes-, no puede afirmarse,
sin ms, que el lmite de la reserva de Ley presente en el art. 103.3 de la Constitucin impida, en
trminos absolutos, todo tipo de remisin legislativa al reglamento. Para determinar, en principio, la
legitimidad constitucional de tales remisiones han de tenerse presentes las consideraciones que acaban
de researse y, en lo que ahora importa, el mbito mismo reservado a la Ley por el art. 103.3 de la
Constitucin, esto es, el Estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la Funcin Pblica de acuerdo
con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el
sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. El
concepto de Estatuto de funcionarios pblicos es, de entre estos enunciados constitucionales, el que
requiere ahora de una atencin ms especfica, pues slo determinando el alcance de la reserva de este
modo introducida ser posible examinar la consistencia de buena parte de los reproches de
inconstitucionalidad dirigidos por los recurrentes a las disposiciones que impugnan. Con todo, tambin en
lo que sigue habrn de considerarse otras de las determinaciones contenidas en este precepto
constitucional.
c) En el primer inciso de su art. 103.3 la Constitucin ha reservado a la Ley la regulacin de la situacin
personal de los funcionarios pblicos y de su relacin de servicio o rgimen estatutario, por emplear la
expresin que figura en el art. 149.1.18 de la misma Norma fundamental. Es ste, desde luego, un
mbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de
entenderse comprendida, en principio, la normacin relativa a la adquisicin y prdida de la
condicin de funcionario, a las condiciones de promocin en la carrera administrativa y a las
situaciones que en sta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los
funcionarios y a su rgimen disciplinario, as como a la creacin e integracin, en su caso, de
Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisin de puestos de trabajo al servicio de las

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Administraciones Pblicas, pues habiendo optado la Constitucin por un rgimen estatutario, con
carcter general, para los servidores pblicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habr de ser tambin la Ley
la que determine en qu casos y con qu condiciones puedan reconocerse otras posibles vas para
el acceso al servicio de la Administracin Pblica. Las normas que disciplinen estos mbitos
sern, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios pblicos, pues
todas ellas interesarn directamente a las relaciones entre stos y las Administraciones a las que
sirven, configurando as el rgimen jurdico en el que pueda nacer y desenvolverse la condicin de
funcionario y ordenando su posicin propia en el seno de la Administracin. Esta normacin, en
virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habr de ser dispuesta
por el legislador en trminos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en
la Ley misma una determinacin material suficiente de los mbitos as incluidos en el Estatuto
funcionarial, descartndose, de este modo, todo apoderamiento explcito o implcito a la potestad
reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitucin le encomienda. Si
estos lmites se respetan no podr decirse inconstitucional la remisin legal al Reglamento, segn ya se
apunt por este Tribunal en el fundamento jurdico 6. de su Sentencia 57/1982 ( RTC 1982\57). Se trata,
pues, de apreciar si en los concretos preceptos de Ley que se impugnan se ha incurrido o no, por
referencia a esta reserva constitucional, en la deslegalizacin encubierta que denuncian los recurrentes.
Consecuentemente es oportuno entrar en las consideraciones concretas respecto de cada precepto
tachado de inconstitucionalidad.
d) Pueden tratarse conjuntamente un primer grupo de artculos impugnados: 3.2 h), 15, 21.1 f), 22.2, 27
y los apartados 2, 3, 4, 6, 7 y 8 de la Disposicin adicional decimoquinta.
No todas estas disposiciones afectan esencialmente a la reserva de Ley prevista en el art. 103.3 C. E.,
ni especficamente al Estatuto de los funcionarios pblicos en el sentido expuesto.
En el art. 3.2 h) se confieren al Gobierno atribuciones sobre tres materias distintas, atribuciones que, en
ningn caso, podrn ser ejercitadas, como es obvio, sino dentro del marco que establece esta propia Ley,
especialmente en su Captulo cuarto. Ninguna duda razonable de constitucionalidad cabe albergar
sobre las atribuciones conferidas en lo que toca a la aprobacin de los intervalos de niveles de
puestos de trabajo asignados a cada Cuerpo o Escala, atribucin que est limitada por la
pertenencia de cada uno de estos Cuerpos o Escalas a un grupo determinado, establecido por la
propia Ley. Aunque la asignacin de intervalos a cada Cuerpo o Escala no es materia que quepa
esperar sujeta a rpidas mudanzas, est muy directamente conectada con la facultad de
autoorganizacin de la Administracin. Ms dudas suscita la atribucin mencionada en primer
lugar, esto es, la de aprobar la estructura en grados del personal de la Administracin del Estado,
pues la expresin resulta ambigua. Entendida, sin embargo, como hasta ahora lo ha sido en la
prctica, es decir, como la facultad de aprobar la estructura en niveles de la Administracin del
Estado, que mediatamente condiciona la estructura en grados del personal que la sirve, esas
dudas pueden desecharse por la misma razn que antes se dijo.
En cuanto al ltimo inciso, que se refiere a los criterios generales de la promocin profesional de
los funcionarios, es claro que, segn el contenido dado anteriormente al Estatuto funcionarial, no
puede entenderse como una remisin incondicionada al Gobierno para establecer esos criterios, al
margen del marco legal establecido, sino como la facultad de fijar criterios que sean de mero
desarrollo y se ajusten a los previstos en la presente Ley. As entendido, el precepto no puede
considerarse inconstitucional.
El art. 15 se refiere a las relaciones de puestos de trabajo de la Administracin del Estado, debiendo
circunscribirse su impugnacin al ltimo inciso del apartado 1. de este precepto, donde se encomienda al
Ministerio de la Presidencia determinar los requisitos para el desempeo de cada puesto de trabajo,
debiendo especificarse aquellos puestos que, en atencin a la naturaleza de su contenido, se reservan a
funcionarios pblicos. Para los recurrentes la redaccin y sentido de esta norma debiera ser contraria, si
se tiene en cuenta que, en principio, todos los puestos de la Administracin Pblica deben ser
desempeados por funcionarios, constituyendo una excepcin su provisin por quienes no tengan tal
condicin. Por lo mismo, la norma impugnada habra contrariado los principios constitucionales de mrito y
capacidad en el acceso a la funcin pblica (art. 103.3).
Teniendo ahora en cuenta lo antes observado sobre el mbito objetivo de la reserva de Ley introducida
por el art. 103.3 de la Constitucin, esta impugnacin ha de ser estimada. Se deca que, en mrito de tal
reserva, corresponde slo a la Ley la regulacin del modo de provisin de puestos de trabajo al servicio de
las Administraciones Pblicas, pues no otra cosa se desprende de la opcin genrica de la Constitucin
(arts. 103.3 y 149.1.18) en favor de un rgimen estatutario para los servidores pblicos y de la
consiguiente exigencia de que las normas que permitan excepcionar tal previsin constitucional sean
dispuestas por el legislador, garantizndose, de este modo, una efectiva sujecin de los rganos
administrativos, a la hora de decidir qu puestos concretos de trabajo puedan ser cubiertos por quienes no
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posean la condicin de funcionario.

No se hizo as, como se ve, en el ltimo inciso del art. 15.1 que ahora se examina. Este apoderamiento
indeterminado que la Ley confera al Ministerio de la Presidencia, a efectos de especificar cules
sean los puestos de trabajo que deban quedar reservados a funcionarios pblicos, entraa una
patente conculcacin de la reserva de Ley establecida en el art. 103.3 de la Constitucin y, de este
modo, una plena renuncia del legislador a su tarea de establecer en este punto, ciertamente crucial
para la estructura de las Administraciones Pblicas y de la propia Funcin Pblica, condiciones y
lmites materiales sobre las determinaciones concretas que puedan ser adoptadas por los rganos
de la Administracin. Tal necesario encuadramiento legislativo de las decisiones de quienes hayan
de aplicar o desarrollar las propias normas de la Ley no viene dado en este precepto, desde luego,
por su mencin, como pretendido criterio para las decisiones sobre esta reserva de puestos de
trabajo, a la naturaleza de su contenido propio, imprecisa referencia que no vincula
efectivamente a la decisin administrativa. Este ltimo inciso del art. 15.1 (debiendo especificar
aquellos puestos que, en atencin a la naturaleza de su contenido, se reservan a funcionarios
pblicos) es inconstitucional y ha de ser declarado nulo.
El art. 21.1 f) permite que la adquisicin de los grados superiores de los funcionarios de los Cuerpos y
Escalas de cada grupo puede realizarse tambin, aparte de por el sistema normal del desempeo de
puestos de trabajo de cada nivel, durante dos aos continuados o tres sin interrupcin [art. 21.1 d)],
mediante la superacin de cursos de formacin u otros requisitos objetivos a determinar por el Gobierno,
por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autnomas o por el Pleno de las Corporaciones Locales,
segn los casos. Estos rganos ejecutivos quedan as habilitados para regular, en desarrollo o
complemento de la Ley, esta segunda forma de promocin profesional de los funcionarios. Ciertamente la
Ley no seala qu cursos de formacin y, menos an, qu tipo de requisitos objetivos pueden
exigirse para la adquisicin de los grados superiores de acuerdo con este art. 21.1 f), por lo que la
remisin a la potestad reglamentaria que contiene es muy amplia. Ahora bien, debe tenerse en
cuenta que, referido el precepto a los funcionarios de cualesquiera Cuerpos y Escalas, sera ilgico
exigir del legislador una previsin casustica del contenido de los cursos o de los tipos de
requisitos objetivos que pueden establecerse para esta promocin, dado que aquel contenido y
estos requisitos habrn de variar sustancialmente en cada caso. Por ello no puede estimarse que
este precepto vulnere la reserva constitucional de Ley relativa al Estatuto de los funcionarios
pblicos. Bien entendido que los requisitos que se establezcan deben ser objetivos, como la
propia Ley ordena y en este sentido, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 23.2 y 103.3 de la C.
E., fundarse exclusivamente en criterios de mrito y capacidad, evitando toda discriminacin.
El art. 22.2 autoriza al Gobierno para fijar los criterios, requisitos y condiciones con arreglo a los cuales
los funcionarios de la Administracin del Estado podrn integrarse en otros Cuerpos y Escalas de su
mismo grupo. De nuevo se remite la Ley incondicionalmente a la potestad reglamentaria, en un
aspecto tan inherente al estatuto funcionarial como es el acceso a otro Cuerpo o Escala, aun
dentro del mismo grupo, en aras de la promocin interna. Ni siquiera se prescriben en este caso
aquellos criterios mnimos (reunir la titulacin correspondiente, superar ciertas pruebas ...) que en el
art. 22.2 se sealan para la promocin a un Cuerpo o Escala de grupo superior, cuando lo cierto es
que incluso dentro de un mismo grupo las titulaciones exigidas para el acceso a cada Cuerpo o
Escala pueden ser muy distintas, as como los requisitos de capacidad profesional o
especializacin necesarias en cada caso. Es evidente que la ausencia de todo criterio o indicacin
legal al respecto debe estimarse inconstitucional por infraccin de la reserva constitucional de
Ley.
El art. 27 de la Ley se refiere a la racionalizacin de la estructura de Cuerpos y Escalas y habilita al
Gobierno tanto para convocar pruebas de seleccin y concursos unitarios a efectos, respectivamente, del
ingreso en los distintos Cuerpos y Escalas y del traslado entre los mismos de funcionarios pblicos
(apartados 1 y 2), como para unificar y declarar a extinguir Cuerpos y Escalas (apartados 3 y 4). Las
primeras autorizaciones as conferidas por la Ley (apartados 1 y 2) no contraran el dictado de la
Constitucin en su art. 103.3, pues la decisin sobre la convocatoria de pruebas y concursos para
el ingreso en Cuerpos o Escalas administrativas o para el traslado de quienes sean ya funcionarios
entra, sin duda, en la funcin ejecutiva y de direccin de la Administracin del Estado que al
Gobierno le cumple (art. 97 de la Constitucin), en el bien entendido de que estas autorizaciones
legislativas para la convocatoria de pruebas y concursos unitarios no podrn afectar, so pena de
contrariar la ratio misma de las previsiones que se consideran, sino a Cuerpos homogneos, que
muestren afinidades bastantes como para justificar la adopcin por el Gobierno de las medidas
aqu contempladas. No existe, con esta advertencia, reproche de inconstitucionalidad que pueda
consistentemente oponerse a los dos primeros apartados del artculo que se examina.
No puede decirse lo mismo, sin embargo, a propsito de los apartados 3 y 4 de este precepto legal. Se
contiene en ellos una amplsima e indeterminada habilitacin al Gobierno para unificar, y para declarar a
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extinguir, Cuerpos y Escalas que no se compadece con la reserva de Ley, aqu repetidamente tenida en
cuenta (art. 103.3 de la Constitucin), ni, incluso, con las mismas determinaciones de la propia Ley
30/1984, cuya Disposicin adicional decimoquinta contiene ya una refundicin o integracin de Cuerpos
funcionariales de alcance no diverso a la que, de conformidad con el apartado 3 de este art. 27, podra
adoptar por s el Gobierno. Medidas de esta intensidad, unificacin y extincin, sobre Cuerpos y
Escalas requieren, para su posible adopcin por el Gobierno, de una predeterminacin legislativa
suficiente por medio de la cual se evite que resida en el Gobierno mismo, sin lmites o con lmites
imprecisos, una potestad incondicionada para alterar la estructura en Cuerpos y Escalas de la
Administracin Pblica. Esto es as porque, reiterando lo ya considerado a propsito del art. 22.2 de
esta misma Ley, las medidas de unificacin y de extincin aqu contempladas afectan, sin duda, al
rgimen estatutario de los funcionarios integrados en los Cuerpos y Escalas que se unifican o que
se declaran a extinguir, con la consecuencia de que la Ley no podr remitir ntegramente al
Gobierno, o sin lmites materiales bastantes, la definicin de las circunstancias y condiciones que
puedan justificar la adopcin de estas decisiones.
Esa previa delimitacin legislativa est ausente en el presente caso pues, aunque en el apartado
3 se indiquen, para la unificacin de Cuerpos y Escalas, unos ciertos criterios (la asignacin de
funciones sustancialmente coincidentes en su contenido profesional y en su nivel tcnico y las
ventajas para la gestin de los servicios que de la unificacin se deriven), los mismos resultan
insuficientes, con claridad, para condicionar efectivamente el ejercicio de la potestad
reglamentaria, impidiendo, en la misma medida, el necesario control jurisdiccional.
La misma quiebra de la reserva de Ley se ha verificado en el apartado 4 del precepto, en el que la
autorizacin al Gobierno para declarar a extinguir determinados Cuerpos o Escalas se acompaa
del enunciado de una circunstancia habilitante (cuando lo exija el proceso general de
racionalizacin) que, como es evidente, ningn lmite jurdicamente cierto impone a la potestad
reglamentaria. Otro tanto ha de decirse, apreciando la misma deslegalizacin contraria a la reserva
constitucional, respecto de los dos ltimos prrafos del art. 27, pues en ellos se contienen puras y
simples remisiones al reglamento, vacas de todo vnculo sustantivo, para que, por el Gobierno, se
determinen, respectivamente, los criterios, requisitos y condiciones para que los funcionarios de
los Cuerpos o Escalas declarados a extinguir se integren en otros Cuerpos o Escalas declarados a
extinguir se integren en otros Cuerpos o Escalas y para la designacin, tambin por el Gobierno,
de los puestos de trabajo que hayan de desempear tales funcionarios. Como las anteriores, estas
medidas inciden, sin sombra de duda, en el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, no
pudiendo ser adoptadas por el Gobierno sino sobre la base de una regulacin legal sustantiva que
el legislador, contrariando a la Constitucin, renunci aqu a disponer. Por ello hay que declarar la
disconformidad con el art. 103.3 de la Constitucin de los apartados 3 y 4 del art. 27 de la Ley,
preceptos que deben ser anulados.
Han sido tambin impugnados los apartados 2, 3, 4, 6, 7 y 8 de la Disposicin adicional decimoquinta,
observndose por los recurrentes, sin ulterior precisin, que en tales preceptos se contienen
autorizaciones al Gobierno que exceden de los lmites propios de las facultades que constitucionalmente
corresponden al ejecutivo. Alegato tan parcamente expuesto, ni es exactamente fiel al contenido de
todos y cada uno de aquellos apartados de la Disposicin adicional (pues al menos en los nms. 7 y 8 no
se contienen lo que llaman los recurrentes autorizaciones al Gobierno y s, estrictamente, normaciones
legales directas), ni, en todo caso, puede ser acogido como tacha de inconstitucionalidad por infraccin de
la reserva de Ley que aqu se considera (art. 103.3 de la Constitucin). Operada, en efecto, la refundicin
de Cuerpos y Escalas de funcionarios docentes por la propia Ley 30/1984 (apartado 1 de esta Disposicin
adicional, no impugnado), es claro que las remisiones a la potestad reglamentaria que se contienen
en los apartados 2, 3 y 4 de la misma Disposicin adicional se han llevado a cabo, o bien con el
debido encuadramiento normativo de las funciones que al Gobierno corresponden (nms. 2 y 3), o
bien en mbitos que pueden, sin quiebra de la reserva que consideramos, ser atribuidos a la
definicin por reglamento, como ocurre con la previsin contenida en el apartado 4, a efectos de la
denominacin como Catedrticos de Enseanza Secundaria (de los funcionarios del Cuerpo de
Profesores de Enseanza Secundaria) a partir del grado de carrera que reglamentariamente se
determine. Respecto de todas y cada una de estas intervenciones reglamentarias la Ley fija los
lmites y condiciones a que habrn de atenerse las determinaciones del Gobierno.
No son, pues, contrarias a la Constitucin las normas contenidas en estos apartados de la
Disposicin adicional decimoquinta, como tampoco lo es, en fin, la recogida en su nm. 6, pues, en
s misma, esta genrica remisin al reglamento (El Gobierno desarrollar las normas bsicas de la
funcin pblica establecidas en esta Disposicin) no supone sino dar entrada a la potestad normativa
gubernamental (art. 97 de la Constitucin) para colaborar con la Ley en la ordenacin del mbito en
cuestin. En tanto no se defiera al reglamento, y en los apartados impugnados no se ha hecho, lo que
slo a la Ley corresponde normar, nada hay en esta previsin legal, de conformidad con las

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consideraciones antes expuestas, que contradiga a la Constitucin.

e) Una consideracin separada, respecto del grupo de preceptos impugnados, merecen los arts. 3.2 d),
21.2 d) y 22.3.
Los dos primeros preceptos presentan, en efecto, una relacin ms cercana con el ncleo de la materia
funcionarial reservada a la regulacin por Ley y, en concreto con el estatuto de los funcionarios pblicos
en su aspecto o rgimen retributivo, pues el art. 3.2 d) atribuye al Gobierno fijar anualmente las normas y
directrices para la aplicacin del rgimen retributivo y el 21.2 d) establece los criterios para el cmputo,
a efectos de consolidacin del grado personal, del tiempo en que los funcionarios permanezcan en cada
uno de los supuestos de la situacin de servicios especiales.
En cuanto a lo prevenido en la primera de estas Disposiciones [art. 3.2 d)] nada hay que objetar
desde la defensa de la reserva legal que la Constitucin establece, pues si bien es innegable que el
rgimen retributivo de los funcionarios interesa de modo directo a su Estatuto propio -de
necesario establecimiento por Ley-, no lo es menos que en el precepto legal que se considera no se
defiere al Gobierno sino la aplicacin, a travs de normas y directrices, de dicho rgimen
retributivo, objeto ya, por lo dems, de parcial regulacin en el texto de la misma Ley 30/1984 (arts.
23 y 24). Como potestad de aplicacin de normas legales ha de entenderse, pues, la as
mencionada en este precepto y en estos trminos, que no desbordan lo que corresponde a la
potestad reglamentaria de conformidad con la misma Norma fundamental (art. 97), el art. 3.1 d) no
puede considerarse que la contraviene.
El art. 21.2 d) faculta al Gobierno y a los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas para
establecer, previo informe del Consejo Superior de la Funcin Pblica, los criterios para el cmputo del
tiempo de permanencia de los funcionarios en situacin de servicios especiales, a efectos de
consolidacin del grado personal. Ningn lmite sustantivo seala el legislador a esta facultad del
Gobierno y de los rganos ejecutivos autonmicos, en contraste con la regulacin legal del
sistema de promocin profesional de los funcionarios en situacin de servicio activo. Las
condiciones y efectos de la permanencia en situacin de servicios especiales forman tambin
parte, sin embargo, del Estatuto de la Funcin Pblica, por lo que la absoluta omisin legal de toda
garanta de promocin profesional para los funcionarios que se hallen en dicha situacin
desconoce la reserva de Ley prevista en el art. 103.3 de la C. E. Por esta razn, el art. 21.2 d)
examinado debe reputarse inconstitucional.
f) Finalmente, el art. 22.3 autoriza al Gobierno a establecer los requisitos y condiciones para el acceso
de los funcionarios espaoles de los Organismos internacionales a los Cuerpos y Escalas
correspondientes de la Administracin del Estado. Se dice en el recurso que esto es materia propia de la
Ley (art. 103 C. E.), a quien corresponde regular el acceso a la Funcin Pblica, por lo que con ese
precepto se ha operado una deslegalizacin excesiva.
Efectivamente, el contenido material del artculo en cuestin entraa una potestad gubernativa o
reglamentaria para regular el acceso de funcionarios a los Cuerpos de la Administracin del Estado. No
desvirta esa realidad el argumento del Letrado del Estado de que se trata de personas ya funcionarios,
aunque sin pertenencia a la burocracia estatal, porque es claro que slo tienen la condicin de
funcionarios los que a sta pertenezcan, cumpliendo los requisitos legales preestablecidos.
En ese sentido la va de acceso -gubernativa- prevista en el artculo impugnado es un
procedimiento extrao -extravagante-, personal y particularizado (supuesto el respeto a esos
funcionarios espaoles en el extranjero), fuera de los criterios generales establecidos en el art. 19 de
la Ley, precepto al que no hace referencia alguna el art. 22.3, y que, consiguientemente, ha de
provocar su declaracin de inconstitucionalidad por desconocer la reserva constitucional del art.
103.3 de la C. E. que, como se ha repetido, limita a la Ley la competencia para regular el acceso a la
Funcin Pblica.
En suma, y por lo expuesto, procede estimar el motivo de inconstitucionalidad examinado en este
fundamento jurdico, en lo que se refiere a los arts. 15.1 (en el inciso ya acotado), 21.2 d), 22.2 y 3 y
27.3 y 4, que se declararn inconstitucionales, desestimndose el motivo en cuanto al resto de los
preceptos impugnados.
4.
Dicen los recurrentes, en su motivo cuarto, que el art. 27 y la Disposicin adicional novena de la Ley
30/1984 incurren en arbitrariedad, postulando su eliminacin de la Ley por atentar contra la Constitucin,
ya que viene a establecer una reorganizacin ausente de criterio informador, utilizando criterios
contrapuestos e incluso incoherentes en la unificacin de Cuerpos y Escalas. Citan al efecto la doctrina de
la STC 27/1981, de 20 de julio ( RTC 1981\27), que aplica la nocin de arbitrariedad en la actuacin de
todos los poderes pblicos, incluido el legislativo, el cual se revela arbitrario cuando engendra desigualdad
real.
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El art. 27.3, que es el que se impugna -y la complementaria Disposicin adicional novena-, faculta al
Gobierno para unificar Cuerpos y Escalas de igual grupo cuando tengan asignadas funciones
sustancialmente coincidentes en su contenido profesional y en su nivel tcnico, y siempre que de la
unificacin se deriven ventajas para la gestin de los servicios. Por su parte, la Disposicin adicional
novena realiza en concreto dicha refundicin en una larga lista.
Nada ha de decirse ya sobre el apartado 3 del art. 27 (declarado inconstitucional, junto con el apartado
4 del mismo precepto, en fundamento anterior), debiendo ceirse nuestro examen a la consideracin de la
tacha de inconstitucionalidad opuesta frente a la Disposicin adicional novena, por la que se crean en la
Administracin del Estado los Cuerpos de funcionarios all relacionados.
En la exposicin de motivos de la Ley se dice que la ya vieja legislacin sobre la Funcin Pblica exige
su reforma, con la vista puesta, tambin, en el desarrollo del Estado autonmico, intentndose con la
unificacin, modificacin o supresin de Cuerpos y Escalas articular una autntica carrera
administrativa, cuyas retribuciones se vern clarificadas por el nuevo enfoque, dirigido al puesto de
trabajo. Aade que su finalidad es acercar la Administracin a los ciudadanos, con un mejor despliegue
del trabajo funcionarial mediante la unificacin indicada, etc.
a) Sin perjuicio de reafirmar la doctrina de la citada STC 27/1981, de 20 de julio ( RTC 1981\27), ello, sin
embargo, ha de hacerse con el complemento de la STC 66/1985, de 23 de mayo ( RTC 1985\66),
fundamento jurdico 1., la cual matiz que la nocin de arbitrariedad no puede ser utilizada por la
jurisprudencia constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la
construccin que de ella ha hecho la doctrina del Derecho administrativo, pues no es la misma la
situacin en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitucin, que aqulla en la que se
halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario, en relacin con la Ley.
Consiguientemente, si el Poder legislativo opta por una configuracin legal de una determinada
materia o sector del ordenamiento -en este caso, pblico- no es suficiente la mera discrepancia
poltica -nsita en otra opcin- para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio
legtimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsin en
los efectos legales, ya en lo tcnico legislativo, ora en situaciones personales que se crean o
estimen permanentes. Ello habra que razonarlo en detalle y ofrecer, al menos, una demostracin en
principio convincente.
b) Imputan los recurrentes al texto legal falta de coherencia interna determinante de arbitrariedad, en el
sentido -parece deducirse- de que los fines de la Ley no se compadecen con los medios o tcnica legal
empleados. Pero esta objecin carece de base. Baste recordar que la antes citada STC 66/1985 ya indic
que la desproporcin de los medios empleados por el legislador para alcanzar el fin que se le
atribuye es, en los trminos en que el recurrente la ofrece, resultado de un juicio poltico, en cuyo
mrito este Tribunal no puede entrar y slo podr hacerlo cuando esa falta de proporcin
implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitucin garantiza
(fundamento jurdico 1.). Y ya se ha dicho que, aparte de la en principio irrelevancia constitucional de la
opcin poltica, no se ofrece por los recurrentes argumentos convincentes sobre los derechos
constitucionales que podran ser conculcados por las refundiciones de los Cuerpos de la Disposicin
adicional novena, medida contra la cual no puede citarse precepto alguno constitucional que la impida, ni
tampoco decirse que ella constituya un impedimento para la consecuencia de la igualdad real o material.
c) El fin de la Ley, pues, que es aqu la racionalizacin, que no contradice, repetimos, precepto
constitucional alguno, no puede ser puesto en entredicho. Esa finalidad es conseguir una
articulacin de la estructura funcionarial, teniendo ms a la vista el puesto de trabajo, que se
nutrir con funcionarios con la cualificacin requerida, cualquiera que sea su Cuerpo (salvo
excepcin).
En conclusin, pues, debe ser rechazado, por carencia de fundamento, el presente motivo, en
cuanto a la Disposicin adicional novena, sin perjuicio de lo que sobre el nm. 1.4 de la misma se
decida ms adelante, por otra motivacin.
5.
El quinto motivo lo dedican los recurrentes a la pretendida vulneracin de la reserva de Ley orgnica
establecida por el art. 81 de la C. E. Se considera que esta reserva aparece conculcada por la Disposicin
adicional decimosegunda, arts. 19.1 y 2, 22.3, 12 y 33 y Disposicin adicional sptima, y art. 25 y
Disposicin adicional novena, 1.4, de la Ley 30/1984.
a) El primero de los preceptos impugnados es la Disposicin adicional decimosegunda, que se refiere al
descuento de las percepciones a los funcionarios que ejercen el derecho de huelga, por el tiempo de sta,
sin carcter de sancin disciplinaria ni perjuicio de las prestaciones sociales.
Para los recurrentes se incide aqu en el desarrollo de uno de los derechos fundamentales (art. 28.2 C.

