Professional Documents
Culture Documents
Resumo: Controle externo o que se realiza por rgo distinto daquele responsvel
pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade administrativa e a regularidade
da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblicos, bem como a el
execuo do oramento. Atualmente, o sistema de scalizao governamental brasileiro est estruturado a partir das disposies contidas nos arts. 70 a 75 da Carta
Magna de 1988. Na execuo dessas atividades, os rgos de Controle Externo
acabam por se deparar com situaes controversas, que abrem margem para diversas interpretaes dos dispositivos que regulam as atividades de controle. Assim,
inicialmente, em virtude da inoperncia judiciria brasileira, fato social decorrente
de inmeros fatores scio-organizacionais, sobretudo o grande nmero de processos e o diminuto nmero de magistrados, surgiu a gura da Smula. Deste modo,
objetivou-se, no presente trabalho, apresentar as principais Smulas editadas pelo
STF, STJ e TCU relacionadas ao tema controle externo. Para tanto, foi realizada
inicialmente uma pesquisa documental, apresentando aspectos gerais pertinentes
gura das smulas. Ademais, a pesquisa bibliogrca empregada nos campos
atinentes s smulas relacionadas s normas de controle externo. Ressalte-se que o
universo da pesquisa foram todas as smulas editadas pelo STF, STJ e TCU. Aps
a coleta, foram selecionadas as smulas que tiveram mais repercusso nos meios
de publicao. Ao trmino, foi possvel identicar as principais smulas editadas
para efetivar o controle externo. Constatou-se, portanto, que o campo do Controle
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
149
Externo tambm uma rea que demanda a edio de numerosas smulas para a
pacicao dos entendimentos. Nesse contexto, o TCU vem se destacando com a
edio constante de smulas, objetivando uniformizar os temas controversos. Algumas problemticas chegaram ao STF, e, por m, dois casos, ao STJ.
1. Introduo
Controle externo sobre as atividades da Administrao Pblica todo
aquele controle exercido por um Poder ou rgo sobre a administrao de
outros rgos distintos, visando a examinar, da forma mais ampla possvel,
a correo, regularidade e consonncia dos mesmos com as leis, planos e
programas.
Na esfera federal, esse controle foi consolidado no artigo 70, caput,
da Constituio, que determina que a scalizao contbil, nanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo. Esse controle, a cargo do Congresso
Nacional, conta com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que
exerce diretamente essa funo scalizadora.
Segundo a Carta Magna, as normas estabelecidas para o controle externo na esfera federal aplicam-se, no que couber, organizao, composio e scalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais ou Conselhos de Contas dos Municpios.
O objeto do controle externo so os atos administrativos em todos os
poderes constitudos nas trs esferas de governo (Poder Executivo, Legislativo e Judicirio) e atos de gesto de bens e valores pblicos, objetivando
comprovar a probidade administrativa e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblicos, bem como a el execuo do
oramento.
Na execuo dessas atividades, bem como acontece em quase todas
as atividades da Administrao Pblica, sejam legislativas, judicirias ou administrativas, os rgos de Controle Externo acabam por se deparar com
situaes controversas, que abrem margem para diversas diferentes interpretaes dos dispositivos que regulam as atividades de controle.
Inicialmente, em virtude da inoperncia judiciria brasileira, fato so150
cial decorrente de inmeros fatores scio-organizacionais, sobretudo o grande nmero de processos e diminuto nmero de magistrados, surgiu a gura
da Smula.
A smula, enquanto instrumento poltico-jurisdicional visante a pacicar interpretaes tormentosas sobre casos especcos, especialmente aqueles ainda no regulados em prescrio legal, ou de cujas linhas se suscitassem tais disceptaes, esboroadias da segurana jurdica (suma nalidade
do direito), foi, aos poucos, abandonando a sua vocao primitiva de mero
coadjuvante normativo para passar a ser lei perfeita.
Dessa forma, o presente trabalho apresenta, de forma abrangente, a
gura das smulas relacionadas exclusivamente ao tema do controle externo, com nfase nas smulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF),
Superior Tribunal de Justia (STJ) e do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
A metodologia empregada inicialmente a pesquisa documental, visto que apresenta aspectos gerais pertinentes gura das smulas. Ademais,
a pesquisa bibliogrca empregada nos campos atinentes s smulas editadas pelo STF, STJ e TCU relacionadas s normas de controle externo.
O trabalho est organizado em duas sees, dentre as quais a primeira aborda aspectos gerais sobre a gura da smula. Na segunda seo
evidenciam-se as principais Smulas do STF, STJ e TCU que tiveram maior
repercusso na mdia, nos livros, informativos, jornais de grande circulao
e nas revistas.
2. Smulas
No direito brasileiro, chama-se smula um verbete que registra a interpretao pacca ou majoritria adotada por um tribunal a respeito de um
tema especco, com a dupla nalidade de tornar pblica a jurisprudncia
para a sociedade bem como de promover a uniformidade entre as decises
(WIKIPEDIA, 2011).
Smula, Smula de jurisprudncia ou Smula jurisprudencial a prescrio normativa, de natureza consuetudinria, indicadora de determinada
orientao de rgo judicante, jurisdicional ou administrativo.
No deve ser desconhecido que a aplicao das smulas, no Sculo
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
151
152
A smula instituda pela convergncia obedece ao rito xado nos regimentos dos tribunais. Ressalte-se que a smula jurisprudencial tratada
tambm, em vrias oportunidades, no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (STF).
A smula impeditiva do recurso, diferentemente da smula vinculante, no est erguida ao patamar de ser entidade processual de natureza
constitucional. Ela atua sob disciplina de legislao ordinria, infraconstitucional, no caso, o art. 518, 1 e 2, do CPC, conforme redao da Lei n
11.276, de 07 de fevereiro de 2006, que entrou em vigor no nosso sistema
jurdico positivado noventa dias aps a sua publicao no Dirio Ocial da
Unio, fato que ocorreu em 8 de fevereiro de 2006 (DELGADO, 2007).
A criao da smula impeditiva de recurso representa mais um passo
dado pelo legislador brasileiro para a valorizao imperativa da jurisprudncia sumulada no-vinculante do Superior Tribunal de Justia e do Supremo
Tribunal Federal.
A Smula Vinculante tem categoria constitucional, pois est prevista
no art. 103-A da Constituio Federal, por fora da Emenda Constitucional
n 45.
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
153
a jurisprudncia que, quando votada e aprovada pelo Supremo Tribunal Federal por pelo menos 2/3 do plenrio, torna-se um entendimento
obrigatrio a qual todos os outros tribunais e juzes, bem como a Administrao Pblica, Direta e Indireta, tero que seguir. Na prtica, adquire fora
de lei, criando um vnculo jurdico e possuindo efeito erga omnes.
Observe-se que a referida espcie de smula no vincula o Poder Legislativo, sob pena de criar uma indesejvel petricao legislativa, nem
o prprio STF, que pode alterar o seu entendimento esposado em smula
vinculante, atravs de votao que obedea ao mesmo qurum necessrio
sua aprovao inicial (2/3 dos seus membros).
A Lei n 11.471, de 19 de dezembro de 2006, imps regulamento ao
mencionado dispositivo, disciplinando a edio, a reviso e o cancelamento
de smula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal. Eis os artigos mais
importantes.
Art. 2 O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou
por provocao, aps reiteradas decises sobre matria
constitucional, editar enunciado de smula que, a partir
de sua publicao na imprensa ocial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio
e administrao pblica direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal, bem como proceder sua
reviso ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.
[...]
3 A edio, a reviso e o cancelamento de enunciado
de smula com efeito vinculante dependero de deciso
tomada por 2/3 (dois teros) dos membros do Supremo
154
155
Nmero
Espcie
Publicao
3
Vinculante
D.O.U 6.6.2007
6
Smula da Jurisprudncia Predominante do
248
Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento
347
Interno. Edio: Imprensa Nacional, 1964
Jurisprudncia
653
D.J 13.10.2003
703
726
D.J 11.12.2003
Quadro 1 Smulas do STF
Fonte: Pesquisa direta (2011).