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E.), reservado a la Ley orgnica, y dada la condicin del funcionario pblico, afecta directamente al
derecho en sus consecuencias econmicas y en su ejercicio, aparte de su participacin en el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
La argumentacin de los recurrentes se basa en dos presupuestos necesarios: Uno, que el contenido de
la Disposicin adicional decimosegunda obliga a considerarla como norma de desarrollo del derecho de
huelga, y otro, que el derecho de huelga de los funcionarios pblicos est reconocido como derecho
fundamental en el art. 28.2 de la C. E. Slo si se aceptan conjuntamente estos dos presupuestos podra
seguirse lgicamente la consecuencia que los recurrentes extraen, es decir, la que se tratara de una
materia reservada a la Ley orgnica. Sucede, sin embargo, que ya de por s es inaceptable el primero de
los presupuestos, puesto que la citada Disposicin adicional decimosegunda no viene a regular o
desarrollar aquel derecho, sino a reconocer expresamente la legitimidad del descuento de haberes
por la cesacin colectiva en el trabajo, deduciendo las consecuencias sobre la retribucin que, de
acuerdo con los criterios generales deducibles del ordenamiento, se derivan de la situacin de
suspensin en la relacin de empleo en que se sita el funcionario en huelga. La consecuencia de
que, como norma relativa a la retribucin del funcionario, se requiera una disposicin legal que
legitime este nuevo supuesto de deduccin de haberes, explica tambin que en rigor no se trate de
una norma de desarrollo del derecho de huelga, como los recurrentes pretenden, ya que no supone
un impedimento para su ejercicio, que permanece siempre garantizado, independientemente de
que puedan deducirse o no los haberes correspondientes al perodo de duracin de la huelga. De
lo anterior se desprende que eliminado as el primer supuesto que constituye la base del razonamiento,
decae tambin la conclusin de ste, lo que nos dispensa de la necesidad de entrar a analizar el segundo
de los supuestos antes mencionados. Es claro, en consecuencia, que la materia regulada por la
Disposicin adicional decimosegunda no est incluida en la reserva de Ley orgnica del art. 81 de
la Constitucin. Ya se deca en la Sentencia de este Tribunal 90/1984, de 5 de octubre ( RTC 1984\90),
que en uno y otro caso -con deduccin o sin ella-, lo verdaderamente trascendente es la garanta
del ejercicio del derecho, y que ste queda siempre asegurado, independientemente de que se
deduzcan o no los haberes correspondientes al perodo de duracin de la huelga.
b) Se cuestionan seguidamente los arts. 19.1 y 2 y el 22.3 de la Ley.
No se considera ahora el art. 22.3 porque ya ha sido declarado inconstitucional en el fundamento
jurdico 3., al tratar del motivo con el mismo ordinal.
Se afirma por los recurrentes que aquel artculo, el 19.1 y 2, infringe el art. 23.2 de la C. E., que
proclama el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos.
Dicho precepto se refiere a la seleccin del personal, funcionario o laboral, de acuerdo con la oferta de
empleo pblico, mediante convocatoria y a travs de concurso, oposicin o concurso-oposicin libre en los
que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mrito, capacidad y publicidad,
as como otros extremos, y en el apartado 2 se regula la composicin y funcionamiento de los rganos de
seleccin.
El motivo es escueto y no se razona suficientemente, pues los recurrentes se limitan a decir que dichos
artculos deben ser contenido propio de una Ley orgnica. La cita del art. 23.2 de la C. E. parece indicar
que es el principio de igualdad el que est en juego, pero de la lectura de los preceptos impugnados no
puede inferirse que ello ocurra as.
El art. 19.1 no implica desarrollo del art. 23.2 de la C. E., sino que se limita, en aplicacin del art.
103.3 C. E., a reiterar y repetir los presupuestos -entre ellos la igualdad- para el acceso a la Funcin
Pblica, estableciendo al tiempo requisitos comunes para los procedimientos de seleccin del
personal. La referencia que en l se hace al principio de igualdad se queda en eso, sin que la
finalidad de la norma sea su desarrollo. No hay justificacin, pues para que pueda argumentarse
que debiera estar integrado en Ley orgnica y que, al no haberlo hecho as el legislador, deba ser
declarado inconstitucional, como no la hay tampoco respecto del nm. 2 del mismo art. 19, relativo
a los rganos de seleccin del personal, materia ms claramente todava no amparada por el art.
23.2 de la Constitucin, sino propia de otro tipo de normas, que pueden establecer las garantas
como la aqu cuestionada, suficientes para asegurar el principio de igualdad por derivacin
genrica del mandato constitucional.
c) Se impugna tambin el art. 12 de la Ley por invadir el mbito propio de las Leyes orgnicas. El
artculo alude a la situacin de los funcionarios transferidos a las Comunidades Autnomas y por los
recurrentes se denuncia que limita el alcance de la clusula de respeto a los derechos adquiridos de los
funcionarios transferidos que se contiene en todos los Estatutos de Autonoma (todos, como es sabido,
con rango de Ley orgnica).
Pero esta objecin, en principio y como observa el Letrado del Estado, es inane, pues ninguna Ley
ordinaria ni orgnica podra producir ese efecto frente a un Estatuto de Autonoma fuera de los cauces

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constitucionales para su reforma.

Los Estatutos de Autonoma ( ad exemplum
, el Vasco, Disposicin transitoria segunda) ( RCL 1979\3028 y ApNDL 10500), establecen que sern
respetados todos los derechos adquiridos de cualquier orden y naturaleza que en el momento de la
transferencia tengan los funcionarios ....
Por su parte, el art. 12 de la Ley impugnada ordena que los funcionarios transferidos se integran
plenamente en la Funcin Pblica de la Comunidad Autnoma, y que sta respetar el Grupo o Escala de
procedencia, as como los derechos econmicos del funcionario transferido, garantizndose la igualdad
entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autnomas, con independencia de su origen.
Sin perjuicio de recordar que este art. 12 es declarado bsico, no hay tal contradiccin o
discordancia de la Ley con los Estatutos, pues la garanta que stos establecen hay que referirla
slo en cuanto a ellos mismos y al derecho de las diversas Comunidades en relacin con la
situacin jurdica y derechos que la legislacin estatal reconozca a los funcionarios transferidos, lo
que no implica, evidentemente, que la misma no pueda ser alterada en los lmites constitucionales,
conforme a la competencia sealada por el art. 149.1.18 C. E. y segn se ha examinado en
fundamento anterior. Esta competencia, para establecer el rgimen bsico de los funcionarios, no
entraa una reforma de los Estatutos como parecen insinuar los recurrentes.
d) Tampoco procede acceder a la peticin de inconstitucionalidad del art. 33 y Disposicin adicional
sptima, que en este motivo se impugna en relacin con el profesorado universitario y la autonoma de la
Universidad, garantizada por el art. 27.10 C. E. El art. 33 fija en sesenta y cinco aos la edad de la
jubilacin forzosa y la Disposicin sptima encomienda al Gobierno la regulacin de la figura del Profesor
universitario emrito.
Entienden los recurrentes que la edad de jubilacin del profesorado, por afectar a la autonoma
universitaria, debe estar garantizada por Ley orgnica, as como la figura del Profesor emrito, respecto de
lo cual no da pauta legal alguna. Hay que tener en cuenta, por lo dems, que la facultad de regular esta
figura est en relacin con la condicin de funcionario del interesado, y su compatibilidad con la situacin
de jubilado.
De otro lado, concebida la autonoma universitaria como un derecho fundamental -STC 26/1987,
de 27 de febrero ( RTC 1987\26), fundamento jurdico 4.-, es cierto que existen aspectos relacionados
con dicha autonoma que exigen tal tipo de Ley por afectar al desarrollo de ese derecho, pero de
ello no se sigue que toda materia relacionada con la Universidad -as la funcionarial- exija la
reserva de Ley Orgnica, si no afecta al desarrollo del derecho fundamental. Mas sta no es la
cuestin planteada en este motivo.
e) El art. 25 de la Ley 30/1984, que tambin se impugna, fija los grupos de clasificacin de acuerdo con
los ttulos exigidos para el ingreso en la Funcin Pblica. Se argumenta que ello contrara el ttulo IV de la
Ley de Reforma Universitaria, de carcter orgnico, que regula la titulacin acadmica, con distincin clara
de los ttulos de Doctor, Licenciado, Diplomado y equivalentes (art. 30 LRU) ( RCL 1984\1856 y ApNDL
13793), diferenciacin que la Ley 30/1984 desconoce al incluir en el grupo A del art. 25, equiparndolos,
los ttulos de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, sin parar mientes en que los dos
ltimos son necesarios para obtener el primero o de Doctor. Razn, se aade, de que en lugar de cinco,
debieran ser seis los grupos del art. 25 y respetarse as la normativa orgnica, as como el principio de
igualdad.
Tambin se impone la desestimacin de este apartado del motivo. Ni la Ley 30/1984, en su art. 25,
modifica la LRU, ni altera el sistema y categora de grados acadmicos ni tampoco establece esta
ltima una vinculacin con respecto a la primera. Se trata, en efecto, de distintos campos de
aplicacin y nada impide al legislador valorar el ttulo de Doctor para el acceso a la Funcin
Pblica no docente de modo distinto a su valoracin intraacadmica, pues los criterios tambin
son diferentes, siempre, claro esta, que no se produzca una discriminacin injustificada o no
razonable.
f) Finalmente, tambin se estima en el recurso que la disposicin adicional novena, 1, apartado 4, que
crea el Cuerpo Superior de Letrados del Estado e incluye en l al Cuerpo de Letrados del Consejo de
Estado, vulnera el art. 81 de la C. E., en cuanto este Cuerpo viene regulado por Ley Orgnica (LO 3/1980,
de 22 de abril), en determinadas cuestiones.
El apartado 4 aludido incluye efectivamente en el nuevo Cuerpo al de los Abogados del Estado, al
Tcnico de Letrados del Ministerio de Justicia, al de Letrados de la Direccin General de Registros y
Notariado y al de Letrados del Consejo de Estado.
Se argumenta que una Ley ordinaria como la impugnada no puede modificar aspectos sustanciales de
una Ley Orgnica, tal la citada del Consejo de Estado y en concreto de sus arts. 7.4, 10.1, 14 y 15. Estos

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preceptos se refieren al ingreso en el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado mediante oposicin, al
ascenso de Letrado Mayor entre Letrados por orden riguroso de antigedad, a la provisin de Secretario
general del Consejo entre Letrados Mayores y al acceso de Letrados Mayores al puesto de Consejeros
Permanentes del Consejo. Se dice, en suma, que no puede extinguirse por Ley ordinaria un Cuerpo a
travs del cual ejerce su funcin consultiva el Consejo de Estado, regulado por Ley Orgnica (art. 107 C.
E.), la cual determina su composicin y competencia, indicndose as que los Letrados del Consejo de
Estado componen en ciertos casos y modos el Cuerpo consultivo, como Secretario general y por su
posibilidad de acceso a Consejeros Permanentes.
En efecto. Desde la perspectiva de la inconstitucionalidad formal que se denuncia (falta de rango
de Ley Orgnica) y a la vista de la literalidad del texto legal, es decir, de la Ley Orgnica del
Consejo de Estado de 22 de abril de 1980, es obligado aceptar la impugnacin de la Ley aqu
cuestionada en su disposicin adicional novena, 1.4, y declarar que sta incide indebidamente en
la primera. Ello es as porque la regulacin que la Ley Orgnica hace del Cuerpo de Letrados del
Consejo de Estado supone su incardinacin en la composicin (art. 107 C. E.) de este Organo
consultivo, inclusin que no puede calificarse de irrelevante, como se desprende de la lectura de
los arts. 3, 4, 5, 7.4, 10.1, 14 y 15 de dicha Ley Orgnica 3/1980. De estos preceptos resulta la
integracin de Letrados en diversas instancias del Consejo constituidas por el Pleno, Comisin
Permanente y Secciones. Siendo ello as, es obvio que slo por Ley Orgnica puede disponerse su
modificacin estatutaria y su integracin en otros Cuerpos, por lo que hecho ahora as por la
disposicin adicional de la Ley ordinaria que se impugna, debe sta declararse inconstitucional
por insuficiencia de rango y en lo que se refiere exclusivamente a la integracin de dicho Cuerpo
en los que la disposicin enumera.
6.
Los restantes motivos (sexto, sptimo y octavo) del recurso permiten un estudio conjunto de los mismos,
ya que, en definitiva, a los preceptos que se impugnan se les reprocha la vulneracin de los arts. 9.3, 33.3
y 35 de la C. E., con las matizaciones que se dirn y sin perjuicio de la especialidad de la impugnacin del
art. 29.2, 1), referida a los arts. 7, 14 y 28 de la C. E.
a) De los artculos impugnados -33; 29.1, 29.3, c), y 32.4 de la Ley 30/1984-, se dice que violan y
desconocen la proteccin constitucional a los derechos adquiridos, entendiendo por tales el derecho a la
jubilacin a los setenta aos, las situaciones administrativas preexistentes (supernumerarios, excedencia
especial y voluntaria) y la percepcin de pensin de orfandad compatible con un trabajo activo.
Consideran los recurrentes que aquellos preceptos, en un modo u otro, no respetan situaciones
consolidadas que haban generado derechos pblicos subjetivos, derivados de una relacin jurdica
confirmada, es decir, derechos individuales comprendidos en el art. 9.3 del que los funcionarios son
privados sin indemnizacin (art. 33.3) y, en el caso de los hurfanos con pensin de orfandad,
impidindoles su derecho al trabajo (art. 35.1).
Las situaciones que aqu se dicen afectadas no constituyen derechos en el sentido que se pretende ni,
consiguientemente, se ha operado su privacin.
Es indudable que en el campo de la relacin funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos
subjetivos que la Ley ha de respetar, y en ese sentido es claro que ostenta, desde que ingresa en la
funcin pblica, el derecho a la jubilacin o al pase a determinadas situaciones administrativas, tambin
en la Ley estatutaria prevista. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensin de que
aparezcan como inmodificables en su contenido concreto.
El funcionario que ingresa al servicio de la Administracin Pblica se coloca en una situacin
jurdica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro
instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que,
consecuentemente, pueda exigir que la situacin estatutaria quede congelada en los trminos en
que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situacin administrativa que
se est disfrutando o bien, en fin, que el derecho a pensin, causado por el funcionario, no pueda
ser incompatibilizado por Ley, en orden a su disfrute por sus beneficiarios, en atencin a
razonables y justificadas circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales
lcitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administracin,
quien, al hacerlo, acepta el rgimen que configura la relacin estatutaria funcionarial (art. 103.3 C.
E.). Por otro lado, no hay que olvidar que, por parte de cada funcionario, se ostenta el derecho a la
jubilacin y al disfrute (o a solicitarlo, en su caso), de las situaciones administrativas legalmente
reconocidas, pero no el derecho, sino la expectativa frente al legislador a que la edad de jubilacin
o el catlogo de situaciones continen inmodificadas por el legislador, en modo que
permanecieran tal y como l las encontr al tiempo de su acceso a la Funcin Pblica.
Consecuentemente con lo expuesto, si no existen tales derechos no puede reprocharse a las
normas que se impugnan el efecto de su privacin y por tanto habr que concluir por rechazar la
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pretendida vulneracin del art. 33.3 de la Constitucin. No hay privacin de derechos; slo
alteracin de su rgimen en el mbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.
Esto no impide aadir -como se dijo en la STC 108/1986, de 29 de julio ( RTC 1986\108), referida al
anticipo de la edad de jubilacin de Jueces y Magistrados- que esa modificacin legal origina una
frustracin de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios econmicos que
pueden merecer algn gnero de compensacin.
b) Sentada la conclusin anterior, una lgica estricta conducira a su complementaria, es decir, a la de la
superfluidad de examinar si las disposiciones legales que afectan a esos pretendidos derechos (en el
sentido expuesto) son o no retroactivas, como se alega por los recurrentes con la cita del art. 9.3 de la C.
E. Pero la trascendencia y generalidad de la cuestin planteada aconsejan, ad abundamtiam,
una siquiera breve consideracin, por otra parte ya tratada en la STC 108/1986, antes citada.
Se dice por los recurrentes que los arts. 33 y 29 de la Ley 30/1984 desconocen los derechos
individuales de los funcionarios pblicos a permanecer en activo hasta los setenta aos y a sus
situaciones administrativas.
Cabe indicar que la eficacia y proteccin del derecho individual -nazca de una relacin pblica o
de una privada- depender de su naturaleza y de su asuncin ms o menos plena por el sujeto, de
su ingreso en el patrimonio del individuo. Por eso se ha dicho que la doctrina -y la prctica- de la
irretroactividad slo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos, integrados en el
patrimonio del sujeto, y no los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, segn reiterada
doctrina del T. S. Desde esa perspectiva se sostiene en el recurso que los derechos en cuestin
pertenecen a la categora de derechos adquiridos, inmunes a la retroactividad. Ya se ha dicho antes que
no es sta la calificacin que merecen y que, por ello, hay que reiterar la solucin mantenida por la
Sentencia de este Tribunal antes citada (108/1986, de 29 de julio), al decir que la invocacin del
principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible
petrificacin del ordenamiento jurdico -SSTC 27/1981, de 20 de julio ( RTC 1981\27); 6/1983, de 4 de
febrero ( RTC 1983\6), entre otras-, y de ah la prudencia que la doctrina del T. C. ha mostrado en la
aplicacin del referido principio, sealando que slo puede afirmarse que una norma es
retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la C. E., cuando incide sobre relaciones consagradas y
afecta a situaciones agotadas, y que lo que se prohbe en el art. 9.3 es la retroactividad
entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurdicos ya producidos de situaciones
anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyeccin hacia el futuro,
no pertenece al campo estricto de la irretroactividad -STC 42/1986, de 10 de abril ( RTC 1986\42)-. Y
aade la STC 108/1986 ( RTC 1986\108), que se refiere a Jueces y Magistrados en tanto que
funcionarios, que, aun en la hiptesis de la existencia de un derecho subjetivo a la edad de
jubilacin, esta doctrina conduce a rechazar la supuesta vulneracin del principio de
irretroactividad, pues las disposiciones impugnadas (art. 386 LOPJ) ( RCL 1985\1578, 2635 y ApNDL
8375) para nada alteran situaciones ya agotadas o perfectas, sino que se limitan a establecer para
el futuro la consecuencia jurdica (la jubilacin) de un supuesto genrico (cumplir determinadas
edades) que an no ha tenido lugar respecto a los sujetos afectados (fundamento jurdico 17).
Y es esa misma Sentencia (108/1986) la que, refirindose a la supuesta privacin de derechos y
vulneracin del art. 33.3 de la C. E., aade, a propsito de la jubilacin anticipada de Jueces y
Magistrados, que el legislador tuvo en cuenta el concepto de expropiacin forzosa de la Ley vigente
-art. 1, Ley 16 de diciembre de 1954 ( RCL 1954\1848 y NDL 12531)- que lo defina o define como
cualquier forma de privacin singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legtimos, que no se compadece con la disposicin impugnada, carente de los
elementos propios de una medida expropiatoria, uno de ellos que se trate de derechos, no de
expectativas jurdicas, y otro que, aun en el supuesto de existencia de un derecho subjetivo a
mantenerse el funcionario en servicio activo (con un contenido patrimonial del que se le priva), que
se diera el dato de la privacin singular propia de toda expropiacin, que implica una sustraccin o
ablacin de un derecho, como sacrificio especial impuesto a uno o varios sujetos por razones de
utilidad pblica o inters social, pero no -como en la jubilacin anticipada- una limitacin,
delimitacin o regulacin -general- del contenido de un derecho, que no les priva del mismo, sino
que lo configura ex novo o modificando una situacin normativa general anterior.
c) Los preceptos al principio citados vulneran tambin, al decir de los recurrentes, el principio de
seguridad jurdica consagrado en el art. 9.3 de la Constitucin. Cierto es que, como se dijo en la STC
27/1981 ( RTC 1981\27), los principios consignados en tal artculo no son compartimientos
estancos, sino intercomunicables, cobrando cada uno de ellos valor en funcin de los dems y de
ah que pueda predicarse que la seguridad jurdica es suma de certeza y legalidad, jerarqua y
publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdiccin de la arbitrariedad. Pero
eso no quiere decir que no tenga valor por s mismo y que su alegacin y consideracin sea superflua. Por
ello, y a su respecto, cabe decir que ninguna de esas normas presuntamente vulneradas de ese
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principio incurren en el vicio alegado. En efecto, aparte de indicar que las mismas son normas
claramente formuladas y formalmente publicadas, no merecedoras del atributo de inciertas o ser
causa de incertidumbre (como se alega), no puede olvidarse que las modificaciones operadas por
los preceptos en cuestin estn en el mbito de la potestad legislativa, que no puede permanecer
inerme ni inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, so pena de
consagrar la congelacin del ordenamiento jurdico o la prohibicin de modificarlo. Obvio es que al
hacerlo ha de incidir, por fuerza, en las relaciones o situaciones, jurdicas preexistentes, mas slo
se incidira en inconstitucionalidad si aquellas modificaciones del ordenamiento jurdico
incurrieran en arbitrariedad o en cualquier otra vulneracin de la norma suprema.
No ocurre as en el caso, pues no se ve en modo alguno cmo esas normas puedan afectar al principio
de seguridad jurdica. Los recurrentes, al formular esta acusacin, hacen ms bien referencia a otros
principios o normas, circunstancia que tiene su lgica por referirse a normas integradas en ordenaciones
generales, objetivas o estatutarias. En concreto es inadmisible la consideracin de que el art. 32.4
(pensin de orfandad incompatible con trabajo activo) pueda causar inseguridad por incluirse la norma
en esta Ley 30/1984 y no en una relativa a clases pasivas o de Seguridad Social. Lo ms que ello
podra constituir sera una incorreccin tcnica, ajena a la jurisdiccin constitucional, pues la
materia regulada por una Ley, desde esa perspectiva, no ha de ajustarse a una pretendida
homogeneidad.
d) Reprochan tambin los recurrentes a los preceptos impugnados incurrir en arbitrariedad. Reiteramos
lo dicho al respecto de este principio en los apartados a) y b) del fundamento jurdico 4. de esta
Sentencia.
Se dice que el art. 33 de la Ley introduce una discriminacin no justificada entre funcionarios pblicos y
personal sometido al Derecho laboral. Se puede decir, en efecto, que se da una diferencia de trato
legislativo, que no resulta arbitraria. Se trata de regmenes jurdicos distintos, aplicables a situaciones
diferentes, es decir, uno estatutario y otro laboral, puesto que no son los mismos los derechos y deberes
de uno y otro personal y es razonable esa distincin, ya que, como se dijo en la STC 57/1982 ( RTC
1982\57), fundamento jurdico 9., la igualdad de trato de funcionarios y trabajadores no se infiere de
la Constitucin, y de ello es prueba la tambin distinta regulacin y previsin constitucional, cuyo
art. 35.2 remite al Estatuto de los Trabajadores y el 103.3 al Estatuto de los funcionarios, lo que
justifica las regulaciones diferenciadas, que no parecen irrazonables. Si la distincin entre
ambos regmenes es una opcin constitucionalmente lcita del legislador, tambin lo ser la
diferencia en los elementos configuradores de los mismos, no justificndose por ello la sospecha
de arbitrariedad.
Por lo que se refiere al art. 29.1 y 3, c), los recurrentes aducen que no aparece justificado ni razonable
el paso de la situacin administrativa de supernumerario -que se suprime- a la de servicios especiales
unos y a la de excedencia voluntaria otros, amn de conculcar derechos adquiridos, aunque ms bien la
imputacin debera referirse a la disposicin transitoria segunda, que regula ese paso.
Pero ni el art. 29, salvo en lo que se dir despus de su apartado 2.1, ni esa disposicin, incurren
en vicio de inconstitucionalidad. Uno y otra se limitan a un cambio en la situacin administrativa.
Ni vulneran el derecho al trabajo, como tambin se alega, ni inciden en derechos que el legislador
no pueda modificar y reglamentar, como nacidos de una regulacin estatutaria, ni se ve tampoco
en qu modo dicha alteracin puede ser arbitraria. En su caso podra serlo la reglamentacin que
la Ley autoriza, de conculcarse las reglas que se pormenorizan en el art. 29 de la Ley. A su sola
vista, la impugnacin no es viable. Y por las mismas razones, la del apartado 29.3, c).
Tampoco incurre en arbitrariedad el art. 32.4 de la Ley. Dicho artculo establece que las pensiones en
favor de los hurfanos mayores de veintin aos sern incompatibles con la percepcin de haberes por
trabajo activo que permitan la inclusin del titular en cualquier rgimen pblico de Seguridad Social. En
modo alguno cabe hacer esa tacha de arbitrariedad. El precepto se limita, como indica el Letrado del
Estado, a prever un supuesto de incompatibilidad razonable. La Ley no suprime pensiones, sino
que establece unos lmites que no privan al beneficiario de un derecho individual en cuanto ste no
resulta sino de una regulacin o sistema legal.
e) Tambin se afirma en el recurso que los preceptos estudiados vulneran el derecho al trabajo
reconocido en el art. 35 de la C. E.
Es cierto -as se dijo en SSTC 10/1983 ( RTC 1983\10) y 32/1985 ( RTC 1985\32)- que el derecho de
acceso a los cargos y funciones pblicas implica el de mantenerse en ellos, pero tambin lo es
que, en cuanto se desempean por funcionarios pblicos, ha de hacerse de acuerdo con la Ley
que, entre otros elementos de la relacin funcionarial, puede variar, como antes se ha dicho, la
edad de trmino en la prestacin de los servicios, sin que ello lesione el contenido esencial del
derecho al trabajo (35.1), ni del derecho al acceso y mantenimiento en la Funcin Pblica del art.
23.2 C. E.
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De otro lado, la Sentencia reiteradamente citada 108/1986, de 29 de julio, ha confirmado esta doctrina,
aadiendo que el campo de aplicacin del derecho al trabajo en la Funcin Pblica est regulado en
el art. 103.3 de la Norma fundamental y no en el 35.
Por lo que se refiere al art. 29.3, c), vale lo dicho a propsito del art. 33, y aadir nicamente que la
alteracin de las situaciones administrativas, y el cambio que en ellas pueden experimentar ex lege
los funcionarios, tampoco entraa vulneracin del derecho al trabajo, puesto que no ostentan,
como se ha dicho ya, derecho a la permanencia del rgimen de esas situaciones, reguladas
estatutariamente.
Tampoco incide en esa vulneracin el art. 32.4. Lo que hace el precepto es establecer una
incompatibilidad, que en modo alguno impide al hurfano mayor de veintin aos optar por el
trabajo remunerado renunciando a la pensin de orfandad. No hay violacin, pues, del derecho al
trabajo, garantizado constitucionalmente, garanta que no se da en relacin con el pretendido
derecho de doble percepcin o simultaneidad de pensin y trabajo activo. Se podr hablar de la
privacin de un beneficio o ventaja para quien opte por el trabajo activo, pero no de un derecho
constitucionalmente reconocido. En realidad el precepto viene a constituir un subgnero del
rgimen de incompatibilidades, pero no un obstculo para el acceso a la funcin pblica o al
ejercicio del derecho al trabajo, como sostienen los recurrentes.
En definitiva, procede rechazar la pretensin de stos de declarar inconstitucionales los preceptos
cuestionados.
7.
Queda por resolver la pretensin de inconstitucionalidad respecto del art. 29.2, letra l), de la Ley
30/1984, al que los recurrentes imputan la vulneracin de los arts. 7, 14 y 28 de la Constitucin, aunque en
principio citen los arts. 9.3 y 33.3 de la misma, pero sin referirse ms a ellos.
El precepto impugnado determina uno de los supuestos del pase a la situacin de servicios especiales,
referida a aquellos funcionarios que ostenten cargos electivos a nivel provincial, autonmico o estatal en
las Organizaciones Sindicales ms representativas. Se alega que con ello se comete una discriminacin
relativa a las organizaciones empresariales o patronales e incluso a Colegios Profesionales, amn de con
los sindicatos que carezcan de la calificacin de ms representativos, limitando o restringiendo la posible
participacin de los funcionarios que sirvan en esos grupos, frente a la configuracin constitucional de una
concepcin igualatoria de sindicatos y patronales.
Ciertamente nos encontramos ante normas de carcter especial, si no excepcional. La norma en
cuestin que prev un supuesto de servicios especiales, no guarda relacin u homogeneidad
con el resto de los enumerados en el art. 29.2, de la a) a la k), de la Ley 30/1984, y ofrece unas
claras caractersticas de norma excepcional, en cuanto privilegia a un determinado gnero de
organizaciones no estatales respecto de otras de gnero distinto. Nota que se agudiza porque
dentro del gnero privilegiado el precepto introduce a su vez una distincin entre diversas
especies, excluyendo del privilegio a los sindicatos que no son ms representativos.
Es esta distincin entre los sindicatos ms representativos y los que no lo son la que resulta
contraria a la Constitucin, dada su incompatibilidad con sus arts. 14 y 28. No se justifica, en
efecto, esa distincin entre sindicatos a los efectos de exoneracin del funcionario que en ellos
ostente cargos, lo que supone una discriminacin tanto a favor del funcionario, en su caso, como
del sindicato mas representativo. Sentada, pues, su inconstitucionalidad bastara con declararlo
as con la concreta anulacin del inciso final del precepto, eliminndose de la norma esa
distincin, pero ello tendra la consecuencia de extender el privilegio a organizaciones a las que el
legislador no quiso otorgrselo. Dado que, como antes se ha indicado, los privilegios han de
merecer siempre una interpretacin restrictiva, forzoso es concluir que, en el caso, la simple y sola
anulacin del inciso final (en las Organizaciones Sindicales ms representativas) equivaldra a
una ampliacin del mbito de la norma excepcional carente de sentido. Cumple, pues, declarar la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de todo el apartado I) del nm. 2 del art. 29.
FALLO
En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE
LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAOLA,
Ha decidido:
1. Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 15.1 ltimo inciso; 21.2.d), 22.2 y
3, 27.3 y 4, 29.2 I) y Disposicin adicional novena, 1.4, en lo que se refiere, esta ltima, al Cuerpo de
Letrados del Consejo de Estado, todos ellos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre reforma de la
Funcin Pblica.
2. Que los arts. 3.2 h) y 21.1 f) de la misma Ley no son inconstitucionales, interpretados en el sentido
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del fundamento jurdico 3., apartado d), de esta Sentencia.

3. Desestimar el recurso en todo lo dems.
Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a once de junio de mil novecientos ochenta y siete. Firmado: Francisco Toms y
Valiente.-Gloria Begu Cantn.-Angel Latorre Segura.-Francisco Rubio Llorente.-Luis Dez-Picazo y Ponce
de Len.-Fernando Garca-Mon Gonzlez-Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Eugenio Daz Eimil.Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-Ferrer.-Jess Leguina Villa.-Luis Lpez Guerra.-Rubricado.
Voto particular
que formula el Magistrado don Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-Ferrer a la Sentencia de 11 de junio de
1987 en el Recurso de Inconstitucionalidad 763/84, al que se adhiere el Magistrado don Jess Leguina
Villa.
Disiento de la mayora del Tribunal respecto a la declaracin de inconstitucionalidad del artculo 29.2,
letra l), de la Ley 30/1984. El texto aprobado por la mayora parte de la premisa de que la letra l) del citado
artculo no guarda relacin con el resto de los apartados de ese mismo precepto legal y tiene los
caracteres de una norma excepcional, en cuanto privilegia a determinadas organizaciones no estatales
frente a otras y en cuanto, dentro de ese privilegio, distingue entre los sindicatos ms representativos y los
que no lo son; distincin que, sin ms matizaciones, se considera contraria a la Constitucin, dada su
incompatibilidad con sus arts. 14 y 28. A mi juicio en dicha regla legal no se produce lesin de esos
principios constitucionales.
Debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de la figura de los
sindicatos ms representativos con su consecuencia de atribucin a los mismos de determinadas
prerrogativas en relacin con la ms eficaz defensa de los intereses de los trabajadores que se vera
perjudicada por una atomizacin sindical -SSTC 53/1982, de 22 de julio ( RTC 1982\53) y 65/1982, de 10
de noviembre ( RTC 1982\65)-. El Tribunal ha estimado as que no vulneran los arts. 14 y 28.1 de la
Constitucin las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos ms representativos
en materia de representacin institucional (SSTC 53/1982 y 65/1982 ya citadas), negociacin colectiva de
eficacia general -SSTC 4/1983, de 28 de enero ( RTC 1983\4); 12/1983, de 22 de febrero ( RTC 1983\12),
y 73/1984, de 27 de junio ( RTC 1984\73)-, doctrina confirmada con carcter ms general en la STC
98/1985, de 29 de julio ( RTC 1985\98), que expresamente ha reconocido como justificada la diferencia de
trato en relacin, entre otras, con la funcin de participar como interlocutores en la determinacin de las
condiciones de trabajo en las Administraciones Pblicas a travs de los oportunos procedimientos de
consulta o negociacin. Este Tribunal ha admitido as la especial relevancia de la mayor representatividad
y la legitimidad constitucional de diferencia de trato, respecto a la atribucin de funciones sindicales en el
seno de la funcin pblica. El problema que plantea el art. 29.2, letra l), de la Ley 30/1984, es si esa
diferencia de trato est tambin justificada respecto a la posibilidad de obtener la situacin de servicios
especiales el funcionario pblico que ejerza cargos representativos en el sindicato.
Para resolver la cuestin a la luz de una muy consolidada doctrina jurisprudencial debe valorarse el
adecuado equililibrio entre dos principios constitucionales, cuya compatibilidad es preciso garantizar, el de
libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (art. 28.1, en relacin con el 14 de la Constitucin) y
el de la promocin selectiva de sindicatos que enlaza con el art. 7 de la Constitucin (STC 98/1985, de 29
de julio). A mi juicio las mismas razones que han permitido aceptar esa diferencia de trato entre sindicatos
en un tema tan importante como el referente a los procedimientos de consulta y negociacin, deben llevar
tambin a admitir la legitimidad constitucional de la reserva respecto a los sindicatos ms representativos
de la facultad que concede el art. 29.2, letra l). Pero, adems, existen otras razones adicionales que
abundan en favor de la constitucionalidad de la norma legal.
Por una parte la regla del art. 29.2, letra l), de la Ley 30/1984, se ocupa de una materia que no forma
parte estrictamente del contenido de la libertad sindical. Este Tribunal ha declarado ya que no cabe
deducir que la exencin total de servicios, laborales o profesionales, est comprendida en el mbito de la
libertad sindical y derechos anejos de los representantes -STC 72/1986 ( RTC 1986\72)-. No es un tema,
por tanto, que afecte al ncleo de la libertad sindical; en todo caso, podra afectarlo en la medida que
supusiera una distincin injustificada que favoreciera una especial opcin sindical. Ello quiere decir que se
trata de una concesin discrecional del legislador, y que la constitucionalidad debe ser analizada a la luz
del principio de igualdad en la Ley consagrado en el art. 14 de la Constitucin. Para ello es preciso indagar
si la distincin de trato est dotada o no de una justificacin objetiva y razonable, justificacin que, al
mismo tiempo, guarde la debida proporcionalidad entre la diferencia de trato que se efecta y los objetivos
que con ella se persiguen.
Al respecto ha de sealarse que no es igual la posicin jurdica que en nuestro ordenamiento ostentan
los sindicatos ms representativos que los dems y que, en funcin de ello, las organizaciones sindicales
ms representativas tienen atribuidas funciones de relevancia pblica, cuyos efectos alcanzan a toda la
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poblacin asalariada, ya sea en rgimen de empleo privado o en rgimen de empleo pblico, de las que
son ejemplo la participacin institucional y la negociacin colectiva de eficacia general. En virtud de ello
existe alguna relacin entre el supuesto de la letra l), y los dems supuestos incluidos en el art. 29.2 de la
Ley 30/1984. En todos estos casos el legislador ha valorado como prioritaria la funcin o tarea que va a
realizar el funcionario que se encuentre en situacin administrativa de servicios especiales, respecto a las
que, desempeara normalmente si estuviera en activo. En consideracin de un inters pblico estimado
como prevalente se ha posibilitado la realizacin de aquellas funciones pblicas, y se han equiparado
adems a las mismas las funciones representativas realizadas dentro de los sindicatos cuya mayor
representatividad les hace ser titulares de funciones sindicales de mayor relevancia pblica.
Implcitamente la mayora del Tribunal parece tambin afirmar que la diferencia injustificada de trato se
dara no slo entre los sindicatos, sino tambin entre los funcionarios en razn de su filiacin sindical. Sin
embargo, al reconocer el carcter excepcional de la medida, la mayora del Tribunal es consciente de que
por la propia naturaleza de la situacin, slo puede admitirse muy restrictivamente, y por ello slo cuando
el inters de la funcin sindical ms representativa se entienda deba prevalecer sobre el inters de la tarea
profesional del funcionario en activo. Por su propia naturaleza no se trata de una situacin generalizable,
ni, por ello puede entender como un derecho que estatutariamente corresponda a todo funcionario. La Ley
ha tratado de evitar que cualquier funcionario pueda pretender, de forma indiscriminada, imponer a la
Administracin la carga de que le sea concedida la situacin de servicios especiales, y al margen de la
efectiva representatividad y de la entidad real del sindicato al que formalmente pretenda aqul dedicarse.
Tambin para evitar una generalizacin de la situacin, la Ley ha reconocido esa posibilidad slo a los
funcionarios que ocupen puestos electivos en los sindicatos ms representativos, y en razn de las
funciones especficas de consulta y negociacin que legalmente le son reconocidas. Se ha establecido as
tambin con ello un lmite objetivo que reduce sensiblemente los efectos colaterales perjudiciales que
resultaran de la generalizacin de una situacin especialmente onerosa para la Administracin Pblica
afectada.
Partiendo de estas consideraciones el art. 29.2, letra l), de la Ley 30/1984, no conculca el principio de
igualdad del art. 14 de la Constitucin. Podra cuestionarse, en todo caso, la total exclusin de aquellas
organizaciones que pudieran ser mayoritarias o realmente representativas en el mbito de la funcin
pblica y que limitaran su radio de accin a este sector, puesto que se trata de facilidades concedidas a
personas que prestan sus servicios para la Administracin Pblica. Pero no hay que olvidar que la ratio del
precepto ahora impugnado no parece ser cabalmente contribuir al buen funcionamiento de la actividad
sindical en el mbito de la funcin pblica, sino de permitir a las organizaciones ms representativas, que
han de acreditar una audiencia mnima en el conjunto de los sectores de actividad y mbitos geogrficos,
el adecuado ejercicio de aquellas funciones que se derivan de su singular posicin jurdica, relatadas en
su mayor parte en el art. 6.3 de la Ley 11/1985, de Libertad Sindical ( RCL 1985\1980 y ApNDL 13091).
Por todo ello el precepto no es, a mi juicio, contrario a la Constitucin ni incompatible con sus arts. 14 y
28.
Madrid, once de junio de 1987. Firmado: Miguel Rodrguez-Piero.-Jess Leguina Villa.-Rubricado.

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Tribunal Constitucional (Pleno).Sentencia nm. 37/2002 de

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FUNCION PUBLICA: REGIMEN ESTATUTARIO: Puestos de trabajo o funciones reservadas a
funcionarios: remisin por la LBRL a un Reglamento de desarrollo: vulneracin inexistente del principio de
reserva de ley: remisin no incondicionada o carente de lmites: exigencia de objetividad, imparcialidad e
independencia en el ejercicio de la funcin pblica; posibilidad de una remisin de la Ley al Reglamento;
REGIMEN DISCIPLINARIO: Competencias del Estado y de las CC AA: corresponde al Estado establecer
las bases de este rgimen y a las CC AA el desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica;
legislacin bsica: completa regulacin establecida por el Estado: improcedencia de inferir las bases de la
legislacin preconstitucional vigente (Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964) y del Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.
CATALUA: FUNCIONARIOS PUBLICOS: Ley autonmica: cuestiones de inconstitucionalidad
promovidas por rganos judiciales a partir de la impugnacin del reglamento de personal al servicio de las
entidades locales: admisibilidad: existencia de juicio de relevancia; efectos de la modificacin o derogacin
de las normas cuestionadas: admisibilidad de las cuestiones. Competencias de la Comunidad Autnoma:
desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica: ttulo competencial de carcter globalizador que
se extiende tambin a la funcin pblica local. Rgimen disciplinario: sancin no prevista en la normativa
bsica del Estado: no existe vulneracin de las competencias del Estado en las materias de bases del
rgimen estatutario de los funcionarios de las administraciones pblicas y de la regulacin de las
condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales: complemento del catlogo de infracciones de la
legislacin estatal; infracciones administrativas, medidas cautelares, sanciones y prescripcin no previstas
en la legislacin bsica estatal: no se vulneran las competencias del Estado sobre las bases del rgimen
estatutario de los funcionarios pblicos ni el art. 149.1.1 CE.

Jurisdiccin: Constitucional
Cuestin de Inconstitucionalidad nm. 71/1994 y 243/1995
Ponente: Don toms s. vives antn

Cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por la Seccin Primera de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, en relacin con el art.
92.2 de la Ley 7/1985, 2 abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, y determinados
preceptos de la Ley del Parlamento de Catalua 17/1985, de 23 julio, de la Funcin Pblica de
la Administracin de la Generalidad: desestimacin.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jimnez de Parga, Presidente; don
Toms S. Vives Antn, don Pablo Garca Manzano, don Pablo Cachn Villar, don Fernando Garrido Falla,
don Vicente Conde Martn de Hijas, don Guillermo Jimnez Snchez, doa Mara Emilia Casas
Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto Garca-Calvo y Montiel, doa Elisa Prez Vera y don
Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas nms. 71/1994 y 243/1995, promovidas por la
Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
en relacin con los arts. 92.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799, 1372 y ApNDL 205) ,
reguladora de las Bases del Rgimen Local, y 74.4, 93 n), 97.1 d) y 99 de la Ley de Catalua 17/1985, de
23 de julio ( RCL 1985, 2108 y LCAT 1985, 2153) , de la funcin pblica de la Administracin de la
Generalidad. Han comparecido y formulado alegaciones el Fiscal General del Estado, el Gobierno de la
Nacin, representado por el Abogado del Estado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua,
representado por el Letrado don Xavier C. G., y el Parlamento de Catalua, representado por el Letrado
don Pere S. O. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Toms S. Vives Antn, quien expresa el

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parecer del Tribunal.

I.