No objetivo deste trabalho analisar as smulas selecionadas, entretanto, quando se considerar oportuno, sero traados alguns comentrios.
a) Smula Vinculante n 3
Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando
da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato
administrativo que benecie o interessado, excetuada a
apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso (D.O.U, 2007).
Com esta Smula, o STF se manifestou pela necessidade de observncia do contraditrio e da ampla defesa apenas nos processos em que se
aprecia a reviso de ato de aposentadoria, reforma e penso j registrados
anteriormente no respectivo Tribunal de Contas, reviso essa que possa implicar a anulao ou revogao do ato que antes beneciava o interessado.
luz das deliberaes que precederam essa Smula e da ressalva nal
do seu texto, cou claro que tais princpios so dispensados nas concesses
iniciais, pois, nelas, a apreciao da legalidade e o registro conguram manifestao destinada a aperfeioar ato complexo ainda no completamente
formado. Essa Smula tem como fundamentao legal os arts. 5, incisos LIV
e LV, e 71, inciso III, da Constituio Federal de 1988.
157
b) Smula n 6
A revogao ou anulao, pelo poder executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo tribunal de contas, no produz efeitos antes de aprovada por
aquele tribunal, ressalvada a competncia revisora do
judicirio (S.T.F, 2011).
c) Smula n 248
A revogao ou anulao, pelo poder executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo tribunal de contas, no produz efeitos antes de aprovada por
aquele tribunal, ressalvada a competncia revisora do
judicirio (S.T.F, 2011).
d) Smula n 347
Diz a Smula que (S.T.F, 2011) O tribunal de contas, no exerccio de
suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do
poder pblico.
Trata-se de entendimento da maior importncia com respeito competncia do TCU. Seu contedo foi progressivamente incorporado ao texto
de vrias Leis Orgnicas de Tribunais de Contas dos Estados.
e) Smula n 653
No tribunal de contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela assemblia
legislativa e trs pelo chefe do poder executivo estadual,
cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do ministrio pblico, e um terceiro a sua
livre escolha (D.J 2003).
Publicao
D.J 03.06.1998
a) Smula n 208
A Smula estabelece que (D.J, 1998) compete justia federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita prestao de
contas perante rgo federal.
b) Smula n 209:
Compete justia estadual processar e julgar prefeito por desvio de
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
159
Publicao D.O.U
16.12.1976
14.01.1980
09.11.1972
03.01.1995
05.04.2002
23.11.2004
02.09.2005
11.05.2007
29.06.2007
09.11.2007
05.05.2010
a) Smula n 90
O Parecer Prvio, em sentido favorvel, emitido pelo
Tribunal de Contas da Unio, e a aprovao, mediante
Decreto-Legislativo, pelo Congresso Nacional, das contas anuais do Presidente da Repblica (consubstanciadas
nos Balanos Gerais da Unio e no Relatrio da Inspetoria-Geral de Finanas, do Ministrio da Fazenda), no
isentam os responsveis por bens, valores e dinheiros
160
b) Smula n 103
Na falta de normas legais regimentais especcas, aplicam-se, analgica e subsidiariamente, no que couber, a
juzo do Tribunal de Contas da Unio, as disposies do
Cdigo de Processo Civil (D.O.U, 1976).
Esta Smula tem como fundamento legal os arts. 72, 1, e 115, inciso II, da Constituio Federal, bem como os incisos I dos arts. 32 e 61 do
Decreto-lei n 199 de 25.02.67.
c) Smula n 106
O julgamento, pela ilegalidade, das concesses de reforma, aposentadoria e penso, no implica por si s a obrigatoriedade da reposio das importncias j recebidas
de boa-f, at a data do conhecimento da deciso pelo
rgo competente (D.O.U, 1976).
d) Smula n 111
Aos rgos prprios do Controle Interno cabe baixar Instrues e Recomendaes para o regular funcionamento
do Sistema de Administrao Financeira, Contabilidade e
Auditoria, de modo que se criem condies indispensveis para assegurar eccia ao Controle Externo (D.O.U,
1976).