Antecedentes

...
II. Fundamentos jurdicos
Las presentes cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas han sido promovidas por la Seccin
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalua en
relacin, la primera, con el art. 92.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799, 1372 y ApNDL 205) ,
reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL), y con los arts. 74.4, 93 n), 97.1 d) y 99 de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio ( RCL 1985, 2108 y LCAT 1985, 2153) , de la funcin pblica de la
Administracin de la Generalidad, y, la segunda, con el ya citado precepto de la LBRL. La Sala proponente
considera que el mencionado precepto de la Ley estatal podra infringir la reserva de Ley que instituye el
art. 103.3 CE ( RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) para la regulacin de diversos mbitos de la funcin
pblica, entre los que se encuentra el estatuto de los funcionarios pblicos, en tanto que los preceptos
cuestionados de la Ley autonmica podran vulnerar las competencias atribuidas al Estado para regular
las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) y, por no respetar la normativa
bsica estatal, en materia de bases del rgimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones
pblicas (art. 149.1.18 CE).
2
Antes de entrar a examinar la constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados es necesario
analizar el bice de procedibilidad que ha formulado el Letrado del Parlamento de Catalua, segn se ha
relacionado en los antecedentes, en relacin a la primera de las cuestiones de inconstitucionalidad y
respecto nicamente a los preceptos de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, no resultando ocioso
sealar en este sentido que, segn reiterada doctrina constitucional, la falta de las condiciones procesales
exigidas por el art. 35 LOTC ( RCL 1979, 2383 y ApNDL 13575) para la admisin de las cuestiones de
inconstitucionalidad puede ser apreciada, no slo en el trmite de inadmisin que prev el art. 37.1 LOTC,
sino tambin en la fase de resolucin de las mismas (SSTC 163/1995, de 8 de noviembre [ RTC 1995,
163] , F. 2; 174/1998, de 23 de julio [ RTC 1998, 174] , F. 1; 109/2001, de 26 de abril [ RTC 2001, 109] , F.
3, por todas).
El Letrado del Parlamento de Catalua alega la falta de relevancia de los preceptos legales
cuestionados de la Ley autonmica para la resolucin del proceso en el que se ha suscitado la cuestin de
inconstitucionalidad, con el consiguiente incumplimiento, por tanto, del requisito exigido por los arts. 163
CE y 35.1 LOTC de que la norma con rango de Ley cuestionada sea aplicable al caso y que de su validez
dependa el fallo que haya de dictarse en el proceso a quo. Argumenta al respecto que el Decreto de la
Generalidad de Catalua 214/1990, de 30 de julio ( LCAT 1990, 359 y LCAT 1991, 34) , por el que se
aprueba el Reglamento del personal al servicio de las entidades locales, impugnado en el proceso
contencioso-administrativo del que dimana la cuestin de inconstitucionalidad, ha sido dictado en
desarrollo de la Ley de Catalua 8/1987, de 15 de abril ( RCL 1987, 1275 y LCAT 1987, 1220) , municipal
y de rgimen local, pero en ningn caso en desarrollo de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, de la
funcin pblica de la Administracin de la Generalidad, algunos de cuyos preceptos constituyen objeto de
la cuestin de inconstitucionalidad.
Es cierto, sigue diciendo el Letrado, que el contenido de algunos preceptos del mencionado Decreto
impugnados en el proceso a quo es prcticamente idntico al de los preceptos legales cuestionados,
pero ello no conlleva necesariamente que la validez de aqullos dependa de la validez de stos, pues son
normas que operan en un mbito material distinto, ya que, en tanto que aquel Decreto desarrolla la
legislacin sobre rgimen local de Catalua, la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, ha sido aprobada
en ejercicio de la competencia que le corresponde a la Comunidad Autnoma en materia de rgimen
estatutario de sus funcionarios (art. 10.1.1 EAC [ RCL 1979, 3029; ApNDL 1910 y LCAT 1979, 318] ),
excluyendo expresamente de su mbito de aplicacin al personal al servicio de las corporaciones locales
situadas en el territorio de Catalua, lo que significa, en definitiva, que la aludida identidad de contenidos
no condiciona ni supone la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados en el proceso a quo.
Abundando en esta lnea argumental el Letrado del Parlamento de Catalua, de una parte, considera que
la clusula de identidad del rgimen estatutario de los funcionarios locales y de los funcionarios de la
Administracin de la Generalidad, en cuanto a la adquisicin y prdida de la condicin de funcionario, las
situaciones administrativas, los derechos sindicales y de participacin, las vacaciones, las licencias y los
permisos, los deberes y responsabilidades y el rgimen disciplinario, que se establece en el art. 307.1 de
la Ley de Catalua 8/1987, de 15 de abril, municipal y de rgimen local, en ningn caso implica que unos y
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otros funcionarios se rijan por las mismas normas; y, de otra parte, entiende que tampoco la aplicacin al
proceso a quo de algunos de los preceptos legales cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23
de abril, puede inferirse a partir de algunos artculos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril
( RCL 1986, 1238, 2271 y 3551) , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de rgimen local (LBRL), en la medida en que remiten a la legislacin sobre funcin
pblica de las Comunidades Autnomas, pues, adems de que ninguno de ellos tiene la condicin de
bsico, aquella remisin no puede vincular a la legislacin autonmica dictada en el mbito de las
competencias asumidas, ni sustituir la voluntad del legislador autonmico, de modo que la remisin
contenida en el texto refundido de 1986 slo puede entenderse efectuada a la legislacin dictada por la
Comunidad Autnoma en materia de rgimen local y a las normas que la desarrollan, pero no a la dictada
en materia de funcin pblica de la Administracin de la Generalidad, la cual no es aplicable al caso.
Por su parte el Fiscal General del Estado destaca, en relacin con la primera de las cuestiones de
inconstitucionalidad planteadas, el cumplimiento de los requisitos procesales que arbitran los arts. 163 CE
y 35 LOTC, invocando la doctrina constitucional recogida en la STC 183/1992, de 16 de noviembre ( RTC
1992, 183) , respecto al posible obstculo de procedibilidad que pudiera aducirse de la circunstancia de
que constituya el objeto del proceso a quo la impugnacin directa de un reglamento y no de una norma
con rango de Ley.
Para dar una respuesta adecuada a la objecin formulada por el Letrado del Parlamento de Catalua ha
de recordarse que, como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, el proceso
contencioso-administrativo de origen tiene por objeto una impugnacin directa de una disposicin general,
el Decreto de la Generalidad de Catalua 214/1990, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
del personal al servicio de las entidades locales. La Confederaci Sindical de la Comissi Obrera Nacional
de Catalunya, demandante en el citado proceso contencioso-administrativo, recurri, a los efectos que
aqu interesa y entre otros preceptos del mencionado Decreto, sus arts. 240 m), 243 d), 245 b), 267 y
304.1 y 2 por considerar que vulneraban la normativa bsica en materia de funcin pblica dictada por el
Estado en ejercicio de la competencia que le reserva el art. 149.1.18 CE, destacando la coincidencia
entre el contenido de aquellos preceptos reglamentarios y los arts. 74.4, 93 n), 97.1 d) y 99 de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio, de la funcin pblica de la Administracin de la Generalidad, motivada
dicha coincidencia por la clusula de identidad de rgimen estatutario entre los funcionarios locales y los
funcionarios de la Administracin de la Generalidad establecida en el art. 307.1 de la Ley de Catalua
8/1987, de 15 de abril, municipal y de rgimen local. La parte demandante en el proceso a quo entenda
que la impugnacin de aquellos preceptos reglamentarios implicaba la de los citados preceptos legales
que reproducan, e inst en consecuencia al rgano judicial a que plantease ante este Tribunal
Constitucional cuestin de inconstitucionalidad respecto, entre otros, a tales preceptos legales. Por su
parte tanto la representacin de la Generalidad como la de la Federacin de Municipios de Catalua,
quienes comparecieron como parte demandada y coadyuvante, respectivamente, en el proceso
contencioso-administrativo, sostenan en sus escritos de alegaciones que los preceptos reglamentarios
sealados era reproduccin o encontraban cobertura o amparo en los preceptos legales citados en razn
de la clusula de identidad estatutaria recogida en el art. 307.1 de la Ley de Catalua 8/1987, de 15 de
abril.
La Sala proponente se refiere en el Auto de planteamiento de la primera de las cuestiones de
inconstitucionalidad a las alegaciones de la parte demandante sobre la coincidencia entre los indicados
preceptos reglamentarios y legales, cuya apreciacin confirma, as como manifiesta expresamente que
aquellos preceptos reglamentarios son fiel trasunto y cuentan con la cobertura de los preceptos legales
cuestionados que reproducen, por lo que concluye que para la decisin del proceso contenciosoadministrativo resulta transcendente la validez o no de tales preceptos legales, expresando, a
continuacin, las razones y motivos en los que se basa su duda de constitucionalidad. As pues, la Sala
razona y justifica que la validez de las normas legales de cuya constitucionalidad duda es determinante de
la validez de dichos preceptos reglamentarios, sin que constituya obstculo para considerar
suficientemente exteriorizado el juicio de relevancia la circunstancia de que la resolucin judicial no cuente
con una motivacin extensa al respecto, pues sta puede entenderse integrada con la remisin que realiza
a las alegaciones efectuadas en el proceso contencioso-administrativo (STC 183/1992, de 16 de
noviembre, F. 2).
Es cierto que puede discutirse, como propone el Letrado del Parlamento de Catalua, en qu medida
los mencionados preceptos del Decreto de la Generalidad de Catalua 214/1990, de 30 de julio, tienen
cobertura, total o parcial, inmediata o mediata, en los preceptos legales cuestionados de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio, al tratarse de normas que operan en mbitos materiales diferentes; pero
esa discusin ha de quedar relegada al enjuiciamiento de fondo, dado que, al margen de la misma, cabe
apreciar la suficiente conexin entre los preceptos cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de
julio, y los preceptos del Decreto de la Generalidad 214/1990, de 30 de julio, que reproducen su contenido,
en virtud de la clusula de identidad de rgimen estatutario entre los funcionarios locales y los de la

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Administracin de la Generalidad establecida en el art. 307.1 de la Ley de Catalua 8/1987, de 15 de abril,

de modo que no cabe descartar a limine que la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley haya de
determinar, en consecuencia, la de los del Reglamento que, como ha quedado dicho, son idnticos. El
bice de procedibilidad no puede, pues, prosperar, pues en absoluto resulta evidente que la norma
cuestionada no sea, siquiera de modo mediato, aplicable al caso (SSTC 76/1990, de 26 de abril [ RTC
1990, 76] , F. 1; 337/1994, de 23 de diciembre [ RTC 1994, 337] , F. 4).
En cualquier caso, como hemos declarado en las ltimas resoluciones citadas, no es preciso, ni
pertinente que, correspondiendo al rgano judicial en el ejercicio de la funcin que constitucionalmente le
corresponde (art. 117.3 CE) interpretar los requisitos ordenadores de los procesos propios de su
jurisdiccin, este Tribunal Constitucional, con la excusa de constatar el carcter de norma decidendi de la
norma legal cuestionada, se adentre a sustituir o modificar el criterio del rgano judicial proponente que,
aun pudiendo ser discutible, no resulta irrazonable o radicalmente infundado. De este modo se concluye
siendo claro que la negacin de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados slo sera posible
mediando una interpretacin de este Tribunal de signo contrario a la mantenida por el rgano judicial
proponente y que esta interpretacin, que no necesariamente es la nica posible y ajustada a Derecho,
slo al rgano judicial compete en principio efectuarla, debe concluirse que no es apreciable la
inexistencia de juicio de relevancia en el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad,
pues, no siendo rechazable a limine la tesis de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados, la
inconstitucionalidad, en su caso, de stos tendra incidencia en la resolucin del recurso ( STC 203/1998,
de 2 de diciembre [ RTC 1998, 203] , F. 2; ATC 143/1993, de 3 de mayo [ RTC 1993, 143 AUTO] ). Por
tanto, cabe apreciar en el presente supuesto, de conformidad con la doctrina reseada, la suficiente
conexin entre los preceptos legales cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, y los
preceptos del Decreto de la Generalidad 214/1990, de 30 de julio, que reproducen su contenido y, de este
modo, justificada la relevancia de las normas legales cuestionadas, lo que por otra parte est de acuerdo,
como se ha sealado antes, con una interpretacin flexible del art. 35.2 LOTC, pues, a fin de cuentas,
slo cuando resulte evidente que la norma legal cuestionada no es, en modo alguno, aplicable al caso,
cabe declarar inadmisible una cuestin de inconstitucionalidad (SSTC 76/1990, de 26 de abril, F. 1;
337/1994, de 23 de diciembre, F. 4), lo que ciertamente no ocurre en este supuesto por las razones
expuestas.
3
Asimismo, antes de entrar a examinar los temas de fondo suscitados, conviene considerar, tambin, la
eventual incidencia que sobre el objeto del primero de los procesos constitucionales han podido producir
dos circunstancias posteriores a su iniciacin, cuales son, de un lado, la modificacin de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio, por la Ley 9/1994, de 29 de junio ( RCL 1994, 2319 y LCAT 1994, 353) ,
de reforma de la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalidad y, de otro, la sustitucin de
ambas Leyes, en lo que aqu interesa, por el Decreto Legislativo de Catalua 1/1997, de 31 de octubre (
RCL 1997, 2857 y LCAT 1997, 519) , por el que se aprueba el texto nico de la Ley de la funcin pblica
de la Administracin de la Generalidad de Catalua.
Aquella modificacin afecta, de una parte, al mbito de aplicacin de la Ley de la funcin pblica de la
Administracin de la Generalidad, incluyendo en el mismo, frente a lo dispuesto en la Ley de Catalua
17/1985, de 23 de julio [art. 2.3.b)], al personal al servicio de las corporaciones locales situadas en el
territorio de la Comunidad Autnoma, en los trminos que establece la legislacin sobre funcin pblica
local [art. 2.2.c)], previsin que reproduce el Decreto Legislativo de Catalua 1/1997, de 31 de octubre [art.
2.2.c)]. De otra parte, al plazo de prescripcin para las faltas leves y sus correspondientes sanciones, que
la Ley de Catalua 9/1994, de 29 de junio, reduce de tres a dos meses (art. 99). Este ltimo, con la
modificacin reseada, y los dems preceptos cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio,
son reproducidos, aunque correspondindoles distinta numeracin, en el Decreto Legislativo de Catalua
1/1997, de 31 de octubre.
Sobre los efectos de la prdida de vigencia, modificacin o sustitucin de una determinada Ley o de un
determinado precepto legal, ulterior a su cuestionamiento judicial, en relacin con los procesos de las
cuestiones de inconstitucionalidad, es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que la derogacin,
modificacin o sustitucin de la norma cuya constitucionalidad se pone en duda no siempre priva de
sentido al proceso constitucional, ni impide, por s sola, el juicio de constitucionalidad sobre la misma, toda
vez que la posible aplicacin de la norma derogada, modificada o sustituida en el proceso a quo puede
hacer necesario el pronunciamiento de este Tribunal. De modo que, a diferencia de lo que, por regla
general, acontece en los recursos de inconstitucionalidad, en las cuestiones de inconstitucionalidad los
efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogacin, modificacin o
sustitucin de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que tras esa derogacin,
modificacin o sustitucin resulte o no aplicable al proceso a quo y de su validez dependa la decisin a
adoptar en el mismo (SSTC 199/1987, de 16 de diciembre [ RTC 1987, 199] , F. 3; 174/1998, de 23 de
julio, F. 1; 273/2000, de 15 de noviembre [ RTC 2000, 273] , F. 3; 109/2001, de 26 de abril, F. 4; AATC
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438/1990, de 18 de diciembre [ RTC 1990, 438 AUTO] ; 43/1995, de 7 de febrero [ RTC 1995, 43 AUTO] ;
57/1999, de 9 de marzo [ RTC 1999, 57 AUTO] ).
Pues bien, la modificacin y posterior sustitucin de los preceptos legales cuestionados de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio, no implican la prdida sobrevenida del objeto de la cuestin de
inconstitucionalidad ahora considerada, pues, adems de que los mismos en nada alteran, atendiendo al
contenido de los nuevos preceptos que sustituyan a los cuestionados, los motivos que, en el Auto de
planteamiento, condujeron a la Sala proponente a elevar la cuestin de inconstitucionalidad, el juicio de
constitucionalidad que sobre stos hemos de efectuar se conecta con su aplicacin a un concreto proceso
contencioso-administrativo en el que el rgano judicial proponente ha de resolver sobre la pretensin
ejercitada acerca de la validez o invalidez de los preceptos reglamentarios que los reproducen a la luz de
la normativa vigente y aplicable en el concreto momento en el que se suscit el proceso a quo.
4
Despejados los temas procesales abordados en los precedentes fundamentos jurdicos, procede
examinar, a continuacin, la constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados, comenzando,
siguiendo el orden establecido en el Auto de planteamiento de la primera de las cuestiones de
inconstitucionalidad, por el art. 92.2 LBRL, a cuyo tenor:
Son funciones pblicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente al personal sujeto al
estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal
preceptivo, las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y presupuestaria, las
de contabilidad y tesorera y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los
funcionarios para mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la
funcin.
La duda de constitucionalidad de la Sala proponente se circunscribe al inciso final del precepto transcrito
y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la
mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la funcin, el cual
entiende que puede ser contrario a la reserva de Ley que establece el art. 103.3 CE, a la luz de la
interpretacin que de la misma ha hecho el Tribunal Constitucional en la STC 99/1987, de 11 de junio (
RTC 1987, 99) , en cuanto comprensiva, entre otros aspectos del estatuto funcionarial, de los modos de
provisin de los puestos de trabajo al servicio de las Administraciones pblicas, ya que, habiendo optado
el constituyente por un rgimen estatutario para los servidores pblicos (art. 103.3, en relacin con el art.
149.1.18, ambos de la CE), habr de ser tambin la Ley la que determine en qu casos y con qu
condiciones puedan reconocerse otras posibles vas de acceso al servicio de las Administraciones
pblicas. En aplicacin de la doctrina recogida en la citada Sentencia, la Sala considera que el inciso del
precepto legal cuestionado infringe la reserva de Ley del art. 103.3 CE, pues el legislador, al actuar como
lo ha hecho, ha incumplido la funcin que le vena impuesta de forma irrenunciable por dicha reserva de
Ley, al efectuar en la materia un apoderamiento a la facultad reglamentaria que excede de los lmites
permitidos para aqulla, dado que los conceptos de objetividad, imparcialidad e independencia en el
ejercicio de la funcin no pasan de ser conceptos jurdicos indeterminados, cuya abstraccin difcilmente
puede representar una vinculacin efectiva para la Administracin y que, en cualquier caso, no cumplen la
exigencia de una determinacin material suficiente en el mbito respectivo, siendo todo lo ms meras
indicaciones formales que no satisfacen las exigencias constitucionales de la reserva de Ley del art. 103.3
CE. En apoyo de su argumentacin la Sala compara la nueva redaccin que al inciso final del art. 15.1 de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427 y ApNDL 6595) , de medidas para la
reforma de la funcin pblica, declarado inconstitucional en la STC 99/1987, de 11 de junio, le dio la Ley
23/1988, de 28 de julio ( RCL 1988, 1643) , con el cuestionado art. 92.2 LBRL, ya que en aquel precepto
se establece un sistema justamente inverso al que se recoge en ste, pues mientras que en el art. 92.2
LBRL se tasan unas pocas funciones que quedan reservadas a los funcionarios pblicos, abrindose la
posibilidad de cubrir todos los dems puestos de trabajo con personal laboral, en la nueva redaccin del
art. 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se tasan precisamente los puestos que pueden ser ocupados
por personal laboral, reservndose todos los dems a los funcionarios pblicos.
El Abogado del Estado entiende, en sntesis, que el art. 92.2 in fine LBRL no incurre en la genrica
imprecisin que se imput al art. 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en la STC 99/1987, de 11 de
junio, pues los parmetros de objetividad, imparcialidad e independencia son los que han de regir las
decisiones de la Administracin pblica, de manera que el precepto viene a recoger como criterio que los
contratados laborales que presten servicios en la Administracin no podrn desempear funciones de
especial responsabilidad en garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia, es decir, slo
podrn ocupar puestos de trabajo que no requieran la adopcin de decisiones de especial transcendencia,
los cuales exclusivamente podrn ser cubiertos por quienes tengan la condicin de funcionario. De modo
que, aun cuando el precepto en su inciso final no fija por s solo las condiciones exigibles para ocupar
puestos como funcionario o contratado laboral en el seno de la Administracin pblica, s establece

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criterios suficientemente definidos que, junto con otros previstos en la propia Ley, contienen las
condiciones y lmites materiales sobre las determinaciones concretas que pueden ser adoptadas por la
Administracin.
Por su parte el Fiscal General del Estado coincide con la Sala proponente en el sentido de que los
trminos objetividad, imparcialidad e independencia del art. 92.2 LBRL no pasan de ser meros
conceptos jurdicos indeterminados, insuficientes para determinar qu concretos puestos de trabajo
quedan reservados a los funcionarios de la Administracin local y cules pueden ser encargados al
personal contratado o laboral por disposicin reglamentaria. En su opinin las referencias a los principios
garantizadores de la objetividad, imparcialidad e independencia de la funcin otorgan un margen
excesivamente amplio al desarrollo legal, por lo que entiende, en definitiva, que el art. 92.2 LBRL no
respeta suficientemente la reserva de Ley establecida en el art. 103.3 CE.
5
El art. 103.3 CE establece, efectivamente, una reserva para la regulacin por Ley de diversos mbitos
de la funcin pblica, entre los que se encuentra el estatuto de los funcionarios pblicos, sobre la cual el
Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de pronunciarse en la STC 99/1987, de 11 de junio. De
conformidad con la doctrina constitucional recogida en la citada Sentencia, el estatuto de los funcionarios
pblicos, en virtud de la reserva de Ley ex art. 103.3 CE, queda sustrado a la normacin reglamentaria,
mas no en el sentido de que las disposiciones del Gobierno no puedan, cuando as lo requiera la Ley,
colaborar con sta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida
sujecin, la ordenacin legal de la materia reservada, pues esta colaboracin que, en trminos de poltica
legislativa habr de resultar pertinente en muchos casos, no ser contradictoria con el dictado de la
Constitucin cuando la remisin al reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y complementar una
previa determinacin legislativa. Esto es, en esta materia habr de ser slo la Ley la fuente introductora
de las normas reclamadas por la Constitucin, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no
podr desplegar aqu innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no sindole tampoco posible al
legislador disponer de la reserva misma a travs de remisiones incondicionadas o carentes de lmites. De
modo que, como el Tribunal Constitucional tiene declarado en relacin a otros mbitos materiales
reservados por la Constitucin a la regulacin por Ley, no es imposible en esta materia una intervencin
auxiliar o complementaria del reglamento, siempre que, como ya se sealara en la STC 83/1984, de 24 de
julio ( RTC 1984, 83) (F. 4), esas remisiones sean tales que restrinjan efectivamente, el ejercicio de esa
potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulacin legal, que sea indispensable por motivos
tcnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitucin o por la propia
Ley, de modo que no se llegue a una total abdicacin por parte del legislador de su facultad para
establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni
siquiera cules son los fines u objetivos que la reglamentacin ha de perseguir [STC 99/1987, de 11 de
junio, F. 3 a)].
En cuanto al alcance del enunciado constitucional estatuto de los funcionarios pblicos, el Tribunal
Constitucional ha declarado que se trata de una expresin cuyos contornos no pueden definirse en
abstracto y a priori, pero en la que ha de entenderse comprendida, en principio, la normacin relativa a
la adquisicin y prdida de la condicin de funcionario, a las condiciones de promocin de la carrera
administrativa y a las situaciones que en sta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades
de los funcionarios y a su rgimen disciplinario, as como a la creacin e integracin, en su caso, de
cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisin de puestos de trabajo al servicio de las
Administraciones pblicas, pues habiendo optado la Constitucin por un rgimen estatutario, con carcter
general, para los servidores pblicos (arts. 103.3 y 149.1.18 CE) habr de ser la Ley la que determine en
qu casos y con qu condiciones puedan reconocerse otras posibles vas de acceso al servicio de la
Administracin pblica. De manera que las normas que disciplinen estos mbitos sern, en el concepto
constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios pblicos y dicha normacin, en virtud de la
reserva constitucional del art. 103.3 CE, habr de ser dispuesta por el legislador en trminos tales que,
de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en la Ley misma una determinacin material
suficiente de los mbitos incluidos en el estatuto funcionarial, descartndose, de este modo, todo
apoderamiento explcito o implcito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor
que la Constitucin le encomienda [STC 99/1987, de 11 de junio, F. 3 c); doctrina que reitera la STC
235/2000, de 5 de octubre ( RTC 2000, 235) , F. 5].
En aplicacin de la doctrina constitucional expuesta, el Tribunal Constitucional declar en la mencionada
STC 99/1987, de 11 de junio, la inconstitucionalidad del ltimo inciso del art. 15.1 de la Ley 30/1984, de 2
de agosto, que encomendaba al Ministerio de la Presidencia determinar los requisitos para el desempeo
de cada puesto de trabajo, debiendo especificarse aquellos puestos que, en atencin a la naturaleza de
su contenido, se reservan a funcionarios pblicos, al considerar, en razn del mbito objetivo de la
reserva de Ley del art. 103.3 CE, que corresponde slo a la Ley la regulacin del modo de provisin de
puestos de trabajo al servicio de las Administraciones pblicas, pues no otra cosa se desprende de la
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opcin genrica de la Constitucin (arts. 103.3 y 149.1.18) a favor de un rgimen estatutario para los
servidores pblicos y de la consiguiente exigencia de que las normas que permitan excepcionar tal
previsin constitucional sean dispuestas por el legislador, garantizndose, de este modo, una efectiva
sujecin de los rganos administrativos, a la hora de decidir qu puestos concretos de trabajo pueden ser
cubiertos por quienes no posean la condicin de funcionario. En opinin del Tribunal Constitucional, en la
redaccin original de aquel precepto se confera un apoderamiento indeterminado al Ministerio de la
Presidencia que entraaba una patente conculcacin de la reserva de Ley establecida en el art. 103.3 de
la Constitucin y, de este modo, una plena renuncia del legislador a su tarea de establecer en este punto,
ciertamente crucial para la estructura de las Administraciones pblicas y de la propia funcin pblica,
condiciones y lmites materiales sobre las determinaciones concretas que puedan ser adoptadas por los
rganos de la Administracin, estimando al respecto una imprecisa referencia que no vinculaba
efectivamente la decisin administrativa la mencin a la naturaleza del contenido de los puestos de
trabajo [STC 99/1987, de 11 de junio, F. 3 d)].
6
A la luz de la doctrina constitucional expuesta ha de ser examinada la duda de constitucionalidad que al
rgano judicial le suscita el art. 92.2 LBRL. El precepto en cuestin, antes transcrito, enumera en su primer
inciso una serie de funciones, que expresamente califica como pblicas, cuyo cumplimiento queda
reservado exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial. Tales funciones son las que
impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal preceptivo, las de control y
fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y presupuestaria y las de contabilidad y tesorera,
las cuales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 92.3 LBRL, son funciones pblicas necesarias en
todas las corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con
habilitacin de carcter nacional. Este elenco inicial se completa en el segundo inciso del precepto, al que
se circunscribe la duda de constitucionalidad, con la consideracin de que tambin son funciones pblicas
y, por lo tanto, han de ser desempeadas por personal sujeto al estatuto funcionarial, en general,
aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garanta de la
objetividad, imparcialidad o independencia en el ejercicio de la funcin.
Cierto es que respecto a las funciones no calificadas en la LBRL como necesarias en todas las
corporaciones locales el precepto cuestionado no especifica qu concretas funciones han de ser
desempeadas por personal sujeto al estatuto funcionarial, remitiendo su determinacin al desarrollo del
mismo. Sin embargo, tal remisin, limitada a la clase de funciones referida, no puede estimarse
incondicionada o carente de lmites pues en el propio precepto se disponen los criterios o parmetros que
han de inspirar en su desarrollo la determinacin de las funciones que han de ser desempeadas por
funcionarios pblicos, cuales son la garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en el
ejercicio de la funcin pblica. Criterios que, aunque genricos en su formulacin, poseen un contenido
que es susceptible de ser delimitado en cada caso en concreto en atencin a las caractersticas de la
funcin o puesto de trabajo del que se trata e imponen, por lo tanto, una efectiva sujecin en la
determinacin de las concretas funciones, no calificadas como necesarias en todas las corporaciones
locales, que han de ser desempeadas por personal sujeto al estatuto funcionarial.
Es ms, considerando en su totalidad el art. 92.2 LBRL, y no aislando, como se hace en el Auto de
planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad, su segundo inciso, el precepto contiene, como
seala en su escrito de alegaciones el Abogado del Estado, una determinacin material que sera, por s,
suficiente de las funciones que han de ser desempeadas por funcionarios pblicos y, a sensu
contrario, de las que no pueden ser encomendadas al personal contratado, el cual no podr ocupar
aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de las funciones enumeradas en el primer inciso del
art. 92.2 LBRL, esto es, las que impliquen ejercicio de autoridad y las calificadas como necesarias en
todas las corporaciones locales, ni las que se exijan para mejor garanta de objetividad, imparcialidad e
independencia en el ejercicio de la funcin pblica.
A lo que hay que aadir que para poder afirmar que se ha vulnerado la reserva de ley ex art. 103.3
CE habra que tomar en consideracin, no slo la legislacin bsica en l contenida, sino tambin la de
desarrollo.
Hay que concluir, pues, que el art. 92.2 LBRL no vulnera la reserva de Ley que establece el art. 103.3
CE, debiendo ser desestimadas en este extremo las presentes cuestiones de inconstitucionalidad, sin que
a tal conclusin pueda oponerse la valoracin ms positiva que por la Sala proponente le merece la
tcnica utilizada por el legislador al dar en la Ley 23/1988, de 28 de julio, nueva redaccin al art. 15.1 de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, que la empleada al redactar el art. 92.2 LBRL, pues el juicio de
constitucionalidad no es un juicio de tcnica legislativa, ni el Tribunal Constitucional es Juez de la
correccin tcnica (SSTC 109/1987, de 29 de junio [ RTC 1987, 109] , F. 3; 341/1993, de 18 de noviembre
[ RTC 1993, 341] , F. 2).
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En relacin con los arts. 74.4, 93 n), 97.1 y 99 de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, de la
funcin pblica de la Administracin de la Generalidad, referidos todos ellos a diversos aspectos del
rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, la duda de constitucionalidad del rgano judicial
proponente de la cuestin de inconstitucionalidad radica, con base en un razonamiento sustancialmente
idntico para todos los preceptos, en la posible infraccin del orden constitucional de distribucin de
competencias. Tal infraccin, en su opinin, podra producirse desde una doble vertiente. De un lado, los
preceptos legales cuestionados podran invadir la competencia que le corresponde al Estado ex art.
149.1.18 CE sobre las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, al no respetar la
legislacin bsica sobre la materia aprobada por el Estado, proponiendo el rgano judicial como parmetro
desde el que examinar su constitucionalidad el art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas
para la reforma de la funcin pblica, precepto definido como bsico por el art. 1.3 de la citada Ley y que
enumera los supuestos de faltas muy graves en materia de funcin pblica; los arts. 47, 48 y 49, que
regulan la situacin de suspensin provisional de funciones durante la tramitacin de un procedimiento
judicial o disciplinario; 87.2, referido al plazo de prescripcin de las faltas; y 91, que contempla, por razn
de las faltas, las sanciones que podrn imponerse, todos ellos del Decreto 315/1964, de 7 de febrero (
RCL 1964, 348 y NDL 14563) , por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de funcionarios civiles
del Estado (LFCE); y, en fin, los arts. 146.2, 148.2 y 150.2 LBRL/1986 ( RCL 1986, 1238, 2271 y 3551) ,
preceptos que en relacin con la funcin pblica local regulan, respectivamente, el plazo de prescripcin
de las faltas, las sanciones que por razn de las mismas pueden imponerse y la suspensin provisional
del expedientado. De otro lado, la Sala entiende que los preceptos legales cuestionados, a excepcin del
art. 93 n), podran invadir tambin la competencia que al Estado le corresponde ex art. 149.1.1 CE para
regular las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, al introducir divergencias irrazonables y
desproporcionadas en relacin con el rgimen disciplinario aplicable en otras partes del territorio del
Estado.
Del planteamiento en el que se sustenta la duda de constitucionalidad del rgano judicial proponente
discrepan los Letrados del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Catalua en cuanto a la atribucin del
carcter de normas bsicas en materia de funcin pblica a los preceptos de la Ley de funcionarios civiles
del Estado y del texto refundido del rgimen local mencionados en el Auto de planteamiento de la cuestin
de inconstitucionalidad. El Letrado del Parlamento de Catalua, en relacin con los preceptos del Real
Decreto Legislativo 781/1986 calificados como bsicos, destaca que la cuestin de inconstitucionalidad fue
elevada a este Tribunal Constitucional antes de que se dictara la STC 385/1993, de 23 de diciembre ( RTC
1993, 385) , en la que se declar la inconstitucionalidad del inciso conforme a su naturaleza de la
disposicin final sptima, apartado primero, letra b) LBRL, en cuanto criterio utilizado en la citada
disposicin final para inferir el carcter bsico de los preceptos contenidos en sus Ttulos VI y VII, siendo
precisamente en dicha disposicin en la que la Sala ampara parte de su concepcin e identificacin de las
bases en materia de funcin pblica local. Ambas representaciones procesales, respecto a la calificacin
como bsicos de los preceptos mencionados de la Ley de funcionarios civiles del Estado, entienden que
no se corresponde con la nocin constitucional de bases elaborada por el Tribunal Constitucional el hecho
de poder inferir las bases estatales de la legislacin preconstitucional cuando, como acontece en el
supuesto que nos ocupa, el legislador postconstitucional ha procedido de manera aparentemente
completa mediante el ejercicio de su competencia a dictar las bases sobre una determinada materia, en
este caso sobre el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, salvo que el legislador
postconstitucional estatal hubiera definido como bsicos la legislacin preconstitucional o alguno de sus
preceptos. Finalmente el Letrado del Parlamento de Catalua resalta la contradiccin que supone la
consideracin dual del carcter bsico de determinados preceptos de la LBRL y de la LFCE, sin tener en
cuenta la diferencia entre sus textos, con regulaciones que no por parecidas dejan de ser distintas, lo que
conlleva, en su opinin, a que la opcin entre aquello que es bsico o no lo es resulte difuso e
indeterminado.
A la luz de los razonamientos recogidos en el Auto de planteamiento que se configuran como
presupuesto de la duda de constitucionalidad y de las alegaciones de las representaciones procesales del
Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Catalua resulta preciso, antes de examinar la constitucionalidad
de cada uno de los preceptos legales cuestionados, referirse al alcance de los ttulos competenciales del
Estado que, a juicio de la Sala, pueden haber menoscabado dichos preceptos, as como a las
competencias asumidas por la Comunidad Autnoma de Catalua en la materia en la que aqullos se
encuadran, y a la calificacin o no como bsicos de los preceptos de la Ley de funcionarios civiles del
Estado de 1964 y del texto refundido del rgimen local de 1986 considerados como tales por el rgano
promotor de la cuestin de inconstitucionalidad y su posible operatividad en este caso como parmetro de
control.
8
En materia de funcin pblica al Estado le corresponde, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18

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CE, la competencia exclusiva para establecer las bases del rgimen estatutario de los funcionarios
pblicos, expresin que ha de entenderse referida, como ha tenido ocasin de declarar el Tribunal
Constitucional, a los funcionarios de todas las Administraciones pblicas, debiendo, por consiguiente,
entenderse incluidos en dicho ttulo competencial tanto los funcionarios de la Administracin del Estado
como los de las Administraciones de las Comunidades Autnomas y los de las Corporaciones Locales
(SSTC 57/1982, de 27 de julio [ RTC 1982, 57] , F. 12; 25/1983, de 7 de abril [ RTC 1983, 25] , F. 4;
76/1983, de 5 de agosto [ RTC 1983, 76] , F. 44; 85/1985, de 10 de julio [ RTC 1983, 85] , F. 1; 235/1991,
de 12 de diciembre [ RTC 1991, 235] , F. 2; 385/1993, de 23 de diciembre, F. 8). Por su parte la
Comunidad Autnoma de Catalua ha asumido, en el marco de la legislacin bsica del Estado,
competencia de desarrollo legislativo y ejecucin en materia de rgimen estatutario de sus funcionarios
(art. 10.1.1 EAC), ttulo competencial que abarca a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autnoma,
y competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, en materia de rgimen local
(art. 9.8 EAC), ttulo competencial de carcter globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los
aspectos que se refieren a la Administracin local ( STC 233/1999, de 16 de diciembre [ RTC 1999, 233] ,
F. 4), incluida, por tanto, la funcin pblica local. De una interpretacin conjunta de los mencionados
preceptos constitucional y estatutario, se deduce, pues, que al Estado le corresponde el establecimiento
de las bases del rgimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones pblicas y a la
Comunidad Autnoma de Catalua, pese a la distinta calificacin de los ttulos competenciales recogidos
en los arts. 9.8 y 10.1.1 EAC, el desarrollo legislativo y la ejecucin de las bases de dicho rgimen
estatutario en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autnoma y al servicio de las
corporaciones locales radicadas en su mbito territorial.
Por otra parte, en relacin con el contenido de la expresin rgimen estatutario de los funcionarios
pblicos, empleada por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de
declarar, poniendo en conexin ambos preceptos constitucionales, que sus contornos no pueden
definirse en abstracto y a priori, debiendo entenderse comprendida en su mbito, en principio, la
normacin relativa a la adquisicin y prdida de la condicin de funcionario, a las condiciones de
promocin de la carrera administrativa y a las situaciones que en sta puedan darse, a los derechos y
deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su rgimen disciplinario, as como a la creacin e
integracin, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisin de puestos de trabajo
al servicio de las Administraciones pblicas [SSTC 99/1987, de 11 de junio, F. 3 c); 56/1990, de 29 de
marzo ( RTC 1990, 56) , F. 19]. Desde la estricta perspectiva competencial este Tribunal Constitucional se
ha referido a los diversos contenidos de la expresin rgimen estatutario de los funcionarios pblicos,
en la que, al margen de otros posibles extremos que no afectan al caso planteado, ha de incluirse el
rgimen disciplinario en cuanto constituye uno de los aspectos esenciales de la regulacin de su rgimen
estatutario (STC 235/1991, de 12 de diciembre, F. 4).
De modo que, a tenor de la distribucin de competencias entre el Estado y la Comunidad Autnoma de
Catalua en materia de funcin pblica, corresponde al Estado establecer las bases del rgimen
disciplinario de los funcionarios pblicos y a la Comunidad Autnoma la competencia de desarrollo
legislativo y ejecucin, de acuerdo con aquella legislacin bsica, en relacin con la funcin pblica
autonmica y local.
9
Definido el marco constitucional y estatutario de distribucin de competencias entre el Estado y la
Comunidad Autnoma de Catalua en materia de funcin pblica y, ms en concreto, en materia de
rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, la cuestin que seguidamente hemos de afrontar es la
relativa a la calificacin como bsicos de determinados preceptos de la Ley de funcionarios civiles del
Estado de 1964 y del texto refundido del rgimen local de 1986 en el Auto de planteamiento de la cuestin
de inconstitucionalidad, debiendo dar respuesta, en primer lugar, a la problemtica suscitada con ocasin
del primero de los textos legales citados por las representaciones procesales del Consejo Ejecutivo y del
Parlamento de Catalua, esto es, a la posibilidad de inferir normas bsicas de la legislacin
preconstitucional en una materia en la que el legislador estatal postconstitucional ha procedido a
establecer de una manera aparentemente completa, en el ejercicio de sus competencias, las bases de la
misma, sin que hubiera declarado bsicas aquellas normas preconstitucionales.
Dicha posibilidad de inferir o deducir las bases, principios o criterios bsicos de una materia de la
legislacin preconstitucional vigente fue admitida por el Tribunal Constitucional en la STC 32/1981, de 28
de julio ( RTC 1981, 32) , al suscitarse la cuestin relativa a si, adems de la relacin lgica que existe
entre la legislacin bsica, en cuanto competencia del Estado, y la legislacin de desarrollo, en cuanto
competencia de las Comunidades Autnomas, habra de darse tambin una relacin cronolgica, de modo
que, hasta que el Estado no hubiera dictado la legislacin bsica sobre una materia, las Comunidades
Autnomas con competencias de desarrollo legislativo en la misma no podan ejercer dichas
competencias. En la citada Sentencia el Tribunal Constitucional declar que la nocin de bases o normas
bsicas ha de ser entendida como una nocin material y, en consecuencia, esos principios o criterios
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bsicos, estn o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislacin
vigente, sea sta anterior o posterior a la Constitucin.
Pero la cuestin suscitada en este proceso constitucional con la invocacin por la Sala proponente del
carcter bsico de determinados preceptos de la LFCE no es la ms genrica, relativa a la posibilidad de
inferir de la normativa preconstitucional vigente las bases de una materia determinada en ausencia de una
legislacin postconstitucional sobre la misma, sino la ms especfica, referida a si es factible tal inferencia
de una norma legal preconstitucional cuando el legislador estatal postconstitucional ha procedido a
establecer una regulacin aparentemente completa e innovadora de las bases de la materia en cuestin.
La nocin formal de bases elaborada por la doctrina de este Tribunal Constitucional y la finalidad con ella
perseguida de dotar de una determinacin cierta y estable a los mbitos respectivos de ordenacin de las
materias en las que concurren y se articulan las competencias bsicas estatales y las legislativas y
reglamentarias autonmicas mal se compadecen con la posibilidad de poder seguir infiriendo bases de las
normas legales preconstitucionales cuando el legislador estatal constitucional ha procedido en el ejercicio
de la competencia constitucionalmente atribuida a establecer de manera aparentemente completa e
innovadora las bases sobre una determinada materia, a menos que declare expresamente la pretendida
naturaleza bsica de esas normas legales preconstitucionales o dicha naturaleza resulte, sin lugar a
dudas, de ser stas un complemento indispensable de las normas bsicas postconstitucionales por
deducirse de su propia estructura que no han pretendido agotar la regulacin de todos los aspectos de la
materia.
En modo alguno resulta ocioso recordar al respecto que, sin alterar el orden constitucional y estatutario
de distribucin de competencias y con observancia de las garantas de certidumbre jurdica necesarias
para asegurar que las Comunidades Autnomas puedan conocer cul es el marco bsico al que deben
someter su competencia de desarrollo legislativo, la concrecin de lo bsico corresponde realizarla al
legislador estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantas, goza de una completa libertad para
establecer con carcter general las bases de una determinada materia, aceptando o no las que pudieran
inferirse de las normas legales preconstitucionales o las fijadas anticipadamente por el Gobierno [SSTC
32/1983, de 28 de abril ( RTC 1983, 32) , F. 12; 42/1983, de 20 de mayo ( RTC 1983, 42) , F. 3 a);
76/1983, de 5 de agosto, F. 19], sin que su accin legislativa en este extremo, plasmacin de una legtima
opcin poltica, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un Juez de la
oportunidad, salvo que traspase los lmites que para esa accin legislativa resulten del bloque de la
constitucionalidad. De otra parte, la funcin de control que sobre la legislacin bsica corresponde a este
Tribunal Constitucional ha de circunscribirse a revisar la calificacin hecha por el legislador estatal
postconstitucional de una norma como bsica y a decidir si la misma puede ser considerada formal y
materialmente como tal, estndole vedado ampliar el alcance y contenido de lo definido inicialmente como
bsico por el legislador (SSTC 69/1988, de 19 de abril [ RTC 1988, 69] , F. 5; 141/1993, de 22 de abril [
RTC 1993, 141] , F. 3).
La respuesta al interrogante planteado, circunscrito nicamente a la posibilidad de inferir bases de
normas legales preconstitucionales en el supuesto de que el legislador estatal postconstitucional hubiera
procedido a establecer con aparente amplitud e innovacin las bases de una determinada materia, no
excluye, sin embargo, en razn de la distinta naturaleza y caracterstica de uno y otro tipo de fuente y del
carcter general de la labor que emprende el legislador estatal postconstitucional al fijar las bases de la
materia, que excepcionalmente puedan considerarse bsicas concretas regulaciones contenidas en
normas preconstitucionales de rango infralegal compatibles con las mencionadas bases que regulen
aspectos parciales de la materia en cuestin y resulten complemento necesario de las mismas. As, este
Tribunal Constitucional, aun siendo preconstitucional, consider como base del rgimen jurdico de los
funcionarios pblicos, ex art. 149.1.18 CE y en tanto estuvo vigente, la va de acceso directo al cuerpo
de Profesores de EGB que contemplaba el Decreto 375/1974, de 7 de febrero ( RCL 1974, 353 y NDL
24980) , en tanto estableca un modo excepcional de acceso a la funcin pblica docente compatible con
las previsiones bsicas contenidas al respecto en el art. 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas
urgentes para la reforma de la funcin pblica (SSTC 75/1990, de 26 de abril [ RTC 1990, 75] ; 86/1990,
de 20 de junio [ RTC 1990, 86] ).
El legislador estatal postconstitucional ha procedido a regular de manera completa, al menos,
aparentemente, las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos. Dichas bases, aplicables,
en lo que ahora interesa, a los funcionarios de todas las Administraciones pblicas, sin perjuicio, por tanto,
de las previsiones especficas, resulten o no bsicas, relativas a concretos regmenes funcionariales,
estn contenidas, principalmente, en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la
funcin pblica, en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de
las Administraciones pblicas y en la Ley 9/1987, de 12 de junio ( RCL 1987, 1450) , de rganos de
representacin, determinacin de las condiciones de trabajo y participacin del personal al servicio de las
Administraciones pblicas, as como en las disposiciones legales que las modificaron. Por lo que se
refiere, en concreto, al rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, la Ley 30/1984, de 2 de agosto,

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cuyo objetivo principal, segn se seala en la Exposicin de Motivos, es el de suprimir los obstculos que
una legislacin vieja, anterior a la Constitucin, opone al desarrollo del Estado autonmico, contiene un
nico precepto dedicado a dicha materia, su art. 31, cuyo apartado primero enumera un elenco de faltas
tipificadas como muy graves, contemplando en el segundo, en su redaccin original, la sancin de
deduccin proporcional de las retribuciones para las faltas de puntualidad y de asistencia cuando
constituyan faltas leves. A ese apartado segundo del art. 31 le dio una nueva redaccin el art. 36 de la Ley
31/1991, de 30 de diciembre ( RCL 1991, 3025) , de Presupuestos Generales del Estado para 1992, al
disponer que la diferencia en el cmputo mensual entre la jornada reglamentaria de trabajo y la
efectivamente realizada por el funcionario dar lugar, salvo justificacin, a la correspondiente deduccin
de haberes. Por su parte, el art. 1.3 de la citada Ley declara bsico el mencionado art. 31.
As pues, habiendo procedido el legislador postconstitucional a establecer de manera aparentemente
completa e innovadora las bases del rgimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones
pblicas, definiendo en cuanto al rgimen disciplinario como norma bsica comn a todos ellos el art. 31
de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no cabe atribuir, de conformidad con la doctrina antes expuesta,
naturaleza bsica a los preceptos de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 referidos al
mencionado rgimen disciplinario, al no haber sido declarados expresamente como bsicos por el
legislador estatal postconstitucional, ni poder inferirse dicho carcter de su posible consideracin como
complemento necesario de las normas bsicas postconstitucionales, al no existir dato alguno que permita
deducir de manera cierta y clara que el legislador postconstitucional no haya pretendido agotar la
regulacin de los aspectos que ha estimado bsicos de la materia.
10
La Sala proponente de la cuestin de inconstitucionalidad tambin identifica como preceptos que han de
operar como parmetros de control de la constitucionalidad de las normas legales cuestionadas los arts.
146.2, 148 y 150.2 LBRL/1986, relativos todos ellos a distintos aspectos del rgimen disciplinario de los
funcionarios de la Administracin local, por considerarlos bsicos en aplicacin de la disposicin final
sptima, apartado primero, letra b), LBRL.
Ha de comenzar por sealarse al respecto que el Auto de planteamiento de la cuestin de
inconstitucionalidad es de fecha anterior a la STC 385/1993, de 23 de diciembre, en la que se resolvieron
los recursos de inconstitucionalidad acumulados interpuestos contra diversos preceptos, entre ellos la
mencionada disposicin final sptima, prrafo primero, letra b), LBRL/1986. En su redaccin original, dicha
disposicin estableca que, de conformidad con la disposicin transitoria primera LBRL, en las materias
reguladas por los Ttulos VI y VII se inferir el carcter bsico de sus preceptos conforme a su naturaleza
o segn disponga la legislacin estatal vigente en aqullos.
El Tribunal Constitucional entendi en la referida Sentencia que el inciso conforme a su naturaleza
constitua una frmula de determinacin del carcter bsico de la regulacin contenida en los Ttulos VI y
VII LBRL implcita, inherente y casi inmanente, extrable por induccin o deduccin inferencia y, por
razn de su naturaleza, resulta claramente incompatible con la constelacin de requisitos y principios que
sirven para configurar y exteriorizar el carcter bsico de cualquier norma, segn una reiterada doctrina
constitucional que exige la calificacin expresa de tal carcter bsico o, excepcionalmente, que la norma
correspondiente posea una estructura de la que pueda inferirse esa condicin con naturalidad. La frase
de la que nos venimos ocupando contina la Sentencia no se ajusta al modelo formal de bases desde el
momento en que se difiere su determinacin a una actividad hermenutica, la inferencia natural desde el
propio contenido de la norma, sin mayor orientacin, que resulta as incompatible no slo con el principio
de seguridad jurdica (art. 9.3 CE) en su acepcin genrica, sino tambin en la ms especfica de dotar de
certeza y nitidez al esquema de las competencias estatales y autonmicas para lograr un claro deslinde de
unas y otras por medio de la reduccin de la indeterminacin formal de las normas bsicas.
En consecuencia, el Tribunal Constitucional declar la inconstitucionalidad del inciso conforme a su
naturaleza de la mencionada disposicin final sptima, apartado primero, letra b) LBRL 1986. Por el
contrario consider que su inciso final, segn disponga la legislacin vigente en aqullas, no es sino
una remisin a otros lugares del ordenamiento jurdico mediante la tcnica del reenvo, practicada habitual
y pacficamente para una mayor o mejor economa legislativa, que contiene una calificacin expresa pero
indirecta en la determinacin de lo bsico, por lo que concluy afirmando que, aunque quizs esta frmula
de reenvo no sea la mejor, sin embargo no adolece de indeterminacin en la calificacin de lo bsico ni
en consecuencia provoca inseguridad jurdica alguna ms all de la molestia o dificultad material de
localizar los textos legales dispersos o extravagantes, rechazando, por consiguiente, el reproche de
inconstitucionalidad dirigido contra el transcrito inciso de la disposicin final sptima, apartado primero,
letra b), LBRL (F. 6).
Los preceptos del texto refundido del rgimen local de 1986 identificados como bsicos en el Auto de
planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad arts. 146.2, 148 y 150.2 se encuentran ubicados en
el Captulo II Disposiciones comunes a los funcionarios de carrera del Ttulo VII Personal al
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servicio de las Corporaciones Locales del referido texto legal, por lo que en aplicacin de la disposicin
final sptima, apartado primero, letra b) LBRL 1986, depurada ya del vicio de inconstitucionalidad del que
adoleca su redaccin original, su calificacin como bsicos o no vendr determinada por lo que disponga
la legislacin estatal vigente en aquellas materias que los mismos regulan. Pues bien, dado que en
relacin con el rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, en general, y, en particular, de los
funcionarios pblicos de las corporaciones locales, el legislador estatal nicamente ha calificado como
bsico el mencionado art. 31 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, a cuyo contenido antes se ha aludido, sin
que ninguna previsin al respecto se contenga en la LBRL, hay que concluir, en virtud de la frmula
recogida para la determinacin de lo bsico en la disposicin final sptima, apartado primero, letra b)
LBRL, que no cabe predicar tal naturaleza de los citados arts. 146.2, referido al rgimen de prescripcin
de las faltas disciplinarias; 148, que recoge un catlogo de medidas sancionadoras y su aplicacin a las
faltas en atencin a su gravedad, y 150.2, que contempla la posibilidad de que el rgano competente para
acordar la incoacin del expediente disciplinario decrete o levante la suspensin provisional del
interesado, todos ellos del texto refundido del rgimen local de 1986.
En cualquier caso, abstraccin hecha de la posible calificacin como bsicos de los indicados preceptos
del texto refundido del rgimen local de 1986, existe un obstculo insalvable para que los mismos puedan
operar como canon de control de constitucionalidad de los preceptos cuestionados de la Ley de Catalua
17/1985, de 23 de julio, de la funcin pblica de la Administracin de la Generalidad. En efecto, en modo
alguno puede obviarse que la citada Ley ha sido aprobada en el ejercicio de la competencia que a la
Comunidad Autnoma le corresponde ex art. 10.1.1 del EAC en materia de rgimen estatutario de sus
funcionarios, no al amparo de la competencia que el art. 9.8 EAC le atribuye en materia de rgimen local,
ttulo competencial, como hemos dicho, de carcter globalizador, comprensivo de la totalidad de los
aspectos que se refieren a la Administracin local (STC 233/1999, de 16 de diciembre, F. 4), incluida, por
lo tanto, su funcin pblica. As lo ponen de manifiesto, como en su escrito de alegaciones sostienen los
Letrados del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Catalua, de un lado, el objeto de la Ley, definido su
art. 1, que no es otro que la ordenacin y regulacin de la funcin pblica de la Administracin de la
Generalidad y el establecimiento del rgimen estatutario de sus funcionarios y del rgimen aplicable al
personal restante y, de otro lado, la delimitacin de su mbito de aplicacin, del que quedan expresamente
excluidos, entre otros y en lo que aqu interesa, el personal al servicio de las corporaciones locales
radicadas en el territorio de Catalua [art. 2.3 b)].
El distinto mbito material de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, funcin pblica de la
Administracin de la Generalidad y de los ya reiteradamente mencionados preceptos del texto refundido
del rgimen local de 1986 funcin pblica local, aunque no excluye la relevancia de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley catalana para determinar la de los equivalentes del
Decreto de la Generalidad 214/1990, de 30 de julio, como pusimos de manifiesto en el fundamento jurdico
2, impide, sin embargo, la consideracin de los preceptos de la LBRL 1986 como parmetro de control de
los cuestionados de la Ley catalana 17/1985. Pues es evidente que, en el ejercicio de la competencia que
le confiere el art. 10.1.1 EAC en materia de rgimen estatutario de sus funcionarios, la Comunidad
Autnoma se encuentra sometida a las bases que dicte el Estado en relacin con el rgimen estatutario de
los funcionarios de todas las Administraciones pblicas, pero no a las que, en el ejercicio de esa
competencia estatal, resulten o puedan resultar especficas respecto a la funcin pblica local, las cuales
nicamente podrn delimitar la competencia de desarrollo legislativo que en materia de funcin pblica
local corresponde a la Comunidad Autnoma ex art. 9.8 EAC. En otras palabras, el contraste entre los
preceptos del texto refundido del rgimen local de 1986 propuestos como parmetros de control por el
rgano judicial proponente y los preceptos cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, en
ningn caso podr conllevar la declaracin de inconstitucionalidad de estos ltimos, al encontrar su
respaldo en la competencia atribuida por el Estatuto de Autonoma de Catalua a la Comunidad Autnoma
sobre rgimen estatutario de sus funcionarios, la cual no se encuentra limitada por las bases de la funcin
pblica local.
Dicha inconstitucionalidad, de todas formas, habra de predicarse de la norma que establece una
identidad de rgimen estatutario, sin necesidad de entrar a determinar su alcance, entre los funcionarios
de la Generalidad de Catalua y los funcionarios de las corporaciones locales situados en el territorio de la
Comunidad Autnoma. Pero esta clusula de identidad de rgimen estatutario no resulta, en el caso que
nos ocupa, de los preceptos legales cuestionados, sino del art. 307.1 de la Ley de Catalua 8/1987, de 15
de abril, municipal y de rgimen local, aprobada por la Comunidad Autnoma en el ejercicio de la
competencia que en materia de rgimen local le atribuye el art. 9.8 EAC (Exposicin de Motivos), cuyas
previsiones sobre el personal al servicio de las entidades locales situadas en la Comunidad Autnoma
desarroll, en virtud de la autorizacin contenida en la disposicin final segunda de la citada Ley, el
Decreto de la Generalidad 214/1990, de 30 de julio. Mas no es el citado art. 307.1 de la Ley de Catalua
8/1987, de 15 de abril, el cuestionado por el rgano judicial proponente, sino los ya mencionados arts.
74.4, 93 n) 97.1 d) y 99 de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de abril, respecto a los cuales, en s mismos