161
e) Smula n 133
No s os dirigentes de rgos da Administrao Direta e das autarquias, mas, tambm, os Administradores
das empresas pblicas, sociedades de economia mista e
Fundaes, ou das demais entidades previstas na Lei n
6.223, de 14/07/75 (Lei n 6.525, de 11/04/78), esto
sujeitos, a juzo do Tribunal de Contas da Unio, cominao de multa, por infringncia de disposio legal ou
regulamentar que lhes seja aplicvel, apurada tanto na
fase do controle interno como do externo (D.O.U, 1980).
f) Smula n 183
Se devidamente comprovada a falsidade de documentos
que serviram de base ao deferimento de aposentadoria,
reforma ou penso, torna-se nulo, de pleno direito, o ato
concessrio, cancelando-se, em conseqncia, a juzo
do Tribunal de Contas, o registro por ele determinado
(D.O.U, 1972).
Esta Smula tem como fundamento legal fundamento legal o art. 72,
7, da Constituio Federal, bem como os arts. 31, inciso III, e 40, inciso II,
do Decreto-lei n 199, de 25.02.67.
g) Smula n 186
Consideram-se sob a jurisdio do Tribunal de Contas da
Unio os co-autores, embora sem vnculo com o servio
pblico, de peculato praticado por servidores - quer sejam ou no Ordenadores de Despesas ou dirigentes de
rgos - da Administrao Direta ou Indireta da Unio
e Fundao instituda ou mantida pelo Poder Pblico,
e, ainda, pertencentes a qualquer outra entidade, que
gerencie recursos pblicos, independentemente da sua
natureza jurdica e do nvel quantitativo da sua participao no capital social. A juzo do Tribunal, atentas as
circunstncias ou peculiaridades
de cada caso, os aludidos co-autores esto sujeitos
tomada de contas especial, em que se quantiquem os
162
h) Smula n 187
Sem prejuzo da adoo, pelas autoridades ou pelos rgos competentes, nas instncias, prprias e distintas,
das medidas administrativas, civis e penais cabveis,
dispensa-se, a juzo do Tribunal de Contas, a tomada de
contas especial, quando houver dano ou prejuzo nanceiro ou patrimonial,
causado por pessoa estranha ao servio pblico e sem
conluio com servidor da Administrao Direta ou Indireta e de Fundao instituda ou mantida pelo Poder Pblico, e, ainda, de qualquer outra entidade que gerencie
recursos pblicos, independentemente de sua natureza
jurdica ou do
nvel quantitativo de participao no capital social
(D.O.U, 1972).
i) Smula n 199
Salvo por sua determinao, no podem ser cancelados
pela autoridade administrativa concedente, os atos originrios ou de alteraes, relativos aposentadoria, reformas e penses, j registrados pelo Tribunal de Contas,
ao apreciar-lhes a legalidade, no uso da sua competncia
constitucional (D.O.U, 1972).
j) Smula n 214
Os valores correspondentes s taxas de inscrio em
concursos pblicos devem ser recolhidos ao Banco do
Brasil S.A., conta do Tesouro Nacional, por meio de
documento prprio, de acordo com a sistemtica de arrecadao das receitas federais prevista no Decreto-lei n
1.755, de 31/12/79, e integrar as tomadas ou prestaes
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
163
k) Smula n 222
As Decises do Tribunal de Contas da Unio, relativas
aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais
cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas
pelos administradores dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (D.O.U, 1995).
m) Smula n 230
Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor,
quando este no o tiver feito ou, na impossibilidade de
faz-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo
do patrimnio pblico com a instaurao da competente
Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade (D.O.U, 1995).
A Smula refere-se a uma situao bastante frequente na Administrao Pblica, a saber, a descontinuidade administrativa resultante de divergncias, principalmente de natureza partidria, entre prefeito sucessor
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
164
o) Smula n 246
O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do
cargo pblico ou emprego que exera em rgo ou entidade da administrao direta ou indireta no o habilita
a tomar posse em outro cargo ou emprego pblico, sem
incidir no exerccio cumulativo vedado pelo artigo 37 da
Constituio
Federal, pois que o instituto da acumulao de cargos se
dirige titularidade de cargos, empregos e funes pblicas, e no apenas percepo de vantagens pecunirias
(D.O.U, 2002).
p) Smula n 247
obrigatria a admisso da adjudicao por item e no
por preo global, nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios, compras e alienaes, cujo
objeto seja divisvel, desde que no haja prejuzo para o
conjunto ou complexo ou perda de economia de escala,
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
165
tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou aquisio da
totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens
ou unidades autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divisibilidade (D.O.U, 2004).
q) Smula n 248
No se obtendo o nmero legal mnimo de trs propostas
aptas seleo, na licitao sob a modalidade Convite,
impe-se a repetio do ato, com a convocao de outros possveis interessados, ressalvadas as hipteses previstas no pargrafo 7, do art. 22, da Lei n 8.666/1993
(D.O.U, 2005).
r) Smula n 249
dispensada a reposio de importncias indevidamente
percebidas, de boa-f, por servidores ativos e inativos, e
pensionistas, em virtude de erro escusvel de interpretao de lei por parte do rgo/entidade, ou por parte
de autoridade legalmente investida em funo de orientao e superviso, vista da presuno de legalidade
do ato administrativo e do carter alimentar das parcelas
salariais (D.O.U, 2007).
166
t) Smula n 251
indevida a averbao de perodo como aluno monitor,
estagirio e residente mdico para ns de aposentadoria,
eis que tais atividades so retribudas mediante bolsa de
estudos, sem relao empregatcia (D.O.U, 2007).
u) Smula n 256
No se exige a observncia do contraditrio e da ampla
defesa na apreciao da legalidade de ato de concesso
inicial de aposentadoria, reforma e penso e de ato de
alterao posterior concessivo de melhoria que altere os
fundamentos legais do ato inicial j registrado pelo TCU
(D.O.U, 2010).
Esta Smula tem como fundamento legal o art. 71, inciso III, da Constituio Federal, o enunciado da Smula Vinculante n 3 do STF, bem como
o art. 39, inciso II, da Lei n 8.443 de 1992.
4. Concluso
O presente trabalho buscou evidenciar as principais Smulas editadas
pelo Supremo Tribunal Federal (STF), Superior Tribunal de Justia (STJ) e
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) relacionadas ao tema do controle
externo que tiveram maior repercusso no campo pertinente, por meio da
pesquisa bibliogrca e documental na mdia, nos livros, informativos, jornais de grande circulao e em revistas.
De acordo com os resultados da pesquisa, vrias so as smulas editadas em torno do tema controle externo. Dentro todo universo de smulas
editadas pelo STF, STJ e TCU, constatou-se um total de 30 (trinta) acerca de
temas controversos de controle externo, mais precisamente em torno dos
artigos 70 a 75 da Carta Magna de 1988, constantes da Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, do Captulo 1 Do Poder
Legislativo, do Ttulo IV Da Organizao do Estado.
Do total de 30 (trinta) smulas selecionadas, obteve-se 1 (uma) smula
vinculante (n 3 do Supremo Tribunal Federal), sendo as demais smulas de
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
167
Referncias
BRASIL. Lei n. 4320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Ocial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 9 abr. 1964.
_____. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sbre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e d outras providncias. Dirio Ocial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 17 jul. 1967.
_____. Lei n. 5869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo
Civil. Dirio Ocial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 17 jan.
1973.
_____. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia: Senado, 1988.
_____. Lei n. 11417, de19 de dezembro de 2006. Regulamenta o art. 103-A
da Constituio Federal e altera a Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
disciplinando a edio, a reviso e o cancelamento de enunciado de smula
vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, e d outras providncias. Dirio
Ocial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 20 dez. 2006.
DELGADO, Jos Augusto. Direito sumular, Espcies de smulas, Smula de
jurisprudncia, Smula impeditiva de recurso e Smula vinculante. Disponvel em: Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/web/verDiscursoMin?cod_
matriculamin=0001105&imInTab=null&vPortalArea=null>. Acesso em:
13 abr. 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
Revista Controle Vol. IX N 2 Jul/Dez 2011
169
170
http://pt.wikipedia.org/wiki/