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considerados, como se ha dejado de manifiesto, no pueden operar como bsicos ni, desde esta
perspectiva, como canon de constitucionalidad los preceptos del texto refundido del rgimen local de 1986
que se aducen en el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad.
11
Descartado, por las razones expuestas en los fundamentos jurdicos 9 y 10, el carcter de norma bsica
de los preceptos de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 y del texto refundido del rgimen
local de 1986 que se citan en el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad ha de ser,
obviamente, desestimada, en consecuencia, la infraccin que, por la posible vulneracin de estos
preceptos, se les imputa a los preceptos legales cuestionados del orden constitucional de distribucin de
competencias por invadir la que al Estado corresponde ex art. 149.1.18 CE sobre las bases del
rgimen estatutario de los funcionarios pblicos al transgredir o contradecir sus previsiones lo dispuesto
en los mencionados preceptos de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 y del texto refundido
del rgimen local de 1986.
12
El otro ttulo competencial atribuido al Estado por el art. 149.1 CE que la Sala considera que pueden
vulnerar los preceptos cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, es el relativo a la
regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de
los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). En este caso, la
duda de la Sala se fundamenta en consideraciones que ataen a la posible vulneracin del principio de
igualdad (art. 14 CE), por ms que no llegue en ningn momento a afirmar que los preceptos cuestionados
infrinjan el correspondiente precepto de la Constitucin.
Frente al inicial entendimiento del ttulo competencial que al Estado atribuye el art. 149.1.1 CE, su
naturaleza y alcance han sido precisados por el Tribunal Constitucional en la STC 61/1997, de 20 de
marzo ( RTC 1997, 61) (FF. 7 y 8), por lo que la referencia a la doctrina constitucional establecida al
respecto, reiterada posteriormente en la STC 173/1998, de 23 de julio ( RTC 1998, 173) (F. 9), resulta
insoslayable para determinar cmo ha de articularse esta competencia estatal con las asumidas por las
Comunidades Autnomas en sus respectivos Estatutos de Autonoma ( RCL 1979, 3028, ApNDL 10500;
LPV 1980, 10; RCL 1979, 3029, ApNDL 1910; LCAT 1979, 318; RCL 1981, 990, ApNDL 6673; LG 1981,
631; RCL 1982, 47, ApNDL 496, LAN 1982, 53; RCL 1982, 48, ApNDL 848; LPAS 1982, 41; RCL 1982,
49, ApNDL 1578; LCTB 1982, 2; RCL 1982, 1575, ApNDL 12211; LLR 1982, 612; RCL 1982, 1576,
ApNDL 9965; LRM 1982, 543; RCL 1982, 1821, ApNDL 2664; LCV 1982, 631; RCL 1982, 2168, ApNDL
627; LARG 1982, 703; RCL 1982, 2169, ApNDL 1784; LCLM 1982, 814; RCL 1982, 2170, ApNDL 1512;
LCAN 1982, 836; RCL 1982, 2173, 2233, ApNDL 10177, RN 1982, 80; LNA 1982, 784; RCL 1983, 381,
ApNDL 5113; LEXT 1983, 325; RCL 1983, 396, ApNDL 1138; LIB 1983, 388; RCL 1983, 405, ApNDL
1848; LCyL 1983, 393; RCL 1983, 397, ApNDL 8500 y LCM 1983, 316) y, ms concretamente, en lo que
en este caso interesa, con la competencia de la Comunidad Autnoma de Catalua en materia de funcin
pblica autonmica y local.
La expresin condiciones bsicas no es sinnima de las locuciones legislacin bsica, bases o
normas bsicas, por lo que la competencia ex art. 149.1.1 CE no se mueve en la lgica de las bases
estatales-legislacin autonmica de desarrollo, de forma que el Estado tiene la competencia exclusiva
para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la garanta de
la igualdad de las posiciones jurdicas fundamentales, dimensin que no es, en rigor, susceptible de
desarrollo como si de unas bases se tratara; ser luego el legislador competente, estatal y autonmico, el
que respetando tales condiciones bsicas establezca su rgimen jurdico, de acuerdo con el orden
constitucional de competencias [STC 61/1997, de 20 de marzo, F. 7 a) y, en el mismo sentido, STC
188/2001, de 24 de septiembre ( RTC 2001, 188) , F. 4].
Por lo tanto, el ttulo competencial del art. 149.1.1 CE lo que contiene es una habilitacin para que el
Estado condicione mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones bsicas uniformes
el ejercicio de esas competencias autonmicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los
espaoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales (STC
173/1998, de 23 de julio, F. 9).
Por su parte, y en cuanto al principio constitucional de igualdad, en el que se halla evidentemente
relacionada la competencia estatal antes descrita, la doctrina de este Tribunal puede expresarse en los
trminos del F. 10 de la STC 37/1987, de 26 de marzo ( RTC 1987, 37) : El principio constitucional de
igualdad no impone que todas las Comunidades Autnomas ostenten las mismas competencias, ni,
menos an, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idnticos o
semejantes. La autonoma significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o regin para decidir
cundo y cmo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitucin y del Estatuto. Y si,
como es lgico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posicin jurdica de los ciudadanos
residentes en cada una de las distintas Comunidades Autnomas, no por ello resultan necesariamente
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infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento
jurdico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el
territorio del Estado, lo que sera frontalmente incompatible con la autonoma, sino, a lo sumo, y por lo que
al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de
las posiciones jurdicas fundamentales (en el mismo sentido, SSTC 227/1988, de 9 de julio, F. 4;
150/1990, de 4 de octubre [ RTC 1990, 150] , F. 7; 186/1993, de 7 de junio [ RTC 1993, 186] , F. 3;
319/1993, de 27 de octubre [ RTC 1993, 319] , F. 5; 173/1998, de 23 de julio, F. 10; 131/2001, de 7 de
junio [ RTC 2001, 131] , F. 4).
Concretando esa doctrina al mbito del derecho administrativo sancionador afirmamos en la STC
87/1985, de 16 de julio ( RTC 1985, 87) , F. 8, lo siguiente:
El derecho administrativo sancionador creado por las Comunidades Autnomas puede implicar, sin
duda, una afectacin al mbito de los derechos fundamentales, pues la previsin de ilcitos administrativos
supone siempre una delimitacin negativa del mbito de libre ejercicio del derecho. Tal afectacin no
implica ( Sentencia de 16 de noviembre de 1981 [ RTC 1981, 37] , F. 2) que toda regulacin en este
extremo sea de exclusiva competencia del Estado. Sin duda que la norma sancionadora autonmica habr
de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, de modo que no podr introducir tipos ni prever
sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normacin vlida para todo el
territorio. Y tambin es cierto que el procedimiento sancionador habr de atenerse al administrativo
comn, cuya configuracin es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE). Pero, dentro de estos
lmites y condiciones, las normas autonmicas podrn desarrollar los principios bsicos del ordenamiento
sancionador estatal, llegando a modular tipos y sanciones en el marco ya sealado, porque esta
posibilidad es inseparable de las exigencias de prudencia o de oportunidad, que pueden variar en los
distintos mbitos territoriales.
Con mayor razn, en este caso, que se desenvuelve en el mbito disciplinario y afecta slo, por tanto, a
los sometidos a una especial sujecin, ha de admitirse que las Comunidades Autnomas puedan
establecer, con fundamento razonable tipos que difieran de los regulados en las normas bsicas, siempre
que no las contradigan.
13
A la luz de la doctrina constitucional expuesta hemos de examinar las concretas dudas de
constitucionalidad que a la Sala le suscitan los preceptos cuestionados de la Ley de Catalua 17/1985, de
23 de julio, de la funcin pblica de la Administracin de la Generalidad.
El art. 93 n) de la Ley autonmica tipifica como falta muy grave en el mbito de la funcin pblica de la
Generalidad causar por negligencia o mala fe daos muy graves en el patrimonio y bienes de la
Generalidad, siendo cuestionada su constitucionalidad por no aparecer recogida dicha conducta en el
elenco de faltas muy graves que establece el art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para
la reforma de la funcin pblica, precepto considerado explcitamente integrante de las bases del rgimen
estatutario de los funcionarios pblicos por su art. 1.3. En opinin de la Sala proponente el legislador
autonmico, al aadir un nuevo tipo al catlogo de faltas muy graves del art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2
de agosto, ha infringido el orden constitucional de distribucin de competencias al invadir la que le
corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE en materia de bases del rgimen estatutario de los
funcionarios de las Administraciones pblicas.
Antes de proceder al anlisis de la cuestin es preciso subrayar que aqu, dado que, como acabamos
de resaltar, no ha sido cuestionada la clusula de identidad de rgimen estatutario entre los funcionarios
autonmicos y locales establecida en el art. 307.1 de la Ley de Catalua 8/1987, de 15 de abril, el
problema a resolver se limita a determinar la medida en que la competencia autonmica de desarrollo del
rgimen estatutario de sus propios funcionarios, que no es sino una manifestacin de las potestades de
autoorganizacin inherentes al concepto mismo de autonoma, ha de entenderse limitada por la regulacin
bsica estatal.
Las representaciones procesales del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Catalua estiman que el
planteamiento que subyace en la duda de constitucionalidad del rgano judicial sobre la posibilidad de que
el legislador autonmico desarrolle y complemente la normativa bsica estatal, vaca de contenido la
competencia de desarrollo legislativo y ejecucin asumida por la Comunidad Autnoma ex art. 10.1.1
EAC en materia de funcin pblica autonmica, pues, aunque el art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, constituye en cuanto norma bsica un marco que ha de ser seguido en sus principios y respetado
en su contenido, dicho marco no puede entenderse, sin embargo, como una lista cerrada o numerus
clausus que impida al legislador autonmico su desarrollo. Tras insistir en que el precepto cuestionado
no infringe la normativa bsica del Estado, sino que la desarrolla en el ejercicio de la competencia que a la
Comunidad Autnoma le atribuye el art. 10.1.1 EAC, el Letrado del Consejo Ejecutivo de la Generalidad
argumenta sobre su buena lgica jurdica, al calificarse como falta grave en el art. 94 e) de la Ley de
Catalua 17/1985, de 23 de julio, el hecho de causar por negligencia o mala fe daos graves en la
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conservacin de los locales, del material o de los documentos del servicio, as como sobre la circunstancia
de que la conducta cuestionada aparece recogida como falta muy grave en la legislacin en materia de
funcin pblica de distintas Comunidades Autnomas. A lo que aade el Letrado del Parlamento de
Catalua que la negligencia o mala fe que exige el art. 93 n) de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de
abril, se refiere a la negligencia o mala fe en el desarrollo de las tareas propias del funcionario pblico, que
se hayan presentes en todas las faltas muy graves tipificadas en la legislacin bsica del Estado.
Como punto de partida para resolver la cuestin suscitada ha de sealarse que no cabe negar, como
admiten en sus escritos de alegaciones las representaciones procesales del Consejo Ejecutivo y del
Parlamento de Catalua, el carcter de bases del rgimen estatutario de los funcionarios de todas las
Administraciones pblicas al art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, pues el repertorio de
comportamientos que califica como faltas muy graves no persigue otro objetivo que el de lograr, en aras
de los intereses generales, una mnima y fundamental homogeneidad en un aspecto sustancial de la
funcin pblica, cual es el relativo a su rgimen disciplinario [STC 235/1991, de 12 de diciembre, F. 4 c)],
mediante la descripcin de conductas tpicas que no son sino parte de las normas que enuncian deberes y
obligaciones cuyo incumplimiento se tipifica como falta ( STC 156/1995, de 26 de octubre [ RTC 1995,
156] , F. 8) y con las que se persigue garantizar, en definitiva, un adecuado y eficaz desempeo de la
funcin pblica.
Ahora bien, como reiteradamente ha declarado este Tribunal Constitucional respecto a la articulacin de
las bases y su desarrollo como esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, esa regulacin normativa uniforme, a la que responde la nocin material de
norma bsica, debe permitir, no obstante, que cada Comunidad Autnoma introduzca en persecucin de
sus propios intereses las peculiaridades que estime pertinentes dentro del marco competencial que en la
materia dibuje el bloque de la constitucionalidad (SSTC 1/1982, de 28 de enero [ RTC 1982, 1] , F. 1;
44/1982, de 8 de julio [ RTC 1982, 44] , F. 2; 69/1988, de 19 de abril, F. 5).
En este sentido ha de recordarse que la potestad sancionadora no constituye un ttulo competencial
autnomo (STC 156/1995, de 26 de octubre, F. 7) y que las Comunidades Autnomas tienen potestad
sancionadora en las materias sustantivas sobre las que ostenten competencias, pudiendo establecer o
modular tipos y sanciones en el marco de las normas o principios bsicos del Estado, pues tal posibilidad
es inseparable de las exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos mbitos
territoriales, debiendo adems acomodarse sus disposiciones a las garantas dispuestas en este mbito
del derecho administrativo sancionador ( STC 227/1988, de 9 de julio [ RTC 1988, 227] , F. 29). De modo
que el carcter bsico del art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no excluye o impide la tipificacin
como faltas muy graves de otras conductas por las Comunidades Autnomas mediante su actividad
legiferante en desarrollo de la normativa bsica estatal siempre que sean compatibles, no contradigan,
reduzcan o cercenen dicha normativa bsica.
Pues bien, el art. 93 de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, reproduce en su integridad el elenco
de faltas muy graves recogido en el art. 31.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, aadiendo al mismo en su
letra n) una conducta que no se encuentra prevista en la legislacin estatal. La tipificacin de dicha
conducta como infraccin muy grave, que responde a la finalidad de proteger el patrimonio y los bienes de
la Generalidad frente a daos muy graves causados por negligencia o mala fe en el desempeo de la
funcin pblica, complementa el catlogo de infracciones muy graves que establece el citado art. 31.1 de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en el ejercicio de la competencia atribuida a la Comunidad Autnoma por
el art. 10.1.1 EAC, sin que quepa apreciar incompatibilidad o contradiccin alguna entre el precepto legal
autonmico y la norma bsica estatal, ni con la finalidad que sta persigue, por lo que en este extremo
debe ser desestimada la cuestin de inconstitucionalidad.
14
Aunque el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad se presenta hurfano de toda
argumentacin respecto a la posible contradiccin del art. 93 n) de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de
julio, con el art. 149.1.1 CE, tampoco puede prosperar la conclusin a la que llega el Fiscal General del
Estado sobre su inconstitucionalidad por infringir el citado precepto constitucional al suponer una quiebra
del principio de igualdad de los funcionarios, sea cual sea la parte del territorio nacional en el que
desempeen sus funciones. Como ya hemos visto, la ausencia de una monoltica uniformidad jurdica no
infringe necesariamente el art. 149.1.1 CE, ya que este precepto no exige un tratamiento jurdico
uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del
Estado, lo que, por otra parte, sera incompatible con la opcin por un Estado organizado en la forma
establecida en el Ttulo VIII de la Constitucin, sino que, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de derechos y
al cumplimiento de los deberes se refiere, una igualdad de las posiciones jurdicas fundamentales ( STC
120/1998, de 20 de junio [ RTC 1998, 120] , F. 4), sin que la misma pueda entenderse quebrada en este
caso como consecuencia de la tipificacin como falta muy grave de la conducta descrita en el art. 93 n) de
la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de julio, que, al no establecer una diferencia que afecte a las

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Tribunal Constitucional (Pleno).Sentencia nm. 37/2002 de 14
febreroRTC\2002\37
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posiciones jurdicas fundamentales de los ciudadanos, ni implique privilegios econmicos o sociales ( STC
97/2001, de 5 de abril [ RTC 2001, 97] , F. 8), ni suponga una infundada o irrazonable diferencia de trato (
STC 87/1985, de 16 julio [ RTC 1985, 87] , F. 8) tampoco vulnera las exigencias del principio de igualdad.
15
Objeto de una consideracin conjunta pueden ser los arts. 74.4, 97.1 d) y 99 de la Ley de Catalua
17/1985, de 23 de julio, dado el idntico planteamiento en que se sustentan las dudas de
constitucionalidad que suscitan a la Sala proponente. El primero de los citados preceptos, en cuanto prev
como medida cautelar, al iniciarse un expediente disciplinario por hechos directamente relacionados con
las funciones que tengan encomendadas, que el funcionario pueda ser trasladado de su puesto de trabajo
a otro dentro de la misma localidad, se estima que puede ser contrario a los arts. 47, 48 y 49 LFCE y
150.2 LBRL, al no aparecer contemplada expresamente dicha medida cautelar en los citados preceptos
estatales que la Sala considera como bsicos. Por su parte, el art. 97.1 d), al establecer como sancin que
puede imponerse por faltas calificadas como graves la prdida de uno a tres grados personales,
contravendra la legislacin bsica estatal en materia de funcin pblica, constituida en este caso, segn
se seala en el Auto de planteamiento de la cuestin, por los arts. 91 LFCE y 148 LBRL, preceptos en los
que no aparece recogida dicha sancin. Y, en fin, el art. 99 devendra inconstitucional en cuanto dispone
para las faltas leves y sus correspondientes sanciones un plazo de prescripcin diverso al sealado en los
arts. 87.2 LFCE y 146.2 LBRL, preceptos tambin calificados como bsicos por la Sala proponente.
Los preceptos citados vulneraran, junto a la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE, que ya hemos
analizado, la que para el Estado deriva del art. 149.1.1 CE (regulacin de las condiciones bsicas que
garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes constitucionales), al introducir divergencias sustanciales en relacin con el rgimen sancionatorio
previsto en la legislacin estatal, sin que existan o se alcance a descubrir las razones que podran justificar
esta singularidad sancionadora en la legislacin autonmica, resultando, en consecuencia, afectado el
derecho a la igualdad.
La conclusin no puede ser sino desestimatoria, dado que los preceptos invocados por la Sala no son
bsicos como dijimos en el fundamento jurdico 11. Por otra parte, como hemos sealado en el
fundamento jurdico 12, con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo, F. 7 a), al referirnos al contenido y
alcance del art. 149.1.1 CE, este precepto, ni representa una suerte de prohibicin para el legislador
autonmico de un trato divergente respecto de la legislacin estatal, ni, en conexin con los arts. 14 y
138.2 CE, implica ms que una exigencia de una igualdad en las posiciones jurdicas fundamentales,
resultando evidente que el contenido de los arts. 74.4, 97.1 d) de la Ley de Catalua 17/1985, de 23 de
julio, en los concretos extremos cuestionados, no afecta en s mismo considerado a las condiciones
bsicas, entendidas como contenido primario, facultades elementales y lmites esenciales, para asegurar
una igualdad de los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales. Este razonamiento es aplicable tambin al plazo de prescripcin previsto en el art. 99
pues, frente al carcter genrico del instituto, ha de subrayarse que el plazo slo es distinto en materia de
faltas leves.
FALLO
En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE
LA CONSTITUCION ( RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) DE LA NACION ESPAOLA,
Ha decidido
Desestimar las presentes cuestiones de inconstitucionalidad.
Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a catorce de febrero de dos mil dos.Manuel Jimnez de Parga.Toms S. Vives
Antn.Pablo Garca Manzano.Pablo Cachn Villar.Fernando Garrido Falla.Vicente Conde Martn de
Hijas.Guillermo Jimnez Snchez.Mara Emilia Casas Baamonde.Javier Delgado Barrio.Roberto
Garca Calvo y Montiel.Elisa Prez Vera.Eugeni Gay Montalvo.Firmado y rubricado.

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Tribunal Constitucional (Sala Segunda).Sentencia nm. 8/2010 de 27
abrilRTC\2010\8
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Tribunal Constitucional (Sala Segunda).Sentencia nm.

8/2010 de 27 abril
RTC\2010\8
ARAGN: Competencias: funcionarios pblicos: movilidad interadministrativa: requisito autonmico para
la incorporacin de los funcionarios de la Administracin del Estado en la Administracin autonmica:
inciso que as se exprese en las convocatorias de concurso o libre designacin: constitucionalidad:
vulneracin inexistente de las competencias del Estado en materia de bases del rgimen estatutario de los
funcionarios pblicos: requisito que no desconoce la legislacin bsica estatal: interpretacin sistemtica.

Jurisdiccin: Constitucional
Cuestin de Inconstitucionalidad nm. 2010/2003
Ponente: Don vicente conde martn de hijas

Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nm. 2 de Zaragoza en relacin con

el inciso en que as se exprese del art. 19.2 del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn por
su posible contradiccin con el art. 149.1.18 CE: requisito para la incorporacin de los
funcionarios de la Administracin del Estado a la autonmica: constitucionalidad: desestimacin.
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Guillermo Jimnez Snchez,
Presidente, don Vicente Conde Martn de Hijas, doa Elisa Prez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don
Ramn Rodrguez Arribas y don Pascual Sala Snchez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestin de inconstitucionalidad nm. 2010-2003, promovida por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nm. 2 de Zaragoza en relacin con el art. 19.2 del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de
febrero ( LARG 1991, 31, 158) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenacin de la
funcin pblica de Aragn. Han comparecido y formulado alegaciones el Fiscal General del Estado, el
Gobierno de la Nacin, representado por el Abogado del Estado, y el Gobierno de Aragn, representado
por el Letrado de la Comunidad Autnoma de Aragn. Ha actuado como Ponente el Magistrado don
Vicente Conde Martn de Hijas, quien expresa el parecer de la Sala.
I. ANTECEDENTES
1
El da 7 de abril de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Secretario
del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nm. 2 de Zaragoza, al que se acompaa, junto al
testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 21 de febrero de 2003, por el que el MagistradoJuez de dicho Juzgado acuerda plantear cuestin de inconstitucionalidad en relacin con el inciso en que
as se exprese del art. 19.2 del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero ( LARG 1991, 31, 158) , por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, por su
posible contradiccin con el art. 149.1.18 CE ( RCL 1978, 2836) , en relacin con el art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , de medidas para la reforma de la funcin
pblica.
a) La cuestin de inconstitucionalidad trae causa del procedimiento abreviado nm. 326-2002,
promovido por don A. R. S. contra la resolucin de los Consejeros de Economa, Hacienda y Empleo,
Agricultura y Salud y Servicios Sociales de la Diputacin General de Aragn, de 2 de septiembre de 2002,
por la que se desestim el recurso de alzada interpuesto contra la resolucin de la Direccin General de la
Funcin Pblica de la Diputacin General de Aragn, de 27 de mayo de 2002, por la que se convoc
concurso de mritos para la provisin de determinados puestos de trabajo vacantes en la Administracin
de la Comunidad Autnoma de Aragn.
b) Concluido el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia, el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nm. 2 de Zaragoza, por providencia de 22 de enero de 2003, acord or a las partes y al
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Tribunal Constitucional (Sala Segunda).Sentencia nm. 8/2010 de 27
abrilRTC\2010\8
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Ministerio Fiscal, por plazo comn de diez das, para que alegasen sobre la posible inconstitucionalidad
del art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn por su posible
contradiccin con el art. 149.1.18 CE, en relacin con el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reforma de la funcin pblica.
Se razonaba al respecto en la providencia que del citado art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
parece desprenderse que la concrecin de la posibilidad de cubrir puestos de trabajo de la Administracin
General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas por funcionarios
pertenecientes a cualquiera de estas Administraciones debe hacerse por medio de las relaciones de
puestos de trabajo (RPT), es decir, que debe regularse por medio de una disposicin de carcter general
especfica. Por el contrario, el mencionado art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la
funcin pblica de Aragn viene a dejar al albur de quien convoque los concursos, normalmente el
Director General de la Funcin Pblica, el decidir si se abre o no a los funcionarios de tal o cual
Administracin, con lo cual se habra aadido por la Ley autonmica un requisito, el que se declaren
expresamente abiertos a tales funcionarios, que no estaba previsto en el art. 17 de la Ley 30/1984, de
carcter bsico.
La representacin procesal de don A. R. S. estim procedente el planteamiento de la cuestin de
inconstitucionalidad, el Ministerio Fiscal no se opuso al mismo y Letrado de la Comunidad Autnoma de
Aragn solicit que no se promoviera la cuestin de inconstitucionalidad.
2
En el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad, el rgano promotor realiza, en
sntesis, las siguientes consideraciones:
a) Comienza por referirse al denominado juicio de aplicabilidad y relevancia de la disposicin legal
cuestionada, sealando al respecto que al recurrente en el proceso a quo
no se le permiti participar en el concurso convocado por resolucin del Director General de la Funcin
Pblica de la Comunidad Autnoma de Aragn, de 27 de mayo de 2002, en aplicacin del 19.2 del texto
refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, que establece que los funcionarios de
la Administracin General del Estado podrn incorporarse a la Administracin de la Comunidad Autnoma
a travs de las oportunas convocatorias de concurso o de libre designacin en que as se exprese. El
precepto deja en manos de la autoridad que en cada momento convoque el concurso la decisin de si los
funcionarios de la Administracin General del Estado pueden participar en la convocatoria, aadiendo un
nuevo requisito a la posibilidad prevista en el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984,
2000, 2317, 2427) . As pues, la constitucionalidad del precepto legal cuestionado habra de determinar la
desestimacin del recurso contencioso-administrativo, en tanto que su inconstitucionalidad implicara la
nulidad de la restriccin introducida en la Ley autonmica y la posibilidad del recurrente de participar en el
concurso convocado, resolvindose a su favor el pleito.
b) En relacin con la cuestin de fondo, el Juzgado entiende que en el citado art. 19.2 del texto refundido
de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn ( LARG 1991, 31, 158) al igual que ocurre con
los apartados 3 y 4 del mismo precepto respecto a los funcionarios de las Comunidades Autnomas y
Corporaciones Locales, aunque no afectan a la resolucin del proceso a quo
se ha introducido una modificacin a lo establecido por el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
que prev la posibilidad de que se cubran plazas de una Administracin por funcionarios de otra
Administracin de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo. Tal
modificacin consiste en rebajar el rango normativo regulador de dicho acceso, ya que la Ley estatal
dispone que la regulacin concreta se har por medio de las relaciones de puestos de trabajo, lo cual no
slo significa la remisin formal a una disposicin de carcter general, pues tiene un especial modo de
establecerse y modificarse, sino que tambin se ha querido, reconociendo un amplio margen de
autoorganizacin de las diversas Administraciones pblicas, que son las que aprueban las relaciones de
puestos de trabajo, dar una cierta estabilidad a tales emigraciones funcionariales, a la vez que una
cierta uniformidad a las mismas. De modo que aunque todas las Administraciones mantengan diversos
criterios en la materia, incluso muy restrictivos, no se quiere que dependan de situaciones excesivamente
coyunturales, de libre apreciacin por el Director General de la Funcin Pblica de turno o la autoridad que
convoque el concurso, sino por remisin al instrumento normativo de las relaciones de puestos de trabajo,
que tienen un cierto carcter estable.
No se trata de que los funcionarios tengan un derecho subjetivo a trasladarse a otras Administraciones,
lo que ha rechazado el Tribunal Supremo, pero s de que tienen derecho a que la regulacin de dicho
traslado se lleve a cabo con el rango normativo que el precepto bsico estatal establece, so pena que, de
no respetarse, al final tal posibilidad se vaca de contenido por la simple voluntad de la autoridad
administrativa que en cada caso decida la convocatoria y sus pormenores.
Por otro lado ha de resaltarse que es un lmite multilateral, ya que tambin el Estado se ve afectado por
la sujecin a lo que dispongan las relaciones de puestos de trabajo, como tambin las Corporaciones
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Locales. La duda de constitucionalidad no se sita, por lo tanto, en el plano de los derechos subjetivos de
los funcionarios, salvo en el sentido antes apuntado, ni en el plano de la autoorganizacin de las
Comunidades Autnomas, cuyas facultades son amplias a este respecto segn el art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, sino en un plano superior, esto es, el de la organizacin del Estado y las
relaciones entre los diversos entes territoriales en materia funcionarial, respecto de la que la Ley bsica ha
establecido unas reglas de juego que a su vez permiten una absoluta autonoma al ser las relaciones de
puestos de trabajo competencia de cada una que afectan a todos y que recprocamente deben respetar,
permitiendo, dentro de un orden, una mutua permeabilidad entre ellos. De quebrarse las reglas de juego,
en concreto la de la regulacin por las relaciones de puestos de trabajo del acceso de funcionarios de
otras Administraciones, se rompera esa reciprocidad multilateral entre las Comunidades Autnomas y el
resto de las Administraciones, no slo la del Estado, sino las de otras Comunidades Autnomas y las de
las Corporaciones Locales.
No se puede dejar de tener en cuenta que aun cuando todas las Comunidades Autnomas tengan
reconocido el poder de autoorganizacin y puedan decidir el modelo de Administracin que tengan por
conveniente, las mismas no proceden de una situacin vaca, sino que anteriormente ocupaba su lugar la
Administracin del Estado, que ha ido transfiriendo sus funcionarios a medida que los respectivos
Estatutos de Autonoma y los acuerdos de transferencia lo han ido permitiendo, pero no deja de haber
desajustes, con carencia de funcionarios en unos mbitos y sobra en otros, que pueden irse limando a
travs de la permeabilizacin entre Administraciones como complemento de las transferencias. Por ello la
normativa bsica estatal en este punto se puede considerar como parte esencial de dicho proceso de
transferencias, con lo cual su alcance formara parte tambin del propio desarrollo del Estado de las
Autonomas, presidido por la relacin bilateral Estado-Comunidades Autnomas.
Finalmente la Comunidad Autnoma tiene amplias posibilidades de regular la entrada de funcionarios de
otras Administraciones pblicas, tanto restringiendo o detallando en las relaciones de puestos de trabajo
tal posibilidad, como a la hora de la convocatoria, al establecer los mritos que se pueden presentar,
dando mayor o menor valor a los de la propia Administracin, segn interese la entrada de funcionarios de
otras Administraciones.
3
La Seccin Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 16 de septiembre de 2003, acord
admitir a trmite la cuestin de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones, de conformidad con lo
establecido en el art. 37.2 LOTC ( RCL 1979, 2383) , al Congreso de los Diputados, al Senado, as como a
las Cortes y al Consejo de Gobierno de la Diputacin General de Aragn, por conducto de sus respectivos
Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto
de que, en el improrrogable plazo de quince das, pudieran personarse en el procedimiento y formular las
alegaciones que estimaren pertinentes; y, finalmente, publicar la incoacin de la cuestin en el Boletn
Oficial del Estado y en el Boletn Oficial de Aragn.
4
El Abogado del Estado, en la representacin que legalmente ostenta, evacu el trmite de alegaciones
conferido mediante escrito registrado en fecha 29 de septiembre de 2003, que en lo sustancial a
continuacin se resume.
a) Despus de transcribir el precepto legal cuestionado y el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (
RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , cuyo carcter bsico proclama el art. 3.1, el Abogado del Estado trae a
colacin la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1994 ( RJ 1994, 4240) ,
confirmada por otras, en la que se declara que el artculo 17 de la Ley 30/1984 no confiere un derecho a
los funcionarios de la Administracin del Estado inmediato e incondicionado ejercitable, sino que les
otorga la posibilidad de acceder a puestos de trabajo de las Comunidades Autnomas en tanto en cuanto
las relaciones de puestos de trabajo de la funcin pblica de estas ltimas Administraciones contengan
expresa previsin al respecto (F. 5).
Partiendo de la referida declaracin, puede decirse que la legislacin bsica del Estado establece un
requisito normativo para que el acceso de los funcionarios estatales a los puestos de trabajo de las
Comunidades Autnomas pueda llevarse a cabo, esto es, que as est previsto en las relaciones de
puestos de trabajo, lo que ha sido recogido por el art. 19.1 del texto refundido de la Ley de ordenacin de
la funcin pblica de Aragn ( LARG 1991, 31, 158) . Se trata de un mnimo comn normativo que no
parece que rena la condicin de mximo, de suerte que las Comunidades Autnomas no puedan exigir
en desarrollo de la legislacin bsica del Estado algn otro requisito adems de que conste la posibilidad
de acceso en las respectivas relaciones de puestos de trabajo, puesto que dicha posibilidad de desarrollo
forma parte esencial del concepto de legislacin bsica establecido por el Tribunal Constitucional, sin
perjuicio de la existencia de supuestos en que la legislacin bsica estatal agota su contenido normativo
sin posibilidad de desarrollo por las Comunidades Autnomas, lo que no es el caso.

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En efecto, el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, establece que la finalidad de la prescripcin
que contiene es lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos, apreciacin que corresponde
lgicamente a la Administracin convocante del concurso y receptora de los funcionarios. As pues, a esa
finalidad de mejora est condicionada la prescripcin de la normativa bsica estatal.
El titular del rgano judicial que plantea la cuestin anuda de forma exclusiva esta apreciacin de
mejora en la utilizacin de los recursos humanos a la previsin en la correspondiente relacin de puestos
de trabajo de que stos pueden ser ocupados por funcionarios de la Administracin General del Estado.
Las relaciones de puestos de trabajo, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo, gozan de una vocacin normativa para justificar que, a pesar de merecer la calificacin de
cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado apelables las sentencias pronunciadas sobre
las mismas, dndoles as desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las
disposiciones generales, pero sin que por ello se haya desconocido materialmente que su verdadera
sustancia jurdico-administrativa es la de los actos plrimos, con destinatarios indeterminados, de donde
viene aquella vocacin normativa, pero excluyendo en todo caso que sean autnticos reglamentos (
Sentencia de 8 de enero de 2002 [ RJ 2002, 2047] ).
Si las relaciones de puestos de trabajo no son reglamentos a pesar de su vocacin normativa y de
permanencia, no cabe duda de que una Comunidad Autnoma puede establecer, sin ningn problema de
jerarqua normativa, en una norma autonmica con rango de Ley formal que la apreciacin del fin de la
norma bsica estatal, esto es, la mejora en la utilizacin de los recursos humanos, quede residenciado
caso a caso, adems de en las relaciones de puestos de trabajo, en las convocatorias de los concursos,
tambin de claro carcter normativo aunque su eficacia quede circunscrita temporalmente a su propia
ejecucin.
En consecuencia, si la exigencia de que en las relaciones de puestos de trabajo se establezca la
posibilidad de que los mismos puedan ser ocupados por funcionarios de la Administracin General del
Estado no se ha establecido en la norma bsica estatal como un mnimo normativo en forma de mximo y
las Comunidades Autnomas en desarrollo de aqulla pueden aadir algn otro requisito para la
apreciacin del fin de la norma, no parece que este nuevo requisito de que en la convocatoria se aprecie
la posibilidad de que los puestos de trabajo sacados a concurso puedan ser ocupados por funcionarios
estatales sufra de inconstitucionalidad por vulneracin de la legislacin bsica estatal.
El Abogado del Estado concluye su escrito de alegaciones interesando del Tribunal Constitucional la
desestimacin de la cuestin de inconstitucionalidad.
5
El Presidente del Senado, por escrito registrado el da 2 de octubre de 2003, interes se tuviera por
personada a dicha Cmara y por ofrecida su colaboracin a los efectos del art. 88.1 LOTC ( RCL 1979,
2383) .
Mediante escrito registrado el da 2 de octubre de 2003 el Presidente del Congreso de los Diputados
comunic el Acuerdo de la Mesa de la Cmara de no personarse en el procedimiento y de poner a
disposicin del Tribunal la documentacin que pudiera precisar.
6
El Presidente de las Cortes de Aragn, por escrito registrado el da 9 de octubre de 2003, comunic que
dicha Cmara no se iba a personar en el procedimiento ni a formular alegaciones, poniendo a disposicin
del Tribunal las actuaciones obrantes en las Cortes que considerase que pudiera solicitar.
7
El Fiscal General del Estado evacu el trmite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el
da 14 de octubre de 2003, que en lo sustancial a continuacin se resume.
a) Considera, en primer trmino, que cualquiera que sea el sentido que haya de darse al art. 19.1 del
texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn y al art. 17.1 de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , ambos preceptos no son necesariamente contradictorios.
Aunque la norma autonmica no alude expresamente a lo establecido en las relaciones de puestos de
trabajo, debe entenderse que hace una remisin implcita a la Ley estatal. Ello as, el precepto legal
cuestionado no sera inconstitucional, y de existir una infraccin de la normativa estatal, sta sera en su
caso atribuible exclusivamente al acto de convocatoria del concurso, cuyo control corresponde a los
rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
b) Aun suponiendo que el precepto legal cuestionado permite que puestos de trabajo incluidos en la
relacin de puestos de trabajo como de posible cobertura por funcionarios del Estado sean excluidos de la
misma por la autoridad convocante, es preciso determinar el sentido del art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2
de agosto. Este precepto no establece un derecho incondicionado de los funcionarios del Estado a
participar en concursos autonmicos respecto de los puestos de trabajo incluidos en la relacin de puestos
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de trabajo, sino ms bien la concesin a las Comunidades Autnomas de abrir en determinados casos y
con este requisito dichas plazas a funcionarios del Estado. En este caso tampoco existira contradiccin
entre ambas normas, porque la Ley estatal establecera un requisito necesario, pero no suficiente para
estos traslados interadministrativos, cuya complejidad actual existencia de cuerpos propios de la
Comunidad Autnoma, junto a otros de funciones similares de la Administracin estatal, y, al tiempo,
cuerpos nacionales de funcionarios que sirven en competencias transferidas a las Comunidades
Autnomas como en una percepcin temporal no es idntica la situacin existente en el momento de
promulgarse la norma estatal, que viene a coincidir con el proceso de desarrollo de las Comunidades
Autnomas y, en consecuencia, con la formacin de cuerpos de funcionarios y la actual, en que esta
ltima est culminada en todas las Comunidades Autnomas es evidente.
De este modo nicamente si se afirma que el art. 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, impone en todo
caso la apertura a funcionarios del Estado de los concursos referidos a plazas que en las relaciones de
puestos de trabajo as se indiquen y que, por el contrario, la norma autonmica defiere a la autoridad
convocante la facultad de excluir de tal posibilidad cualquier puesto, incluso los incluidos en aquellas
relaciones como factibles de ser cubiertos por funcionarios del Estado, podra afirmarse la contradiccin y,
dado el carcter de norma bsica del precepto estatal, podra argumentarse la inconstitucionalidad de la
Ley autonmica. En todo caso, el Fiscal General del Estado entiende que no existe tal contradiccin y,
subsidiariamente, que la norma estatal no impone al Estado ni a las Comunidades Autnomas la apertura
de la convocatoria a funcionarios de otra Administracin, por lo que la norma cuestionada no es
inconstitucional.
Concluye su escrito de alegaciones interesando del Tribunal Constitucional la desestimacin de la
cuestin de inconstitucionalidad.
8
El Letrado de la Comunidad Autnoma de Aragn, en representacin del Gobierno, evacu el trmite de
alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de octubre de 2003, que en lo sustancial a
continuacin se resume.
a) Tras afirmar que en este caso la cuestin planteada satisface el requisito del juicio de aplicabilidad y de
relevancia, argumenta en cuanto al tema de fondo planteado que el art. 149.1.18 CE ( RCL 1978, 2836)
atribuye al Estado la competencia para establecer las bases del rgimen estatutario de los funcionarios
pblicos, mientras que la Comunidad Autnoma de Aragn ha asumido ex
art. 35.1.3 EAAr competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales, lo que supone la potestad
de configurar, con respeto a las bases estatales, y en ejercicio de la autonoma constitucionalmente
reconocida, una poltica propia de personal, de gestin de sus recursos humanos, que le permite organizar
autnomamente su propia funcin pblica atendiendo a sus especiales circunstancias.
De la interpretacin que en inters de Ley el Tribunal Supremo ha llevado a cabo del art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , deben extraerse dos conclusiones. La primera,
que el citado precepto se limita a prever la posibilidad de provisin de puestos de trabajo en la
Administracin de las Comunidades Autnomas con funcionarios de otras Administraciones pblicas en
tanto en cuanto las relaciones de puestos de trabajo de tales Administraciones autonmicas contengan
expresa previsin al respecto. Este precepto bsico estatal constituye una norma positiva que exige como
requisito o condicionante imprescindible para permitir el acceso de los funcionarios de otras
Administraciones pblicas la constancia expresa en las relaciones de puestos de trabajo, pero no
prohbe, restringe o limita de ninguna manera otros posibles requisitos o condiciones que pudieran
establecer otras disposiciones, ya fueran estatales bsicas, ya fueran autonmicas de desarrollo, como el
art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, referidas a
procedimientos de provisin de puestos de trabajo, que, sin contradecir la redaccin del art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, lo desarrollen en ejercicio de las competencias de la Comunidad Autnoma.
La segunda conclusin que se extrae de aquella interpretacin es que el citado art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, no otorga un derecho de movilidad interadministrativa a los funcionarios
pblicos, sino que establece la posibilidad de que pueda producirse tal movilidad interadministrativa y
prev esta posibilidad de provisin de puestos con funcionarios de otras Administraciones con el fin de
lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos, es decir, partiendo de una perspectiva de gestin
eficaz de la funcin pblica, no de concesin de derechos a los funcionarios para que puedan
participar en concursos convocados por las diferentes Administraciones.
Por lo tanto no cabe interpretar el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en el sentido de la
existencia de una obligacin legal incondicionada de abrir a los funcionarios de otras Administraciones los
puestos de trabajo convocados en los concursos cuando as conste en las respectivas relaciones de
puestos de trabajo, basndose para ello en un supuesto derecho de movilidad de los funcionarios, cuando,
como se ha declarado en la STC 99/1987, de 11 de junio ( RTC 1987, 99) , el funcionario que ingresa al
servicio de la Administracin Pblica se coloca en una situacin jurdica objetiva, definida legal y
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reglamentariamente, y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los
principios de reserva de Ley y de legalidad. De modo que, si bien podra el funcionario llegar a invocar un
derecho a la movilidad, no cabe invocar un derecho a la movilidad delimitada exclusivamente por las
relaciones de puestos de trabajo, pues se trata de un mera expectativa sujeta a las disposiciones legales y
reglamentarias vigentes en cada momento frente a las que nicamente cabe invocar, como derechos
adquiridos, el derecho al cargo o permanencia en el servicio y los derechos econmicos consolidados.
b) Sin perjuicio de los argumentos expuestos, el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no impide
que la Comunidad Autnoma en el ejercicio de sus competencias pueda exigir para abrir los concursos de
provisin a funcionarios de otras Administraciones un requisito o condicin adicional la constancia
expresa en la convocatoria al exigido por la legislacin bsica la constancia expresa en la relacin de
puestos de trabajo. Conclusin que el Letrado de la Comunidad Autnoma de Aragn funda en la
doctrina recogida en las SSTC 50/1999, de 6 de abril ( RTC 1999, 50) (F. 3), 37/2002, de 14 de febrero (
RTC 2002, 37) (F. 13) y 1/2003, de 16 de enero ( RTC 2003, 1) (F. 8), sobre la definicin y finalidad de las
bases, con especial proyeccin a la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autnomas en materia de funcin pblica, con apoyo en la cual entiende que la posibilidad de cubrir
puestos de trabajo de las Comunidades Autnomas con funcionarios de otras Administraciones de
acuerdo con lo que establezcan las RPT, prevista en el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, con
el fin de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos, no excluye o impide que las
Comunidades Autnomas mediante su actividad legiferante en desarrollo de la normativa bsica estatal
siempre que sean compatibles, no contradigan, reduzcan o cercenen dicha normativa bsica, puedan
establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses, adoptando
polticas propias en la materia mediante el ejercicio de unas competencias de desarrollo legislativo, y
teniendo en cuenta, a su vez, que, en cuanto se refieran a aspectos meramente organizativos internos
que no afecten directamente a la actividad externa de la Administracin y a los administrados, mayor
relieve y amplitud adquirir la capacidad de las Comunidades Autnomas de organizar su propia
Administracin segn sus preferencias.
c) Una interpretacin contraria a la expuesta supondra una grave quiebra del sistema de ordenacin de
la funcin pblica de la Comunidad Autnoma de Aragn, prevaleciendo un pretendido derecho de
movilidad interadministrativa reconocido legalmente frente a la potestad de autoorganizacin de la
Comunidad Autnoma reconocida constitucionalmente ( SSTC 76/1983 [ RTC 1983, 76] ; 50/1999 [ RTC
1999, 50] ), que le permite elaborar una poltica propia de personal a travs del ejercicio de sus
competencias de desarrollo legislativo.
En este sentido la Comunidad Autnoma ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo
determinan las condiciones de desempeo de un puesto de trabajo, posibilitando en la prctica totalidad
de las relaciones de puestos de trabajo tal desempeo por parte de funcionarios de la Administracin del
Estado, al entender que dichos funcionarios pueden estar capacitados para desempear tales puestos
(auxiliares administrativos, administrativos, tcnicos, titulados superiores, etc.). Sin embargo, aunque de
partida se admite su cualificacin, desde una perspectiva de gestin de los propios recursos humanos el
legislador aragons ha entendido que la apertura a funcionarios de otras Administraciones debe responder
no slo a criterios de cualificacin, sino tambin a criterios de planificacin de recursos humanos. De ah el
art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, que permite, en
atencin a dichos criterios de planificacin, abrir o no los procedimientos de provisin a funcionarios de
otras Administraciones. Por el contrario, la obligatoriedad de efectuar convocatorias abiertas a funcionarios
de otras Administraciones siempre que tal previsin se adecuase a los requisitos de desempeo fijados
por las relaciones de puestos de trabajo alterara, de un lado, el rgimen de seleccin de personal de
nuevo ingreso, entrando en colisin la apertura de los concursos a funcionarios de otras Administraciones
con las ofertas de empleo pblico, ya que resultara difcilmente articulable la incorporacin de personal de
nuevo ingreso a travs de los procesos selectivos correspondientes, y, de otro lado, las condiciones de
carrera administrativa de los funcionarios propios de la Administracin de la Comunidad Autnoma, dado
que su posible acceso a puestos de mayor nivel de responsabilidad y mejores condiciones retributivas se
vera fuertemente condicionado por la participacin de personal de otras Administraciones, en particular, la
del Estado, sin que, a su vez, al personal de la Comunidad Autnoma se le reconociese la posibilidad de
acceder a puestos de la Administracin estatal, como sucede en la actualidad.
Es ms, en el supuesto del proceso a quo
la apertura del concurso de provisin a funcionarios de otras Administraciones pblicas podra suponer
una vulneracin del art. 23 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn (
LARG 1991, 31, 158) , que dispone que [N]o se podrn suprimir, amortizar o transformar las plazas
incorporadas a la oferta (de empleo pblico), de manera que las 241 plazas incluidas en la oferta de
empleo pblico y posteriormente en la convocatoria del concurso-oposicin podran verse mermadas si se
permitiese la participacin de funcionarios de otras Administraciones pblicas en el concurso de provisin
previo al referido concurso-oposicin.

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d) De apreciarse la inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado, la reaccin de la Administracin

de la Comunidad Autnoma para velar por su potestad de autoorganizacin sera la de modificar todas las
relaciones de puestos de trabajo, actualmente abiertas en su prctica totalidad a funcionarios de la
Administracin del Estado, cerrndolas al acceso de funcionarios de otras Administraciones. Con el efecto
de que tal decisin sera an ms restrictiva respecto a la movilidad interadministrativa, ya que para que
un funcionario de otra Administracin pudiera acceder a puestos de trabajo de la Administracin
aragonesa no bastara su inclusin expresa en la convocatoria, sino que sera necesario modificar antes la
respectiva relacin de puestos de trabajo.
El Letrado de la Comunidad Autnoma de Aragn concluye su escrito de alegaciones interesando del
Tribunal Constitucional la desestimacin de la cuestin de inconstitucionalidad.
9
El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 24 de marzo de 2009, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC ( RCL 1979, 2383) , en la redaccin dada por la Ley Orgnica 6/2007, de
24 de mayo ( RCL 2007, 1000) , acord deferir a la Sala Segunda, a la que por turno le ha correspondido,
el conocimiento de la presente cuestin.
10
Por providencia de 22 de abril de 2010, se seal para la deliberacin y votacin de la presente
Sentencia el da 27 del mismo mes y ao.
II. FUNDAMENTOS JURDICOS
1
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nm. 2 de Zaragoza plantea cuestin de
inconstitucionalidad en relacin con el inciso en que as se exprese del art. 19.2 del Decreto Legislativo
1/1991, de 19 de febrero ( LARG 1991, 31, 158) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
ordenacin de la funcin pblica de Aragn. El inciso transcrito se encuentra en el prrafo primero del
citado precepto, que resulta del siguiente tenor:
2. A travs de las oportunas convocatorias de concurso o de libre designacin en que as se exprese,
los funcionarios de la Administracin del Estado podrn incorporarse a la de la Comunidad Autnoma para
desempear puestos de trabajo de contenido funcional adecuado a sus Cuerpos o Escalas. En los casos
en que sea preciso, podrn solicitarse de dicha Administracin el envo en primer destino de funcionarios
ingresados en los Cuerpos o Escalas de la misma.
El rgano judicial considera que el inciso cuestionado modifica lo dispuesto en el art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , de medidas para la reforma de la funcin
pblica, precepto declarado bsico por su art. 1.3, que contempla la posibilidad de que se cubran plazas
de una Administracin por funcionarios de otra de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de
puestos de trabajo. Segn su planteamiento, el precepto autonmico rebaja el rango normativo del
instrumento que permite que puestos de trabajo de una Administracin puedan ser cubiertos por
funcionarios que pertenezcan a otra, pues el precepto estatal dispone que tal previsin se haga por medio
de las relaciones de puestos de trabajo, lo que significa no slo la remisin formal a una disposicin de
carcter general, que tiene un especial modo de establecerse y modificarse, sino tambin dar una cierta
estabilidad y uniformidad a las emigraciones funcionales, sin perjuicio de reconocer un amplio margen
de autoorganizacin a las diversas Administraciones pblicas, que son las que aprueban las relaciones de
puestos de trabajo. De modo que aunque todas las Administraciones pblicas mantengan diversos
criterios en la materia, incluso muy restrictivos, el legislador estatal no ha querido que aquella posibilidad
dependa de situaciones excesivamente coyunturales, esto es, de la libre apreciacin de la autoridad que
convoque el concurso, sino que, por remisin al instrumento normativo de las relaciones de puestos de
trabajo, la ha querido dotar de cierta estabilidad.
El Abogado del Estado interesa la desestimacin de la cuestin de inconstitucionalidad. Considera, en
sntesis, que la norma bsica estatal art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto constituye un mnimo
comn normativo que no rene la condicin de mximo, de modo que las Comunidades Autnomas
pueden exigir en desarrollo de la legislacin bsica algn otro requisito ms de que conste en las
relaciones de puestos de trabajo la posibilidad de que puestos de trabajo de una Administracin puedan
ser ocupados por funcionarios de otras Administraciones. A su juicio, una Ley autonmica puede
establecer que la apreciacin del fin de la norma bsica estatal, esto es, la mejora de la utilizacin de los
recursos humanos, quede residenciado caso a caso, adems de en las relaciones de puestos de trabajo,
en las convocatorias de los concursos.
Para el Fiscal General del Estado los arts. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el precepto legal
cuestionado no son necesariamente contradictorios, pues aunque en ste no se alude expresamente a lo
establecido en las relaciones de puestos de trabajo, debe entenderse que hace una remisin implcita a la

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Ley estatal, por lo que no sera inconstitucional, y, de existir una infraccin de la normativa estatal, sta
sera, en su caso, imputable al acto de convocatoria del concurso, cuyo control corresponde a los rganos
de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Con carcter subsidiario aduce que el art. 17.1 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, no impone al Estado ni a las Comunidades Autnomas la apertura de la
convocatoria de puestos de trabajo a funcionarios de otras Administraciones, por lo que tampoco podra
apreciarse la existencia de contradiccin entre el precepto estatal y el autonmico cuestionado, ya que
aqul establecera un requisito necesario, pero no suficiente, para los traslados interadministrativos.
Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autnoma de Aragn sostiene que el precepto bsico estatal
exige como requisito imprescindible para permitir el acceso de funcionarios de otras Administraciones
pblicas la constancia expresa de tal posibilidad en las relaciones de puestos de trabajo, pero no prohbe,
restringe o limita de ninguna manera otros posibles requisitos o condiciones que pudieran establecer otras
disposiciones, ya fueran estatales bsicas, ya fueran autonmicas de desarrollo. En consecuencia, el art.
17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, no impide que la Comunidad Autnoma en ejercicio de su
competencia pueda exigir para abrir los concursos de provisin a funcionarios de otras Administraciones
pblicas un requisito o condicin adicional al establecido en la legislacin bsica estatal, como es la
constancia expresa en la convocatoria adems de en la relacin de puestos de trabajo.
2
Delimitadas en los trminos expuestos la duda del rgano judicial y las posiciones de quienes han
comparecido en este proceso, debemos responder a la cuestin de si el inciso en que as se exprese
del primer prrafo del art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn
contraviene o no el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, precepto declarado bsico por el art. 1.3
de la citada Ley, resultando, por dicha razn, vulnerador del orden constitucional de distribucin de
competencias, en concreto, de la competencia que al Estado le reserva el art. 149.1.18 CE ( RCL 1978,
2836) sobre las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos. Esta eventual contradiccin
consistira en que en materia de movilidad de funcionarios de las distintas Administraciones pblicas el art.
17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, remite a lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo
la posibilidad de que puestos de trabajo de las Administraciones pblicas del Estado y de las
Comunidades Autnomas puedan ser cubiertos por funcionarios que pertenezcan a cualquiera de estas
Administraciones, en tanto que el precepto legal cuestionado condiciona la posibilidad de que funcionarios
de la Administracin del Estado puedan incorporarse a la Administracin de la Comunidad Autnoma a
que as se exprese en las oportunas convocatorias.
En relacin con casos como el que ahora nos ocupa, esto es, en los que la impugnacin de una norma
autonmica se realiza por contradecir una norma bsica estatal, este Tribunal tiene declarado que el xito
de la impugnacin requerir, de un lado, la constatacin de que en efecto la norma estatal rene la
condicin de bsica y que, por tanto, ha sido dictada al amparo de la distribucin constitucional de
competencias. De otra parte habr de verificarse si existe una verdadera y real contradiccin entre la
norma recurrida o cuestionada y la norma bsica estatal y, en su caso, que esa contradiccin no pueda
ser salvada con una interpretacin conforme, toda vez que el principio de conservacin de la Ley habilita a
este Tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma recurrida o cuestionada no sera
contraria al orden constitucional de distribucin de competencias ( SSTC 1/2003, de 16 de enero [ RTC
2003, 1] , F. 8; 38/2004, de 11 de marzo [ RTC 2004, 38] , F. 2; 31/2006, de 1 de febrero [ RTC 2006, 31] ,
F. 2; 222/2006, de 6 de julio [ RTC 2006, 222] , F. 7; 87/2009, de 20 de abril [ RTC 2009, 87] , F. 2, por
todas).
3
La normativa bsica que el rgano judicial promotor de la cuestin de inconstitucionalidad considera
afectada por el precepto legal cuestionado, y sobre la que han alegado las partes personadas, es el art.
17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , precepto declarado bsico por el
art. 1.3 de la citada Ley.
Ahora bien, antes de comprobar la condicin de bsico de dicho precepto debemos determinar cul es
la legislacin bsica estatal que ha de operar en este caso como canon de enjuiciamiento, al haber sido
derogado el citado art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, por la Ley 7/2007, de 12 de abril ( RCL
2007, 768) , del estatuto bsico del empleo pblico [disposicin derogatoria nica, b)], que establece una
regulacin de la movilidad voluntaria entre Administraciones pblicas sustancialmente distinta a la
contenida en el art. 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.
La citada Ley 7/2007, de 12 de abril, tiene por objeto establecer las bases del rgimen estatutario de
los funcionarios pblicos incluidos en su mbito de aplicacin (art. 1.1), entre los que se encuentran, a los
efectos que a este proceso constitucional interesan, el personal funcionario y laboral de la Administracin
General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas (art. 2.1). En materia de
movilidad su art. 84.1 dispone que, para un mejor aprovechamiento de los recursos humanos, las medidas
de movilidad interadministrativa entre la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas
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y las Entidades locales se establecern preferentemente mediante Convenio de Conferencia Sectorial u

otros instrumentos de colaboracin. Y en lo que ahora interesa el apartado segundo del mencionado
precepto prev que la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica podr aprobar los criterios
generales a tener en cuenta para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible la
movilidad.
Pues bien, de acuerdo con la doctrina constitucional de las SSTC 254/2004, de 22 de diciembre ( RTC
2004, 254) (F. 5), y 164/2006, de 24 de mayo ( RTC 2006, 164) (F. 4), el problema planteado ha de recibir
similar respuesta que la dada al de la extincin del objeto en los procesos de control de constitucionalidad
de la Ley por derogacin de la norma impugnada o cuestionada, de modo que, al tratarse en este caso de
una cuestin de inconstitucionalidad, la tacha de constitucionalidad que se imputa al precepto legal
cuestionado ha de ser enjuiciada de acuerdo con la legislacin bsica vigente en el momento en que
recayeron la resoluciones administrativas impugnadas en el proceso a quo
, esto es, el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.
Nuestro enjuiciamiento se ha de entender as circunscrito a la posible existencia o no de contradiccin
entre el precepto legal cuestionado y el precepto estatal que en este caso opera como canon de
constitucionalidad art. 17.1 Ley 30/1984, de 2 de agosto, sin perjuicio de la incidencia que sobre los
efectos de ese juicio de constitucionalidad pueda tener la vigente normativa bsica estatal, a la que, en su
caso, nos referiremos en su momento.
4
En materia de funcin pblica al Estado le corresponde, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE
( RCL 1978, 2836) , la competencia exclusiva para establecer las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios pblicos, expresin que ha de entenderse referida, como ha tenido ocasin de declarar este
Tribunal, a los funcionarios de todas las Administraciones pblicas, debiendo, por consiguiente,
entenderse incluidos en dicho ttulo competencial tanto los funcionarios de la Administracin del Estado
como los de las Administraciones de las Comunidades Autnomas y los de las Corporaciones Locales.
Por su parte, la Comunidad Autnoma de Aragn, en el momento en que recayeron las resoluciones
administrativas impugnadas en el proceso a quo, haba asumido competencia exclusiva en materia de
rgimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autnoma de Aragn y de su Administracin
Local, sin perjuicio de lo dispuesto en el nmero dieciocho del apartado 1 del artculo 149 de la
Constitucin (art. 35.Uno. 3 de la Ley Orgnica 8/1982, de 10 de agosto [ RCL 1982, 2168] , de Estatuto
de Autonoma de Aragn, en la redaccin dada por el art. 1.13 de la Ley Orgnica 5/1996, de 30 de
diciembre [ RCL 1996, 3180 y RCL 1997, 591] ). Pese a la calificacin estatutaria de la competencia como
exclusiva, en realidad la competencia de la Comunidad Autnoma de Aragn en lo que se refiere a la
funcin pblica autonmica se contrae al desarrollo legislativo y la ejecucin de las bases estatales de
dicho rgimen estatutario [ SSTC 99/1987, de 11 de junio ( RTC 1987, 99) , F. 3 c); 56/1990, de 29 de
marzo ( RTC 1990, 56) , F. 19; 37/2002, de 14 de febrero ( RTC 2002, 37) , F. 8; 1/2003, de 16 de enero (
RTC 2003, 1) , F. 3].
En ejercicio de la competencia que le reserva el art. 149.1.18 CE, el Estado aprob la Ley 30/1984, de 2
de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , de medidas para la reforma de la funcin pblica, en cuyo art.
17 se regulaba la movilidad de funcionarios de las distintas Administraciones pblicas. El apartado primero
del citado precepto, que en el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad se identifica
como canon de control de constitucionalidad del precepto legal cuestionado, dispona que con el fin de
lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos, los puestos de trabajo de la Administracin del
Estado y de las Comunidades Autnomas podrn ser cubiertos por funcionarios que pertenezcan a
cualquiera de estas Administraciones Pblicas, de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de
puestos de trabajo.
Ninguna duda cabe del carcter bsico desde una perspectiva formal del art. 17.1 de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, dado que su art. 3.1 declara expresamente el carcter bsico de todo el art. 17 de la
mencionada Ley ( SSTC 80/1988, de 28 de abril [ RTC 1988, 80] , F. 5; 197/1996, de 28 de noviembre [
RTC 1996, 197] , F. 5; 223/2000, de 21 de septiembre [ RTC 2000, 223] , F. 6).
Tampoco cabe duda desde el punto de vista material, ni ello ha sido cuestionado en este proceso, que
reviste carcter bsico la previsin de la posibilidad de movilidad entre los funcionarios de las distintas
Administraciones pblicas y, en concreto, a los efectos que ahora interesan, entre los funcionarios de la
Administracin del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas, a la que se contrae
el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. Aquella previsin, como expresamente se dispone en el
citado precepto, obedeca a la finalidad de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos
(pronuncindose en trminos similares el vigente art. 84.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril ( RCL 2007,
768) , del estatuto bsico del empleado pblico, que seala como fin de la movilidad voluntaria entre
Administraciones pblicas lograr un mejor aprovechamiento de los recursos humanos, que garantice la
eficacia del servicio que se preste a los ciudadanos). Este Tribunal ya ha tenido ocasin de declarar
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como principio bsico la utilizacin racional del funcionariado existente, as como bsicas aquellas
normas que sean necesarias para garantizar la efectividad de dicho principio ( STC 76/1983, de 5 de
agosto [ RTC 1983, 76] , F. 42). Ms concretamente ha estimado legtima la opcin del legislador estatal
por un modelo de burocracia inspirado en el principio de intercomunicacin, tanto vertical como horizontal,
de la funcin pblica, as como calificado como bsico dicho principio y las normas necesarias para dotarle
de efectividad (STC 76/1983, de 5 de agosto, F. 47).
El carcter bsico del art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se extiende tambin a la determinacin
del concreto instrumento de ordenacin de la funcin pblica al que se condicionaba la posibilidad de que
puestos de trabajo de la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas pudieran ser
cubiertos por funcionarios que perteneciesen a cualquiera de estas Administraciones, es decir, a que
aquella posibilidad se previese en las relaciones de puestos de trabajo. En efecto, la relacin de puestos
de trabajo constitua en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, segn lo dispuesto en sus arts. 15 y 16,
declarados bsicos por el art. 1.3, una posicin central y ordenadora de todo el sistema de personal de las
distintas Administraciones pblicas, cuya existencia y contenido mnimo para las Administraciones de las
Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales tambin fueron calificados como bsicos por el
legislador estatal. Las relaciones de puestos de trabajo, como hemos tenido ocasin de declarar,
constituyen un instrumento que disciplina con una cierta vocacin de permanencia los puestos del
personal al servicio de las Administraciones pblicas ( STC 48/1998, de 2 de marzo [ RTC 1998, 48] , F.
4), de modo que el legislador estatal al condicionar la movilidad entre funcionarios de las Administraciones
del Estado y de las Comunidades Autnomas a lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo
(art. 17.1 in fine
Ley 30/1984, de 2 de agosto) pretenda dotar de cierta estabilidad, permanencia y generalidad a la
previsin de aquella posibilidad, dada la centralidad de las relaciones de puestos de trabajo como
instrumento de ordenacin de los recursos humanos, evitando que dicha posibilidad dependiese de
decisiones excesivamente puntuales y coyunturales. As pues, desde una perspectiva material reviste
carcter bsico la previsin de la posibilidad de movilidad entre funcionarios de las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autnomas y tambin la remisin a las relaciones de puestos de trabajo
como instrumento de ordenacin de la funcin pblica en el que ha de concretarse aquella posibilidad.
El predicado carcter bsico del precepto estatal no es bice para que dejase que fueran cada una de
las Administraciones pblicas las que, a travs de las relaciones de puestos de trabajo, determinasen los
puestos que podan ser desempeados por funcionarios de otras Administraciones pblicas. De modo que
las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus competencias en materia de funcin pblica, y, en
concreto, en este caso la Comunidad Autnoma de Aragn, podan determinar, a travs de las
correspondientes relaciones de puestos de trabajo, cules eran los que, en su caso, podan ser ocupados,
en lo que a este proceso constitucional interesa, por funcionarios del Estado.
5
Determinado el carcter bsico del art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317,
2427) , precepto que opera en este caso como canon inmediato de enjuiciamiento, la tarea que
seguidamente hemos de afrontar es la de constatar si se produce o no una disconformidad
constitucionalmente inadmisible entre la normativa estatal y el precepto legal cuestionado.
El art. 19.2, en su primer prrafo, del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de
Aragn condiciona la posibilidad de que funcionarios de la Administracin del Estado puedan ocupar
puestos de trabajo de la Administracin de la Comunidad Autnoma, en el concreto extremo controvertido
en el Auto de planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad, a que as se exprese en las
oportunas convocatorias de concurso o de libre designacin, que son los sistemas legalmente previstos
para la provisin de puestos de trabajo en la Administracin autonmica (arts. 30 y ss. del texto refundido
de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn). El mero contraste del tenor del art. 17.1 de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el del art. 19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin
pblica de Aragn ( LARG 1991, 31, 158) permite advertir que en tanto aqul supeditaba a que as se
estableciera en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo la posibilidad de que puestos de
trabajo de la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas pudieran ser cubiertos por
funcionarios que perteneciesen a cualquiera de estas Administraciones, el precepto autonmico
cuestionado no condiciona la incorporacin de funcionarios de la Administracin del Estado a puestos de
trabajo de la Administracin de la Comunidad Autnoma a lo que se prevea al respecto en las relaciones
de puestos de trabajo, sino a lo que se disponga en las oportunas convocatorias pblicas para su
provisin.
Esta disparidad entre la redaccin de la norma bsica estatal y el precepto legal cuestionado podra
resultar an ms evidente si se tiene en cuenta que en los siguientes apartados del art. 19 del texto
refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, referidos, respectivamente, a la
participacin de funcionarios de las Administraciones de otras Comunidades Autnomas y de Entidades

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locales en las convocatorias de puestos de trabajo de la Administracin de la Comunidad Autnoma de

Aragn, se condiciona la referida participacin a que los puestos de trabajo estn clasificados en las
relaciones de puestos de trabajo como puestos que pueden ser ocupados por dichos funcionarios, si bien,
en el caso de funcionarios de Entidades locales, se requiere adems que se establezca tambin en las
correspondientes convocatorias pblicas (art. 19.3 y 4 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la
funcin pblica de Aragn).
Sin embargo, la disparidad apuntada entre el tenor de la norma bsica estatal y el del precepto
autonmico no es en este caso suficiente por s misma para afirmar la existencia de contradiccin entre
una y otro, como permite advertir una interpretacin sistemtica del texto refundido de la Ley de
ordenacin de la funcin pblica de Aragn. En efecto, el art. 17 del texto refundido de la Ley de
ordenacin de la funcin pblica de Aragn, que regula las relaciones de puestos de trabajo, atribuye a la
Diputacin General su aprobacin, a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales,
disponiendo, de conformidad con el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que en ellas se
determinen aquellos puestos de trabajo que puedan ofrecerse a funcionarios dependientes de otras
Administraciones pblicas, que accedern a ellos, en su caso, mediante el correspondiente sistema de
provisin. As pues, una interpretacin sistemtica de los arts. 17.1 y 19.2 del texto refundido de la Ley
de ordenacin de la funcin pblica de Aragn permite concluir, de un lado, que la legislacin autonmica
se adecuaba en el momento en que recayeron las resoluciones administrativas que se impugnaron en el
proceso a quo
a la legislacin bsica del Estado en materia de movilidad entre funcionarios de las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autnomas, pues el primero de los citados preceptos prev que se
determinen en las relaciones de puestos de trabajo de la Administracin de la Comunidad Autnoma
aqullos que pueden ofrecerse a funcionarios de otras Administraciones pblicas; y, de otro, como
concrecin de esa genrica previsin, que para que los funcionarios del Estado puedan participar en la
cobertura de puestos de trabajo de la Administracin de la Comunidad Autnoma es necesario ex
art. 17.1 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn que en las
relaciones de puestos de trabajo aparezcan configurados como puestos que puedan ofrecerse a aquellos
funcionarios.
Sentado cuanto antecede, esto es, que el art. 17.1 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la
funcin pblica de Aragn requiere, atenindose a la legislacin bsica estatal entonces vigente, que se
determinen en las relaciones de puestos de trabajo aqullos que pueden ofrecerse a funcionarios
dependientes de otras Administraciones pblicas, lo que implica obviamente, a los efectos que a este
proceso constitucional interesan, que en las relaciones de puestos de trabajo habrn de determinarse los
puestos de trabajo de la Administracin autonmica que pueden ocupar los funcionarios de la
Administracin del Estado, no cabe afirmar, como por el contrario se sostiene en el Auto de planteamiento
de la cuestin de inconstitucionalidad, que el art. 19.2, primer prrafo, del texto refundido de la Ley de
ordenacin de la funcin pblica de Aragn modifica lo establecido en el art. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2
de agosto, o rebaja el rango del instrumento en el que puede contemplarse esa posibilidad de movilidad
funcionarial, pues tambin en el mbito de la Comunidad Autnoma de Aragn, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 17.1 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, en
las relaciones de puestos de trabajo han de determinarse aquellos puestos que pueden ofrecerse a
funcionarios dependientes de otras Administracin pblicas, entre ellos, como es evidente, dada la general
referencia del precepto a las Administraciones pblicas, los que pueden ofrecerse y en los que pueden
participar los funcionarios de la Administracin del Estado.
El precepto legal cuestionado al establecer que los funcionarios de la Administracin del Estado podrn
incorporarse a los puestos de trabajo de la Administracin autonmica a travs de las oportunas
convocatorias de concurso o de libre designacin en que as se exprese en modo alguno excluye,
desconociendo la legislacin bsica estatal vigente en el momento en que se dictaron las resoluciones
administrativas impugnadas en el proceso a quo
, que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 17.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 17.1 del
texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, sea en las relaciones de los
puestos de trabajo de la Comunidad Autnoma en las que se determinen aqullos que pueden ofrecerse a
funcionarios de otras Administraciones pblicas, entre ellos, los funcionarios de la Administracin del
Estado. El precepto viene a aadir as un requisito al establecido en la legislacin bsica estatal entonces
vigente, cual es que, adems de en las relaciones de puestos de trabajo, tambin se prevea esa
posibilidad de movilidad de los funcionarios de la Administracin del Estado a la Administracin de la
Comunidad Autnoma en las convocatorias pblicas de los puestos de cuya provisin se trate en cada
caso. Requisito adicional que por s mismo, en una interpretacin sistemtica de los arts. 17.1 y 19.2 del
texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn, no desconoce la legislacin
bsica estatal que opera en este proceso como canon de constitucionalidad y que encuentra cobertura en
la competencia de desarrollo legislativo de la Comunidad Autnoma en materia de funcin pblica, en

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cuyo ejercicio puede exigir que, adems de en las relaciones de los puestos de trabajo, se recoja o
exprese tambin en las respectivas convocatorias la posibilidad de que los funcionarios de la
Administracin del Estado puedan ocupar puestos de la Administracin autonmica. Por otra parte, este
requisito ninguna innovacin puede suponer respecto al contenido de las relaciones de puestos de trabajo,
al que lgicamente, por su naturaleza y la posicin del rgano al que compete su aprobacin, deben
atenerse las convocatorias en la definicin de las caractersticas esenciales de los puestos de trabajo en
cada caso a proveer (en este sentido, arts. 30 y 31 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la
funcin pblica de Aragn). En otras palabras, no resulta vulnerada la legislacin bsica del Estado
entonces vigente art. 17.1 Ley 30/1984, de 2 de agosto porque para que los funcionarios del Estado
puedan ocupar puestos de la Administracin de la Comunidad Autnoma se requiera que, adems de que
esos puestos figuren en las relaciones de puestos de trabajo como puestos que se pueden ofrecer a
aquellos funcionarios (art. 17.1 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de
Aragn), tambin as se exprese en las oportunas convocatorias de concurso o de libre designacin (art.
19.2 del texto refundido de la Ley de ordenacin de la funcin pblica de Aragn).
6
Por lo expuesto hemos de concluir que es posible un entendimiento del precepto cuestionado respetuoso
con la legislacin bsica del Estado vigente en el momento en que se dictaron las resoluciones
administrativas impugnadas en el proceso a quo
, a partir de una interpretacin sistemtica de los arts. 17.1 y 19.2 del texto refundido de la Ley de
ordenacin de la funcin pblica de Aragn ( LARG 1991, 31, 158) . Procede, en consecuencia, la
desestimacin de la presente cuestin de inconstitucionalidad.
FALLO
En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE
LA CONSTITUCIN DE LA NACIN ESPAOLA,
Ha decidido
Desestimar la cuestin de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nm. 2 de Zaragoza.
Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a veintisiete de abril de dos mil diez.Guillermo Jimnez Snchez.Vicente Conde
Martn de Hijas.Elisa Prez Vera.Eugeni Gay Montalvo.Ramn Rodrguez Arribas.Pascual Sala
Snchez.Firmado y rubricado.

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